Actul Administrativ Forma Principala DE Activitate A Autoritatilor Administratiei Publice Regimul Lor Juridic

CAPITOLUL I

Noțiunea de act administrativ

SECȚIUNEA I

Terminologie. Considerații de ordin istoric și de drept comparat

Terminologia utilizată are semnificația sa în orice demers cognitiv științific, demersul teoretic de fundamentare a semnificației unui termen ține, înainte de toate, de ramura „științei specializate” și nu de semantică, ca știință generală a semnificației cuvintelor. Desigur, între semantică și „științele specializate”, între care și cele juridice, are loc un permanent schimb de informații, de completare și explicare reciprocă.

De-a lungul deceniilor, în literatura juridică s-au utilizat mai multe expresii pentru a evoca actele juridice ale organelor administrației publice.

Astfel, în dreptul administrativ din țara noastră, în perioada interbelică, se făcea distincție între actele „puterii executive” în raporturile sale cu Parlamentul și actele „făcute de puterea executivă” în raporturile sale cu cetățenii, precum și „actele intervenite între diversele servicii publice ale statului”. La rândul lor, actele „puterii executive” în raporturile sale cu cetățenii erau clasificate în două categorii: a) actele de autoritate și b) actele de gestiune. Actele de autoritate desemnau acele manifestări de voință făcute de un organ administrativ competent, prin care se crea o situație juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public ,,în care găsim ideea de dominațiune și comandament”, în timp ce prin actul de gestiune se înțelegea manifestarea de voință făcută de un organ competent, ce ,,tinde să creeze unui organism administrativ o situațiune juridică cu caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat”. De remarcat este faptul că în sfera ,,actelor puterii executive” nu era reținut și contractul, deși, paradoxal, ,,actul administrativ de gestiune”, cum se susținea în doctrina vremii, era practic act contractual, având deci în realitate, caracter de ,,act civil”. Când o autoritate publică – precizează prof. Paul Negulescu – încheie un contract de vânzare–cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situație juridică de cumpărător și o alta de vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situații juridice nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimțământul ambelor părți, prin acte bilaterale. Actul de vânzare–cumpărare este, deci, un act administrativ de gestiune.

Din cele prezentate mai sus, se constată cu ușurință că noțiunea de act administrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice ale autorităților administrative, nu și regimul juridic de putere. Între actul administrativ și actul administrativ de gestiune nu există o corespondență gen-specie; sub aspectul regimului juridic aplicabil, primul este o specie a actelor de autoritate, secundul, o specie a actelor de drept privat. Cu toate acestea, literatura și jurisdicția vremii au avut serioase ezitări atunci când s-a pus problema naturii juridice a unor acte concrete (ex. actele de pensionare), implicit a atacării acestora ,,în termenii și conform cu legea contenciosului administrativ”. Teza actelor administrative de autoritate și, respectiv, de gestiune era larg răspândită în literatura juridica europeană a perioadei interbelice. Fără să fie respinsă definitiv în doctrina actuală occidentală, teza de mai sus este prezentată ca o posibilă modalitate de analiză a actului administrativ.

Literatura juridică de după război, obiectiv, n-a putut evita aceste controverse terminologice, cu toate că, pe fond, datele problemei deveniseră altele. Dintre terminologiile propuse, două formulări se detașează sub aspectul rezonanței în legislație, în practica judiciară și în alte ramuri ale științei dreptului, anume: „act administrativ”, și, respectiv, „act de drept administrativ”.

Denumirea de „act administrativ” este folosită, de regulă, în literatura de specialitate, precum și în legislație pentru a desemna o categorie de acte juridice în timp ce denumirea de „act de drept administrativ” a fost propusă în ideea evocării mai clare a regimului elaborării și, respectiv, al efectelor actelor organelor administrației de stat, emise în realizarea puterii de stat. S-a urmărit a se releva, chiar prin denumire, că aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administrației de stat. Această terminologie este criticată de prof. Romulus Ionescu, pe următoarele aspecte:

utilizarea ei înseamnă implicit o recunoaștere că există diferite categorii de acte juridice determinate de ramura de drept care le-ar reglementa, „că ar exista astfel, de exemplu, pe lângă acte de drept administrativ și acte de drept constituțional, acte de drept financiar, acte de drept penal etc.”;

multe din „așa-zisele acte de drept administrativ” (ex. actele de stare civilă, buletinele de identitate, unele certificate etc.), sunt reglementate nu numai de norme de drept administrativ, ci și de alte categorii de norme juridice;

denumirea este contrară celei de act administrativ, prevăzută de unele acte normative, inclusiv de Constituție.

În ceea ce ne privește, apreciem că această critică este exagerată, terminologia propusă și promovată prin lucrările sale de prof. Tudor Drăganu a avut, fără îndoială, o importanță deosebită pe linia delimitării sferei „actelor de autoritate” ale organelor administrației de stat. Dincolo de acest aspect, primul argument invocat de prof. Romulus Ionescu nu ni se pare că rezistă la o analiză științifică riguroasă. Dialectica evoluției dreptului presupune structurarea acestuia pe ramuri care definesc specii ale unui gen de regim juridic, din cele tradițional acceptate. De vreme ce o ramură de drept și-a demonstrat „autonomia”, arătând în ce constă obiectul său specific de reglementare, este de la sine înțeles că acceptăm și ideea unor acte juridice cărora li se aplică respectivul regim juridic, ceea ce nu exclude ca actele respective să fie, ca gen, civile, administrative etc. În orice caz, a contesta existența actelor de drept constituțional ni se pare ca echivalează cu a contesta însăși existența acestei ramuri de drept; orice act al unui organ al „puterii legislative”, de la hotărârea sau moțiunea cu caracter politic până la lege, este, în primul rând, act de drept constituțional.

Cel de-al doilea argument invocat de prof. Romulus Ionescu ni se pare că poate fi invocat și pentru critica terminologiei de act administrativ. S-ar putea spune că atâta timp cât un act al unui organ al administrației de stat nu este reglementat numai de norme ale dreptului administrativ, „ci și de alte categorii de norme juridice”, el nu poate fi evocat, cel puțin sub aspectul regimului juridic, prin referire doar la adjectivul ,,administrativ”.

Cât privește cel de-al treilea argument, va trebui să reținem, fără a subestima semnificația științifică a terminologiei din legislație și mai ales din legea fundamentală, că legislația noastră nu a operat (și nu operează) cu o terminologie unică. Actele administrative sau actele de drept administrativ, cum dorim să ne exprimăm, erau evocate (inclusiv în Constituții) prin denumiri ca: ordonanțe, hotărâri, dispoziții, regulamente, ordine, instrucțiuni, circulare, precizări, condiții fundamentale, statute, autorizații, procese-verbale, încheieri, aprobări etc.

Nu mai puțin adevărat, trebuie să admitem, față de stadiul actual al doctrinei, că nici critica, pe care, în 1959, prof. Tudor Drăganu o aducea denumirii de act administrativ, nu mai este de actualitate.

După părerea noastră, se poate spune, la fel de bine, acte administrative, punându-se accentul pe ideea activității, în sensul că evocăm actele ce realizează administrația publică, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil. Se subînțelege că utilizarea unei terminologii sau alteia este la latitudinea legiuitorului, a doctrinarului, dar în funcție de contextul de idei. Spre exemplu, într-o construcție logică ce urmărește a evoca actele unilaterale ale altor organisme (decât cele administrative), în realizarea administrației (teza școlii clujene) este de preferat utilizarea terminologiei acte de drept administrativ, deși art. 48 din Constituție operează cu noțiunea de act administrativ. Dimpotrivă, atunci când ne referim la actele de autoritate tutelară ori de stare civilă, este mai potrivit să le calificăm acte administrative, eventual cu precizarea că li se aplică un regim mixt, de drept administrativ și de dreptul familiei.

Așadar, dincolo de aspectele pe care le ridică semantica juridica actuală, se poate spune că în doctrina de drept administrativ din țara noastră s-au menținut cu privire la noțiunea de act administrativ anumite elemente de continuitate; așa-numitele acte administrative de autoritate fiind, în fond, acte administrative propriu-zise, care erau supuse regimului juridic administrativ, inclusiv contenciosului administrativ.

Într-o altă ordine de idei, va trebui să remarcăm faptul că regimul juridic administrativ, așa cum ni se prezintă el la ora actuală în țara noastră, cunoaște o formă tipică, ce presupune contenciosul administrativ judiciar, potrivit dreptului comun – Legea nr. 29/1990 – sau unor reglementări speciale (ex. Legea nr. 18/1991), și forme atipice, care nu îngăduie controlul instanțelor judecătorești, nici în baza Legii nr. 29/1990, nici în baza unor legi speciale. Tocmai de aceea am apreciat că se poate utiliza și terminologia de act administrativ tipic, respectiv de act administrativ atipic.

Actele administrative prin delegație, care emană de la structuri nestatale (asociații sau fundații neguvernamentale ori societăți comerciale) ne apar ca o categorie a actelor administrative tipice, dacă sunt emise în realizarea unui serviciu public (pentru care este autorizată structura respectivă) și dacă pot fi atacate în contenciosul administrativ.

Această distincție rămâne, însă, relativă, deoarece față de tradiție s-ar putea spune că actele administrative tipice sunt actele organelor administrației de stat, indiferent dacă sunt sau nu supuse controlului prevăzut de Legea nr. 29/1990, făcând parte din finele de neprimire, la care acest act normativ se referă expres sau implicit. Ar urma, în această ipoteză, ca prin expresia act administrativ atipic să delimităm actele administrative ale unor autorități publice sau, după caz, ale persoanelor private (actele prin delegație). Pe de altă parte, Constituția actuală îngăduie o acțiune în justiție împotriva actelor administrative ale tuturor autorităților publice, ceea ce înseamnă că li se aplică „regimul tipic”.

Prin urmare, am ajunge la multitudinea de sensuri ale termenului de act administrativ, relevate de prof. A. de Laubadère ( cele trei sensuri: formal, material și funcțional), care urmăresc să evoce fie structura de la care emană voința, fie regimul juridic aplicabil. De aceea, folosirea cuvântului tipic trebuie să fie însoțită de explicații asupra sensului și a criteriului de referință.

Astfel, dacă vrem să scoatem în evidență actele administrative ale organelor administrației publice, organe competente într-o anumită materie administrativă, vom face referire la sensul formal-material.

Dacă urmărim să evocăm actele administrative sub aspectul regimului juridic, cu deosebire al controlului judecătoresc, vom face vorbire despre un sens funcțional-juridic.

Dacă dorim să evocăm actele administrative în ansamblul lor, indiferent de structura (statală sau privată) de la care emană și indiferent de regimul juridic aplicabil, vom face referire la un al treilea sens, sensul structural-organizațional.

Se subînțelege că sensul formal-material este un caz particular al celui structural-organizațional, raportul dintre ele fiind de la parte la întreg.

SECȚIUNEA a-II-a

Definiția si trăsăturile actului administrativ

Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice adoptate sau emise, în principal, de autoritățile administrației publice, precum și de instituțiille prin delegație). Pe de altă parte, Constituția actuală îngăduie o acțiune în justiție împotriva actelor administrative ale tuturor autorităților publice, ceea ce înseamnă că li se aplică „regimul tipic”.

Prin urmare, am ajunge la multitudinea de sensuri ale termenului de act administrativ, relevate de prof. A. de Laubadère ( cele trei sensuri: formal, material și funcțional), care urmăresc să evoce fie structura de la care emană voința, fie regimul juridic aplicabil. De aceea, folosirea cuvântului tipic trebuie să fie însoțită de explicații asupra sensului și a criteriului de referință.

Astfel, dacă vrem să scoatem în evidență actele administrative ale organelor administrației publice, organe competente într-o anumită materie administrativă, vom face referire la sensul formal-material.

Dacă urmărim să evocăm actele administrative sub aspectul regimului juridic, cu deosebire al controlului judecătoresc, vom face vorbire despre un sens funcțional-juridic.

Dacă dorim să evocăm actele administrative în ansamblul lor, indiferent de structura (statală sau privată) de la care emană și indiferent de regimul juridic aplicabil, vom face referire la un al treilea sens, sensul structural-organizațional.

Se subînțelege că sensul formal-material este un caz particular al celui structural-organizațional, raportul dintre ele fiind de la parte la întreg.

SECȚIUNEA a-II-a

Definiția si trăsăturile actului administrativ

Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice adoptate sau emise, în principal, de autoritățile administrației publice, precum și de instituțiile publice și celelalte structuri organizatorice constituite în coalițiile legii, prin care se asigură realizarea sarcinilor care revin administrației publice.

Spunem că acestea sunt adoptate sau emise, în principal, de autoritățile administrației publice și de celelalte stucturi care își desfășoară activitatea în administrația publică întrucât acte administrative pot adopta sau emite și alte autorități publice, din sfera celorlalte puteri publice (legislativă sau judecătorească), dar nu ca activitate de bază a acestora ci ca activitate auxiliară, necesară pentru îndeplinirea activității de bază.

Astfel, adoptă sau emit acte administrative și organele de conducere ale fiecăreia din cele două camere ale Parlamentului (președintele si biroului camerei, precum și funcționarii publici care dețin funcții de conducere în aparatul acestora – secretarul general, șefii de departamente, de servicii și ai celorlalte compartimente din structura lor organizatorică), precum și conducerile autorităților judecătorești (ai judecătoriilor, tribunalelor, curților de apel, Curții Supreme de Justiției), în vederea bunei administrări a justiției sau pentru punerea în executare a hotărârilor judecătorești rămase definitive.

Actul administrativ constituie forma principală prin care se realizează administrația publică și constă într-o manifestare expresă de voință prin care se creează, se modifică sau se sting raporturi juridice de drept administrativ.

Actul administrativ se deosebește de toate celelalte categorii de acte juridice – lege, contract, hotărâre judecătorească printr-o serie de trăsături specifice.

Între aceste trăsături amintim:

– actul administrativ este forma principală a activității autorităților administrației publice, celelalte forme fiind faptele administrative și operațiunile administrative;

– actul administrativ este, în principiu, o manifestare de voință juridică unilaterală aparținând autorității administrației publice, care l-a adoptat sau emis.

Manifestarea unilaterală de voință nu este în toate cazurile pregnant conturată. Astfel, uneori actele administrative se emit de organele administrației publice la cererea celor interesați (exemplu, emiterea unei autorizații de exercitare a unei meserii sau profesii), în timp ce, alteori, actele administrative se emit fără consimțământul persoanei căreia i se adresează (ex. actul de plată a impozitului). În primul caz, deși actul este emis la cererea persoanei interesate, nu se poate trage concluzia că este un act juridic civil (un contract, un acord de voință). El este un act administrativ, care învestește pe beneficiar cu drepturile și obligațiile prevăzute de lege, din chiar momentul emiterii lui. Dacă actul ar fi de natură contractuală, pe de o parte nașterea drepturilor și obligațiilor ar avea loc numai în momentul acordului de voință iar, pe de altă parte, anularea acestui act (a autorizației de exercitare a unei meserii sau profesii, în exemplul nostru), nu s-ar putea face numai prin voința unilaterală a organului care l-a emis.

O precizare specială trebuie făcută în legătură cu actele administrative emise, „în comun”, de două sau mai multe autorități ale administrației publice, precum și a celor emise „cu acordul”, „confirmarea” sau „autorizarea” altei autorități. În primul caz, aceste acte conțin un consens al celor două autorități, ele urmărind același scop și aceeași prestație din partea altor subiecte. Manifestările lor de voință converg spre aceleași efecte juridice și de aceea sunt acte care conțin tot o manifestare unilaterală de voință, care nu este de natură contractuală.

În situațiile în care actele administrative sunt adoptate sau emise „cu acordul” sau „autorizarea” altei autorități, acest acord (autorizare) are sensul unei aprobări prealabile dată, de regulă, de către autoritatea ierarhic superioară celei care adoptă sau emite actul. Actul adoptat cu acordul (autorizarea) necesară rămâne un act unilateral. În unele cazuri însă, „acordul” prevăzut de normele juridice îmbracă forma unui „aviz conform”, care produce efecte juridice speciale.

– actul administrativ are forță juridică obligatorie atât față de persoanele fizice sau juridice cărora li se adresează, cât și față de autoritatea care l-a emis, ținută să-l respecte ea însăși, pe tot parcursul valabilității lui. Această obligativitate a actului administrativ derivă din faptul că el este dat pe baza și în executarea legii și, din această cauză, se bucură de prezumția de legalitate.

Din această trăsătură rezultă, pe de o parte, că actele autorităților publice ierarhic superioare ale administrației publice sunt obligatorii pentru cele subordonate, iar pe de altă parte, autoritățile publice superioare au dreptul de a modifica sau anula actele autorităților care li se subordonează, fără a avea însă posibilitatea de a li se substitui, adică de a reglementa ele însele raporturile juridice ce fac parte din sfera atribuțiilor exclusive ce revin autorităților subordonate.

Fiind adoptate sau emise pe baza și în executarea legii rezultă, pe de altă parte, că actele administrative nu pot conține dispoziții contrare legilor, legea putând însă modifica sau anula oricând un act administrativ.

Anumite probleme se pun în situațiile în care nu există o reglementare legală și totuși apare necesitatea emiterii unui act administrativ. Întrebarea care se pune se referă la faptul dacă autoritatea administrației publice poate să reglementeze ea, direct, această problemă, în lipsa reglementărilor legale pe care să se bazeze.

În această ipoteză trebuie să deosebim după cum este vorba de un act administrativ cu caracter normativ sau de un act administrativ individual. În cazul actelor administrative cu caracter normativ, autoritatea administrației publice va putea adopta sau emite ea acest act, cu condiția ca problema care constituie obiectul actului să nu fie rezervată prin lege organului legiuitor al țării. De exemplu, printr-un act administrativ normativ nu s-ar putea modifica organizarea administrativ-teritorială a țării (înființa o nouă comună sau un nou județ) întrucât această problemă este rezervată reglementării numai pe cale de lege organică. Din acest punct de vedere soluția prevăzută de Constituția României de a enumera în mod expres și limitativ domeniile și problemele rezervate legii organice ca act al Parlamentului, este salutară, întrucât înlătură o lacună mai veche a legislației noastre. Prin urmare, ori de câte ori o problemă n-a fost reglementată de lege și nu constituie nici domeniul rezervat al acesteia, ea poate fi reglementată de o normă juridică inferioară, în limitele competenței recunoscută de lege autorității emitente.

Problema se pune cu totul altfel când este vorba de emiterea unui act administrativ individual, întrucât autoritatea administrației publice nu ar putea să oblige o persoană să facă sau să nu facă ceva, fără să fie împuternicită prin lege să dispună în acest sens. De exemplu, Constituția și legile țării reglementează pentru cetățeni dreptul de vot, ca un drept fundamental al acestora, nu ca o obligație, lăsând nesancționată neparticiparea la vot. În aceste condiții, nici o autoritate a administrației publice, centrale sau locale, începând chiar cu Guvernul, nu ar putea emite un act administrativ prin care să sancționeze un cetățean care nu și-a exercitat dreptul de vot.

– actul administrativ este executoriu imediat după ce a intrat în vigoare, fără nici o formalitate, fără a fi necesară întocmirea unor formalități ulterioare, ca în cazul unei hotărâri judecătorești rămasă definitivă care, pentru a fi executată, trebuie să fie învestită cu formulă executorie.

De relevat este, totuși, faptul că sunt și acte administrative care nu dobândesc în mod direct caracter executoriu și nu pot fi puse direct în executare. Așa este cazul, de exemplu, proceselor-verbale de constatare a contravenției și aplicare a unor sancțiuni contravenționale, care sunt executorii, prin ele însele, numai dacă persoana sancționată nu face plângere în termenul prevăzut de lege. Dacă însă contravenientul a făcut plângere, punerea în executare a procesului-verbal nu mai are loc; ea se suspendă, până la soluționarea plângerii de către instanța de judecată.

CAPITOLUL II

Categorii de acte administrative

Criterii de clasificare

Actele administrative pot fi grupate în diverse categorii, după anumite criterii, această grupare prezentând importanță nu numai teoretică ci și practică.

Cele mai importante criterii de clasificare a actelor administrative sunt:

a. După natura juridică, acestea pot fi:

acte administrative de autoritate (sau acte administrative de putere publică). Aceste acte se adoptă sau se emit de o autoritate publică – legislativă, executivă, judecătorească – în mod unilateral, pe baza și în vederea executării legii, în scopul nașterii, modificării sau stingerii unor raporturi juridice;

acte administrative de gestiune; aceste acte se încheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice și juridice și privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităților administrativ–teritoriale (județ, municipiu, oraș, comună), după caz. Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două manifestări de voință (a serviciului public administrativ și a unei persoane fizice sau juridice);

acte administrative jurisdicționale; aceste acte se emit, în mod unilateral, de autoritățile de jurisdicție administrativă, anume abilitate de lege și rezolvă conflicte apărute între servicii publice și particulari.

b. După competența materială, pot exista:

acte administrative cu caracter general; aceste acte se adoptă sau se emit de autoritățile administrației publice care au competență materială generală. Din această categorie fac parte: decretele Președintelui României, hotărârile și ordonanțele Guvernului, hotărârile consiliilor județene și cele ale consiliilor locale, unele ordine ale prefecților și unele dispoziții ale primarilor;

acte administrative de specialitate; aceste acte sunt emise de organele administrației publice centrale de specialitate și de autoritățile administrației publice locale de specialitate. Din această categorie fac parte: ordinele și instrucțiunile emise de miniștri și conducătorii celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, precum și cele emise de conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate.

c. După competența teritorială, actele administrative pot fi:

acte administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice centrale (decretele Președintelui României, hotărârile și ordonanțele Guvernului, ordinele și instrucțiunile miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate). Aceste acte produc efecte pe întreg cuprinsul țării;

acte administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale (hotărâri ale consiliilor județene și consiliilor locale, dispozițiile primarilor, ordinele prefecților, precum și actele emise de conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate). Aceste acte produc efecte în limitele unității administrativ–teritoriale, în care funcționează autoritățile care le emit.

d. După gradul de întindere al efectelor juridice, actele administrative sunt:

acte administrative normative, care produc efecte cu caracter general și impersonal (decrete ale Președintelui României, hotărâri și ordonanțe ale Guvernului, instrucțiuni, regulamente și altele asemenea ale miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, hotărârile consiliilor județene și locale, precum și unele ordine ale prefecților și dispoziții ale primarilor);

acte administrative individuale, care produc efecte numai cu privire la persoane fizice ori juridice determinate. Din această categorie pot face parte: legile, decretele emise de Președintele României, ordinele miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, actele emise de conducătorii serviciilor publice descentralizate în județe și în municipiul București ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, precum și cele emise de președintele consiliului județean și unele dispoziții emise de către primar.

e. După natura efectelor juridice pe care le produc, sunt:

acte administrative care acordă drepturi (impersonale și generale sau individuale);

acte administrative care constată existența unui drept.

f. După autoritatea care le emite, actele administrative sunt:

acte administrative emise de autoritățile administrației publice. Din această categorie fac parte toate actele administrative emise de autoritățile administrației publice centrale și locale, cu competență materială generală sau specială, precum și cu competență teritorială centrală ori locală;

acte administrative adoptate de Parlament, cum este de pildă Planul național de amenajare a teritoriului, care se aprobă pe baza Legii nr. 50/1991, sau unele acte de numire în anumite funcții publice, în condițiile legii;

acte administrative emise de instanțele judecătorești (cum sunt, de pildă, cele emise pentru executarea hotărârilor judecătorești rămase definitive, ori pentru numirea și eliberarea din funcții a personalului);

acte administrative emise de instituțiile publice;

acte administrative emise de celelalte structuri organizatorice care privesc organizarea executării și executarea legii;

g. După perioada de timp în care produc efecte juridice:

acte administrative permanente (produc efecte juridice de la intrarea în vigoare și până la abrogare);

acte administrative temporare (care produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă de timp), anume prevăzută în actul respectiv.

