.institutia Contenciosului Administrativ In Romania. Intre Istorie Si Contemporaneitate

INSTITUȚIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ÎN ROMÂNIA.

ÎNTRE ISTORIE ȘI CONTEMPORANEITATE

CAPITOLUL I

INTRODUCERE

Lucrarea de față își propune să abordeze o instituție juridică ce nu se înscrie în mod tradițional între instituțiile fundamentale ale dreptului, dar care în opinia noastră constituie principalul instrument prin care principiile și atașamentul la statul de drept se pot fundamenta în mod real și durabil în conștiința publică.

Ne referim la instituția contenciosului administrativ, contencios administrativ definit ca reprezentând ansamblul normelor juridice care reglementează soluționarea litigiilor dintre particulari, pe de o parte, și autoritățile publice, pe de altă parte, când drepturile și interesele legitime ale particularilor sunt încălcate prin acte administrative ilegale sau, după caz, prin refuzul autorității publice de a răspunde particularului în termenul prevăzut de lege.

Dacă acceptăm că în definiția de mai sus termenul de“particulari” este folosit generic, este poate necesar să dăm o interpretare acestui termen. Cine sunt acești particulari în fond? Particularii, fie ei persoane fizice sau juridice, sunt beneficiarii existenței instituției tratate în continuare, pentru cetățean contenciosul administrativ reprezentând până la urmă expresia existenței reale a drepturilor și libertăților sale, expresia practica a legăturii juridice pe care o au cu statul, cetățenia, cu drepturile și obligațiile ce decurg din ea.

După cum veți observa, lucrarea nu își propune să trateze numai prevederile legale în vigoare în materia contenciosului administrativ, ci să trateze, cu limitele inerente, instituția juridică amintită în întregul ei, tocmai în speranța de a îi evidenția importanța.

Astfel încât vom trata geneza, istoricul, diferitele prevederi legale în materie în alte sisteme de drept și desigur reglementările actuale din țara noastră, concretizate în Legea 554/2004.

Instituția își are originea în Franța, în perioada consulatului, unde s-a constituit organismul care o simbolizează, Consiliul de Sat, formă sub care a fost introdusă și în Principatele Unite, prin Legea din 11 februarie 1864 a Consiliului de Stat.

Modelul francez al unor organe speciale și specializate s-a impus ca un model mondial, cu precizarea că în unele țări, în loc de Consiliu de Stat, s-a preferat formula Curte administrativă, alături de modelul anglo-saxon, în care asemenea litigii sunt date în competența instanțelor de drept comun.

În țara noastră, după scurta aplicare a Legii Contenciosului De Stat, prin Constituția din 1866, se stabilește competența instanțelor de drept comun, adică a instanțelor din sistemul Înaltei Curți de Casație și Justiție, cu excepția primei perioade a regimului comunist (1948-1967), în care instituția contenciosului administrativ a fost desființată.

De asemenea, încă din secolul XIX, în paralel cu instanțele judecătorești, litigii de contencios administrativ soluționau și diferite organe ale administrației (jurisdicțiile speciale administrative), cel mai cunoscut fiind Curtea de Conturi. În perioada interbelică, în România au fost înființate 8 curți administrative teritoriale, precum și Curtea Superioară Administrativă din București, deși Constituția din 1923 dădea litigiile de contencios administrativ numai în sarcina puterii judecătorești.

După înlăturarea regimului comunist, Legea 29/1990, intrată în vigoare la data de 8 decembrie 1990, fiind una din primele legi ale procesului de revenire a instituțiilor juridice la matca tradițională. Legea 29/1990 a fost o lege preconstituțională, multe din soluțiile sale fiind reglementate diferit în Constituție, ceea ce a determinat mai multe decizii ale Curții Constituționale.

Legea de revizuire a Constituție din 2003 a adus precizări semnificative și cu privire la instituția contenciosului administrativ, modificându-se nu numai dreptul fundamental al cetățeanului, în sensul lărgirii sferei acestuia și la interesul legitim, dar a introdus un alineat nou și la textul consacrat competenței instanțelor judecătorești.

În același timp, printr-o serie de legi speciale, au fost date în competența instanței de contencios administrativ diverse litigii, cum ar fi, în materie de achiziții publice, dar legea cadru a contenciosului administrativ rămăsese tot în forma din 1990, situație care nu mai putea continua.

Prefațând un capitol din lucrare, putem considera că noua lege a contenciosului administrativ a urmărit, nu numai punerea în concordanță a prevederilor acestei instituții cu prevederile Constituției modificate, ci și stabilirea unei corespondențe între contenciosul administrativ și instituția Avocatului Poporului sau a Ministerului Public, în ideea fortificării sistemului juridic de garantare a drepturilor cetățeanului împotriva abuzurilor autorităților publice, a demnitarilor și funcționarilor, care acționează în numele acestora.

CAPITOLUL II.

ISTORICUL INSTITUȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ÎN ROMÂNIA

Principiul separației puterilor în stat, potrivit căruia sunt organizate și funcționează cele trei puteri în statul nostru de drept – puterea legislativă, executivă și judecătorească – implică atât o colaborare, cat și un control reciproc al activității lor. Pentru a vedea cum se realizează acest control în prezent este importantă pentru analiza istoria instituției contenciosului administrative in România.

Având in vedere legislațiile diferitelor state, contenciosul administrativ a cunoscut în decursul timpului două mari sisteme :

sistemul francez, caracterizat prin existența unei jurisdicții speciale administrative, care cuprinde consiliul de stat și tribunale administrative;

Sistemul anglo-saxon, în care activitatea de contencios administrativ, în general, este data în competența instanțelor de drept comun.

II.1. Perioada 11 februarie 1864 – 12 iulie 1866

Instituit, pentru prima dată în țara noastră prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, contenciosul administrativ a avut o evoluție istorică deosebită, determinată de schimbările ce au intervenit în istoria României.

În această perioadă, contenciosul administrativ a fost realizat de Consiliul de Stat, inființat în cadrul reformei legislative a Domnitorului Alexandru Ioan Cuza, consiliu care, după cum rezulta din art.1 din legea sus menționată “ se află pe lângă puterea executivă, pentru a prepara proiectele de legi ce guvernul va avea să prezinte Adunării elective și regulamentele administrative, relative la punerea în lucrare a legilor”. În alin. 2 al aceluiași articol se prevede că: “El – Consiliul de Stat – exercită si atribuții contencioase, care i se dau de legi în materie administrativă si nu are atribuțiuni legislative”.

Din legea de organizare a Consiliului de stat rezulta că aceasta avea trei categorii de atribuții : a) în materie legislativă (de pregătire a proiectelor de legi); b) administrativă și c) de contencios administrativ.

Consiliul de Stat era prezidat de Domn si soluționa litigii atât în baza legii sale organice, cât si in baza unor legi speciale (judecător de atribuțiune).

Atribuțiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau, după cum rezulta din art. 51, a) in contra hotărârilor miniștrilor, date cu exces de putere sau cu călcarea legilor și regulamentelor în ființă; b)în contra hotărârilor sau actelor de executare ale prefecților sau alți agenți administrativi, date cu călcare de legi și regulamente și, c) în contra comisiunilor de lucrări publice, precum și în toate cazurile de natură contencioasă administrativă ce i se vor atribui printr-o anume lege (art. 49).

De asemenea, Consiliul de Stat mai era competent să soluționeze și alte cauze. În acest sens, în art. 26 se prevedea că “reclamațiile ridicate de particulari pentru apărarea intereselor lor, în cazurile anume determinate de legi, se pot adresa direct consiliului de Stat, dacă acei particulari au reclamat înainte la ministerul respectiv și n-au dobândit îndestulare, în timp de 15 zile, cel mult, de la data primirii reclamației.

Deliberările, atât în adunarea generala a Consiliului de stat, cât și în ședințele comitetelor în materie de contencios administrativ erau, după cum prevede art. 36 alin. 2 din Legea pentru înființarea Consiliului de Stat, publice, și fiecare din părți se putea apăra verbal sau în scris, direct sau prin avocat. În aceste materii, prevede alin. 3 al aceluiași articol, comitetul putea chema părțile în fața sa, spre a le lua interogatoriu sau a le cere orice informație. Cu privire la avocații care apărau pe reclamanți, art. 37 din aceeași lege prevede că nu vor putea pleda în fata Consiliului de Stat ca avocați, decât cei care pot pleda înaintea Curții de Casație.

Ținând seama de faptul ca prin hotărârile Consiliului de Stat nu se anulau actele administrative ilegale – decât în cazul celor pronunțate în soluționarea conflictelor juridice date în competenta acestuia prin legi speciale – și nici nu se acordau despăgubiri, putem considera că această activitate era un început de contencios administrativ, pentru că hotărârile sale erau considerate numai niște avize, hotărârea definitiva aparținând ministerului respectiv, căruia îi era supus avizul spre confirmare.

Din Legea pentru înființarea Consiliului de Stat rezultă că ea cuprinde norme ce reglementau : procedura prealabilă, repararea daunelor, și înlăturarea actelor ilegale. Astfel, în art.26, se prevede că reclamațiile ridicate de particulari pentru apărarea intereselor lor, în cazurile anume determinate de lege, se pot adresa direct Consiliului de Stat, dacă acei particulari “ au reclamat înainte la ministerul respectiv și n-au dobândit îndestulare în timp de 15 zile, de la data primirii reclamației”.

Cu privire la repararea pagubelor prin acte administrative ilegale, art. 33 prevedea că, în materie contencioasă, când se atinge interesul unui particular sau persoane juridice, hotărârea Consiliului de Stat nu închide drumul jurisdicțiunii tribunalelor ordinare, decât în cazurile care anume se vor determina de lege, sau în cazul în care părțile vor da în scris că sunt mulțumite de hotărârea Consiliului.

In art. 34 din lege este reglementată calea revizuirii hotărârilor definitive pronunțate de Consiliul de Stat ; astfel, asupra unei hotărâri definitive, partea nemulțumită în materie contencioasă va putea cere, în termen de trei luni, de la comunicarea hotărârii sau încheierii, revizuirea acelei hotărâri sau încheieri, în următoarele cazuri :

a. când hotărârea este efectul unei erori de fapt, care rezultă din actele și documentele ce s-au prezentat;

b. când în urma pronunțării hotărârii s-au descoperit documente noi, care pot schimba starea chestiunii;

c. când prin hotărâre s-a dat mai mult decât s-a cerut;

d. când hotărârea s-a dat cu încălcarea formelor cerute de legi si regulamente.

In afara de soluționarea conflictelor juridice de natura contenciosului administrativ, Consiliul de Stat se pronunța si asupra cererilor particularilor de a se interpreta un decret, ordonanță sau regulament, dat in materie administrativa, daca insa cererea se referea la unul sau mai multe puncte din acel decret, ordonata sau regulament prin care s-ar atinge un interes al altor particulari si daca acea cerere nu este relativa la o hotărâre a Consiliului de Stat, data in materie contencioasa si sancționată o dat5a de Domn. Guvernul putea cere astfel de interpretări când se afla in conflict de interese cu particularii.

In afara acestor competente, prin unele legi s-a atribuit Consiliului de Stat dreptul de a verifica legalitatea unor acte administrative de autoritate. Astfel, potrivit dispozițiilor cuprinse in art. 27 din Legea pentru regularea proprietății rurale din 15 august 1864, in contra hotărârilor consiliilor județene sau ale comitetelor permanente – organisme competente sa soluționeze recursurile împotriva hotărârilor comisiilor județene de stabilire a preturilor pământurilor primite – Consiliul de Stor pământurilor primite – Consiliul de Stat se pronunța în ultima instanța asupra recursului.

In aceasta faza, Consiliul de Stat exercita o justiție reținută, cum de altfel, exercita la acea vreme, si Consiliul de Stat francez, care servise, in mare parte, ca model legiuitorului roman.

La vremea respectiva, Consiliul de Stat nu era un adevărat tribunal, ci o instituție intermediara intre administrația consultativa si tribunalele administrative.

Aceasta instituție a cunoscut o aversiune destul de puternica, aversiune care s-a resimțit in 1884, când a fost modificata Constituția din 1866 si când s-a prevăzut in mod categoric, imposibilitatea de a se mai putea înființa Consiliul de stat, căci această instituție aduce o atingere, o stânjenire, activității puterii executive, care trebuie sa fie la adăpostul oricărei cenzuri, iar actele ei sa rămână nesancționate si neverificate de nimeni, dovedindu-se in același timp si faptul ca acest organism era aservit in prea mare măsura influentelor guvernamentale.

II.2. Perioada 12 iulie 1866-1 iulie 1905

Consiliul de Stat a fost desființat prin Legea pentru împărțirea diferitelor atribuțiuni ale Consiliului de Stat din 12 iulie 1866. Aceasta lege a fost adoptata in temeiul art. 131. din Constituția din 1 iulie 1866, potrivit căreia “Consiliul de Stat va înceta de a exista de îndată ce se va vota legea menita a prevedea autoritatea chemata a înlocui atribuțiunile sale”.

Atribuțiile in materia contenciosului administrativ au fost i partite, după caz, intre Curțile de Apel si instanțele judecătorești de drept comun. Astfel, potrivit art. 7 din Legea din 12 iulie 1866, toate cauzele deferite Consiliului de Stat, ca instanța superioara consiliilor județene sau comitetelor permanente, prin art. 27 al Legii rurale, se vor judeca de curțile de apel respective, cu recurs in casație pentru cauza de incompetenta si exces de putere, iar conform art. 8, celelalte afaceri de natură contencioasă, pe care Consiliul de Stat le judeca, sau pe temeiul legii sale constitutive, sau în temeiul unei legi speciale, se vor judeca de instanțele judecătorești, după regulile ordinare.

Insa astfel de reglementari erau aproape inexistente, iar instanțele judecătorești, in exercitarea acestor competente, au făcut distincție intre actele de gestiune, cu privire la care si-au recunoscut o competenta deplina in a le judeca, si actele de autoritate, fata de care si-au recunoscut o competenta redusa, ele nu s-au socotit în drept sa le anuleze, ci numai sa aprecieze in mod indirect ilegalitatea lor, mai ales in ceea ce privește cauzarea de prejudicii si acordarea de despăgubiri.

Caracterizând aceasta perioada cu prilejul motivării unei decizii, instanța noastră suprema a arătat ca, din 1866 si pana in 1905, particularul nu putea cere decât despăgubiri pe calea dreptului comun, dar actul administrativ continua sa-si producă efectele.

In aceasta perioada, in temeiul excepției de ilegalitate, instanțele judecătorești verificau legalitatea unor acte administrative si daca le apreciau ca sunt ilegale, la pronunțarea soluției nu țineau seama de cuprinsul acestora.

Cu toate acestea, in numeroase acte normative, era prevăzut dreptul instanțelor judecătorești de a verifica, pe calea apelului sau a recursului in casație, legalitatea unor acte administrative.

Aceasta etapa a contenciosului administrativ a fost caracterizata drept “civilistă”, deoarece statul era declarat responsabil in baza prezumției de culpa a patronilor, ceea ce însemna ca se aplicau principiile răspunderii delictuale sau cvasi-delictuale din Codul Civil.

Totuși, in aceasta perioada a contenciosului administrativ roman, Curtea de Casație începe sa se îndepărteze de noțiunea restrictiva de culpa subiectiva ca fundament al răspunderii statului, admițând că acesta răspunde nu numai când nu i se imputa nimănui in mod precis vreo culpa sau ilegalitate, dar chiar când dauna produsa particularului este comisa de stat in exercițiul unei activități normale si legale, dar care cauzează particularilor prejudicii speciale si excepționale.

Tot in aceasta perioada, se înființează unele comisii cu atribuții jurisdicționale in materie fiscala, de pensii, etc.

Pe măsura amplificării și diversificării activităților administrative precum si a conștientizării celor administrați de drepturile pe care le au si de obligațiile corelative ale autorităților administrative de a le repara, au apărut tot mai dese solicitări in sensul înființării unui sistem larg si complet al contenciosului administrativ, care sa asigure o protecție mai buna celor administrați.

Aceasta competenta a durat pana la 1 iulie 1905, când a fost adoptata Legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație si Justiție, cunoscuta si sub denumirea de “Legea Bădărău”

II.3. Perioada 1 iulie 1905 – 25 martie 1910

Prin legea menționata, Secțiunea a III-a a Înaltei Curți de Casație si Justiție a devenit competenta sa judece recursurile in contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdicție.

Prin legea din 1905 se consacra un contencios de anulare, adică o cale judiciara prin care sa se stabilească legalitatea actelor administrative si sa se decidă anularea lor.

Se punea in discuție legalitatea actului numai in măsura in care vatămă drepturile subiective al reclamantului, care erau puse astfel in mod direct in cauza, el fiind, din acest punct de vedere un contencios subiectiv.

La art. 4 alin. 9, lit. h, se prevedea ca, aceasta secțiune judeca recursurile in contra regulamentelor si ordonanțelor făcute cu călcarea legii de puterea centrală, județeană, comunala sau de alte autorități publice, in afara de actele de guvernământ.

La litera j se prevedea ca tot Secțiunea a III-a judeca recursurile in contra deciziunilor si ordonanțelor prefecților, primarilor si altor autorități publice, prin care s-ar viola un drept patrimonial, precum si in contra refuzului acestor autorități de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept.

Deși aparent larga, aceasta competenta era, insa, limitata la un număr de 6 genuri de acte administrative de autoritate. Alineatul următor prevedea ca “acest recurs este deschis numai in contra următoarelor acte”:

Ordonanțele date conform art. 53 din Legea sanitara si art. 97 si 98 din Legea pentru organizarea comunelor urbane.

Deciziunile date de prefect si de primarii comunelor urbane, de inspectorul comunal, încheierile consiliului de igiena, in cazurile prevăzute de art. 143 si 147 din Legea sanitara.

Deciziile date de consiliile județene sau comunale, de prefecți, primari, delegațiuni județene sau alte autorități administrative, prin care se respinge sau se admite numai in parte o cerere făcuta de un particular, in cazurile prevăzute in art. 54 si 96 din Legea pentru organizarea comunelor urbane.

Deciziile camerelor de comerț si industrie, in cazurile prevăzute de articolele 10, 52 si 60 din Legea pentru organizarea meseriilor din 5 martie 1902. Aceste texte reglementau drepturile si obligațiile, atât ale patronilor, cat si ale camerelor de comerț; la rândul lor, hotărârile acestor camere erau supuse recursului la ministerul Agriculturii, Industriei, Comerțului si Domeniilor.

Deciziile ministrului de domenii, date potrivit art. 7 si 16 din Codul silvic

Deciziile autorităților administrative, prin care s-ar retrage unui industriaș avantajele ce-i fuseseră acordate potrivit Legii pentru încurajarea industriei naționale.

In toate aceste 6 categorii de acte, partea care se considera vătămată, se poate adresa cu recurs la Secțiunea a III-a a Înaltei Curți de Casație si Justiție. Pe lângă aceasta limitare, in art. 34 pct. 7 din aceeași lege, se mai instituia încă una, pentru care, in articolul menționat, se prevedea ca “cererile in casație in cazurile enumerate la art. 4 si date in competenta Secțiunii a III-a, nu vor fi primite decât pentru motivul de exces de putere, incompetenta, denaturare a actelor si violarea legii sau a unui regulament si numai in cazul in care printr-unul din actele enumerate prin acel articol s-ar viola un drept al recurentului.

Pentru cazurile enumerate la litera j, cererile se puteau întemeia și pe greșita apreciere a faptelor.

In cazul in care, pentru judecarea recursurilor in cazurile prevăzute de art. 4, lit j, daca Secțiunea a III-a avea nevoie de anumite probe, ea le putea obține prin comisii rogatorii adresate tribunalelor sau curților de apel, care le puteau executa in complet sau prin delegarea unui membru.

Admițând recursul, potrivit art. 37, curtea de Casație – Secțiunea a III-a – nu trimitea pricina la un alt tribunal, curte de apel sau autoritate administrativa, ci numai declara far4a nici o putere, actul administrativ in cazurile date in competenta Secțiunii a III-a, in pricinile enumerate la art. 4 lit. h si j.

Legiuitorul din 1905a urmărit înființarea unui contencios de anulare, întemeiat pe vătămarea unor drepturi subiective, adică judecătorul putea hotărî anularea actului administrativ de autoritate sau confirmarea lui.

Din punct de vedere procedural, potrivit art. 41 alin. 5, in cazurile date in competenta Secțiunii a III-a si prevăzute de art. 4 lit h, se putea face oricând recurs in casație, in timp ce, in cazurile prevăzute la lit. j, recursul se putea face in termen de 20 de zile de la comunicarea actului administrativ sau de la notificarea ordinului de executare. In cazul in care particularul a adresat o cerere administrației, recursul se făcea după expirarea unui termen de 30 de zile de la înregistrarea ei de către autoritatea administrativa si in termen de 30 de zile de la aceasta data.

Conform aceleiași legi, cererile in casație erau însoțite de copia hotărârii judecătorești, a actului administrativ, sau, in caz de lipsa, numai de o copie de pe cererea adresata de reclamant autorității administrative si certificata de recurent pentru conformitate cu originalul. Cererile trebuia de asemenea sa fie însoțite de taxele prevăzute de legea timbrului sau de actul de sărăcie.

Curtea de casație putea de asemenea sa acorde cheltuieli de judecata părții câștigătoare. In același articol de lege se prevedea ca, in cazurile date in căderea Secțiunii a III-a si enumerate la art. 4, la lit. e si următoarele, inclusiv h si j, se citau recurentul si autoritatea administrativa a cărei decizie se ataca. In cazul in care aceasta autoritate era un consiliu județean, o delegație județeană sau consiliu de igiena,, era citat prefectul județului, ca reprezentantul lor legal. Pentru consiliile comunale, urbane sau rurale, erau citați primarii.

Curtea de Casație si Justiție, mai exact Secțiunea a III-a din cadrul acestei instanțe, judeca de urgenta si cu precădere cauzele prevăzute la lit.h, pana la lit. j, din art. 4 al Legii de înființare. Legea sus-menționată prevedea de asemenea si dreptul la apărare. In acest sens, se prevedea ca, după citirea petiție de casare si a memoriului recurentului, părțile pârâte sau avocații lor puteau sa ia cuvântul, cerând permisiunea președintelui completului.

In alin. ultim al art. 62 este reglementata răspunderea funcționarilor publici pentru nerespectarea hotărârilor pronunțate de Secțiunea a III-a in cauzele de contencios administrativ, in sensul ca administratorii care, după o noua cerere a părții interesate, nu vor tine seama de decizia Secțiunii, vor fi ei personal răspunzători cu daune către partea vătămată.

Întrucât recursul in casație se putea formula si pentru refuzul unei autorități de a rezolva o cerere relativa la un drept patrimonial vătămat, Curtea admițând recursul, hotăra ca autoritatea competenta sa satisfacă cererea. Pentru repararea daunelor cauzate printr-un act ilegal sau prin refuzul de a rezolva o cerere, recurentul era in drept, ca cererea pentru daune interese sa o duca la judecata instanțelor ordinare.

II.4. Perioada 25 martie 1910 – 17 februarie 1912

Prin Legea Curții de Casație si Justiție din 25 martie 1910 – cunoscuta si sub denumirea de Legea Toma Stelian – , sistemul contenciosului administrativ instituit prin legea din 1905 a fost desființat, iar cauzele de aceasta natura se soluționau de către tribunalele de județ.

In acest sens, art. 74 prevedea ca “pricinile dintre particulari si stat, județe si comune sau alte autorități publice, pentru vătămarea drepturilor particularilor din acte administrative de autoritate, venite înaintea instanțelor judecătorești, conform principiilor generale ale dreptului, se vor judeca de urgenta si cu precădere asupra tuturor celorlalte afaceri”.

In continuare, același articol reglementa unele chestiuni de procedura specifice acestei categorii de litigii :

Potrivit alin. 2, tribunalele de județe judecau asemenea pricini în ședințe publice și în complete de cel puțin 2 judecători.

Conform prevederilor alin. 3, termenul de apel in asemenea afaceri era de 15 zile de la pronunțarea hotărârii atacate

In alin. 4 se prevedea ca termenul de recurs era de 15 zile de la pronunțarea deciziei atacate. Din aceste texte rezulta ca pricinilor de natura contenciosului administrativ le erau consacrate trei grade de jurisdicție.

In temeiul alin. 5, instanța de fond, care a pronunțat hotărârea atacat, era datoare sa redacteze hotărârea cel mai târziu până la a 5-a zi de la pronunțare

Potrivit ultimului alineat al art. 74, recursul în casație era de drept suspensiv de executare, fără nici o cauțiune.

In art. 75 din lege erau cuprinse norme ce reglementau modul de executare a creanțelor particularilor de către autoritățile administrative obligate la plată. In acest sens, se prevedea ca plata creanțelor certe, lichide si exigibile, recunoscute in mod legal sau constatate prin titlu executor, in contra județelor, comunelor sau stabilimentelor publice si neînscrise in bugetul anului financiar, imediat următor epocii exigibilității lor, va putea fi urmărita asupra tuturor veniturilor județului, comunei sau stabilimentului public debitor.

Deși contenciosul din 1905 fusese desființat, totuși, ideea lui de baza își făcuse drum in conștiința generală juridică și că, datorită acestei conștiințe juridice, tribunalele noastre au dat o interpretare largă art. 74 din Legea din 1910, care deferă pricinile de contencios administrativ judecății acestor tribunale, conform principiilor generale ale dreptului, considerând ca, daca potrivit acestor principii, nu putea pronunța anularea actului ci numai condamnarea la daune, nimic nu se opunea ca statul, (județul sau comuna) sa fie condamnat la daune cominatorii, cel puțin atunci când împiedică exercițiul legal al unui drept sau refuza de a da satisfacție unui drept al reclamantului.

Legiuitorul din 1910 a vrut să recunoască o legitimitate pozitivă, democratică , intervenției acestei reglementari, in expunerea de motive a legii se prevedea ca motivul principal era prezentat de faptul ca Legea din 1905 ducea la o afectare a principiului separației puterilor in stat. Se considera ca, devreme ce judecătorul era competent să anuleze actul puterii executive, se crea astfel o imixtiune a unei puteri in prerogativele alteia, ceea ce ar fi contravenit unui astfel de principiu.

II.5. Perioada 17 februarie 1912 – 23 decembrie 1925

Competenta stabilita prin Legea curții de Casație din 25 martie 1910, nu a durat decât aproximativ doi ani, deoarece prin Legea de reorganizare a Curții de Casație și Justiție din 17 februarie 1912 – denumita și Legea Cantacuzino – cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Secțiunii a III-a.

In acest sens, art.5 teza 3 lit.f prevedea ca aceasta Secție “judeca recursurile acelor care s-ar pretinde vătămați în drepturile lor, printr-un act administrativ de autoritate făcut cu călcarea legii, precum și recursurile in contra refuzului autorităților administrative de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept”.

Erau insa exceptate actele de guvernământ. Pentru prima data in legislația romaneasca aceasta lege reda conținutul acestei categorii de acte administrative de autoritate, in sensul ca actele de guvernământ, adică masurile luate pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publica, la siguranța statului, interna sau externa, sau la alte cerințe de ordine superioara, cum ar fi : declararea stării de asediu, faptele de război, care ar rezulta dintr-o forță majora sau din necesitățile imediate ale luptei, executarea și interpretarea tratatelor și convențiilor diplomatice cu statele străine, masurile împotriva epidemiilor, epizootiilor, inundațiilor, foametei, tulburărilor interne, extrădarea străinilor, expulzarea și altele de aceeași natura.

Cu toate acestea, deciziile de expulzare puteau fi atacate cu recurs, dar numai pentru eroare asupra calității de străin. De asemenea, erau exceptate actele privitoare la exercitarea tutelei administrative și la controlul ierarhic.

Secțiunea a III-a, a Curții de Casație și Justiție, era competenta să judece și recursurile militarilor împotriva actelor autorităților militare superioare, insa numai in privința decretelor de punere in retragere și numai pentru cuantumul pensiei.

Aceeași Secțiune mai era competenta să judeca recursurile împotriva județelor, comunelor sau alte stabilimente publice de a înscrie in bugetele lor o datorie constatata prin titlu executor. Pentru a obține modificarea unui buget comunal sau județean, pentru exercițiul anului financiar imediat următor, cererea de recurs ar fi trebuit să fie introdusa cel mai târziu pana la data de 1 februarie a anului in curs.

Prin lege era reglementat dreptul părții vătămate de a se adresa și organului ierarhic superior celui care a adoptat sau emis actul administrativ de autoritate vătămător. In acest sens, art 31 alin. 2 prevedea ca partea vătămată printr-un act administrativ de autoritate sau prin refuzul administrației de a da curs unei cereri legale, se va putea adresa autorității administrative superioare, potrivit legilor speciale, ori de cate ori avea un interes.

In alin.3 al aceluiași articol, se dispunea ca recursul pe cale contencioasa înaintea Curții de Casație se va putea face, fi înaintea, fie după exercitarea recursului ierarhic, iar potrivit alin. ultim, recursul in casație nu împiedică autoritățile administrative superioare de a statua asupra apelurilor și recursurilor in cazurile date prin lege in competenta lor.

Prin Legea din 1912 ca și prin aceea din 1905, cererile de contencios administrativ se puteau formula “pentru motivul de exces de putere, incompetenta, denaturare a actelor, violare a legii sau a unui regulament și greșita apreciere a faptelor și numai in cazul când prin unul din actele enumerate prin acel articol – aproximativ aceleași categorii de acte erau enumerate in ambele legi – s-ar viola un drept al recurentului”.

Potrivit prevederilor art 63. alin. 5, Curtea de Casație – Secțiunea a III-a-, admițând recursul in contra unui act administrativ de autoritate, nu anula acel act, ci arata numai ca actul este ilegal fata de recurent și invita autoritatea administrativa să satisfacă cererea, să desființeze sau să modifice actul.

Decizia Curții se comunica autorității administrative pârâte și i se arăta ca actul este ilegal; acesta nu constituia numai o invitație de a restabili legalitatea. Daca in “intr-un interval de 30 de zile de la comunicare nu se da nici o urmare deciziei, Curtea, după cererea recurentului, prin simpla petiție și fără taxe de recurs, va cita de urgenta, in camera de consiliu, pe recurent și pe administrație și va condamna administrația să plătească recurentului daune de cel puțin 200 de lei de fiecare zi de întârziere, cu începere de la expirarea celor 30 de zile de. Aceste daune vor fi cu titlu definitiv și nu vor putea fi reduse”.

In legătură cu aplicarea acestor dispoziții legale, au fost ridicate doua probleme, și anume : a) efectele comunicării deciziei instanței de contencios administrativ altei persoane decât capul administrației și b) caracterul termenului de 30 de zile, prevăzut de text.

In legătura cu prima problema, instanța noastră suprema a statuat ca decizia Curții de Casație prin care administrația este invitata să satisfacă o cerere, trebuie să fie comunicata personal capului acelei administrații, pentru ca, cererea de daune cominatorii să poate fi admisa contra acelei administrații care nu a dat nici o urmare deciziei înaltei curți. Astfel, o cerere de daune nu poate fi admisa contra primăriei, daca decizia prin care Curtea de Casație invita primăria să satisfacă cererea recurentului de a-i da o autorizație de construcție, nu a fost comunicata personal capului administrație, adică primarului, ci ajutorului de primar, deoarece, printr-o asemenea comunicare, primarul nu a fost legalmente pus in întârziere in sensul art. 67 din Legea Curții de Casație și Justiție.

Intr-o alta cauza, s-a statuat ca, prin urmare, comunicarea deciziei făcuta nu personal capului administrației – în speță primarul comunei București – ci la serviciul contencios al administrației comunale, nu este operanta și, ca atare, urmează a se anula.

Cat privește caracterul termenului de 30 de zile, in practica s-a statuat ca, daca in intervalul de 30 de zile de la comunicare nu se da nici o urmare deciziei de admitere a recursului in contencios, Curtea va cita părțile in camera de consiliu și va condamna administrația să plătească recurentului daune de cel puțin 200 de lei de fiecare zi de întârziere, cu începere de la expirarea termenului de 30 de zile. Astfel, intr-o cauza, întrucât, de la data de 24 februarie, când s-a introdus cererea de daune cominatorii, au trecut cele 30 de zile fără ca ministerul să fi executat decizia, ministerul urma să fie a fi condamnat să plătească recurentului daune cominatorii, cu începere de la data de 26 a lunii următoare, când a expirat termenul de 30 de zile și pana la aducerea la îndeplinire a celor stabilite prin decizia instanței.

Deși contenciosul instituit prin Legea din 1912 se asemăna in multe privințe cu cel introdus prin Legea din 1905, el se deosebește esențial in caracterul sau, prin aceea ca, in timp ce contenciosul organizat prin Legea din 1905 era un contencios in anulare, cel reglementat prin Legea din 1912 era un contencios de constatare a ilegalității actelor administrative de autoritate.

II.6. Perioada 23 decembrie 1925 – 9 iulie 1948

Prin Constituția din 1923, contenciosul administrativ roman a devenit o instituție de ordin constituțional. In art. 107 alin. 2 din aceasta Constituție se prevedea expres : “Contenciosul administrativ este in căderea puterii judecătorești, potrivit legii speciale.” Prin aceasta dispoziție constituțională, instituția contenciosului administrativ a fost data in competenta instanțelor judecătorești, Constituția din 1923 dovedindu-se refractara înființării tribunalelor administrative. Dispoziția menționata se înscrie pe linia celorlalte legi elaborate de-a lungul anilor, care au încredințat contenciosul administrativ instanțelor judecătorești, creându-se o tradiție juridica în acest sens.

Constituția adoptata la 29 martie 1923 a reglementat, in art. 99, dreptul celor vătămați printr-un decret sau o dispoziție semnata sau contrasemnata de un ministru de a obține despăgubiri. In acest sens, articolul menționat prevedea ca “orice parte vătămată de un decret sau o dispozițiune semnata sau contrasemnata de un ministru care violează un text expres al Constituției sau al unei legi, poate cere statului, in conformitate cu dreptul comun, despăgubiri bănești pentru prejudiciul cauzat”.

In alin. 2 al aceluiași articol, se prevedea ca “fie in cursul judecății, fie după pronunțarea hotărârii, ministrul poate fi chemat, după cererea statului, in urma votului unuia din corpurile legiuitoare, înaintea instanțelor ordinare, la răspunderea civila pentru dauna pretinsa sau suferita de stat”. alin. 3 prevedea ca “ actul ilegal al ministrului nu descarcă de răspundere solidara pe funcționarul care a contrasemnat, decât in cazul când acesta a atras atenția ministrului, in scris”. Asemenea litigii, erau potrivit Legii pentru contenciosul administrativ din 1925, de competenta instanțelor de contencios administrativ.

O importanta deosebita pentru contenciosul administrativ, o au prevederile art. 107 din Constituția din 1923, care, in alin. 1, arata ca “autorități speciale de orice fel, cu atribuții de contencios administrativ, nu se pot înființa”.

Alin. 3 al art. 107 consacra principiul potrivit căruia, cel vătămat intr-un drept al sau printr-un act administrativ ilegal, poate cere instanțelor judecătorești recunoașterea dreptului sau; in acest sens prevedea : “cel vătămat in drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune făcut cu călcarea legilor și a regulamentelor, fie prin rea-voință a autorităților de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere la instanțele judecătorești pentru recunoașterea dreptului sau”.

In alin. 4 al aceluiași articol, este determinata competenta instanțelor judecătorești in soluționarea pricinilor de contencios administrativ, in sensul ca “organele puterii judiciare judeca daca actul este ilegal, îl pot anula sau pot pronunța daune civile pana la data restabilirii dreptului vătămat, având și căderea de a judeca și cererea de despăgubire, fie contra autorității administrative chemate in judecata, fie contra funcționarului vinovat”.

In finalul articolului, in alin. ultim, se prevedea ca “puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ, precum și actele de comandament cu caracter militar.

In aplicarea prevederilor constituționale, cuprinse in art. 107 din Constituția din 1923, a fost adoptata Legea pentru contenciosul administrativ din 23 noiembrie 1925, moment din care se poate considera ca evoluția contenciosului administrativ in tara noastră a început o noua perioada, care a durat pana in iulie 1948.

Potrivit art. 1 din Legea pentru contenciosul administrativ din 1925, oricine se pretindea vătămat in drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate făcut cu

încălcarea legilor și a regulamentelor, sau prin reaua-voință a autorităților administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, putea face cerere pentru recunoașterea dreptului sau la instanțele judecătorești competente, arătate in cuprinsul legii. In legătura cu acest articol, instanța noastră suprema a statuat ca, din cuprinsul acestui text rezulta ca cel care intentează o acțiune in contencios trebuie să dovedească ca, intr-adevăr, a fost vătămat in interesul sau prin actul administrativ pe care îl ataca, ceea ce însemna ca, daca nu face aceasta dovada, nu are dreptul de intenta asemenea acțiune împotriva unui act administrativ, chiar daca acel act ar fi făcut cu călcarea legii și a regulamentelor.

In conformitate cu art. 3, nu puteau fi atacate pe cale judecătorească de contencios administrativ :

actele privitoare la exercițiul tutelei administrative și controlul ierarhic; controlul ierarhic se exercita de către orice autoritate administrativa, care face parte din aceeași ierarhie, pana la ministru, care este seful ierarhiei din departamentul sau, in orice împrejurare, asupra actelor funcționarilor din subordine, fără ca o lege anume să determine modul și condițiile de executare a acestui control;

Deciziile date de consiliile disciplinare și declarate de statutul funcționarilor publici, sau alte legi definitive și executorii

Actele autorităților militare nu vor putea fi atacate decât in privința decretelor de punere in retragere și numai pentru cuantumul pensiei;

Actele administrative de autoritate și actele de gestiune ale Președintelui Senatului și ale Președintelui Adunării Deputaților sunt supuse controlului exclusiv al adunării plenare, al corpului legislativ ce prezidează.

Fără să o prevadă expres, Legea reglementa o procedura prealabila care, insa nu era obligatorie. Aplicând acest text, cu privire la termenul de sesizare in asemenea situații, instanța suprema a statuat ca, o cerere referitoare la un drept, adresata autorității, trebuia făcuta in termen de 30 de zile de la expirarea unui alt termen de 30 de zile, contrar, partea nu mai putea reclama acel drept.Prin acesta lege a fost abandonata soluția anterioara de a se apela la o instanța unica, mergându-se pe ideea descentralizării și a recunoașterii dreptului fiecărei Curți de Apel de a judeca litigiile referitoare la legalitatea actelor administrative și acordarea de despăgubiri.

