.contenciosul Administrativ Organizat Prin Legea Nr. 554 din 2004

Introducere

Institutia contenciosului administrativ cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementeaza solutionarea litigiilor dintre particulari, pe de o parte, si autortitatile publice pe de alta parte, cand drepturile si interesle legitime ale particularilor sunt incalcate prin acte administrative ilegale, sau dupa caz prin refuzul nejustificat al autoritatii publice de a rezolva, in termenul prevazut de lege, o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim. Astfel inteleasa institutia contenciosului administrativ constituie o garantie juridica a cetateanului in fata abuzurilor autoritatilor publice.

In noiembrie 1990 a fost adoptata Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 prin care s-a instituit un regim specific statului de drept cu privire la aceasta problema. Legea 29 a fost o lege preconstitutionala, multe dintre solutiile sale fiind reglementate diferit in Contitutie, ceea ce a determinat mai multe decizii ale Curtii Constitutionale.

Legea de revizuire a Constitutiei din octombrie 2003 a adus modificari semnificative si cu privire la institutia contenciosului administrativ:

– se modifica dispozitiile referitoare la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica (fostul art. 48, in prezent art. 52) in sensul largirii acestuia si la interesul legitim;

– se introduce un alineat nou la textul consacrat competentei instantelor judecatoresti (art. 126 alin. 6: “Controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat,cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelorde comandament cu caracter militar. Instantele de contencios administrativsunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante

sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale”)- se introduce un alineat nou la art. 21, referitor la acecesul liber la justitie:“Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuit”.

In acelasi timp, printr-o serie de legi speciale, s-au dat diferite litigii in competenta instantelor de contencios administrativ, cum ar fi spre exemplu in materie de achizitii publice.

Fata de modificarile intervenite in legislatie s-a impus adoptarea unei noi legi a contenciosului administrativ.

Noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 a fost publicata în Monitorul Oficial nr. 1154 din 7 decembrie 2004 si a intrat în vigoare la 30 de zile de la data publicarii.

Pe aceeasi data s-a abrogat Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990,publicata în Monitorul Oficial nr. 122 din 8 noiembrie 1990, precum si orice alte dispozitii contrare.

Capitolul I – Consideratii generale asupra contenciosului administrativ roman

Notiunea de contencios administrativ

Administratia Statului are sarcina de a asigura aplicarea legilor , de a edita acte normative in scopul executarii legilor , de a asigura functionarea seviciilor publice , de a lua masuri pentru executarea contractelor administrative , ocrotirea drepturilor persoanelor si satisfacerea cerintelor acestora , mentinerea ordinii publice. Daca uneori , în îndeplinirea acestor sarcini , Administratia lezeaza drepturile sau interesele persoanelor, acestea pot formula o reclamatie , o contestatie juridica , rezolvata în mod contencios de catre organele competente.

Principiile contenciosului administrativ

Existenta contenciosului administrativ este conditionata, in statul de drept, de aplicarea a doua principii: principiul respectarii drepturilor legal dobândite si principiul obligativitatii Statului de a asigura executarea hotarârilor judecatoresti.

Este necesar ca persoana sa fie sigura ca raporturile juridice, încheiate în mod legal , în cadrul ordinii de drept existente , sunt intangibile. Atât activitatea fiintei umane cât si aceea a Administrattiei se caracterizeaza prin posibilitatea de a scruta viitorul în estimarile efectuate. Prevederea este garantata numai daca persoanele si Administratia au siguranta în durabilitatea raporturilor juridice pe care si-au întemeiat si orientat activitatile.

Ramurile contenciosului administrativ

Contenciosul administrativ este alcatuit din patru ramuri:
1. contenciosul de plina jurisdictie;
2. contenciosul de anulare;
3. conteciosul de interpretare;
4. contenciosul de represiune.

Datorita jurisprudentei Consiliului de stat din Franta aceasta diviziune a devenit clasica si a fost adoptata in multe state europene, in ciuda faptului ca ea nu corespunde in totalitate sistemului de drept al respectivelor state. Exista un contencios obiectiv atunci cand situatia contenciosului este determinata de o problema de drept obiectiv si un contencios subiectiv atunci când se pune în cauza existenta si întinderea unor drepturi subiective ale reclamantului. In contenciosul de anulare , instanta judecatoreasca pronunta anularea actului administrativ ilegal ,daca se constata neconcordanta actului administrativ cu starea de legalitate.

Daca actul administrativ ilegal a produs daune, acestea pot fi cerute la o alta instanta si uneori cu alta procedura, instanta judecand, în fond, atat din punct de vedere al dreptului cat si al faptelor. În contenciosul de plina jurisdictie, competenta judecatorilor este mai mare iar decizia lor nu se limiteaza numai la anularea unui act ilegal, ci pot dispune chiar si alte masuri precum: recunoasteri de drepturi subiective, restituiri, reintegrari, despagubiri si eventual modificarea unui act administrativ; iar aceasta competenta mai larga a judecatorilor este recunoscuta atunci cand sunt chemati sa solutioneze o problema de drept subiectiv, si cand în constatarea facuta, se recunoaste reclamantului existenta unui asemenea drept. In acest mod, contenciosul subiectiv din punct de vedere al constatarii, este, în general, si un contencios de plina jurisdictie din punct de vedere al deciziei.

Contenciosul administrativ în anulare este cel în care instanta de contencios administrativ poate sa anuleze sau sa modifice un act administrativ emis cu nerespectarea conditiilor prevazute de lege ori sa oblige o autoritate publica sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Întrucât prin hotarârile luate de instantele de contencios administrativ sunt anulate acte administrative ilegale , aceste hotarâri au efecte erga omnes. Instanta de contencios din cadrul acestei categorii nu este competenta sa rezolve repararea pagubelor, aceasta realizându-se într-un litigiu separat, de catre instante de drept comun.