CAPITOLUL III

Actul administrativ de autoritate

SECȚIUNEA I

Definiție și trăsături

Pentru realizarea sarcinilor puterii executive, au fost create o serie de organisme care adoptă sau emit diferite acte juridice administrative, dintre care unele sunt de autoritate.

Actele administrative de autoritate (de putere publică) se caracterizează prin aceea că ele se adoptă sau se emit în realizarea sarcinii puterii executive de a satisface interesele generale ale societății, executarea lor este asigurată de puterea publică, iar nerespectarea prevederilor lor atrage sancționarea, potrivit legii, a celor în culpă.

Înainte însă de a da o definiție a actului administrativ de autoritate, se impune să ne referim la cele trei trăsături ale acestui act. Astfel, actul administrativ de autoritate este:

act juridic

administrativ

de autoritate

Spunem că este un act juridic deoarece este adoptat sau emis pentru a produce efecte juridice, pentru a naște, modifica sau stinge raporturi juridice, de regulă, de drept administrativ.

Referitor la a doua trăsătură, acest act juridic este un act administrativ, pentru că este adoptat sau emis de un serviciu public administrativ, în scopul realizării atribuțiilor ce revin acestuia pentru înfăptuirea sarcinilor puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societății.

În ceea ce privește ultima trăsătură, suntem în prezența unui act de autoritate, pentru că este adoptat sau emis de serviciile publice administrative în calitatea lor de deținători ai unei părți din suveranitatea națională, din puterea publică a statului.

Ținând seama de aceste trei trăsături, putem defini actul administrativ de autoritate ca fiind actul juridic adoptat sau emis de un serviciu public administrativ, în mod unilateral, în baza și în vederea executării legii, pentru nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, de regulă, de drept administrativ.

Pentru a face deosebirea față de celelalte acte juridice și având în vedere și cele prezentate mai sus, în cele ce urmează, vom enumera o serie de trăsături ale actului administrativ de autoritate, determinate de natura juridică proprie, specifică acestor acte juridice. Astfel:

actele administrative de autoritate sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative – organe ale administrației publice, instituții publice și regii autonome de interes public – competente, potrivit legii, să adopte sau să emită astfel de acte; asemenea acte, însă, pot fi adoptate sau emise și de organele legislative, precum și de autoritățile puterii judecătorești, dacă legea le recunoaște acest drept;

actele administrative de autoritate cuprind o dispoziție, un ordin pe care serviciul public care l-a adoptat sau emis îl dă serviciilor publice în subordine sau particularilor (persoane fizice sau juridice);

unele au caracter normativ (produc efecte juridice cu caracter general și impersonal) iar altele au caracter individual (produc efecte juridice numai asupra serviciului public ori a particularului – persoană fizică sau juridică – pentru care a fost adoptat sau emis);

spre deosebire de actul legislativ care creează, pentru prima dată, o reglementare juridică – conține norme juridice primare – , actul administrativ de autoritate este adoptat sau emis pentru aplicarea, pentru executarea unei legi existente – a unor norme primare cuprinse într-o lege în vigoare;

actele administrative de autoritate, fiind adoptate sau emise pe baza și în vederea executării legii, nu pot avea caracter retroactiv; ele produc efecte juridice numai pentru viitor;

actele administrative de autoritate intră în vigoare, produc efecte juridice, de la data la care au fost publicate (cele normative) sau de la data la care au fost aduse la cunoștință celor interesați (în cazul celor individuale);

executarea actelor administrative de autoritate este asigurată de puterea publică care aplică sancțiunile stabilite, potrivit legii sau, chiar și, în actele respective.

SECȚIUNEA a II-a

Cerințele de legalitate

Actele administrative de autoritate reprezintă, practic, categoria de acte administrative prin care autoritățile administrației publice își exercită cele mai multe dintre atribuțiile care le revin. Cuprinzând o voință unilaterală, imperativă, aceste acte asigură în gradul cel mai înalt organizarea executării și executarea legii, de către emitentul actului.

Pentru ca actul administrativ de autoritate să aibă acest rol este necesar să răspundă unor cerințe de legalitate. Aceste cerințe ar putea fi reduse la următoarele:

actele să fie adoptate sau emise de către autoritățile sau persoanele competente din punct de vedere material și teritorial și în limitele acestei competențe;

conținutul actului administrativ să fie conform cu conținutul legii în baza căruia este emis;

actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare;

actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative și cu respectarea procedurii și a normelor de tehnică juridică prevăzute de lege.

Dacă ne referim la prima trăsătură – competența emiterii actului administrativ de autoritate – aceasta reprezintă ansamblul drepturilor și obligațiilor ce revin unei autorități a administrației publice sau unui funcționar public pentru realizarea cărora poate adopta sau emite acte juridice administrative.

Competența adoptării sau emiterii de acte administrative este conferită prin lege și este strâns legată de o anumită funcție. Ea ia naștere o dată cu funcția respectivă și există chiar dacă această funcție nu este ocupată de o persoană.

Competența poate fi: personală, materială și teritorială.

Competența personală (calitatea persoanei) determină în mică măsură și în puține cazuri competența autorității administrației publice care adoptă sau emite actul. Așa este, de pildă, cazul militarilor care au săvârșit o faptă contravențională, situație în care soluționarea plângerii împotriva procesului–verbal de constatare a contravenției și aplicare a sancțiunii, ca și punerea în executare a acestuia se fac de către comandantul unității militare, nu de către instanța de judecată, ca în cazul celorlalte persoane care săvârșesc aceeași faptă.

Competența materială determină de regulă, în cea mai mare măsură, dreptul unei autorități a administrației publice de a adopta sau emite un act administrativ. Niciodată o autoritate cu competența materială specială nu va putea adopta sau emite un act administrativ din alt domeniu de activitate. Chiar și o autoritate cu competența materială generală nu va putea adopta sau emite decât acele acte administrative pentru care este abilitată prin lege, în vederea exercitării atribuțiilor ce-i sunt conferite.

Astfel, într-o cauză, acțiunea prefectului prin care s-a cerut instanței de contencios administrativ anularea dispoziției unui primar care urmărea reînființarea unui târg ce fusese desființat, a fost admisă pe considerentul că înființarea de târguri nu este de competența primarului. S-a constatat că, în raport cu dispozițiile legii administrației publice locale (în vigoare la acea dată), organizarea târgurilor constituie o atribuțiune a consiliului local și nu a primarului, care are cu privire la această activitate numai atribuții de supraveghere, și deci dispoziția primarului este ilegală.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs consiliul local, susținând că greșit s-a reținut că prin dispoziția atacată s-a reînființat practic acest târg pentru că el a funcționat și funcționează neîntrerupt de mai mulți ani.

S-a constatat însă, că prin dispoziția primarului, chiar dacă nu se prevede în mod expres reînființarea târgului, totuși, pe calea ocolită a menționării locului unde va funcționa, practic acest târg a fost reînființat.

În aceste condiții, s-a statuat că dispoziția primarului este ilegală, atribuțiile conferite de lege primarului fiind depășite, motiv pentru care recursul a fost respins ca nefondat (Decizia nr. 60/1994 a Curții de Apel București).

În ceea ce privește rolul competenței teritoriale în a determina autoritatea administrației publice de a adopta sau emite actul administrativ de autoritate, ea se pune numai cu privire la autoritățile locale, întrucât cele centrale pot acționa valabil pe întreg teritoriul țării. Deoarece autoritățile administrației publice locale au o competență teritorială limitată la unitatea administrativ–teritorială în care funcționează, potrivit legii, ele nu vor putea emite acte juridice ale căror efecte să se producă și să fie obligatorii pentru subiecții de drept din alte unități administrativ–teritoriale.

În dreptul administrativ, în unele cazuri, competența teritorială este determinată de domiciliul persoanei (ex. plata impozitului, ori înscrierea în listele electorale), în altele, de locul săvârșirii faptei (acțiune sau inacțiune) – ex. cazul faptelor contravenționale, ori de locul situării bunului (ex. emiterea autorizației de construire a locuinței).

Competența adoptării sau emiterii unui act administrativ fiind stabilită prin lege, constituie în același timp un drept și o obligație a celui căruia îi este conferită.

Pe de altă parte, exercitarea unor atribuții și adoptarea ori emiterea, în acest scop, a unor acte administrative, cu nerespectarea competenței personale, materiale sau teritoriale atrage, de regulă, nulitatea actelor respective. Atunci când incompetența este determinată de calitatea persoanei sau de competența materială ori teritorială ea îmbracă, de regulă, forma de „abuz de putere” sau „uzurpare de putere” și se sancționează în conformitate cu prevederile legii penale, în afara sancțiunii de anulare (desființare) a actului administrativ emis cu nerespectarea regulilor de competență.

Din faptul că în toate cazurile competența derivă din lege rezultă și o caracteristică a sa și anume cea potrivit căreia autoritățile sau funcționarii publici care o dețin nu pot, de regulă, renunța la ea, nu o pot tranzacționa, adică să o încredințeze altei autorități sau altui funcționar.

Cu toate acestea, pentru a se asigura continuitatea exercitării competenței și buna funcționare a serviciului public, mai ales în situațiile în care titularul ei ar fi în imposibilitate s-o facă, legea prevede și posibilitatea suplinirii și delegării competenței.

Suplinirea în exercitarea competenței constă în înlocuirea titularului acesteia cu altă persoană pe timpul când acesta nu o poate exercita. O asemenea suplinire este o suplinire de drept, în considerarea legii, legea prevăzând o asemenea posibilitate. Așa de pildă, un ministru, un prefect, un primar, un director etc. este suplinit în exercitarea funcției pe care o deține de adjunctul (înlocuitorul) său de drept, pe perioada absenței, respectiv de un secretar de stat, subprefect, viceprimar, etc., după caz.

Delegarea de competență constă în desemnarea de către o autoritate sau persoană a unei alte autorități sau persoane care urmează să exercite anumite atribuții care revin titularului competenței. Frecvent, această instituție de drept administrativ se folosește în raporturile dintre un organ deliberativ și unul executiv de la același nivel, organul executiv exercitând, între două întruniri ale organului deliberativ, numai atribuțiile pe care acesta din urmă i le-a delegat.

Prin urmare, ceea ce deosebește instituția suplinirii de cea a delegării competenței privește, în principal, sfera atribuțiilor transmise (încredințate) altuia: în cazul suplinirii acest transfer se referă la toate atribuțiile titularului competenței, în timp ce în cazul delegării transferul se referă numai la anumite atribuții, expres stabilite și pentru care titularul delegării este, de regulă, ținut să dea socoteală titularului competenței, care îi poate aproba (ratifica) sau nu actele emise în exercitarea atribuțiilor delegate.

În exercitarea competențelor, în practică se statornicesc anumite raporturi între autorități din ramuri și domenii de activitate diferite, sau din aceleași ramuri și domenii, ori chiar în cadrul aceleiași autorități, între structuri organizatorice distincte. Așa este cazul, de pildă, al subordonării autorităților din domeniile sănătății, învățământului, agriculturii etc., autorităților administrației publice din domeniul finanțelor, în materie de finanțe, sau al subordonării competențelor unui minister față de competențele Guvernului, ori a subordonării autorității executive față de competențele autorității deliberative a administrației publice

În literatura de specialitate se vorbește și despre „concursul de competențe” în adoptarea (emiterea) aceluiași act administrativ, deosebindu-se concursul de competențe „în formă directă” și concursul de competențe „în formă indirectă”. Concursul de competență în formă directă există în situația în care actul administrativ este adoptat sau emis prin acordul mai multor autorități ale administrației publice din domenii și ramuri de activitate diferite (ex. un ordin sau instrucțiune comună a două sau mai multe ministere). Concursul de competențe în formă indirectă poate îmbrăca modalitatea „avizului conform”, prin care se exprimă un punct de vedere al unei autorități a administrației publice, acest aviz fiind obligatoriu pentru cel care emite actul administrativ. Acest concurs de competențe, în formă indirectă, poate îmbrăca și forma unei „aprobări prealabile” de către o altă autoritate a actului emis, ori chiar forma unei „aprobări ulterioare” a acestui act.

A doua condiție de legalitate a actelor administrative privește cerința conformității cu legea a conținutului acestor acte. Într-adevăr, nu este suficient ca actul administrativ să fie adoptat sau emis de autoritatea competentă, ci este necesar ca și conținutul său să fie în conformitate cu prevederile legale. Această conformitate cu legea se analizează în raport cu fiecare din elementele componente, structurale ale normelor juridice cuprinse în act – ipoteză, dispoziție, sancțiune. Desigur că efectuarea acestei analize este un proces unitar, care privește toate normele cuprinse în actul administrativ și are în vedere toate elementele componente ale acestora.

Neconformitatea cu legea a conținutului actului administrativ poate să privească unul sau altul din elementele structurale ale normelor juridice, sau toate aceste elemente. Astfel, neconformitatea actului administrativ cu ipoteza unei norme juridice din lege poate consta, pe de o parte în aceea că autoritatea administrației publice competentă să adopte sau să emită acel act nu îl adoptă (emite), deși condițiile prevăzute în ipoteza normei juridice există în fapt, sau autoritatea administrației publice adoptă (emite) actul administrativ, deși condițiile prevăzute în ipoteza normei juridice lipsesc în fapt.

Neconformitatea conținutului actului administrativ cu dispoziția cuprinsă în norma juridică din lege poate îmbrăca diverse aspecte și anume: autoritatea administrației publice nu aplică dispoziția cuprinsă în lege la raportul social respectiv, sau aplică o altă dispoziție legală decât cea care trebuie aplicată, ori aplică dispoziția respectivă dar contrar adevăratului ei înțeles.

Neconformitatea cu sancțiunea poate consta fie în aplicarea prin actul administrativ a unei sancțiuni neprevăzute de lege, ori a unei sancțiuni mai mari sau mai mici decât limitele (generale și speciale) prevăzute de lege.

Cât privește conformitatea actelor administrative cu scopul legii, ca o altă condiție de legalitate a acestor acte, menționăm, mai întâi, că scopul legii reprezintă rezultatul pe care legiuitorul dorește să-l realizeze prin reglementarea respectivă. Actul administrativ derivând din lege și fiind emis tocmai în vederea executării legii nu poate avea un alt scop, o altă finalitate. Dacă nu răspunde acestei cerințe, actul administrativ este considerat ca fiind ilegal. Cu alte cuvinte, scopul actului administrativ este prestabilit de lege, actul trebuind să se conformeze acestuia, chiar și atunci când autorității administrației publice i se conferă o anumită inițiativă sau apreciere în adoptarea (emiterea) actului administrativ.

O altă condiție de legalitate a actului administrativ privește forma acestuia, adică modalitatea în care se exprimă voința juridică cuprinsă în act. Din acest punct de vedere precizăm că actul administrativ se redactează în limba română și, de regulă, în formă scrisă.

Forma scrisă a actului administrativ este necesară din mai multe considerente și anume: pentru a se cunoaște conținutul exact al actului; pentru a se putea executa întocmai; pentru a putea dovedi, în caz de litigiu, existența și efectele pe care trebuie să le producă actului respectiv; pentru a se putea controla dacă s-au respectat condițiile de legalitate.

La actele administrative cu caracter normativ, forma scrisă este obligatorie, fiind o condiție de validitate a acestora. La actele administrative cu caracter individual, deși ele se redactează, de regulă, tot în formă scrisă, acestea nu constituie o condiție de valabilitate a acestor acte decât în cazurile stabilite de lege.

Condițiile de formă care trebuie îndeplinite de actele administrative pot fi împărțite în două mari categorii: condiții de formă exterioară, a căror nerespectare atrage anulabilitatea actului și condiții de ordin tehnic, a căror nerespectare nu atrage anulabilitatea actului.

Din prima categorie amintim: lipsa denumirii autorității administrației publice care a adoptat sau emis actul, lipsa datei la care a fost adoptat (emis) și eventual lipsa datei intrării sale în vigoare (când aceasta este ulterioară) celei la care a fost adus la cunoștință, neaplicarea sigiliului (ștampilei) emitentului, lipsa semnăturii conducătorului autorității emitente, lipsa numărului actului.

Din cea de-a doua categorie fac parte: modalitățile referitoare la redactarea actului în termeni simpli și preciși, structurarea lui internă (capitole, secțiuni, articole, alineate etc.).

Pentru ca actele administrative să producă efectele avute în vedere la elaborarea și adoptarea lor trebuie să fie actuale și oportune. Actualitatea și oportunitatea reprezintă o concordanță, în cadrul și în limitele legii, între sarcinile (atribuțiile) autorităților administrației publice și prevederile actului adoptat (emis).

Oportunitatea presupune dreptul de apreciere a autorității administrative, în cursul organizării și executării legii, prin care se asigură exercitarea atribuțiilor legale în timp optim, cu cheltuieli minime și folosind mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii.

În exercitarea acestui drept de apreciere pe care îl are în baza legii autoritatea administrației publice, este posibil ca aceasta să ia o măsură neoportună sau ca o măsură deja luată să devină neoportună. În aceste împrejurări, actul administrativ, deși legal, va fi neactual sau neoportun.

Din acest motiv, actele administrative fiind supuse controlului pot fi analizate atât din punct de vedere al legalității cât și al oportunității lor.

Pentru unele acte administrative legea prevede și condiția contrasemnării lor de către cei care au obligația de a asigura punerea lor în executare, nerespectarea acestei cerințe ducând la nulitatea actului. Este cazul unor decrete emise de Președintele României, care trebuie contrasemnate de primul-ministru, precum și a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, care trebuie contrasemnate de miniștri, care au obligația să le pună în executare.

SECȚIUNEA a III-a

Procedura adoptării (emiterii) actului administrativ de autoritate

Actul administrativ, îndeosebi cel cu caracter normativ, este rezultatul unui proces rațional, care pornește de la sesizarea necesității adoptării sau emiterii lui și continuă cu colectarea, în acest scop a informațiilor necesare, prelucrarea acestora, elaborarea mai multor variante și alegerea variantei optime, adoptarea (emiterea) actului.

Procedura adoptării actelor administrative cuprinde un complex de activități desfășurate de funcționarii autorităților publice care adoptă actul și ai altor autorități publice care colaborează la acestea. Toate aceste activități pot fi grupate în trei faze: activități pregătitoare, activități concomitente adoptării actului și activități posterioare adoptării actului. Ne vom opri succint asupra fiecăreia din cele trei faze.

a) Activități pregătitoare adoptării actului administrativ. În activitatea autorităților administrației publice de organizare a executării legii și de executare în concret a acesteia, necesitatea adoptării de acte administrative decurge, în unele situații, din înseși prevederile legii, legea prevăzând că pentru realizarea unor acțiuni se vor adopta acte administrative de către autoritățile administrației publice – Guvern, ministere, etc.

În alte cazuri, autoritățile administrației publice adoptă din oficiu și din proprie inițiativă, ori la sesizarea altor organe, astfel de acte, fără să existe o sarcină expresă în acest sens, cuprinsă într-o dispoziție a legii.

Și într-un caz și în celălalt, autoritățile administrației publice desfășoară o vastă activitate de pregătire a elaborării actului, în care scop realizează o serie de operațiuni de documentare și informare și de prelucrare a datelor și informațiilor, menite a fundamenta actul administrativ.

În vederea adoptării actului administrativ, mai ales când acesta are caracter normativ, se efectuează o serie de operațiuni cum sunt: evidențe și date statistice, referate, rapoarte, informări, dări de seamă, avize, autorizări, etc.

Culegerea și prelucrarea informațiilor reprezintă, practic, activitatea care are cea mai mare pondere în desfășurarea etapei de pregătire a actului administrativ, întrucât informațiile culese stau la baza elaborării soluțiilor cuprinse în act.

La elaborarea proiectului de act administrativ trebuie avute însă în vedere și respectarea unor condiții de tehnică juridică, referitoare la redactarea proiectului și la forma sa exterioară.

Prin hotărârea Guvernului nr. 400 din 18 mai 2000 a fost aprobat Regulamentul privind procedurile pentru pregătirea, elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative care se înaintează Guvernului, precum și procedurile de supunere spre adoptare a acestora.

Procedurile stabilite prin acest regulament privesc actele Guvernului – hotărâri și ordonanțe – precum și ordinele, instrucțiunile și celelalte acte normative emise de miniștrii și conducătorii celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, precum și de prefecți.

Mai întâi, se prevede că, reglementarea relațiilor sociale prin acte normative se realizează cu respectarea principiilor generale de legiferare proprii sistemului dreptului românesc.

Actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, cu dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și cu principiile ordinii de drept.

Actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislației. În acest scop, proiectul trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de același nivel, cu care se află în conexiune, iar atunci când este întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăși limitele competenței stabilite prin acel act și nici nu poate contraveni principiilor și dispozițiilor acestuia. Totodată, proiectul trebuie să fie corelat cu reglementările comunitare și cu tratatele internaționale la care România este parte.

Proiectele de actele normative se elaborează de către autoritățile abilitate să le inițieze.

Au dreptul să inițieze proiecte de acte normative, în conformitate cu atribuțiile și cu domeniul lor de activitate, următoarele autorități publice:

ministerele și alte organe ale administrației publice centrale de specialitate, precum și celelalte autorități publice care au drept de inițiativă în temeiul altor acte normative;

prefecturile, consiliile județene și Consiliul General al Municipiului București – prin Ministerul Funcției Publice.