Legea din 1925 a făcut distincția intre actele administrative de autoritate și cele de gestiune. Astfel, Curțile de Apel erau competente să anuleze actele administrative de autoritate, putând acorda și despăgubiri particularilor pentru daunele cauzate de un asemenea act sau prin refuzul administrației de a rezolva o cerere privitoare la un drept ; actele de gestiune au rămas in competenta instanțelor de drept comun, care aplicau regulile dreptului privat.Contenciosul din 1925 era un contencios subiectiv, adică reclamantul trebuia să invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodată era un contencios de plina jurisdicție, adică cel ce se considera lezat in drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepție și putea cere despăgubiri

După adoptarea Constituției din 1938, in sistemul de organizare a contenciosului administrativ roman mai trebuie menționate Curțile administrative organizate ca instanțe jurisdicționale cu competenta speciala, care cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele administrației locale.

II.7. Perioada 9 iulie 1948 – 1 septembrie 1967

Aceasta perioada, la rândul ei se împarte in doua subperioade după cum urmează:

Prima, de la 9 iulie 948, data emiterii decretului nr. 128 pentru desființarea contenciosului administrativ și a curților administrative și pana la data de 19 iunie 1952, data emiterii Decretului nr. 132 pentru modificarea codurilor de procedura civila, procedura penala și procedura fiscala, in legătura cu restructurarea organizării judecătorești.

A doua, de la 9 iunie 1952 pana la 1 septembrie 1967, data intrării in vigoare a Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați in drepturile lor prin acte administrative ilegale.

Prin decretul nr. 128 din 8 iulie 1948 instituția contenciosului administrativ a fost desființată, ea fiind considerata incompatibila cu principiul unității puterii de stat, care fusese consacrat prin prima Constituție socialista din 1948 și care înlocuise tradiționalul principiu al separației puterilor in stat.

Potrivit art. 2 al aceluiași decret, acțiunile in contencios administrativ , in curs de judecata la data intrării in vigoare a actului normativ au fost considerate a fi stinse, iar hotărârile judecătorești date in aceasta materie și neduse la îndeplinire pana la aceeași data, au fost considerate nule.

Totuși, potrivit acestui decret și articolului 120 din Codul de procedura civila, instanțele judecătorești aveau competenta de a verifica pe cale de acțiune legalitatea actelor administrative individuale, numai atunci când prevederi legale precise le autorizau să o exercite.

Referitor la competenta instanțelor judecătorești de a verifica pe cale de excepție legalitatea actelor administrative, practica judiciara a admis punctul de vedere potrivit căruia instanțele judecătorești nu puteau să verifice pe aceasta cale, legalitatea actelor administrative individuale decât in situațiile in care o lege speciala le autoriza, fie explicit, fie implicit să procedeze astfel.

A doua subperioada începe cu introducerea in Codul de procedura civila, la Capitolul I di Titlul II al Cărții a II-a, a unei noi secțiuni – Secțiunea intitulata “Plângerea”, care cuprindea doua articole.

Prin art. 1201 și 1202 s-a deschis, totuși o cale de atac împotriva unor acte administrative date de organele administrației publice, a persoanelor interesate. In acest sens, art. 1201 prevedea ca : in cazurile in care Legea prevede dreptul de a cere reformarea sau desființarea de către instanțele judecătorești a unei decizii sau dispoziții date de un organ al administrației de stat, persoanele interesate vor putea face plângere la tribunalele populare, in termen de 15 zile de la comunicarea deciziei sau dispoziției. Cu toate ca plângerea era calea de sesizare a unei instanțe judecătorești pentru a efectua controlul asupra legalității unui act al administrației de stat, trebuie subliniat ca aceasta cale putea fi folosita numai in cazurile expres prevăzute de lege.

Aceasta perioada dintre 1948 și 1967 se caracterizează prin dreptul discreționar al organelor administrației de stat de a adopta sau emite acte administrative după bunul lor plac, iar cele câteva categorii de acte a căror legalitate putea fi controlata de instanțele judecătorești erau menite să salveze aparentele cu privire la legalitatea activității desfășurate de aceste organe de stat.

II.8. Perioada 1 septembrie 1967 – 8 decembrie 1990

Sfera actelor organelor administrației de stat, supuse controlului instanțelor judecătorești, s-a lărgit odată cu intrarea in vigoare a Legii nr. 1/1967, moment in care începe o noua perioada in evoluția contenciosului administrativ in tara noastră, perioada care a durat pana la 8 decembrie 1990, data intrării in vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990.

Legea 1/1967 a fost adoptata in temeiul art. 35 din Constituția din 1965, potrivit căruia cel vătămat intr-un drept al sau printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere organelor competente, in condițiile prevăzute de lege, anularea și repararea pagubei, precum și a dispozițiilor cuprinse in art. 96, alin. 3, care prevedea ca tribunalele și judecătoriile judeca cererile celor vătămați in drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, in condițiile legii, și asupra legalității acestor acte.

Potrivit prevederilor art. 1 din lege, cel vătămat intr-un drept al sau printr-un act administrativ ilegal poate cere instanței judecătorești competente, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat in judecata să ia măsura corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului sau, precum și repararea pagubei.

De asemenea, alin. 2 al aceluiași articol prevedea ca, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cat și nerezolvarea unei astfel de cereri in termenul prevăzut de lege se socotește drept act administrativ ilegal.

Potrivit art. 4 di aceeași lege, termenul pentru sesizarea instanțelor judecătorești competente era de 30 de zile de la comunicarea refuzului sau de la împlinirea termenului stabilit de lege pentru rezolvarea cererii.

Reglementând competenta instanțelor judecătorești de soluționare a litigiilor de contencios administrativ, art. 2 al aceleiași legi, dispune :

de judecătorie, când cererea privea un act al unui organ local al administrației de stat sau al unei instituții subordonate unui astfel de organ;

de tribunalul județean sau de tribunalul Capitalei, după caz, când cererea privește un act al unui minister, sau al unui alt organ central al administrației de stat, ori al unei instituții subordonate unuia dintre aceste organe centrale.

Art. 3 din lege reglementa procedura prealabila sesizării instanțelor judecătorești, in sensul ca, înainte de a cere instanței judecătorești, competente anularea actului, cel vătămat, se va adresa, pentru apărarea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ, organului emitent, care este obligat să rezolve reclamația in termenul prevăzut de lege.

In cazul in care cel vătămat nu era mulțumit de soluția data reclamației sale, el putea sesiza instanța judecătorească competenta, in termen de 30 de zile de la comunicarea soluției, iar daca cel vătămat s-a adresat cu reclamație și la organul administrativ ierarhic superior, termenul de 30 de zile se calculează de la comunicarea, de către acel organ, a soluției date reclamației.

Nu intrau sub competenta acestei legi actele administrative normative, dar nici actele administrative individuale emise sau adoptate de Consiliul de Miniștri, iar dreptul instanțelor judecătorești de a examina legalitatea unui act administrativ normativ pe care s-a întemeiat actul administrativ individual, la care se referea cererea, era limitat numai la actele normative emise sau adoptate de ministere și celelalte organe centrale ale administrație de stat sau de organele locale ale administrației de stat.

In art. 14 al Legii 1/1967 sunt cuprinse excepțiile de la controlul judecătoresc al instanțelor competente să verifice legalitatea unor acte administrative. In acest sens, art. 14 prevedea ca “dispozițiile prezentei legi nu sunt aplicabile :

actelor administrative in legătura cu apărarea tarii, securitatea statului, sau ordinea publica;

actelor administrative planificate;

actelor administrative de jurisdicție și actelor pentru controlul legalității cărora Legea prevede o altă procedură jurisdicțională decât aceea prevăzuta de prezenta lege;

actelor in care organul administrativ participa ca persoana juridica de drept civil

cererilor organizațiilor de stat privitoare la acte administrative;”

Legea nr. 1/1967 a reglementat un contencios subiectiv, ceea ce înseamnă ca acțiunile trebuiau întemeiate pe lezarea unui drept subiectiv și nu doar a unui simplu interes personal.

Totodată, prin acest act normativ, s-a reglementat un contencios de plina jurisdicție, adică cel lezat in drepturile sale printr-un act administrativ ilegal, putea cere anularea actului, obligarea organului administrativ să ia anumite masuri administrative, putea cere despăgubiri, și, de asemenea, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepție.

Multe din reglementările din Legea 1/1967 vor fi regăsite la fel sau aproximativ la fel, și in Legea 29/1990, care va fi detaliata intr-un capitol următor.

CAPITOLUL III

Instituția Contenciosului Administrativ în România sub incidența Legii 29/1990

Pentru prima dată o lege a contenciosului administrativ român consacră regula atacării în fața instanțelor judecătorești de contencios administrativ (mai exact, cu recurs la Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție) și a actelor administrativ-jurisdicționale, după epuizarea căilor administrativ-jurisdicționale (art. 4).

III.1 PĂRȚILE LITIGIULUI, OBIECTUL ACȚIUNII ȘI INSTANȚELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

III.1.1 Caracterul contenciosului administrativ instituit prin această lege

Din prevederile art. 11, potrivit cărora, instanța, soluționând acțiunea în contencios administrativ, putea și poate sub incidența noii legi, după caz, să anuleze în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, iar în cazul admiterii acțiunii, va hotărî și asupra daunelor materiale și morale cauzate rezultă că, prin Legea nr. 29/1990 s-a instituit, în țara noastră, un contencios de plină jurisdicție.

În baza acestei caracteristici, a contenciosului administrativ român, instanța de| contencios administrativ – tribunalele județene și al municipiului București, precum și curțile de apel – soluționând acțiunea în contencios, puteau, în cazul în care o găseau întemeiată, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ de autoritate emis cu nerespectarea legii, să oblige autoritatea administrativă să emită actul, la care reclamantul avea dreptul, iar atunci când, prin actul emis ori prin refuzul administrației de a-1 emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului, să oblige autoritatea administrativă la acoperirea daunelor materiale și morale cauzate acestuia.

În temeiul acestei legi puteau fi atacate, în fața instanțelor de contencios
administrativ, numai cazurile în care, actele administrative de autoritate au fost
adoptate sau emise și refuzul autorităților administrative de a rezolva o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege au intervenit după trecerea unui termen de 30 de zile de la data publicării – 8 noiembrie 1990 -, în Monitorul Oficial, a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990.

De altfel, în acest sens, sunt și prevederile art. 19 din aceeași lege, potrivit cărora, prezenta lege nu s-a aplicat actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare.

Fiind confruntată cu soluționarea unei cauze în care s-a pus o astfel de problemă, Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție, prin Decizia nr. 96/1993 reținând că, din petitul acțiunii reclamanților, rezultă că aceștia, prin acțiunea introdusă, urmăresc schimbarea unei situații juridice născute anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 29/1990, respectiv, scoaterea imobilului, fost proprietatea reclamanților, de sub incidența Decretului nr. 92/1950 privind naționalizarea unor imobile, a statuat că, o astfel de acțiune nu poate fi primită în temeiul art. 1 din Legea nr. 29/1990, așa cum corect prima instanță a stabilit, deoarece art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, prevede, în mod expres, că dispozițiile acestei legi nu se aplică actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare. Față de acestea, a menținut soluția primei instanțe și a respins recursul ca fiind neîntemeiat.

În alte cauze, însă, instanța supremă nu a mai fost la fel de tranșantă, de exemplu sentințele care au format obiectul recursurilor soluționate prin deciziile nr. 105/1993 și 183/1993. În ambele cauze, reclamanții, persoane fizice, au cerut, instanțelor de contencios administrativ competente, anularea unor decizii de trecerea în proprietatea statului a unor imobile proprietate personală în temeiul Decretului nr. 223/1974 privind reglementarea situației unor bunuri, în baza unor decizii ale organelor administrației publice locale emise anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990.

Pentru motive diferite, atât Tribunalul municipiului București – Secția de contencios administrativ, în primul caz, cât și Tribunalul județului Timiș – Secția de contencios administrativ, în cel de al doilea caz, au admis acțiunile.

Soluționând recursurile formulate împotriva sentințelor pronunțate de instanțele de fond – Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție, prin deciziile sus-menționate, admițând recursurile a desființat sentințele pronunțate și a trimis cauzele, spre competentă soluționare, Judecătoriei Sectorului 2, prima cauză și Judecătoriei Timișoara, pe cea de a doua, cu îndrumarea de a fi soluționate conform prevederilor Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale.

III.1.2 Părțile în litigiile de contenciosul administrativ guvernat de Legea 29/1990

III.1.2.1 Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ era reglementată de art. 1 din Legea nr. 29/1990 (în reglementarea noua, calitatea de reclamant este definită tot în cuprinsul articolului 1) care prevedea că „orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrativ, de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanței judecătorești competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Din textul legal rezulta ca putea avea calitatea de reclamant orice persoană fizică sau juridică. Cu alte cuvinte se poate adresa instanței judecătorești competente orice persoană fizică sau juridică, română ori străină care „se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege" printr-un act administrativ emis sau care i-a fost refuzat de o autoritate administrativă română.

Pentru a avea calitatea de reclamant, în acțiunea de contencios administrativ, persoana fizică sau juridică, română ori străină trebuie să se considere vătămată în drepturile sale recunoscute de lege, să considere că, prin actul administrativ de autoritate emis ori prin refuzul autorității administrative de a-i rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, a fost vătămată în drepturile sale recunoscute de lege.

Cu privire la precizarea textului legal, potrivit căreia persoanele fizice sau juridice reclamante pot introduce acțiuni în contencios administrativ dacă se consideră vătămate în drepturile lor recunoscute de lege, este de menționat că, dreptul în care se consideră vătămate – persoanele fizice sau juridice – trebuie să fie recunoscut de lege, adică să fie prevăzute în lege în favoarea persoanelor (fizice sau juridice) care invocă încălcarea acestui drept. Astfel, potrivit art. 41(1) din Constituția din 1991, pentru cetățenii români „dreptul de proprietate, precum și creanțele asupra statului, sunt garantate", iar în cazul în care printr-un act administrativ se încalcă un drept de proprietate asupra unui teren, persoana fizică – cetățean român -poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului și acordarea de despăgubiri, dacă prin executarea actului i s-ar cauza anumite prejudicii.

Poate face acest lucru pentru că dreptul său de proprietate îi este recunoscut de lege. Acest lucru nu-1 putea face, însă, un cetățean străin sau un apatrid, pentru că, după cum prevedea art. 41 (2), cetățenii străini și apatrizii nu pot dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor, deci dreptul lor de proprietate, invocat, nu este recunoscut de lege și, ca urmare, cetățenii străini și apatrizii nu pot introduce acțiuni în contencios administrativ, iar dacă le introduc, acestea vor fi respinse pentru lipsa calității procesuale.

Tot astfel, nu poate cere, în fața unei instanțe de contencios administrativ, obligarea unei facultăți să-i elibereze diploma de licență, persoana fizică (studentul) care, deși a urmat cursurile acelei facultăți și a susținut toate examenele, mai puțin cel de licență, pentru că legea prevede dreptul de a obține diploma de licență numai persoanelor fizice (studenților) care au promovat toate examenele, inclusiv cele de licență.

Aplicând prevederile legale referitoare la dreptul la acțiune în contencios administrativ a persoanelor fizice care au fost vătămate într-un drept recunoscut de lege, Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție, prin Decizia nr. 8/1991, a statuat că, în temeiul art. 1 din Legea nr. 29/1990, au dreptul la acțiunea in contencios administrativ, „numai persoanele fizice sau juridice care sunt vătămate in drepturile lor existente și recunoscute de lege, nu și cele care solicită apărarea unor interese sau vocații".

În speță, o persoană fizică a chemat în judecată Școala nr. 2 din Piatra Neamț și Inspectoratul școlar județean Neamț, cerând să se constate că a fost vătămată grav în interesele sale legitime prin faptul că la concursul ținut în decembrie 1990 pentru ocuparea unui post de bibliotecar la școala pârâtă, nu a fost clasificată pe primul loc, ci pe al doilea, neocupând astfel postul scos la concurs, întrucât, persoana respectivă nu a fost vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege – acest drept aparținea persoanei care, la concurs, a ocupat locul întâi ,

Soluția pronunțată de Secția de contencios administrativ a Tribunalului județean Neamț (de respingere a acțiunii) a fost apreciata ca legală și temeinică și menținută, de altfel, și de instanța noastră supremă.

Într-o altă cauză, Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție, prin Decizia nr. 92/1991 a menținut soluția pronunțată de Secția de contencios administrativ a Tribunalului județean Neamț, prin care a obligat Primăria comunei Grumăzești, din același județ, la emiterea deciziei de încadrare în funcția de contabil șef a unei persoane fizice care a obținut nota cea mai mare la concursul organizat pentru ocuparea acelei funcții.

În speță, persoana fizică a fost vătămată într-un drept al său recunoscut de lege, deoarece, în conformitate cu prevederile art. 1 și 2 din Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariaților în funcție de competență, ea, care a obținut cea mai mare notă la concurs, trebuie să fie încadrată și nu o persoană care a obținut o notă mai mică.

Într-o altă speță, reclamanta, persoană fizică, a cerut obligarea primăriei unui oraș, la emiterea unui ordin de repartiție pentru închirierea unui spațiu locativ pe care îl ocupă fără titlu. Instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă.

Judecând recursul, instanța supremă a statuat că, pe lângă faptul că asemenea litigii sunt, în conformitate cu prevederile art. 67 din Legea nr. 5/1973, de competența judecătoriilor, soluția de respingere a acțiunii se impune, însă, și pentru un alt considerent care vizează admisibilitatea acțiunii.

Este vorba despre lipsa oricărei dovezi privind un drept recunoscut de lege reclamantei asupra spațiului locativ în litigiu și implicit, al unei obligații corelative din partea administrației de a-l satisface în favoarea celui dintâi. Vătămarea dreptului subiectiv printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva reclamantei cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, nefiind dovedit, fără temei, s-a susținut, de către recurentă, că acțiunea în contencios trebuie admisă.

Lipsa dreptului recunoscut de lege a stat și la baza respingerii unei acțiuni în contenciosul administrativ prin care reclamantul, o asociație de locatari, a cerut instanței anularea deciziei consiliului local al unui municipiu, prin care s-a atribuit, în folosință unor persoane, terenul dintre blocuri.

Intr-o cauză, Asociația Națională pentru Dovedirea Abuzurilor a solicitat obligarea unei autorități a administrației publice să răspundă la două cereri ce i-au fost adresate de două persoane fizice.

Soluționând cauza, instanța competentă a reținut că acțiunea reclamantei nu se întemeiază nici pe dispozițiile art. 1 din Legea nr. 29/1990 și nici pe vreo reglementare legală

specială prin care să fie abilitată să promoveze o asemenea acțiune, și, în consecință a respins acțiunea.

Soluția a fost confirmată de instanța supremă prin respingerea recursului formulat de reclamantă.

Într-o altă cauză, o asociație patronală și două federații sindicale au cerut instanței de contencios administrativ, obligarea Guvernului României la alocarea unor sume, unităților de gospodărire comunală, pentru acoperirea subvențiilor datorate protecției populației.

Soluționând cauza, instanța competentă a admis excepția lipsei calității procesuale a reclamanților.

Judecând recursul, instanța supremă a statuat că soluția pronunțată este corectă întrucât, nici unul din cei trei reclamanți, nici separat și nici împreună, nu se pot subroga în drepturile și obligațiile agenților economici, pentru a introduce o acțiune de natura celei în cauză.

Tot astfel a fost respinsă o acțiune introdusă de o colectivitate de persoane care nu avea calitatea procesuală, pentru că nu avea personalitate juridică.

Într-o cauză, instanța de contencios administrativ a fost sesizată de către un consiliu local care a primit, spre rezolvare, reclamația unei persoane fizice și pe care, în loc să o rezolve, a sesizat instanța de contencios administrativ care i-a respins-o pentru lipsă de calitate procesuală.

Soluția a fost menținută, prin respingerea recursului de către Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție.

Concluzionând asupra acestei probleme – calitatea reclamantului – vom preciza că, poate avea această calitate:

a) orice persoană fizică sau juridică de drept privat, română ori străină;

b) care se consideră vătămată;

c) într-un drept al său;

d) recunoscut de lege.

III.1.2.2 Calitatea de pârât, în litigiile de contencios administrativ, o poate avea, așa cum rezulta din prevederile art. 1 din Legea 29/1990 citat, orice autoritate administrativă, înțelegând prin autoritate administrativă serviciile publice administrative, care realizează sarcinile puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societății, puteau fi pârâți, în condițiile Legii 29/1990, în litigiile de contencios administrativ, organele administrației publice, instituțiile publice și regiilor autonome de interes public, adică toate acele servicii publice administrative create pentru a satisface interesele generale ale societății.

Deci, nu puteau avea calitatea de pârâți, în litigiile de contencios administrativ reglementate de textul legal menționat, organizațiile cooperatiste sau obștești, agenții economici și persoanele juridice cu scop nelucrativ.

Deși, practica instanței noastre supreme a mers, în general pe această competență, s-a constatat, că în unele cazuri a admis că pot fi pârâte în acțiunile de contencios administrativ și unele asociații cu scop nelucrativ.

Astfel, prin acțiunea formulată, reclamanta, o societate comercială, a cerut obligarea pârâtului, un oficiu al registrului comerțului, să modifice denumirea societății sale.

Judecând cauza, instanța de fond a respins acțiunea ca neîntemeiată.

Soluționând recursul formulat de reclamantă, Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție, prin Decizia nr. 46/1993, a admis recursul și a obligat pe pârât să efectueze, în registrul comerțului, modificarea cerută de reclamantă.

Acest litigiu relevă faptul că nici instanța de fond și nici Curtea Supremă de Justiție nu au observat că pârâtul – Oficiul registrului comerțului -care, potrivit prevederilor Legii nr. 26/1990 privind registrul comerțului, funcționează pe lângă fiecare cameră de comerț și industrie teritorială – nu este o autoritate: publică, în sensul prevederilor art. 48(1) din Constituție și nici o autoritate administrativă, așa cum prevede art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990.

Oficiul registrului comerțului teritorial are aceeași natură juridică ca și organismul pe lângă care funcționează – camera de comerț și industrie teritorială-, iar Oficiul Național al Registrului Comerțului, pe lângă Camera de Comerț și industrie a României.

Potrivit prevederilor art. 9 din Decretul Lege nr. 139/1990 privind camerele de comerț și industrie din România, Camera de Comerț și Industrie a României este „o organizație neguvernamentală, de utilitate publică, cu caracter autonom", deci nu o autoritate publică și nici o autoritate administrativa.

În concluzie, dacă organismul pe lângă care funcționează oficiul registrului comerțului este o organizație neguvernamentală și acesta – oficiul registrului comerțului – va avea aceeași figură juridică de organizație neguvernamentală de utilitate publică, ale căror acte nu pot fi cenzurate de instanțele de contencios administrativ.

Necompetența instanțelor de contencios administrativ de a soluționa astfel de litigii rezultă și din faptul că, chiar dacă aceste acte (ale oficiului registrului comerțului) ar fi administrative, din prevederile art. 25 din Legea nr. 26/1990, care reglementează o altă procedură juridică pentru radierea unor înmatriculări sau mențiuni în registrul comerțului, rezultă că actele oficiului registrului comerțului erau exceptate, în temeiul art. 2 lit. c) din Legea nr. 29/1990, de la controlul instanțelor de contencios administrativ.

Tot astfel, prin Decizia nr. 65/1993, Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție a considerat că Asociația Generală a Vânătorilor și Pescarilor Sportivi, asociație cu scop nelucrativ – este o autoritate publică ce poate figura -atât ea, cât și organizațiile sale teritoriale -, ca pârâtă în litigiile de contencios.

Din prevederile art. 13, potrivit cărora, acțiunile în justiție, prevăzute în Legea 29/1990, puteau fi formulate și personal împotriva funcționarului autorității pârâte, care a eliberat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin întârziere rezultă că, pârât, (în anumite acțiuni în contencios administrativ), putea fi și un funcționar public și anume acela care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii (privitoare la un drept recunoscut de lege), ori al eliberării unui certificat, a unei adeverințe sau a oricărui alt înscris.

Potrivit textului sus-menționat, funcționarii publici puteau deveni pârâți în astfel de acțiuni, numai în cazurile în care, prin cerere, se solicita și plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat (prin actul emis) sau prin întârziere, (în rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege ori în eliberarea unui certificat, a unei adeverințe sau a oricărui alt înscris).

O altă chestiune este următoarea: dacă funcționarul public putea fi chemat în judecată prin aceeași acțiune formulată împotriva serviciului public administrativ, la care acesta funcționa, sau printr-o acțiune separată.

Din moment ce legea nu dispunea expres, rezultă că puteau fi folosite ambele situații, deși finalitatea s-ar fi realizat mai bine dacă, prin aceeași acțiune ar fi fost chemați în judecată, atât serviciul public, cât și funcționarul public în cauză.

Prin acțiunea introdusă la Tribunalul județean Suceava, reclamantul a solicitat obligarea pârâtei, Comisia comunală Cornu Luncii, pentru punerea în posesie a unei suprafețe de teren arabil și pe președintele acestei comisii – primarul comunei la plata sumei de 100.000 lei cu titlu de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin nepunerea în posesie a terenului la care avea dreptul.

Soluționând cauza, instanța de contencios administrativ sesizată, a admis cele două capete de cerere.

Alte acțiuni au avut ca obiect anularea unei hotărâri a unui consiliu local privind redistribuirea unui spațiu locativ cu altă destinație decât aceea de locuință, precum și efectele unei asemenea hotărâri adoptate după expirarea termenului contractual de închiriere.

De asemenea, instanțele de contencios administrativ au fost sesizate cu acțiuni ce aveau ca obiect anularea unui act administrativ de trecere, în anul 1990, a unui imobil, în proprietatea statului, după abrogarea Decretului nr. 223/1974 privind reglementarea juridică a unor bunuri sau concesionarea unui teren intravilan, fără construcții și care a fost expropriat.

Tot astfel, s-a cerut anularea unei hotărâri, a unui consiliu local, prin care s-a anulat un contract de vânzare-cumpărare încheiat cu o comisie de lichidare a unei cooperative agricole de producție, precum și a unei decizii emisă de o primărie prin care s-a dispus evacuarea administrativă dintr-un spațiu locativ pe care reclamantul îl deținea în mod legal.

Au mai constituit obiectul acțiunilor de contencios administrativ, anularea hotărârii unui consiliu local, prin care s-a modificat patrimoniul unei societăți comerciale cu capitat de stat, stabilit prin hotărârea Guvernului de înființare a societății, precum și anularea de către un inspectorat județean de poliție a autorizației de port armă, pe motiv că deținătorul permisului nu este membru al Asociației Generale a Vânătorilor și Pescarilor Sportivi.

De asemenea, au format obiectul acțiunilor în contenciosul administrativ și anularea înscrierii în registrul agricol a unui teren, fără ca cel care a solicitat înscrierea să iacă dovada titlului de proprietate, după cum a format obiectul unor astfel de acțiuni anularea unui concurs pentru ocuparea unei funcții, precum și anularea hotărârii prin care s-a respins transferul unui student de la o facultate la alta ori anularea dispoziției unui primar prin care a constituit o comisie comunală de pensii și asigurării sociale de stat sau a unei decizii emise de autoritatea tutelară pentru instituirea unei tutele.

III.1.3 Actul administrativ ce poate forma obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ, potrivit Legii 29/1990

Este de precizat că acesta trebuia să fie un act administrativ de autoritate, emis cu nesocotirea prevederilor legii.

Pentru a putea forma obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ reglementat de Legea 29/1990, este necesar ca actul administrativ prin care o persoană fizică sau juridică se considera vătămată în drepturile ei, trebuie să fie:

a) un act administrativ de autoritate și

b) pentru care legea specială să nu prevadă o altă procedură judiciara de atac

În ceea ce privește caracterul de autoritate al actului administrativ, acesta trebuie să rezulte din natura lui de a fi adoptat sau emis, în baza și în vederea executării legii, de un serviciu public administrativ investit, prin lege, cu dreptul de a adopta sau emite asemenea acte sau, acte „săvârșite în vederea funcționării serviciilor publice".

Cu toate acestea, se constată, din practica instanțelor de contencios administrativ că au existat cazuri în care reclamanții au introdus acțiuni ce privesc cu totul alte acte juridice decât cele administrative de autoritate.

Astfel, s-au formulat acțiuni pentru anulare, unei hotărâri adoptate de Parlamentul României a unei adrese semnate de un prefect care cuprinde o comunicare, a unei adrese semnate de prefect prin care solicita unui consiliu județean să revină asupra unei hotărâri, a unor adeverințe sau note de relații, a unei adrese de comunicare a unei anumite situații, a unor acte administrative false, a unei adrese care atestă datele existente în evidența unei autorități administrative, a unei adrese care cuprinde măsurile luate de un organ a administrației publice pentru rezolvarea cererii petentului, a unei adrese ce cuprindea punctul de vedere al unei direcții dintr-un minister sau de anulare a unui buletin de expertiză.

De asemenea, s-au mai introdus, la instanțele de contencios administrativ, acțiuni ce aveau ca obiect: obligarea la executare a unui titlu executoriu judecătoresc, anularea unui proces-verbal încheiat de un executor judecătoresc, constatarea nulității unei căsătorii, anularea actului prin care s-a respins contestația formulată împotriva unui proces-verbal de constatare și sancționare a unei contravenții, anularea deciziei de desfacere a contractului de muncă al unui salariat al unei regii autonome, anularea unei decizii de repartizare a unui spațiu locativ emis de o societate comercială, eliberarea unei copii după un act administrativ care privește pe o altă persoană.

În majoritatea acestor cauze, instanțele de contencios administrativ s-au pronunțat în sensul că acestea nu sunt acte administrative de autoritate ce cad sub incidența prevederilor art. 1 din Legea nr. 29/1990.

Cât privește a doua trăsătură, aceea ca legea să nu prevadă o altă procedură judiciară, este de precizat că, în numeroase cazuri, legea prevedea că cel care se considera ca fiind vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ (de autoritate) se poate adresa instanțelor judecătorești de drept comun, adică judecătoriilor – și nu instanțelor de contencios administrativ – sau unor organe ale administrației publice ierarhic superioare.

Astfel, unele acte normative, ca de exemplu art. 34 din Legea nr. 32/1968 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor prevedea că, erau de competența judecătoriilor soluționarea plângerilor împotriva proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor.

Tot judecătoriile sunt competente să soluționeze contestațiile împotriva proceselor-verbale de adjudecare a unor licitații.

Tot de competența organelor administrației publice ierarhic superioare erau și actele de comandament cu caracter militar.

Unele cauze erau de competența comisiilor pentru acordarea pensiilor militarilor sau al organului de conducere al unității care a organizat concursul pentru ocuparea unei funcții publice, în sfârșit, unele cauze erau de competența parchetului.

Privite prin prisma acestor două trăsături, puteau fi atacate la instanțele de contencios administrativ numai actele administrative de autoritate.

Din acest punct de vedere erau de competența instanțelor de contencios administrativ numai acțiunile împotriva actelor administrative de autoritate adoptate sau emise de serviciile publice administrative, fără deosebire că aceste servicii funcționează ca organe ale administrației publice, ca instituții publice ori ca regii autonome de interes public.

III.1.4. Refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, potrivit Legii 29/1990

În legătură cu refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege ca obiect al acțiunilor în contencios administrativ, legiuitorul, prin alin. 2 al aceluiași art. 1 din Legea 29/1990 arată că „se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege și faptul de a nu se răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen”.

În cadrul acestui obiect, acțiunea în contencios administrativ trebuie să cuprindă cererea ca instanța de contencios să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ, ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris la care reclamantul avea dreptul recunoscut de lege, precum și faptul de a nu rezolvă aceste cereri în termen de 30 de zile de la înregistrarea lor.

In acest sens, într-o cauză, reclamanta, persoană fizică, a cerut obligarea Consiliului local al Sectorului 1 din municipiul București să-i răspundă la o cerere depusă. Instanța de contencios administrativ a respins acțiunea ca neîntemeiată.

Soluționând cererea de recurs, Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție, prin Decizia nr. 67/1993 cu motivarea că în conformitate cu prevederile alin. 2 al art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, se consideră refuz nejustificat rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege faptul de a nu răspunde petiționarului, în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen, a statuat că, în speță „acțiunea reclamantei viza tocmai această din urmă ipoteză a textului legal, enunțat mai sus, invocându-se refuzul nejustificat ai pârâtului de a-i rezolva cererea privitoare la propunerea de restituire a unui teren intravilan", iar în continuare a precizat că „tăcerea, în cazul în care administrația are obligația să facă ceva în realizarea unui drept recunoscut de lege, se consideră refuz nejustificat al unei pretenții juridice deschide celui vătămat în drepturile sale, posibilitatea acțiunii în contencios administrativ".

Ținându-se seama de aceste considerente, recursul a fost admis, iar cauza trimisă spre rejudecare, aceleași instanțe.

În aceeași cauză, însă, s-a mai pus o problemă privind obiectul acțiunii contencios administrativ și anume: dacă o propunere a unui organ al administrației publice poate constitui obiectul unei acțiuni în contencios administrativ prin care să se ceară obligarea organului administrației publice competente să înainteze o asemenea propunere.

Soluționând și acest capăt de cerere, aceeași instanță de fond a reținut că, propunerea cerută Consiliului local al Sectorului 1 de către reclamant are caracterul unui act pregătitor, care precede decizia finală emisă de prefect în baza art. 15 din Legea fondului funciar nr. 18/1991.

Având acest caracter, propunerea nu poate fi atacată Injustiție decât odată cu actul administrativ final ce concretizează manifestarea de voință a prefectului.

Instanța supremă a reținut că, propunerea se emite la cererea persoanei interesate, în vederea satisfacerii unui drept subiectiv, constituind o manifestare unilaterală de voință „producătoare prin ea însăși de efecte juridice".

Și în continuare, a statuat că „deși precede decizia prefecturii, propunerea de restituire întrunește toate elementele unui eventual act administrativ de autoritate, care condiționează însăși continuarea procedurii instituite prin Legea fondului funciar în lipsa acestui act, orice demers din partea solicitantului rămâne fără finalitate, ceea ce, desigur, nu este de conceput".

În îndrumarea dată instanței de fond care va rejudeca litigiul, instanța supremă statuează „în cazul în care instanța va ajunge la concluzia că refuzul pârâtului de a da curs cererii reclamantei nu se justifică, ea nu se va limita doar la această constatare, ci va trebui să facă aplicarea art. 11 din Legea nr. 29/1990, în sensul că va obliga autoritatea administrativă să emită actul solicitat".

Tot acte administrative pregătitoare – ce nu produc prin ele însele efecte juridice sunt și acordurile și avizele care odată date, nu mai pot fi retrase, iar dacă un organ al administrației publice refuză să dea un aviz, el nu poate fi obligat la aceasta, atitudinea – refuzul de a da avizul – va fi analizată în cadrul litigiului, de competența instanțelor de contencios administrativ, ce are ca obiect obligarea autorității administrative să adopte/emită actul administrativ de autoritate – producător de efecte juridice.

Într-o altă cauză, reclamanta, o persoană fizică, a cerut instanței de contencios administrativ anularea unui referat al unei prefecturi întocmit ca urmare a plângerii formulate de o altă persoană fizică împotriva unei anchete sociale privitoare la încredințarea spre creștere și educare a unui minor. Instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă.

Soluționând recursul, Secției de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție, prin Decizia nr. 40/1993, a statuat că referatul, a cărei anulare s-a cerut de reclamantă, nu constituie un act administrativ de autoritate în sensul prevăzut de legea nr. 29/1990 și, drept urmare, a respins recursul.

Actele pregătitoare nu produc, prin ele însele, efecte juridice și ca atare, ele nu pot fi supuse controlului instanțelor de contencios administrativ.

Actele pregătitoare nu au caracterul actelor administrative propriu-zise, ci ele servesc numai în a pune în măsură autoritatea să le facă pe acestea din urmă, a căror elaborare o pregătesc numai.

Din această cauză nu ele leagă raporturile cu particularii, nu ele sunt generatoare de efecte juridice, ci actul administrativ care intervine asupra lor și că neavând aceeași natură cu actele administrative, ele nu vor fi supuse contenciosului administrativ, un act pregătitor fiind un simplu act de administrație interioară neproducător de efecte juridice, nu poate încalc a drepturile particularilor.

Actele pregătitoare în sensul Legii 29/1990, nu sunt manifestări de voință săvârșite în vederea producerii unui efect juridic și nici nu produc prin ele însele asemenea efecte, ele sunt numai elemente de determinare a voinței autorității, căreia îi revine sarcina de a lua măsura sau decizia definitivă și numai aceasta din urmă este un act producător de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de a fi deferit instanțelor de contencios.

Cel ce se consideră vătămat într-un drept al său recunoscut de lege printr-un act administrativ de autoritate, ori prin refuzul administrației de a emite un act administrativ este îndreptățit să ceară obligarea organului emitent al actului de autoritate și nu a organului care trebuia să întocmească actul pregătitor ce ar fi urmat să stea la baza emiterii actului administrativ de autoritate și cu acel prilej s-ar fi pus în discuție și problema neîntocmirii actului pregătitor.

Într-o speță, reclamanta trebuia să ceară instanței de contencios administrativ obligarea pârâtelor, Prefectura municipiului București și a Sectorului agricol Ilfov, să emită decizia de restituire terenului și nu a Consiliului local al Sectorului 1 care trebuia să întocmească actul. pregătitor. Deoarece prin faptul că asemenea acte pregătitoare nu sunt susceptibile de a fi atacate în mod direct pe calea unei acțiuni în contencios administrativ, aceasta însă nu înseamnă că ele sunt sustrase cu desăvârșire oricărui control judecătoresc, ele fiind susceptibile de a fi atacate odată cu actul sau decizia definitivă dat pe baza lor.

Soluționând o cauză, în anul 1938, în care s-a pus această problemă instanța noastră supremă a statuat că, numai actul administrativ de autoritate, care singur produce efecte juridice,

poate fi atacat în contenciosul administrativ, iar nu celelalte acte pregătitoare făcute în vederea elaborării acestui act.

Refuzul autorităților administrative de a soluționa anumite cereri ale persoanelor fizice, a constituit și obiectul altor cauze. Astfel, într-o cauză, a fost chemat în judecată un inspectorat județean de poliție pentru că a refuzat înmatricularea unui autoturism intrat în țară înainte de data intrării în vigoare, a Hotărârii Guvernului nr. 594/1991.

În altă cauză, o persoană fizică, căreia, pe motiv că nu mai are cetățenia română, i s-a refuzat dreptul de a cumpăra casa în care locuiește, în temeiul Decretului-lege nr. 61/1990, a chemat în judecată autoritatea administrativă competentă.

Soluționând cauza, instanța judecătorească de contencios administrativ a admis acțiunea.