Contenciosul de plina jurisdictie este cel în care instanta de contencios administrativ este competenta, potrivit legii, sa anuleze ori sa modifice actul administrativ atacat, sa oblige o autoritate publica sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si sa acorde repararea daunelor cauzate. Cererea pentru despagubiri se poate formula fie în cadrul actiunii initiale, fie separat, atunci când la data introducerii actiunii, îi era sau nu cunoscuta paguba sau întinderea ei. Hotarârile emise de instante în contextul contenciosului de plina jurisdictie cu privire la drepturile subiective au ca efect numai inter partes

Contenciosul de plina jurisdictie se împarte în :

recurs ordinar de plina jurisdictie,recurs subiectiv, în domenii, în principal, ca : raspunderea extracontractuala, contractuala si contenciosul schimbarii numelui;

2. recurs obiectiv de plina jurisdictie, pentru domenii ca cel fiscal, imobiliar, protectia mediului , precum si cel de obtinere de indemnizatii de catre functionarii publici.

Doctrina franceza, prin prof. E. Laferriere, considera ca alaturi de aceste tipuri de contencios mai sunt si : contenciosul pentru exces de putere , contenciosul de interpretare si contenciosul de represiune.

Contenciosul pentru exces de putere, îl vom întâlni si la noi prin intrarea în vigoare a Legii contenciosului administrativ, nr. 554/2004, el se concretizeaza în alte trei tipuri de recurs, si anume:

1) recursul pentru exces de putere , este un recurs deschis , chiar si în lipsa unui text de lege , pe baza principiilor generale de drept, contra tuturor actelor administrative si exercitat în scopul asigurarii respectarii legalitatii în activitatea administrativa. Este un recurs caracterizat drept o cale de atac în cadrul unui proces contra unui act care are caracter obiectiv, cu efecte erga omnes; un recurs de utilitate publica; un recurs de ordine publica si deci de la care nu se poate renunta , nici sub aspectul exercitarii si nici la beneficiul lucrului judecat.

2). recursul în aprecierea legalitatii, care are ca obiect declararea actului ca ilegal, el poate fi exercitat doar ca o chestiune prejudiciala.

3). recursul în declararea inexistentei, are drept scop declararea constatarii inexistentei juridice a unui act administrativ, inexistenta ce deriva din gravele vicii ale actului.

Contenciosul de interpretare , acesta are ca obiect obtinerea , pe cale principala sau incidentala,a unei clarificari asupra sensului unui act administrativ neclar. Este obiectiv si subiectiv, în functie de actul interpretat, în fapt un contencios atipic.

Contenciosul de represiune , se exercita în fata instantelor competente în vederea aplicarii sanctiunii contraventionale unei persoane; în doctrina franceza este considerat de natura penala si ca atare i se aplica principiile dreptului penal: interpretarea legii penale , retroactivitatea legii penale mai favorabile, non bis in idem, etc.

Doctrina distinge, de asemenea, între contenciosul administrativ obiectiv si cel subiectiv, în functie de situatia juridica ce trebuie aparata ,dar si între contenciosul administrativ general si contenciosul administrativ special

Contenciosul obiectiv , are ca obiect de activitate legalitatea obiectiva a unui act administrativ, în raport cu normele juridice, deci se fundamenteaza pe notiunea de drept obiectiv, care exprima faptul ca acel ansamblu de norme juridice existente este independent de subiectele raportului juridic concret în care ele apar cu drepturi si obligatii determinate si care decurg din dreptul obiectiv.

În acest cadru situatia contenciosului poate sa fie provocata de o problema de drept obiectiv, în care caz, se cere instantei:

sa se constate cu forta de adevar legal, care este starea de legalitate, asa cum rezulta din legi si alte acte normative;

sa se constate ca aceasta stare de legalitate este vatamata de un act al unei autoritati publice iar instanta, prin actul ei, sa constate aceasta încalcare a dreptului obiectiv savârsita printr-un act administrativ, fara sa tina seama concret de situatia juridica a reclamantului.

Contenciosul obiectiv îsi are temeiul juridic în dispozitiile art. 123, alin. (5) si art.126 alin.(6) din Constitutia României, republicata precum si art.26 alin. (1) din Legea nr.340/2004 privind institutia prefectului.

Contenciosul subiectiv are la baza notiunea de drept subiectiv, în sensul de „facultate” sau prerogativa recunoscuta de lege unor persoane fizice sau juridice, subiect activ al raportului juridic, de a pretinde subiectului pasiv sa savârseasca o anumita actiune sau sa se abtina de la savârsirea unei actiuni.

În acest cadru, actiunea intentata pune în cauza existenta si întinderea unor drepturi subiective al caror titular este reclamantul, contestatia juridica fiind provocata ca atare de o problema de drept subiectiv. În acest caz, instanta, prin actul ei, constata existenta si întinderea acestor drepturi, modalitatile care le pot afecta si în cazul când prin încalcarea lor s-au adus prejudicii reclamantului, acesta poate constata întinderea si valoarea acestor prejudicii; de data aceasta instanta nu mai solutioneaza situatia contencioasa, independent de situatia juridica a reclamantului, ci, în raport cu situatia si drepturile lui subiective pe care le constata si le valorifica. Tot o forma de contencios administrativ subiectiv este constituit de normele consacrate prin diferite legi speciaatia juridica fiind provocata ca atare de o problema de drept subiectiv. În acest caz, instanta, prin actul ei, constata existenta si întinderea acestor drepturi, modalitatile care le pot afecta si în cazul când prin încalcarea lor s-au adus prejudicii reclamantului, acesta poate constata întinderea si valoarea acestor prejudicii; de data aceasta instanta nu mai solutioneaza situatia contencioasa, independent de situatia juridica a reclamantului, ci, în raport cu situatia si drepturile lui subiective pe care le constata si le valorifica. Tot o forma de contencios administrativ subiectiv este constituit de normele consacrate prin diferite legi speciale.

Legea nr. 554/2004 este, în prezent, si sediul materiei pentru contenciosul administrativ general,dar exista si situatii în care instantele judecatoresti por fi sesizate si în temeiul unor legi speciale, care se completeaza, în masura în care nu dispun, cu legea generala. Legile respective constituie contenciosul administrativ special. În acest sens, putem exemplifica cu Legea nr. 215/2001 administratiei publice locale;Legea nr.340/2004 privind institutia prefectului; Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica si altele.