Proiectele de acte normative care privesc activitatea unor organe sau organisme neguvernamentale vor fi elaborate de autoritățile publice inițiatoare cu consultarea acestora.

În vederea elaborării proiectelor de acte normative, la autoritățile publice inițiatoare, se constituie, prin ordin al conducătorilor acestora, colective speciale, în componența cărora sunt desemnați: un reprezentant al compartimentului juridic, un reprezentant al compartimentului de integrare europeană, reprezentanți ai direcțiilor corespunzătoare profilului propunerilor de reglementare și secretarul general al respectivei autorități publice. Acest colectiv întocmește o primă formă a proiectului de act normativ, care se prezintă conducătorului autorității publice inițiatoare, iar în lipsă, persoanei desemnate prin ordin al acestuia.

Motivarea actelor normative se referă, în principal, la:

cerințele care reclamă intervenția normativă în cauză, cu referire specială la insuficiențele reglementărilor în vigoare, la existența unor neconcordanțe între reglementările existente, sau a unui vid în reglementare;

principiile de bază și finalitatea reglementării propuse, cu evidențierea elementelor noi;

efectele avute în vedere, în funcție de obiectul reglementării;

implicațiile pe care noua reglementare le are asupra reglementărilor existente;

fazele parcurse în pregătirea proiectului și rezultatele obținute, relevându-se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiștii consultați, preocupările de armonizare legislativă;

în cazul ordonanțelor de urgență trebuie să se prezinte împrejurările obiective, care au determinat „cazul excepțional” care fundamentează reglementarea în această formă.

Pentru fiecare proiect de act normativ motivarea trebuie să cuprindă o mențiune expresă cu privire la compatibilitățile acestuia cu reglementările comunitare și, dacă este cazul, măsurile de armonizare care se impun.

Atunci când reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, expres prevăzută de acesta, trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza și în executarea căruia este elaborată.

În cazul hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, cu caracter normativ, trebuie să se facă referiri și la avizul Consiliului Legislativ.

Textul trebuie să fie clar, precis și corect redactat, pentru a nu produce confuzii și interpretări diferite în aplicarea sa concretă.

Stilul folosit în redactare trebuie să fie imperativ, iar conținutul bine sistematizat, structurat în părți, capitole, secțiuni, articole, alineate.

Înțelesul unor noțiuni și termeni utilizați trebuie să fie precizat, dacă este cazul, în chiar conținutul actului, evitându-se noțiunile cu mai multe înțelesuri.

Actele normative trebuie să aibă un antet, care cuprinde denumirea autorității care îl adoptă (emite), un titlu scurt, un preambul, în care, de obicei, se arată pe scurt scopul actului administrativ și temeiul juridic pe baza căruia este emis. Urmează cuprinsul actului, iar la sfârșit numărul de ordine și data emiterii. În locul unde este indicată funcția celui ce emite actul se va aplica semnătura sa, precum și ștampila autorității emitente.

După obținerea punctelor de vedere (avizelor) din partea autorităților publice interesate, inițiatorul definitivează proiectul de act normativ. La operațiunea de definitivare de către colectivul special constituit, pot participa și reprezentanți ai autorităților publice avizatoare.

În situația în care, între inițiator și autoritățile publice avizatoare, există puncte de vedere diferite, proiectul de act normativ va fi avizat cu obiecții, care vor fi anexate și prezentate în cadrul ședinței Guvernului.

Proiectele de acte normative vor fi avizate, din punct de vedere al legalității, de către Ministerul Justiției, care încheie succesiunea operațiunilor din etapa de avizare.

Proiectele de acte normative se transmit Ministerului Justiției în original, împreună cu o copie și numai după obținerea avizelor autorităților publice interesate. Avizul Ministerului Justiției nu este obligatoriu în cazul hotărârilor Guvernului cu caracter individual, ce au ca obiect: numiri și revocări din funcție, stabilirea unor date, precum și aprobarea de indicatori tehnico-economici de investiții, care sunt avizate din punct de vedere al legalității de către Secretariatul General al Guvernului.

Dacă pe parcursul etapei de avizare s-au adus unele modificări proiectului, ca urmare a propunerilor și observațiilor primite de la autoritățile publice avizatoare, instrumentele de prezentare și motivare inițiale trebuie reformulate în mod corespunzător, astfel încât acestea să se refere la forma finală a proiectului de act normativ.

Avizele sunt opinii ale unei autorități a administrației publice, solicitate de o altă autoritate a administrației publice în legătură cu o anumită problemă asupra căreia autoritatea care îl solicită urmează să se pronunțe prin emiterea unui act administrativ.

Avizele pot fi:

a) – avize facultative, atunci când organul care emite actul administrativ are dreptul (facultatea) de a hotărî să ceară sau să nu ceară părerea altui organ și, dacă a cerut-o, are facultatea să țină sau nu cont de această părere. Adoptarea sau emiterea actului fără acest aviz nu are nici o consecință pe planul validității lui;

b)– avize consultative, atunci când organul care emite sau adoptă actul administrativ are obligația să le solicite altui organ, dar nu este obligat să se conformeze acestora. Nesolicitarea și neobținerea acestui aviz duce la nulitatea actului administrativ, întrucât nu se respectă o cerință prevăzută de lege;

c)– avize conforme, atunci când organul care emite actul administrativ are atât obligația de a le solicita, cât și de a se conforma acestor avize. În această situație, actul administrativ emis nu poate fi contrar conținutului avizului, în schimb, organul competent să emită actul, dacă nu este de acord cu conținutul avizului, poate să renunțe la dreptul de a mai emite actul administrativ respectiv.

Avizele pot fi solicitate de la un organ subordonat sau de la un organ care face parte din altă ierarhie de organe și care se situează la același nivel sau la un nivel inferior ori superior organului care îl solicită.

Avizele facultative sau consultative nu pot niciodată să emane de la un organ ierarhic superior, deoarece punctul de vedere al acestui organ nu poate fi ,,facultativ” pentru organul din subordine, care este obligat ,,să se conformeze” acestui punct de vedere. De aceea un asemenea punct de vedere al organului ierarhic superior îmbracă forma unei ,,autorizări” pentru organul subordonat.

Avizele, indiferent de categorie, nu produc prin ele însele efecte juridice, deși fără avizul conform, actul administrativ nu este valabil.

În alte cazuri, pentru adoptarea sau emiterea actului administrativ legea prevede acordul (prealabil, concomitent sau posterior) al altului organ. Acest acord este o manifestare de voință a organului stabilit de lege prin care acesta își dă consimțământul la adoptarea sau emiterea actului, organul emitent neputând acționa fără acest consimțământ.

Deosebirea dintre ,,acordul prealabil” și avizele facultative și consultative constă în aceea că în cazul avizelor, organul emitent poate stabili măsuri contrare conținutului din aviz, în timp ce în cazul ,,acordului prealabil” astfel de măsuri nu pot fi stabilite. „Acordul prealabil” se aseamănă în conținut și efecte cu ,,avizul conform”, dar nu se confundă cu acesta întrucât acest aviz, deși precede emiterea actului, nu produce el însuși efecte. Acordul prealabil produce el însuși efecte juridice cu condiția ca, prin conținutul său, să concorde cu manifestarea de voință a organului care emite actul administrativ.

De regulă, organul al cărui acord prealabil se cere este un organ ierarhic superior celui care adoptă sau emite actul, ori este un organ care se situează cel puțin pe o treaptă similară organului care urmează să adopte sau să emită actul.

În alte cazuri, legea condiționează emiterea actului administrativ de „aprobarea” sau „confirmarea”, ori „autorizarea” din partea altui organ. Aceste „aprobări”, „confirmări” sau „autorizări” nu creează prin ele însele raporturi juridice. Raporturile iau naștere numai prin actul administrativ de bază și numai după îndeplinirea acestei cerințe, care am putea spune că este o cerință de legalitate a acestui act, întrucât în lipsa acesteia actul administrativ adoptat sau emis nu va produce efecte juridice.

Proiectele de hotărâri și ordonanțe ale Guvernului avizate, se transmit de către inițiator, ștampilate pe fiecare filă, Secretariatului General al Guvernului.

Secretariatul General al Guvernului va solicita, de îndată, următoarele avize:

avizul Consiliului Legislativ, care urmează a fi emis, potrivit legii, în termenul solicitat de Guvern, care nu poate fi mai mic de: 24 de ore, pentru proiectele de ordonanță de urgență; 2 zile, pentru proiectele de lege care urmează a fi transmise Parlamentului cu solicitarea dezbaterii în procedură de urgență; 10 zile, pentru celelalte proiecte de acte normative;

avizul Consiliului Economic și Social, în cazul proiectelor de acte normative care privesc domeniile de competența acestuia, prevăzute la art. 5 din Legea nr. 109/1997 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social. Acest aviz urmează a fi emis, potrivit legii, în termen de: 10 zile calendaristice de la primirea solicitării, în cazul proiectelor de hotărâri, de ordonanțe și de legi ordinare și de 20 de zile calendaristice de la primirea solicitării, în cazul proiectelor de legi organice.

Secretariatul General al Guvernului va verifica îndeplinirea condițiilor de formă ale fiecărui proiect de act normativ, inclusiv respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 și va întocmi, în acest sens, o notă.

Autoritățile publice și Secretariatul General al Guvernului sunt obligate să furnizeze Consiliului Legislativ informațiile și documentațiile necesare privind avizarea proiectelor de acte normative.

Proiectele de acte normative care nu corespund vor fi restituite inițiatorilor, în vederea refacerii lor.

După parcurgerea acestor etape, Secretariatul General al Guvernului transmite inițiatorului: avizul Consiliului Legislativ; avizul Consiliului Economic și Social; precum și nota cuprinzând observațiile formulate de Secretariatul General al Guvernului, dacă este cazul.

Pe baza acestor documente, colectivul special constituit are obligația de a reanaliza și, după caz, de a reface proiectul de act normativ, pe care îl transmite la Secretariatul General al Guvernului, ștampilat pe fiecare filă, cu cel puțin 5 zile înainte de data ședinței Guvernului pe a cărei ordine de zi solicită să fie înscris.

În situația în care inițiatorul nu acceptă, total sau parțial, observațiile și propunerile formulate, va transmite Secretariatului General al Guvernului forma proiectului de act normativ ce urmează a fi supusă Guvernului spre adoptare, însoțită de o notă justificativă.

b) Activități concomitente emiterii actului administrativ. După ce, în prima etapă, s-au strâns datele și informațiile necesare fundamentării actului administrativ, s-a elaborat proiectul acestuia, s-au obținut avizele necesare și s-a definitivat proiectul de act normativ, se trece într-o nouă etapă – cea a adoptării (emiterii) propriu-zise a actului. Și în această etapă se realizează o serie de activități, unele din ele strict reglementate de lege, care au ca finalitate adoptarea actului administrativ respectiv.

Adoptarea actelor administrative de către autoritățile deliberative, colegiale, se face, în urma analizei în cadrul ședinței de lucru, la care trebuie să participe, de regulă, majoritatea membrilor acestor autorități. În cadrul ședinței se prezintă Nota de fundamentare și proiectul actului întocmit, care se supune dezbaterii. Participanții la dezbateri pot fi de acord cu proiectul, pot propune modificarea lui, ori pot arăta că nu este nevoie de o reglementare în problema respectivă.

După dezbateri, proiectul actului se supune la vot, așa cum a fost prezentat sau cu modificările propuse și, dacă întrunește numărul legal de voturi, el este aprobat.

Unele acte normative cuprind dispoziții care stabilesc atât quorumul necesar pentru ca deliberările organului colegial să fie valabile, cât și majoritatea ce trebuie întrunită pentru adoptarea actului.

Quorumul reprezintă numărul de membri care trebuie să fie prezenți pentru adoptarea actului, raportat la totalul membrilor autorității care îl adoptă. La organele unipersonale, deci atunci când emiterea actului administrativ este în competența unei singure persoane, problema quorumului și a majorității necesare nu se pune. Această problemă se pune numai la organele colegiale. De regulă, pentru ca actul să fie adoptat în mod legal, se cere prezența majorității membrilor; în alte cazuri se prevede prezența a 3/4din numărul membrilor.

În ce privește majoritatea necesară a se întruni pentru adoptarea actului administrativ, în unele cazuri se prevede majoritatea absolută (din numărul celor prezenți, iar în alte situații din numărul total al membrilor organului), sau majoritatea calificată (două treimi din numărul celor prezenți sau, în alte cazuri, din numărul total al membrilor organului colegial).

În cazul Guvernului, care este un organ colegial, decizia cu privire la fiecare proiect de act normativ este marcată prin anunțul primului ministru privind adoptarea, amânarea, respingerea sau retragerea acestuia, după caz.

Procedura emiterii actului normativ de către o singură persoană este mai simplă decât cea folosită de organele colegiale, întrucât nu presupune nici existența unui quorum și nici o anume „majoritate”.

c) Activități posterioare emiterii actului administrativ

După analizarea proiectului de act administrativ de către autoritatea deliberativă și aprobarea lui cu votul majorității absolute sau calificate, după caz, actul administrativ se consideră adoptat.

Pentru ca acesta să-și producă însă efectele juridice mai sunt necesare o serie de activități care converg spre acest scop. Acestea sunt următoarele:

numerotarea actelor normative, în cadrul anului calendaristic; actele Guvernului poartă data ședinței Guvernului în care acestea au fost adoptate;

definitivarea actului normativ adoptat, pe baza formei refăcute transmise de inițiator;

prezentarea actului normativ adoptat primului-ministru în vederea semnării acestuia și miniștrilor conducători ai ministerelor care urmează să aplice acel act normativ în vederea contrasemnării. Contrasemnarea unui act normativ adoptat de Guvern este obligatorie în termen de cel mult 24 de ore de la data semnării lui de către primul-ministru;

transmiterea la Secretariatul General al Camerei Deputaților, cu solicitarea publicării în Monitorul Oficial al României, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, împreună cu notele de fundamentare ale acestora semnate de ministrul sau miniștrii inițiatori. Sunt exceptate de la publicare hotărârile cu caracter militar, care se comunică numai instituțiilor interesate.

Cerința publicării actelor normative care produc efecte juridice pentru subiecți determinați generic, este impusă de principiul potrivit căruia „nimeni nu poate invoca în apărarea sa necunoașterea legii”.

Uneori legea prevede publicarea chiar și a unor acte individuale (exemplu actele de schimbare a numelui pe cale administrativă, de acordare sau renunțare la cetățenie etc.). O asemenea cerință însă nu are relevanță asupra momentului intrării în vigoare a actului respectiv. Ea este impusă mai mult de necesități de ordin practic, de imposibilitatea de a se face comunicarea la o masă mare de cetățeni.

În principiu, actele administrative cu caracter individual se comunică celor interesați, în multe cazuri legea prevăzând că numai de la data comunicării lor se nasc anumite drepturi și obligații pentru cei în cauză:

transmiterea la Senat sau Camera Deputaților, după caz, a ordonanțelor și a ordonanțelor de urgență, însoțite de expunerile de motive ale proiectelor de legi pentru aprobarea acestora și de hotărârile de adoptare, semnate de primul-ministru;

transmiterea la Senat sau Camera Deputaților, după caz, a proiectelor de legi, însoțite de expunerile de motive ale acestora și de hotărârile de supunere spre adoptare a lor, semnate de primul-ministru.

În vederea publicării în Monitorul Oficial al României împreună cu actul normativ, inițiatorul sau inițiatorii, după caz, au obligația să transmită Secretariatului General al Guvernului imediat după adoptare, nota de fundamentare semnată de ministrul sau miniștrii inițiatori. Nota de fundamentare trebuie să fie semnată numai de conducătorul (conducătorii) autorităților publice inițiatoare și să se refere la forma finală a actului normativ, precum și la avizul Consiliului Legislativ; în acest sens se va preciza dacă au fost acceptate toate observațiile și propunerile sau, după caz, se vor aduce argumentele și justificările care au stat la baza neacceptării, în parte sau în totalitate, a acestora.

Documentele de prezentare și motivare, variantele și formele succesive ale proiectelor de acte normative, precum și originalul actului normativ adoptat se păstrează de către Secretariatul General al Guvernului, astfel încât să se asigure cunoașterea întregului proces de elaborare a actului normativ respectiv.

Hotărârea Guvernului nr. 400/2000 cuprinde dispoziții speciale cu privire la procedurile de elaborare a ordinelor, instrucțiunilor și celorlalte acte normative emise de miniștrii și conducătorii altor organe ale administrației publice centrale de specialitate, precum și de prefecți.

În acest sens, se prevede, mai întâi, că ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, precum și cele ale prefecților se emit pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului.

Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte se emit în mod obligatoriu atunci când printr-o dispoziție legală se prevede aceasta, cu respectarea termenului stabilit în acest scop și cu indicarea expresă a temeiului legal.

Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte se elaborează respectându-se normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000, cu consultarea compartimentelor de specialitate din cadrul autorității publice respective, și vor fi, în mod obligatoriu, avizate de compartimentul juridic propriu.

Aceste acte se semnează numai de către conducătorii autorităților publice emitente.

Și aceste autorități publice au obligația de a transmite spre publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, toate ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte cu caracter normativ, și numai după obținerea avizului Ministerului Justiției.

Prefecturile vor publica ordinele emise în monitoarele oficiale ale județelor.

Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională.

În finalul acestor considerații referitoare la procedura de adoptare a actelor administrative, vom mai releva interdicția generală impusă de Hotărârea Guvernului la care ne-am referit, potrivit căreia pe întregul parcurs al elaborării proiectelor de acte normative se interzice personalului inițiatorilor și celui al autorităților publice avizatoare, furnizarea, în afara instituțiilor respective, a unor date sau informații cu privire la respectivele proiecte de acte normative.

SECȚIUNEA a IV-a

Aplicarea actului administrativ de autoritate

După adoptare și comunicare (publicare) actul administrativ trebuie să fie aplicat, întrucât a fost emis tocmai în acest scop.

În principiu, actele administrative se aplică de la intrarea lor în vigoare, producând efecte juridice pentru viitor. Intrarea în vigoare a actelor administrative are loc, de regulă, de la data publicării lor, dacă însuși actul nu prevede o dată ulterioară pentru intrarea în vigoare.

Deși actele administrative produc, de regulă, efecte numai pentru viitor, sunt situații când acestea produc efecte și pentru trecut, au deci caracter retroactiv. Așa este cazul actelor administrative prin care se constată drepturi care au existat înainte de emiterea actului, precum și al actelor administrative cu caracter jurisdicțional care, rezolvând un litigiu, constată tot existența unor drepturi și obligații din momentul ivirii litigiului.

După cum am mai arătat, actul administrativ se aplică din oficiu, adică nu are nevoie de „autorizarea” altui organ pentru a fi pus în executare, așa cum se întâmplă cu hotărârile judecătorești, care trebuie să fie învestite cu formulă executorie.

Această trăsătură a actului administrativ derivă din faptul că, fiind elaborat în executarea legii, este considerat, pe de o parte, ca fiind act autentic, adică o emanație a organului abilitat în acest scop de lege, iar pe de altă parte, că datele pe care le cuprinde sunt conforme cu realitatea. Cu alte cuvinte, actele administrative se bazează pe o prezumție de autenticitate și veridicitate.

Având această forță juridică, executarea actelor administrative are loc, de regulă, de bunăvoie de către persoanele fizice și juridice cărora li se adresează. Atunci când executarea de bunăvoie nu se realizează, organul administrației publice poate trece la executarea silită, adică la obligarea subiecților de a avea conduita prescrisă. Aceasta însă se face ca soluție extremă și numai în condițiile prevăzute de lege.

În unele situații și condiții, anume reglementate de lege, aplicarea actului administrativ poate fi întreruptă temporar sau definitiv. În aceste împrejurări vorbim de suspendarea, revocarea și anularea actului administrativ.

Prin suspendare se înțelege situația în care un act administrativ, fără a fi desființat, nu se mai aplică în mod temporar și provizoriu. Suspendarea unui act administrativ poate fi determinată de mai multe motive: legalitatea actului este contestată de o persoană fizică sau juridică; este necesar ca actul să fie pus de acord cu actele administrative emise ulterior de organul ierarhic superior; aplicarea actului nu este oportună, pentru motive care au caracter trecător.

Suspendarea poate fi hotărâtă fie de organul emitent al actului, fie de către organul ierarhic superior.

În alte cazuri, pe baza unor dispoziții legale exprese, unele acte administrative pot fi suspendate de către instanțele judecătorești sau suspendarea intervine de drept, pe baza prevederilor exprese ale legi în acest sens. Este cazul, de pildă, al actelor administrative atacate de prefect la instanțele de contencios administrativ, care, potrivit dispozițiilor art. 122(4) din Constituție și art. 27 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, se suspendă de drept.

Deoarece suspendarea este, de regulă, o măsură luată pentru a da organului competent posibilitatea și timpul necesar deliberării asupra legalității actului administrativ, efectele suspendării încetează fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui în vigoare, ca urmare a stabilirii legalității lui.

Desigur că, atunci când suspendarea actului administrativ s-a făcut pe motiv de neoportunitate, ea va înceta de drept la sfârșitul perioadei pentru care a fost hotărâtă sau, dacă nu a fost stabilită o perioadă, suspendarea va înceta atunci când au dispărut împrejurările care au determinat-o.

Revocarea actului administrativ este un principiu de bază în activitatea organelor administrației publice. Revocarea presupune retragerea actului de către însuși organul care l-a emis (retractare). Ea poate să aibă caracter obligatoriu, când este prevăzută expres de lege sau este dispusă de organul ierarhic superior ori de instanța de judecată. În celelalte cazuri are caracter facultativ.

Sunt supuse revocării atât actele administrative normative cât și cele individuale. În cazul celor din urmă, sunt însă și excepții și anume: actele administrative jurisdicționale, și cele prin care s-au creat drepturi subiective în favoarea unor persoane, nu sunt revocabile.

În aceeași categorie de acte administrative nerevocabile pot fi incluse și cele care au fost realizate material. Așa este cazul, de pildă, a unei autorizații de construire a unei locuințe; din moment ce locuința a fost executată în baza autorizației legal eliberată, organul administrației publice care a emis-o nu mai are posibilitatea s-o revoce.

Irevocabilitatea actelor administrative jurisdicționale derivă din trăsăturile lor specifice și anume: prin ele se soluționează litigii între două părți; emiterea actului se face după o procedură specială caracterizată prin faptul că organul emitent nu se sesizează din oficiu, iar procedura elaborării se bazează pe contradictorialitate; actul administrativ jurisdicțional trebuie motivat; actul administrativ jurisdicțional se bucură de stabilitate mai mare; emitentul nu mai poate reveni asupra actului său.