Într-o acțiune, întemeiată pe refuzul unei autorități, o persoană fizică a cerut unui organ al administrației publice să-i elibereze o adeverință care interesa pe fratele acesteia – a persoanei fizice reclamante. Pentru că cel care a formulat acțiunea nu era vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, pe bună dreptate acțiunea a fost respinsă.

Tot în legătură cu acțiunile în contencios administrativ ce au ca obiect refuzul unei autorități a administrației publice de a răspunde la o cerere, s-a pus problema consecințelor juridice ale situațiilor în care, autoritatea administrativă a răspuns reclamantului, în cursul soluționării cauzei.

Prin sentința pronunțată, instanța a admis în parte acțiunea în sensul că, pentru culpa procesuală în pornirea procesului, autoritatea administrativă a fost obligată la plata cheltuielilor de judecată.

Tot în competența instanțelor de contencios administrativ erau, potrivit Legii 29/1990, și acțiunile ce au ca obiect obligarea autorităților administrative competente să elibereze autorizațiile de realizare sau de desființare a unor construcții reglementate de actele normative privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor.

Obiectul acțiunilor în contenciosul administrativ putea cuprinde și cererea de reparare a pagubelor materiale și morale ce i-au fost cauzate reclamantului, fie printr-un act administrativ de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, precum și prin faptul de a nu răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă aceasta se referă la emiterea unui act administrativ ori la eliberarea unui certificat, a unei adeverințe sau a oricărui alt înscris.

Repararea pagubei putea fi solicitată, atât prin acțiunea în care se cerea anularea unui act administrativ de autoritate emis ilegal sau obligarea la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege, cât și printr-o acțiune separată.

În acest sens, în art. 12 din Legea nr. 29/1990 se prevedea că în cazurile în care întinderea pagubei nu era cunoscută la data introducerii acțiunii în anulare a actului administrativ, cel păgubit o va putea introduce ulterior, cu respectarea termenului de prescripție prevăzut de lege pentru cererile de despăgubiri care începe să curgă de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei.

După aceste considerente referitoare la părțile acțiunilor în contenciosul administrativ (reclamant și pârât), precum și la obiectul acestora, o importanță deosebită o prezintă si actele administrative care, conform Legii 29/1990, erau exceptate de la controlul legalității lor pe această cale a contenciosului administrativ.

III.2 Actele administrative exceptate de la controlul legalității de către instanțele de contencios administrativ, potrivit Legii 29/1990.

Erau exceptate actele administrative prevăzute în art. 2-3 din Legea nr. 29
1990.

În afara unor categorii de acte administrative de autoritate mai erau exceptate de la acest control, și acte administrative de gestiune, precum și actele administrative cu caracter jurisdicțional.

Actele administrative de autoritate exceptate de la controlul legalității
lor, exercitat de instanțele de contencios administrativ, erau cuprinse în art. 2 lit. a
b), c) și e), deci mai puțin cele prevăzute în acest articol la lit. d).

Din textul art. 2 rezultă că mai erau unele acte administrative și anume acelea prevăzute în legi speciale, care erau supuse controlului legalității instanțelor judecătorești, dar altor instanțe decât cele prevăzute în Legea nr. 29/1990, adică secțiile de contencios administrativ de la tribunalele județene și a municipiului București, precum și de la curțile de apel.

În art. 2 lit. a) din Legea nr. 29/1990 erau arătate actele administrative
care nu puteau fi atacate la instanțele de contencios administrativ și anume:

actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Președintele României și
Guvern;

actele administrative de autoritate și actele de gestiune ale organelor de
conducere din cadrul Parlamentului;

actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului;

actele referitoare la interpretarea și executarea actelor internaționale, la care
România este parte;

măsurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau
alăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităților naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor și altor evenimente de aceeași gravitate.

Aceste acte fac parte, din categoria actelor de guvernământ care au fost exceptate de la controlul instanțelor judecătorești încă din anul 1912.

La lit. b) a aceluiași articol se precizează că nu pot fi atacate la instanțele
de contencios administrativ actele de comandament cu caracter militar.

Această categorie de acte administrative a fost exceptată în țara noastră, pentru prima dată, prin alin. ultim al art. 107 din Constituția din 1923, care prevedea că puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de comandament cu caracter militar reglementare pe care o găsim cuprinsă și în art. 2 alin. 2 din Legea pentru contenciosul administrativ din 1925.

Articolul 3, alin. 2 din aceeași lege, mai adaugă o categorie de acte care nu puteau fi cenzurate de instanțele de contencios administrativ și anume: „actele autorității militare nu vor putea fi atacate decât în privința decretelor de punere în retragere și numai pentru cuantumul pensiei".

Un text oarecum asemănător a cuprins și art. 5 § 3 pct. 2 lit. f) din Legea pentru Curtea de Casație și Justiție din 1912.

Autoritățile care au caracter de comandament militar sunt, în definitiv organe de conducere ale unui serviciu public și ca atare sunt organe administrative, ce pot săvârși și acte administrative, în înțelesul lor juridic, întocmai ca și oricare alt organ administrativ, acte luate în vederea producerii unor anume efecte juridice.

Ținând seama de faptul că Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 nu cuprindea, în cadrul excepțiilor de la aplicarea acesteia, și actele autorităților militare, altele decât cele de comandament cu caracter militar, instanțele de contencios administrativ erau competente să verifice

legalitatea actelor administrative de autoritate emise de autoritățile care au caracterul de comandamente militare, cu condiția, ca aceste acte să nu întrunească trăsăturile actelor de comandament cu caracter militar, ci să fie acte administrative de autoritate asemănătoare actelor administrative de autoritate adoptate sau emise de oricare serviciu public administrativ.

De la această regulă fac excepție actele de comandament cu caracter militar privitoare la punerea în retragere sau trecerea în rezervă a unui militar, dar numai cu privire la cuantumul pensiei.

Potrivit art. 2 lit. c) nu puteau fi atacate la instanțele de contencios administrativ actele administrative pentru desființarea cărora se prevede, prin lege specială, altă procedură judiciară, adică acele acte administrative de autoritate pentru care prin legi speciale, controlul legalității acestor acte este atribuit altor instanțe judecătorești decât cele de contencios administrativ.

Din această categorie de acte administrative fac parte, de exemplu, cele de stare civilă, a căror legalitate este verificată de către judecătorii.

De asemenea, cele referitoare la spațiul locativ de stat care se soluționează de instanțele judecătorești, cu excepția celor date în mod expres în competența altor organe.

Tot în legătură cu sesizarea instanțelor de contencios administrativ cu acțiuni de competența altor instanțe judecătorești s-a constatat că unele instanțe de contencios administrativ resping acțiunile ca inadmisibile, iar altele își declină competența în favoarea judecătoriilor competente.

Într-un litigiu, născut din nerespectarea prevederilor Legii nr. 26/1990 privind Registrul Comerțului, instanța de fond, reținând că, față de dispozițiile art. 6 și 25 din Legea nr. 26/1990, există o procedură judiciară specială pentru oricine se consideră prejudiciat, prin înmatricularea greșită în Registrul Comerțului, a respins acțiunea ca fiind inadmisibilă.

Judecând recursul, Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție, prin Decizia nr. 32/1993 a statuat că, sesizând în mod corect, că problemele ce fac obiectul acțiunii reclamantei nu sunt de competența instanței de contencios administrativ, operând excepția prevăzută de art. 2 lit. c) din Legea nr. 29/1990, tribunalul a respins acțiunea ca inadmisibilă.

Deși, potrivit dispozițiilor cuprinse în art. 2 lit. c) sunt exceptate actele administrative pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară, această noțiune de procedură judiciară trebuie interpretată într-un sens larg, și anume, acela că legiuitorul a avut în vedere ca, prin lege specială să se prevadă și o altă procedură jurisdicțională.

În art. 2 lit. e) se prevedea că nu pot fi atacate la instanțele de contencios administrativ, actele administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor de control ierarhic.

Legalitatea unor acte administrative este asigurată și prin controlul exercitat de organele ierarhic superioare ale celui care le-a adoptat sau emis. Acest control se exercită, nu numai din punct de vedere al legalității actului administrativ de autoritate, ci și din punct de vedere al oportunității și utilității adoptării sau emiterii actului respectiv.

În aceste cazuri, potrivit textului citat, aceste acte administrative nu pot fi atacate la instanțele de contencios administrativ, pentru că aceste instanțe sunt competente să aprecieze legalitatea actelor administrative de autoritate și nu și oportunitatea adoptării sau emiterii lor.

În temeiul art. 2 lit. d), din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, potrivit căruia nu erau de competența instanțelor de contencios administrativ actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său.

Textul nu avea o redactare corectă, deoarece, potrivit Constituției și Legii administrației publice locale nr. 69/1991, în țara noastră sunt persoane juridice nu numai statul, ci și unitățile administrativ-teritoriale (județul, orașul, comuna), care au și ele patrimonii proprii, iar acte administrative de gestiune încheie și organele acestor unități administrativ-teritoriale care sunt, și ele, exceptate de la competența instanțelor de contencios administrativ.

O altă excepție, de la competența instanțelor de contencios administrativ.
era aceea cuprinsă în art. 3 din Legea nr. 29/1990, potrivit căruia, cererile privitoare
la stabilirea și scăderea impozitelor și a taxelor, precum și a amenzilor prevăzute
în legile de impozite și taxe, se rezolvau de către organele prevăzute de legea specială și în condițiile stabilite de aceasta.

Este cazul, de exemplu, al contestațiilor privind stabilirea, încasarea și urmărirea impozitului pe profit, care se rezolvă de către direcțiile generale
ale finanțelor publice și ale controlului financiar de stat, județene și a municipiului
București, iar împotriva deciziei, date de aceste organe, se poate face contestație la
Ministerul Finanțelor.

Într-un litigiu, reclamanta, o societate comercială, prin acțiunea formulată, a cerut anularea unui capitol din actul de control încheiat de o direcție generala a finanțelor publice și controlului financiar de stat, într-un județ, prin care a fost obligată la plata unui impozit mai mare decât cel pe care ea considera că trebuie să-1 plătească. Judecând cauza, instanța de fond a admis acest capăt de cerere.

III.3. Instanțele de contencios administrativ reglementate de Legea 29/1990

Potrivit prevederilor art. 6 alin. 1 din Legea nr. 29/1990, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 59/1993, judecarea acțiunilor formulate în baza art. 1 din prezenta lege este de competența tribunalului sau a curții de apel în a cărui rază teritorială își are domiciliul ori sediul reclamantul, potrivit competenței materiale prevăzute de art. 2 și 3 din Codul de procedură civilă.

Din prevederile citate rezultă că erau instanțe de contencios administrativ:

a) tribunalele județene și al municipiului București

b) curțile de apel.

Curțile de apel judecau ca instanță de apel, apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de tribunale, în materie de contencios administrativ tribunalele judecă, în primă instanță anumite litigii.

Împotriva hotărârilor pronunțate de tribunale se pot declara apeluri, de competența curților de apel.

Împotriva hotărârilor pronunțate de tribunal, în primă instanță, se puteau formula recursuri, care erau de competența de soluționare a curților de apel, după cum, împotriva hotărârilor pronunțate de curțile de apel, în primă instanță, se puteau formula recursuri de competența de soluționare a Curții Supreme de Justiție.

Serviciile publice administrative funcționează sub trei forme organizatorice și anume:

a) organe ale administrației publice;

b) instituții publice și

c) regii autonome de interes public

Aceste servicii publice administrative își realizează atribuțiile, printre altele, prin adoptarea sau emiterea de acte administrative de autoritate, supuse controlului legalității exercitat de instanțele de contencios administrativ.

Procedând astfel, erau de competența tribunalelor, conform Legii 29/1990, ca instanțe de contencios administrativ, actele administrative de autoritate adoptate sau emise de:

a. consiliile locale (comunale și orășenești) cu excepția Consiliului General al municipiului București, de primari și de serviciile publice ale consiliilor locale;

b. instituțiile publice de învățământ, cultură, artă, sănătate ș.a., indiferent de subordonare;

c. regiile autonome de interes public național, județean sau local.

În practică, au apărut unele conflicte de competență materială. Astfel, s-a pus problema instanței competente în cauzele în care reclamantul, prin aceeași acțiune, a chemat în judecată autorități administrative ale căror acte puteau fi controlate, în cadrul litigiilor de contencios administrativ, de instanțe judecătorești de contencios administrativ diferite.

Soluționând un asemenea litigiu, Curtea de apel București a statuat că, simpla chemare în judecare a unor autorități ale administrației publice județene, a municipiului București sau centrale care nu au atribuții legale de a emite actul a cărui refuz nejustificat de eliberare este contestat în justiție, ține de dreptul de disponibilitate al reclamantului, în speță, însă, obiectul acțiunii îl formează refuzul de punere în posesie pentru terenul restituit reclamantului, or,

această atribuție legală este de competența consiliilor locale, iar soluționarea conflictului juridic apărut este conferită judecătoriilor în a cărei rază teritorială se află situat terenul.

De asemenea, în practica soluționării litigiilor de contencios administrativ au apărut conflicte de competență între instanțe judecătorești de grade diferite din cadrul aceleiași circumscripții a unei curți de apel.

Potrivit art. 6 din Legea nr. 29/1990 modificată, judecarea acțiunilor formulate în baza art. 1 din prezenta lege este de competența tribunalului sau a curții de apel în a cărui rază teritorială își are domiciliul reclamantul, potrivit competenței materiale prevăzute de art. 2 și 3 din Codul de procedură civilă.

Fiind confruntată cu soluționarea unui recurs, în care s-a invocat determinarea competenței teritoriale a instanțelor de contencios administrativ, Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție prin Decizia nr. 6/1991 a statuat că, potrivit art. 6 alin. 1 din Legea nr. 29/1990, judecarea acțiunilor formulate în baza acestei legi este de competența tribunalelor județene sau al municipiului București în a căror rază teritorială își are domiciliul reclamantul, situație în care „această reglementare, referitoare la competență în materie de contencios administrativ are caracter derogator și deci, de excepție de la regula comună a competenței teritoriale înscrise în art. 5 din Codul de procedură civilă pentru considerațiuni ce vizează o mai bună protecție a drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor".

Cu o situație inedită s-a confruntat o instanță de contencios administrativ în a cărei rază de competență își avea sediul pârâtul și care a fost sesizată de reclamant care, la primul termen de judecată a ridicat excepția de necompetență teritorială și a cerut declinarea competenței de soluționare a instanței de contencios administrativ în a cărei rază de competență își are domiciliul reclamantul.

Soluționând cauza, instanța a admis excepția de necompetență teritorială și și-a declinat competența în favoarea instanței de contencios administrativ competentă teritorial – de la domiciliul reclamantului.

Într-o altă cauză, reclamantul a sesizat instanța de la sediul pârâtului, aceasta, însă, făcând aplicațiunea prevederilor art. 6 din Legea nr. 29/1990 și-a declinat competența în favoarea instanței de la domiciliul reclamantului.

La rândul ei, această instanță și-a declinat competența în favoarea instanței mai întâi sesizate și constatând că s-a ivit un conflict negativ de competență a trimis cauza Curții Supreme de Justiție, Secția de contencios administrativ care a statuat că în speță, este competența instanței mai întâi sesizată.

III.4 Fazele procedurii contenciosului administrativ reglementate de Legea 29/1990

Procedura contenciosului administrativ era reglementată conform Legii 29/1990 sub forma a două faze și anume:

a) procedura prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ
competentă și

b) procedura în fața instanței de contencios administrativ.

Procedura prealabilă se caracteriza prin aceea că legea – art. 5 din
Legea nr. 29/1990 – cerea ca, înainte de a sesiza instanța de contencios competentă, reclamantul trebuia, mai întâi, să se adreseze în termen de 30 de zile, de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se consideră vătămat, autorității administrative emitente care este obligată să rezolve reclamația în termen de 30 de zile de la aceasta.

Aceeași condiție se cerea și în cazurile în care autoritățile administrative au refuzat să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și faptul de a nu se răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen – mai mic sau mai mare.

Potrivit prevederilor alin. 2 al aceluiași articol, „în cazul în care cel care se considera vătămat nu era mulțumit de soluția dată reclamației sale, el putea sesiza instanța în termen de 30 de zile de la comunicarea soluției", iar, conform alin. 3, dacă cel care se considera vătămat în dreptul său s-a adresat cu reclamație și autorității administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, prevăzut în alineatul precedent – 2 al art. 5 -, se calcula de la comunicarea de către acea autoritate a soluției date reclamației.

Potrivit alin. 4 al aceluiași articol, sesizarea instanței se putea face și în cazul în care autoritatea administrativă emitentă sau autoritatea ierarhic superioară nu rezolva reclamația în termenul prevăzut la alin. 1 (30 de zile de când i s-a comunicat răspunsul sau trebuia să i se comunice acest răspuns).

Din textele citate, rezultă că reclamantul care se considera vătămat în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ de autoritate sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, înainte de a cere instanței anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, se adresa autorității administrative, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului de 30 de zile – prevăzut în art. 1 alin. 2 – să emită actul solicitat.

Instanța putea fi sesizată într-o perioadă de 30 de zile de la data la care i se comunicase soluția sau de la data la care se împlinise termenul de 30 de zile, în care autoritatea administrativă emitentă ori cea ierarhic superioară, trebuia să răspundă la cererea ori la reclamația formulată.

Textele citate au ridicat problema dacă această sesizare era obligatorie, precum și dacă nerespectarea prevederilor alin. 1 – de a sesiza autoritatea administrativă , adică instanța de contencios administrativ putea să respingă acțiunea ca fiind prematur introdusă, pentru că reclamantul nu a îndeplinit cerința legii, prevăzută în alin. 1, de a sesiza, mai întâi autoritatea administrativă emitentă sau care trebuia să emită, și numai după aceea să sesizeze instanța competentă.

Instanța de contencios administrativ putea fi sesizată numai după ce reclamantul s-a adresat autorității administrative emitente sau care trebuie să emită un act administrativ de autoritate

Mai mult, sesizarea instanței nu se putea face decât înainte de a expira termenul de 30 de zile de la data la care autoritatea administrativă emitentă sau care trebuia să emită, i-a comunicat soluția ori de la împlinirea termenului de 30 de zile în care era obligată să emită actul administrativ de autoritate.

Într-o cauză, în care s-a ridicat această problemă, reclamanta, o persoană fizică, la data de 4 septembrie 1992, prin acțiunea formulată, a cerut Tribunalului județean Dolj – Secția de contencios administrativ -, anularea unui act administrativ de autoritate emis de Primăria orașului Băilești, la data de 19 august 1992.

Soluționând cauza, instanța de fond, prin sentința pronunțată, a admis acțiunea. Împotriva acestei sentințe, recurenta-pârâtă a susținut, că soluția este nelegală și netemeinică, printre altele și pentru faptul că reclamanta nu a realizat procedura prealabilă, potrivit căreia, așa cum prevedea art. 5 alin. 1 din Legea nr. 29/1990, înainte de a cere tribunalului județean anularea actului prin care s-a considerat vătămată în drepturile sale, reclamanta trebuia să se adreseze autorității emitente în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul, care era obligată se rezolve reclamația în termen de 30 de zile și, abia după aceea, dacă nu era mulțumită de soluția dată reclamației sale, era în drept să sesizeze tribunalul.

Judecând recursul, Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție, prin Decizia nr. 78/1993, în legătură cu acest motiv de recurs, a reținut că, reclamanta nu și-a îndeplinit această obligație, ca, înainte de a cere tribunalului județean desființarea actului, să se fi adresat cu reclamație la autoritatea administrativă care 1-a emis, și că pentru neîndeplinirea acestei obligații imperative, acțiunea nu putea fi primită.

Ținând seama de aceste considerente, recursul a fost admis și reținându-se cauza spre judecarea în fond, sentința a fost modificată în sensul respingerii acțiunii.

In practică, s-a pus problema dacă reclamația, prevăzută de art. 5, trebuie făcută numai în scris ori poate fi făcută și verbal. Soluționând o astfel de cauză, instanța sesizată a dat aceleași efecte și sesizării orale.

Aceleași consecințe le avea și nerespectarea prevederilor alin. 3 potrivit cărora, dacă cel care se consideră vătămat în dreptul său s-a adresat cu reclamație și autorității administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile – de sesizare a instanței de contencios administrativ-, se calcula de la data comunicării, de către autoritatea ierarhic superioară, a soluției date reclamației.

Procedura în fața instanței de contencios administrativ începea cu introducerea acțiunii în contencios administrativ înainte de expirarea termenului de 30 de zile, prevăzut de alin. 2 din același articol, dar cu respectarea prevederilor alin. ultim al aceluiași art. 5, potrivit căruia „în toate cazurile, introducerea cererii la instanță nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărei anulare se cere".

Din coroborarea celor două texte (alin. 2 și ultim ale art. 5), rezultă că, în timp de termenul de un an – prevăzut în alin. ultim era un termen de decădere, după expirarea căruia nu se mai poate cere anularea unui act administrativ ilegal și nici obligarea unei autorități administrative de a-i rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, termenul de 30 de zile de sesizare a instanței – prevăzut de alin. 2 – nu avea aceeași sancțiune, în caz de nerespectare, pentru că, din interpretarea întregului art. 5 rezultă, că acesta era un termen de prescripție.

In acest sens, într-un litigiu, reclamanta, o instituție publică, prin acțiunea înregistrată la data de 6 martie 1992, a cerut instanței de contencios administrativ să dispună anularea unei decizii din 9 august 1991 emisă de prefectura județului, în care își aveau sediul ambele părți.

Soluționând cauza, instanța de fond a respins acțiunea reclamantei ca tardiv introdusă.

În recursul declarat, reclamanta a criticat soluția primei instanțe, susținând că deși a depășit termenul de 30 de zile prevăzut de art, 5 alin. 2 acțiunea a fost introdusă in termenul de un an de la data comunicării actului administrativ, a cărui anulare se cere.

Judecând recursul, Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție, prin Decizia nr. 4/1993, a statuat că, în timp ce termenul de sesizare a instanței prevăzut de art. 5 alin. 2 este un termen de prescripție, ce începe să curgă de la momentul când se naște dreptul la acțiune în sens material, termenul de un an poate fi considerat un termen limită de prescripție a dreptului de a sesiza instanța, sau chiar un termen de decădere, în sensul că reclamantul nu ar mai putea să pretindă anularea actului administrativ, dacă termenul de 30 de zile pentru sesizarea instanței ar urma să-și înceapă cursul după expirarea unui an de la comunicarea actului administrativ.

Întrucât acțiunea a fost introdusă cu nerespectarea prevederilor art. 5 alin. 1 și 2 din Legea nr. 29/1990, recursul a fost respins.

Potrivit prevederilor art. 8, reclamantul depunea, o dată cu acțiunea, actul administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității administrative prin care i se comunica refuzul rezolvării cererii sale privind un drept recunoscut de lege.

În situația în care reclamantul nu a primit nici un răspuns în legătură cu cererea sa, depunea la dosar copia cererii, certificată pentru conformitate cu originalul.

Cu alte cuvinte, acțiunea trebuia să cuprindă elementele de identificare a părților conflictului juridic – numele și prenumele sau denumirea reclamantului, denumirea pârâtului și obiectul cererii – anularea unui act, obligarea la rezolvarea unei cereri și plata de despăgubiri – iar la cerere se vor anexau:

a) actul administrativ a cărei anulare se cerea;

b) refuzul autorității administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept, iar în cazul în care nu a primit acest refuz – răspunsul negativ – se anexa o copie a cererii, pe care a adresat-o autorității administrative, certificată, de reclamant, pentru conformitate cu originalul și

c) dovada daunelor materiale cauzate prin actul emis ori prin refuzul rezolvării cererii.

Curtea de apel, ca instanță de contencios administrativ, având o competență specială, nu putea fi investită prin hotărârile altor instanțe, ci numai direct prin plângerea părții, care declara că dorește să atace în acest mod actul administrativ de autoritate.

Acțiunile introduse în temeiul Legii contenciosului administrativ
nr. 29/1990, erau conform Legii 29/1990, supuse taxelor de timbru prevăzute de lege, pentru acțiunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun.

În cazuri bine justificate și pentru a preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul putea cere instanței – potrivit art. 9 alin. 1 din aceeași lege -prin acțiune sau separat, dar concomitent cu aceasta, să dispună suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea acțiunii.

În cazul acțiunilor introduse de prefectul județului, în temeiul art. 111 din Legea nr. 69/1991, actul administrativ, atacat, era suspendat de drept.

Instanța – prevedea alin. 2 din același articol – soluționa cererea de suspendare de urgență, chiar fără citarea părților, hotărârea pronunțată în acest caz fiind executorie de drept.

În practica soluționării cererilor de suspendare, a actului administrativ de autoritate contestat, s-apus problema dacă asemenea cereri se judecă separat ori se conexează cu acțiunea principală – prin care s-a cerut anularea actului.

Un alt aspect căreia instanța noastră supremă i-a dat o rezolvare corectă, este acela în care, într-o cauză, un reclamant a solicitat anularea unui act administrativ de autoritate și suspendarea executării actului administrativ contestat.

La primul termen, reclamantul a menționat instanței că renunță la primul capăt de cerere dar că, stăruie în admiterea celui de al doilea – cererea de suspendare. Soluționând cauza, instanța a reținut renunțarea la primul capăt de cerere și 1-a admis cel pe de al doilea.

Judecând recursul formulat, instanța supremă a statuat că instanțele judecătorești se pot pronunța asupra cererii de suspendare a executării unui act administrativ de autoritate numai atunci când sunt învestite cu o acțiune ce are ca obiect principal, anularea acelui act.

Atâta vreme cât reclamantul a renunțat la cererea principală, cel de al doilea capăt de cerere a rămas fără obiect, caz în care recursul a fost admis.

Primind acțiunea, instanța dispunea -potrivit prevederilor art. 10 alin. 1 –
citarea părților și putea cere autorității administrative al cărei act este atacat să-i comunice de urgență acel act, împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.

Potrivit alin. 2 al aceluiași articol, în același mod se proceda și în cazul refuzului nejustificat de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege.
La termenul fixat, și comunicat părților prin citațiile transmise potrivii
art. 10 alin. 1, în conformitate cu prevederile art. 6 alin. 2, instanța judeca, de urgență acțiunea în ședință publică, în complet stabilit de lege.

Deci, judecarea acestor acțiuni se făcea:

a) de urgență,

b) în ședință publică și

c) în complet, stabilit de lege – de doi judecători.

Soluționând acțiunea, conform art. 11, instanța putea, după caz:

a) să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ a cărui anulare s-a cerut prin acțiune,

b) să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ, ori să
elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris;

c) să hotărască asupra daunelor materiale și morale cerute, în cazul admiterii acțiunii.

Această competență a instanțelor noastre de contencios administrativ, caracteriza contenciosul administrativ introdus în țara noastră prin Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ca fiind un contencios de plini-jurisdicție.

Acțiunile în contencios administrativ puteau fi formulate și personal împotriva funcționalului public al autorității administrative pârâte.

În acest sens, în teza a 2-a din alin. 1 al art. 13 se prevede că, în cazul în care acțiunea se admitea, persoana respectivă (funcționarul public respectiv) putea fi obligată la plata daunelor, solidar cu autoritatea administrativă.

Din expresia legiuitorului, potrivit căreia, instanța „va putea", se desprinde concluzia că instanța nu era ținută să-1 oblige la plată și pe funcționarul chemat în judecată, ci rămânea la libera ei apreciere să-1 oblige, sau nu, la plata daunelor cuvenite reclamantului, solidar cu autoritatea administrativă a cărui funcționar public este.

Din litera și spiritul Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 rezultă că aceasta a fost adoptată, pe de o parte, pentru a ocroti drepturile legitime ale particularilor (persoane fizice și juridice), iar pe de altă parte, pentru a asigura respectarea legii în activitatea de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate.

CAPITOLUL IV

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ÎN DREPTUL COMPARAT

IV.1. Contenciosul administrativ in Franța

O dată cu victoria Marii Revoluții Franceze, începând cu Franța, majoritatea statelor europene a trecut ia organizarea organelor statului potrivit cerințelor principiului separațiunii puterilor în stat și anume: organe ale puterii legislative, ale puterii executive și ale puterii judecătorești.

Franța a fost primul stat care, deși prin Legea din 16-24 august 1790, a proclamat separarea autorității administrative de autoritatea judiciară, prin Legea din 6 din 11 septembrie din același an a încredințat contenciosul administrativ administrației, astfel încât s-a instituit, de la început, o dualitate a jurisdicției, o jurisdicție de ordin judiciar și una de ordin administrativ.

Jurisdicția administrativă a fost organizată, la câțiva ani de la Revoluție, prin înființarea a două grade de jurisdicție, și anume consiliile de prefectură în fiecare departament, ca primă instanță, și Consiliul de Stat, atât ca instituție de fond, cât și ca instanță de recurs.

Consiliile de prefectură soluționau, la început, numai conflictele juridice născute din aplicarea impozitelor, din gestiunea publică, din vânzarea bunurilor de stat, la care s-au adăugat, ulterior, conflictele juridice rezultate din alegerile organelor locale. Prin Decretul-lege din 6 din 26 septembrie 1826, consiliile de prefectură au fost remaniate, înființându-se 22 de consilii interdepartamentale ce funcționau autonom, cu atribuții lărgite, între care, prin Decretul-lege din 17 iunie 1938 au fost incluse în competența lor și litigiile născute din contractele publice.

Prin reforma din 30 septembrie 1953 au fost înființate tribunalele administrative interdepartamentale, ca organe de jurisdicție administrativă de drept comun, desființându-se, totodată, consiliile de prefectură.

In urma reformei din 1953, Consiliul de Stat judecă, în primă instanță, anumite materii; în același timp, el funcționează ca instanță de apel împotriva anumitor jurisdicții administrative și ca instanță de casare a tuturor hotărârilor tribunalelor administrative.

Prin Legea nr. 87-1127 din 31 decembrie 1987 privind reforma contenciosului administrativ, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1989, au fost instituite trei grade de jurisdicție administrativă – tribunale administrative interdepartamentale, curți administrative de apel și Consiliul de Stat.

În afara sistemului tribunalelor administrative, cu cele trei grade de jurisdicție, menționate, în Franța sunt organizate și funcționează o serie de alte organe de jurisdicție administrative, specializate, cum sunt:

a. Curtea de Conturi, înființată printr-o lege din anul 1807, a cărei organizare și atribuții au fost modificate printr-o lege din 22 iunie 1967 și printr-un decret din 1968.

Curtea de Conturi are atribuții administrative (de control) și atribuții jurisdicționale. Activitatea jurisdicțională este controlată, pe calea recursului în casație, de către Consiliul de Stat.

b. Curtea de disciplină bugetară și financiară, creată prin Legea nr. 48-1848 din 25 septembrie 1948. Această curte este compusă din membri ai Consiliului de Stat și ai Curții de Conturi și este competentă să sancționeze încălcările disciplinei bugetare și financiare, săvârșite de către toți agenții civili și militari de stat, stabilimentele publice, colectivele teritoriale, pe scurt, de către toți cei supuși controlului Curții de Conturi.

c. Consiliul Superior al Magistraturii, care aplică sancțiuni disciplinare magistraților.

d. Jurisdicții în materia educației naționale, formate din consilii departamentale, ca primă treaptă, consilii academice, ca treapta a doua, consilii universitare.

Hotărârile pronunțate de aceste jurisdicții administrative speciale (specializate) pot fi atacate cu apel la Consiliul Superior al Educației Naționale, ale cărui decizii pot fi controlate, pe calea recursului în casație, de Consiliul de Stat.

e. Jurisdicții profesionale sunt acele organe de jurisdicție din cadrul anumitor profesii, cum ar fi al medicilor, farmaciștilor, al veterinarilor, al contabililor ș.a.

Aceste jurisdicții au reglementat recursul în casație la Consiliul de Stat.

f. Comisiile de control al băncilor, care sunt, într-un anumit fel, consilii de disciplină ale băncilor.

g. Alte jurisdicții speciale, cum ar fi: Comisia centrală de ajutor social, organizată printr-un decret din 11 iunie 1954 și de 1 mai 1956, competentă în materie de acordare a ajutorului social; Secția permanentă a Consiliului superior de ajutor social, instituită prin Decretul din 2 septembrie 1954 și din 10 martie 1958, competentă să soluționeze contestațiile împotriva hotărârilor prefecturilor de fixare a prețului (tarifului) pentru fiecare zi de spitalizare; Comisiile departamentale pentru munca handicapaților, Comisia specială a refugiaților și a apatrizilor ș.a.

Sistemul tribunalelor administrative, ca instanțe de contencios administrativ de fond și cu tribunale administrative supreme, ca instanțe de fond și de apel sau recurs, funcționează, cu unele reglementări specifice, în majoritatea statelor europene, printre care menționăm: Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia.

În aceste țări putem vorbi despre un sistem continental de control al legalității actelor organelor administrației publice de către instanțe administrative – de contencios administrativ, care funcționează într-un sistem propriu de organe, paralel cu sistemul instanțelor judecătorești.

IV.2 Contenciosul administrativ în Belgia

În Belgia, contenciosul pentru exces de putere este de competența
Consiliului de Stat, mai exact a secției sale administrative, în timp ce contenciosul de plină jurisdicție al actelor sau faptelor administrației este de competența tribunalelor ordinare.

Cu toate acestea, unele litigii ținând de contenciosul de plină jurisdicție sunt, totuși, atribuite în competența de soluționare a instanțelor administrative.

Este vorba, de exemplu, de acele cauze care privesc, în mod tradițional, drepturile cetățeanului, cum sunt cele de electorat și eligibilitate, de egalitate în domeniul impozitelor, precum și asupra unor drepturi întemeiate pe intervenții ale autorităților publice tinzând să instaureze solidaritatea națională, cum ar fi despăgubirile pentru pagubele de război sau unele pensii militare.

Cât privește contencios administrativ pentru exces de putere, deferit Consiliului de Stat, el se referă la recursurile în anulare pentru violarea formelor, fie ele substanțiale, fie emise sub sancțiunea nulității, exces ori deturnare de putere.

Cenzura Consiliului de Stat privește numai actele administrative, adică numai actele adoptate emise unilateral, fie că acestea sunt individuale, fie că sunt de aplicație generală (sunt normative) și numai cu condiția ca acestea să emane de la autorități administrative.

În aceste materii, neexistând tribunale administrative (ca instanțe de fond), Consiliul de Stat judecă în fond și pronunță hotărâri definitive.

Atribuțiile Consiliului de Stat sunt, în această materie, supletive față de cele ale tribunalelor ordinare. Astfel, în cazul în care constată ca esența adevărată a unei contestații nu este anularea unui act administrativ, ci satisfacerea unui drept subiectiv, Consiliul de Stat trebuie să-și decline competența în favoarea tribunalului ordinar.

Astfel, într-o decizie foarte cunoscută (Communes de Tamine, 10 martie 1966) Consiliul de Stat belgian a relevat faptul că acest contencios – pentru exces de putere – a fost folosit nu pentru rezolvarea unor interese private asupra cărora părțile rămân stăpâne, ci spre a se asigura, pe calea unei anulări, în același timp cu protecția intereselor legitime ale reclamanților, legalitatea actelor emise de administrația publică.

IV.3 Contenciosul administrativ în Finlanda

În Finlanda, în anul 1918 a fost creată Curtea Administrativă Supremă care, este menționată de Constituția finlandeză din 1919 alături de Curtea Supremă de Justiție, ca fiind una din cele două jurisdicții principale ale țării, este competentă să judece în ultimă instanță litigiile administrative.

Din 1955, în subordonarea Curții Administrative Supreme funcționează tribunale administrative provinciale, care nu dispun de autonomie administrativă, deoarece ele funcționează în relație cu consiliile prefecturilor.

In cadrul unei viitoare reforme, ele urmează să devină instanțe judecătorești autentice, subordonate Ministerului Justiției.

Partea cea mai însemnată a recursurilor ce se soluționează de Curtea Administrativă Supremă privește deciziile pronunțate de tribunalele administrative și de consiliile prefecturilor.

Curtea judecă, de asemenea, recursurile împotriva deciziilor Consiliului de Miniștri, ale ministerelor, ale direcțiilor centrale, ca și recursurile împotriva hotărârilor pronunțate de tribunalele apelor și de tribunalul de impozit pe cifra de afaceri.

Jurisdicțiile administrative propriu-zise nu au o competență generală în domeniul contenciosului administrativ, deși regula este că ele sunt competente, în lipsa unei dispoziții legale contrare. în acest cadru, litigiile de competența Curții Administrative Supreme privesc, în ordinea importanței, planificarea urbană și construcțiile, pensiile funcționarilor publici, afacerile comunale, cele sociale, precum și litigiile privind apele, în timp ce, mai mult de trei sferturi din litigiile de contencios administrativ sunt judecate de tribunale.

În lipsa unei legi care să reglementeze procedura contenciosului administrativ, tribunalele aplică principiile generale ale contenciosului, deduse din Codul de procedură judiciară, ca și dispozițiile specifice cuprinse în diferite legi privind organizarea jurisdicțiilor administrative.

Cetățenii pot folosi, fie recursul administrativ, fie recursul comunal. Recursul administrativ se folosește împotriva deciziilor autorităților administrative ale statului și ale unităților administrativ-teritoriale, iar recursul comunal se folosește împotriva deciziilor consiliilor municipale și comunale.

Judecătorii din instanțele de contencios administrativ, inclusiv cei ai Curții Administrative Supreme, nu sunt magistrați propriu-ziși, ci funcționari administrativi cu atribuții jurisdicționale.

Problema majoră a contenciosului administrativ finlandez se referă la numărul foarte mare al litigiilor cu care sunt sesizate instanțele de contencios administrativ. Tradiția este ca recursurile jurisdicționale să fie simple și accesibile tuturor.

In aceste condiții, organele jurisdicționale sunt obligate să soluționeze acțiuni prea numeroase și necorespunzător pregătite, astfel încât calitatea judecății nu este totdeauna corespunzătoare.

IV.4. Contenciosul administrativ în Germania

În art. 93 din Legea fundamentală a Germaniei sunt enumerate cinci ordine de jurisdicție ale căror curți supreme sunt: Curtea Federală de Justiție, Curtea Federală Administrativă, Curtea Federală de Finanțe, Curtea Federală a Muncii și Curtea Federală de Contencios Social.

Consecința acestei pluralități de ordine jurisdicționale este aceea că, dacă jurisdicția administrativă este o jurisdicție de drept comun pentru recursurile exercitate de cetățean contra administrației, ea nu deține exclusivitatea contenciosului administrativ deplin, ca de pildă, a celui francez.

Jurisdicția administrativă germană s-a format progresiv în câteva state germane, în a doua jumătate a secolului XIX, prin, mai întâi, separarea de administrația activă, apoi de jurisdicția ordinară. Constituția de la Weimar prevedea organizarea, în reich și în landuri, a tribunalelor administrative pentru protecția particularilor împotriva ordinelor și deciziilor autorităților administrative.