Contenciosul subiectiv poate sa fie un contencios în recunoasterea unui drept subiectiv, de exemplu:recunoasterea dreptului de proprietate ori a unor drepturi contractuale sau un contencios pentru daune atunci când cel vatamat cere despagubiri.

Contenciosul subiectiv îsi are temeiul juridic în dispozitiile art. 52, alin. (1) din Constitutia României, republicata si ,respectiv, art.1 alin. (1), (2) si (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/ 2004 , începând cu data de 8 ianuarie 2004, odata cu intrarea în vigoare a noii legi a contenciosului administrativ.

Evolutia istorica

Contenciosul nostru administrativ a cunoscut mai multe perioade determinate de schimbari care au intervenit atât în actele normative care fundamentau contenciosul administrativ ,dar mai ales cele privind evolutia social-politica a tarii. El a aparut relativ târziu în organizarea noastra juridica. In acest sens, amintim ca abia odata cu Conventia de la Paris din 1858 se consacra pentru prima data la noi în tara principiul separatiei puterilor în stat, admis în forma incipienta odata cu Regulamentul Organic, pe baza caruia se stabileste înfiintarea unei puteri judecatoresti , constituita din magistrati care, în mod progresiv vor obtine inamovibilitatea. Inainte de acest moment nu se putea vorbi de contencios administrativ în tarile române. Aceste perioade sunt urmatoarele:

1.Prima perioada este cuprinsa între anii 1864 si 1866. Pe baza Conventiei de la Paris domnitorul Alexandru Ioan Cuza a realizat o serie de reforme care au cuprins si domeniul justitiei administrative, creind , dupa modelul francez ,un organ consultativ organizat pe lânga Guvern , denumit Consiliu de Stat, care avea si atributii de contencios administrativ. Ea este marcata de instituirea la 11 februarie 1864, prin Legea privind înfiintarea Consiliului de Stat, a Contenciosului administrativ Român.

Consiliul de Stat era un organ consultativ pe lânga Guvern, compus dintr – un vicepresedinte si 9 membri, numiti si revocati de domnitor. Presedinte era însusi domnitorul Cuza. Membri erau numiti de preferinta dintre persoane cu “capacitatea si varietatea cunostintelor ce reprezentau trebuinte diverselor ramuri de administratiune publica .’’Pe lânga membri titulari mai erau numiti si 9 auditori, dintre care se putea , eventual, recruta viitorii membri.

Consiliul de stat avea trei categorii de atributii:

în materie legislativa, de a pregati proiecte de lege sau cel putin sa fie consultat cu privire la toate proiectele de lege , cu exceptia celor bugetare;

în materie administrativa, de organ consultativ al Guvernului, în aceasta calitate el trebuia sa fie consultat asupra proiectelor de regulament, a mai multor probleme de ordin administrativ (conform art. 45 din lege), dar functiona si ca instanta disciplinara pentru judecarea functionarilor publici , putând sa propuna sanctiuni de aceasta natura;

de contencios administrativ, atributiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat stabileau, pe baza art. 51 din lege, ca particularii si persoanele juridice care erau vatamate în interesele lor prin:

hotarârile ministrilor date cu exces de putere si cu calcarea legilor si regulamentelor;

hotarârile sau actele de executare ale prefectilor sau altor agenti administrativi date cu calcarea de legi si regulamente;

hotarârile comisiunilor de lucrari publice, puteau sa reclame la Consiliul de Stat.

Se crea, de asemenea, prin art. 26, posibilitatea de solutionare a „reclamatiilor ridicate de particulari pentru apararea intereselor lor în cazurile anume determinate de legi”. Reclamatiile se puteau adresa direct Consiliului de Stat daca acei particulari au reclamat înainte la ministerul respectiv si n-au gasit îndestulare în termen de 15 zile de la data primirii reclamatiilor. Era , în conditii limitate, stabilit un recurs pentru exces de putere la Consiliul de Stat , analog , într- o anumita masura, cu recursul la Consiliul de Stat francez, deoarece el putea fi intentat de cei vatamati numai în interesele lor.

Totodata, potrivit art. 49 din lege, Consiliul de Stat judeca toate litigiile care erau conferite de anumite legi, asa cum erau de pilda, în baza art. 27 din legea de la 15 august 1864, privind reglementarea proprietatii rurale, se constituia în ultima instanta a recursului împotriva deciziilor consiliilor judetene, sau comitetelor permanente, care erau organe de aplicare a reformei agrare.

Consiliul de Stat exercita si un contencios de interpretare deoarece, conform art. 52, particularii se puteau adresa direct Consiliului pentru a cere interpretarea unui decret, regulament sau ordonanta date în materii administrative, prin care s-ar aduce atingere intereselor altor particulari.

Cât priveste valoarea actelor Consiliului de Stat, aceasta trebuie analizata în functie de dubla sa competenta, cea stabilita pe baza legii sale organice si , respectiv, cea conferita prin legi speciale. Astfel , potrivit prevederilor art. 49 din lege , numai atunci când Consiliul de Stat judeca cauze conferite printr –o lege speciala, ca de pilda cea agrara, hotarârile sale erau definitive, judecând în prima si ultima instanta. In celelalte cazuri prevazute de art. 51 din legea sa de organizare, hotarârile aveau un caracter consultativ, întru – un dublu sens :

1. nu închideau calea de atac la tribunalele ordinare, decât daca prin lege se stabilea astfel sau când partile se declarau multumite de hotarârile Consiliului ;

2. actele emise în domeniul contenciosului administrativ de Consiliul de Stat nu erau adevarate hotarâri judecatoresti, beneficiind de autoritatea lucrului judecat, ci aveau doar calitatea unor avize, care erau confirmate prin hotarâre definitiva a guvernului . De asemenea , legea organica prevedea ca deliberarile din cadrul proceselor de contencios sunt publice, fara participarea ministrilor la sedintele Consiliului si cu concluzii orale sau scrise puse direct de parte sau de avocat.