De subliniat este faptul că, actul administrativ este revocabil numai până în momentul în care a intrat în circuitul civil, în ordinea juridică a statului, după acest moment el nemaiputând fi retractat de cel care l-a adoptat (emis).

De reținut este și faptul că excepțiile de irevocabilitate a unor acte administrative se referă numai la aspectele care privesc oportunitatea acestora nu și legalitatea lor. Aceasta înseamnă că daca aceste acte sunt vădit ilegale, excepția irevocabilității lor nu mai este atât de categorică.

Astfel, în cazul autorizației de construcție a unei locuințe: dacă autorizația este emisă de un organ pentru un imobil din raza teritorială a altui organ, deci cu încălcarea competenței teritoriale, organul care a emis-o poate oricând să o revoce. Tot așa este și cazul actului de atribuire în folosință a unui teren pentru construcția de locuințe: dacă terenul atribuit este proprietatea particulară a altei persoane, organul care a emis actul poate oricând să-l revoce. În aceiași termeni se pune problema și atunci când emiterea actului administrativ pe care se întemeiază un drept subiectiv este obținută prin acțiuni frauduloase (ilegale) ale titularului dreptului subiectiv (ex. repartizarea unei locuințe din fondurile statului).

În toate aceste situații actul administrativ, deși ar trebui să fie irevocabil (întrucât suntem în prezența excepțiilor de la principiul revocabilității actelor de drept administrativ) el este afectat de o ilegalitate atât de gravă încât sunt considerate ca și inexistente din punct de vedere juridic, fiind deci revocabile.

În legătură cu revocarea actelor administrative de către emitent, mai precizăm că, de regulă, actul de revocare se emite după aceleași reguli procedurale care au fost avute în vedere la emiterea actului revocat, cu excepția cazurilor când, după ce actul a fost emis, au intervenit reguli noi, care modifică procedura de elaborare pentru aceste acte. Desigur că, în această situație, actul administrativ va fi revocat cu respectarea noilor norme procedurale.

În ce privește efectele revocării, menționăm că atunci când revocarea este făcută pe motiv de ilegalitate a actului, ea produce efecte nu numai pentru viitor ci și pentru trecut și anume din momentul adoptării sau emiterii actului.

Atunci când revocarea actului se face pe motiv de oportunitate, actul de revocare produce efecte numai pentru viitor, efectele juridice produse pentru trecut rămânând pe deplin valabile.

În timp ce revocarea sau retractarea actului administrativ privește actul în întregul său, modificarea acestuia se referă numai la unele elemente, la unele prevederi din act. Modificarea actului poate fi făcută de autoritatea care a emis actul, de autoritatea ierarhică superioară acesteia, ori, atunci când legea prevede, de instanța de judecată competentă.

Modificarea actelor administrative cu caracter normativ, se realizează printr-un act de același nivel și cu respectarea acelorași reguli procedurale.

Modificarea actului produce efecte numai pentru viitor, efectele produse până la data modificării rămânând neschimbate.

Anularea actelor administrative este măsura luată de organul ierarhic superior celui care a adoptat sau emis actul sau de instanța de judecată prevăzută de lege, care face să înceteze efectele juridice ale acestui act, iar dacă acestea nu s-au produs face să nu se mai producă.

Această măsură se ia în situația în care actul administrativ de autoritate, normativ sau individual, a fost adoptat sau emis cu nerespectarea cerințelor de legalitate sau cu încălcarea unor norme care privesc ocrotirea unui interes general.

Dacă ne referim la organul ierarhic superior care poate anula un act administrativ avem în vedere: Guvernul, pentru actele miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe ale administrație publice centrale de specialitate, precum și pentru actele emise de prefecți, miniștri și ceilalți conducători ai administrației publice centrale de specialitate, pentru actele administrative emise de conducătorii serviciilor publice ale acestora, descentralizate în unitățile administrativ–teritoriale.

Cât privește competența instanțelor judecătorești de a anula (total sau parțial) actele administrative, trebuie avută în vedere atât competența instanțelor de contencios administrativ (reglementată de dispozițiile Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ), cât și competența instanțelor judecătorești de drept comun stabilită de Codul de procedură civilă, dar și de alte legi care le conferă acest drept.

La cele de mai sus se adaugă însă și organele de jurisdicție administrativă, din sistemul Curții de Conturi, care, deși nu sunt organe „ierarhic superioare” în sistemul administrației statului, și nici „instanțe de judecată” în sistemul autorităților judecătorești, pot dispune și măsura anulării actului administrativ ilegal prin care s-au încălcat norme privitoare la formarea, administrarea și întrebuințarea resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.

Cu privire la efectele juridice ale actului administrativ anulat este de subliniat că efectele produse până la data anulării rămân valabile numai dacă anularea nu a fost determinată de faptul că actul a fost adoptat sau emis cu nesocotirea cerințelor prevăzute de lege, situație în care vor fi anulate și efectele juridice produse până la anulare.

Este important de relevat și faptul că anularea parțială a unui act administrativ este în principiu posibilă, dar numai dacă „partea” din act care a fost anulată nu are o legătură organică și intrinsecă cu celelalte dispoziții din act, care pot avea o existență de sine stătătoare și se pot aplica în forma în care au fost adoptate chiar și în lipsa dispozițiilor care au fost anulate; altfel, organul competent trebuie să ia măsura anulării totale a actului administrativ, ori această măsură intervine implicit, prin imposibilitatea aplicării părții din act care nu a fost anulată expres.

În literatura de specialitate se vorbește și de „inexistența” actelor administrative, atunci când acestea sunt lipsite de elementele lor esențiale (exemplu: când actul a fost emis în baza unei legi abrogate, când este semnat de o persoană necompetentă, sau are ca obiect o problemă ce nu intră în competența organului care a emis actul, cum ar fi, de pildă, pronunțarea unui divorț de către primar).

În unele cazuri însăși legea prevede, în mod expres, că neîndeplinirea unei anumite cerințe conduce la considerarea actului ca inexistent. De pildă, potrivit art. 170(4) din Constituție, hotărârile și ordonanțele Guvernului se publică în Monitorul Oficial, iar „nepublicarea lor atrage inexistența acestora”.

Aplicabilitatea actelor administrative poate înceta și în alte situații, cum sunt: efectele în vederea cărora a fost emis sau produs; perioada de timp pentru care a fost emis a expirat; cauzele care au determinat emiterea sa au fost înlăturate; cel care a solicitat emiterea actului (când actul are caracter individual) a renunțat la cerere ori a decedat; autoritatea care a emis actul a dispus încetarea aplicabilității lui, situație care echivalează, practic, cu o retractare.

CAPITOLUL IV

Actul administrativ de gestiune

SECȚIUNEA I

Noțiune și trăsături

Așa cum bine se știe, atât statul cât și unitățile administrativ-teritoriale au calitatea de persoane juridice, dar ceea ce le deosebește, în esență, de toate celelalte persoane juridice, este faptul că acestea (statul și unitățile administrativ-teritoriale) au atât atribuții de drept public cât și atribuții de drept privat, ele exercitându-și aceste atribuții prin autoritățile publice care le reprezintă.

În baza atribuțiilor de drept public aceste autorități își impun voința lor în mod unilateral, prin acte administrative de autoritate, cu caracter normativ sau cu caracter individual, fără să fie necesar ca persoanele fizice sau juridice față de care aceste acte produc efecte să-și exprime acordul. Această voință imperativă, fiind dată în baza și în executarea legii, nu are nevoie de acceptul prealabil al celor obligați să se conformeze ei.

În ceea ce privește atribuțiile de drept privat ale statului și ale unităților administrativ-teritoriale, acestea sunt legate preponderent de modul în care administrează bunurile pe care le dețin și prestează serviciile din sfera lor de competență, asigurând, prin aceasta, atât interesul public, general, al statului sau al unității administrativ-teritoriale, după caz, cât și al persoanelor fizice sau juridice cu care acestea intră în raporturi juridice.

În exercitarea acestor atribuții de drept privat autoritățile publice reprezentative ale statului și ale unităților administrativ-teritoriale nu mai emit acte de autoritate, în mod unilateral, prin care să-și impună necondiționat voința lor, ci vor încheia anumite acte juridice care să asigure atât realizarea interesului public, general, al statului sau al unității administrativ-teritoriale, după caz, cât și al celui cu care încheie actul, al particularului, care poate fi persoană fizică sau persoană juridică.

Aceste acte juridice pot avea ca obiect: achiziționarea sau vânzarea de bunuri, prestarea de servicii, executarea de lucrări, concesionarea sau închirierea de bunuri.

Actele juridice de această natură sunt însă diferite, după cum bunurile ce le constituie obiectul material fac parte din domeniul public sau din cel privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, astfel cum acesta a fost delimitat prin Legea nr. 213/1968 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Bunurile din domeniul privat sunt supuse, în principiu, regimului de drept comun, dacă legea nu dispune altfel. Ca atare, în gestionarea și administrarea acestora, autoritățile publice reprezentative ale statului sau cele ale unităților administrativ-teritoriale se vor comporta ca orice particular, încheind acte juridice prevăzute de dreptul comun – civile, comerciale etc. – acte în care nu vor avea o poziție privilegiată, ci vor sta pe picior de egalitate cu celălalt partener cu care, de comun acord, au încheiat actele.

Când se pune însă problema ca actul juridic să aibă ca obiect un bun din domeniul public, sau un serviciu public care trebuie să fie asigurat de către stat sau de către unitățile administrativ-teritoriale, acestea se vor încheia în anumite condiții și după o anumită procedură reglementată prin lege, procedură care asigură, în principiu, o poziție privilegiată autorităților publice, în raport cu particularul cu care se încheie actul.

Acestea sunt actele administrative de gestiune, care se mai întâlnesc în literatura de specialitate și sub denumirea de „contracte administrative”.

Așa cum remarcă unii autori, o noțiune oarecum asemănătoare o întâlnim și în Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, care, în art. 2 lit. d) menționează, printre actele administrative care nu pot fi atacate la instanțele de contencios administrativ, „actele de gestiune, săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său”.

Așa cum se subliniază, exprimarea legiuitorului este criticabilă, cel puțin sub trei aspecte: în primul rând pentru că noțiunea de „gestiune” are o sferă mai largă, în al doilea rând, pentru că acte de gestiune încheie nu numai statul ci și unitățile administrativ-teritoriale și, în al treilea rând, bunurile care aparțin statului, județului, orașului sau comunei se află în proprietatea acestora, nu în administrarea lor, cum se prevede. În plus, este improprie și expresia „nu pot fi atacate în justiție”, cuprinsă în dispoziția la care ne referim, întrucât aceste acte pot fi totuși atacate la instanțele de drept comun.

Ca atare, apreciem că expresia cea mai potrivită pentru a desemna această categorie de acte este cea de „acte administrative de gestiune”; caracterul de act „administrativ” este dat de faptul că el este încheiat de o autoritate a administrației publice sau un serviciu public de natură administrativă (regie autonomă, instituție publică etc.), iar actul este, totodată, „de gestiune”, deoarece are drept scop dezvoltarea și utilizarea proprietății publice pentru realizarea unor interese generale, ale statului sau ale unităților administrativ-teritoriale, după caz.

Pe baza acestor succinte precizări formulate până în prezent, putem defini actul administrativ de gestiune ca fiind acel act juridic încheiat de o autoritate a administrației publice sau de un alt serviciu public, atribuit de lege sau în condițiile legii, cu o persoană fizică sau juridică particulară, având ca obiect achiziționarea de produse, prestarea de servicii sau executarea de lucrări ori concesionarea sau închirierea de bunuri mobile sau imobile din domeniul public al statului, județului, orașului sau comunei, în condițiile și cu procedura stabilite prin lege sau potrivit legii.

Având în vedere că actul administrativ de gestiune se încheie între două părți, el capătă, prin aceasta, figura juridică a unui contract (civil sau comercial) dar, apreciem că el nu este, totuși, un contract, ci un act administrativ tocmai pentru că, așa cum o să vedem în cele ce urmează el se deosebește esențialmente de contract, având trăsături proprii.

În primul rând, inițiativa încheierii acestor acte aparține întotdeauna aceluia care reprezintă, potrivit legii, statul sau unitatea administrativ-teritorială, respectiv miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, președinților consiliilor județene, primarilor comunelor și orașelor, conducătorilor instituțiilor publice, regiilor autonome și celorlalte servicii publice aflate în subordinea sau autoritatea Guvernului, a ministerelor și celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, ori a consiliilor locale sau județene.

Cealaltă parte a actului administrativ de gestiune poate fi orice particular, persoană fizică sau juridică (română ori străină) care acceptă condițiile puse de inițiatorul actului și se supune procedurilor stabilite, în prealabil, de lege.

În al doilea rând, obiectul actului administrativ de gestiune îl constituie, după caz, achiziționarea de bunuri, executarea de lucrări, prestarea de servicii, ori concesionarea sau închirierea de bunuri, actul îmbrăcând formă, denumire și regim juridic specific, în raport de obiectivul său.

În al treilea rând, actele administrative de gestiune se încheie numai în formă scrisă și în strictă conformitate cu normele procedurale prevăzute prin lege ori în condițiile stabilite de lege, procedură care are ca cerință fundamentală licitația publică.

În al patrulea rând, cu privire la executarea actului administrativ de gestiune, este de relevat că cele mai multe obligații revin particularului (celui care a acceptat condițiile puse de inițiatorul actului), care trebuie să execute obligațiile asumate în condiții de calitate, cantitate precum și la termenul convenit.

În al cincilea rând, drepturile și obligațiile care revin autorității administrației publice sau serviciului public nu pot fi transmise decât unei alte autorități sau serviciu public, iar cele ce revin particularului pot fi cedate altuia numai cu aprobarea autorității publice sau serviciului public respectiv.

În al șaselea rând, când interesul public o cere, sau când particularul nu-și îndeplinește obligațiile din contract, autoritatea administrației publice ori serviciul public în cauză poate modifica sau rezilia unilateral contractul, fără a mai recurge la justiție.

În al șaptelea rând, eventualele litigii născute din executarea acestor acte sunt de competența instanțelor de drept comun, nu a instanțelor de contencios administrativ.

SECȚIUNEA a II-a

Elemente de diferențiere față de actul administrativ de autoritate și de contractul civil

Pentru a pune mai mult în evidență trăsăturile specifice ale actului administrativ de gestiune, prezintă importanță relevarea deosebirilor sale atât față de actul administrativ de autoritate, cât și față de contractul civil.

În scopul evidențierii cât mai clare a diferențelor care există între actul administrativ de autoritate și actul de gestiune, în continuare ne vom opri asupra unor criterii de distingere existente între aceste acte, cu o serie de implicații pe planul contenciosului administrativ.

Astfel, problema diferențierii actelor administrative de autoritate de actele de gestiune (civile) ale statului a fost abordată, în Franța, în cadrul unei teorii formulate de E. Laferriere și dezvoltată de profesorul H. Berthélémy, având ca punct de plecare faptul că unele acte erau emise de stat în exercitarea funcției sale de putere publică, deci de deținătoare a suveranității, ceea ce se realiza prin manifestări unilaterale de voință, în timp ce alte acte erau făcute tot de stat dar ca simplă persoană juridică, titulară a unui patrimoniu, realizate în formă contractuală (aceste din urmă acte fiind denumite acte de gestiune).

În România această temă a fost abordată în literatura juridică, dar s-a reflectat și în legislație, fiind chiar consacrată și în Constituția din 1923.

Actuala Constituție a României, spre deosebire de Constituția din 1923, nu mai consacră diferențierea dintre actele administrative de autoritate și cele de gestiune ale statului. Potrivit art. 48 alin. 1 din legea fundamentală, persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act al administrației, sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este îndreptățită de a obține recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei. Același text constituțional prevede, în alineatul următor, că în ceea ce privește condițiile și limitele exercitării acestui drept (de către cetățeni), aceasta se va reglementa printr-o lege organică, lucru ce s-a și înfăptuit, prin adoptarea Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ.

De remarcat că prin Legea nr. 29/1990 s-a făcut totuși distincția între actele administrative de autoritate și actele de gestiune ale statului, prevăzându-se că numai primele sunt de competența instanțelor de contencios administrativ. Astfel, potrivit art. 1 alin. 1 al legii, orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată printr-un „act administrativ” sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege se poate adresa instanței judecătorești competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Iar, prin art. 2 lit. a din aceeași lege (prin care se face referire expresă la cealaltă categorie de acte – cea a actelor de gestiune) se prevede că nu pot fi atacate în justiție „actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său”.

În legătură cu art. 1 și art. 2 din Legea nr. 29/1990 se cuvine să facem două sublinieri și anume: a) în ceea ce privește categoria actelor administrative de autoritate, deși art. 1 vorbește de „acte administrative” este limpede că legiuitorul a înțeles „actul administrativ de autoritate”, așa cum în mod corect era el denumit în legile și literatura de specialitate interbelică; b) actele în care organul administrativ participa ca persoană juridică de drept civil erau exceptate, în trecut, și de la aplicarea Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către instanțele judecătorești a celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale (azi abrogată prin Legea nr. 29/1990).

Sub imperiul Legii nr. 29/1990, este necesară o analiză atentă a prevederilor art. 2 lit. d din acest act normativ.

Așa cum am arătat și mai înainte, potrivit acestui text nu pot fi atacate în justiție „actele de gestiune făcute de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său”.

În legătură cu prevederile legale sus-menționate putem face mai multe observații:

a. Expresia „nu pot fi atacate în justiție” este nepotrivită, în realitate legiuitorul înțelegând să excepteze actele de gestiune doar de la aplicarea dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, ele putând fi însă atacate, potrivit procedurii de drept comun.

Este totuși necesară o diferențiere între actele (de guvernământ, de comandament, cu caracter militar) pe care legiuitorul a înțeles să le sustragă de la controlul judecătoresc și cele care sunt exceptate numai de la aplicarea dispozițiilor Legii nr. 29/1990;

b. Este folosită expresia „stat” și nu cea de „organ al administrației de stat” (așa cum prevedea art. 14 lit. d din Legea nr. 1/1967), ceea ce ar putea fi interpretat ca dându-se un sens larg noțiunii de „autoritate administrativă” (în sensul că și alte autorități publice, decât cele „propriu-zis administrative”, ar putea, uneori, emite acte de asemenea natură);

c. Unul din criteriile prevăzute de art. 2 lit. d din Legea nr. 29/1990, pentru a se putea stabili dacă ne aflăm sau nu în prezența unui act de gestiune, este „calitatea statului de persoană juridică”. Dat fiind că acest criteriu este identic cu cel pe care-l prevedea și art. 14 lit. d din Legea nr. 1/1967, aceasta înseamnă că elementele de distincție dintre actele administrative și cele civile, la care s-a făcut referire în literatura juridică, pot fi utilizate și în prezent. Deci, actele de gestiune vor fi acelea când autoritatea administrativă procedează exclusiv ca persoană juridică, iar când se manifestă în ambele calități (atât ca putere publică cât și ca persoană juridică), prima dintre aceste calități (cea de putere publică) va preleva asupra celeilalte (ca persoană juridică), actul trebuind a fi socotit ca fiind act administrativ;

d. Textul art. 2 lit. d din Legea nr. 29/1990 mai oferă însă un criteriu pentru stabilirea dacă actul este de gestiune și anume „trebuie să fie săvârșit de stat pentru administrarea patrimoniului său”. Aceasta presupune o studiere atentă a conținutului actului, pentru a se vedea dacă, într-adevăr, acesta are drept obiect activități de administrare a patrimoniului (statului), adică de conservare, mărire sau micșorare a acestuia.

Acest criteriu ni se pare a fi prea limitat pentru că permite excluderea din categoria actelor de gestiune, a actelor de dreptul muncii care și ele sunt rezultatul acordului de voință al părților interesate, autoritatea publică participând în calitate de persoană juridică la încheierea actelor de această natură; dar fără a avea drept obiect administrarea patrimoniului. Or, atât în concepția Legii nr. 29/1990, cât și a Legii nr. 1/1967 actele de dreptul muncii nu au putut și nu pot face obiectul litigiilor în contencios administrativ. De aceea, s-ar putea pune întrebarea dacă mai era sau nu necesar acest criteriu și dacă nu ar fi fost mai bine să se renunțe la precizarea „pentru administrarea patrimoniului său”. Dacă textul art. 2 lit. d din Legea nr. 29/1990 s-ar fi limitat la un singur criteriu pentru determinarea actelor de gestiune, acela al calității de persoană juridică, în această categorie ar fi putut fi încadrate și actele de drept al muncii, care oricum nu fac obiectul litigiilor de contencios administrativ.

Ținând seama de cele expuse mai înainte, putem să facem precizarea că în conformitate cu prevederile art. 2 lit. d din Legea nr. 29/1990, un act al administrației publice poate fi socotit ca act de gestiune dacă sunt îndeplinite, cumulativ, două cerințe: autoritatea emitentă să se manifeste exclusiv ca persoană juridică (în momentul săvârșirii actului) și din conținutul acestuia să rezulte că este făcut pentru administrarea patrimoniului statului; dar, cu toate acestea, în practică, uneori, este dificil să se aprecieze dacă sunt sau nu întrunite aceste două elemente distinctive, așa încât, calificarea unui act ca fiind de gestiune poate apărea discutabilă.

Astfel, într-o cauză, o regie autonomă a cerut instanței de contencios administrativ anularea unui act al prefectului prin care se confirma că imobilul pe care regia îl revendică face parte din patrimoniul unei societăți comerciale cu capital de stat.

Instanța de judecată a respins acțiunea, considerând că actul a cărui anulare se cere este un act administrativ de gestiune, care este exceptat de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ. Regia autonomă a declarat recurs. Soluționând recursul, Curtea Supremă de Justiție a reținut că actul emis de prefect este un act administrativ de autoritate, nu de gestiune pentru administrarea patrimoniului propriu (ci pentru administrarea unui alt patrimoniu), pe de o parte, iar pe de altă parte actul emis de prefect nu s-a emis în calitate de reprezentant al unei persoane juridice de drept civil (ce ar presupune egalitatea părților în litigiu, respectiv regia autonomă și societatea comercială) ci de autoritate publică.

Față de cele de mai sus, recursul a fost admis. (Decizia nr. 459/1993 a Curții Supreme de Justiție).