Curtea Administrativă a Germaniei a fost creată abia în anul 1941 cu competențe foarte limitate.

După al doilea război mondial au fost înființate în landuri jurisdicții administrative cu două grade, inițial, diferite unele de altele, a căror unificare a durat 10 ani, fiind desăvârșite prin adoptarea legii privind jurisdicția administrativă din 21 ianuarie 1960.

Tribunalele administrative, a căror competență era, până în 1945, enumerată limitativ, au căpătat o competență generală, cuprinzând toate litigiile de drept public care nu au caracter constituțional și care n-au fost atribuite expres, printr-o lege federală, altor tribunale.

Sunt exceptate de la competența tribunalelor administrative trei categorii de litigii și anume:

a. litigiile date în competența jurisdicțiilor constituționale ale landurilor și, mai ales, ale Federației;

b. litigiile de drept privat sau care aparțin jurisdicțiilor ordinare, prin voința legii;

c. litigiile de drept public, date în competența unor tribunale speciale, în opoziție cu jurisdicția administrativă de drept comun și anume:

tribunalele de finanțe;

tribunalele de contencios social;

tribunalele disciplinare ale funcționarilor federali și ai landurilor;

tribunalele disciplinare militare;

tribunalele disciplinare ale judecătorilor;

tribunalele profesionale ale unor profesii libere (avocați, notari, medici);

Curtea federală a brevetelor.

Potrivit art. 126 din Legea federală cadru pentru funcționarii publici, contenciosul funcției publice este atribuit, în bloc, în competența tribunalelor administrative.

Întocmai ca și celelalte ordine de jurisdicție, jurisdicția administrativă este organizată, în landuri, pe două nivele (grade) – prima instanță și instanța de apel.

La nivel federal funcționează, ca instanță de casație, Curtea Administrativă Federală.

In Germania funcționează 33 de tribunale administrative, ca jurisdicții de primă instanță, competente pentru toate litigiile administrative de competența teritorială a landurilor; fiecare land are cel puțin un tribunal administrativ, judecata se face de camere (complete), formate din trei judecători de profesie și doi judecători care au alte profesii.

De asemenea, în Germania mai funcționează 10 tribunale administrative superioare, ca instanțe de apel împotriva hotărârilor pronunțate de tribunalele administrative și ca instanță de revizuire a hotărârilor pronunțate de tribunalele administrative pentru cauzele în care nu este deschisă calea apelului.

Aceste tribunale judecă în complete diferite, de la un land la altul, de la trei judecători de profesie (și eventual doi neprofesioniști), la cinci judecători.

Curtea Administrativă Federală, înființată printr-o lege din 23 ianuarie 1952, este o jurisdicție eminamente de a soluționa recursurile împotriva deciziilor pronunțate de tribunalele administrative superioare și a unor decizii pronunțate de tribunalele administrative, precum și de a soluționa cererile de revizuire formulate împotriva propriilor decizii. Curtea este, de asemenea, competentă să judece litigiile de drept public (de natură neconstituțională) între federație și landuri sau între landuri; de asemenea, judecă recursurile formulate împotriva deciziilor emise de ministerul de interne federal în legătură cu interzicerea unor asocieri.

Tot Curtea judecă și recursurile formulate contra deciziilor organelor federale în materia reprezentanțelor consulare și a celor diplomatice, precum și recursurile formulate împotriva Serviciului Federal de Informații. Deciziile pronunțate de organele de jurisdicție administrativă sunt acte ale puterii publice germane. Așa fiind, ele pot face obiectul unor recursuri constituționale în fața Curții Constituționale Federale, introduse de oricine consideră că puterea publică a adus atingere unui drept fundamental al său ori a altor drepturi constituționale ce-i aparțin. Într-un asemenea recurs, Curtea Constituțională Federală nu acționează ca o instanță de supra-revizuire a deciziilor Curții Federale Administrative, pentru că ea se limitează să controleze constituționalitatea regulilor de drept aplicate sau interpretate la pronunțarea hotărârilor de către judecător (al tribunalelor administrative).

Potrivit legislației germane în materia contenciosului administrativ, cetățenii au drept la următoarele forme de acțiuni:

a. Acțiunea în anulare, prin care se urmărește să se anuleze, pentru ilegalitate, un act administrativ individual. Ea cere să se facă dovada că actul administrativ atacat vizează un drept public subiectiv al reclamantului.

Această acțiune este precedată de o fază prealabilă, în cursul căreia reclamantul contestă, la organul care a emis actul administrativ, legalitatea și oportunitatea acestuia.

b. Acțiunea în obținerea unei prestații, prin care se urmărește obligarea unei autorități administrative la emiterea unui act administrativ individual pe care administrația refuză sau omite să-l elibereze.

Condițiile de admisibilitate și de procedură ale acestei acțiuni sunt aceleași cu cele pentru acțiunea în anulare. Există – fără a fi explicit reglementată – și o acțiune cu caracter general, care tinde să obțină obligarea autorității administrative la a face. Această acțiune are caracter subsidiar și este supusă condiției existenței unui drept public subiectiv.

c. Acțiunea în declarare, care are ca obiect constatarea de către judecătorul instanței de contencios administrativ, cu autoritate de lucru judecat, a existenței unei situații juridice sau a constatării nulității unui act administrativ unilateral. Această acțiune are caracter subsidiar, în sensul că ea nu poate fi folosită decât în lipsa căilor clasice de acțiune în anulare ori a acțiunilor ce urmăresc obținerea obligării autorității administrative să facă ceva, de exemplu, să elibereze un act.

d. Acțiunea în controlul legalității normelor ce are ca obiect verificarea legalității reglementărilor locale adoptate în aplicarea normelor (legilor) federale privind construcțiile sau al legilor (federale) privind dezvoltarea urbană, ca și a altor reglementări ale landurilor, adoptate în aplicarea legilor acestora.

Acest control poartă exclusiv asupra validității reglementărilor atacate, este suficient un simplu interes actual sau viitor, pentru a sesiza instanța de contencios administrativ, fără a fi necesară invocarea violării unui drept public subiectiv al persoanei care introduce o astfel de acțiune.

IV.5. Contenciosul administrativ în Grecia

În Grecia, contenciosul administrativ a fost organizat încă în decursul anilor 1833-1843 – în perioada monarhiei absolute – când au fost înființate Consiliul de Stat și tribunalele administrative, cu două grade de jurisdicție.

Constituția din 1844 a instituit principiul unității de jurisdicție, tribunalele civile devenind instanțe de drept comun și pentru contenciosul administrativ.

Existau, totuși, și unele tribunale speciale. În cadrul acestui sistem, tribunalele civile erau constante în a refuza să anuleze actele administrative atunci când legea nu prevedea expres această posibilitate.

După revizuirea din 1911, Constituția din 1864 a prevăzut crearea unui Consiliu de Stat competent să elaboreze proiecte de legi și de decrete reglementare, să anuleze acte administrative și să judece pricinile de plin contencios ce i-ar fi fost supuse, precum și să exercite jurisdicția disciplinară privind pe funcționarii publici.

Consiliul de Stat a fost înființat abia în anul 1928, fiind competent să judece recursurile în anulare, cele în casație și cauzele de plină jurisdicție anume prevăzute de lege, precum și să elaboreze proiectele de decrete reglementare.

Un sistem integral de justiție administrativă a fost instituit prin Constituția din 1952, prin crearea tribunalelor administrative ordinare, cărora urma să li se transfere, treptat, cauzele de natura contenciosului administrativ de la tribunalele civile și de la tribunalele administrative speciale. În anul 1958 au fost înființate tribunalele fiscale cu două grade de jurisdicție.

Sistemul integral de justiție administrativă a fost menținut și de Constituția din 1975.

În prezent, organizarea justiției administrative cuprinde:

a. tribunalele administrative de primă instanță, în număr de 28, care sunt instanțe de drept comun pentru contenciosul administrativ de plină jurisdicție;

b. curțile administrative de apel, în număr de 7, competente să judece, în primă și ultimă instanță, cauzele determinate de contractele administrative, apelurile împotriva deciziilor pronunțate de tribunalele administrative de primă instanță, recursurile pentru exces de putere, introduse de unii funcționari administrativi și alte persoane împotriva actelor administrative individuale privind situația lor (cu excepția celor relative la licențiere și retrogradare, precum și a majorității sancțiunilor
disciplinare).

c. Consiliul de Stat, organizat pe patru secții și putând funcționa și în plen. Consiliul de Stat judecă: recursurile în anulare (pentru exces de putere) a actelor administrative, atât individuale, cât și reglementare (normative) fiind, din acest punct de vedere, judecător în anulare de drept comun; recursurile în casare împotriva deciziilor pronunțate de tribunalele administrative; recursurile de plină jurisdicție, date în competența sa printr-o dispoziție specială a Constituției.

Competența instanțelor – administrative sau de drept comun – este stabilită prin Constituție, astfel încât o lege care ar modifica această competență ar fi declarată neconstituțională.

Cât privește criteriul de delimitare a competențelor celor două categorii de jurisdicție, el are la bază noțiunea de litigiu administrativ definit, potrivit opiniei dominante, ca fiind litigiul născut dintr-un act juridic sau material (fapt administrativ), care se impută unei persoane juridice publice, în limitele unei situații supuse normelor dreptului administrativ.

În ce privește principiile generale specifice ale procedurii ce se aplică jurisdicției administrative, acestea sunt: înștiințarea instanței jurisdicționale la care a fost introdusă acțiunea, cu privire la continuarea procesului; dreptul instanței de a ancheta cauza și caracterul oral al dezbaterilor.

Potrivit Constituției din 1975, instanțele de toate categoriile au competența și obligația de a controla, din oficiu sau pe cale de excepție, ridicată de părți, constituționalitatea actelor sau a dispozițiilor de ordin legislativ pe care urmează să le aplice în soluționarea cauzei și de a nu aplica actul sau dispoziția pe care le consideră neconstituționale.

Dar, cum un asemenea sistem de control a posteriori poate conduce la soluții diferite, ale fiecăreia dintre curțile superioare ale celor trei ramuri ale puterii judecătorești (Curtea de Casație, Consiliul de Stat și Curtea de Conturi), cu privire la constituționalitatea acelorași dispoziții legislative, Constituția din 1975 a prevăzut înființarea unei Curți Supreme Speciale având competența de a rezolva divergențele dintre cele trei curți supreme menționate.

Curtea Supremă Specială este sesizată de curtea supremă care susține o interpretare opusă aceleia formulată de o altă curte supremă printr-o hotărâre anterioară, iar dacă această sesizare nu are loc, sesizarea Curții Supreme Speciale revine ministrului justiției sau părții interesate. Sesizarea se publică în ziare și orice instanță care are pe rol o cauză ce presupune aplicarea dispoziției legale respective este obligată să amâne judecata până la publicarea hotărârii Curții Supreme Speciale. Dacă se stabilește că dispoziția legală (sau actul) este neconstituțională, o declară caducă, chiar și cu efect retroactiv.

IV.6 Contenciosul administrativ în Italia

În Italia există un sistem dualist al contenciosului administrativ, în sensul că litigiile dintre administrația publică și cetățeni sunt atribuite, spre soluționare, ambelor ordine de jurisdicție existente, egale în importanță și demnitate și anume: jurisdicție ordinară și jurisdicția administrativă.

Criteriile de repartizare a litigiilor între cele două ordine de jurisdicție au în vedere, în principiu, natura situațiilor juridice aduse injustiție și anume:

a) chestiunile de interes legitim – în care reclamantul, făcând apel împotriva actului administrativ, se plânge de reaua exercitare a puterii de către administrația publică a acestei puteri – sunt de competența judecătorului administrativ;

b) chestiunile de drept subiectiv, în care se contestă nu reaua exercitare, ci chiar existența, în competența administrației publice, a puterii exercitate în practică – sunt de competența judecătorului ordinar. De regulă, judecătorul ordinar este competent și în litigiile în care a fost exercitată nu puterea administrativă, ci capacitatea civilă, adică acelea în care administrația publică acționează jure privatorum, potrivit dreptului privat.

Cât privește, însă, distincția dintre situațiile juridice care stau la baza repartizării competențelor între cele două ordine de jurisdicție, ea a fost consacrată încă în anul 1865, prin Legea nr. 2248 care, cu luarea în considerare a principiului separației puterilor, stabilea că autoritatea jurisdicțională ordinară era competentă numai să ia cunoștință de efectele actelor administrative, fără a le putea anula sau modifica.

Trebuie menționat că alături de jurisdicția administrativă ordinară (Consiliul de Stat și tribunalele administrative regionale), în Italia funcționează o serie de jurisdicții administrative speciale, competente în anumite materii (Curtea de Conturi, comisiile de control fiscal, Tribunalul Apelor).

În același timp este reglementată și posibilitatea cetățenilor de a cere reexaminarea, de către organele administrației publice, a actelor adoptate/emise de acestea.

Regulile de competență în domeniul jurisdicției administrative au ca efect o serie de complicații ale procesului administrativ (de contencios administrativ).

Astfel, dacă un cetățean consideră că un act administrativ a adus atingere unui interes legitim al său, el poate ataca actul în fața tribunalului administrativ regional, în scopul de a obține anularea acestuia. Pentru a se obține anularea, cetățeanul trebuie să demonstreze existența unui viciu de legalitate al actului și anume, fie incompetența, fie violarea legii, fie excesul de putere.

Singurul instrument de protecție de care dispune cetățeanul este posibilitatea de a obține anularea actului administrativ ilegal; el nu poate obliga administrația publică să-și îndeplinească obligațiile născute din hotărârea de anulare, obligații care privesc, în principal, restabilirea situației anterioare și exercitarea în viitor a activității administrative.

Situația este aceeași în cazul hotărârii judecătorești care constată ilegalitatea unui comportament al administrației publice ce rezultă dintr-o omisiune.

În astfel de situații, cel în cauză urmează să se adreseze, din nou judecătorului administrativ, spre a face să se constate neexecutarea hotărârii judecătorești de către administrația publică și numai în această ipoteză, judecătorul dispune de posibilități mai largi, mergând până a se substitui administrației în emiterea unor acte administrative.

Exact în același mod se petrec lucrurile și în cazul în care particularul s-a adresat judecătorului ordinar spre a obține anularea unui act considerat nelegitim; judecătorul nu are,

într-adevăr, nici de această dată, puterea de a revoca ori de a modifica actul ilegal, fiind obligat să se limiteze la a-1 priva de efecte numai în limitele litigiului respectiv.

Este ceea ce s-a denumit a fi o jurisdicție generală de legitimitate.

Anumite materii, însă, sunt de competența judecătorului administrativ, independent de situația juridică dedusă judecății. Astfel, tribunalul administrativ regional și Consiliul de Stat sunt competente, atât pentru chestiuni de interes legitim, cât și pentru cele ținând de un drept subiectiv.

În acest caz suntem în prezența unei jurisdicții exclusive, în cadrul căreia puterile judecătorului sunt mărite, el putând obliga administrația să emită actul solicitat.

Jurisdicția exclusivă apare, așadar, ca o excepție față de jurisdicția generală de legitimitate. Cele mai multe recursuri aduse în fața tribunalelor administrative regionale au în vedere litigiile în materie de funcționari publici, permise de conducere auto și concesionări de bunuri și servicii publice.

Legea nr. 1034/1971 a extins competența exclusivă, conferind, în același timp, tribunalelor administrative, puterea de a obliga administrația publică la plata unor sume pe care le datorează, în materiile în care aceste tribunale au o jurisdicție exclusivă și de fond.

Totodată, Legea din 1971 a admis recursul direct la tribunalele administrative împotriva actelor administrative, fără a mai fi necesar – cum era anterior, în anumite cazuri – ca reclamantul să se fi adresat în prealabil, cu o plângere, administrației publice.

Prin Legea nr. 186/1982, s-a recunoscut magistraților de la tribunalele administrative regionale – care sunt numiți prin concurs – un statut juridic egal cu acela al consilierilor de stat. În scopul facilitării accesului la justiția administrativă, aceeași lege a conferit, tuturor avocaților, dreptul de a pleda în fața tribunalelor administrative.

IV.7. Contenciosul administrativ în Olanda

În Olanda există un sistem de control al actelor administrative, ce are trei caracteristici și anume: rolul important al recursurilor administrative; multitudinea jurisdicțiilor administrative și rolul deosebit al judecătorului judiciar.

În dreptul olandez, recursul administrativ – al cărui câmp de aplicare a fost considerabil restrâns după 1 ianuarie 1988 – nu îmbracă aproape niciodată forma unui recurs ierarhic propriu-zis: recursul este introdus la un organ care poate fi considerat superior autorului actului contestat, dar nu este întotdeauna ierarhic superior.

Consiliul municipal se pronunță în recursurile îndreptate împotriva actelor municipalității; la rândul ei, Coroana – pe baza avizului Secției de contencios a Consiliului de Stat -judecă mai multe categorii de recursuri împotriva actelor administrative emanând de la un organ municipal sau provincial, ori de la un minister.

Recursul administrativ este întotdeauna un recurs de plină jurisdicție, în cadrul căruia organul de jurisdicție controlează, atât legalitatea, cât și oportunitatea actului contestat; acest organ nu se mulțumește, în general, cu anularea actului considerat defectuos (ilegal sau neoportun), ci îl înlocuiește prin propria sa decizie.

În lipsa unui judecător administrativ general, legea a creat, succesiv, mai multe jurisdicții administrative pentru domenii mai mult sau mai puțin limitate, cum sunt:

a. judecătorul de asigurări sociale, consilii de apel și Consiliul Central de Apel;

b. judecătorul funcției publice, tribunale ale funcției publice și Consiliul Central de Apel;

c. judecătorul administrativ economic, Colegiul de Apel pentru Industrii, creat pentru domeniul organizării profesionale de drept public, dar care a devenit, treptat, judecătorul administrativ economic, cvasi-general;

d. jurisdicția fiscală; în afacerile fiscale se poate face recurs – după recursul grațios obligatoriu – la camerele fiscale ale curților de apel; recursul în casație se face la Curtea de Casație.

Legea contenciosului administrativ privind actele administrative individuale (Legea Arob din 1975) a înființat Secția jurisdicțională a Consiliului de Stat.

Secția jurisdicțională a Consiliului de Stat are poziția judecătorului administrativ „de rezervă" general, în sensul că aproape în toate cazurile în care legea nu prevede un recurs special, în fața unui organism administrativ ori a unui judecător administrativ, împotriva unui act administrativ individual, legea Arob deschide accesul la Secția jurisdicțională.

Potrivit legislației olandeze, judecătorul judiciar – a treia formă de control a actelor administrative – consideră admisibilă o acțiune împotriva administrației, întemeiată pe culpa puterii publice.

În practica, această cale este folosită în cazurile:

a) comportamentelor de fapt (împotriva faptelor administrative);

b) actelor administrative de aplicare generală (normative) și

c) acțiunilor pentru repararea pagubelor.

IV.8. Contenciosul administrativ în Spania

În Spania o importantă reformă a contenciosului administrativ a fost realizată prin Legea din 27 decembrie 1956, dar, așa cum rezultă din Legea pentru organizarea puterii judecătorești din 1985, instanțele de contencios administrativ fac parte din sistemul instanțelor judecătorești.

Sistemul instanțelor judecătorești spaniol este format din: tribunale civile, tribunale penale, tribunale administrative și tribunale sociale, iar din 1985 funcționează și un contencios administrativ militar.

Tribunalele administrative, organe jurisdicționale colegiale, poartă denumirea de camere de contencios administrativ. Ele sunt organizate teritorial.

Prima categorie este aceea a tribunalelor regionale – audiencias territoriales -care judecă litigiile născute pe teritoriul respectiv (în legătură cu actele de competența administrației publice regionale).

In ce privește litigiile având ca obiect actele organismelor administrației publice naționale, ele sunt soluționate, în primă instanță, de tribunale naționale -audencia nacional.

Prin excepție, actele unor organe -cum este Consiliul de Miniștri – sunt supuse, în primă și ultimă instanță, camerelor de contencios administrativ ale Tribunalului Suprem – Tribunalul Suprema. Tribunalul Suprem judecă, de asemenea, apelurile contra hotărârilor jurisdicționale date în primă instanță de camerele audencia territoriales și audiencia nacional.

Cât privește competența judecătorului administrativ, acesta poate să anuleze actul atacat, fie chiar – fără ca aceasta să presupună trimiterea dosarului administrației pentru ca aceasta să se pronunțe ea însăși – să substituie actul autorității administrative cu actul său propriu, determinând imperativ conținutul definitiv al actului administrativ.

Tribunalul poate, de asemenea, să se pronunțe asupra existenței unui drept și să acorde daune-interese. Se poate, așadar, afirma că judecătorul administrativ spaniol administrează.

Deosebit de important apare faptul că jurisdicția administrativă poartă nu numai asupra actelor administrative individuale, ci și asupra actelor reglementare adoptate/emise de autoritățile administrative.

Sunt supuse controlului jurisdicției administrative nu numai actele care emană de la organele administrației publice – ale statului, ale colectivităților locale sau ale comunităților autonome – ci și actele emise de organele altor puteri ale statului sau de organe constituționale – în materie de personal și în domeniul actelor de administrare.

O lege din 1978 privind protecția jurisdicțională a drepturilor fundamentale ale cetățenilor, consacră o procedură preferențială pentru judecarea plângerilor având ca obiect violarea, de către administrația publică, a unor drepturi proclamate de Constituție.

În acest cadru legislativ, cetățeanul interesat obține o reducere importantă a termenelor de judecată, posibilitatea de a se adresa tribunalului fără a parcurge un recurs administrativ prealabil; o situație mult mai avantajoasă sub aspectul posibilităților de a obține suspendarea executării actului administrativ atacat, ca și posibilitatea de a obține obligarea administrației la suportarea cheltuielilor de judecată, în cazul în care aceasta pierde procesul.

Trebuie de precizat că, deși în principiu cel care pierde procesul urmează să suporte cheltuielile de judecată, în materia contenciosului administrativ, de drept comun, este dificil să se obțină obligarea administrației la plata cheltuielilor de judecată.

V.9. Contenciosul administrativ în Elveția

Fiind vorba despre un stat federal, în Elveția, contenciosul administrativ este supus, atât unor reglementări federale, cât și unor norme cantonale, ceea ce conduce la existența a 26 sisteme diferite.

Confederația nu poate exercita decât competențele atribuite prin Constituția federală, iar cantoanele pot legifera și se pot organiza după propria lor voință, cu condiția respectării dreptului federal.

Legile federale sunt executate de autoritățile administrative făcând parte din structurile federale și organizate de legislația federală. Dreptul federal reglementează și procedura necontencioasă care îngăduie să se ajungă la emiterea de decizii administrative legale. Este vorba, în principal, despre Legea federală de procedură administrativă din 20 decembrie 1968.

Întrucât nu ar fi compatibil cu principiile federalismului ca un canton să se poată pronunța asupra validității deciziilor individuale emise de organele federale, dreptul federal trebuie să reglementeze și procedura contencioasă în materia sa proprie.

Pe de altă parte, organele federale – inclusiv cele competente în domeniul contenciosului – nu au nici o competență în aplicarea dreptului cantoanelor.

Ceea ce, totuși, unele organe federale pot face, este ca, în domeniul aplicării dreptului cantoanelor, să controleze ca această aplicare să nu violeze dreptul federal.

Cu toate acestea, în multe legi federale se prevede că dispozițiile lor vor fi executate de autoritățile cantonale; în asemenea cazuri, procedurile necontencioase și cele contencioase în fața autorităților cantonale sunt reglementate de dreptul cantonal, chiar dacă pe fond se aplică dreptul federal.

Dar, pentru ca o asemenea descentralizare a executării legilor federale să nu conducă la sfărâmarea, în fapt, a unității dreptului federal, chiar atunci când executarea dreptului federal se face de către cantoane și prima cale de recurs este cantonală; poate fi totodată, sesizată o a doua instanță, federală.

Se ajunge, astfel, în cadrul aceluiași contencios, ca și acela care reglementează recursul împotriva deciziilor autorităților federale.

Organe federale de contencios administrativ sunt comisiile de recurs competente să se pronunțe asupra validității deciziilor administrative și care au caracterul unor organe cvasijudiciare. Ele se substituie unei instanțe de recurs ierarhic, iar deciziile lor sunt susceptibile de recurs.

Prin alte reglementări legale au fost instituite comisii zise de arbitraj, a căror particularitate constă în faptul că ele se pronunță în primă instanță, deciziile lor fiind, de asemenea, susceptibile de recurs.

Instanța federală ultimă este fie Tribunalul federal, fie Consiliul federal.

Consiliul federal – autoritatea executivă supremă a Confederației – nu poate fi sesizat cu recurs decât împotriva unei decizii emanând de la un serviciu, o colectivitate sau de la un stabiliment public subordonate, ca excluderea deciziilor unei comisii de recurs ori de arbitraj.

Consiliul federal nu este competent decât în măsura în care Tribunalul federal nu este el însuși competent.

Tribunalul federal este, în Elveția, autoritatea judiciară supremă. Dreptul federal cunoaște ceea ce s-a denumit sistemul clauzei generale în favoarea Tribunalului federal.

Acest tribunal este competent în litigiile privind constituționalitatea tuturor legilor și deciziilor cu excepția legilor federale, ca și în cele privind validitatea deciziilor

administrative, a hotărârilor civile și penale cantonale, a deciziilor luate în materia securității sociale, precum și în materie de urmărire și de faliment.

In cazul recursului așa-zis de drept administrativ, controlează validitatea deciziilor, având deplină putere de a examina, atât chestiunile de drept inclusiv excesul ori abuzul de putere, cât și pe cele de fapt cu excepția cazului în care recursul este îndreptat împotriva deciziei unei comisii de recurs sau a unui tribunal cantonal.

Tribunalul federal nu se pronunță asupra oportunității; cu toate acestea, prin lege i se poate recunoaște și această competență.

Printre altele, în cazurile prevăzute de lege, Tribunalul federal poate fi sesizat, ca instanță unică, în litigiile privind aplicarea dreptului public, printr-o acțiune de drept administrativ.

Este vorba despre acele situații în care litigiul privește o creanță bănească a unui cetățean, creanță pentru care legea nu fixează modul de calcul.

Organele cantonale de contencios administrativ sunt variate dat fiind că fiecare canton înființează, în limitele dreptului federal, tribunale proprii și reglementează proceduri proprii contencioase ori necontencioase.

Adesea se organizează, înaintea oricărui recurs, o procedură așa-zisă de reclamație, prin care cetățeanul trebuie să ceară reexaminarea deciziei pe care înțelege să o conteste ulterior.

În rest, toate soluțiile pot fi întâlnite în cantoane, cum ar fi: exclusivitatea recursului ierarhic; recursul în fața unor comisii specializate, recursul la un tribunal administrativ, făcând parte din tribunalul suprem cantonal sau – cel mai adesea – separat de acesta.

Soluțiile concrete depind de considerații politice și mai ales de gradul de neîncredere al autorităților politice față de judecători.

În toate cazurile, însă, deciziile ultimei instanțe cantonale pot fi supuse Tribunalului federal sau Consiliului federal, cu excepția unor cazuri, foarte rare, în care o lege federală declară definitivă o decizie cantonală.

V.10. Contenciosul administrativ în sistemul anglo-american

În sistemul anglo-american, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau emise de organele administrației publice se exercită, în principal, de instanțele de drept comun. Sistemul anglo-american este adoptat și în unele țări europene, cum sunt Danemarca, Islanda și Norvegia.

În dreptul englez, controlul judiciar are în vedere exercitarea, de către tribunale, a dreptului de a stabili dacă un act administrativ este sau nu legal și de a dispune măsurile necesare pentru remedierea lui.

Controlul judiciar al activității administrației are la bază teza excesului de putere, care îngăduie tribunalelor ordinare să decidă dacă administrația, ca instituție legală, a acționat în limitele puterii sale legale. Deoarece contextul legal este extrem de variabil, precedentul judiciar ce caracterizează, în general, common law, are, în această materie, o aplicare limitată.

Teoria excesului de putere trebuie, însă, potrivit jurisprudenței engleze, să fie aplicată rezonabil. Se admite, în principiu, că tot ceea ce poate fi privit în mod onest, ca fiind accesoriu sau ca reprezentând o consecință a ceea ce este autorizat de lege, nu trebuie să fie considerat – cu excepția unor interdicții exprese – prin interpretarea judiciară, ca un exces de putere.

Se poate susține, în general, că judecătorul ordinar al administrației este tribunalul, în timp ce jurisdicțiile judiciare sunt reprezentate de judecătorul extraordinar.

Există circa 50 de categorii de jurisdicții speciale, care privesc controlul majorității activității administrației. Cea mai mare parte a organismelor de acest tip sunt organizate teritorial, având o procedură distinctă.

Procedurile reglementate prin Administrative Procedare Act guvernează practic totalitatea instanțelor, litigiilor și recursurilor administrative. Aceste proceduri nu diferă de cele ce se aplică în sistemul judiciar, cu toate că sistemul justiției administrative apare ca fiind mai amplu decât cel judiciar, ca de exemplu, în ceea ce privește administrarea probelor.

Procedura administrativă cuprinde reguli aplicabile tuturor jurisdicțiilor administrative. Așa fiind, și întrucât ansamblul sistemului administrativ federal se află sub control federal, personalul jurisdicțiilor administrative trebuie să respecte aceleași principii.

Cât privește statutul magistraților administrativi ai jurisdicțiilor administrative – aceștia fiind cu toții avocați – ei au calitatea de funcționari, se bucură de inamovibilitate și nu sunt, cu adevărat, independenți față de politica ministerului din care fac parte.

De aceea, reclamanților, din aceste cauze, le este recunoscut dreptul de a se adresa, ulterior, instanțelor judecătorești. Numai că, dacă partea se poate întemeia pe o prevedere de ordin constituțional, pentru a contesta o decizie administrativă, recursul ulterior împotriva unei asemenea decizii, la o instanță judecătorească, este reglementat strict prin lege.

In 1982 existau 29 autorități administrative federale, care aveau organizat un sistem de contencios, în care activau peste 1100 judecători, din care peste jumătate erau afectați Ministerului Securității Sociale.

Sistemul jurisdicției administrative are, în Statele Unite, o serie de particularități, care constituie tot atâtea slăbiciuni față de contenciosul administrativ din Franța sau din oricare altă țară cu tradiție în acest domeniu.

Defectul cel mai mare al acestui sistem – al contenciosului administrativ din Statele Unite – este ceea ce s-a denumit combinarea funcțiilor, contrar separației puterilor. O asemenea combinare a funcțiilor executivă, legislativă și judecătorească, admisibilă sub imperiul Administrative Procedare Acte, dă posibilitatea unor autorități care ar fi fost în măsură să cerceteze, să angajeze și să urmeze contenciosul pentru a judeca ele însele, și de a rezolva, astfel, litigiile.

IV.11. Contenciosul administrativ în Norvegia

În Europa, sunt unele țări care au organizat, într-un sistem oarecum asemănător celui anglo-saxon, controlul legalității actelor adoptate/emise de organele administrației publice.

In Norvegia nu există organizat un sistem independent al tribunalelor administrative Controlul jurisdicțional al administrației este de competența judecătorului judiciar.

Consecința nemijlocită a acestui sistem este unitatea de jurisdicție a instanțelor, având, în vârf, o singură Curte Supremă.

În Norvegia, în principiu, toate instanțele judecătorești sunt competente să soluționeze cauzele aparținând oricărei ramuri a dreptului.

În ce privește controlul jurisdicțional al administrației, el operează în toate formele procedurii judiciare. Astfel, de exemplu, dacă un tribunal corecțional este sesizat cu o cauză privind o infracțiune comisă prin nerespectarea unui act administrativ emis pe baza unei legi, instanța va cerceta, mai întâi, legalitatea acelui act, pentru că nici o pedeapsă nu poate fi aplicată în cazul nerespectării unei norme ilegale.

La rândul ei, administrația publică poate acționa pe particulari în justiție, spre a obține respectarea obligațiilor stabilite prin actele proprii. Condiția admiterii unor astfel de acțiuni constă, bineînțeles, în conformitate cu legalitatea actelor respective.

Sistemul norvegian se distinge printr-o particularitate interesantă, consacrând posibilitatea folosirii a două căi pentru controlul jurisdicțional al actelor administrative. Această particularitate constă în a pune la dispoziția cetățeanului interesat o strategie activă și una pasivă.

Persoana care contestă actul administrativ poate alege și calea nerespectării lui, ceea ce va avea ca rezultat dreptul administrației de a introduce în justiție o acțiune civilă sau penală. Această cale este evident periculoasă pentru cetățean, deoarece dacă instanța judecătorească nu va fi de acord cu viciul de legalitate invocat, aceasta va avea de suportat, pe cheltuiala sa, toate consecințele procesului și va suferi și pedeapsa aplicată.

În schimb, în cazul în care cetățeanul se decide să atace el însuși, pe cale judecătorească, actul pe care îl contestă, el va urma modalitățile prevăzute de procedura civilă generală, parcurgând treptele justiției de la tribunalul local până la Curtea Supremă.

În asemenea cazuri el va trebui să facă dovada unui interes legal, necesar pentru a acționa injustiție și să invoce, ca obiect al procesului, o problemă juridică având caracter concret și actual, care să-1 privească relativ nemijlocit.

Așa fiind, cererea unui cetățean nu poate fi îndreptată împotriva unui act cu caracter general normativ, decât în măsura în care dispozițiile acestuia privesc propria sa poziție juridică.

În aceste cazuri, hotărârile judecătorești nu au efecte decât față de părțile în proces, fiind lipsite, așadar, de efecte erga omnes.

Controlul judecătoresc al administrației poartă numai asupra legalității actelor acesteia; cu toate acestea, unele dispoziții legale permit judecătorului să controleze și oportunitatea unui act administrativ.

Este, de regulă, cazul deciziilor administrative, care pot aduce atingere libertății personale a indivizilor.

Sunt cazuri în care judecătorul norvegian nu poate fi sesizat dacă, în prealabil, cetățeanul nu a utilizat toate posibilitățile recursului ierarhic.

Deși legea nu prevede un termen în care poate fi atacat un act administrativ la instanțele judecătorești, în condițiile dispozițiilor Capitolului 30 din Codul de procedură civilă, administrația are facultatea de a fixa un asemenea termen într-o anumită cauză și dacă această facultate a fost folosită, termenul de sesizare trebuie să fie de 6 luni, din momentul în care persoana în cauză a luat oficial cunoștință de conținutul actului contestat.

Soluționând cauza, instanța, în cazul anulării actului, de regulă, trimite afacerea la organul administrativ competent, având grijă să dea directivele necesare pentru rezolvarea legală a cazului.

În măsura, însă, în care faptele sunt suficient lămurite în cursul procesului, tribunalul are și posibilitatea de a se substitui administrației, pentru a determina, el însuși, rezolvarea corectă în materie.

În cadrul acestui sistem, majoritatea covârșitoare a actelor administrative scapă controlului efectuat de tribunalele judiciare. Explicația principală constă, mai ales, în dezvoltarea istorică a altor mijloace de control, mai lesnicioase și mai rapide, cum sunt recursul ierarhic instituit prin Codul din 10 februarie 1967 asupra procedurii administrative necontencioase și, mai ales, prin instituirea, în anul 1962, a controlului administrativ al legalității prin Ombudsman-ul (avocatul poporului) parlamentar pentru administrație.

IV.12. Contenciosul administrativ în Canada

În Canada, contenciosul administrativ apare ca un rezultat al unui amestec hibrid de influențe britanice și americane, cuprinzând, desigur, și un aport original.

Canada, țară cu o unitate de jurisdicție, cunoaște, totuși, o rețea de așa-zise tribunale administrative, jurisdicții inferioare, specializate în diferite sectoare de intervenție a statului, dar supuse controlului de legalitate exercitat de tribunalul de drept comun, Curtea Superioară sau Court of Queen's Bench.

La nivel federal, există pentru controlul administrației federale un tribunal judiciar superior, denumit Curtea Federală, care apare, în principal, ca jurisdicție administrativă și fiscală care exercită, atât atribuții de primă instanță, cât și atribuții de instanță de apel.

În sfârșit, deasupra curților superioare și a curților de apel ale provinciilor, ca și a Curții federale, funcționează Curtea Supremă a Canadei, ca tribunal general de apel în toate domeniile, care își consacră, totuși, cea mai mare parte a timpului, cauzelor de drept constituțional, de drept administrativ și de drept fiscal.

Ceea ce se numește tribunale administrative reprezintă un ansamblu de tribunale specializate, prezidate, fie de un judecător, fie de un comisar, însărcinat cu aplicarea legii, potrivit unei proceduri cvasi jurisdicționale.

Astfel de tribunale sunt, de exemplu, Curta de Impozite, Comisia de Apel pentru Imigranți, Tribunalul Canadian al Importurilor, Tribunalul Concurenței, Comisia pentru Transporturi. în provincii există circa 50 de asemenea organisme.

Astfel, în Quebec funcționează: Tribunalul muncii, Tribunalul profesiilor, Comisia pentru probleme sociale, Comisia pentru transporturi, Regia permiselor de alcool ș.a. Cu toate acestea, nici la nivel federal și nici în provincii nu există reglementări legale speciale pentru organizarea tribunalelor administrative.

CAPITOLUL V

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV DIN ROMÂNIA SUB IMPERIUL NOII REGLEMENTĂRI

V.1. Articolul 1. Dispoziții generale

Art.1 Subiectele de sezină

(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ
sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa
instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului,
recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poale fi atât privat, cât și public.

(2) Se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

(3) Avocatul Poporului, urmare a controlului realizat, potrivit legii sale
organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că
ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorității administrative nu pot fi
înlăturate decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios
administrativ de la domiciliul petentului. Petiționarul dobândește, de drept,
calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.

(4) Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuțiilor
prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăților
și intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise cu exces de putere, sesizează instanța de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiționarul dobândește, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.

(5) Când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere,
concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes
public, va sesiza instanța de contencios administrativ competentă de la sediul
autorității publice emitente.

(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să
solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai
poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. în
cazul admiterii acțiunii, instanța se va pronunța, la cerere, și asupra legalității actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile produse.

(7) Persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime,
prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe ale Guvernului considerate
neconstituționale, se poate adresa instanței de contencios administrativ, în
condițiile prezentei legi.

(8) În condițiile prezentei legi, acțiunile în contencios administrativ pot fi
introduse de prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, precum și

de orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau, după caz, când
s-a vătămat un interes legitim.

(9) Participarea în instanță a reprezentantului Ministerului Public este
obligatorie, Pentru situația prevăzută de alin. (5), instanța, din oficiu sau la
cerere, poate introduce în cauză organismele sociale cu personalitate juridică
interesate.