Referitor la atributiile legislative ale Consiliului de Stat se poate aprecia ca acesta a desfasurat o activitate mult mai ampla în acest domeniu, cu toate ca art. 1 din lege stabilea ca nu are astfel de competente. Totusi, pe baza art. 18 al Statutului dezvoltator al Conventiei de la Paris din data de 2 mai 1864, emis de domnitorul Alexandru Ioan Cuza dupa dizolvarea Adunarii parlamentare la aceiasi data, si inspirat dupa art. 58 alin. 2 din Constitutia franceza din anul 1852, Consiliul de Stat a exercitat efectiv atributii legislative. Articolul mentionat stabilea ca “ Decretele ce pâna la convocarea noii adunari se vor da de Domn, dupa propunerea Consiliului de Ministri si a Consiliului de Stat ascultat, vor avea putere de lege’’.

Consiliul de Stat a fost desfiintat prin art. 131 din Constitutia din 1866,articol ce preciza ca acesta va înceta sa existe odata cu adoptarea unei legi care stabilea autoritatea ce urma sa –i preia atributiile . Legea a fost votata la 9 iulie 1866, adica la câteva zile de la promulgarea Constitutiei, si drept urmare Consiliul de Stat si –a încetat activitatea. In cei doi ani de functionare activitatea Consiliului de Stat în materia contenciosului administrativ a fost extrem de redusa, numai douzeci de procese, dintre care doar patru au fost admise, câteva respinse si celelalte solutionate prin declinarea competentei, iar în materie agrara trei sute de recursuri.

2. A doua perioada, iulie 1866–iulie 1905. Constitutia din 1866, dispunând desfiintarea Consiliului de Stat, stabilea în sarcina unei legi ordinare repartizarea atributiilor lui. Aceasta a fost Legea pentru repartizarea atributiunilor Consiliului de Stat de la 9 iulie 1866, care conferea atributiile de contencios administrativ tribunalelor ordinare, iar recursurile în materie agrara, Curtilor de apel.

Drept urmare, de la aceasta data, în organizarea contenciosului nostru administrativ se adopta sistemul englez al tribunalelor de drept comun. În aceasta perioada, tribunalele încep sa faca deosebirea între actele de autoritate si de gestiune, fara, însa, sa le denumeasca astfel. Actele de gestiune erau judecate de instantele de drept comun care si-au recunoscut o capacitate deplina în aceasta materie. Cât priveste actele de autoritate, pe cale de exceptie, instantele se considerau competente sa le judece doar sub aspectul legalitatii ; ele judecau cererea de despagubire civila a persoanei împotriva administratiilor publice si acordau despagubiri particularului ,fara însa a pronunta si anularea actelor respective.

Cu toate ca în principiu contenciosul administrativ din aceasta perioada era în competenta instantelor de drept comun, pe lânga diferitele servicii publice , în general pe lânga ministere, erau organizate si comisii speciale cu atributii de contencios administrativ, în fapt instante administrative speciale ce judecau litigiile rezultate ca urmare a functionarii acestora, precum si a aplicarii masurilor care formau baza activitatii serviciului respectiv. De pilda, în materie fiscala, militara, pensii si contabilitatea banilor publici . Ele se apropie mai mult de tipul de administrator- judecator, decât de tipul tribunalului- administrativ.

Ca urmare a acestor aspecte, activitatea contenciosului administrativ din aceasta a doua perioada a fost apreciata , în doctrina de specialitate, ca fiind de importanta destul de redusa si putin eficace pentru administratia publica a României.

3. A treia perioada, iulie 1905–1948. Aceasta perioada cuprinde mai multe sub perioade bine delimitate. Caracteristica acestei perioade este existenta unor reglementari speciale cu privire la competenta instantelor în materia contenciosului administrativ, cum sunt: legile pentru reorganizarea Curtii de Casatie din 1 iulie 1905, din 25 martie 1910, din 17 februarie 1912, art. 107 din Constitutia din 1923, Legea contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925, Legea comitetelor de revizie din 20 aprilie 1933, Legea curtilor administrative din 15 martie 1939.

Legea din 1905 de reorganizare a Înaltei Curti de Casatiune si Justitie, se caracterizeaza prin:

a) da dreptul particularilor sa atace pe calea unui recurs principal si direct actele administrative ilegale si sa ceara instantei judecatoresti sa pronunte anularea;

b) pentru judecarea acestui recurs se înfiinteaza, la nivelul Înaltei Curti de Casatie si Justitie, ca instanta obisnuita, Sectiunea a III-a, Sectiune de Contencios administrativ.

Sectiunea a III-a nu avea o competenta generala, ci aceasta se limita la materiile stabilite de lege, iar instanta putea doar sa anuleze sau sa confirme actul. Exista si opinii conform carora , în anumite situatii, era un contencios administrativ de plina jurisdictie, deoarece aceasta sectiune putea sa judece recursurile în contra refuzului administratiei de a rezolva o cerere privitoare la un drept, ceea ce creea posibilitatea ca în decizia sa sa recunoasca existenta dreptului si eventual sa oblige administratia sa dea satisfactie cererii reclamantului, desi din textul legii nu reiesea nimic precis în aceasta privinta. Aceasta competenta se caracteriza prin urmatoarele aspecte:

1. Curtea de Casatie judeca numai recursurile împotriva unor anumite acte administrative specificate de lege, cum erau : a) ordonantele si regulamentele întocmite cu încalcarea legii de catre puterea centrala, judeteana, comunala sau de alte autoritati publice, afara de actele de guvernamânt; b) recursurile functionarilor inamovibili legal numiti care erau mutati, înlocuiti sau pusi în retragere cu încalcarea prevederilor legale; c) recursurile împotriva ordonantelor si deciziilor prefectilor si a altor autoritati publice, prin care s-ar încalca un drept patrimonial al recurentilor , precum si împotriva refuzului acestor autoritati de a rezolva cererea privind un asemenea drept; d) deciziile consiliilor comunale sau judetene când se cerea înscrierea în buget a unei sume certe lichide si exigibile.

2. Recursul nu era admisibil decât daca recurentul dovedea vatamarea unui drept,cu precizarea pentru unele cazuri , chiar a unui drept patrimonial.

3.Curtea de Casatie procedând la judecarea actului , nu putea sa-l examineze decât sub aspectul legalitatii lui si în cazul când îl considera ilegal sa-l declare fara nici o putere; actul astfel declarat era socotit ca si cum n-ar fi fost si nu mai are nici o putere , cu alte cuvinte actul era anulat.