Sintetizând toate aceste aspecte prezentate mai sus, putem spune că ceea ce deosebește actul administrativ de gestiune de actul administrativ de autoritate sunt, în esență, următoarele elemente:

în timp ce actul administrativ de autoritate exprimă, în exclusivitate, voința celui care l-a emis, impusă prin norme juridice imperative, fără deosebire între actele cu caracter normativ și cele cu caracter individual, actele administrative de gestiune sunt acte bilaterale, încheindu-se între două părți, prin libera lor voință;

actele administrative de gestiune cuprind drepturi și obligații pentru ambele părți, în timp ce actele administrative de autoritate determină nașterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic, ori recunoașterea sau suspendarea unor drepturi pentru particulari (persoane fizice sau juridice);

executarea actelor administrative de gestiune este asigurată, în principal, prin clauza penală și despăgubirile pentru neexecutare sau executare necorespunzătoare cuprinse în însuși actul respectiv, în timp ce executarea actelor administrative de autoritate se asigură de puterea publică a statului prin aplicarea de sancțiuni juridice prevăzute de lege;

actele administrative de gestiune nu pot fi modificate sau revocate decât în condițiile stabilite de părți și în principiu cu acordul lor, în timp ce actul administrativ de autoritate poate fi modificat sau revocat, în mod unilateral, de către cel care l-a emis;

actele administrative de gestiune nu sunt supuse controlului de legalitate din partea instanțelor de contencios administrativ, eventualele litigii născute din acestea fiind de competența instanțelor judecătorești de drept comun, în timp ce actele administrative de autoritate sunt supuse controlului de legalitate al instanțelor de contencios administrativ, în condițiile prevăzute de Legea nr. 29/1990 și de alte legi.

Așa cum am arătat și la începutul acestei expuneri, prin trăsăturile sale specifice, actul administrativ de gestiune se deosebește și față de contractul civil, elementele de diferențiere între acestea fiind în esență următoarele:

principalele drepturi și obligații ale părților din actul administrativ de gestiune sunt stabilite de serviciul public, în timp ce în contractul civil, acestea se stabilesc de ambele părți, de comun acord;

în cazul actului administrativ de gestiune serviciul public își alege pe celălalt partener (de regulă prin licitație), în timp ce în contractele civile ambele părți se aleg reciproc;

serviciul public poate rezilia, în mod unilateral, actul administrativ de gestiune, fără să suporte daune (el însuși stabilind când poate rezilia actul), în timp ce, în cazul contractului civil partea care îl reziliază este obligată să suporte daunele.

Pentru a înțelege mai bine trăsăturile specifice fiecărei categorii de acte administrative de gestiune, ne vom referi în cele ce urmează la două dintre acestea – contractul de achiziții publice și contractul de concesiune, pe care le considerăm ca fiind cele mai reprezentative.

SECȚIUNEA a III-a

Contractul de achiziții publice

Achizițiile publice reprezintă un mod de dobândire definitivă sau temporară, de către o persoană juridică, definită ca autoritate contractantă, a unor produse, lucrări sau servicii, prin atribuirea unui contract de achiziție publică.

Este autoritate contractantă orice persoană juridică, de drept public sau de drept privat, care îndeplinește condițiile prevăzute de art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 118/1999. Poate fi autoritate contractantă și un consorțiu, adică o asociere între două sau mai multe persoane juridice, constituită prin convenția civilă, fără a constitui o nouă persoană juridică, în scopul atribuirii, în comun, a unui contract de achiziție publică.

Contractul de achiziție publică este un contract cu titlu oneros încheiat, pe de o parte, între o autoritate contractantă, în calitate de achizitor și, pe de altă parte, un furnizor de produse (caz în care contractul este contract de furnizare), un executant de lucrări (contract de lucrări), sau un prestator de servicii (contract de servicii).

Contractul de achiziții publice se bazează pe următoarele principii:

libera concurență a celor interesați de a deveni furnizor, executant sau prestator, după caz;

utilizarea eficientă a fondurilor publice în atribuirea contractelor de achiziții publice;

transparența în atribuirea contractelor de achiziții publice;

tratament egal, nediscriminatoriu pentru cei interesați să încheie un contract de achiziții publice;

confidențialitate în derularea procedurilor de încheiere a contractului de achiziții publice.

Procedura de încheiere a contractului de achiziții publice este strict reglementată prin norme imperative, obligatorii, atât pentru autoritatea contractantă cât și pentru cealaltă parte interesată să încheie un asemenea contract.

Mai întâi, autoritatea contractantă trebuie să opteze pentru una din următoarele proceduri, în scopul atribuirii unui contract de achiziții publice:

a) licitație deschisă, care conferă dreptul oricărei persoane interesate să depună o ofertă;

b) licitație restrânsă, care presupune un drept al autorității contractante de a selecta numai anumite persoane juridice (interesate) de a depune ofertă, dar nu mai puțin de 5 și nu mai mult de 20;

c) negociere a clauzelor contractuale cu cei interesați să încheie contractul de achiziții (negociere competitivă – când cei interesați sunt mai mulți – sau negociere cu o singură sursă – când cel interesat este o singură persoană);

d) cerere de oferte de preț, respectiv procedura prin care autoritatea contractantă solicită oferte de preț de la cel puțin 3 ofertanți, dacă este posibil și, oricum, nu mai puțin de 2.

În cazul acestor proceduri, cu excepția licitației deschise, autoritatea contractantă are obligația de a transmite invitația de participare la licitație și de a aduce la cunoștință data limită de participare, care nu poate fi mai mică de 37 de zile de la publicarea licitației, ea putând fi totuși redusă la 22 de zile și, în anumite condiții precizate de lege, la 15 zile.

Tot legea precizează și criteriile de selecție de către autoritatea contractantă a ofertanților și, implicit, de excludere a acestora din procedura de atribuire a contractului de achiziții publice.

Autoritatea contractantă are obligația de a asigura întocmirea documentației pentru elaborarea și prezentarea ofertei, care trebuie să cuprindă datele și informațiile expres prevăzute de lege, și de a transmite un exemplar din aceasta celor interesați sau, după caz, selectați, aceștia putând solicita, în scris, orice informații despre datele cuprinse în documentație.

Tot în sarcina autorității contractante este și elaborarea caietului de sarcini, care cuprinde specificațiile tehnice referitoare la obiectul contractului de achiziții publice.

Pe baza acestor date și informații, până la încheierea perioadei de licitație, ofertanții trebuie să depună ofertele. Se depune, de regulă, o singură ofertă sau/și oferte alternative, dacă s-a convenit în acest sens. Cei interesați pot să depună și o ofertă comună, asociindu-se în acest scop.

Oferta are caracter ferm și obligatoriu din punct de vedere al conținutului și trebuie să fie semnată pe propria răspundere de către ofertant, ea neputând fi retrasă sau modificată după expirarea datei limită pentru depunere.

După expirarea acestei date, urmează ca ofertele depuse să fie evaluate. Evaluarea ofertelor se face de către o comisie specială, desemnată de autoritatea contractantă, cu respectarea cerințelor și condițiilor prevăzute de lege (art. 53-56 din Ordonanța Guvernului nr. 118/1999).

La deschiderea și evaluarea ofertelor, la data și locul stabilit, poate asista orice ofertant.

Legea reglementează, totodată, cazurile în care comisia poate respinge oferta, precum și criteriul de acceptare a acesteia, acesta putând fi, după caz, oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic sau prețul cel mai scăzut.

Procedura de atribuire a contractului de achiziție publică poate fi anulată de autoritatea contractantă numai dacă ia această decizie înainte de publicarea licitației și în condițiile prevăzute la art. 65 lit. a)-d) din Ordonanța Guvernului nr. 118/1999, adică:

fiecare ofertă depășește fondurile alocate acestui scop;

numărul ofertanților este mai mic decât cel prevăzut de lege;

au apărut circumstanțe excepționale care fac imposibilă încheierea contractului;

în alte situații specificate în documentația de prezentare a ofertei.

Autoritatea contractantă are obligația de a încheia contractul de achiziție publică cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câștigătoare de către comisia de evaluare, în termen de 30 de zile, în cazul contractelor de furnizare sau de servicii și în 60 de zile în cazul contractelor de lucrări.

În cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către una din părți, partea lezată are dreptul de a cere rezilierea contractului și a pretinde plata de despăgubiri.

Pentru asigurarea transparenței în derularea procedurii în materie, legea instituie obligații precise în sarcina autorității contractante de a publica în Monitorul Oficial, Partea a VI-a, în termen de 30 de zile de la începerea anului bugetar, intenția de a efectua achiziții publice în perioada de 12 luni care urmează, separat pentru produse, lucrări și servicii, dacă acestea depășesc o anumită valoare precizată de lege, prevăzându-se, totodată, și cazurile în care nu mai are această obligație.

Obligația publicării în Monitorul Oficial privește și atribuirea contractului de achiziții publice, publicarea în acest caz făcându-se în cel mult 48 de zile de la data încheierii contractului.

Pentru întreaga procedură se întocmește un dosar special, care cuprinde întreaga documentație și care se păstrează de către autoritatea contractantă cel puțin 5 ani de la finalizarea contractului. Dosarul este pus la dispoziția oricărei autorități publice interesate care are însă obligația să păstreze confidențialitatea conținutului acestuia.

Legea reglementează și procedura administrativă și judiciară de urmat pentru soluționarea contestațiilor care au ca obiect contractul de achiziții publice, prevăzând o procedură prealabilă administrativă, de competența autorității contractante și o procedură judiciară, de competența instanței de contencios administrativ, în condițiile prevăzute de art. 85 din Ordonanța Guvernului nr. 118/1999.

Sunt reglementate, de asemenea, faptele care constituie contravenții și sancțiunile (amenda de la 10 milioane la 50 milioane) care se aplică atât persoanelor fizice, cât și celor juridice, constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor fiind date în competența reprezentanților împuterniciți ai Ministerului Finanțelor.

SECȚIUNEA a IV-a

Contractul de concesionare

Potrivit prevederilor art. 135 alin. (3) din Constituție, bunurile proprietate publică pot fi concesionate ori închiriate sau pot fi date în administrare regiilor autonome sau instituțiilor publice. Concesionarea este operațiunea juridică prin care o persoană numită concedent, transmite pentru o perioadă determinată, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numită concesionar, dreptul și obligația de exploatare a unui bun, a unei activități sau a unui serviciu public, în schimbul unei sume de bani, numită redevență.

Concesionarea se face prin încheierea unui act juridic, numit contract de concesiune, care este un contract administrativ.

Regimul juridic al concesiunii este stabilit prin Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor și prin Normele metodologice–cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998.

Calitatea de concedent se deține și se exercită, după caz, în numele statului, al județului, al comunei sau orașului de către:

ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, pentru bunurile proprietate publică sau privată a statului ori pentru activitățile și serviciile publice de interes național;

consiliile județene, consiliile locale și instituțiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publică ori privată a județului, comunei sau orașului sau pentru activități și serviciile publice de interes local.

Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau juridică de drept privat, română sau străină.

Bunurile care pot fi concesionate pot fi din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale.

Obiectul concesiunii îl poate constitui și o activitate sau un serviciu public. Acestea pot fi din următoarele domenii:

transporturile publice;

autostrăzile, podurile și tunelurile rutiere cu taxă de trecere;

infrastructurile rutiere, feroviare, portuare și aeroporturile civile;

construcția de hidrocentrale noi și exploatarea acestora, inclusiv a celor aflate în conservare;

serviciile poștale;

spectru de frecvențe și rețele de transport și de distribuție pentru telecomunicații;

activitățile economice legate de cursurile de apă și naturale și artificiale, lucrările de gospodărire a apelor, stațiile și instalațiile de măsurători hidrologice, meteorologice și de calitate a apelor și amenajările piscicole;

terenurile proprietate publică, plajele, cheiurile și zonele libere;

rețelele de transport prin conducte și de distribuție a petrolului și gazelor combustibile;

rețelele de transport și de distribuție a energiei electrice și termice, a apei potabile;

exploatarea zăcămintelor minerale, a substanțelor solide și fluide, surselor termale;

bazele sportive, locurile de recreere, instituțiile profesioniste de spectacole;

unitățile medico-sanitare și serviciile medicale auxiliare;

activitățile economice pentru punerea în valoare a monumentelor și siturilor istorice;

colectarea, depozitarea și valorificarea deșeurilor;

alte bunuri, activități și servicii care nu sunt interzise prin legi organice.

Pentru bunurile, activitățile și serviciile concesionate, concesionarul plătește o redevență, al cărei mod de plată se stabilește de către concedent. Sumele plătite ca redevență se fac venit la bugetul statului sau, după caz, al județului, comunei sau orașului.

Prin lege este reglementată, în detaliu, și procedura concesionării, care este, în general, asemănătoare cu cea referitoare la achiziționarea de bunuri și servicii. Ea cuprinde o procedură prealabilă, care presupune: inițierea concesiunii, întocmirea studiului de oportunitate, a caietului de sarcini și publicarea anunțului privind organizarea licitației.

Concesionarea se poate face prin:

licitație publică;

negociere directă;

atribuire directă;

a) Procedura concesionării prin licitație publică poate fi: licitație publică deschisă (atunci când orice persoană fizică sau persoană juridică de drept privat poate prezenta o ofertă) sau prin licitație publică deschisă cu preselecție (atunci când persoanele fizice sau juridice de drept privat, selectate de concedent pe baza unor criterii elaborate în prealabil, au dreptul să prezinte oferte).

Participanții la licitație (ofertanții) au obligația de a depune o garanție de participare la licitație, care se pierde dacă cel care a depus-o își retrage oferta mai înainte de desemnarea câștigătorului. Ea se restituie în termen de 7 zile ofertanților care nu au ieșit câștigători. Garanția depusă de ofertantul câștigător al licitației se restituie numai după ce acesta a încheiat contractul de concesiune.

Toate ofertele sunt analizate și evaluate de o comisie, constituită în condițiile legii, care va desemna și câștigătorul licitației publice, pe baza criteriilor de selecție prestabilite.

Dacă nu există nici un câștigător, se va consemna această situație în procesul- verbal și se va organiza o nouă licitație. Dacă nici de această dată nu există câștigător, se va trece la procedura negocierii directe.

Participanții la licitație pot contesta procedura licitației. Contestațiile se rezolvă de o comisie specială, numită de către concedent. Cei nemulțumiți de hotărârea comisiei se pot adresa instanței de judecată de drept comun.

După finalizarea procedurii de licitație sau, eventual a negocierii directe, urmează să se încheie contractul de concesiune, în termen de 30 de zile. Nerespectarea termenului poate atrage plata de daune interese de către partea în culpă, care include atât prejudiciul efectiv, cât și beneficiul nerealizat.

Contractul de concesiune se încheie obligatoriu în formă scrisă, sub sancțiunea nulității absolute, pe o perioadă care nu va depăși 49 de ani. El poate fi prelungit prin simplu acord de voință al părților pe o perioadă egală cu cel mult jumătate din perioada inițială. Contractul cuprinde drepturile și obligațiile celor două părți, termenul pe care este încheiat, redevența, precum și garanțiile juridice pentru executarea lui corespunzătoare.

Contactul poate înceta în următoarele situații:

la expirarea duratei convenite;

prin denunțarea lui de către concedent, în cazul în care un interes național sau local o impune, cu plata de către acesta a unei despăgubiri juste și prealabile;

prin rezilierea lui de către concedent, în cazul în care concesionarul nu-și respectă obligațiile, obligarea acestuia la plata unei despăgubiri;

rezilierea lui de către concesionar, în cazul în care concedentul, nu-și îndeplinește obligațiile, cu obligarea acestuia la plata de despăgubiri;

în cazul dispariției, din cauză de forță majoră, a bunului concesionat sau a imposibilității obiective a concesionarului de a-l exploata, situații în care nu se mai plătesc despăgubiri;

b) Concesionarea prin negocierea directă este utilizată în situațiile în care licitația publică nu s-a finalizat cu desemnarea unui câștigător.

În baza acestei proceduri, concedentul atribuie concesionarea unei persoane fizice sau juridice de drept privat pe care și-o alege, dar numai după ce a publicat în Monitorul Oficial și într-un cotidian de circulație națională și în altul de circulație locală intenția de a recurge la procedura de negociere directă.

c) Procedura atribuirii directe se folosește în cazul în care bunurile, activitățile sau serviciile publice care urmează a fi concesionate se atribuie societăților comerciale sau companiilor naționale ori societăților naționale înființate prin reorganizarea regiilor autonome care au avut în administrare aceste bunuri, activități ori servicii.

Contractul de concesiune prin atribuire directă poate fi renegociat de către concedent în cazul în care societățile comerciale sau companiile naționale ori societățile naționale în cauză se privatizează.

CAPITOLUL V

Actul administrativ jurisdicțional

SECȚIUNEA I

Terminologie, definiție și trăsături

În literatura de specialitate această categorie de acte se întâlnește sub o serie de denumiri, cele mai frecvente expresii utilizate fiind: ,,act administrativ jurisdicțional”, ,,act administrativ cu caracter jurisdicțional”, ,,act administrativ de jurisdicție”. La acestea, în doctrina și legislația anterioare, se mai adăugau expresiile: ,,act administrativ jurisdicțional ce rezolvă un litigiu de drept administrativ”, ,,acte jurisdicționale emise de organe de jurisdicție ce funcționează în cadrul organelor administrației de stat”, ,,hotărâri ale organelor administrative cu caracter jurisdicțional”.

După părerea noastră, această varietate de expresii reflectă eforturile doctrinei și legislației pentru a utiliza terminologia cea mai adecvată unui fenomen administrativ-jurisdicțional, cu precizarea că unii autori înțelegeau acest fenomen ca o parte componentă a fenomenului administrativ statal, iar alții a justiției.

Caracterul de act „administrativ” decurge din natura juridică a celui care îl emite, care nu poate fi decât o autoritate (organ) administrativ, care este organizat și funcționează fie în mod autonom, fie pe lângă o altă autoritate (organ) administrativ.

Caracterul de act ,,jurisdicțional” decurge din obiectul său, acesta fiind, în toate cazurile, rezolvarea unui conflict juridic ivit între două părți, una dintre ele fiind o autoritate (organ) administrativ ori un serviciu public administrativ.

Indiferent de terminologia pe care o folosim, acest act este actul juridic emis de un organ cu atribuții jurisdicționale, anume abilitat de lege, care funcționează fie în mod autonom, fie în cadrul sau pe lângă o autoritate a administrației publice și care soluționează, pe baza unei anumite proceduri, un conflict juridic în care una din părți este un serviciu public administrativ.

Ceea ce caracterizează acest act sunt următoarele trăsături:

este un act emis numai de autorități (servicii) ale administrației publice anume abilitate de lege cu această competență;

este emis numai în situațiile expres prevăzute de lege;

are ca scop (finalitate) soluționarea unor litigii în care una din părți este un serviciu public administrativ;

emiterea lui se face pe baza unei proceduri speciale care include și principiile independenței autorității care îl emite față de părțile aflate în conflict, precum și cel al contradictorialității;

este exceptat de la principiul revocabilității (retractării) actelor administrative;

poate fi atacat în contenciosul administrativ general, dar numai după epuizarea căilor administrativ–jurisdicționale prevăzute de lege.

Față de cele de mai sus putem defini actul administrativ jurisdicțional ca fiind acel act juridic emis de o autoritate (organ) administrativ, cu atribuții jurisdicționale, care funcționează în mod autonom sau pe lângă o autoritate (organ) al administrației publice, în scopul rezolvării, pe baza unei proceduri speciale stabilită de lege, a unor litigii expres prevăzute de lege, în care una din părți este o autoritate (organ) al administrației publice, ori un serviciu public administrativ.

SECȚIUNEA a II-a

Deosebiri față de celelalte acte administrative

Prin trăsăturile sale specifice actul administrativ jurisdicțional se deosebește de celelalte acte administrative precum și de hotărârile judecătorești printr-o serie de elemente pe care le vom enumera în cele ce urmează.

Astfel, actul administrativ jurisdicțional se deosebește de actul administrativ de autoritate prin următoarele:

actul administrativ jurisdicțional este, în toate cazurile, un act cu caracter individual, în timp ce actul administrativ de autoritate poate avea și caracter normativ;

actul administrativ jurisdicțional este emis numai în baza cererii părții interesate, în timp ce actele administrative de autoritate pot fi adoptate sau emise din oficiu;

fiecare dintre cele două categorii de acte sunt emise (adoptate) pe baza unei proceduri proprii, stabilite de lege;

actul administrativ jurisdicțional nu poate fi revocat de cel care l-a emis, în timp ce actul administrativ de autoritate poate fi, în principiu, retractat de emitent;

actul administrativ jurisdicțional nu creează ci numai constată drepturi, fiind declarativ, nu translativ de drepturi, în timp ce actul administrativ de autoritate naște, modifică ori stinge drepturi și obligații ori transferă drepturi și obligații.

În raport cu actul administrativ de gestiune, deși ambele sunt acte cu caracter individual și irevocabile, sunt multe elemente care le deosebesc, astfel:

actul administrativ jurisdicțional se pronunță într-un conflict juridic, în timp ce actul administrativ de gestiune este rezultatul aderării de bunăvoie a „particularului” la propunerile formulate de serviciul public, deci exprimă un consens al părților între care se încheie;

actul administrativ jurisdicțional este un act unilateral, în timp ce actul administrativ de gestiune este un act bilateral;

actul administrativ jurisdicțional se pronunță la cererea părții interesate, în timp ce actul administrativ de gestiune este rezultatul unor voințe concordante ale celor care îl încheie;

împotriva actului administrativ jurisdicțional se pot folosi căile de atac prevăzute de lege la organele competente din același sistem, în timp ce nemulțumirile rezultate din executarea actului administrativ de gestiune se rezolvă de instanțele judecătorești.

Actele administrative jurisdicționale se deosebesc și de hotărârile judecătorești, chiar dacă și unele și celelalte rezolvă un conflict juridic, se pronunță după o prealabilă sesizare a celui interesat și pe baza unei proceduri bazată pe contradictorialitate. Aceste deosebiri constau în principal, în următoarele:

actul administrativ jurisdicțional este „opera” unui organ administrativ, în timp ce hotărârile judecătorești se pronunță de organe din sistemul autorităților judecătorești;

procedura elaborării hotărârilor judecătorești este minuțios reglementată de lege, în timp ce procedura emiterii actelor cu caracter jurisdicțional este reglementată mai sumar, completându-se, de regulă, cu normele dreptului comun, ale procedurii judecătorești.

SECȚIUNEA a III-a

Situația actelor administrative jurisdicționale în legea contenciosului administrativ

Art. 4 din Legea nr. 29/1990 aduce o reglementare nouă și foarte importantă în realizarea contenciosului administrativ din țara noastră, lărgind considerabil sfera controlului judecătoresc asupra actelor administrative.

Art. 4 din Legea nr. 29/1990 arată că actele administrative jurisdicționale cu excepția celor din domeniul impozitelor și taxelor și din domeniul contravențional, pot fi atacate cu recurs, după epuizarea căilor administrativ jurisdicționale, în termen de 15 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție.