Art. 1 se deosebește, nu numai prin conținutul reglementării în sine, dar și prin filozofia pe care se fundamentează reglementarea, atât de art. 1 al Legii 29/1990 cât și de art.l din Legea contenciosului administrativ din 1925.

Este vorba de o schimbare de optică, prin modul de redactare al art. 1, ca de altfel și în definițiile date în art.2, se conturează acțiuni populare în contenciosul administrativ.

Chiar în baza Legii 29/1990, care vorbea numai despre drepturile subiective și înainte de revizuirea Constituției în 2003, când s-a introdus în actualul art. 52 și interesul legitim, instanțele de contencios administrativ au soluționat litigii prin invocarea interesului public.

S-a observat că noua Lege a contenciosului administrativ a preferat noțiunea de persoană în locul formulei generale „cel vătămat".

Legea contenciosului administrativ din 1925 folosea termenul, de asemenea, generic, „oricine", evitându-se folosirea noțiunii de persoană: „Oricine se pretinde vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ sau prin rea voință a autorităților administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoașterea dreptului său la instanțele judecătorești competente, arătate mai jos".

Prin termenul „oricine" se vizau toate persoanele fizice și juridice, fără nici o distincție în calitatea lor de subiecte titulare de drepturi și obligații, dar se făcea, totodată, distincție între categoriile de litigii introduse de către persoanele juridice de drept public.

Practica judecătorească a fost împărțită în ceea ce privește recunoașterea dreptului persoanelor de drept public de a introduce acțiuni în contenciosul administrativ.

De vreme ce în actuala versiune a contenciosului administrativ se face o mențiune expresă pentru persoanele de drept public, iar anumite autorități publice dobândesc dreptul de a introduce acțiuni în numele persoanei fizice sau, după caz, și juridice vătămate, de unde distincția dintre contenciosul subiectiv și cel obiectiv, este mai potrivită folosirea noțiunii de persoană.

În primul alineat se reglementează regula acțiunilor în contenciosul administrativ, reieșind că titularul acțiunii poate fi orice persoană care se consideră vătămată atât într-un drept personal, cât și într-un interes legitim personal, sau, după caz, de natură publică.

Textul nu precizează despre ce persoană este vorba, folosește formularea cu caracter general „orice persoană" de unde rezultă că sunt avute în vedere în egală măsură persoana fizică și persoana juridică.

În ceea ce privește persoana juridică, din coroborarea alin. 1 cu alin. 8 al articolului la care ne referim rezultă că acțiuni în contenciosul administrativ pentru invocarea încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim personal nu poate introduce decât persoana juridică de drept privat.

Persoana de drept public poate introduce acțiuni, potrivit alin. 8 fie pentru apărarea unui drept propriu încălcat, când este vorba de contencios subiectiv fie pentru apărarea unui interes, care nu poate fi decât interes public, când este vorba de un contencios obiectiv.

În baza Legii nr. 29/1990 s-au admis de către unele instanțe acțiuni ale primarilor contra hotărârilor consiliilor locale, punându-se problema de a ști dacă în baza noii legi asemenea acțiuni sunt admisibile sau nu.

Răspunsul este pozitiv, numai dacă temeiul acțiunii îl reprezintă un interes legitim public, cum ar fi respectarea legii și a Constituției.

Primarul, potrivit Legii nr. 215/2001, apare ca autoritate executivă față de consiliul local care este autoritate deliberativă și, deci, nu poate invoca încălcarea unui drept subiectiv.

La fel se pune problema și pentru prefect, care exercită controlul de tutelă administrativă, fiind prin definiție titularul tipic al acțiunilor în contenciosul administrativ obiectiv.

Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici apar în dublă calitate, atât ca titulari ai acțiunilor în contenciosul subiectiv în numele cetățeanului vătămat (Avocatul Poporului), în numele persoanei fizice sau juridice de drept privat (Ministerul Public), în numele funcționarului public (Agenția Națională a Funcționarilor Publici), cât și ca titulari ai unor acțiuni introduse pentru apărarea unui interes public, care fac obiectul unor acțiuni în contenciosul obiectiv, acțiuni de ordine publică, la care nu se mai poate renunța, cum se prevede în mod expres în art. 28 alin. 2 din Lege.

Se înțelege că acțiunile persoanelor fizice vor fi întemeiate, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, dar nu sunt inadmisibile nici acțiunile unei persoane juridice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public.

Faptul că persoana vătămată poate invoca drept temei al acțiunii și un interes public nu constituie un pas înapoi în construcția instituției contenciosului administrativ, dimpotrivă, un important pas înainte, pentru că, în ultimă instanță, judecătorul este cel care se va pronunța, având mai puțină relevanță dacă interesul care stă la baza acțiunii este personal al reclamantului sau este al comunității, atâta vreme cât caracterul abuziv al acțiunii administrației este dovedit, și pe cale de consecință, este dovedită și ilegalitatea actului.

Prin noua reglementare, distincția foarte tranșantă care se făcea în doctrină, precum și de o parte a practicii judecătorești, între legalitate și oportunitate, nu mai poate fi susținută.

Oportunitatea este o dimensiune a legalității, înțelegând prin legalitate inclusiv sensul exercitării în colectiv a unora dintre drepturile fundamentale prevăzute de Constituție, cum ar fi de pildă: dreptul la libertatea economică, dreptul la grevă, dreptul la asociere, libertatea întrunirilor, accesul la cultură, la un mediu sănătos și așa mai departe.

Alin. 2 al art. 1 vine să tranșeze o problemă care a fost legată îndeosebi de efectele autorizațiilor de construcții, autorizații de practicare a diferitelor profesii la domiciliu, referindu-se la dreptul persoanei vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

În practică au existat numeroase situații în care titularul unei asemenea autorizații, conformându-se actului administrativ, afecta drepturi sau interese legitime ale altor subiecte de drept, de regulă ale vecinilor.

Cum nu exista o relație juridică directă între persoana care se considera vătămată și autoritatea emitentă, cu excepția unor situații procedurale în care legea reglementează ca fază prealabilă emiterii autorizației discuția publică, autoritățile administrației publice sesizate nu aveau temei legal pentru revocarea actului administrativ și autorizația emisă producea efecte juridice civile sau comerciale, astfel încât nu mai putea fi revocată, iar instanțele de contencios administrativ respingeau acțiunile ca inadmisibile, nefiind întrunite una dintre condiții, anume existența dreptului subiectiv încălcat.

Legiuitorul a înțeles să pună în relație și pe terța persoană cu autoritatea emitentă prin noua reglementare și cu beneficiarul actului administrativ, fiind vorba, prin definiție, numai de actul administrativ cu caracter individual.

Se înțelege din text că acțiunea se va face atât împotriva autorității pârâte cât și împotriva beneficiarului actului, acesta având posibilitatea în contradictoriu, să se apere față de atacurile reclamantului.

Acțiuni în contencios introduse de Avocatul Poporului.

Alin. 3 reglementează posibilitatea pentru Avocatul Poporului de a introduce acțiunea în contencios administrativ.

Textul din Legea contenciosului administrativ face trimitere la Legea organică a Avocatului Poporului, fiind vorba de sesizarea instanțelor de contencios administrativ numai după ce, la rândul său, Avocatul Poporului a fost sesizat de o persoană fizică.

Referitor la alineatul3 în cauză, dar și referitor la alte prevederi ce țin de această instituție în lege, Avocatul Poporului a formulat o obiecție de neconstituționalitate, invocând încălcarea art. 21. alin. 1 din Constituția României.

Avocatul Poporului a argumentat spunând că în conformitate cu principiul privind accesul liber la justiție, dreptul de a se adresa justiției poate fi exercitat de orice persoană ale cărei drepturi, libertăți și interese legitime au fost încălcate. Avocatul poporului a considerat că în contradicție cu art. 21 alin 1 din Constituție, alin. 3 din Legea contenciosului administrativ înscrie instituția amintită între subiectele de sezină cu privire la exercitarea acțiunii în contencios administrativ și acordă Avocatului Poporului posibilitatea de a învesti instanța de contencios administrativ cu o acțiune formulată în numele unei persoane fizice.

S-a considerat că prin exercitarea dreptului de a se adresa justiției în numele unei persoane fizice, Avocatul Poporului s-ar substitui acesteia, în exercitarea drepturilor sale procesuale, respectiva persoană dobândind automat calitatea procesuală activă. Or, s-a prevăzut în obiecție, faptul că Avocatul Poporului poate sesiza instanța de contencios administrativ în baza unei petiții ce i-a fost adresată de către o persoană fizică , ar echivala cu o extindere a dreptului de petiționare, în sfera accesului liber la justiție, de vreme ce petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant.

De asemenea în obiecția de neconstituționalitate formulată de Avocatul Poporului, s-a mai statuat că dispozițiile art. 28 alin 2 din Legea contenciosului administrativ, potrivit cărora, odată declanșată acțiunea în contenciosul administrativ nu mai poate fi retrasă, nici chiar de partea în favoarea căreia această acțiune a fost formulată, echivalează cu încălcarea art. 21. alin. 1 din Constituție, întrucât în spiritul dispozițiilor constituționale și legale, persoana care are dreptul de a se adresa justiției are implicit și dreptul de a renunța la acțiunea prin care a sesizat instanța.

Obiecția de neconstituționalitate formulată de Avocatul Poporului a fost respinsă prin Decizia nr.18 din 20 ianuarie 2005.

De aici rezultă că Avocatul Poporului poate sesiza instanța de contencios administrativ numai pentru apărarea unei persoane fizice și numai dacă acea persoană fizică, în prealabil, a sesizat Avocatul Poporului.

Din modul de redactare al textului rezultă că acțiunile în contencios administrativ ale Avocatului Poporului apar ca fiind mijlocul juridic la care această instituție apelează după ce a epuizat celelalte mijloace specifice activității acestei instituții.

Această concluzie se impune din sintagma „urmare a controlului realizat", iar apoi, în acțiunea introdusă, Avocatul Poporului trebuie să justifice de ce calea judiciară este singura posibilă.

Textul menționează că persoana fizică în cauză dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citată în această calitate.

În această cauză urmează să fie reținut și principiul disponibilității, ceea
ce înseamnă că la primul termen la care este citat, cel în cauză va trebui să
precizeze iar instanța să rețină prin încheiere, că își însușește acțiunea introdusă
de Avocatul Poporului.

Avocatul Poporului este un garant al exercitării drepturilor fundamentale de către cetățeni, dar nu și un apărător al cetățenilor în fața justiției, ceea ce duce la o confuzie între instituția Avocatului Poporului și cea a avocaturii, care cuprinde avocații grupați în Barouri și în Uniunea Națională a Barourilor din România.

Din reglementările referitoare la instituția Avocatul Poporului, așa cum este aceasta conturată în art. 60 din Constituție și în legea sa organică, Avocatul Poporului nu se citează, rolul său rezumându-se la sprijinirea celui în cauză pentru preluarea misiunii de protecție a sa în fața autorităților administrației publice de către instanțele judecătorești, mai precis instanța de contencios administrativ.

Trebuie făcută o distincție între acțiunile de contencios subiectiv, când Avocatul Poporului sprijină cetățeanul și care sunt guvernate de principiul disponibilității și acțiunile de contencios obiectiv când Avocatul Poporului apără ordinea de drept, care protejează drepturile cetățeanului.

Aceste din urmă acțiuni sunt introduse de Avocatul Poporului în nume propriu, și potrivit art. 28 alin. 2 nu mai pot fi retrase.

Prin urmare, Avocatul Poporului în condițiile contenciosului administrativ fie nu se citează, fie se citează ca “apărător” oficial al cetățeanului.

Este posibil ca Avocatul Poporului să sesizeze instanța de contencios administrativ, în baza alin. 3 al art. 1, și cu privire la un act administrativ normativ, ipoteză în care renunțarea cetățeanului nu are efecte asupra Avocatului Poporului, aici fiind vorba de o acțiune în contenciosul obiectiv, care odată introdusă nu mai poate fi retrasă, cum se precizează în art. 28 alin. 2.

Dincolo de interesul cetățeanului este interesul public, care dă litigiului un caracter de ordine publică.

Este vorba aici numai de acte sau acțiuni efectuate cu exces de putere ale autorităților administrative, nu și ale celorlalte autorități publice, iar dintre autoritățile administrative, numai acelea asupra cărora Avocatul Poporului poate exercita un control potrivit legii sale organice.

Rolul Ministerului Public în contenciosul administrativ.

Alin. 4, 5 și 9 reglementează rolul Ministerului Public în relația cu instanțele de contencios administrativ, prin raportare la garantarea drepturilor cetățenilor. Se poate spune că aceste texte din Legea contenciosului administrativ, dau o formă clară principiului consacrat de art. 131 alin. 1 din Constituție, text consacrat, în aceeași redactare, în 1991: „In activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor" .

Astfel, alin. 4 are ca obiect sesizarea instanței de contencios administrativ în cazul actelor individuale, alin. 5 vizează sesizarea acestei instanțe în cazul actelor administrative normative, iar alin. 6 consacră regula participării la judecată a reprezentantului Ministerului Public, indiferent de calitatea subiectului care a sesizat instanța.

Din modul în care este redactat alin. 4, anume existența tezei a doua unde se vorbește despre petiționar, rezultă că în cazul actelor individuale Ministerul Public trebuie să fie sesizat, în prealabil, de o persoană fizică sau de o persoană juridică.

Sesizarea are ca obiect aspecte ce vizează săvârșirea de fapte penale, pentru că numai în aceste ipoteze se poate vorbi despre atribuțiile Ministerului Public, prevăzute în Legea sa organică. Concret, se va avea în vedere atât „ dreptul comun " în materia organizării și funcționării Ministerului Public, ca instituție în cadrul Autorității judecătorești, cât și reglementările speciale de organizare și funcționare a diferitelor structuri din cadrul Ministerului Public, cum ar fi cele care au ca obiect organizarea și funcționarea Parchetului Național Anticorupție.

Legiuitorul îi oferă posibilitatea Ministerului Public, mai precis procurorilor constituiți în Parchete, prin care acesta își exercită atribuțiile (art. 131 alin. 2 din Constituție), ca să introducă și acțiuni în contenciosul administrativ indiferent dacă faptele, adică conduita abuzivă a funcționarilor autorității administrative emitente, au sau nu caracter penal.

Dacă s-a întocmit rechizitoriu și s-a sesizat instanța penală, se înțelege că numai instanța de contencios administrativ poate dispune, potrivit regulii din Codul de procedură civilă, suspendarea acestei cauze, până se soluționează cauza penală.

Nimic nu împiedică instanța de contencios administrativ, pentru a preveni producerea unei pagube sau perturbarea funcționării unui serviciu public, să dispună suspendarea executării actului administrativ atacat înainte de a dispune suspendarea judecării cauzei pe fond.

În această ipoteză Ministerul Public sesizează instanța de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice, iar persoana respectivă dobândește, de drept, calitatea de reclamant, dar nimic nu poate opri această persoană să renunțe la acțiune, potrivit principiului disponibilității.

Principiul consacrat de art. 28 alin. 2 potrivit căruia acțiunile introduse de Ministerul Public nu pot fi retrase, vizează numai această instituție, nu și persoana fizică sau juridică în beneficiul căruia s-a introdus acțiunea.

În acțiunea introdusă de Ministerul Public se va indica autoritatea publică emitentă, care se va cita ca pârât. Spre deosebire de alin. 3 care vorbește numai despre autorități administrative, alin. 4 face vorbire despre autorități publice în general, întrucât competența Ministerului Public este generală.

Legiuitorul a introdus în textul legal unu alineat special, alin. 5, pentru ipoteza actului administrativ normativ, când temeiul acțiunii Ministerului Public nu-1 reprezintă încălcarea unui drept sau interes legitim al unei persoane determinate, ca în cazul precedent, ci încălcarea unui interes public, firește în sensul acestei legi.

Cum este vorba de un act normativ care vatămă interese publice și nu drepturi sau interese ale unei persoane, legiuitorul a găsit de cuviință să dea acest gen de litigii în competența instanței de contencios administrativ de la sediul autorității publice emitente, care se va cita în calitate de pârât.

In asemenea litigii, după cum rezultă din alin. 6 instanța, din oficiu sau la cerere, poate introduce în cauză „organismele sociale cu personalitate juridică interesate", fiind aici o altă inovație a Legii contenciosului administrativ.

Actele administrative normative care determină cel mai adesea proteste sunt preponderent de sorginte guvernamentală și ministerială, protestele venind, în special, din partea organizațiilor sindicale, a asociațiilor profesionale, a diferitelor fundații.

Tocmai de aceea asemenea structuri neguvernamentale, nominalizate, de altfel, de Constituție să fie introduse și în procesul care are ca obiect anularea unui act administrativ normativ.

Este, de fapt, o concretizare în Legea contenciosului administrativ a garanției realizării principiului consacrat de art. 102 alin. 2 din Constituție, care deși prevăzut expres numai pentru Guvern, din coroborarea alin. 1 cu alin. 2 ale acestui articol rezultă că este un principiu general al administrației publice.

Art. 102 alin. 2 stabilește că în îndeplinirea atribuțiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate, dar în alin. 1 se arată că Guvernul „exercită conducerea generală a administrației publice", rezultând că ceea ce este impus expres de Constituție pentru Guvern, ca „șef al executivului", se impune, pe cale de consecință, pentru celelalte organe ale administrației publice, fiind vorba, și de principiul transparenței, consacrat expres de unele acte normative.

Alin. 2 al art. 102 din Constituție transformă „organismele sociale" în coparticipanți în actul de guvernare și, pe cale de consecință în coparticipanți în actul de administrare.

Formularea imperativă din alin. 6 („Participarea în instanță a reprezentantului Ministerului Public este obligatorie.") vizează, litigiile de contencios administrativ introduse de către Ministerul Public, dar această soluție se impune și ca un principiu general, fiind de neconceput ca în anumite litigii de contencios administrativ să participe reprezentantul Ministerului Public, iar în altele nu.

Din interpretarea sistematică a Legii contenciosului administrativ rezultă că și Ministerul Public apare atât ca titular al acțiunilor de contencios subiectiv, în numele persoanei fizice sau juridice, vătămate, cât și titular al acțiunilor în contenciosul obiectiv, când acțiunile vizează acte administrative cu caracter normativ.

Aceste din urmă acțiuni, după cum rezultă din art. 28 alin. 2 nu pot fi retrase. De altfel, Ministerul Public, potrivit art. 14 alin. 3, este și titularul unei acțiuni în suspendare a actului normativ.

Alin. 6 al art. 1 rezolvă problema revocării actului administrativ care a dat naștere la raporturi juridice civile. Dacă în ceea ce privește imposibilitatea revocării acestor acte de către autoritatea emitentă se poate spune că s-a conturat o constantă a doctrinei, în ceea ce privește competența instanței de contencios administrativ de a „revoca" și actele civile încheiate (cel mai adesea contracte de închiriere) ca efect al emiterii actului administrativ soluțiile sunt împărțite, dar predomină teza după care anularea actelor civile este de competența instanței de drept comun.

Față de noua reglementare nu mai există nici un dubiu în ceea ce privește competența instanței de contencios administrativ, atât pe „acțiunea administrativă" cât și pe „acțiunea civilă" din cadrul procesului.

Acțiunile în cazul ordonanțelor Guvernului.

Constituția introduce principiul după care instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale (art. 126 alin. 6 teza II).

Este un principiu de drept substanțial, care nu poate fi pus în aplicare fără soluții de ordin procedural, iar alin. 7 al art. 1 din Legea contenciosului administrativ, coroborat cu art. 9 din Lege, vine cu asemenea principii procedurale.

Trebuie evidențiată diferența dintre a introduce acțiunea în fața instanței de contencios administrativ, estimându-se că ordonanța sau dispoziții ale acesteia sunt neconstituționale, spre a se ridica excepția de neconstituționalitate și rezolvarea de către instanța de contencios administrativ a cererii pe fond.

Prima este faza procesuală strict necesară sesizării Curții Constituționale, a doua este faza judecării pe fond a litigiului, judecată care nu este posibilă decât dacă Curtea Constituțională a declarat ordonanța sau, după caz, dispoziții din ordonanțe, ca fiind neconstituționale.

Alin. 7 apare contrar Constituției, ci, dimpotrivă, ca un text care face aplicabil textul Constituției, stabilind legătura procesuală între instanța de contencios administrativ și cea de contencios constituțional.

Din redactarea finală rezultă că sunt două categorii de acțiuni în instanța de contencios administrativ, una care are ca obiect ordonanțe (dispoziții ale acestora), estimate a fi neconstituționale, care potrivit art. 11 alin. 4 pot fi introduse oricând și a doua care are ca obiect ordonanțe (dispoziții ale acestora) declarate neconstituționale și care pot fi introduse într-un termen de 6 luni sau de un an, de la data publicării deciziei Curții Constituționale.

Titularii acțiunilor în contenciosul obiectiv. Ultimul alineat al articolului 1 reprezintă un text de trimitere prin intermediul căruia se face legătură între „dreptul comun" în materia contenciosului administrativ cu reglementările speciale în această materie, respectiv textul care clarifică statutul persoanelor de drept public.

Astfel, prima parte a textului reconfirmă calitatea de reclamant a prefectului, care este prevăzută de Constituție (art. 123 alin. 3), respectiv instituie această calitate pentru Agenția Națională a Funcționarilor Publici, iar partea a doua reprezintă o dezvoltare a alin. 1 al art. 1 arătând că pot avea calitatea de reclamant și persoanele de drept public.

Persoanele de drept public, altele decât prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici, introduc acțiuni exclusiv în condițiile prezentei legi, pe când prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici și în condițiile legilor speciale.

În baza Legii nr. 29/1990 și a normelor conexe din legea administrației publice locale, acțiunile introduse de primar împotriva hotărârilor consiliului local au ridicat probleme teoretice și practice mai ales că în multe situații asemenea acțiuni erau folosite drept arme ale disputei politice dintre tabăra căreia îi aparținea primarul și tabăra căreia îi aparținea majoritatea din consiliul local.

Textul legal îngăduie persoanelor de drept public să introducă acțiuni în nume propriu atunci când este încălcat un drept subiectiv, în sens de drept ce aparține sferei de competență a persoanei publice respective.

Normele din Constituție sau din lege, care reglementează organizarea și funcționarea persoanelor de drept public, stabilindu-le atribuțiile, adică drepturile și obligațiile în regim de putere publică, fundamentează și capacitatea acestor persoane de a intra în raporturile juridice, în nume propriu, cerute de necesitatea realizării competenței. Ca atare drepturile subiective sunt drepturile care formează conținutul competenței.

Încălcarea acestor drepturi nu se poate face decât printr-un act administrativ abuziv, emis cu exces de putere, de exemplu o hotărâre guvernamentală prin care se încalcă atribuțiile prevăzute de Legea nr. 215/2001 pentru consiliul județean sau local. Într-o asemenea ipoteză consiliul în cauză are calitatea de reclamant într-o acțiune de contencios administrativ.

Persoanele de drept public pot introduce acțiuni în contenciosul administrativ și pe temeiul vătămării unui interes legitim rezultând că este vorba de un interes legitim de natură publică, iar acțiunile cu acest obiect au caracterul unei acțiuni în contenciosul obiectiv. Reiese că obiectul acestor acțiuni îl reprezintă acte administrative normative. Sub acest aspect, acțiuni în contencios administrativ poate să introducă și Avocatul Poporului, de vreme ce ele pot fi introduse de orice persoană de drept public, fiind acțiunile vizate de alin. 2 al art. 28.

V.2. Articolul 2 . Semnificația unor termeni

Articolul 2. – Semnificația unor termeni

(1) In înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

a) persoana vătămată – orice persoană fizică sau juridică ori grup de
persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime
private vătămate prin acte administrative; în sensul prezentei legi sunt asimilate
persoanei vătămate și organismele sociale care invocă vătămarea unui intere
public prin actul administrativ atacat;

b) autoritatea publică – orice organ de stat sau al unităților
administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut
statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public;

c) act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării său a organizării
executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt
asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele
încheiate de autoritățile publice care au ca obiect:

– punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;

– executarea lucrărilor de interes public;

– prestarea serviciilor publice;

– achizițiile publice;

d) act administrativ-jurisdicțional – actul juridic emis de o autoritate
administrativă cu atribuții jurisdicționale în soluționarea unui conflict, după o
procedură bazată pe contradictorialitate și cu asigurarea dreptului la apărare;

e) contenciosul administrativ – activitatea de soluționare, de către
instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în
care cel puțin una din părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut
fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul
prezentei legi, fie din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un
drept sau la un interes legitim;

j) instanța de contencios administrativ, denumită în continuare instanță – Secția de contencios administrativ și fiscal a înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalele administrativ-fiscale;

g) nesoluționarea în termenul legal a unei cereri – faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen;

h) refuzul nejustificat de a soluționa o cerere – exprimarea explicită a voinței de a nu rezolva cererea;

i) plângere prealabilă – plângerea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia;

j) act de comandament cu caracter militar – actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la

conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar;

k) serviciu public – activitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii, după caz, a unui interes public;

l) interes public – interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice;

m) exces de putere – exercitarea dreptului de apreciere, aparținând autorităților administrației publice, prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege;

n) drept vătămat – orice drept fundamental prevăzut de Constituție sau de lege căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ;

o) interes legitim privat – posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat;

p) interes legitim public – posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public;

r) organisme sociale interesate – structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative;

s) pagubă iminentă -prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidență sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public;

ș) instanță de executare – instanță care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ.

(2) Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

După cel de-al doilea război mondial în legislația românească s-au admis doar necesarele definiții în Codul penal și în Codul de procedură penală.

Includerea acestor definiții reprezintă un pas important pe drumul fortificării instituției contenciosului administrativ în dreptul românesc, ca instituție de gardă a drepturilor fundamentale ale cetățeanului, în fața comportamentelor abuzive ale autorităților publice.

În procesul de interpretare și aplicare a Legii contenciosului administrativ trebuie să avem, ca un punct de plecare, semnificația dată de această lege acelor noțiuni. La această concluzie obligă nu numai principiile generale ale interpretării dreptului, dar și norma specială de interpretare cuprinsă în art. 28 alin. 1.

Noțiunea de persoană vătămată evocă regula în materia subiectelor de sezină a instanțelor de contencios administrativ sau, altfel spus, subiectele de sezină în contenciosul subiectiv.

De la această regulă sunt excepțiile prevăzute de art. 1 pentru anumite autorități publice (Avocatul Poporului, Ministerul Public prefect, Agenția Naționala a Funcționarilor Publici) care pot introduce acțiuni în contenciosul subiectiv pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime ale cetățeanului sau, după caz, ale persoanei juridice de drept privat vătămate.

Noțiunea de persoană vătămată se fundamentează pe ideea violării drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative, în sensul în care Legea contenciosului administrativ definește această noțiune (act unilateral, individual sau normativ, tăcere, refuz nejustificat și contract administrativ).

Reclamant, în sensul de persoană vătămată poate fi și un terț, în raport cu autoritatea emitentă și beneficiarul actului în cazul actului administrativ unilateral, individual, respectiv în raport cu părțile contractante, în cazul contractului administrativ. Pentru acțiunile care au ca obiect acte administrative prin care s-a vătămat un interes public, în sensul prezentei legi, calitatea de reclamant o poate avea oricare dintre cele patru autorități citate, orice persoană de drept public, dar și „organismele sociale interesate".

Aceste subiecte apar ca reprezentanți ai titularului interesului public adică ai diferitelor colectivități locale, profesionale etc.

Rezultă că acțiunea unei persoane fizice sau a unei persoane juridice de drept privat pe ideea apărării interesului public, este perfect posibilă, dacă se face dovada încălcării „interesului legitim public".

Sintagma „drepturile, libertățile și interesele sale legitime" în cazul persoanelor juridice trebuie privită nuanțat, fiind vorba de acele drepturi și interese legitime care în cazul persoanelor de drept privat de utilitate publică le asigură realizarea „obiectului de activitate", care este, prin ipoteză, de interes general, iar în cazul persoanelor de drept public le asigură realizarea competenței. Competența unei persoane de drept public presupune tocmai drepturi și obligații în regim de putere publică.

Constituția operează cu mai multe noțiuni și chiar una și aceeași noțiune, cum ar fi cea de autoritate publică este folosită în accepțiuni diferite. în Titlul III al Constituției sintagma „autoritățile publice" evocă clasicele puteri, nominalizate, de altfel, de alin. 4 al art. 1, mai precis „autoritățile" prin care se realizează fiecare putere în parte . Constituția cuprinde, însă, și alte autorități, reglementate în alte titluri (Avocatul Poporului – în Titlul II, Curtea de Conturi – în Titlul IV, Curtea Constituțională – în Titlul V), autorități ce nu intră în nici una din clasicele puteri (legislativă, executivă și judecătorească), autorități care asigură echilibrul în cadrul democrației constituționale.

Pe de altă parte, Constituția operează și cu noțiunea de organ: „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice…" (art. 111 alin. 1); „Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea…" (art. 116 alin. 2). De asemenea, în Constituție se utilizează și noțiunea de regie autonomă alături de noțiunea de instituție publică (art. 136 alin. 4 teza II), respectiv noțiunea de „instituții prevăzute de Constituție" (art. 155 alin. 2).

Legea contenciosului administrativ atunci când a înțeles să definească autoritățile publice, care ar urma să fie chemate ca pârâte în instanțele de contencios administrativ a avut în vedere toate categoriile de autorități, adică organele de stat, indiferent unde sunt acestea reglementate în Constituție, precum și organele administrației publice locale (consiliu județean, consiliu local, primar).

Legiuitorul a asimilat „autorităților publice" și structurile private dar care sunt atrase, fie printr-o dispoziție expresă a legii, fie printr-o autorizație dată de autoritatea

administrației publice competentă, în baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleași efecte juridice ca autoritățile publice.

Au fost avute în vedere organizațiile profesionale (cum este cazul Barourilor de avocați și a Uniunii Naționale a Barourilor din România), precum și persoanele juridice de drept privat (asociații, fundații etc.) care prin lege sau prin hotărâre a Guvernului au dobândit statut de „utilitate publică".

Precizări speciale cu privire la noțiunea de act administrativ.

Pentru conturarea unei imagini complete asupra conținutului și sferei noțiunii de act administrativ în sensul noii Legi a contenciosului administrativ trebuie avut în vedere atât textul de la litera c) a alin. 1 cât și textul alin. 2 al art. 2.

Noua Lege a contenciosului administrativ dă o definiție extensivă noțiunii de act administrativ, introducând în sfera acestei noțiuni alături de manifestarea unilaterală expresă de voință (actul administrativ tipic) și tăcerea, respectiv refuzul nejustificat (actele administrative atipice).

Mai mult, Legea asimilează, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative și anumite contracte administrative, expres nominalizate.

În felul acesta, în legislația românească s-a impus instituția contractelor administrative, cu toate consecințele de ordin teoretic și practic.

Profitul concesionarului în cazul bunului public sau al serviciului public nu este un scop în sine, ci un mijloc de realizare a interesului public, care înseamnă și interesul generațiilor viitoare.

Nu mai puțin, concesiunea sau prestația la care s-a angajat persoana de drept privat nu trebuie să fie împovărătoare conducându-1 la faliment. Trebuie să existe un echilibru rezonabil între interesul concesionarului și interesul public în considerația căruia s-a realizat concesiunea, iar acest echilibru nu-1 pot realiza decât instanțele specializate în contenciosul administrativ.

Formulările utilizate pentru identificarea categoriilor de contracte administrative sunt generice iar opțiunea incumbă legiuitorului de a include un contract anume de executarea unei lucrări de interes public, de exemplu, în sfera contractelor administrative, ceea ce va atrage competența instanțelor de contencios administrativ sau , după caz, în sfera contractelor de drept privat, ceea ce va atrage competența instanțelor de contencios comercial.

Includerea prin Legea de revizuire a Constituției a principiului după care jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite nu putea să rămână fără consecințe în ceea ce privește noțiunea de act administrativ-jurisdicțional și, corespunzător, regimul juridic aplicabil.

Desigur, jurisdicția administrativă, (implicit actul administrativ cu caracter jurisdicțional prin care aceasta se finalizează) nu are un conținut sau altul după cum este obligatorie sau facultativă.

Suntem în prezența unui act administrativ-jurisdicțional, implicit a unei „jurisdicții speciale administrative" dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiții:

a) actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică de un organ al administrației de stat sau al administrației locale (deci nu orice autoritate publică, inclusiv din sfera „puterii judecătorești" și nu autorități ale structurilor nestatale – organizații profesionale, fundații etc);

b) autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuții de a soluționa un conflict, deci să fie un organ administrativ jurisdicțional;

c) conflictul să se soluționeze cu citarea părților în baza principiului contradictorialității și

d) părților să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.

Neîndeplinirea uneia din aceste condiții conduce la alte realități juridice, care exced sfera noțiunii de Jurisdicție specială administrativă" fiind vizate comisiile disciplinare din sfera diferitelor corpuri profesionale, care au de regulă structură bipartită (sindicate și administrație), comisiile disciplinare din cadrul asociațiilor sportive și federațiilor, comisiile de conciliere în materie comercială ș.a.m.d.

Legea contenciosului administrativ a legat noțiunea de refuz nejustificat de noțiunea de exces de putere.

Excesul de putere apare atunci când administrația are dreptul de apreciere, când legea îi îngăduie să adopte o soluție din mai multe posibile, principiu cunoscut ca și oportunitate a actelor administrative.

Cum administrația publică urmărește să presteze servicii publice cât mai eficiente pentru „cei administrați" că limitele dreptului ei de apreciere sunt date tocmai de limitele drepturilor fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege. Unde începe dreptul cetățeanului se încheie dreptul de apreciere a administrației.

Emiterea unui act administrativ pe ideea dreptului de apreciere, dar încălcându-se, de exemplu, dreptul de proprietate al unui cetățean reprezintă un abuz de drept, adică un exces de putere.

Nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, refuzul are caracter nejustificat numai când se întemeiază pe excesul de putere.

O simplă adresă din partea autorității emitente prin care petiționarul este înștiințat că cererea sa nu a fost soluționată favorabil nu este o „dovadă" a refuzului nejustificat, ci „dovada" trebuie să rezulte din motivare, dacă aceasta se comunică solicitantului.

Pentru a fi vorba de un refuz nejustificat trebuie să fim în prezența unei comunicări exprese a poziției autorității publice căreia i s-a adresat cererea, deci în prezența unei veritabile notificări, pe de o parte, iar pe de altă parte refuzul de a soluționa favorabil cererea să se bazeze pe depășirea limitelor dreptului de apreciere, adică pe exces de putere.

Numai instanța de judecată, în final, va aprecia, soluționând fondul litigiului de contencios administrativ, dacă refuzul de a soluționa favorabil cererea reclamantului a fost, în mod real, un refuz nejustificat, până la acest moment refuzul respectiv apare ca nejustificat doar în estimarea reclamantului, norma care conturează această definiție ajutându-1 să facă o apreciere cât mai aproape de realitate.

Existența acestei noțiuni nu este, însă, lipsită de relevanță practică, pentru că odată ce s-a făcut dovada refuzului nejustificat, ceea ce va rezulta din considerentele hotărârii judecătorești, în mod logic, se argumentează și admiterea acțiunii sau numai a unor capete ale acesteia (admitere în parte).

Dovada refuzului nejustificat este dovada culpei administrației și a caracterului ilegal al actului atacat, când acțiunea are ca obiect un act administrativ individual, fiind vorba, aici, de refuzul nejustificat de revocare sau de modificare a actului atacat, în asemenea ipoteze, practic, se atacă un act administrativ propriu-zis actul tipic și nu act administrativ atipic (refuzul nejustificat).

Când obiectul cererii către administrație 1-a reprezentat tocmai solicitarea emiterii unui act administrativ, de pildă a unei autorizații, iar administrația refuză nejustificat să emită acest act în contenciosul administrativ, se va ataca numai actul administrativ atipic.

Dacă instanța, apreciază în considerente că refuzul este nejustificat, în dispozitiv va obliga autoritatea pârâtă să elibereze actul administrativ (autorizația), eventual într-un anumit termen și cu sancțiunea unor penalități pentru fiecare zi de întârziere.

Noțiunea de public și derivatele acesteia își au fundamentul în textele Constituției și ale legilor care dezvoltă principii constituționale în sistemul nostru – legile organice.

În acest context, interesul public vizează, în primul rând, ordinea de drept și democrația constituțională.

Succesiunea nu este întâmplătoare, ea rezultă din art. 1 alin. 3 al Constituției unde se menționează, mai întâi caracterul statului român de a fi un stat de drept și, apoi, caracterul acestuia de a fi un stat democratic.

Statul de drept potrivit Constituției României nu poate fi conceput în afara democrației, realizată potrivit regulilor statornicite de Constituție, și, corespunzător, orice manifestare a libertății, adică a democrației reglementată de Constituție pentru a fi luată în seamă trebuie să respecte rigorile statului de drept.

În sfera noțiunii de interes public se include și nota care vizează „garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor" pentru că acestea reprezintă conținutul raportului juridic de cetățenie, care este situație juridică ce vizează toți cetățenii, fiind de interes general.

Pe de altă parte, sfera drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor ca și garanțiile acestora prevăzute de Constituția adoptată de către Adunarea Constituantă, în 1991, nu pot forma obiectul revizuirii, fiind una din limitele revizuirii prevăzută de art. 152 alin. 2 din Constituție.

Se deduce, că limitarea garanțiilor drepturilor fundamentale nu se poate face nici prin lege și, corespunzător, nici prin acte administrative. Art. 152 alin. 2 din Constituție consacră, de altfel, teoria drepturilor, și implicit a garanțiilor acestora, câștigate.

Cum garanțiile drepturilor și libertăților fundamentale vizează pe toți cetățenii, este de la sine înțeles, ca apărarea împotriva actelor administrative prin care se încalcă aceste garanții să fie de interes public.

Prin sintagma „satisfacerea nevoilor comunitare" se au în vedere necesitățile sociale care reclamă restructurări ale organizării administrației publice, perfecționări ale sistemului de servicii publice de la nivelul localităților, cartierelor, etc.

Un element important al conținutului noțiunii de interes public este și „realizarea competenței autorității publice" întrucât exercitarea competenței, adică a drepturilor și obligațiilor în regim de putere publică, ne apare ca o problemă de ordine publică și, deci, de interes public.

Din această perspectivă serviciul public este definit prin raportare la lege și la autorizare, serviciile publice sunt fie organizate prin lege, fie autorizate de autoritățile administrației publice, în baza legii.