4. Curtea , prin decizia care o pronunta, nu putea stabili decât anularea actului administrativ; daca actul produsese daune , partea vatamata nu le putea obtine , decât pe calea unei actiuni, conform dreptului comun la tribunale ordinare.

Din cele mentionate apare cu claritate caracterul acestei institutii, el fiind un contencios de anulare, modalitate judecatoreasca de a analiza legalitatea actelor administrative si de a hotarî anularea lor. El nu era, însa, creat ca un mijloc de a restabili starea de legalitate din punct de vedere al dreptului obiectiv, ci, evident, pentru a-i da posibilitate unui particular de a obtine anularea unui act ilegal, când ea devenea necesara pentru protectia drepturilor sale. De asemenea, tribunalele ordinare ramâneau investite cu competenta de a judeca legalitatea actelor pe cale de exceptie si de a acorda daune particularilor vatamati.

Alaturi de acest contencios de anulare , legea înfiinta si un contencios de plina jurisdictie , fapt ce reiesea , este adevarat , în cazuri limitate , prin competenta pe care Curtea de Casatie o avea de a judeca recursurile împotriva refuzului administratiei de a rezolva cererea privitoare la un drept.

Sistemul de contencios introdus de Legea din anul 1905 constituie un moment deosebit de important, o data fundamentala dupa cum o apreciaza C. Rarincescu , în evolutia institutiei contenciosului administrativ român , întrucât acesta intra repede si în mod profund în constiinta cetatenilor, care vedeau în contencios aparatorul drepturilor lor împotriva arbitrariului si abuzurilor administratiei.

Prin legea de reorganizare a Curtii de Casatie si Justitie din 25 martie 1910 este desfiintat sistemul legii din 1905. Sectiunii a III-a a Curtii de Casatie nu i se mai recunosc atributii în materie de contencios administrativ, cauzele de aceasta natura fiind atribuite din nou instantelor de drept comun. Ca atare, tribunale judecau cauzele conform principiilor generale ale dreptului si se considera ca daca, potrivit acestor principii, nu se putea pronunta anularea actului, ci numai condamnarea la daune, nimic nu se putea opune de a hotarî ca statul sa fie condamnat la daune cominatorii, în situatiile când acesta împiedica exercitiul legal al unui drept sau refuzul de a recunoaste un drept al reclamantului .

Motivele pentru revenirea la un asemenea sistem erau, cel putin în opinia raportorului legii, încalcarea principiului constitutional al separatiunii puterilor.

Legea din 17 februarie 1912 reintroduce contenciosul administrativ din 1905, cu unele modificari, si anume ,contenciosul de legalitate este redus numai la un contencios de constatare a legalitatii si nu de anulare a actului ilegal.Se mentine , de asemenea , si calitatea sa de contencios creat prin refuzul administratiei de a rezolva cererea privitoare la un drept, de fapt un recurs de plina jurisdictie, întrucât el ducea la recunoasterea unor drepturi subiective si la declararea refuzului ilegal.

In acelasi timp, actul normativ prezenta si unele argumente de text pentru a înlatura acuzatia de neconstitutionalitate cu privire la dispozitiile legii din 1905, astfel :

a) Curtea de Casatie nu mai avea dreptul de a anula actul , ci doar îl declara ilegal, ea invita autoritatea administrativa sa satisfaca cererea, sa desfiinteze sau sa modifice actul care vatama dreptul particularilor ;executarea deciziei era asigurata sub sanctiunea daunelor cominatorii la cererea ulterioara a reclamantului , în cazul în care administratia respectiva nu se conforma acesteia;

b) particularul putea obtine rapid despagubirea pentru daune datorate ca urmare vatamarilor aduse prin actul administrativ declarat ilegal, intentând o actiune în daune direct la Curtea de Apel în circumscriptia unde s-a îndeplinit actul atacat;

c) competenta Curtii de Casatie, sectiunea a III- a este determinata printr-o clauza generala, care o transforma într- un adevarat judecator de drept comun în materia actelor administrative de autoritate, ea fiind declarata competenta sa judece recursurile”acelor ce s-ar pretinde vatamati în drepturile lor printr – un act administrativ de autoritate facut cu calcarea legilor si regulamentelor, precum si recursurile în contra refuzului autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept”, fara a se mai face distinctia daca sunt patrimoniale sau nu;d) legea scoate din competenta Curtii de Casatie categoria actelor de guvernamânt, celor din materia tutelei administrative, actelor de control ierarhic si a actelor de punere în retragere ale militarilor.

In consecinta, legea facea deosebirea între actele de gestiune pe care le da în competenta tribunalelor de drept comun si actele de autoritate pe care le da din nou în competenta Sectiei a III-a a Curtii de Casatie. În acest sens, Curtea de Casatie avea o competenta generala de a judeca legalitatea actelor de autoritate, cu unele exceptii mentionate expres de lege. Legea nu stabilea în competenta Curtii de Casatie anularea actului ci numai declararea sa ca ilegal. Instanta putea doar sa invite autoritatea administrativa sa ia masuri de intrare în legalitate, adica sa satisfaca cererea ori sa anuleze sau sa modifice actul. Pentru a obliga administratia publica sa intre în legalitate, Curtea de Casatie avea posibilitatea numai sa o condamne la daune cominatorii.

Cât priveste contenciosul în daune, acesta este stabilit de legiuitorul din 1912 în competenta Curtilor de Apel.

Prin art. 107 din Constitutia din 1923, legiuitorul constituant a facut din contenciosul administrativ o institutie de ordin constitutional. Potrivit acestei norme constitutionale judecarea contenciosului administrativ era conferita puterii judecatoresti obisnuite pentru toate litigiile dintre particulari si administratie, când aceasta le încalca drepturile lor prin actele sale ilegale. De asemenea, alineatul final al articolului 107 stabilea doua categorii de acte care nu erau supuse niciunui control judecatoresc, si anume :actele de guvernamânt si, respectiv, actele de comandament militar.