Dispoziția menționată marchează deosebirea esențială față de Legea nr. 1/1967, care în art. 14 alin. a arăta că dispozițiile respectivei legi nu erau aplicabile actelor administrative de jurisdicție și actelor administrative, pentru controlul cărora legea prevedea o altă procedură jurisdicțională decât cea prevăzută de Legea nr. 1/1967.

Practica judecătorească a lărgit și mai mult sfera actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc, interpretând adesea controlul administrativ ierarhic drept procedură jurisdicțională, astfel încât acțiunea în justiție era considerată inadmisibilă.

Art. 4 din Legea nr. 29/1990 deși se referă la o categorie distinctă de acte administrative și anume la actele administrative de jurisdicție și prevede un control judecătoresc special, acela al recursului la Curtea Supremă de Justiție pentru unele dintre aceste acte, credem că implicit stabilește exceptarea de la procedura instituită de legea contenciosului administrativ a acelor acte administrative care sunt supuse unor căi „administrativ jurisdicționale”. Actul administrativ de jurisdicție final, după epuizarea acestor căi administrativ jurisdicționale, poate face obiectul recursului la Curtea Supremă de Justiție.

Deci existența unei jurisdicții administrative deschise, potrivit legii, contestării unui act administrativ, obligă persoana vătămată în dreptul său să se adreseze mai întâi jurisdicției respective. În acest fel, actele administrative pentru care legea prevede o astfel de procedură jurisdicțională de control, sunt exceptate implicit, prin dispozițiile art. 4 din Legea nr. 29/1990, de la acțiunea în contencios administrativ, aceste acte putând fi contestate la jurisdicțiile administrative prevăzute de lege. Deciziile jurisdicțiilor administrative, prin care se rezolvă litigiile juridice în legătură cu actele administrative menționate, sunt acte administrative de jurisdicție. Atunci când aceste acte administrative de jurisdicție rămân definitive, fiind epuizate toate căile administrativ jurisdicționale de atac prevăzute de lege, ele pot face obiectul recursului la Curtea Supremă de Justiție. Prin urmare obiectul direct al recursului este actul administrativ jurisdicțional. Indirect însă, obiectul cauzei îl constituie tot actul administrativ prin care s-a vătămat un drept al reclamantului. Legalitatea acestui act va fi examinată de instanța supremă pe calea recursului deschis contra actului administrativ de jurisdicție care se referă la actul administrativ vătămător al dreptului reclamantului.

Astfel, în materie de pensii, decizia de stabilire a pensiei este un act administrativ care, potrivit legislațiilor pensiilor în diferitele sisteme (asigurări sociale, pensii militare, pensiile cuvenite avocaților, cooperatorilor, ș.a.), pot fi contestate la comisii speciale prevăzute de legile respective. După epuizarea acestor căi administrativ jurisdicționale, actul administrativ jurisdicțional final de rezolvare a litigiului privitor la decizia de pensie va putea face obiectul recursului la Curtea Supremă de Justiție.

Tot așa în materie de jurisdicția muncii, atunci când aceasta se realizează de organul ierarhic superior autorității care a emis actul administrativ prin care se decide desfacerea contractului de muncă pentru anumite categorii de funcționari, actul administrativ respectiv poate fi contestat numai la această jurisdicție administrativă. Decizia prin care se rezolvă contestația este însă un act administrativ de jurisdicție care poate face obiectul recursului la Curtea Supremă de Justiție. Cu acest prilej, desigur în mod indirect se examinează legalitatea actului administrativ care a făcut obiectul contestației la jurisdicția administrativă. Admițând recursul, instanța supremă va judeca fondul cauzei și va dispune măsurile care se impun pentru repunerea în drepturi a recurentului, așa cum o face atunci când judecă recursurile îndreptate împotriva hotărârilor pronunțate în acțiunile în contencios administrativ.

Trebuie să mai remarcăm însă că, jurisdicțiile administrative sunt jurisdicții de atribuție care nu pot soluționa decât acele litigii privitoare la actele administrative pe care legea le prevede în mod expres a fi supuse contestațiilor care să fie rezolvate de aceste jurisdicții. De aici consecința cu privire la alte acte și pretenții juridice privitoare la drepturi recunoscute de lege, în afara actelor administrative și pretențiilor juridice care fac obiectul contestației la jurisdicția administrativă respectivă, sunt supuse prevederilor Legii nr. 29/1990.

Așadar, refuzul unor pretenții juridice referitoare la dreptul la pensie poate face obiectul unei acțiuni în contencios, jurisdicția administrativă fiind obligatorie numai pentru decizia de pensie.

În schimb, potrivit art. 3 din legea contenciosului administrativ, toate cererile privitoare la impozite și taxe și amenzile în această materie se rezolvă de organele prevăzute de legea specială și în condițiile prevăzute de aceasta. Deci, întreg contenciosul administrativ privitor la impozite și taxe este scos în afara controlului judecătoresc potrivit art. 4 din Legea nr. 29/1990 care prevede exceptarea de la recursul instituit de acest text, a actelor și cererilor menționate de art. 3 din Lege.

Art.4 mai menționează ca excepție și actele administrative jurisdicționale din domeniul contravențiilor.

Pentru exercitarea recursului prevăzut de art. 4 din Legea nr. 29/1990 este necesară deci prevederea unei modalități de contestare a actului administrativ în fața unei autorități administrative care să aibă competența soluționării contestației, având calitatea de jurisdicție administrativă, soluția dată fiind opozabilă părții în cauză și autorității administrative care a emis actul contestat.

Posibilitatea de a ataca cu recurs actele administrative jurisdicționale conferă legii contenciosului administrativ o calitate deosebită, care ar fi crescut și mai mult dacă ar fi inclus în această posibilitate de declanșarea a controlului judecătoresc pentru cei vătămați în drepturile recunoscute de lege și actele de jurisdicție în materie de impozite și taxe, precum și în domeniul contravențional, acte care potrivit art. 4 din Legea nr. 29/1990 sunt exceptate de la acest recurs judiciar.

Jurisdicțiile administrative au rol deosebit în statul modern pentru soluționarea litigiilor care se ivesc între administrația publică și particulară. Tehnicitatea și specializarea acestor jurisdicții în diferitele domenii de activitate ale administrației, dau posibilitatea rezolvării rapide și eficace a litigiilor care se ivesc între administrație și cei administrați.

Existența însă a unei jurisdicții judiciare de control a actelor administrative de jurisdicție constituie un mijloc suplimentar prin care se ocrotesc drepturile persoanelor fizice și juridice, atunci când sunt încălcate de administrație, inclusiv în cazul în care jurisdicțiile administrative nu reușesc să înlăture aceste situații de nerespectare a drepturilor pe care legea le conferă cetățenilor. De aceea nu vedem nici un motiv care ar fi de natură să înlăture de la acest control judiciar, actele de jurisdicție în materie de impozite și taxe precum și cele în materie contravențională.

Pentru exercitarea recursului în contencios administrativ potrivit art. 4 din Legea nr. 29/1990 sunt necesare două condiții. Prima condiție se referă la natura juridică a actului administrativ care face obiectul recursului și anume să fie un act administrativ jurisdicțional. Cea de a doua se referă la epuizarea căilor administrativ jurisdicționale, care sunt deschise contestației împotriva respectivului act administrativ.

Cu privire la prima condiție și anume aceea a existenței unui act administrativ jurisdicțional, prezentarea acestui tip de act administrativ a fost făcută în partea introductivă a acestui capitol, dar pentru a ne reaminti caracteristicile acestui act, vom face în continuare câteva scurte precizări.

Astfel, aceste acte juridice sunt opera unor organe care aparțin sistemului organelor administrației publice, dar care au o competență specială atribuită de lege, care le conferă dreptul de a soluționa anumite litigii juridice. De aceea actul administrativ de jurisdicție este întotdeauna un act juridic de speță, care intervine pentru a curma un litigiu juridic care s-a ivit din încălcarea unei dispoziții legale.

O altă trăsătură a actului administrativ de jurisdicție se referă la procedura folosită pentru emiterea acestor acte, care este deosebită de aceea a actelor administrative obișnuite. Procedura de emitere a actelor administrative de jurisdicție necesită participarea părților și o elementară contradictorialitate în dezbaterea care precede emiterea actelor administrative de acest tip jurisdicțional. La emiterea actelor administrative obișnuite prezența părților nu este necesară.

Datorită specificului activității în care intervin aceste acte administrative și anume activitatea de soluționare a unor litigii juridice, este necesară o motivare a actului juridic respectiv. Astfel acest act are o parte de motivare în fapt și în drept care premerge deciziei propriu-zise care sancționează încălcarea normei juridice, soluționând litigiul respectiv.

Datorită specificului său care constă în soluționarea unui litigiu juridic, actul administrativ de jurisdicție trebuie să aibă o stabilitate juridică mai mare decât actele administrative obișnuite. De aceea actele administrative de jurisdicție se bucură de autoritate de lucru judecat, care însă nu este identică cu aceea de care se bucură hotărârile judecătorești.

Cu privire la cea de a doua condiție strâns legată de prima vom observa că aceasta se referă la existența unor organe de jurisdicție administrativă cărora legea le conferă dreptul de a rezolva plângerile contra unor acte administrative. În acest caz respectivele acte administrative nu mai pot face obiectul acțiunii în contencios ci vor urma calea jurisdicției administrative. Actele de rezolvare a contestațiilor introduse împotriva actelor administrative la care ne-am referit mai sus au caracterul unor acte administrative jurisdicționale. Uneori aceste acte administrative sunt definitive, alteori legea poate prevedea o altă cale de contestare la o altă jurisdicție administrativă. În acest caz va fi îndeplinită condiția cerută de art. 4 al Legii contenciosului administrativ de a fi epuizate căile de atac administrativ jurisdicționale contra actului care face obiectul recursului în contencios administrativ la secția de contencios administrativ a Curții Supreme.

Jurisdicțiile administrative fac parte din sistemul organelor administrației publice și sunt compuse din funcționarii care aparțin acestei administrații. Uneori pot fi cooptați în compunerea acestor jurisdicții administrative și judecători. Ceea ce justifică exercitarea atribuțiilor jurisdicționale pe care legea le conferă acestor jurisdicții este tehnicitatea domeniului în care acestea funcționează, element care le apropie de administrația activă de la care provin actele administrative pe care aceste jurisdicții le cercetează. Așa, de exemplu actele administrative și cele administrativ jurisdicționale în materie de pensii.

Jurisdicțiile administrative sunt jurisdicții de atribuție, legea specială stabilind în mod expres litigiile pe care acestea pot să le rezolve. Aceasta spre deosebire de instanțele judecătorești care au competența generală de a rezolva orice litigiu juridic care ia naștere din încălcarea legii.

Jurisdicțiile administrative, deși integrate în sistemul organelor administrației publice, au autonomie în cadrul acestui sistem și nu se subordonează în activitatea de rezolvare a litigiilor competențelor vreunei autorități ierarhice. Deci nu este admis dreptul de injocțiune a acestora în rezolvarea litigiilor cu care sunt investite.

Există situații de excepție în care organul de administrație activă prin atribuțiile pe care i le conferă legea devine organ de jurisdicție. Astfel sunt stabilite atribuții de jurisdicția muncii pentru organele ierarhic superioare organului care a decis desfacerea contractelor de muncă pentru unele categorii de angajați. Așa de exemplu ministerul este și organ de administrație activă și organ administrativ de jurisdicție.

Activitatea organelor de jurisdicție administrativă trebuie să se desfășoare potrivit unor reguli de procedură bazate pe contradictorialitatea în dezbateri în care să fie evidentă participarea celor două părți în litigiul juridic dedus spre rezolvare, administrația și contestatorul (cel administrat).

CAPITOLUL VI

Controlul legalității actelor administrative

SECȚIUNEA I

Forme de control administrativ. Criterii de clasificare

Complexitatea deosebită a activității pe care o desfășoară autoritățile administrației publice, atât la nivel central cât și local, care cuprinde, practic, toate domeniile și sectoarele vieții economico-sociale, face ca și formele de control folosite să fie foarte diverse. Ele pot fi grupate după diverse criterii, astfel:

a) După natura autorității care îl exercită, controlul poate fi:

control exercitat de autoritatea legislativă și de structuri (organe) care țin de aceasta;

control exercitat de autoritățile judecătorești și de organe cu activitate jurisdicțională;

control exercitat de autoritățile administrației publice și de structurile din sistemul acestora.

b) După poziția organului de control față de cel controlat, controlul poate fi:

control administrativ intern, care se exercită de funcționarii publici cu funcții de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, sau de anumite compartimente ale acestui organ;

control administrativ extern, care se exercită de autorități din afara administrației publice; acest control poate fi exercitat fie de organe din sistemul autorității legislative, fie ale celei executive, fie ale autorității judecătorești.

c) După regimul juridic al controlului, acesta poate fi:

control jurisdicțional, exercitat de instanțele judecătorești și de autorități administrative jurisdicționale;

control nejurisdicțional, exercitat de toate celelalte autorități de control.

d) După sfera de cuprindere, controlul poate fi:

specializat (tematic), înțelegând prin aceasta controlul efectuat pe o anumită temă, problemă, domeniu de activitate;

complex sau general, care privește mai multe sectoare de activitate, ori toate atribuțiile celui controlat.

Controlul poate privi numai legalitatea actelor și acțiunilor materiale ale celui controlat, sau și oportunitatea acestora.

Așadar, activitatea autorităților administrației publice este supusă nu numai controlului parlamentar și celui exercitat din însuși interiorul sistemului, adică de autorități ale administrației publice, dar și controlului judiciar. În cele ce urmează ne vom opri asupra acestui din urmă control care se exercită fie de instanțele anume create – instanțe de contencios administrativ – fie de instanțe de drept comun, sau de autorități ale administrației publice cu atribuții jurisdicționale anume abilitate de lege în acest scop.

SECȚIUNEA a II-a

Controlul exercitat de instanțele de contencios administrativ

Fără a intra în detaliile care privesc „contenciosul administrativ”, întrucât acestea se constituie într-o temă specială, distinctă de cea pe care o abordează prezenta lucrare, acum vom sublinia numai că prin „contencios administrativ” se înțelege activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ prevăzute de lege, a conflictelor, în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, instituție publică sau un funcționar public, conflicte născute din acte administrative ilegale, ori din refuzul rezolvării unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.

Baza legală a contenciosului administrativ în România o constituie dispozițiile art. 21 și 48 din Constituție și cele ale Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ.

Reclamant în cauzele în contencios administrativ poate fi orice persoană, fizică sau juridică, română sau străină, care are capacitatea de a sta în justiție și se consideră vătămată în drepturile ce i-au fost recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea la un drept recunoscut de lege.

Pârât în litigiile de contencios administrativ pot fi autoritățile administrației publice centrale și locale, instituțiile publice și regiile autonome de interes public precum și oricare alt serviciu public, creat pentru a satisface interesele generale ale societății. Deci, nu vor putea avea calitatea de pârâți, în litigiile de contencios administrativ, organizațiile cooperatiste sau neguvernamentale, agenții economici și persoanele juridice cu scop nelucrativ, cu excepția celor care sunt abilitate prin lege să presteze servicii publice. Acțiunile în contencios administrativ pot fi formulate și împotriva funcționarului autorității pârâte, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin întârziere.

Numai actele administrative pot face obiect al acțiunii de contencios administrativ, pentru că numai actele juridice produc (nasc, modifică sau sting) efecte juridice. Faptele materiale și operațiunile administrative nu pot face obiect al unei asemenea acțiuni întrucât, prin ele însele, acestea nu produc efecte juridice. Chiar și „avizele” care se dau în legătură cu elaborarea actelor administrative nu pot face obiectul acestor acțiuni. Se consideră act administrativ (și nu fapt) atât refuzul manifestat expres cât și cel implicit, rezultat din tăcerea administrației sau din nepronunțarea sa în termenul de 30 de zile sau un alt termen prevăzut de lege.

Pot fi atacate cu acțiune în contencios administrativ și actele administrativ-jurisdicționale (cu excepția celor din domeniul contravențional), după epuizarea căilor administrativ–jurisdicționale prevăzute de lege.

Instanța de contencios administrativ poate hotărî atât asupra daunelor materiale, cât și asupra daunelor morale, fiind pentru prima dată când în legislația română se consacră răspunderea pentru daune morale.

În conformitate cu dispozițiile art. 6 din Legea nr. 29/1990, modificată prin Legea nr. 53/1993, judecarea acțiunilor de contencios administrativ este de competența tribunalului sau a Curții de Apel în a cărui rază teritorială își are domiciliul reclamantul.

Această regulă, care este de fapt o excepție de la dreptul comun (unde competența aparține instanțelor de la domiciliul sau sediul pârâtului) are în vedere instituirea unui regim de protecție pentru reclamant și, prin urmare, acesta are un drept de opțiune în a alege între instanța de contencios administrativ de la domiciliul (sediul) său și cea de la domiciliul (sediul) pârâtului.

Astfel, prin această normă de competență teritorială prevăzută de Legea nr. 29/1990, așa cum a fost modificată prin Legea nr. 59/1993, nu se instituie o competență teritorială absolută în materia contenciosului administrativ.

Instanțele de contencios administrativ sunt, potrivit prevederilor legale: tribunalele județene și al municipiului București, curțile de apel și Curtea Supremă de Justiție, aceasta din urmă numai ca instanță de recurs. În cadrul acestora sunt organizate secții de contencios administrativ.

Fiecare dintre aceste instanțe are o anumită competență stabilită de lege în materie de contencios administrativ; în cele ce urmează vom face o scurtă prezentare a acestora, fără a insista în mod deosebit asupra lor întrucât ele fac obiectul unei teme distincte de cea prezentată de noi.

Astfel, tribunalele județene și al municipiului București judecă numai ca primă instanță acțiunile de contencios administrativ, cu excepția celor date în competența curților de apel, fiind de competența tribunalelor, ca primă instanță de contencios administrativ, actele administrative adoptate sau emise de: consiliile locale (comunale și orășenești) cu excepția consiliului local al municipiului București, de primari și de serviciile publice ale consiliilor locale; instituțiile publice de învățământ, cultură, artă, sănătate, indiferent de subordonare; regiile autonome de interes public național sau local.

Subliniem că tribunalele își păstrează competența de primă instanță nu numai cu excepția vizând curtea de apel, dar și cu excepțiile vizând atât judecătoria, cât și Curtea Supremă de Justiție, precum și cu orice alte excepții în materia administrativă de competența altor instanțe specializate, precum Curtea Constituțională sau Curtea de Conturi.

Referitor la curțile de apel, acestea judecă, în primă instanță, procesele și cererile în materie de contencios administrativ privind: actele de competența autorităților administrației publice centrale, ale prefecturilor, ale serviciilor publice descentralizate la nivel județean, ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, ale autorităților publice județene și a municipiului București; iar ca instanță de apel, curțile de apel judecă și recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de tribunale în primă instanță.

În legătură cu competența de primă instanță a curților de apel, se impune să precizăm faptul că obiectul acțiunii în contencios nu se reduce, așa cum s-ar părea că rezultă din lege, numai la actele autorităților indicate, ci vizează și faptele asimilate lor, precum refuzul nejustificat și nesoluționarea în termen de către administrație a unei cereri privitoare la un drept recunoscut de lege.

În ceea ce privește Curtea Supremă de Justiție, așa cum am arătat și mai înainte, aceasta funcționează numai ca instanță de recurs, soluționând recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de curțile de apel, în primă instanță.

Astfel, într-o cauză, acțiunea unei societăți comerciale împotriva refuzului unui consiliu local de a-i elibera un certificat de urbanism, a fost respinsă de instanța de contencios administrativ pe considerentul că aceasta nu a dovedit că este proprietara terenului pe care se dorește realizarea construcției.

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta a declarat recurs.

Judecând recursul și ținând cont și de faptul că la termenul fixat pentru soluționarea acestuia, societatea comercială recurentă a depus la dosar xerocopia contractului de vânzare-cumpărare autentificat de notariat și deci în raport cu această împrejurare nouă se constată că reclamanta a făcut dovada deplină a dreptului său de proprietate asupra terenului, Curtea Supremă de Justiție a reținut că, în acest caz, societatea comercială este îndreptățită să ceară și să obțină eliberarea certificatului de urbanism necesar, alături de alte înscrisuri, la emiterea autorizației de construcție.

De aceea, refuzul autorității administrației publice locale de a-i răspunde la cerere și de a-i elibera actul administrativ solicitat se dovedește a fi nejustificat.

În consecință, urmează a se dispune admiterea recursului și modificarea sentinței, în sensul admiterii acțiunii și obligării consiliului local să elibereze reclamantei certificatul de urbanism prevăzut de art. 5 din Legea nr. 50/1991. (Decizia nr. 869/1993 a Curții Supreme de Justiție).

Instanțele de contencios administrativ mai pot soluționa și alte cauze, cum ar fi cele prevăzute în Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și totodată, competența acestor instanțe în judecarea unor cauze, este reglementată și în alte legi. Acestea sunt însă situații asupra cărora nu ne oprim în lucrarea de față.

În finalul acestor considerații vom mai preciza că unele acte, deși sunt acte administrative de autoritate, nu pot face obiect al acțiunii în contencios administrativ, controlul lor de legalitate făcându-se în alte forme. Această chestiune însă, urmează a fi tratată într-o secțiune specială la sfârșitul acestei lucrări, cu toate implicațiile pe care aceasta le presupune.

SECȚIUNEA a III-a

Controlul exercitat de instanțele de drept comun

Unele acte normative cuprind dispoziții care prevăd dreptul persoanelor fizice și juridice nemulțumite de modul în care le-a fost rezolvată o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, de către autoritățile administrației publice sau de serviciile publice administrative, să se poată adresa cu plângeri sau contestații nu la instanțele de contencios administrativ ci la instanțele de drept comun – la judecătoria, tribunalul sau curtea de apel în a cărei rază de activitate își are sediul cel care a emis actul, adică pârâtul.

Astfel, judecătoriile sunt competente să soluționeze litigii care privesc numeroase categorii de acte administrative.

O primă categorie de conflicte juridice, de competența judecătoriilor, o constituie cele născute din nerespectarea regimului juridic al actelor de stare civilă, astfel cum acesta este stabilit prin Decretul nr. 278/1960 cu privire la actele de stare civilă.

Potrivit prevederilor acestui decret, actele și faptele de stare civilă se înregistrează în registrele de stare civilă ținute de primăriile comunelor, orașelor și ale sectoarelor municipiului București.

Cu privire la aceste acte și fapte de stare civilă, judecătoriile soluționează litigii, într-o serie de cazuri, pe care le vom enumera în cele ce urmează.

Un prim caz îl constituie refuzul autorității de stare civilă de a efectua o înregistrare privitoare la actele sau faptele de stare civilă ce intră în atribuțiile sale.