Prin urmare, trebuie să avem în vedere caracterul oficial al unei activități pentru a o considera serviciu public, în sensul la care ne referim. De aici rezultă că serviciile publice sunt, în primul rând, activități realizate de organe de stat, respectiv de autorități ale administrației publice locale. Pentru autoritățile publice, prestarea serviciului public apare ca fiind realizarea rațiunii lor de a fi, adică îndeplinirea competenței potrivit Constituției și legii.

Legea contenciosului administrativ are în vedere o accepțiune tehnică, specifică a noțiunii de „serviciu public", criteriul de referință pentru delimitarea sferei acestei noțiuni reprezentându-1 „interesul public", așa cum la rândul său, această noțiune este definită de Legea contenciosului administrativ.

Suntem în prezența unui serviciu public atunci când activitatea la care ne referim a autorității publice vizează ordinea de drept, democrația constituțională, garantarea drepturilor și libertăților fundamentale, satisfacerea nevoilor comunitare.

În această viziune, activitatea poliției este un serviciu public, activitatea Primarului este un serviciu public, activitatea de alimentare cu apă este un serviciu public ș.a.m.d.

În al doilea rând, serviciul public apare ca o activitate autorizată de către autoritățile publice competente. Este aici problema atragerii agenților economici privați, a persoanelor de drept privat, în general, într-o activitate de prestare a serviciilor publice, cu aceleași efecte ca și cum respectiva activitate ar fi îndeplinită de o autoritate publică.

De vreme ce prin Legea de revizuire a Constituției s-a modificat art. 52 (fost art. 48) în sensul includerii și a interesului legitim, alături de dreptul vătămat Legea contenciosului administrativ nu putea să nu reglementeze și noțiunea de interes legitim.

Până la Revizuirea Constituției, în 2003, în doctrină, dar mai ales în practica judiciară s-a interpretat restrictiv în sensul că acțiunile în contenciosul administrativ nu pot fi întemeiate și pe ideea interesului legitim lezat, pentru că textul special din Constituție, fostul art. 48, nu-1 prevedea.

Este vorba de alin. 1 al art. 21, consacrat accesului liber la justiție, care are următoarea redactare: „Orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime".

De vreme ce s-a reglementat o alternativă la dreptul subiectiv, ca temei al unei acțiuni în justiție de sine stătătoare și nu ca temei al acțiunii care are ca obiect dreptul subiectiv este de la sine înțeles că ne aflăm în fața unui concept al Dreptului substanțial și nu al Dreptului procesual.

În ipoteza unui interes legitim în cazul acțiunii civile persoana care introduce acțiunea trebuie să justifice interesul de a promova acea acțiune.

Justificarea acestui interes nu echivalează cu justificarea interesului legitim pentru că acesta este tocmai fondul litigiului.

Orice interes legitim ce face obiectul unei acțiuni în justiție presupune și justificarea interesului de a promova acea acțiune, dar nu orice interes de a promova o acțiune vizează interesul legitim, se vizează, cum spune textul Constituției, în primul rând, dreptul subiectiv.

În sensul art. 21 alin. 1 din Constituție, iar după revizuirea acesteia în 2003, și în sensul art. 52 alin. 1, „interesul legitim" apare ca o situație juridică anterioară dreptului subiectiv, cea care prefigurează dreptul subiectiv, apare ca virtualitate cu grad mare de posibilitate, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp (până se emite o autorizație, până se încheie un contract, până se susține un examen, până se termină un proces sau, de ce nu, până se adoptă o hotărâre de către Guvern sau de către alt organ al administrației de stat).

Cum persoanele fizice au multiple interese, dar nu orice interes este legitim, se înțelege că și interesele publice, în sensul larg al termenului, trebuie să fie legitime pentru a fundamenta o acțiune în contenciosul administrativ, iar titularii acțiunii în aceste litigii, în principal, sunt prefectul, alte persoane de drept public, precum și organismele sociale interesate.

V.3. Articolul 3. Tutela administrativă

Articolul 3.- Tutela administrativă

Prefectul poate ataca, în termenul prevăzut de art. 11 din prezenta
lege, în fața instanței de contencios administrativ, actele emise de autoritățile
administrației publice locale, dacă le consideră nelegale.

Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate ataca în fața
instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și
locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, în condițiile
prezentei legi și a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici,
republicată.

Până la soluționarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) și (2) este
suspendat de drept.

Conform articolului 3, în cazul prefectului vor opera două situații, după cum acțiunea are ca obiect un act administrativ individual sau unui normativ.

În prima situație prefectul se va încadra în termenul de 6 luni sau, după caz, de un an, care curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal, iar în a doua situație acțiunea poate fi introdusă oricând, conform alin. 4 al art. 11.

Din modul de formulare a textului alin. 1, unde se vorbește despre „actele emise" se subînțelege că legiuitorul a avut în vedere numai actele administrative unilaterale.

Cât privește acțiunile introduse de Agenția Națională a Funcționarilor Publici trebuie avute în vedere, în mod cumulativ, condițiile din „dreptul comun" al contenciosului administrativ și condițiile din „dreptul special", dat de Statutul funcționarilor publici, fiind vorba de acele condiții care se conciliază, Legea contenciosului administrativ „modificând", implicit, în mod corespunzător Statutul, fiind concluzia care rezultă din art. 31 alin. 2.

La fel ca și prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor Publici este ținută să se încadreze în termenele prevăzute de art. 11 alin. 1 și 2 numai în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual, pentru că actele administrative normative, cum s-a consacrat prin alin.4 al art. 11, pot fi atacate oricând.

Președintele Agenției poate împuternici un vicepreședinte cu atribuția de a semna în numele Agenției acțiunile în contenciosul administrativ.

Alin.3 introduce soluția suspendării legale a actelor atacate de prefect și Agenție, soluție care în cazul prefectului reprezintă preluarea în Legea contenciosului administrativ a principiului consacrat de art. 123 alin. 5, teza II din Constituție.

V.4.Articolul 4. Excepția de nelegalitate

Articolul 4. – Excepția de nelegalitate

(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată
oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea
părții interesate. în acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ
depinde soluționarea litigiului pe fond, va sesiza, prin încheiere motivată,
instanța de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.

(2) Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de
urgență, în ședință publică, cu citarea părților.

(3) Soluția instanței de contencios administrativ este supusă recursului,
care se declară în 48 de ore de la pronunțare ori de la comunicare și se judecă
în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părților prin publicitate.

(4) În cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa
cauza fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Excepția de nelegalitate este o noțiune tradițională a dreptului administrativ, ea fiind analizată ca atare în cursurile de drept administrativ, în studii, etc.

Nici o lege a contenciosului administrativ, până la actuala lege, nu a reglementat-o în mod expres. S-a considerat, însă, că de principiu este de admis ca o parte dintr-un proces, indiferent de natura acestuia, să se poată apăra, invocând excepția de nelegalitate a actului administrativ pe care partea adversă și-a întemeiat pretențiile, respectiv dreptul ori interesul legitim care a făcut obiectul acțiunii judiciare.

De asemenea, s-a susținut în doctrină că existența finelor de neprimire nu reprezintă un impediment pentru ridicarea excepției de nelegalitate, pentru că nu este vorba de o acțiune în desființarea actului, ci doar de un mijloc de apărare pentru a face actul inoperant într-o anumită cauză și cu privire la o anumită parte.

De vreme ce în Constituție este consacrat principiul după care nimeni nu este mai presus de lege (art. 16 alin. 2), iar justiția se înfăptuiește în numele legii (art. 124 alin. 1 din Constituție), se înțelege inclusiv „justiția înfăptuită prin instanțele de contencios administrativ", pe de o parte, iar hotărârile de Guvern se emit în organizarea legii (art. 108 alin. 2 din Constituție), implicit actele celorlalte organe ale administrației de stat, este de la sine înțeles că hotărârea judecătorească nu se poate întemeia pe un act administrativ decât dacă acesta este în concordanță cu legea, adică este emis în baza și în executarea legii, înțelegând prin lege actul adoptat de Parlament sau ordonanța guvernamentală.

Din cele de mai sus, rezultă că excepția de ilegalitate poate fi ridicată numai cu privire la actele care pot forma și obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanțelor de contencios administrativ.

Cele două fine de neprimire prevăzute de art. 126 alin. 6 teza I din Constituție, actele administrative emise în raporturile cu Parlamentul și actele administrative de comandament cu caracter militar, reprezintă fine de neprimire și pentru excepția de ilegalitate, fiind în prezența unor dispoziții exprese ale Constituției.

Actuala lege a contenciosului administrativ a reglementat soluția de învestire cu competența de a soluționa excepția tot a instanței de contencios administrativ.

Textul a fost conceput sub aspectul regimului juridic aplicabil instituției excepției de nelegalitate, după modelul pe care îl oferă Titlul V al Constituției consacrat Curții Constituționale, implicit regimului excepției de neconstituționalitate.

Alin. 1 al art. 4 arată că odată ce s-a ridicat excepția, instanța respectivă, este obligată să sesizeze instanța de contencios administrativ competentă, și să suspende cauza.

Legiuitorul nu circumstanțiază posibilitatea ridicării excepției de neconstituționalitate la anumite categorii de instanțe, rezultând că ea poate fi ridicată în orice categorie de litigii.

Excepția nu poate viza orice act administrativ, ci numai acel act administrativ unilateral de care depinde soluționarea pe fond a respectivului litigiu civil, comercial, etc.

În ipoteza în care instanța care soluționează fondul a respins excepția, judecând cauza și nesesizând instanța de contencios administrativ, invocarea excepției în calea de atac trebuie să apară ca motiv de apel, sau, după caz, de recurs.

Instanța în fața căreia se ridică excepția poate refuza sesizarea „instanței specializate" de contencios administrativ numai pe motivul că de actul administrativ invocat nu depinde soluționarea litigiului pe fond.

Legea contenciosului administrativ îngăduie ridicarea excepției de ilegalitate numai pentru actul administrativ de care depinde soluționarea litigiului pe fond.

Pe cale de consecință, invocarea excepției de nelegalitate pentru un act administrativ pe care nu se întemeiază pretențiile reclamantului sau, după caz, ale pârâtului, în cazul cererii reconvenționale, va îndreptăți instanța în fața căreia se ridică excepția să o respingă ca inadmisibilă.

S-a introdus în judecarea excepției, principiul dublului grad de jurisdicție, o judecată în fond și o judecată în calea de atac a recursului, în procedură de urgență, și cu termene riguros determinate în cazul recursului.

Se impune, înainte de toate, a identifica care este instanța de contencios administrativ competentă să soluționeze litigiul de fond, care are ca obiect excepția de nelegalitate.

În primul rând se aplică regulile prevăzute de legea contenciosului administrativ, asimilându-se autorul excepției cu reclamantul în acțiunile care au ca obiect anularea actului administrativ.

Autorul excepției va trebui să opteze fie pentru instanța de la domiciliul său, fie pentru instanța de la domiciliul adversarului din procesul respectiv, dacă aceste domicilii sunt diferite. Aceasta mai ales că în litigiile civile regula o reprezintă sesizarea instanței de la domiciliul pârâtului.

În litigiul care are ca obiect excepția de nelegalitate nu este obligatorie participarea autorității care a emis actul atacat, dar nimic nu poate opri această autoritate să facă cerere de intervenție în interesul uneia dintre părți, cum nimic nu poate opri instanța, dacă procedura de urgență îi îngăduie, să solicite lămuriri de la această autoritate.

Litigiul de fond care are ca obiect excepția de nelegalitate se judecă în procedură de urgență, fiind aplicabile, prevederile din lege cu privire la citare prin orice mijloc rapid de comunicare a informațiilor scrise din art. 21 alin. 5.

Recursul se poate declara, în 48 de ore de la pronunțare, pentru partea prezentă sau de la comunicare, pentru partea care a lipsit la judecarea fondului, respectiv se judecă în termen de 3 zile de la înregistrare.

Legea a consacrat soluția citării părților la recurs prin publicitate, și cum nu există dispoziții exprese în legea contenciosului administrativ, această procedură se va realiza potrivit regulilor codului de procedură civilă, fiind suficientă afișarea citației la sediul instanței.

Excepția de nelegalitate, de vreme ce este un mijloc de apărare, o formă procedurală incidentă, nu poate avea efecte decât între părțile acelui litigiu.

Textul alin.4 al art.4 la care ne referim precizează acest efect sub forma „instanța … va soluționa cauza fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată."

Pentru instanța care soluționează fondul cauzei, argumentele instanței de contencios administrativ, care a soluționat excepția de nelegalitate, au autoritate de lucru judecat.

Chiar dacă judecătorul care soluționează fondul cauzei are alt punct de vedere asupra argumentării excepției, în măsura în care înțelege să rețină în considerentele propriei decizii argumente pentru justificarea excepției și a soluției înlăturării din cauză a actului administrativ ce a făcut obiectul excepției de nelegalitate, nu poate face decât o sinteză a argumentelor oferite de instanța de contencios administrativ.

Ridicarea, însă, a unei excepții și admiterea acesteia de către instanța de contencios administrativ, are rolul de a crea un precedent judiciar care va fi invocat și în alte dosare și este de presupus că după conturarea unei practici constante de admitere a excepției, actul administrativ în cauză intră în desuetudine, ceea ce va obliga autoritatea emitentă să îl retracteze.

V.5. Articolul 5. Actele nesupuse controlului și limitele controlului

Articolul 5. – Actele nesupuse controlului și limitele controlului

Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:

a) actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar.

(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege
organică, o altă procedură judiciară.

(3) Actele administrative pentru aplicarea regimului stării de război, al
stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea
națională, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru
înlăturarea consecințelor calamităților naturale, a epidemiilor și epizootiilor,
pot fi atacate numai pentru exces de putere.

(4) În litigiile prevăzute de alin.3 nu sunt aplicabile prevederile art.14 și
21 din prezenta lege.

Existența instituției contenciosului administrativ nu înseamnă și nu poate însemna un drept absolut, fără limite, de control judecătoresc asupra actelor administrative, în sens de manifestări unilaterale de voință pentru a da naștere, a modifica și a stinge drepturi și obligații în regim de putere publică.

În general, în doctrina occidentală actuală se consideră că intră în sfera finelor de neprimire actele administrative emise în circumstanțe excepționale sau actele care exprimă puterile executivului în caz de pericol.

Legea nr. 1/1967, după cum ne-am exprimat în tratat, a reglementat atâtea excepții, încât excepția a devenit regula acelui contencios administrativ, în timp ce Legea nr. 29/1990, cu anumite nuanțări terminologice, reiterează concepția Legii contenciosului administrativ din 1925.

Constituția, în forma inițială din 1991, conținea doar art. 48 alin. 2 unde se preciza: „Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică", text care a rămas nemodificat, devenind art. 52 alin. 2, în urma revizuirii Constituției prin Legea nr. 429/2003, aprobată prin referendumul național din 18-19 octombrie 2003.

Legea de revizuire, introduce în art. 126 alin. 6 teza I concepția art. 107 alin. final din Constituția din 1967 în formularea „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar".

Practic, sintagma „actele de guvernământ" este înlocuită cu expresia „actele care privesc raporturile cu Parlamentul", dar art. 48 alin. 2, devenit art. 52 alin. 2 a rămas în vigoare.

Dacă până la revizuirea Constituției fostul art. 48 alin. 2, devenit art. 52 alin. 2 reprezenta termenul constituțional și al excepțiilor de la controlul instanțelor de contencios administrativ, adică al finelor de neprimire, în noile condiții acest text apare, așa cum se

spune expres, temeiul constituțional al „limitelor", adică al controlului, limitat pentru anumite categorii de acte.

În sens strict, sfera actelor administrative exceptate cuprinde numai cele două categorii de acte administrative prevăzute de art. 126 alin. 6 din Constituție, reluate, într-o redactare adecvată în alin. 1 lit. a) și b) al art. 5, pentru că alin. 2 al art. 5 nu reglementează propriu-zis o excepție de la controlul instanțelor judecătorești, ci doar un fine de neprimire pentru instanțele de contencios administrativ, în sensul art. 2 alin.l lit. f din Lege.

Tradiționalul finele de neprimire au fost grupate în două categorii:

a) fine de neprimire deduse din natura actului și

b) fine de neprimire determinate de existența unui recurs paralel.

În sens strict sunt vizate două categorii de situații: excepțiile absolute, cele două ipoteze reglementate de alin.l lit.a și b, și excepțiile relative, ipoteza „recursului paralel", reglementată de alin.2 al art. 5.

Actele administrative enumerate la alin. 3 al art. 5 pot fi atacate în instanța de contencios administrativ numai în anumite condiții, iar anumite reguli ale procedurii reglementată de Legea contenciosului administrativ nu sunt aplicabile în aceste cauze.

Astfel, se cere, mai întâi, ca actele respective să fie atacate numai pentru „exces de putere", subînțelegându-se că este avută în vedere noțiunea de exces de putere în sensul art. 2 lit. n din lege.

Alin. 3 și 4 al art. 5 apar ca texte la care face trimitere alin. 2 al art. 52 din Constituție, dar aceste texte ale legii organice (a contenciosului administrativ) pentru a fi în concordanță cu constituția trebuie să fie conforme și cu art. 53 din aceasta.

Prin urmare, în lipsa unor dispoziții exprese în legea organică, instanțele de contencios administrativ vor aplica, în soluționarea litigiilor ce au ca obiect excesul de putere, direct textele Constituției, în primul rând, art, 53.

Astfel, instanțele de contencios administrativ vor aprecia dacă actul administrativ care face obiectul litigiului a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau, după caz, înlăturarea situațiilor prevăzute de alin. 3 al art. 5 din Legea contenciosului administrativ, dacă actul apare ca fiind necesar „într-o societate democratică" și, în fine, instanțele vor aprecia dacă restrângerea prin actul administrativ a exercițiului dreptului vătămat este proporțională cu situația care a determinat emiterea actului, și dacă nu este, cumva, discriminatoriu.

Aceste acțiuni nu pot avea ca temei decât încălcări ale drepturilor sau ale libertăților nu și a intereselor legitime.

V.6. Articolul 6. Actele administrativ-jurisdicționale

Articolul 6 – Actele administrativ-jurisdicționale

Jurisdicțiile administrative speciale sunt facultative și gratuite.

Actele administrativ-jurisdicționale pot fi atacate direct la instanța de
contencios administrativ competentă potrivit art. 10, în termen de 15 zile de la
comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ-jurisdicționale de atac.

Dacă partea care a optat pentru jurisdicția administrativă specială
înțelege să nu utilizeze calea administrativ-jurisdicțională de atac, va notifica
organului administrativ-jurisdicțional competent. Termenul prevăzut de alin. (2)
începe să curgă de la data notificării.

Dacă partea care a optat pentru jurisdicția administrativă specială înțelege să renunțe la calea administrativ-jurisdicțional în timpul soluționării acestui litigiu, va notifica intenția sa organului administrativ-jurisdicțional sesizat, care va emite o decizie ce atestă renunțarea la jurisdicția administrativă specială. Termenul prevăzut de alin.(2) începe să curgă de la data comunicării acestei decizii.

De vreme ce în art. 2 lit.d) se dă o definiție a actului administrativ-jurisdicțional, arătându-se că este emis în soluționarea unui conflict, în art. 6, chiar dacă este denumit „actele administrative-jurisdicționale trebuie reglementate aspectele de ordin procedural legate de exercitarea „căilor de atac", fie în sfera jurisdicției administrative speciale, fie în fața instanțelor de contencios administrativ.

Astfel, sunt reglementate cele două mari situații:

a) ipoteza atacului în justiție, când nu există căi administrativ-jurisdicționale de atac (alin. 2) și

b) ipoteza atacului în justiție când există căi administrativ-jurisdicționale de atac (alin. 3 și 4).

Această din urmă ipoteză cuprinde, la rândul său, două situații după cum partea vătămată renunță la exercitarea căilor administrativ-jurisdicționale de atac imediat după ce i s-a comunicat actul administrativ-jurisdicțional (alin. 3) și situația în care partea vătămată renunță la calea administrativ-jurisdicțională după ce a fost sesizată „instanța administrativă", adică organul administrativ-jurisdicțional competent a soluționa calea de atac.

Din interpretarea celor patru alineate rezultă că formularea din alin. 2 „pot fi atacate direct la instanța de contencios administrativ", are în vedere atât ipoteza inexistenței căilor administrativ-jurisdicționale de atac, când nu mai este nevoie de nici o formă procedurală, iar persoana în cauză se adresează instanței de contencios administrativ, în termenul de 15 zile, cât și ipoteza în care legea jurisdicției administrative speciale reglementează căi de atac.

În această din urmă ipoteză, după cum rezultă din alin. 3, partea care renunță la exercitarea căilor administrativ-jurisdicționale trebuie să notifice organului administrativ-jurisdicțional competent a soluționa calea administrativ-jurisdicțională de atac, data notificării fiind data de la care curge termenul de 15 zile prevăzute de alin.2

Rezultă, că sintagma din finalul alin.2 „dacă partea nu exercită căile administrativ-jurisdicționale de atac" are în vedere acele jurisdicții speciale administrative care conțin, potrivit legii speciale, una sau mai multe căi administrativ-jurisdicționale de atac.

Acolo unde legea specială nu conține nici o cale administrativ-jurisdicțională de atac se aplică numai prima parte a textului alin. 2, în sensul că persoana vătămată, care a obținut actul administrativ-jurisdicțional, dar este nemulțumită de soluția pe care acesta o conține, se adresează, direct, instanței de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicarea actului administrativ-jurisdicțional respectiv.

Dacă legea specială conține cel puțin o cale administrativ-jurisdicțională și partea, în baza principiului consacrat de art. 21 alin. 4 din Constituție, preluat în alin. 1 al art. 6, înțelege să nu uzeze de această cale administrativ-jurisdicțională va trebui să notifice acest fapt autorității administrativ-jurisdicționale și, apoi, să se adreseze instanței de contencios administrativ.

Dacă partea a exercitat toate căile administrativ-jurisdicționale de atac se înțelege că termenul de 15 zile, prevăzut de alin. 2, începe să curgă de la data comunicării soluției dată de organul administrativ-jurisdicțional în ultima cale administrativ-jurisdicțională de atac.

Dacă legea specială prevede două căi administrativ-jurisdicționale de atac și partea renunță la exercitarea celei de-a doua căi, atunci se vor aplica în mod corespunzător alin. 3 și 4, după cum renunțarea este înainte sau după sesizarea organului administrativ-jurisdicțional competent.

Dacă nu se optează pentru procedura administrativă contencioasă nu se va ajunge la emiterea unui act administrativ-jurisdicțional, cu toate consecințele ce decurg.

Este un alt efect al principiului după care jurisdicțiile administrative speciale sunt facultative, caracterul facultativ nu poate privi numai căile administrativ-jurisdicționale de atac, ci și „fondul" jurisdicției administrative speciale.

V.7. Articolul 7. Procedura prealabilă

Articolul 7 – Procedura prealabilă

(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ
competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau
într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite
autorității publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării
actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa, în
egală măsură, organului ierarhic superior, dacă acesta există.

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială
prevede o procedură administrativ-jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru
aceasta.

Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din
momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în
limitele termenului de 6 luni prevăzut de alin. (7).

Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se
soluționează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g).

În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau cele care
privesc cererile celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe,
precum și în cazul prevăzut de art. 4 alin. (2), nu este obligatorie procedura
prealabilă.

Plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contractele
administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale,
dispozițiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se
poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut de alin. (1),
dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este
termen de prescripție.

Contactul cu realitățile juridice din țările Uniunii Europene, îndeosebi din Germania, precum și textele din Constituția U.E., îndeosebi includerea dreptului la o bună administrare, ne-a determinat schimbarea formulării acestui text de lege.

Dreptul la o bună administrare înseamnă și obligația administrației de a reflecta asupra sesizării cetățeanului. Preferabil este ca administrația, într-o procedură necontencioasă, să rezolve starea conflictuală rezultată în urma intrării în vigoare a actelor sale. Obligativitatea procedurii prealabile rezultă și din spiritul art. 102 alin. 2 din Constituția României.

Legea rezolvă situația procedurii prealabile când există o jurisdicție administrativă specială, iar partea nu optează pentru această cale jurisdicțională.

Ca element de noutate se reglementează și posibilitatea de a exercita acțiunea prealabilă și de către o terță persoană, fiind un efect al recunoașterii terței persoane a calității de subiect de sezină a instanței de contencios administrativ, cum s-a arătat.

Legea arată expres situațiile în care este necesară plângerea prealabilă (alin. 5), precum și semnificația pe care o dobândește plângerea prealabilă în cazul contractelor administrative, fiind vorba de procedura concilierii din comercial 43.

Din coroborarea acestui articol cu art. 2, art. 8 și art. 11 rezultă că procedura prealabilă este posibilă numai în cazul actului administrativ unilateral tipic, adică numai atunci când este vorba de manifestare expresă de voință, nu și de refuz nejustificat ori de tăcere.

De asemenea, procedura prealabilă nu este necesară în cazul contenciosului obiectiv, adică al acțiunilor introduse de autoritățile publice nominalizate – prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici. La fel, nu este necesară procedura prealabilă în cazul acțiunilor introduse de orice persoană vătămată prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, prevederile din alin. 5 al art. 7 urmând, firește, să fie coroborate cu prevederile art. 9, care dezvoltă soluția de principiu din art.l alin. 7 al Legii, respectiv din art. 126 alin. 6 din Constituție.

După cum rezultă din partea finală a alin. 5 al art. 7 unde se face trimitere la art. 4 alin. 2, din lege, procedura prealabilă nu este necesară nici în cazul acțiunilor care au ca obiect excepția de nelegalitate.

Legea menține prin alin. 1 termenul de 30 de zile pentru sesizarea autorității administrative emitente sau, după caz, a autorității ierarhic superioare, evident acolo unde există o atare ierarhie și dacă reclamantul preferă să sesizeze acest organ. Acest termen începe să curgă de la data comunicării actului, fiind vorba de regulă. Tot de regimul juridic al regulii ține și introducerea plângerii prealabile, pentru motive temeinice, peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, termen calificat expres ca fiind de prescripție.

Din coroborarea alin.l cu alin. 7, rezultă că termenul de 30 de zile este un termen de recomandare, nu însă fără consecințe juridice, depășirea termenului, fără să fie motivată temeinic, poate conduce la o soluție a autorității administrative de respingere a plângerii prealabile pentru tardivitate. De vreme ce plângerea prealabilă se adresează autorității publice emitente sau, după caz, organului său ierarhic, mai ales în cazul autorităților administrației de stat, este de la sine înțeles că autoritatea sesizată va aprecia dacă motivele invocate pentru introducerea peste termenul de 30 de zile sunt sau nu temeinice.

Persoana vătămată în acțiunea ce o va introduce în fața instanței de contencios administrativ poate însă să justifice comportamentul abuziv și, existența unui refuz nejustificat tocmai pe ideea respingerii plângerii prealabile pentru tardivitate.

De la regula motivării depășirii termenului de 30 de zile, până la împlinirea termenului de 6 luni este reglementată o excepție, prin alin.3, pentru terța persoană.

Legiuitorul a înțeles ca în acest caz să precizeze că termenul începe să curgă din momentul în care terța persoană a luat cunoștință, pe orice cale, de existența actului, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

Legea nu cere ca terța persoană să fi ,intrat in posesia actului, legea cere ca terța persană să fi luat la cunoștință despre existența acestui act. De exemplu, despre existența unei autorizații de construcții poate lua la cunoștință din afișul public al organizării de șantier.

Dacă terța persoană a luat la cunoștință peste termenul de 6 luni de la data emiterii actului, dreptul la plângere prealabilă s-a prescris, iar plângerea va fi respinsă ca atare. Fiind vorba de un termen de prescripție și acesta este supus, ca orice termen de prescripție, suspendării, întreruperii, operând și repunerea în termen, aspecte pe care le poate sesiza autorității publice în cauză și, apoi, instanței de judecată.

Securitatea și stabilitatea raporturilor juridice, a efectelor actelor administrative impun ca asemenea acțiuni să poată fi introduse într-un interval de timp, iar termenul de 6 luni este un termen rezonabil.

Cât privește termenul în care autoritatea publică emitentă este obligată să se pronunțe alin. 4 al art.7, face trimitere la „sediul definițiilor", la art. 2 alin. 1 lit. g), unde se prevede un termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, în speță a plângerii, dacă prin lege nu se prevede alt termen. Formularea „dacă prin lege nu se prevede alt termen" vizează, înainte de toate, „dreptul comun" al petiționării, adică legea la care face trimitere art. 51 alin. 4 din Constituție: „Autoritățile publice au obligația să răspundă la petiții în termenele și în condițiile stabilite potrivit legii". In prezent acest drept comun este dat de (Ordonanța nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, care reglementează pentru anumite categorii de organe termene mai mari de 30 de zile.

Legea are de asemenea în vedere termene speciale prevăzute prin legi speciale pentru materii speciale, cum ar fi securitatea și apărarea națională.

V.8. Articolul 8. Obiectul acțiunii judiciare

Articolul 8 – Obiectul acțiunii judiciare

Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorității publice emitente sau dacă nu i primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de. soluționare a cererii.

Instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care

apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ,
precum și orice litigii legate de aplicarea și executarea contractului administrativ.

La soluționarea litigiilor prevăzute la alin.2, se va avea în vedere regula după

care principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public.

Formularea „dacă nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut de art. 7 alin. 4" din teza I și formularea „prin nesoluționarea în termenul legal", din teza II, evocă ceea ce tradițional se exprima prin sintagma „tăcerea administrației publice".

Alin. 1 se referă la atacul în justiție al actului administrativ tipic, adică al manifestării unilaterale exprese de voință, cât și al actului administrativ atipic, adică a tăcerii, respectiv a refuzului nejustificat.

Aceste dispoziții vin să contureze și sfera subiectelor obligate să introducă plângere prealabilă, completând art. 7.

De vreme ce numai în cazul actului administrativ unilateral tipic se vorbește despre răspunsul primit la plângerea prealabilă se subînțelege că în celelalte cazuri, ale actului administrativ atipic nu mai poate fi vorba de plângere prealabilă.

Prin urmare, nu se poate introduce acțiune în justiție împotriva unui act administrativ care este în circuitul juridic, producând efecte juridice, dacă nu s-a cerut în prealabil revocarea acestuia și dacă nu s-a primit un răspuns. Dovada primirii răspunsului este și dovada dreptului de a introduce acțiunea.

Când administrația sau altă autoritate publică nu răspunde în termenul de 30 de zile sau în termenul special, dacă acest termen există, dovada dreptului de a introduce acțiunea este dovada înregistrării cererii.

Aici pot exista mai multe situații:

a) cererea reprezintă plângerea prealabilă și

b) cerere reprezintă o petiție în ideea valorificării unui drept sau a unui interes legitim (ex. o cerere pentru eliberarea unei autorizații de consolidare a clădirii).

În prima situație la actul administrativ tipic se adaugă actul administrativ atipic și de aici, formularea a două capete de cerere, în principal, (a) anularea actului administrativ și b) obligarea la emiterea altui act administrativ), iar în a doua situație acțiunea va avea ca obiect numai actul administrativ atipic, adică tăcerea, de unde, se va cere instanței, în principal, numai obligarea autorității pârâte să emită actul administrativ solicitat de reclamant.

Când administrația refuză nejustificat să rezolve o cerere, de asemenea, refuzul respectiv poate privi plângerea prealabilă, ipoteză în care acest act administrativ atipic va întări ilegalitatea actului administrativ tipic, cu implicații asupra modului de formulare a principalului petit, cum poate privi și o cerere adresată autorității administrative pentru valorificarea unui drept sau a unui interes legitim, ipoteză în care acțiunea în contenciosul administrativ va avea ca obiect numai actul administrativ atipic, adică refuzul, apreciat de reclamant ca fiind nejustificat.

Numai instanța va aprecia dacă refuzul este sau nu justificat, pronunțând, în consecință, o soluție pe fondul litigiului.

Obiectul acțiunii în cazul contractelor administrative.

Alin.2 al art.8 vine cu precizări față de prevederile art.2 alin. 1 lit. c) teza II și pregătește terenul pentru reglementarea ce face obiectul art. 18 alin. 4 și 5. Noțiunea de contracte administrative vizează contractele la care se referă art. 2 alin. 1 lit. c), adică contractele încheiate de administrația publică pentru a pune în valoare bunuri proprietate publică, pentru a presta servicii publice, pentru a exercita lucrări publice ori cele care vizează achiziții publice.

De altfel, unele acte normative reglementează deja competența instanțelor de contencios administrativ pentru soluționarea litigiilor legate de asemenea contracte, cum este cazul celor din materia achizițiilor publice.

Legea contenciosului administrativ stabilește, regula competenței instanțelor de contencios administrativ pentru litigiile legate de încheierea, cu toate fazele premergătoare încheierii (anunțuri, caiete de sarcini, licitații, negocieri directe, întocmiri de procese verbale etc), precum și aspectele legate de executarea acestora, inclusiv nulitatea, rezilierea, rezoluțiunea etc.

Legea contenciosului administrativ a statuat un principiu pe care instanțele trebuie să-1 aibă în vedere la soluționarea pe fond a acestor litigii, anume prioritatea interesului public față de libertatea contractuală. În dreptul comun al contractelor, se spune „contractul este legea părților", principiu înscris și în art. 969 din Codul civil.

Filozofia contractelor administrative presupune ca acordul de voință al părților să fie subordonat interesului public. Contractul administrativ nu este un scop în sine, precum contractul civil sau comercial, contractul administrativ, la fel ca și actul administrativ unilateral, sunt mijloace juridice prin care se realizează administrația publică, fie sub forma aplicării la cazuri concrete a legii, fie sub forma prestării de servicii publice, în sensul larg al termenului, în limitele legii.

Aplicarea regulii, însă, instituită de alin. 3 al art. 8, nu se poate face în mod discriminatoriu, ci în spiritul dreptului tuturor părților din litigiu la un proces echitabil, principiu înscris și în Constituția revizuită a României la art. 21 alin. 3.

În baza principiului constituțional consacrat de art. 21. instanța, față de situația de fapt dintr-o cauză, poate să aprecieze că interesul public cere modificarea unor clauze ale contractului, devenite prea împovărătoare pentru concesionar, de exemplu. Existența regulii nu înseamnă că reclamant în litigiile de contencios administrativ poate fi numai o autoritate a administrației publice. Mai mult, asemenea acțiuni pot fi introduse, cel puțin, și de către organismele sociale interesate.

V.9. Articolul 9. Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului

Articolul 9 – Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului

(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin
ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe introduce acțiune la instanța de
contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate.

Instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția
îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992
privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea
cauzei pe fond.

Instanța de contencios administrativ, după pronunțarea Curții
Constituționale, repune cauza pe rol și va da termen, cu citarea părților, numai
dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională. în
caz contrar, respinge acțiunea ca inadmisibilă pe fond.

(4) In situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, sesizarea instanței de contencios administrativ se va face în condițiile art. 7 alin. (5), ale art. 11 alin.(l) și (2), cu precizarea că termenele încep să curgă de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României.

O interpretare ad literam a art. 126 alin. 6 teza II ar conduce la ideea după care Legea contenciosului administrativ trebuie să reglementeze numai acele situații care rezultă din publicarea în Monitorul Oficial al României a deciziei Curții Constituționale de declarare a neconstituționalității ordonanței, după caz, a unor dispoziții ale acesteia.

Or, nu este posibil ca instanța de contencios administrativ să fie sesizată atât cu „o problemă de contencios constituțional", adică excepția de neconstituționalitate, cât și cu o problemă de „contencios administrativ", adică acțiunea pe fond, care are ca obiect cererea persoanei vătămate prin ordonanță, cerere prin care se poate solicita, după caz, anularea unor acte administrative, emise în baza ordonanței și reparații pentru prejudiciu, anularea actului administrativ și obligarea la emiterea altui înscris etc.

O interpretare sistematică a Constituției, avându-se în vedere spiritul reglementării, îngăduie ca cel vătămat să se adreseze direct instanței de contencios administrativ, urmând ca litigiul de contencios administrativ propriu-zis să fie rezolvat numai după ce s-a rezolvat litigiul de contencios constituțional și numai dacă soluția este de admitere, în tot sau în parte, a excepției de neconstituționalitate. În practica instanțelor de contencios administrativ și până la apariția acestei legi, au apărut spețe în care excepția de neconstituționalitate a coincis cu obiectul acțiunii în contenciosul administrativ.

Textul dă naștere la două ipoteze, ipoteza unirii excepției de neconstituționalitate cu fondul acțiunii în contenciosul administrativ și ipoteza introducerii acțiunii în contencios administrativ separat, după ce s-a pronunțat Curtea Constituțională.

Se pune problema dacă Guvernul, autoritatea care a emis ordonanța trebuie să fie citat ca pârât în instanța de contencios administrativ. Răspunsul este pozitiv, numai pentru prima ipoteză, pentru ipoteza a doua se va cita Guvernul ca pârât clacă reclamantul solicită Guvernului să emită un alt act, ori să repare paguba. Dacă obiectul acțiunii în contenciosul administrativ îl reprezintă numai repararea prejudiciului cauzat, iar cauza directă a prejudiciului este ordonanța declarată neconstituțională, acțiunea va fi îndreptată împotriva

Guvernului, cu posibilitatea chemării în cauză a Primului-ministru și a miniștrilor care au contrasemnat ordonanța, potrivit art. 16 din Lege.

În situația în care paguba a fost cauzată direct și nemijlocit de un act administrativ emis în baza ordonanței acțiunea se va îndrepta împotriva emitentului acestui act.

Dacă de la data pronunțării Curții Constituționale și până la data soluționării litigiului de contencios administrativ, ordonanța a fost aprobată de Parlament, legea de aprobare rezolvă și problema efectelor ordonanței, potrivit art. 115 alin. 8 din Constituție este o situație când e posibil ca acțiunea în contencios administrativ să rămână fără obiect.

Potrivit art. 147 din Constituție, în termen de 45 de zile, Parlamentul este obligat să pună de acord dispozițiile declarate neconstituționale cu dispozițiile Constituției, în sensul deciziei Curții Constituționale.

V.10. Articolul 10. Instanța competentă

Articolul 10- Instanța competentă

(1)Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 5 miliarde lei se soluționează, în fond, de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 5 miliarde lei, se soluționează, în fond, de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

(2)Recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele adminis-
trativ fiscale se judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a înaltei Curți de Casație și Justiție, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

(3)Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale.

La redactarea acestui text s-a avut în vedere caracterul complex al litigiilor de contencios administrativ, precum și perspectiva înființării tribunalelor administrativ-fiscale, rezultând un prim principiu – cel al unității de jurisdicție -, care presupune că unele și aceleași instanțe de contencios administrativ vor soluționa, în fond, și, respectiv, în recurs toate categoriile de litigii de contencios administrativ după cum urmează:

a) litigii legate de acte administrative unilaterale tipice;

b) litigii legate de acte administrative unilaterale atipice;

c) litigii legate de acte administrative asimilate cu contractele administrative și

d) litigii legate de acte cu caracter fiscal.