Pe baza aceleiasi dispozitii a art. 107 din Constitutia din 1923 a fost adoptata, la 23 decembrie 1925, Legea contenciosului administrativ, conform careia se puteau ataca numai actele administrative care aduceau atingere drepturilor subiective, contenciosul fiind de deplina jurisdictie pentru actele de gestiune si de anulare pentru actele de autoritate, atributiile de contencios fiind stabilite în sarcina puterii judecatoresti obisnuite.

Potrivit art. 1 din legea contenciosului administrativ din 1925 orice persoana vatamata în drepturile sale printr – un act administrativ de autoritate facut cu încalcarea legilor si a regulamentelor sau prin reaua – vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, puteau face cerere pentru recunoasterea dreptului sau la instante judecatoresti competente, precizate de lege.

Astfel, se renunta la sistemul competentei exclusive a contenciosului administrativ conferit Curtii de Casatie, sectiunea a III-a, acordând-o curtilor de apel, investite cu dreptul de a hotarî anularea unui act de autoritate ilegal, creând un contencios de plina jurisdictie, adica puteau acorda si despagubiri. In acest fel , Curtile de apel deveneau instante speciale de contencios care judecau dupa legea contenciosului administrativ, ceea ce , în opinia lui E.D. Tarangul , facea ca denumirea legii sa fie gresita, întrucât ea nu organiza întregul contencios de la noi, ci numai contenciosul actelor de autoritate, care era un contencios de anulare

.Actele de gestiune au fost lasate în competenta instantelor de drept comun, care judecau potrivit dreptului civil. Instantele judecau si cererile de despagubire cauzate de administratie print-un act de gestiune. Acest contencios administrativ, reglementat de legea din 1925 , era un contencios subiectiv, ca urmare a faptului ca reclamantul putea sa invoce lezarea unui drept subiectiv.

Legea contenciosului administrativ stabilea, totodata, reluând, la rândul ei, dispozitia constitutionala a art. 107 , competenta în materia contenciosului administrativ puterii judecatoresti într-o dubla acceptie, si anume : o competenta în baza dreptului comun si o competenta speciala în baza unor legi speciale. Astfel, instantele judecatoresti ordinare judecau:

a) ca instante de drept comun judecau toate litigiile de drepturi dintre particulari si administratie , cu exceptia acelor litigii care sunt conferite prin texte din legi speciale altor instante ; judecarea acestor litigii urmareau , în principal , anularea unui act de autoritate si, numai în subsidiar , acordarea de daune sau recunoasterea unui drept vatamat printr- un asemenea act. Litigiile care puneau în cauza actele de gestiune, ca si cale de autoritate, prin care se avea în vedere numai anularea actului, pe calea exceptiei de ilegalitate sau acordarea de daune, a ramas în competenta tribunalelor ordinare, conform dreptului comun.

Curtile de apel, erau competente sa judece categoriile de litigii de contencios administrativ prin care cetatenii (particularii) urmareau , în principal, anularea unor acte administrative de autoritate sau se plângeau de reaua vointa a administratiei de a le rezolva cererea privitoare la un drept. Recursul proceselor din aceasta materie, judecate de Curtea de apel, se exercita la Curtea de Casatie;

b) instantele judecatoresti de drept comun judecau, în materia contenciosului administrativ, competentele atribuite prin legi speciale, categorii de litigii care puneau în cauza interese directe si personale ( de exemplu: cele privitore la functia publica sau cele de organizare a comitetelor de revizuire).

Constitutia din 1923 mentine si jurisdictiile administrative, care au fost înfiintate înca din perioada Consiliului de Stat, iar prin Legea din 15 martie 1939 au luat fiinta chiar curti administrative.

Cu privire la jurisdictiile administrative în doctrina si jurisprudenta din perioada interbelica, s-a pus problema daca ele sunt admisibile în sistemul de organizare a contenciosului românesc potrivit art. 107 din Constitutia din 1923, care conferise aceasta competenta instantelor de drept comun. Problema s-a pus, mai ales, cu ocazia înfiintarii comitetelor de revizuire din legea administrativa din 1929.

În aceasta privinta, C. Rarincescu sustinea ca ceea ce interzicea Constitutia din 1923 erau tribunalele administrative cu competenta generala pe când jurisdictiile speciale administrative, care erau intrate adânc în practica administratiei românesti, era necesar sa fie admise.

De altfel, ulterior intrarii în vigoare a Constitutiei din 1923 si apoi a legii contenciosului administrativ din 1925, “nu numai ca jurisdictiile speciale existente anterior nu au fost desfiintate, dar s-au mai înfiintat si altele noi , a caror valabilitate nu a fost contestata niciodata în fata instantelor cuvenite.”Unul dintre primele organe administrative jurisdictionale a fost Curtea de Conturi, înfiintata în 1864, care avea ca obiect litigiile privind contabilitate banilor publici. De asemenea , au mai functionat ca jurisdictii administrative, Ministerul Lucrarilor Publice, ca instante de apel privind regimul apelor, respectiv, Ministerul Agriculturii cu privire la regimul padurilor si altele.

4. A patra perioada, 9 iulie 1948 – 1 septembrie 1967. Aceasta perioada începe prin adoptarea Decretului nr. 128/1948 care desfiinteaza contenciosul administrativ si curtile administrative. Fundamentat pe principiul unicitatii puterii de stat , cadrul constitutional din 1948 reglementa ca toate organele statului sunt subordonate Marii Adunari Nationale, organul suprem al puterii de stat.

In acest cadru, instantele judecatoresti de drept comun aveau dreptul de a controla legalitatea actelor administrative numai în mod exceptional, în cazul expres prevazut de lege, iar pe calea exceptiei de ilegalitate, ori de câte ori intuitia legiuitorului de a le recunoaste aceasta competenta se desprinde în mod neîndoielnic din interpretarea legii.

5. A cincea perioada, 1 septembrie 196 7-8 decembrie 1990. Contenciosul administrativ din aceasta perioada s-a realizat pe baza art. 35 si 103 din Constitutia din 1965, respectiv a Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunal a cererilor celor vatamati în drepturile lor prin acte administrative ilegale,potrivit acestora acte normative tribunalele si judecatoriile judecau cererile celor vatamati în drepturile lor prin acte administrative, ele puteau sa se pronunte , în conditiile legii, si asupra legalitatii unor acte.