În acest caz, judecătoria, prin hotărârea pe care o pronunță, obligă autoritatea de stare civilă să efectueze înregistrarea solicitată, evident, dacă aceasta este legală, iar nerespectarea, de către autoritatea de stare civilă, a prevederilor acestei hotărâri, atrage consecințele juridice ale neexecutării hotărârilor judecătorești.

De asemenea, anularea, rectificarea sau completarea unei înregistrări în registrul de stare civilă se poate face numai în temeiul unei hotărâri judecătorești rămase definitivă. În aceste cazuri, instanța judecătorească va putea fi sesizată de cel interesat, de primărie sau de procuror, competența de judecare aparținând judecătoriei de domiciliu (sediu) al celui care formulează acțiunea.

Un alt caz de competența judecătoriilor, prevăzut în același decret, se referă la respingerea unei cereri privitoare la reconstituirea actelor de stare civilă sau de eliberare a certificatelor de stare civilă.

Tot în legătură cu actele de stare civilă, judecătoriile mai sunt competente să soluționeze și plângerile formulate împotriva autorității administrației publice locale care refuză să rezolve o cerere ce are ca obiect înscrierea, prin mențiunea pe actul de stare civilă, a numelui de familie ori a prenumelui, retradus sau cu ortografia limbii materne; în caz de respingere a cererii, petiționarul poate face plângere la judecătoria locului său de domiciliu, în termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei.

Astfel, prin decizia nr. 2134/1975 a Tribunalului Suprem, secția civilă, soluționând un recurs împotriva unei sentințe prin care a fost respinsă, de către o judecătorie, cererea de înregistrare în registrul de stare civilă a numelui retradus, instanța supremă a statuat că, asemenea cereri sunt de competența consiliului local (primăriei), în păstrarea cărora se află registrul de stare civilă. Ele pot fi depuse și la consiliul local al locului de domiciliu, care le va trimite spre rezolvare organului competent, asemenea cereri nefiind de competența instanțelor judecătorești, pentru că, am adăuga noi, după cum rezultă din alin. 6 al art. 19 din Decretul nr. 975/1968 cu privire la nume, judecătoriile sunt competente să rezolve plângerile formulate împotriva respingerii, de către consiliile locale, a cererilor privind înscrierea în registrul de stare civilă a numelui retradus ori cu ortografia limbii materne.

O altă categorie numeroasă de acte administrative a căror legalitate este controlată de judecătorii este aceea a proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor, al căror regim juridic este prevăzut de Legea nr. 32/1968, modificată prin Ordonanța nr. 12/1994.

Potrivit reglementărilor în materie, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției se poate face plângere în termen de 15 zile de la data comunicării acestuia, care se rezolvă de judecătoria în a cărei rază teritorială a fost săvârșită contravenția, iar în anumite cazuri, expres arătate de lege, de către judecătoria în circumscripția căreia domiciliază contravenientul.

Sunt supuse controlului judecătoriilor și actele notariale, prevăzute de Legea nr. 36/1995.

Potrivit dispozițiilor art. 100 din această lege, anularea actelor notariale și soluționarea plângerilor formulate împotriva încheierii de respingere a îndeplinirii unui act notarial sunt de competența judecătoriei.

Partea nemulțumită poate introduce această plângere, în termen de 10 zile de la data când a luat cunoștință, la judecătoria în circumscripția căreia își are sediul biroul notarial care a refuzat îndeplinirea actului.

Tot de competența instanțelor judecătorești este și reconstituirea actelor dispărute, fără să mai fi rămas un original, dacă părțile interesate nu cad de acord cu privire la reconstituire. Aceste dispoziții sunt aplicabile, în mod corespunzător, și actelor notariale îndeplinite de autoritățile administrației publice locale și de reprezentanțele diplomatice și oficiile consulare.

Judecătoriile sunt competente să verifice și legalitatea unor acte administrative emise în baza legilor electorale.

Astfel, potrivit prevederilor Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale, așa cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 25/1996, cetățenii au dreptul să verifice înscrierile făcute în listele electorale, iar împotriva omisiunilor, înscrierilor greșite sau a oricăror erori se poate face întâmpinare la primarul care a întocmit lista, primarul fiind obligat să soluționeze întâmpinarea, în termen de 3 zile de la înregistrarea acesteia, prin dispoziție; împotriva dispoziției emise de primar se poate face contestație (în termen de 24 de ore de la comunicare), care se soluționează în cel mult 3 zile de către judecătoria în a cărei rază teritorială se află secția de votare.

Sunt, de asemenea, de competența judecătoriilor, și o serie de alte litigii rezultate din acte administrative, pe care le vom enumera în continuare, fără a insista în mod deosebit asupra lor.

Astfel, în competența judecătoriilor intră și: litigiile născute din modul de stabilire și încasare a impozitului agricol (Legea nr. 34/1994 privind impozitul pe venitul agricol prevede că împotriva soluției date de Ministerul Finanțelor se poate face plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială contribuabilul își are domiciliul sau, după caz, sediul principal); unele litigii născute din aplicarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (conform prevederilor acestei legi, controlul judecătoresc se limitează exclusiv la aplicarea corectă a dispozițiilor imperative din prezenta lege cu privire la dreptul de a obține titlul de proprietate, la întinderea suprafețelor de teren ce se cuvin și, dacă este cazul, la exactitatea reducerii acestei suprafețe, potrivit legii); unele litigii privind carnetul de muncă (litigii născute din rectificarea din oficiu a înscrierilor efectuate, refuzul de a înscrie în carnetul de muncă, neeliberarea carnetului la încetarea activității) precum și cele în domeniul eliberării pașapoartelor (refuzul eliberării, retragerea sau anularea pașaportului trebuie să fie motivate și comunicate în scris solicitantului, persoana nemulțumită având la dispoziție două căi de atac: una administrativă, aceea a recursului ierarhic la organul superior celui care a luat hotărârea și una jurisdicțională, la judecătoria în a cărei rază de activitate își are sediul organul care a refuzat eliberarea, a retras sau a anulat, fără temei legal, un pașaport).

O ultimă categorie de acte administrative supusă controlului legalității de către judecătorii, pe care o amintim în această enumerare (deși numărul lor este în scădere), sunt acelea referitoare la repartizarea spațiului locativ al statului. Aici interesează numai litigiile în legătură cu repartițiile emise de autoritățile administrației publice locale pentru repartizarea spațiului locativ proprietatea statului, județului sau comunei; ele pot privi, atât refuzul de a emite o asemenea repartiție, cât și modificarea sau anularea acesteia.

Celelalte instanțe de drept comun – tribunalele, curțile de apel și Curtea Supremă de Justiție – au de asemenea competența să rezolve unele litigii rezultate din actele administrației, fie ca instanță de fond, fie ca instanță de recurs, ori de câte ori legea le conferă această competență.

Astfel, sunt unele acte administrative a căror legalitate este controlată, potrivit legii, de Tribunalul municipiului București. Conform prevederilor Legii nr. 64/1991 cu privire la brevetele de invenții, hotărârile Oficiului de Stat pentru Invenții și Mărci, pot fi contestate ori împotriva lor se pot introduce cereri de revocare; atât contestațiile, cât și cererile de revocare vor fi examinate, în termen de 3 luni de la înregistrarea acestora, de o comisie de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenții și Mărci.

Fiind act administrativ, hotărârea comisiei de reexaminare poate fi atacată cu recurs la Tribunalul Municipiului București, în termen de trei luni de la comunicare.

Cu titlu de exemplu amintim și unele prevederi cuprinse în Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului, astfel: potrivit dispozițiilor art. 36 alin. 3 „contestațiile privind înregistrarea sau respingerea candidaturilor se soluționează de tribunalul în a cărui rază teritorială este circumscripția electorală…”. De asemenea, potrivit prevederilor art. 32 alin. 2 din aceeași lege, contestațiile care privesc formarea și competența Biroului Electoral Central se soluționează de Curtea Supremă de Justiție. Dispoziții similare sunt și în Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale, republicată, precum și în alte acte normative.

Tot în cadrul acestei secțiuni, s-ar mai putea releva și controlul exercitat de instanțele de drept comun asupra legalității actelor administrative pe calea excepției de ilegalitate, cu privire la care în continuare vom face câteva precizări.

Astfel, excepția de ilegalitate a actelor administrative constituie un mijloc de control al legalității acestor acte, folosit de instanțele judecătorești și de organele cu activitate jurisdicțională organizate pe lângă autorități ale administrației publice, la inițiativa fie a pârâtului, fie a reclamantului.

Excepția de ilegalitate constă în dreptul oricărei părți din litigiu de a invoca, în apărarea sa, și în orice fază a procesului (în primă instanță, în apel, în recurs și în căile extraordinare de atac), ilegalitatea actului pe care se sprijină susținerile părții adverse

Exercitarea acestui drept, obligă instanța să verifice legalitatea actului administrativ a cărui ilegalitate a fost invocată și, în funcție de concluziile la care ajunge, la soluționarea cauzei va ține sau nu seama de prevederile actului normativ respectiv.

În literatura de specialitate este aproape unanimă opinia potrivit căreia excepția de ilegalitate nu poate fi invocată cu privire la actele administrative exceptate de la controlul instanțelor de contencios administrativ pe calea unei acțiuni directe, însă în privința termenului în care această excepție se poate invoca, opiniile sunt mai nuanțate.

Unii autori consideră că excepția de ilegalitate a unui act este întotdeauna imprescriptibilă, deoarece celui care se apără nu i se poate imputa pasivitatea și trecerea timpului în exercitarea drepturilor sale.

Alți autori, privesc această problemă mai nuanțat, precizând următoarele:

– deoarece cel care o invocă nu are dreptul să formuleze o acțiune directă împotriva actului administrativ de autoritate, excepției de ilegalitate nu-i este aplicabil termenul de un an de la data comunicării actului;

– întrucât excepția de ilegalitate urmărește înlăturarea efectelor actului administrativ ilegal și nu obținerea de despăgubiri, acestuia nu-i sunt aplicabile prevederile referitoare la prescripție;

– dreptul de a invoca excepția de ilegalitate se poate exercita atâta timp cât dreptul la acțiune al reclamantului nu s-a prescris, pentru că, dacă acest din urmă drept s-a prescris, nici excepția de ilegalitate nu se mai poate invoca deoarece acțiunea principală va fi respinsă ca fiind prescrisă.

Ca urmare a celor prezentate mai sus, nu putem fi întru totul de acord cu cei care au susținut imprescriptibilitatea dreptului de a invoca excepția de ilegalitate.

O ultimă precizare vizează efectele admiterii excepției de ilegalitate în sensul că, acestea, pe lângă faptul că dau câștig de cauză părții care a invocat-o, se limitează numai la părțile în litigiu, ele nu au nici o urmare asupra actului administrativ de autoritate a cărui ilegalitate a fost constatat de instanța judecătorească care a soluționat cauza și în legătură cu care s-a invocat excepția de ilegalitate ce a fost admisă.

SECȚIUNEA a IV-a

Jurisdicția administrativă

Activitatea de jurisdicție se caracterizează prin faptul că se desfășoară după o procedură imperativă, prevăzută de lege, se bazează pe aceleași principii ca și procedura judiciară de drept comun (contradictorialitate, egalitatea părților, publicitatea dezbaterilor, dreptul de apărare) iar organele abilitate de lege să desfășoare această activitate sunt independente față de părțile în conflict, așa cum sunt instanțele judecătorești.

Pentru activitatea de jurisdicție înfăptuită de organele (de jurisdicție) ce funcționează în cadrul autorităților administrației publice, se folosesc expresiile de jurisdicție administrativă sau jurisdicție specială din administrația de stat. Expresia de jurisdicție administrativă, în înțeles de activitate de soluționare a unor conflicte juridice de către un sistem de organe de jurisdicție ce funcționează în cadrul sistemului autorității administrației de stat o întâlnim, atât în literatura juridică românească, din perioada interbelică, cât și în literatura juridică occidentală.

În opinia noastră, jurisdicția administrativă constituie o procedură specială de control a legalității actelor administrative de către organele de jurisdicție, create prin lege, fie în cadrul (pe lângă) autorități ale administrației publice, fie organizate în mod autonom.

În prezent în România, este organizată și funcționează, în temeiul dispozițiilor art. 139 din Constituție, Curtea de Conturi, autoritate administrativă autonomă, care exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, îndeplinind și atribuții jurisdicționale.

Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi cuprinde dispoziții privitoare la organizarea, competența, funcționarea și procedura de soluționare a litigiilor de competența organelor de jurisdicție care funcționează în sistemul Curții de Conturi.

Fără a intra în detaliile acestor reglementări, în continuare, ne vom opri totuși, asupra principalelor elemente care privesc activitatea de jurisdicție a Curții de Conturi.

Astfel, potrivit legii, există o singură Curte de Conturi pe întreaga țară, iar în județe și municipiul București, funcțiile acesteia se exercită prin camerele de conturi județene și a municipiului București. În cadrul acestora funcționează mai multe organe de jurisdicție, cu competențe diferite:

colegiile jurisdicționale ale camerelor de conturi județene și a municipiului București;

Colegiul jurisdicțional al Curții de Conturi;

Secția jurisdicțională a Curții de Conturi;

Curtea de Conturi.

Competența materială a organelor de jurisdicție din sistemul Curții de Conturi este prevăzută în art. 45-55 din lege. Unele din ele judecă numai în primă instanță litigiile date în competența lor (colegiile jurisdicționale ale camerelor de conturi județene și a municipiului București) altele, atât în primă instanță, cât și în ultimă instanță (Colegiul jurisdicțional al Curții de Conturi și secția jurisdicțională a acesteia), Curtea de Conturi însăși, judecând numai în ultimă instanță.

Astfel, Colegiul jurisdicțional al Curții de Conturi judecă și hotărăște în primă instanță în litigii care privesc:

– plata despăgubirilor civile pentru pagube cauzate și plata de amenzi pentru abateri cu caracter financiar comise de administratorii, gestionarii, contabilii, precum și de celelalte persoane supuse jurisdicției Curții de Conturi, potrivit legii;

– plata de despăgubiri și de către alte persoane, în cazurile în care au participat, împreună cu cei prevăzuți mai sus, la producerea de daune;

– contestațiile introduse împotriva actelor de imputare de către administratorii, gestionarii, contabilii, precum și de către ceilalți salariați care au participat, împreună cu aceștia, la producerea pagubelor cauzate persoanelor juridice supuse controlului Curții de Conturi;

– întâmpinările introduse împotriva deciziilor emise de șefii compartimentelor de control ale camerelor de conturi județene.

Colegiul jurisdicțional al Curții de Conturi judecă în primă și ultimă instanță:

– plângerile introduse împotriva încheierilor prin care completele au dispus descărcarea de gestiune;

– plângerile introduse împotriva proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor, încheiate de organele de control ale Curții de Conturi.

Colegiile jurisdicționale ale camerelor de conturi județene judecă cauzele care au ca obiect problemele din competența Colegiului jurisdicțional al Curții de Conturi, precizate mai sus, când acestea privesc unitățile administrativ-teritoriale și instituțiile publice de interes local, precum și regiile autonome și societățile comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, ale căror sedii se află pe teritoriul județului.

Secția jurisdicțională a Curții de Conturi judecă, în primă instanță, întâmpinările introduse împotriva deciziilor emise de președinții secțiilor de control ale curții, iar în primă și ultimă instanță:

– conflictele de competență între colegiile jurisdicționale;

– cererile de strămutare a cauzelor de la un colegiu la alt colegiu jurisdicțional.

Secția jurisdicțională judecă, în ultimă instanță:

– cererile de recurs îndreptate împotriva încheierilor și sentințelor pronunțate de colegiile jurisdicționale, precum și pe cele îndreptate împotriva sentințelor pronunțate de Secția jurisdicțională, ca instanță de fond;

– recursurile în interesul legii, declarate împotriva hotărârilor definitive ale colegiilor jurisdicționale.

Curtea de Conturi judecă, în ultimă instanță, în complet de 5 consilieri:

– recursurile în interesul legii declarate de procurorul general financiar împotriva hotărârilor definitive ale colegiilor și Secției jurisdicționale cu excepția celor prevăzute la art. 54 (2);

– conflictele de competență ivite între Secția jurisdicțională și colegiile jurisdicționale;

– cererile de reexaminare introduse împotriva soluțiilor procurorului general financiar date asupra actelor de clasare.

Conflictele de competență ivite între instanțele Curții de Conturi și instanțele judecătorești se soluționează de Curtea Supremă de Justiție.

Legea nr. 94/1992 cuprinde și unele dispoziții speciale care privesc procedura jurisdicțională și care se referă la: învestirea organelor de jurisdicție administrativă, compunerea completului de judecată, ori participarea procurorului financiar la anumite ședințe de judecată.

Astfel, învestirea Colegiului jurisdicțional din cadrul Curții de Conturi și a colegiilor jurisdicționale ale camerelor de conturi județene și a municipiului București se face prin: încheierea de sesizare a completelor; actul de sesizare al procurorului financiar; contestația introdusă de persoana obligată la plată împotriva actului de imputație; plângerea făcută împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției încheiate de organele de control ale Curții; întâmpinarea introdusă împotriva deciziei emise de șefii compartimentelor de control ale camerelor de conturi județene; întâmpinarea introdusă împotriva deciziilor de către președintele secției de control competente din cadrul Curții de Conturi. Colegiul jurisdicțional se consideră legal învestit și în cazurile în care a admis plângerea făcută împotriva încheierii completelor, prin care acestea au dispus descărcarea de gestiune, precum și în cazul în care sesizarea sa a fost dispusă de Curtea de Conturi.

Secția jurisdicțională a Curții de Conturi se învestește prin: cererea de recurs, care poate fi formulată, atât de partea interesată, cât și de procurorul financiar; recursul în interesul legii; cererea de soluționare a conflictului de competență în cazurile prevăzute de lege; cererea de strămutare; întâmpinarea introdusă împotriva deciziei emise de președinții secțiilor de control ale Curții.

Curtea de Conturi se învestește prin: cererea de recurs în interesul legii (cu excepția cazurilor prevăzute de art. 54 (2); cererea pentru soluționarea conflictului de competență; cererea de reexaminare introdusă împotriva soluției procurorului general financiar dată asupra actului de clasare.

Cu privire la compunerea completului de judecată, este de reținut că aceste complete sunt formate dintr-un număr diferit de persoane, astfel: cauzele date în competența colegiilor jurisdicționale se judecă de către un singur judecător; cauzele date în competența Secției jurisdicționale a Curții de Conturi se judecă de un complet format din trei consilieri de conturi (cu excepția celor prevăzute la art. 52, care se judecă de un singur consilier de conturi); cauzele date în competența Curții de Conturi se judecă de un complet constituit din cinci consilieri de conturi.

În ceea ce privește participarea procurorului financiar la ședințele de judecată ale colegiilor jurisdicționale, ale Secției jurisdicționale și ale Curții de Conturi (în complet constituit de cinci consilieri de conturi), aceasta este obligatorie.

Legea cuprinde și alte dispoziții speciale de natură procedurală, care privesc: declinarea competenței (materiale sau teritoriale); strămutarea cauzei; publicitatea dezbaterilor; dreptul la apărare; administrarea probelor (martori și experți); măsuri asiguratorii; extinderea din oficiu a cauzei; rolul activ al completului de judecată; suspendarea judecății; căile de atac împotriva hotărârilor pronunțate; executarea hotărârilor; rolul procurorului financiar.

Asupra acestor reguli nu vom insista însă. Vom sublinia doar că aceste reguli se completează cu dispozițiile dreptului comun, cuprinse în Codul de procedură civilă.

În continuare ne vom opri asupra unei decizii a Curții Supreme de Justiție care, prin conținutul său, vizează Curtea de Conturi a României.

Astfel, prin decizia nr. 1299/1996 a Curții Supreme de Justiție, secția contencios administrativ, se statuează următoarele:

1. Curtea de Conturi, ca instituție a statului de drept, nu face parte nici din autoritatea legislativă și nici din autoritatea judecătorească, fiind, așa cum rezultă din Constituție(cap. IV al Titlului III), o autoritate administrativă. În consecință, actele emise de această autoritate publică, în exercitarea atribuțiilor sale conferite prin art. 139 din Constituție și Legea nr. 94/1992, inclusiv sentințele și deciziile pe care le pronunță, au caracterul unor acte administrative jurisdicționale, iar nu al unor hotărâri judecătorești.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 29/1990, actele administrativ-jurisdicționale pot fi atacate cu recurs, după epuizarea căilor administrativ-jurisdicționale, la instanțele de contencios administrativ.

Această prevedere legală trebuie să fie interpretată, după înființarea curților de apel, în concordanță cu principiul dublului grad de jurisdicție, deci pricina poate fi dedusă instanței de recurs, dar după ce judecata are loc în fond la curțile de apel.

Această concluzie rezultă și din principiul constituțional al unității sistemului judiciar român, care nu cunoaște jurisdicții paralele, astfel că actele emise de autoritățile administrative, inclusiv cele cu caracter jurisdicțional, sunt și trebuie supuse controlului instanțelor judecătorești, potrivit art. 48 din Constituție și Legii nr. 2971990.

În raport cu aceste considerente, instanțele de contencios administrativ sunt competente să judece, în primă instanță, cererile împotriva actelor cu caracter jurisdicțional (sentințe și decizii) ale Curții de Conturi, și aceasta pentru că Legea nr. 94/1992 se integrează în sistemul legislativ existent, fiind exclusă o altă interpretare care s-ar situa împotriva sistemului și ar împiedica accesul liber la justiție prevăzut de art. 21 din Constituție.

Din acest ultim punct de vedere, opiniile exprimate de Curtea de Conturi, în adresele depuse la dosar, nu pot avea nici o semnificație, deoarece autoritatea emitentă a unui act administrativ nu are căderea de a stabili dacă acesta poate fi atacat în justiție, o atare prerogativă revenind exclusiv instanțelor judecătorești legal sesizate.

2. Cum și în materia contenciosului administrativ a fost instituit sistemul dublului grad de jurisdicție (fond și recurs), urmează ca cererea formulată de Banca Agricolă S.A. Sucursala Buzău să fie trimisă spre soluționare în primă instanță, la Curtea de Apel Ploiești, eventualul recurs împotriva hotărârii ce se va pronunța fiind de competența Curții Supreme de Justiție, secția de contencios administrativ.

În legătură cu pct. 1 al deciziei de mai sus, subliniem că soluția este în deplină concordanță cu decizia nr. 64/1994 a Curții Constituționale (publicată în „Monitorul oficial al României”, partea I, nr. 177 din 12 iulie 1994), precum și cu decizia nr. 1/1995 a Plenului Curții Constituționale (publicată în „Monitorul oficial al României”, partea I, nr. 47 din 13 martie 1995).