Pentru stabilirea competenței materiale legea s-a menținut pe linia principiului consacrat de ultima variantă a Legii nr.29/1990, anume al locului în organizarea administrației publice al autorității care emite sau, după caz, încheie actul.

De asemenea, în noua reglementare s-a menținut și principiul dublului grad de jurisdicție, care a fost validat de practica judiciară creată pe baza Legii nr.29/1990.

În ceea ce privește litigiile evaluabile în bani, Legea contenciosului administrativ a preluat, soluția din Codul de procedură fiscală, unde se stabilește pragul celor 5 miliarde, ceea ce înseamnă principiul unității de reglementare.

În ceea ce privește sintagma „autoritățile publice locale și județene" față de Secțiunea a 2-a, Cap.V din Titlul III al Constituției (art, 120-123) aceasta vizează:

a) consiliul local și structurile subordonate acestuia;

b) primarul;

c) consiliul județean și structurile subordonate acestuia;

d) președintele consiliului județean;

e) prefect și

f) servicii publice deconcentrate, care se află sub conducerea prefectului, potrivit art. 123 alin. 2 din Constituție.

Prin Legea de revizuire a Constituției, președintele consiliului județean a dobândit și statutul de autoritate a administrației publice, de sine stătătoare, de unde, logic, și competența de a emite acte în nume propriu.

În categoria „serviciilor publice deconcentrate", care, de regulă, funcționează la nivelul județean competența materială se stabilește după unul din cele două categorii prevăzute de alin. 1 al art. 10, criteriul locului ocupat de organul care a emis actul administrativ unilateral sau care a încheiat actul (contractul administrativ), respectiv după criteriul cuantumului litigiului, care are ca obiect taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora.

O acțiune care are ca obiect principal anularea unul act administrativ al consiliului județean, dar în subsidiar se solicită despăgubiri de peste 5 miliarde se va judeca în fond de către tribunal și, la fel, un litigiu determinat de un act administrativ al unui organ central (ex. Direcția Generală a Vămilor), care are ca obiect datorii vamale de până la 5 miliarde se va judeca în fond tot la tribunal.

Criteriul locului ocupat de organul care a emis sau, după caz, a încheiat actul operează atât în cazul actului administrativ unilateral, cât și în cazul contractului administrativ, indiferent care este valoarea despăgubirilor sau a pretențiilor cerute în subsidiar.

De asemenea, criteriul cuantumului, de până la 5 miliarde, operează numai pentru litigiile care „privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora" indiferent dacă actul administrativ atacat (ex. procesul-verbal de impunere, dispoziția de plată etc.) emană de la o autoritate locală (județeană) sau de la una centrală.

În materia a litigiilor administrativ-fiscale există jurisdicții administrative, fiind prevăzute chiar de către Codul de procedură fiscală, care se finalizează la nivel central. Dacă cuantumul litigiului este sub 5 miliarde atunci actul administrativ-jurisdicțional emis de organul central va fi atacat, în termenul prevăzut de art. 6 alin. 2, la tribunal.

V.11. Articolul 11. termenul de introducere a acțiunii

Articolul 11 – Termenul de introducere a acțiunii.

(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ
individual sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se
pot introduce în termen de 6 luni de la :

data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data
comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii;

data expirării termenului legal de soluționare a cererii, fără a depăși
termenul prevăzut la alin. 2;

data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii,
în cazul contractelor administrative;

(2) Pentru motive temeinice cererea poate fi introdusă și peste termenul
prevăzut de alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.

(3) In cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).

(4)Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi
neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ, care se
consideră a fi nelegale, pot fi atacate oricând.

(5)Termenul prevăzut de alin. (1) este termen de prescripție, iar termenul
prevăzut de alin. (2) este termen de decădere.

Pentru a elimina posibilitatea unor interpretări contradictorii asupra naturii juridice a celor două termene în alin.5 s-au făcut precizări, termenul mic de 6 luni este termen de prescripție cu toate consecințele ce decurg dintr-o atare calificare, iar termenul mare de un an este termen de decădere.

Actuala lege a contenciosului administrativ tratează și o altă problemă, cea a termenelor în cazul actelor normative, arătându-se în alin.4 că acțiunile de acest gen sunt imprescriptibile.

Excepția de neconstituționalitate privește, cum se menționează în art. 146 lit. d) din Constituție, și ordonanțele, iar art. 126 alin. 6, a fundamentat acțiunile de contencios administrativ și împotriva ordonanțelor declarate neconstituționale.

De vreme ce neconstituționalitatea ordonanței poate fi constatată oricând este de la sine înțeles că și acțiunile în contenciosul administrativ, la care se referă art. 126 alin. 6, pot fi introduse oricând. Această concluzie se impune având în vedere și faptul că în textul constituțional nu se face trimitere „la limite și condiții" prevăzute de lege.

Ordonanțele sunt acte normative de proveniență guvernamentală, fiind acte administrative, care prin voința legiuitorului, produc efecte juridice la fel ca legile.

Efecte juridice erga omnes, dar cu o forță juridică inferioară, produc și hotărârile de Guvern, care potrivit art. 108 alin. 2 din Constituție se emit pentru organizarea executării Legii.

Suntem în prezența aceluiași gen de acte juridice cu caracter normativ, cele de sorginte guvernamentală, ceea ce impune, logic, același tratament juridic. Nu se poate face diferența ca acțiunile în contenciosul administrativ împotriva ordonanțelor declarate neconstituționale, din

coroborarea art. 126 alin. 6 cu art. 146 lit. d) din Constituție, să fie introduse oricând, iar acțiunile împotriva hotărârilor de Guvern, cu caracter normativ, numai în anumite termene.

De vreme ce Guvernul potrivit art. 102 alin.l din Constituție realizează conducerea generală a administrației publice, ceea ce se impune pentru hotărârea de Guvern trebuie să se impună și pentru actele administrative cu caracter normativ ale celorlalte organe ale administrației publice.

Legiuitorul, în art. 48 devenit art. 52 din Constituție vorbește generic despre actele administrative, ceea ce înseamnă că în cazul actelor administrative unilaterale intră în discuție atât actele individuale, cât și cele normative.

Termenul instituit de aliniatul 1, de 6 luni este regula, de acest termen beneficiază toate subiectele de drept, fără nici o condiționare, în timp ce termenul mai mare, de un an de zile, apare ca o excepție, el rămâne la latitudinea instanței, care va aprecia dacă motivele invocate sunt, în mod real, motive temeinice sau nu.

În ipoteza în care instanța de fond apreciază că motivele invocate nu sunt temeinice va respinge acțiunea pentru tardivitate, urmând ca asupra acestor aspecte să se pronunțe și instanța de recurs. Dacă instanța de recurs va aprecia motivele invocate ca fiind temeinice, soluția va fi casarea cu trimitere pentru judecarea pe fond a litigiului.

Necesitatea motivării depășirii termenului de 6 luni este reținută și pentru acțiunile ce vor fi introduse de Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, precum și de către prefect.

Cât privește momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni, alin.l are în vedere ipotezele reglementate de art. 8, adică acțiunile care vizează actul administrativ tipic, actul administrativ atipic și, respectiv, actul administrativ asimilat.

Legea marchează momentul la care începe să curgă termenul de 6 luni de sesizare a instanței, după cum s-a primit sau nu răspuns, respectiv după cum a expirat sau nu termenul legal de soluționare a cererii, în cazul actelor administrative unilaterale.

Soluția de la alin. 1 lit. a) vizează două situații: pe de o parte situația răspunsului la plângerea prealabilă, ceea ce înseamnă că există un act administrativ împotriva căruia reclamatul dorește să facă o acțiune în justiție, iar pe de altă parte situația refuzului considerat nejustificat de soluționare a cererii, ceea ce înseamnă că nu există un act administrativ, acest refuz este înțeles în sensul prezentei legi ca fiind actul administrativ ce constituie temeiul acțiunii în justiție.

În prima situație răspunsul este considerat nesatisfăcător de către petiționar, pentru că numai într-o asemenea ipoteză există interesul acestuia de a promova acțiunea în contenciosul administrativ.

Data primirii acestui răspuns la plângerea prealabilă, fiind vorba de data poștei, marchează momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni de sesizare a instanței.

Pentru cea de a doua situație, cea a refuzului nejustificat, fiind vorba de momentul când începe să curgă termenul acesta, îl reprezintă data comunicării refuzului autorității publice sesizate de a soluționa respectiva cerere. De exemplu, refuzul de a soluționa o cerere privind eliberarea unei autorizații de port-armă.

Și în această situație este vorba de estimarea petentului asupra caracterului nejustificat al refuzului, pentru că numai instanța va decide dacă acest refuz a fost sau nu justificat, dar acest aspect ține de soluționarea litigiului pe fond.

Pentru a fi îndeplinită condiția procedurală, reclamantul este suficient să facă dovada introducerii cererii la autoritatea pârâtă și, respectiv, dovada refuzului acesteia de a o soluționa.

În mod similar se interpretează și pentru ipoteza prevăzută de lit.b) când reclamantul este ținut să facă dovada introducerii cererii la organul administrativ, precizând că termenul de 30 de zile, sau termenul prevăzut în legea specială de soluționare a petiției, a expirat.

Litera b) trebuie înțeleasă, însă, ca fiind operabilă și pentru situația în care autoritatea publică tace în ceea ce privește plângerea prealabilă, sintagma „soluționare a cererii" evocând atât cererea propriu-zisă, cât și plângerea prealabilă.

Legiuitorul introdus un criteriu de natură a obliga subiectele de drept să depună diligențe și să nu tergiverseze introducerea acțiunii în instanța de contencios administrativ pe ideea că s-a mai primit un răspuns scris de la autoritatea publică sesizată și s-a așteptat primirea acestuia.

Legiuitorul arată, astfel, că perioada de așteptare a răspunsului la cereri sau, după caz, la plângeri prealabile, nu poate depăși termenul de un an de zile de ia data emiterii actului, când există, respectiv de la data introducerii cererii, când nu există act administrativ. În cazul actului normativ „data emiterii" are semnificația „datei publicării", iar în cazul actului individual „data comunicării"

Litera c) a alin. 1 al art. 1 la care ne referim precizează că data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii în cazul contractelor administrative, reprezintă data la care începe să curgă termenul de 6 luni de sesizare a instanței.

Cât privește termenul mare de un an de zile, legea se referă la o situație tipică precizând că acesta începe să curgă de la „data emiterii actului".

Prin analogie, sintagma „data emiterii actului" evocă și ipoteza datei introducerii cererii, fiind concluzia care rezultă din coroborarea prevederilor alin.l lit.b) cu prevederile alin.2 al articolului la care ne referim.

V.12. Articolul 12. Documentele necesare

Articolul 12 – Documentele necesare

Reclamantul va anexa la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. In situația în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

Acest text reprezintă sediul materiei pentru chestiunile de ordin procedural, strict necesare pentru a face credibilă acțiunea reclamantului.

În Constituție este înserat și principiul după care persoanele își exercită drepturile cu bună-credință fără să încalce drepturile și libertățile celorlalți (art. 57).

Dreptul de acces la justiție reglementat de art. 21 din Constituție, precum și dreptul special prevăzut de art. 52 de a ataca un act administrativ trebuie să fie, de asemenea, exercitate cu bună-credință, fără ca prin exercitarea acestor drepturi să se încalce drepturile și libertățile celorlalți.

Noua lege a contenciosului administrativ reiterează soluția de principiu a art.8 din Legea nr.29/1990 privind necesitatea depunerii de către reclamant a unor dovezi pentru a da credibilitate acțiunii sale, pentru a-i contura nota de rezonabilitate.

De vreme ce, în Constituție s-a inclus dreptul părților la un proces echitabil și într-un termen rezonabil este de înțeles că nota de rezonabilitate vizează și conduita părților, de la introducerea acțiunii până la pronunțarea ultimei instanțe în exercitarea căii de atac.

Textul art. 12 la care ne referim vizează posibilele situații ale acțiunilor în contenciosul administrativ și, în funcție de acestea, obligațiile procedurale care revin reclamantului.

Din interpretarea art. 12 rezultă următoarele ipoteze:

ipoteza existenței unui act administrativ tipic, când va trebui să
anexeze copia acelui act și dovada îndeplinirii procedurii prealabile, respectiv
copia răspunsului la plângerea prealabilă, dacă s-a primit un răspuns;

ipoteza inexistenței unui act administrativ tipic, când va trebui să
anexeze copia cererii adresată autorității pârâte, certificate prin numărul și data
înregistrării de această autoritate, precum și copia, respectiv dovada refuzului
rezolvării acesteia, dacă un asemenea refuz s-a comunicat.

După cum se menționează în mod expres, arunci când nu s-a primit nici un răspuns, se va depune copia cererii certificate prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică.

Textul este redactat în termeni generali, dar el se aplică în mod corespunzător și pentru acțiunile care au ca obiect litigii determinate de contractele administrative, cu precizarea că dovada „îndeplinirii procedurii prealabile" echivalează cu dovada îndeplinirii procedurii de conciliere.

V.13. Articolul 13. Citarea părților, relații

Articolul 13 – Citarea părților, relații

(1) La primirea cererii, instanța va dispune citarea părților și va putea
cere autorității al cărei act este atacat să-i comunice de urgență acel act,
împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și
orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.

(2) In situația în care reclamant este un terț în sensul art. 1 alin. (2) sau
când acțiunea este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public,
instanța va cere autorității publice emitente să-i comunice de urgență actul atacat împreună cu documentația care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.

(3) În mod corespunzător situațiilor de la alin. (1) și (2), după caz, se va
proceda și în cazul acțiunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii
privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim,

(4) Dacă autoritatea publică nu trimite, în termenul stabilit de instanță,
lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlo-
cutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din salariul
minim brut pe economie, pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

Textul stabilește regulile citării și a relațiilor pe care le solicită instanța în funcție de categoriile de litigii de contencios administrativ, determinate după obiectul acțiunii potrivit art. 8.

Astfel, în ipoteza existenței actului administrativ tipic, instanța dispunând citarea părților solicită autorității pârâte să comunice, de urgență, actul în cauză precum și întreaga documentație (rapoarte, avize, procese-verbale etc.) care a stat la baza emiterii actului atacat.

Legea actuală, reluând o soluție din legea anterioară, dă dreptul instanței să solicite autorității publice pârâte „și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei".

Acestei formulare obligă instanța să facă un studiu sumar al cauzei, fiind aici temeiul legal pentru desemnarea unui judecător raportor ad-hoc.

Textul vorbește despre instanță, lăsând să se înțeleagă că decizia cu privire la necesarul de lucrări care urmează să fie solicitate, aparține președintelui, sau, după caz, vicepreședintelui instanței care, însă, potrivit legii de organizare judecătorească, răspund de administrarea justiției.

Astfel, se reglementează reglementată o situație derogatorie de la dreptul comun, impusă de particularitățile litigiului de contencios administrativ, care, este un litigiu între inegali, reclamantul fiind într-un raport de subordonare față de autoritatea administrativă pârâtă.

Se înțelege că „documentația" și „alte lucrări" solicitate de instanță vor constitui mijloace de probă, care vor profita reclamantului.

Față de nuanțarea subiectelor de sezină, prin comparație cu vechea reglementare, s-a simțit nevoia ca, în alin. 2, al art. 13, să se precizeze obligațiile ce le revin instanței pe linia solicitării de relații, atunci când, acțiunea este introdusă de o terță persoană în sensul art.l alin.2, respectiv de către Avocatul Poporului ori Ministerul Public.

În ceea ce privește instituția Avocatul Poporului și Ministerul Public, dispozițiile din legea contenciosului administrativ evocate se vor întregi cu prevederile cuprinse în legile de

organizare și funcționare ale acestor instituții. În această ipoteză, instanța are obligația de a solicita comunicarea actului atacat, a documentației și a oricăror altor lucrări pe care le consideră necesare.

Alin.3, se referă la obligațiile instanței de citare și de relații când acțiunea are ca obiect refuzul de rezolvare a cererii, înțelegându-se că este vorba atât de tăcere cât și de refuzul nejustificat.

Se poate vorbi de tăcere atunci când autoritatea administrativă pârâtă nu face nici o comunicare către petiționar și vorbim despre refuz nejustificat atunci când petiționarului i se aduce la cunoștință, în mod expres, decizia negativă a autorității publice în cauză.

Pentru aceste categorii de litigii se aplică în mod corespunzător prevederile care reglementează citarea și obligația de solicitare a unor relații a instanței, în ipoteza acțiunii împotriva actului administrativ tipic.

De vreme ce nu există o manifestare expresă de voință, în sensul de a schimba ordinea juridică existentă adică, de vreme ce nu există un act administrativ unilateral, nu este de conceput ca instanța să solicite autorității publice pârâte comunicarea acestuia, dar poate să solicite explicații cu privire la cauzele tăcerii, sau după caz a refuzului nejustificat și, desigur, documente pe care se poate întemeia o atare poziție a autorității publice pârâte.

Alin.l al art. 13, precizează că autoritatea care este chemată în judecată și căreia i s-au solicitat relații, adică documente și lucrări, este obligată să le comunice „de urgență", expresie a caracterului urgent al contenciosului administrativ.

Norma respectivă s-ar fi transformat, într-o normă de recomandare dacă nu s-ar fi instituit și sancțiunea corespunzătoare, care a existat într-o anumită formulă și în legea anterioară în art. 10 alin. 2, formulă care, cel puțin sub aspectul cuantumului (era prevăzută amenda de 500 lei pentru fiecare zi de întârziere), a devenit desuetă. Nemodificându-se suma de 500 lei, stabilită în decembrie 1990, potrivit indicelui inflației, ea a devenit o sumă modică, în condițiile în care amenzile contravenționale au atins ordinul de mărime al sutelor de milioane și chiar al miliardelor.

Pentru a evita crearea unei situații similare, și sub imperiul noii legi s-a regândit formula și s-a stabilit o amendă judiciară în procent de 10% din salariul brut pe economie, pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

Legea, în noua versiune, rezolvă și procedura aplicării amenzii judiciare conducătorului autorității care refuză să trimită relațiile solicitate de instanță, anume, încheierea interlocutorie.

Partea interesată, când apreciază că nota de rezonabilitate a fost încălcată și că, este evidentă comportarea cu rea-credință a conducătorului autorității publice pârâte, poate solicita instanței stabilirea unei amenzi și emiterea în acest sens a unei încheieri interlocutorii, căreia urmează să i se aplice regimul din dreptul comun.

V.14. Articolul 14. Suspendarea executării actului

Articolul 14 – Suspendarea executării actului

(1) În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, o
dată cu sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul,
persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea
executării actului administrativ, până la pronunțarea instanței de fond.

(2 ) Instanța va rezolva cererea de suspendare, de urgență, cu citarea părților.

(3) Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav
funcționarea unui serviciu public administrativ de importanță națională,
cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă și de
Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile alin. (2) aplicându-se
în mod corespunzător.

(4) Încheierea sau, după caz, sentința prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare.

Suspendarea actelor juridice reprezintă operația juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se spune că emană) și de prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis organul emitent).

De aici principiul executării din oficiu, actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa lege, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

De aceea suspendarea actelor administrative ne apare ca o situație de excepție, care poate fi de drept, când legea o prevede sau judecătorească, dar în limitele și condițiile prevăzute de lege.

Legile contenciosului administrativ au reglementat și instituția suspendării actului administrativ atacat. Legea nr. 29/1990 a reglementat, în art.9, posibilitatea suspendării după modelul ordonanței președințiale, chiar și fără citarea părților, hotărârea pronunțată fiind executorie de drept.

Legea nr. 29/1990 nu îngăduia, însă, în mod expres, introducerea cererii de suspendare în perioada recursului prealabil, cum nu era foarte clar dacă suspendarea se putea cere numai odată cu anularea, deci în această acțiune, sau și într-o acțiune separată, practica instanțelor fiind diferită sub acest aspect.

Noua reglementare precizează expres posibilitatea introducerii cererii de suspendare și până la sesizarea instanței cu fondul acțiunii, adică cu acțiunea în anulare.

Cel care se consideră vătămat reclamă, nu în puține situații, tocmai iminența producerii unor consecințe ireparabile dacă nu se întrerupe, într-un timp foarte scurt, producerea efectelor actului administrativ atacat.

Spre deosebire de situația clasică a suspendării, care vizează „interesul privat", noua reglementare soluționează și suspendarea „pentru interes public", când titularul acțiunii este Ministerul Public, fiind o inovație a legii determinată de necesitatea constituționalizării instituției contenciosului administrativ, de necesitatea punerii acestei legi în concordanță și cu art. 131 alin. 1 din Constituție, referitor la rolul Ministerului Public.

Legea cere ca să fie vorba de o perturbare gravă a funcționării unui serviciu public administrativ de importanță națională, ceea ce, prin ipoteză, conduce la ideea unui act administrativ normativ.

Din modul în care este redactat alin.3 al art. 14 și din coroborarea acestui text cu prevederile art.l alin.4 și 5, respectiv art.7 alin.5 din lege, rezultă că Ministerul Public, atunci când introduce, din oficiu, acțiunea în suspendare, aceasta apare fie ca un capăt separat al acțiunii în anulare, fie ca o acțiune separată, dar legată de acțiunea în anulare.

În ipoteza în care Ministerul Public este sesizat de persoana care a formulat plângerea prealabilă, în condițiile art.7, se înțelege că acțiunea este și în numele acelei persoane, care dobândește, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.

Ministerul Public apare fie în calitate de titular al acțiunii proprii ce are ca obiect suspendarea, urmare a acțiunii introduse tot în nume propriu ce are ca obiect anularea introdusă potrivit art.l alin.5, fie în calitate de autoritate care sprijină acțiunea persoanei fizice sau juridice vătămate.

Din coroborarea textelor invocate mai sus rezultă și concluzia că dintre subiectele de drept pentru care nu este necesară acțiunea prealabilă, conform art. 7 alin. 5, numai Ministerul Public, în ipoteza precizată, poate introduce acțiune în suspendare anterior acțiunii în anulare.

Nimic nu oprește terțele persoane, care introduc acțiune în anulare, în baza art. 4 alin. 2, să ceară odată cu acțiunea în anulare și suspendarea actului atacat, situație reglementată de art. 15, iar pentru prefect și Agenția Națională a Funcționarilor Publici suspendarea judiciară nu se pune pentru că potrivit art. 3 alin. 3 din lege intervine suspendarea de drept.

În cazul ordonanțelor nu se pune problema suspendării judiciare pentru că este vorba de un conflict de constituționalitate, care este de competența exclusivă a Curții Constituționale. Dacă ordonanța este declarată neconstituțională, potrivit art. 147 alin. 1 din Constituție, este suspendată de drept de la data publicării deciziei Curții Constituționale, iar dacă se respinge excepția de neconstituționalitate se respinge și acțiunea în contenciosul administrativ ca fiind inadmisibilă pe fond. In litigiile de contencios constituțional nu există instituția suspendării dispozițiilor atacate până la soluționarea litigiilor de către Curtea Constituțională.

Legea actuală menține formularea tradițională, care a fost prezentă și în Legea nr.29/1990, după care suspendarea se poate cere „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente". Sunt două condiții care trebuie îndeplinite în mod cumulativ. Cele două condiții se determină reciproc, nu se poate vorbi despre „caz bine justificat" fără a exista pericolul producerii pagubei și, invers, nu poate fi vorba despre „iminența pagubei" dacă cazul nu este „bine justificat", dacă nu se identifică sub aspectul conținutului.

Textul cere reclamantului ca pe lângă „iminenta pagubă" să înfățișeze instanței și alte împrejurări (legate de starea de fapt, de diligentele depuse, de atitudinea autorității, de posibile efecte asupra altor persoane, aspecte referitoare la situația sa socială sau la alte situații juridice conexe regimului administrativ determinat de actul atacat etc), care să fie de natură a argumenta că este vorba de „un caz bine justificat".

Cât privește paguba iminentă, se reține că în art. 2 alin. 1 lit. s) s-a convenit asupra unui sens larg, avându-se în vedere nu numai sensul clasic de prejudiciu efectiv, ci și sensul de perturbare a funcționării unei autorități publice, după caz a unui serviciu public.

Într-o acțiune care are ca temei încălcarea unui drept subiectiv, reclamantul poate invoca ideea de perturbare doar dacă se află într-o legătură cauzală cu paguba. Actul administrativ, evident normativ, în loc să organizeze serviciul public pentru a oferi reclamantului posibilitatea să-și valorifice drepturile și interesele legitime a condus la operațiuni ale administrației prin care i s-au încălcat drepturile și interesele legitime, fiind iminentă și o pagubă.

Este vorba de acele servicii publice care apar ca o obligație legală, chiar constituțională a administrației la dreptul cetățeanului.

In schimb, persoanele de drept public, precum și organismele sociale interesate în acțiunile ce au ca obiect suspendarea vor invoca, prin ipoteză, pericolul perturbării propriei activități, după caz, a unui anumit serviciu public.

Legea nouă introduce soluția suspendării actului administrativ atacat „până la pronunțarea instanței de fond", spre deosebire de legea anterioară care conținea soluția suspendării „până la soluționarea acțiunii".

De vreme ce suspendarea actului administrativ nu poate fi pronunțată decât „până la pronunțarea instanței de fond" și cum suntem în faza acțiunii prealabile, deci nu este încă sesizată instanța cu fondul, cu acțiunea în anulare, este, logic, ca fondul să fie o cauză separată.

In ipoteza în care instanța dispune suspendarea va pronunța o sentință, care potrivit alin.4 al art. 14 poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunțare, oricum soluția este executorie de drept. Dacă nu s-a declarat recurs ori dacă recursul a fost respins soluția de suspendare produce efecte numai până la pronunțarea soluției în dosarul care are ca obiect anularea actului.

Instanța de fond poate menține măsura suspendării, pronunțând o încheiere care poate fi atacată separat cu recurs, în termen de 5 zile de la pronunțare. În felul acesta efectul suspensiv al recursului, reglementat de art.20 alin.2, nu se răsfrânge și asupra suspendării actului administrativ. Alin. 3 al art. 15 înlătură orice dubiu, precizând că introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. 4, „nu suspendă executarea".

În alin. 4 al art. 14, la care ne referim, se utilizează atât noțiunea de „încheiere" cât și noțiunea de „sentință", cu precizarea „după caz", adică după cum acțiunea în suspendare este o acțiune separată, potrivit alin. .1, când va fi vorba de sentință, ori este un capăt de cerere în acțiunea principală, introdusă potrivit alin. 3, când va fi vorba de încheiere.

În aceste ipoteze instanța se va pronunța, potrivit alin.2, numai asupra suspendării, dar prin încheiere, dându-se termen pentru fond, după expirarea termenului în care trebuie să se rezolve plângerea prealabilă.

Instanța trebuie să rezolve cererea „de urgență", dar în toate situațiile cu citarea părților.

V.15. Articolul 15. Solicitarea suspendării prin acțiunea principală

Articolul 15 – Solicitarea suspendării prin acțiunea principală

(1)Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. în acest caz, instanța va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii de fond.

(2)Dispozițiile alin. (2) și (4) ale art. 14 se aplică în mod corespunzător.

(3)Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar
introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspendă executarea.

Fie că reclamantul a cerut suspendarea în paralel cu exercitarea acțiunii prealabile și i s-a respins cerere, fie că nu a cerut suspendarea în baza art. 14, odată ce introduce acțiunea în
anulare, articolul 15, îi conferă dreptul de a solicita sau, după caz, de a reitera cererea de suspendare.

Se înlătură prin aceste formulări orice dubiu, cererea de suspendare putând fi formulată odată cu acțiunea principală, în anulare sau într-o acțiune separată, dar numai până în momentul soluționării fondului. Cererea de suspendare nu poate fi reiterată în recurs.

În condițiile art. 15 suspendarea actului administrativ se dispune „până la soluționarea definitivă și irevocabilă" a cauzei, iar recursul împotriva hotărârii de suspendare nu are ca efect suspendarea executării acestei hotărâri, cum s-a arătat deja. Odată respinsă, însă, cererea de suspendare în condițiile art. 15, ea nu mai poate fi reiterată de partea interesată în recurs, dar noua reglementare conține o inovație, judecarea recursului în situații deosebite.

Soluția instanței de fond de suspendare a actului administrativ produce efecte „până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei" doar dacă această hotărâre a rămas definitivă, adică dacă nu a fost recurată sau dacă s-a respins recursul, introdus în condițiile art. 14 alin. 4 coroborat cu art. 15 alin. 3.

Dacă actul administrativ a fost suspendat în condițiile art. 14, urmare a soluției instanței de fond, chiar dacă în dispozitivul acesteia nu se prevede în mod expres, devin incidente prevederile alin. 1 ale art. 14, împlinindu-se termenul până la care a fost pronunțată suspendarea.

Dacă instanța de fond este sesizată pentru prima dată cu cererea de suspendare, ca un petit al acțiunii principale, suspendarea nu se poate dispune decât până la soluționarea acțiunii de fond.

În ipoteza în care nu a fost dispusă suspendarea și admiterea acțiunii este previzibilă, judecătorul va dispune suspendarea printr-o hotărâre separată, adică printr-o încheiere, spre a face inoperant art. 20 alin. 2. Când acțiunea în suspendare face obiectul unei cauze diferite efectul acestei hotărâri se menține chiar dacă instanța de fond a respins acțiunea.

Din coroborarea art. 10 alin. 3 cu art. 15 alin. 1, ca și din interpretarea sistematică a legii, prin raportare și la principiile din Codul de procedură civilă care vizează regimul acțiunii principale și al celei care are ca obiect măsuri vremelnice, dispuse prin ordonanță președințială, rezultă că nu este posibil ca reclamantul să introducă acțiunea în anulare la instanța competentă la domiciliul său, iar acțiunea în suspendare la instanța competentă la domiciliul pârâtului sau invers. Acestea nu pot fi introduse decât la aceeași instanță, stabilită după unul din criteriile prevăzute la art. 10 alin. 3.

V.16. Articolul 16. Introducerea în cauză a funcționarului

Articolul 16 – Introducerea în cauză a funcționarului

Cererile în justiție, prevăzute de prezenta lege, vor putea fi far mulate
și personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, emis sau încheiat actul,
ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare
la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. In cazul în care
acțiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata
despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.

Persoana acționată astfel în justiție poate chema în garanție pe
superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu
elaboreze actul.

În legea veche s-a operat cu noțiunea de „funcționar al autorității pârâte", care în practică a condus la multiple interpretări, iar noua lege vorbește despre „persoana fizică care…", lăsându-se să se înțeleagă că poate fi vorba de orice persoană fizică din cadrul autorității pârâte, de la funcționarii cei mai mici în grad până la demnitari.

Legea nouă nuanțează situațiile în care trebuie să se fi aflat persoana fizică respectivă, anume să fi contribuit la elaborarea actului, la emiterea ori, după caz, la încheierea acestuia, respectiv să se facă vinovată de refuzul autorității de a rezolva cererea.

Folosirea verbelor a elabora, a emite și a încheia nu este întâmplătoare, s-a urmărit, pe de o parte, evocarea ambelor categorii de acte administrative, adică atât a actului unilateral, cât și a contractului, precum și fazele procedurale, legate de emiterea actului unilateral sau, după caz, de încheierea celui bilateral, adică a contractului administrativ.

Pot fi chemați în cauză pentru a fi obligați, în mod solidar cu autoritatea, la plata despăgubirilor, atât persoanele fizice care au dat avize, care au făcute note de fundamentare, care au întocmit caietul de sarcini, care au făcut parte din comisii de licitații, cât și persoanele fizice care au făcut parte din consiliul de administrație, din consiliul local, județean etc. care a decis, ori persoanele care au semnat contractul.

În cazul unui act administrativ adoptat de un organ colegial, vor fi chemați și personal în instanță numai cei care au votat pentru decizia respectivă, dacă legea nu prevede răspunderea fiecărui membru pentru actele organului.

Formularea „dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere" are un caracter general, fiind vorba atât de prejudiciul material, cât și de cel moral.

În ipoteza în care reclamantul nu cunoaște toate persoanele fizice implicate va aduce acest fapt la cunoștința instanței, care, în baza art. 13, va solicita relațiile necesare. Orice persoană identificată în acțiunea reclamantului sau, după caz, în adresa autorității, comunicată instanței în baza art. 13, poate ridica excepția lipsei calității procesuale pasive, făcând dovada că n-a fost la ședință, că lucrează în altă unitate și a fost indicat din eroare etc.

Atunci, însă, când se pune problema gradului de implicare, a existenței sau nu a legăturii cauzale, a existenței sau nu a vinovăției nu mai este vorba de excepție, ci de fondul cauzei, iar excepția cu un atare obiect trebuie respinsă ca inadmisibilă.

Noul text îngăduie să fie acționați direct în instanță toți cei implicați și reprezintă un instrument juridic de natură a fortifica spiritul de responsabilitate al funcționarilor și al demnitarilor din administrația publică.

Textul menține, soluția chemării în garanție a superiorului ierarhic, dacă este vorba „de ordin scris", înțelegându-se că în sfera acestei noțiuni intră și ordinele trimise prin poșta electronică, mai ales că semnătura electronică și, mai nou, autentificări notariale prin mijloace electronice au devenit obiect de reglementare juridică în ultima perioadă.

În ceea ce privește stabilirea contribuției financiare a fiecărei persoane fizice în raport cu cea a autorității se înțelege că se vor aplica principiile din drept comun, în materia răspunderii solidare.

V.17. Articolul 17. Judecarea cererilor

Articolul 17 – Judecarea cererilor

Cererile adresate instanței se judecă de urgență și cu precădere în
ședință publică, în completul stabilit de lege.

Pentru cererile formulate în baza prezentei legi se percep taxele de
timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu
modificările și completările ulterioare cauzelor neevaluabile în bani, cu
excepția celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la
valoare.

Hotărârile vor fi redactate și motivate de urgență, în cel mult 10 zile
de la pronunțare.

Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ unilateral, emis în aplicarea sau, după caz, în organizarea aplicării legii, fie un act administrativ bilateral, prin care, în limitele legii, se prestează activități, în sensul larg al termenului, de interes public. Prin urmare, litigiul de contencios administrativ, indiferent de categorie, pune în cauză autoritatea publică, interesul public, care sunt în conflict cu un drept subiectiv sau numai cu un interes legitim personal.

De vreme ce rațiunea principală de a fi a administrației publice o reprezintă emiterea de acte administrative unilaterale prin care organizează executarea legii (actul normativ) sau face legea aplicabilă la cazuri concrete (actul individual), conflictul care are ca obiect actul administrativ este un conflict care nu vizează numai drepturile și interesele legitime ale părților, ca subiecte de drept privat, ci și modul de exercitare a competenței de către autoritățile publice, în principal de către autoritățile administrației publice, ca subiecte de drept public.

Conflictul ce are ca obiect actul administrativ (tipic, atipic sau asimilat) este, , un conflict și de ordine publică, ceea ce reclamă, cu necesitate, celeritate. Starea de suspiciune, de incertitudine cu privire la legalitatea actului administrativ este o stare de incertitudine cu privire la principiul legalității însuși, inclusiv al supremației Constituției, când temeiul în drept al acțiunii îl reprezintă texte din Constituție care au fost încălcate prin actul administrativ dedus judecății.

Noua lege revine cu formularea „se judecă de urgență", dar mai adaugă și „cu precădere", ceea ce înseamnă că dintre cauzele care presupun procedură de urgență litigiile de contencios administrativ au prioritate.

Suntem în prezența unui termen de recomandare, de vreme ce nu sunt legate de acest termen exercitarea altor acte de ordin procesual. Recursul, se declară în termen de 15 zile de la pronunțare, pentru partea prezentă, respectiv de la comunicare pentru partea absentă și nu de la redactare și motivare.

Redactarea și motivarea nu afectează calea de atac a recursului, adică declararea acestuia, dar afectează motivarea recursului.

Potrivit dreptului comun, recursul se motivează în termen de 15 zile de la comunicarea motivării hotărârii recurate. Prin urmare, prelungirea motivării sentinței de fond atrage după sine prelungirea și, deci, tergiversarea recursului, ceea ce conduce la încălcarea principiului

constituțional al judecății într-un termen rezonabil, mai ales când legea prevede și judecată de urgență.

Cât privește judecata propriu-zisă, ideea de urgență impune, în primul rând, urgența în procedura de citare; Legea reglementează pentru anumite categorii de litigii „proceduri accelerate", cum este prescurtarea termenului la 48 de ore, citarea prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informațiilor scrise.

În al doilea rând, procedura de urgență vizează modul în care se interpretează solicitarea unui termen pentru apărare.

Legea contenciosului administrativ conține o soluție specială în materia intervenienților, în art.l alin.9, care nu înlătură dispozițiile din dreptul comun, dar oferă un criteriu de aplicare a acestora în litigiile de contencios administrativ.

In al patrulea rând, ar putea fi avute în vedere aspectele legate de probațiune. Este dificil să se spună că proba X sau Y, prevăzută de Codul de procedură civilă nu este posibilă în litigiile de contencios administrativ, situațiile de fapt și de drept sunt nenumărate, dar se poate spune că anumite litigii de contencios administrativ au caracter obiectiv (cum sunt cele care au ca obiect anularea unui act administrativ normativ), litigii în care mijloacele de probă esențiale se reduc la actul atacat și la textul legii care se consideră încălcat.

În general, litigiile de contencios administrativ presupun compararea actului atacat cu legea care se pretinde a fi încălcată, iar pentru a se face această judecată nu este nevoie de martori, de expertize, de interogatoriu etc.

Procedura de urgență obligă instanța să folosească, imediat ce s-a creat situația, instrumentul juridic al amenzii judiciare prevăzut de art. 13 alin.4.

Filozofia judecării de urgență trebuie să se regăsească și în ordinea cauzelor de contencios administrativ, atunci când completul soluționează și alt gen de cauze, precum și în modul de administrare a dezbaterilor orale.

Regimul judecății de urgență în contenciosul administrativ, când este vorba de termen, nu este posibil dacă Legea contenciosului administrativ nu dispune altfel, peste termenele prevăzute de Codul de procedură civilă pentru judecata de urgență.

Legea nr. 29/1990 a stabilit regula după care acțiunile erau supuse taxelor de timbru prevăzute de lege pentru acțiunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun, stabilind, totodată, și un plafon, de 1.000 lei.

S-a făcut trimitere la dreptul comun al „taxelor de timbru", Legea nr. 147/1997, ale cărei dispoziții pentru cauzele neevaluabile în bani se aplică atunci când obiectul litigiului de contencios administrativ îl reprezintă actul administrativ unilateral, iar cauzele care au ca obiect contracte administrative se vor taxa la valoare.

Rezultă că acțiunea ce vizează actul administrativ unilateral prin care se solicită și daune materiale și morale se taxează ca și cum ar fi o cauză neevaluabilă în bani. Pe cale de consecință, aceeași taxă se va percepe și atunci când acțiunea în daune se va introduce ulterior.

V.18. Articolul 18. Soluțiile pe care le poate da instanța

Articolul 18 – Soluțiile pe care le poate da instanța

Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate,
după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige
autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat,
o adeverință sau orice alt înscris.

Instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute
de art.l alin. (8), și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative
care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgu-
birilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat
acest lucru.

Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează
un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate:

dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;

obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul
este îndrituit;

impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;

suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;

obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.

(5) Soluțiile de la alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) pot fi stabilite sub
sancțiunea unei penalități pentru fiecare zi de întârziere.

De vreme ce noua Lege asimilează actului administrativ și contractele administrative, obiectul acțiunilor în contencios administrativ vizează, cum se arată în art. 8 alin. 2, și aspecte legate de contractele administrative.

Sediul materiei consacrat soluțiilor instanței de contencios administrativ reglementează atât soluțiile în litigiile care au ca obiect actele administrative unilaterale (tipice sau atipice), cât și soluțiile în litigiile care au ca obiect contractele administrative.

Legea, în ceea ce privește soluțiile instanței în cazul litigiilor ce au ca obiect acte administrative unilaterale s-a menținut pe linia tradițională a contenciosului de plină jurisdicție, regim juridic care a fost consacrat și de art. 11 al Legii nr. 29/1990.

Legiuitorul merge mai departe, dă dreptul instanței de contencios administrativ să se pronunțe și asupra legalității actelor civile care s-au încheiat în baza actului administrativ anulat, în general asupra efectelor civile la care actul administrativ anulat a dat naștere.

Astfel, instanța poate să dispună anularea totală sau parțială a actului atacat și prin același dispozitiv să oblige la emiterea altui act administrativ, să rezolve problema efectelor juridice de natură civilă, dacă există capăt de cerere, să oblige la despăgubiri pentru daune materiale și morale, precum și la cheltuieli de judecată.

Obligarea la emiterea unui act, a unui certificat sau, după caz, la încheierea unui act se poate dispune sub sancțiunea amenzii substanțiale prevăzută de art. 24 alin. 2 pentru fiecare zi de întârziere, cu obligarea, în plus, și la plata de despăgubiri pentru întârziere către reclamant, cum se menționează în textul citat. Dacă a fost pusă în discuție și legalitatea operațiunilor administrative prealabile emiterii actului, instanța va trebui să se pronunțe și asupra acestui capăt de cerere.

În funcție de obiectul principal al acțiunii prin raportare la celelalte categorii de acte administrative asimilate, prevăzute de art. 2 alin. 2, sunt formulate, potrivit interesului reclamantului, capetele de cerere secundare sau terțiare, care vor conduce în cazul admiterii acțiunii la soluția obligării autorității pârâte să elibereze, să încheie, asociată cu soluția obligării la despăgubiri pentru daune (materiale și morale), respectiv pentru cheltuieli de judecată.

În acest gen de litigii, nefiind vorba despre acte administrative unilaterale tipice, adică despre manifestări exprese de voință ale autorității pârâte care au dat naștere la efecte juridice, în principiu, nu poate fi vorba nici despre acte juridice civile sau despre efecte juridice civile la care a condus actul.

Analiza soluțiilor în cazul contractului administrativ trebuie făcută prin coroborarea alin.4 și 5 al articolului 18, , cu alin.2 și 3 ale art.8. Una sau mai multe soluții dintre cele enumerate la lit. a)-e) ale alin. 4 al art. 18 se vor stabili după cum obiectul acțiunii vizează faze premergătoare (ex. faza preselecției pentru licitație sau pentru negociere directă, faza licitației propriu-zise, faza încheierii procesului-verbal de adjudecare etc), faza executării contractului sau faza pretențiilor legate de încetarea contractului.

De asemenea, fundamentarea prin considerentele hotărârii judecătorești a soluției la care s-a oprit instanța trebuie să fie realizată pe principiul consacrat de alin.3 al art.8.

Soluțiile prevăzute de alin. 4 al art. 18 nu sunt limitative. Legea contenciosului administrativ a înțeles să facă aceste precizări pentru a contura sensul soluționării acestor litigii și pentru a rezolva expres unele probleme care de-a lungul timpului, în legislația noastră, au avut reglementări diferite.

Soluțiile concrete pe care instanța de contencios administrativ le poate adopta sunt determinate de situația de fapt și de dreptul aplicabil în speță.

Enumerarea începe cu anularea contractului administrativ, dar primele posibile litigii sunt cele care privesc aspectele juridice, acte și faptele, premergătoare încheierii contractului administrativ. De exemplu, se introduce acțiune împotriva deciziei comisiei de preselecție de excludere a reclamantului de la procedura licitației, acțiune care va solicita instanței să constate că excluderea a fost ilegală, să anuleze procesul-verbal încheiat și obligarea autorității pârâte să-l includă de reclamant printre participanții la licitație.

Într-o interpretare ad literam a alin. 4 al art. 18 numai obligarea autorității pârâte din final ar avea suport în ipoteza de la lit.c) „impune uneia dintre părți îndeplinirea unei obligații". Nu este posibil ca instanța să nu se poată pronunța asupra legalității măsurii de excludere a reclamantului pentru că nu este prevăzută o astfel de ipoteză în alin.4 al art. 18.

Cât privește soluția anulării, în tot sau în parte, prevăzută de litera „a", la fel ca în cazul oricărui contract, motivele de nulitate trebuie să existe la data încheierii contractului, dar în cazul contractului administrativ există un motiv special „de ordine publică", cel reglementat de alin.3 al art.8 din prezenta lege.

Fiind vorba de interesul public, pentru acest temei legal acțiunile în anulare pot fi introduse și de către „terți", adică de către beneficiarii serviciului public ce fac obiectul contractului. Acțiunea în anulare poate fi introdusă și de către „organismele sociale interesate" prevăzute de art.2 alin.l lit.r), chiar dacă nu există o prevedere expresă, fiind concluzia care se impune din rațiunea majoră care a determinat includerea litigiilor legate de contractele prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. c) în sfera de competență a instanțelor de contencios administrativ.

V.19. Articolul 19. Termenul de prescripție pentru despăgubiri

Articolul 19 – Termenul de prescripție pentru despăgubiri

(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără
a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de
despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască
întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ
competente, în termenul de un an, prevăzut de art. 11 alin. (2).

(3) Cererile prevăzute la alin. (2) se supun normelor prezentei legi, în
ceea ce privește procedura de judecată și taxele de timbru.

În mod tradițional legile de contencios administrativ au reglementat ipoteza cererii de despăgubiri la o dată ulterioară introducerii cererii principale în anulare, pe ideea că la data cererii în anulare reclamantul nu cunoștea întinderea pagubei, soluție care a fost reglementată și de Legea nr. 29/1990. Era vorba de art. 12: „In cazul în care cel vătămat a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, întinderea pagubei nefiindu-i cunoscută la data judecării acțiunii de anulare, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei".

Textul nu spunea expres care era instanța competentă, pe de o parte, și nici nu preciza despre care „termen de prescripție" este vorba, pentru că nici un text din Legea nr.29/1990 nu conține calificări ale termenelor.

În art.5 se reglementau două termene, unul mic de 30 de zile și unul mare de un an calculat de la „data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere".

Legea nouă vorbește despre un termen de prescripție atât în denumirea art. 19 cât și în conținutul alin. 1 al acestuia. In alin. 2 se rezolvă două probleme

a) natura termenului și

b) data de la care acest termen începe să curgă anume „data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei".

Formularea „prevăzut la art. 11 alin. 2" are semnificația chiar a identificării duratei acestui termen de prescripție cu acel termen de decădere.

Numai durata este identică, nu și natura juridică și nici momentul de la care începe să curgă. Termenul de un an, termen de decădere, reglementat de art. 11 începe să curgă de la data emiterii actului, iar termenul de un an, reglementat de art. 19, începe să curgă de la data la care persoana vătămată „a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei".

În materie de timbraj se aplică regula de la art. 17 alin. 2 pentru „cauzele neevaluabile în bani", deși este vorba despre o cauză, practic, în pretenții, deci evaluabilă în bani.

În ceea ce privește procedura, de vreme ce se face trimitere „la prezenta lege", se înțelege că este necesară și procedura prealabilă, fără a mai fi aplicabile prevederile art. 7 cu privire la termenul de 30 de zile și cel de 6 luni, de vreme ce în acest gen de litigii este reglementat un termen de prescripție de un an de zile.

Odată cu introducerea cererii de despăgubiri reclamantul trebuie să facă dovada că i-a oferit posibilitatea autorității publice pârâte să rezolve ea, pe calea plângerii prealabile, litigiul.

Acest gen de acțiuni sunt posibile și pentru contractele administrative, având în vedere alin. 2 al art. 19 însă va fi alt regim al taxelor de timbru.

V.20. Articolul 20. Recursul

Articolul 20 – Recursul

Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în
termen de 15 zile de la pronunțare ori de la comunicare.

Recursul suspendă executarea și se judecă de urgență.

(3) În cazul admiterii recursului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea dispozițiilor referitoare la competența materială din prezenta lege, cauza se va trimite la instanța competentă. Când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanță.

Noua lege a contenciosului administrativ menține pentru această categorie de litigii principiul dublului grad de jurisdicție, judecata în fond și în recurs. Se menține și termenul de introducere a recursului de 15 zile de la pronunțare ori de la comunicare, după cum partea care exercită recursul a fost sau nu prezentă la termenul când s-a judecat fondul și s-a pronunțat sentința recurată.

În ceea ce privește calcularea termenului de recurs și natura juridică a acestui termen, cum Legea contenciosului administrativ nu conține dispoziții speciale, sunt aplicabile soluțiile din dreptul comun, nefiind vorba de incompatibilitățile prevăzute de art.28 alin. 1.

S-a menținut în noua lege și caracterul suspensiv al recursului, cu precizările făcute în comentariul la art. 14 și 15, unde s-au reglementat excepții de la regula suspendării hotărârii atacate prin recurs. Caracterul suspensiv al recursului s-a apreciat, în timp, că reprezintă soluția cea mai potrivită pentru stabilitatea raporturilor juridice, dar și pentru garantarea drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor.

De vreme ce în alin. 1 al art. 20 se folosește sintagma „hotărârea pronunțată în primă instanță" și cum în primă instanță se pronunță și hotărâri care privesc contracte administrative, în sensul art. 8 alin. 2, rezultă că regimul recursului prevăzut de art. 20 este general.

Recursul în contenciosul administrativ are caracter devolutiv, ca orice recurs prevăzut de Codul de procedură civilă împotriva hotărârilor care nu sunt supuse apelului.

Alin.2 al art.20 conține precizarea că judecata recursului se face „de urgență", ceea ce înseamnă că părțile și instanța sunt ținute, în mod corespunzător, de aceleași exigențe cu privire la citare, la probațiune, la dezbateri etc.

Soluțiile instanței de recurs. Legea nr.29/1990 nu conținea dispoziții speciale cu privire la „puterile" instanței de recurs, și cum , în art. 18, trimitea la Codul de procedură civilă, lăsa să se înțeleagă că se aplică regulile din dreptul comun.

Instanța de recurs casează cu reținere, rejudecând fondul litigiului, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere, iar casarea cu trimitere intervine fie pe motiv de competență, fie pe motiv de rejudecare a fondului la prima instanță. Trimiterea la prima instanță, pe ideea respectării principiului dublului grad de jurisdicție, se face o singură dată.

Casarea cu trimitere nu este posibilă, față de sensul reglementării actuale, decât atunci când incidentele procedurale nu pot fi rezolvate în fața instanței de fond pentru a se asigura un proces echitabil, evident dacă nu este vorba de necompetență și de o lipsă a judecății fondului.

V.21. Articolul 21. Judecarea recursului în situații deosebite

Articolul 21- Judecarea recursului în situații deosebite

(1) Recurentul, în situații deosebite, cum ar fi împlinirea termenului până la care își poate valorifica dreptul pretins, va putea solicita președintelui instanței competente să soluționeze recursul și stabilirea termenului de judecată a recursului chiar înainte de primirea dosarului.

(2) Cererea de fixare a unui termen de urgență, însoțită de dovada înregistrării recursului la instanța de fond, se soluționează în 24 de ore de la prezentarea acesteia președintelui instanței de recurs.

(3) Soluția de admitere a cererii se comunică, de îndată, instanței de fond, care are obligația redactării hotărârii atacate, a comunicării acesteia părților, precum și a expedierii dosarului, într-un termen de 5 zile.

(4) Motivarea recursului se poate face, sub sancțiunea nulității pentru tardivitate, în termen de 2 zile de la comunicare.

(5) Procedura de citare a părților și de comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informațiilor scrise.

Este vorba de prima fază a admiterii în principiu, urmează faza a doua, a redactării și comunicării hotărârii recurate, apoi faza motivării recursului, faza a patra este a citării și, în fine, faza cinci cuprinde judecata propriu-zisă recursului.

Toate fazele sunt condiționate însă de admiterea în principiu, ceea ce înseamnă fixarea termenului pentru judecata în fond a recursului și comunicarea acestei decizii primei instanțe.

Judecarea cererii, în termenul de 24 de ore prevăzut de alin.2, înseamnă analiza de principiu a existenței condiției prevăzută de alin. 1, fiind vorba de principiul rezonabilității.

De vreme ce în alin.3 se folosește expresia „soluția de admitere a cererii", se deduce, că există și o „soluție de respingere a cererii", urmare tocmai a dreptului completului prevăzut de alin. 2 de a aprecia dacă cererea de principiu se încadrează în ipoteza prevăzută de alin. 1.

Nu se poate interpreta că această ipoteză de excepție devine regulă și că orice cerere prin care se solicită judecarea pentru situații deosebite va trebui și judecată ca atare.

Respingerea cererii în condițiile art.21 nu echivalează cu respingerea recursului, evident. Cel în cauză urmează să-și valorifice dreptul la recurs potrivit art. 20 din lege.

Cât privește procedura de citare prevăzută de alin. 5, aceasta vizează și citarea prin telefon, respectiv prin poșta electronică.

V.22. Articolul 22 . Titlul executor

Articolul 22 – Titlul executor

Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-au admis acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi, constituie titluri executorii.

Legea nr. 29/1990 nu conținea un text care să rezolve problema titlului executor, lăsând să se înțeleagă că această chestiune se rezolvă, în baza art. 18, care făcea trimitere la Codul de procedură civilă. .

Din modul în care este redactat textul rezultă că suntem în prezența unui titlu executoriu doar atunci când este vorba de o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, hotărâre prin care „s-au admis acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi".

În consecință, nu poate fi vorba de existența unui titlu executoriu atunci când s-au pronunțat hotărâri rămase definitive și irevocabile prin care s-au respins acțiunile formulate, respectiv nu poate fi vorba de titluri executorii în cazul hotărârilor care nu au caracter definitiv și irevocabil.

De la această regulă există o excepție, cea reglementată de alin.4 al art. 14, încheierea prin care se dispune obligarea conducătorului autorității publice pârâte la plata amenzii judiciare, în cuantumul reglementat, pentru fiecare zi de întârziere nejustificată, are caracter de hotărâre definitivă și executorie. Aceasta poate fi atacată cu recurs odată cu fondul.

În ipoteza în care urmare exercitării unei căi extraordinare de atac și rezolvării cauzei pe fond de către instanța care a admis calea extraordinară de atac, hotărârea acestei instanțe va avea caracter de titlu executoriu.

Indiferent care este instanța a cărei hotărâri are calitate de titlu executor, punerea în executare a titlului respectiv se face de către instanța care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, indiferent care este soluția dată de această instanță.

De vreme ce art. 22 vorbește în mod general despre acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei Legi a contenciosului administrativ, dispozițiile sale vizează deopotrivă litigiile cu privire la acte administrative unilaterale precum și cele care sunt legate de contracte administrative.

V.23. Articolul 23. Obligația publicării

Articolul 23 – Obligația publicării

– Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Ele se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București, la cererea instanței de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.

Regimul complet al litigiului care are ca obiect acte normative este finalizat prin art. 23 care apare astfel ca o finalizare a principiului consacrat de art. 28 alin. 2 din lege.

Este vorba de caracterul de ordine publică al litigiilor de contencios administrativ care au ca obiect acte administrative normative.

Acest caracter conduce la efecte față de toți (erga omnes), deci față de toate subiectele de drept, a hotărârii judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat un act administrativ normativ. Este ceea ce rezultă din prima teză a art.23, din precizarea că aceste hotărâri judecătorești „sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor".

Aceste hotărâri se publică în Monitorul Oficial al României sau, după caz, în Monitorul Oficial al județului, fiind de la sine înțeles că în Monitorul Oficial se publică hotărârile care vizează acte administrative ale Guvernului, și ale celorlalte organe centrale ale administrației de stat, iar în Monitorul Oficial al județului se publică hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care au fost anulate acte ale administrației publice de la nivelul județelor, municipiilor, orașelor și comunelor.

Legea menționează că publicarea se face la cererea instanței de executare ori a reclamantului și este scutită de taxe, fiind soluția care ne-a fost sugerată de reprezentanții puterii judecătorești, după cum rezultă din prima parte a prezentei lucrări.

V.24. Articolul 24. Obligația executării

Articolul 24 – Obligația executării

(1) Dacă în urma admiterii acțiunii, autoritatea publică este obligată să
încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un
certificat, o adeverință sau orice alt înscris, executarea hotărârii definitive și
irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui
astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a
hotărârii.

(2) în cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica
conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate, o amendă
de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul
are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.

(3) Neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive și
irevocabile pronunțate de instanța de contencios administrativ și după
aplicarea amenzii prevăzute de alin. (2) constituie infracțiune și se sancționează
cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 25.000.000 lei la
100.000.000 lei.

În versiunea din Legea nr.29/1990 se precizau aspecte de ordin procedural: „Tribunalul hotărăște în Camera de consiliu, de urgență, la cererea reclamantului, cu citarea părților, fără plata vreunei taxe de timbru, hotărârea fiind definitivă și executorie".

Noua Lege a contenciosului administrativ menține soluția amenzii procesual-administrative ca mijloc „de presiune" și sancționare pentru a înfrânge rezistența conducătorilor autorităților publice la executarea hotărârilor, dar în plus adaugă și o sancțiune penală. Sancțiunea penală, închisoare de la 6 luni la 3 ani sau amenda de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei, intervine numai dacă sancțiunea procesual-administrativă nu a avut efecte.

Alin. 3 al art.24 vorbește despre „hotărâri judecătorești definitive și revocabile" ale instanțelor de contencios administrativ, ceea ce înseamnă că și hotărârea dată în baza alin. 2 al acestui articol trebuie să fie supusă recursului, altfel nu poate deveni irevocabilă, ceea ce se și reglementează expres în alin. 3 al art.25, dar problema este a efectelor introducerii recursului.

Din logica internă a textelor celor trei alineate, precum și din interpretarea logico-sistematică a legii rezultă că nu poate fi vorba despre un efect suspensiv al executării.

Alin. 3 reține două ipoteze care pot forma latura obiectivă a infracțiunii, anume „neexecutarea" și respectiv „nerespectarea", rezultând că expresia „neexecutarea" vizează conduita culpabilă a conducătorului autorității publice de a refuza să execute hotărârea care are valoare de titlu executor, pronunțată în baza art. 17, în timp ce expresia „nerespectarea" vizează conduita culpabilă a conducătorului față de hotărârea pronunțată în baza alin. 2 al art.24, adică refuzul acestuia de a plăti amenda la care a fost sancționat.

Nu poate fi vorba despre latura obiectivă a infracțiunii sub forma „nerespectării", dacă recursul declarat împotriva hotărârii prin care s-a dispus obligarea la plata amenzii (după caz și la despăgubiri) are caracter suspensiv de executare.

V.25. Articolul 25. Instanța de executare

Articolul 25 – Instanța de executare

Sancțiunea și despăgubirile prevăzute la art.24 alin.(2) se aplică,
respectiv se acordă, de instanța de executare, la cererea reclamantului.
Hotărârea se ia în camera de consiliu, de urgență, cu citarea părților.

Cererea prevăzută la alin. (1) este scutită de taxa de timbru.

Hotărârea pronunțată de instanța de executare poate fi atacată cu
recurs, în termen de 5 zile de la pronunțare.

Prevederile alin. (l)-(3) se aplică, în mod corespunzător, și pentru
punerea în executare a hotărârilor instanțelor de contencios administrativ, date
pentru soluționarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative.

Soluționarea litigiilor din faza punerii în executare, prevăzute de art.24 alin. 2 sunt date în competența instanței de executare, adică instanța care a soluționat fondul litigiului.

Noua lege menține soluția vechii reglementări ca hotărârea instanței de executare să se adopte în Camera de consiliu, arătând că judecata se face, de urgență, cu citarea părților.

Spre deosebire de vechea reglementare, articolul 25 introduce în mod expres recursul, care poate fi declarat în termen de 5 zile de la pronunțare.

Suntem în prezența unei situații derogatorii de la regula declarării recursului atât în dreptul comun procesual – Codul de procedură civilă – cât și în condițiile Legii contenciosului administrativ, art.20. Din motive de celeritate, legea prezumă părțile prezente la proces, iar termenul de recurs, curge indiferent dacă părțile au fost sau nu prezente la judecată, de la pronunțare, tocmai spre a nu se transforma recursul într-un mijloc legal de tergiversare a executării hotărârii judecătorești definitive și irevocabile, mai ales că este vorba de obligarea autorității publice să înlocuiască, să modifice actul administrativ sau, după caz, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris.

Litigiul care se soluționează prin hotărârea pronunțată de instanța de executare, în baza art.24 alin. 2, nu este un scop în sine pentru apărarea dreptului sau a interesului legitim, ci un mijloc de a obliga autoritatea publică să-și îndeplinească obligația la care a fost „condamnată" de instanță, spre a se putea realiza scopul, adică repararea vătămării adusă dreptului sau interesului legitim al cetățeanului.

Instituția executării, reglementată de art.23, are un caracter general pentru toate categoriile de litigii de contencios administrativ, atât pentru cele care vizează acte unilaterale, cât și pentru litigiile care au ca obiect contracte administrative, după cu rezultă din alin. 4.

În cazul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile prin care o parte este obligată să facă ceva se va putea apela la instanța de executare cu o cerere în baza alin. 2 al art.23.

Alin. 4 al art.24 folosește sintagma „se aplică în mod corespunzător", ceea ce înseamnă că se aplică indiferent dacă reclamantul este persoană de drept privat (ex. concesionarul) sau persoană de drept public (ex. concedentul). Când reclamant este persoana de drept public (autoritatea administrativă) se înțelege că amenda se va aplica conducătorului persoanei de drept privat care a căzut în pretenții.

De asemenea, „în mod corespunzător" urmează să fie interpretat și alin. 1 al art.24, textul are în vedere ipotezele clasice pentru litigiile care au ca obiect acte administrative, în care, invariabil, pârât apare autoritatea care a emis actul dedus judecății sau, după caz,

autoritatea care a refuzat nejustificat rezolvarea cererii reclamantului sau care n-a oferit nici un răspuns în termenul legal de rezolvare a cererii.

Acest text se aplică și atunci când este obligată să facă ceva și persoana de drept privat, parte în contractul administrativ dedus judecății instanței de contencios administrativ.

Din moment ce există o soluție în Legea contenciosului administrativ în ceea ce privește executarea silită, nu sunt aplicabile dispozițiile Codului de procedură civilă privind această procedură.

V.26. Articolul 26. Acțiunea în regres

Articolul 26 – Acțiunea în regres

Conducătorul autorității publice se poate îndrepta cu acțiune împotriva celor vinovați de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun. In cazul în care cei vinovați sunt funcționari publici, se vor aplica reglementările speciale.

Legea nr. 29/1990, în art. 16 alin. final, conținea următoarea precizare: „Conducătorul autorității administrative se poate îndrepta cu acțiune împotriva celor vinovați de nerespectarea hotărârii potrivit dreptului comun".

Noua lege a contenciosului administrativ nu numai că menține soluția în articolul la care ne referim, dar vine și cu precizarea necesară în cazul funcționarilor publici.

Prin urmare, textul inițial al art. 16 alin. final din Legea nr. 29/1990, devenit teza I a articolului 26 în noua versiune a Legii contenciosului administrativ „va guverna" acțiunile în regres numai împotriva salariaților, care nu au regim juridic contractual, reglementat de Codul muncii și legislația muncii, în timp ce acțiunile în regres împotriva funcționarilor vor „fi guvernate" de Statutul funcționarilor publici sau de statute speciale, după caz.

Rezultă, în cazul personalului contractual, că sintagma „potrivit dreptului comun" evocă „dreptul comun al raporturilor de muncă", fiind vorba de litigii de muncă, cu toate consecințele care decurg de aici în ceea ce privește instanța competentă, compunerea completului de judecată, procedura aplicabilă și, desigur, soluția, iar în cazul funcționarilor suntem tot în prezența unor litigii de contencios administrativ, fiind vorba de răspunderea administrativ-patrimonială.

V.27. Articolul 27. Judecarea cauzelor aflate pe rol

Articolul 27 – Judecarea cauzelor aflate pe rol

Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a prezentei legi vor continua să se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanței.

Legea nr. 29/1990 conținea această dispoziție în art.20, fiind preluată și în noua versiune a Legii contenciosului administrativ din același rațiuni ale noutății de tratament juridic.

V.28. Articolul 28. Completarea cu dreptul comun

Articolul 28 – Completarea cu dreptul comun

Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului de
procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul
raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice, pe de o parte, și
persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte,
precum și cu procedura reglementată de prezenta lege. Compatibilitatea
aplicării unor norme ale Codului de procedură civilă se stabilește de instanță,
cu prilejul soluționării excepțiilor.

Acțiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de
prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, precum și cele
introduse împotriva actelor administrative normative, nu mai pot fi retrase.

Prima parte a textului reglementează regula întregirii Legii contenciosului administrativ cu dreptul comun procesual, adică cu normele Codului de procedură civilă, iar alin. 2 se reglementează o excepție de la Dreptul comun procesual, adică o excepție de la principiul disponibilității.

Alin.2 se referă la contenciosul obiectiv, fiind vorba de acțiunile introduse de către Avocatul Poporului ca „orice persoană de drept public", în baza alin. 8 al art.l și nu de acțiunile pe care le introduce în numele cetățeanului, potrivit alin.3 al art.l, care sunt supuse principiului disponibilității.

La fel se pune problema și pentru acțiunile introduse de Ministerul Public ori de către prefect, care, cum s-a arătat, este titularul tipic al acțiunilor în contenciosul administrativ obiectiv.

Cât privește Agenția Națională a Funcționarilor Publici trebuie, de asemenea, să interpretăm că interdicțiile vizează, logic, tot acțiunile „de contencios obiectiv", adică acțiunile întemeiate pe încălcarea unui interes public și nu acțiunile intentate pentru apărarea drepturilor sau a intereselor legitime ale unui funcționar din sistem.

Legea introduce în sfera contenciosului obiectiv și, deci, a litigiilor de ordine publică toate litigiile care au ca obiect acte normative, indiferent cine este titularul acestei acțiunii, o persoană fizică, o persană juridică de drept privat, o autoritate publică din cele nominalizate sau orice altă persoană de drept public.

Odată ce a fost sesizată instanța de contencios administrativ asupra legalității unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, la fel ca și în cazul introducerii unei excepții de neconstituționalitate, problema dedusă judecății nu vizează numai interesele părților din litigii, ci ordinea de drept în general, principiul legalității pentru că aceste acte administrative produc efecte juridice față de toți – erga omnes -.

Atunci când în baza art.l alin. 3 Avocatul Poporului introduce acțiune în numele cetățeanului împotriva unui act administrativ normativ operează în mod absolut principiul disponibilității, cetățeanul poate pentru sine să renunțe la judecată, dar nu și pentru Avocatul Poporului.

V.29. Articolul 29. Corelarea terminologică

Articolul 29 – Corelarea terminologică

Ori de câte ori într-o lege specială anterioară prezentei legi se face trimitere la Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ sau generic la „instanța de contencios administrativ", trimiterea se va socoti făcută la dispozițiile corespunzătoare din prezenta lege.

Textul este necesar pentru a face legile aplicabile într-o concepție unitară.

O primă problemă o reprezintă delimitarea sferei acestor acte normative, punându-se problema de a ști dacă în această sferă pot fi incluse și actele administrative cu caracter normativ (hotărâri de Guvern, ordine și instrucțiuni ale miniștrilor) care reglementează, primar, competența instanțelor de contencios administrativ. Competența instanțelor de contencios administrativ este stabilită, ca principiu, prin art. 52 coroborat cu art. 126 alin. 6 din Constituție și prin legea contenciosului administrativ sau prin altă lege organică, cum se menționează în mod expres în art.5 alin. 2.

De vreme ce legea contenciosului administrativ este lege organică, întregirea acestei legi prin reglementări specializate în materie de contencios administrativ, ca și derogările de la regimul său, stabilindu-se competențele instanțelor de drept comun, se fac tot prin lege organică.

Din moment ce Legea actuală a contenciosului administrativ introduce obligativitatea acțiunii prealabile, abrogând orice alte dispoziții contrare, „trimiterea din legea specială anterioară" se va socoti făcută și la dispozițiile art. 7 din prezenta lege, chiar dacă legea specială nu prevede obligația acțiunii prealabile. Problema se pune în termeni similari și cu privire la termene, la competența materială sau teritorială ș.a.m.d.

V.30. Articolul 30. Dispoziții tranzitorii

Articolul 30 – Dispoziții tranzitorii

Până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se soluționează de secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor.

Fundamentul acestui text se află în dispozițiile tranzitorii ale Constituției. In art. 126 alin. 5, teza II din Constituție se menționează că prin lege organică pot fi înființate instanțe specializate în anumite materii, iar în art. 140 alin. 1, teza II se face precizarea cu privire la aceste instanțe care soluționează litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi, art. 155 alin. 6 din Constituție, la rândul său, arată că până la constituirea instanțelor judecătorești specializate, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi vor fi soluționate de către instanțele judecătorești ordinare.

Legea organică la care se face referire în art. 126 alin. 5 din Constituție este legea de organizare și funcționare a instanțelor judecătorești prevăzute de art.73 alin. 3 lit. 1 din Constituție.

În baza acestor texte constituționale, în mare parte introduse prin Legea de revizuire a Constituției nr. 429/2003, a fost adoptată Legea nr. 304/2004, privind organizarea judiciară, care conține următoarea normă de regim:

l)Tribunalele specializate sunt:

tribunalele pentru minori și familie;

tribunalele de muncă și asigurări sociale;

tribunalele comerciale;

tribunalele administrativ-fiscale;

2)Tribunalele specializate sunt instanțe fără personalitate juridică, care funcționează la nivelul fiecărui județ și al municipiului București și au, de regulă, sediul în municipiul reședință de județ (art.35).

Cât privește competența materială a tribunalelor administrativ-fiscale, Legea nr. 304/2004, privind organizarea judiciară, precizează că acestea judecă în primă instanță cauzele în materie de contencios administrativ și fiscal, precum și cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, dispoziții din ordonanțe ale Guvernului declarate neconstituționale, în afară de cele date prin lege în competența curților de apel (art.45 alin. 1).

De asemenea, se menționează că tribunalele administrativ-fiscale judecă în primă instanță și litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi, în afară de cele date prin lege în competența curților de apel (art.45 alin. 2).

Până la înființarea tribunalelor specializate în toate județele și în municipiul București, în cadrul tribunalelor de drept comun, vor funcționa secții sau complete specializate", este regula introdusă de alin. 4 al art. 130 din legea de organizare judiciară.

Aceste dispoziții tranzitorii din Constituție și din Legea de organizare judiciară, în mod firesc, își găsesc corespondent în Legea contenciosului administrativ, în art.30.

V.31. Articolul 31. Intrarea în vigoare

Articolul 31 – Intrarea în vigoare

Prezenta lege intră în vigoare la 30 de zile de la data publicării în
Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pe aceeași dată, se abrogă Legea nr. 29/1990 privind contenciosul
administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea 1, nr. 122 din
8 noiembrie 1990, cu modificările ulterioare, precum și orice alte dispoziții
contrare.

Potrivit art.78 din Constituție legea se publică în Monitorul Oficial al României și intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.

Pentru Legea contenciosului administrativ s-a considerat că este suficient un termen de grație de 30 de zile.

Alin.2 al art.31, abrogă expres legea anterioară a contenciosului administrativ, Legea nr.29/1990, dar potrivit uzanțelor de tehnică legislativă consacră și regula abrogării implicite a „orice alte dispoziții contrare".

Orice alte dispoziții contrare vizează orice alte dispoziții contrare din legi care stabilesc competența instanțelor de contencios administrativ după alte reguli, orice alte dispoziții contrare prin care se dau în competența instanțelor civile sau comerciale, litigii care potrivii noii legii sunt de competența instanțelor de contencios administrativ.

Noua lege a contenciosului administrativ obligă ca normele anterioare, fie că sunt stabilite prin ordonanțe, ordonanțe de urgență, legi ordinare sau legi organice să se alinieze la prevederile sale.

Într-o perioadă tranzitorie, până se vor modifica în mod expres legile speciale anterioare, textele acestora, contrare noii Legi a contenciosului administrativ, vor fi considerate modificate de Legea contenciosului administrativ, interpretându-se și aplicându-se în spiritul reglementărilor acesteia.

CAPITOLUL VI

CONCLUZII

Fără pretenția de a fi adus o contribuție originală la doctrina dreptului în materia contenciosului administrativ, considerăm că am realizat o analiză a acestei instituții, suficient de completă pentru a se constitui într-o pledoarie în sprijinul importanței contenciosului administrativ.

De aceea, concluziile nu vor fi un final rezumativ al lucrării de față, ci o expunere de opinii personale ce vor avea poate mai puțin o argumentare juridică și vor ține mai mult de ceea ce autorul consideră a fi spiritul, principiile și scopul dreptului, asumate în cei patru ani de formare.

Întocmai de aceea, o concluzie la lucrarea de față este de neconceput fără evidențierea rolului pe care îl are intr-un sistem de drept, într-un stat de drept funcțional, garantarea reală a drepturilor și libertăților cetățeanului, prin înfăptuirea justiției, transpunerea în practică a prevederilor dreptului material, relevate prin practica judecătorească.

Considerăm că jurisprudența instanțelor noastre cărora le incumbă cauzele de contencios administrativ, și nu numai, trebuie, și sub aspect cantitativ, dar mai ales calitativ, să dea măsura clarității, obiectivității legii, și prin realizarea acesteia garantarea drepturilor înscrise în Constituție. Susțineam anterior că în prezentele concluzii, voi încerca să expun unele opinii personale ce țin mai curând de gradul meu de înțelegere până la acest moment a spiritului ce călăuzește știința dreptului.

Personal achiesez opiniilor formulate de diferiți istorici conform cărora statul român modern s-a confruntat încă de la constituirea sa cu un constant decalaj între forme și fondul real (înțelegând prin aceasta atât realitățile sociale pe care urmau să fie implementate formele cât și eficacitatea reală a acestora).

Astfel, celor trei Constituții ale României anterioare perioadei comuniste (care nici nu intră în discuție) li s-a recunoscut întotdeauna modernitatea și gradul avansat raportat la momentul adoptării lor, dar în același timp li s-a reproșat lipsa de eficacitate și insuficienta asumare în conștiința publică a principiilor pe care le proclamau ceea ce a condus la dezechilibre sociale majore și fragilitatea unui stat român evidențiată în succesive tragedii istorice pe o perioadă nu mai mare de 85 de ani.

Dincolo de asumarea acestor opinii de ordin istoric, Constituția din 1991, cred sincer că se înscrie în aceeași categorie, mai mult, prevederile sale au permis repetate situații conflictuale între puterile statului, o prevalență a puterii executive în fața celorlalte puteri consfințite constituțional (deși multe din ambiguitățile Constituției s-au datorat consider tocmai dorinței exacerbate de a nu acorda nici unei puteri întâietatea în fața celorlalte), lucru ce a fost de natură să nu trezească în rândul opiniei publice încrederea în importanța, forța și eficiența principiilor constituționale.

Fără a încerca să creez imagini iluzorii, conform cărora o constituție proaspăt intrată în vigoare va fi imediat eficientă, cred totuși că în multe situații pe parcursul a 14 ani , opinia publică românească, cetățenii, s-au comportat ca o masă amorfă, confruntată fiind cu ignorări și chiar încălcări ale principiilor constituționale, uneori incapabilă, alteori indiferentă de a se apăra conform principiilor unui stat de drept: apelând la justiție.

Ceea ce încerc să spun este că, într-o tradiție constituțională de 139 de ani, statul român de drept s-a dovedit în repetate rânduri a fi fragil tocmai datorită insuficientelor eforturi de a face din principiile constituționale, drepturile cetățenești, o realitate, o constantă de zi cu zi a fiecărui individ.

De fiecare dată, evoluția aleasă a părut ireversibilă istoric, de aceea îmi voi permite în următoarele rânduri o erezie, afirmând că ceea ce contează în următoarea perioadă pentru statul român de drept nu este atât integrarea în Uniunea Europeană, nu este integrarea obsesiv declarativă în marea familie europeană și nord-atlantică, ci respectul pentru fiecare cetățean, pentru lege și pentru statul de drept.

Noua lege a contenciosului administrativ cred că asigură premisele asumării de către fiecare dintre noi a responsabilității propriilor drepturi.

De asemenea, modificările Constituționale din anul 2003, permit limitarea abuzurilor statului, măcar vis-à-vis de constituționalitatea diferitelor acte normative și administrative, conferind Curții Constituționale, rolul normal pe care trebuie să-l joace într-un stat de drept.

Fără intenția de a exagera, și cu atât mai puțin de a face un exercițiu dramatic, cred că materia contenciosului administrativ reprezintă măsura reală a înțelegerii și asumării în conștiința publică a drepturilor și libertăților cetățenești, a Constituției ca și garant al statului de drept dincolo de orice declarații politice apriorice.

BIBLIOGRAFIE

TRATATE,CURSURI, MONOGRAFII:

STUDII, ARTICOLE

ALTE SURSE BIBLIOGRAFICE

LEGISLAȚIE:

INTERNET:

www.constitutia.ro

www.dsclex.ro

http://domino2.kappa.ro/mj/superlex.nsf

http://www.avocatnet.ro

www.guv.ro

www.scj.ro

www.cdep.ro