În legătură cu pct. 2 al deciziei de mai sus, precizăm că prin decizia nr. 1/1995 a Plenului Curții Constituționale, s-a statuat că după epuizarea căilor de atac prevăzute de Legea nr. 94/1992 (privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi), partea interesată are acces la justiție numai prin exercitarea dreptului la recurs la secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție, conform art. 4 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ.

Amintim că în temeiul art. 145 alin. 2 din Constituția României, deciziile Curții Constituționale sunt opozabile erga omnes.

Ca atare, în raport cu decizia nr. 1/1995 a Plenului Curții Constituționale, soluția cuprinsă în pct. 2 al dec. nr. 1299/1996 a Curții Supreme de Justiție, s. contencios adm. (în sensul că, după epuizarea procedurii și a căilor de atac la instanțele Curții de Conturi, mai întâi trebuie sesizată Curtea de apel, iar împotriva hotărârii acesteia se poate declara recurs la Curtea Supremă de Justiție) apare ca nelegală; însă aceasta este forma finală a deciziei la care a ajuns Curtea Supremă de Justiție, problema fiind controversată în doctrină și anterior publicării deciziei nr. 1/1995 a Plenului Curții Constituționale.

În afară de reglementările privind Curtea de Conturi a României, prin alte legi este prevăzută și constituirea, pe lângă unele autorități ale administrației publice, de structuri organizatorice speciale abilitate cu competența de a soluționa conflicte care se nasc din aplicarea reglementărilor respective. Tot cu titlu de exemplu, ne referim, de pildă, la comisiile județene organizate, în baza Legii nr. 18/1991 privind fondul funciar, la fiecare județ, pe lângă prefectură care, potrivit dispozițiilor art. 11 din lege, sunt competente „să soluționeze contestațiile și să analizeze sau să invalideze măsurile stabilite de comisiile subordonate, adică de comisiile comunale, orășenești și municipale.

Chiar dacă împotriva hotărârilor comisiilor județene se poate face plângere la judecătorie, care se pronunță definitiv, este de reținut competența acestor comisii care, deși sunt structuri organizatorice administrative, funcționând pe lângă o autoritate a administrației publice – prefectură – sunt, totuși abilitate să rezolve conflicte juridice (contestații), în același mod ca orice instanță judecătorească.

Deci, controlul judiciar asupra administrației publice, alături de controlul exercitat de înseși autoritățile administrației publice și de controlul parlamentar, se constituie într-o adevărată verigă, esențială și necesară în cadrul unei societăți, într-o etapă a procesului de conducere socială, indiferent dacă acesta se realizează la nivel micro sau macro social.

SECȚIUNEA a V-a

Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate al instanțelor de contencios administrativ

După instituirea, prin art. 1, a regulii generale potrivit căreia sunt supuse controlului în contencios actele administrative, legea exceptează totuși de la acest control, prin art. 2, unele categorii de acte administrative. Art. 2 din Legea nr. 29/1990 grupează aceste acte în 5 categorii, fără însă ca enumerarea făcută să fie limitativă.

În prima grupă prevăzută la lit. a) a art. 2, sunt enumerate 5 feluri de acte care se aseamănă prin câteva elemente comune.

Primul element comun care privește primele patru feluri de acte este acela referitor la ordinea publică și siguranța internă și externă a statului.

Cel de-al doilea element comun este acela că actele enumerate de lege privesc cerințe superioare ale societății și din acest punct de vedere, în literatura de specialitate juridică aceste acte au fost numite acte de guvernământ. Prin acte de guvernământ se înțeleg acele „acte administrative adoptate de administrație (stat) în scopul apărării existenței sale, atunci când aceasta ar fi amenințată de pericole grave, chiar dacă aceste acte ar putea periclita drepturile unor persoane”.

Cel de-al treilea element comun al actelor enumerate în art. 2 lit. a) este acela că toate aceste acte nu pot fi supuse controlului judecătoresc; această imposibilitate de a efectua un control este totală, în sensul că o examinare nu poate avea loc nici pe calea indirectă a excepției de ilegalitate și nici sub aspectul acordării unor eventuale daune.

Astfel, în art. 2 lit. a se arată textual că nu pot fi atacate în justiție:

a) Actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Președintele României și Guvern

Printr-o interpretare ad literam rezultă că această excepție cuprinde două categorii de raporturi: Parlament-Guvern și Președintele României–Guvern, iar în fiecare raport atât actele unui subiect, cât și actele celuilalt subiect. Rezultă că nu ar intra în sfera acestei excepții actele care privesc raporturile dintre Parlament și Președintele României, ceea ce credem că nu a fost în intenția legiuitorului.

Prin urmare, actele administrative la care ne referim au de fapt în vedere trei categorii de raporturi: Parlament–Președintele României, Parlament–Guvern și Președintele României–Guvern.

Raporturile dintre aceste trei autorități de vârf ale statului sunt, prin excelență, raporturi politice și se concretizează atât în acte politice cât și în acte administrative de autoritate.

Cât privește actele Parlamentului în raporturile sale cu Guvernul, în principiu, acestea nu pot fi acte administrative, însă nu orice act al Guvernului care privește raporturile dintre Parlament și Guvern este și act de guvernământ, unele sunt acte administrative fără „încărcătură politică”, care pot fi atacate în contenciosul administrativ.

De exemplu, în art. 110 din Constituție se prevede că „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora”.

Între aceste documente pot fi și hotărâri ale Guvernului, date cu exces de putere, prin care se încalcă drepturi sau interese legitime ale persoanelor. Ar fi contrar marilor principii ale sistemului nostru constituțional, ale contenciosului administrativ să se susțină că asemenea acte nu pot fi atacate în contenciosul administrativ. Desigur, actele ce au un caracter politic, precum, rapoartele și declarațiile prezentate Parlamentului de Guvern ori cu privire la programele politice, dezbătute de Parlament, sunt evident exceptate de la contencios.

În ceea ce privește actele Guvernului în raport cu Președintele României, față de dispozițiile Constituției, acestea îmbracă forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internaționale sau a actelor juridice specifice, prevăzute de art. 107 din Constituție (ordonanțe și hotărâri).

Vor intra în sfera excepției la care ne referim numai propunerile, negocierile, punctele de vedere nu și hotărârile sau ordonanțele cărora li se va aplica dreptul comun al contenciosului administrativ.

b) Actele administrative de autoritate și de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului

Prin „organe de conducere ale Parlamentului” se înțelege nu numai conducerea fiecăreia din cele două Camere, adică președintele și biroul permanent, ci și persoanele care dețin funcții de conducere în aparatul de specialitate al acestora, adică secretarul general, șefii de compartiment, șefii de departament, directorii, șefii de serviciu.

Prin acte administrative de gestiune se înțeleg acte juridice care sunt făcute pentru conservarea, mărirea sau micșorarea patrimoniului.

Profesorul Al. Negoiță consideră că nu există nici o justificare pentru a scoate în afara contenciosului administrativ actele administrative de autoritate și de gestiune emise de autoritățile administrative din cadrul Parlamentului. La aceste instituții, precizează autorul, funcționează o serie de birouri încadrate cu funcționari de carieră, a căror situație juridică trebuie protejată, deschizându-se posibilitatea folosirii acțiunii în contencios administrativ în cazul încălcării drepturilor lor.

Pentru actele de gestiune cu atât mai mult se poate înlătura posibilitatea acțiunii în justiție în cazul ivirii unor astfel de litigii între stat și particulari, în general, ceea ce este valabil și pentru instituțiile parlamentare.

Din formularea expresă a legii rezultă că, actele administrative de autoritate și de gestiune, dacă emană de la instituția Președinției României, vor fi supuse procedurii contenciosului administrativ, ele nefiind exceptate.

Rațiunea acestei excepții pornește de la faptul de a nu se subordona puterea legislativă față de cea judecătorească prin exercitarea unui control de către aceasta din urmă, care ar împieta independența funcțională a legislativului.

Considerăm că prin această excepție nu s-a urmărit să se instituie o imunitate totală de jurisdicție asupra acestor acte. Împotriva lor se pot folosi căile și mijloacele dreptului comun, ele fiind exceptate numai de la controlul de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ.

c) Actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului

Datorită naturii relațiilor sociale din acest domeniu de activitate care, în mod preponderent, au un caracter politic și nu pot fi lăsate la aprecierea judecătorului, aceste acte nu pot fi obiect al acțiunii de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor Legii nr. 51/1991 privind siguranța națională, prin siguranță națională se înțelege „starea de legalitate, de echilibru și de stabilitate socială, economică și politică necesară existenței și dezvoltării statului național român, ca stat suveran, unitar, independent și indivizibil, menținerii ordinii de drept, precum și a climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, potrivit principiilor și normelor democratice statornicite prin Constituție”.

Autoritățile cu atribuții în domeniul siguranței naționale sunt, potrivit legislației în vigoare, Consiliul Suprem de Apărare a Țării (organ central de specialitate al administrației publice) – prezidat de Președintele României – Serviciul Român de Informații, Ministerul Apărării Naționale și Ministerul de Interne.

Actele administrației emise de aceste autorități, care se referă la siguranța statului, nu pot fi atacate la instanța de contencios administrativ. Celelalte acte administrative, pe care acestea le emit, vor putea fi atacate la aceste instanțe, în condițiile Legii nr. 29/1990.

Unii autori apreciază că legea ar fi trebuit, pentru a asigura o eficientă ocrotire a drepturilor și libertăților cetățenești într-un stat de drept, să excepteze actele de siguranță numai în cazul adoptării lor într-un moment de criză gravă, când este amenințată siguranța statului, devenind astfel, din simple acte de autoritate, acte de guvernământ ce exced controlului judecătoresc.

d) Actele administrative referitoare la interpretarea și executarea actelor internaționale, la care România este parte

Aceste acte sunt exceptate de la acțiunea în contencios administrativ datorită caracterului lor de acte de guvernământ. Ele se referă la încheierea, interpretarea și executarea tratatelor internaționale în care România este parte, precum și la protecția diplomatică a cetățenilor, lăsându-se astfel Guvernului și Ministerului Afacerilor Externe, puterii executive în general, responsabilitatea acțiunii diplomatice.

Această excepție trebuie înțeleasă în concordanță cu dispozițiile constituționale (intervenite ulterior Legii nr. 29/1990) art. 11 alin. 2, în sensul că prevederile din tratate, ratificate de Parlament, fac parte din dreptul internațional și, prin urmare, problema s-ar pune numai în legătură cu actele Președintelui României, ale Guvernului și ale Ministerului Afacerilor Externe pentru realizarea politici externe a României, inclusiv actele emise de autoritățile administrației publice în relațiile cu misiunile diplomatice străine în România.

e) Actele administrative emise în împrejurări speciale pentru luarea măsurilor urgente de organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităților naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor și altor evenimente de aceeași gravitate.

Formularea textului evocă, de fapt, două categorii de acte administrative: cele emise în condițiile stării de necesitate și cele emise în cazul altor evenimente ce prezintă pericol public, dar fără să fi condus la instituirea stării de necesitate (inundații, epidemii).

Noțiunea ,,stare de necesitate” folosită de Legea nr. 29/1990 a fost înlocuită de Constituție prin două noțiuni: „starea de asediu” și ,,starea de urgență”. Ca urmare, sunt exceptate de la contenciosul administrativ actele de autoritate ale autorităților administrației publice emise în aplicarea legilor privind regimul stării de asediu și al celei de urgență.

În alte situații, în care nu se pune problema instituirii de către Președintele României a stării de urgență – cutremur, inundație, incendiu de proporții, epidemie, epizootie – se impune totuși luarea unor măsuri de excepție pentru înlăturarea sinistrului sau a urmărilor acestuia, de către autoritățile administrației publice.

Deși legea prevede că aceste măsuri se iau de ,,organele puterii executive”, acest lucru nu trebuie înțeles în sens restrâns, ci în concordanță cu dispozițiile Constituției.

Astfel, aceste măsuri pot fi luate de Guvern, de prefect, de consiliul județean, de consiliul local și chiar de primar.

În toate aceste situații, judecătorul va verifica numai legalitatea actului administrativ (dacă au existat sau nu circumstanțe care au determinat emiterea actului) și dacă acestea au avut un pericol public de o anumită gravitate.

f) La lit. b a art. 2 din Legea nr. 29/1990 se precizează că nu pot fi atacate la instanțele de contencios administrativ actele de comandament cu caracter militar.

Pentru a fi în prezența unui act din această categorie, trebuie făcută distincția între actele ,,autorităților militare” care sunt acte pur administrative, identice cu cele ale oricărei autorități administrative și actele ,,de comandament militar”, care sunt acte care vizează comanda trupei, fie în timp de pace, fie în timp de război.

Astfel, sunt acte de comandament în timp de război: mișcarea trupelor, concentrarea lor în atac și apărare, înaintarea și retragerea lor, iar, în timp de pace: înființarea de unități militare, reorganizarea și desființarea lor, transferarea lor în altă garnizoană, manevre militare. Acestea sunt acte emise de autoritățile militare în scopul asigurării ordinii și disciplinei în unitățile militare, a cadrelor militare din aceste unități.

Fiind acte făcute în legătură cu serviciul și îndatoririle militare în cadrul serviciului, ele nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.

Ori de câte ori autoritățile militare acționează în organizarea exercitării și în executarea legii în raporturile cu persoanele fizice și juridice, în vederea producerii de efecte juridice, străine de necesitățile operațiunilor militare, actele administrative emise în aceste cazuri, dacă vatămă drepturile acelor persoane fizice sau juridice, sunt susceptibile de a fi contestate prin acțiunile în contenciosului administrativ.

Într-un caz, o persoană fizică a cerut instanței de contencios administrativ anularea unui ordin al ministrului apărării naționale prin care a fost trecut în rezervă, pentru reorganizarea unității, motiv care nu corespunde realității.

Judecând cauza, instanța a respins ca inadmisibilă cererea privind anularea ordinului atacat pe considerentul că, în conformitate cu Ordinul ministrului apărării naționale nr. 126/1990, pentru asigurarea respectării principiului unității de comandă în armată, „trecerile în rezervă” nu pot fi atacate în justiție, potrivit art. 2 lit. b din Legea nr. 29/1990.

Împotriva sentinței reclamantul a declarat recurs, cu motivarea că instanța de fond a aplicat greșit legea și nu a făcut o corectă apreciere a probelor administrate în cauză.

Recursul este fondat pentru că, așa cum a reținut și Curtea Supremă de Justiție, în cauză, se contestă un ordin emis de ministrul apărării naționale, prin care reclamantul a fost trecut în rezervă, iar acest act nu constituie act de comandament militar în sensul Ordinului nr. 126/1990 al ministrului apărării naționale și, deci, nu este exceptat de la controlul instanței de contencios administrativ, conform art. 2 lit. b din Legea nr. 29/1990.

Se constată că în mod greșit instanța de fond a procedat la soluționarea acțiunii pe baza unei excepții de inadmisibilitate, astfel că urmează a se admite recursul, a se casa sentința atacată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, primei instanțe. (Decizia nr.1051/1997 a Curții Supreme de Justiție).

g) Potrivit art.2 lit. c nu pot fi atacate la instanțele de contencios administrativ actele administrative pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară.

Legea prevede în art. 2 lit. c) că nu pot fi atacate în contencios acele acte pentru controlul cărora s-au creat prin legi speciale anumite jurisdicții speciale și proceduri specifice în vederea controlului unor acte administrative.

Competența dată unor organe este redusă și limitată la un anume domeniu și urmărește, pe de o parte, realizarea unor necesități de ordin tehnic, în sensul că soluționarea unor cereri litigioase implică o cât mai bună cunoaștere a situațiilor prezentate spre analiză și investigație, iar pe de altă parte, realizarea unor necesități practice, în sensul că numărul relativ mare al unor asemenea cereri ar fi putut încărca activitatea instanțelor judecătorești de drept comun, cărora le revin alte sarcini rezultate din legea de organizare judecătorească.

Acest contencios special însă, nu este cu totul străin instanțelor judecătorești, deoarece prin legile speciale respective se dă acestor instanțe competența de control cu privire la modul de aplicare și interpretare a legii.

Cu titlu de exemplu arătam că asemenea jurisdicții speciale există în materie electorală, unde legea specială prevede modul în care se rezolvă litigiile referitoare la refuzul înscrierii în listele electorale.

De asemenea, în cazurile constituirii și reconstituirii drepturilor de proprietate în conformitate cu Legea nr.18/1991 a fondului funciar, actele administrative în materie pot fi contestate în justiție potrivit legii respective, iar nu conform Legii nr. 29/1990.

Deci litigiile respective intră în noțiunea largă a contenciosului, dar lor nu li se aplică regimul instituit de Legea nr. 29/1990 – contenciosul administrativ.

În alt caz, printr-o cerere adresată instanțelor de contencios administrativ o persoană fizică a solicitat obligarea unei comisii comunale de punere în aplicarea Legii nr. 18/1991 la reconstituirea dreptului de proprietate pentru un teren.

Judecând această cerere, instanța de contencios a respins-o reținând că Legea fondului funciar reglementează procedura de reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor și căile de atac împotriva hotărârilor comisiilor județene pentru aplicarea acestei legi, printre acestea nefiind prevăzută și posibilitatea folosirii contenciosului administrativ, reglementată de Legea nr. 29/1990.

Față de cele de mai sus, în cauză nu este vorba de un refuz nejustificat al comisiei locale de a-l pune pe reclamant în posesie, nu este deci un act administrativ ilegal în sensul cerut de art. 1 din Legea nr. 29/1990. (Sentința nr. 144/1993 a Tribunalului județean Argeș).

h) În temeiul art. 2 lit. d, din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 nu sunt de competența instanțelor de contencios administrativ actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său.

Trebuie precizat că, potrivit Constituției și Legii administrației publice locale nr. 215/2001, în țara noastră sunt persoane juridice nu numai statul ci și unitățile administrativ–teritoriale (județul, municipiul, orașul, și comuna) care au și ele patrimonii, iar acte administrative de gestiune încheie și autoritățile acestor unități administrativ teritoriale.

Deși legea nu precizează, excepția la care ne referim privește atât ,,actele de gestiune” ale statului, făcute de autoritățile statului pentru administrarea patrimoniului său, cât și actele făcute de autoritățile administrației publice județene și locale, precum și regiile autonome și instituțiile publice aflate sub autoritatea acestora, pentru administrarea patrimoniului lor.

Ca atare, dispozițiile art. 2 lit. d din Legea nr. 29/1990 au în vedere ,,actele de gestiune” care vizează atât domeniul privat al statului și al unităților administrativ- teritoriale, cât și ,,gestionarea” bunurilor aparținând domeniului public de interes național sau local.

Într-o cauză, acțiunea prefectului prin care s-a cerut instanței de contencios administrativ anularea hotărârii unui consiliu local care a aprobat asocierea localității cu un agent economic a fost respinsă ca nefondată pe considerentul că hotărârea consiliului este un act de gestiune adoptat de consiliu în vederea administrării domeniului public, în calitate de persoană juridică civilă, nu de autoritate publică.

Împotriva acestei hotărâri prefectul a declarat recurs pe considerentul că hotărârea consiliului local a cărui anulare a cerut-o este un act administrativ de autoritate, nu de gestiune, motiv care a fost reținut și de instanța de recurs, care a anulat sentința instanței de fond. (Decizia nr. 8/1994 a Curții de Apel Constanța).

i) În art. 2 lit. e se prevede că nu pot fi atacate la instanțele de contencios administrativ, actele administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor de control ierarhic.

Controlul ierarhic este o formă a controlului administrativ și se realizează în cadrul unei ierarhii, în care un organ superior sau titularul unei funcții superioare are dreptul de a verifica legalitatea și oportunitatea actelor pe care le fac autoritățile sau funcționarii subordonați ierarhic, putând să le suspende, să le anuleze sau chiar să le înlocuiască dacă le consideră nelegale sau neoportune.

O acțiune în contencios administrativ introdusă de organul subordonat ierarhic față de superiorul său ar dăuna funcționării normale a sistemului însuși, ar contraveni principiilor de bază ale acestuia.

Această excepție nu vizează decât actele administrative de control ierarhic, emise de autoritățile puterii executive în raporturile dintre ele – Guvern, ministere, prefecți, servicii descentralizate ale ministerelor, nu și pe cele ale autorităților administrative autonome care, prin natura lor, exclud controlul ierarhic.

Dacă actul vătămător nu este un act de control ierarhic el poate fi atacat în justiție, deoarece textul legii nu condiționează excepția de control judiciar de calitatea autorității emitente, ci de natura raportului ierarhic în legătură cu care intervine actul administrativ.

Astfel, o persoană fizică – cadru didactic – a cerut instanței de contencios administrativ anularea deciziei unui inspectorat școlar prin care a fost sancționat disciplinar.

Instanța de judecată și-a declinat competența în favoarea instanțelor de drept comun, motivat de faptul că, în speță, este contestată o măsură luată în cadrul unor raporturi juridice de muncă.

Reclamantul a declarat recurs, apreciind ilegală soluția declinării competenței deoarece în cauză este vorba de un act administrativ a cărui anulare este de competența instanței de contencios administrativ.

Judecând recursul, Curtea Supremă de Justiție reține că față de prevederile cuprinse în Legea învățământului (în vigoare la acea dată) și în Statutul personalului didactic, competența soluționării contestațiilor împotriva sancțiunilor disciplinare aplicate personalului didactic aparține Ministerului Învățământului.

Față de cele de mai sus, recursul a fost admis, iar cauza a fost transmisă spre soluționare, Ministerului Învățământului. (Decizia nr. 389/1993 a Curții Supremă de Justiție).

j) O ultimă excepție, de la competența instanțelor de contencios administrativ, este cuprinsă în art. 3 din Legea nr. 29/1990, potrivit căruia, cererile privitoare la stabilirea și scăderea impozitelor și a taxelor, precum și a amenzilor prevăzute în legile de impozite și taxe, se rezolvă de către organele prevăzute de legea specială și în condițiile stabilite de aceasta.

În aplicarea acestor prevederi, trebuie avută însă în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 34 din 24 iunie 1993, potrivit căreia excepția privind cererile legate de stabilirea și scăderea impozitelor, a taxelor și a amenzilor prevăzute de legile de impozite și taxe, întrucât înlătură jurisdicția instanțelor judecătorești, contravine art. 125 (1) din Constituție și, deci este abrogată, potrivit art. 150 (1) din Constituție.

În temeiul art. 21 (1) din Constituție, potrivit căruia orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept, Curtea Constituțională a considerat că art. 3 din Legea nr. 29/1990 este abrogat.