Conform prevederilor legii competenta solutionarii cererilor celor vatamati în drepturile lor printr- un act administrativ ilegal era stabilita in sarcina instantelor judecatoresti de drept comun. Cel vatamat într- un drept al sau printr- un act administrativ ilegal putea cere instantei judecatoresti competente,tribunalului si judecatoriei , în conditiile legii, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat în judecata sa ia masura corespunzatoare pentru a înlatura încalcarea dreptului sau si repararea pagubei. De asemenea, legea asimila actul administrativ ilegal cu refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, precum si nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevazut de lege.

Legea din anul 1967, reglementa un contencios subiectiv, actiunile persoanei fundamentându – se pe lezarea unui drept subiectiv si nu un simplu interes personal.

O caracteristica a controlului judecatoresc asupra actelor administrative, potrivit acestor reglementari, precizata de doctrina, era generalitatea. În acest sens s-a spus ca era un control de principiu si se formulau doua concluzii:

actele ce nu puteau fi atacate reprezentau o exceptie de la regula; ele trebuia sa fie expres prevazute de lege;

ori de câte ori un litigiu referitor la legalitatea actelor administrative nu era dat prin lege în competenta altor organe cu caracter jurisdictional, solutionarea lui era de competenta instantelor judecatoresti.

Acest control mai era caracterizat ca un control strict al legalitatii si nu al oportunitatii si se exercita numai asupra actelor administrative emanate de la organele administratiei de stat. Controlul era exercitat de instantele judecatoresti prin solutionarea de litigii, folosind procedura judiciara (civila), specifica organelor judecatoresti de drept comun, având însa unele elemente derogatorii, prevazute de reglementari speciale. Era un control de plina jurisdictie, un control subsidiar, în sensul ca el nu putea fi exercitat decât dupa ce s-a încercat restabilirea legalitatii pe calea administrativa sub forma recursului gratios sau ierarhic. Exceptiile erau însa foarte numeroase, fapt ce a dus la transformarea regulii în exceptie si a exceptiei în regula.

Modificari aduse Legii 29/1990 prin adoptarea Constitutiei Romaniei din 1991

Organizarea contenciosului administrativ roman prin Legea nr. 29/1990

Se considera ca reglementarea realizata prin Legea nr. 29/1 990 nu se ridica la înaltimea cerintelor actuale privind garantarea efectiva si eficienta a apararii drepturilor si libertatilor omului, a înlaturarii arbitrariului si abuzurilor posibile ale Administratiei. Sub acest aspect chiar în raport cu Legea contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925, care avea multe lacune, remediate ulterior prin contributia doctrinei si jurisprudentei, unele reglementari din Legea nr. 19/1 990 apar ca un regres. De pilda, în art. 2 enumerarea actelor administrative care nu pot fi atacate în justitie este amplificata fata de Legea din 1925 si totodata se mentine distinctia criticabila dintre actele administrative de autoritate si actele de gestiune.

Totodata, in alin. 2 al art. 6 a) Legii nr. 29/1990 se stabileste ca judecarea actiunilor de contencios administrativ se face de tribunal, sau de curtea de apel, dar "în complet format din doi judecatori, iar nu din trei judecatori, conform reglementarii cuprinsa în art. 9 al Legii din 1925. Prin urmare, in conceptia legiuitorului din 1990, actiunile de contencios administrativ nu prezinta aceeasi importanta ca celelalte actiuni (civile, penale etc.) pe care tribunalele le judeca în complet format din trei judecatori, si de aceea stabileste un complet format din doi judecatori. Dar practica judiciara din perioada interbelica a aratat importanta similara a actiunilor de contencios administrativ in raport cu celelalte actiuni judecate de Curtile de Apel de atunci. Faptul ca în sistemul legii române s-a organizat un singur grad de jurisdictie, la tribunale, sau la cugile de apel, cu recurs la Curtea Suprema de Justitie, constituie un temei in plus pentru garantarea unei judecati, la sectiile de contencios administrativ, cel putin egale in importanta cu aceea de la celelalte sectii. Consecvent acestei conceptii discriminatorii a actiunilor de contencios administrativ fata de celelalte actiuni judiciare, in art. 14 din Legea nr. 29/1 990, o atare hotarare a instantei jurisdictionale este denumita “sentinta’, iarasi ca la nivelul judecatoriilor, notiunea de sentinta fiind utilizata pentru hotarârile tribunalului si curtii de apel in locul ”deciziei", asa cum era definita si în art. 11 din Legea contenciosului administrativ din 1925, în concordanta cu natura juridica a actelor administrative care sunt decizii.

Exista insa si numeroase cazuri in care "s-a ignorat jurisprudenta Curtii de Casatie" in domeniul contenciosutui administrativ, astfel incat majoritatea reglementarilor din Legea nr. 29/1990 constituie un regres fata de nivelul teoretic stiintific atins în perioada interbelica.

Actele administrative de autoritate si actele de gestiune

Considerandu-se, in mod eronat, ca Statul are o dubla personalitate juridica si anume: o personalitate de drept public în temeiul careia el poate fi titular de drepturi de putere publica si o personalitate de drept privat, care-i da foiosinta drepturilor patrimoniale, asemanatoare în personalitatea pe care o au persoanele fizice în doctrina s-au definit actele emise de Stat în exercitiul calitatii sale de putere publica, acte de autoritate. Ele constau în declaratiuni de vointa ce alcatuiesc acte juridice cu caracter unilateral si executoriu, emanand de la autoritabile administrative ale Statuiui si emise în scopul functionarii serviciilor publice. Actele de gestiune au fost definite ca actele juridice cu caracter contractual, sau facute pentru valorificarea unor cfrepturi contractuale, emise de Stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau.

Aceasta distinctie dintre actete de autoritate si actele de gestiune, adoptata si de Legea nr. 29 este eronata deoarece in realitate statul este o unica persoana juridica politico- teritoriala. Or, din esenta conceptului de personalitate juridica politico-teritoriala a Statutui rezulta ca Statul constituie o singura persoana juridica, fiind aceeasi atunci cand contracteaza cu un particular sau când emite acte administrative. Într-adevar, Statul are o singura si indivizibila personatitate juridica politico-teritoriala si poate încheia toate categoriile de acte juridice, de drept public, de drept privat, etc..

Orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau, recunoscut de lege, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente.

Subiectul economic e in drept sa ceara:
a) anularea actului emis de autoritatea publica;
b) recunoasterea dreptului pretins;
c) repararea pagubei ce i-a fost cauzata.

Obiect al actiunii in contenciosul administrativ il constituie actele administrative cu caracter normativ si individual, emise de:
a) autoritatile publice si subdiviziunile lor;
b) functionarii din structurile nominalizate.

Persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau printr-un act administrativ va solicita, printr-o cerere prealabila autoritatii publice emitente, in termen de 6 luni de la data luarii la cunostinta a actului , revocarea, in tot sau in parte, a acestuia.

Termenul de 6 luni nu se extinde asupra actului administrativ cu caracter normativ.

Cererea prealabila se examineaza de catre organul emitent sau ierarhic superior in termen de 30 de zile de la data inregistrarii ei. In cazul primirii unui raspuns de care persoana nu este satisfacuta, sau nu primeste nici un raspuns in termenul prevazut, este in drept a sesiza instanta judecatoreasca de contencios administrativ competenta pentru anularea actului respectiv si repararea pagubei cauzate, inclusiv a pagubei morale.

Cererea prin care se solicita anularea unui act administrativ sau recunoasterea dreptului pretins poate fi inaintata in termen de 30 de zile. Acest termen incepe la:
c) data primirii raspunsului la cererea prealabila;
d) data comunicarii refuzului de solutionare a cererii;
e) data comunicarii actului administrativ.

Actele cu caracter administrativ considerate ilegale pot fi atacate oricand.Termenul de 30 de zile nominalizat este termen de prescriptie.

Cererea de chemare in instanta de contencios administrativ si examinarea ei se infaptuieste in conditiile Codului de procedura civila.

Judecand actiunea, instanta de contencios administrativ adopta una din urmatoarele hotarari :
f) respinge actiunea ca fiind nefondata sau depusa cu incalcarea termenului de prescriptie;
g) admite actiunea si anuleaza, in tot sau in parte, actul administrativ.

Instanta de contencios administrativ se pronunta, la cerere, si asupra repararii pagubelor materiale si morale cauzate prin actul administrativ ilegal sau prin neexaminarea in termenul legal al cererii prealabile. Marimea pagubei morale se stabileste de instanta independent de paguba materiala.

Hotararea instantei de contencios administrativ asupra actiunii judecate in fond poate fi atacata cu recurs, in termen de 15 zile de la data pronuntarii sau de la data comunicarii hotararii integrale.

Capitolul II – Conditiile de folosire a actiunii in contenciosul administrativ

Prin conditii de admisibilitate se întelege acele cerinte pe care actiunile intentate, în baza legii contenciosului administrativ, trebuie sa le îndeplineasca în prealabil pentru ca instanta sesizata sa poata proceda la judecarea fondului litigiului. Ele se pot referi la patru categorii de cerinte:

calitatea reclamantului;

natura actului administrativ supus judecatii;

formele si termenele cerute de lege;

absenta unor cauze sau fine de neprimire care, eventual, ar putea duce de la început la respingerea actiunii.

Alaturi de acestea se adaugau, implicit, si cele privind conditia îndeplinirii procedurii administrative prealabile si a introducerii actiunii la instanta de judecata în termenul de 30 de zile, precum si a faptului ca actul administrativ sa nu fi fost emis anterior intrarii în vigoare Legii 29/1990.

Analiza acestor conditii era prealabila judecarii fondului, întrucât judecatorii trebuiau sa verifice mai întâi daca reclamantul are calitatea de a sta în instanta, daca instanta era competenta de a judeca litigiu si sa se pronunte asupra actului administrativ pus în cauza, daca actiunea era intentata cu respectarea formelor si termenelor cerute de lege si, în sfârsit, daca legea nu stabilea cauze de neprimire, în anumite cazuri când actele administrative nu puteau fi atacate în justitiesi numai dupa aceasta puteau sa procedeze la judecarea motivelor pe care reclamatul le invoca în sustinerea actiunii sale. Când una din aceste conditii lipsea, actiunea urma sa fie respinsa fara a se mai proceda la judecarea motivelor de fond.

a. Conditiile privitoare la calitatea reclamantului se refereau la :

1) calitatea reclamantului de a sta în justitie

2) dovada vatamarii unui drept al sau.

conform prevederilor art. 1, alin. (1) din Legea nr. 29/1990, se stabilea ca au calitatea de a sta în justitie doua categorii de persoane : persoane fizice si persoane juridice (potrivit art. 52 din Constitutia,republicata , orice „persoana vatamata” de o autoritate publica);

Legea nr. 29 /1990, stabilea ca persoanele fizice pot fi reclamante daca au capacitate de folosinta, capacitate de exercitiu si capacitate procesuala. Puteau avea calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ si functionarii publici , în conditiile prevazute de Legea nr.188/1999, republicata, în cazurile în care se aduceau atingere drepturilor privind functia publica , prin acte administrative emise de autoritatile sau institutiile publice unde îsi desfasurau activitatea.

potrivit aceluiasi alin. (1) al art. 1 din Legea nr. 29/1990, se cere persoanei conditia de a dovedi ca a fost vatamata în drepturile sale recunoscute de lege, pentru a se putea adresa instantei de contencios competente, în vederea anularii actului, recunoasterea dreptului si repararea pagubei ce i-a fost cauzata.

Din acest punct de vedere, contenciosul nostru administrativ era un contencios subiectiv, întrucât reclamantul nu poate sta în instanta decât în masura în care actul administrativ sau refuzul nejustificat vatama drepturile lui subiective. Actualul articol 52 din Constitutia României, republicata aduce modificari de substanta atât fostului art.48, cât si legii , în sensul ca se adauga ca este îndreptatita sa obtina reparatii nu numai persoana vatamata într-un drept al sau, ci si persoana vatamata într-un interes legitim.

Potrivit legii însa, nu este suficient ca persoana fizica sau juridica sa aiba capacitatea de a sta în justitie, ea trebuind sa dovedeasca si faptul ca a fost vatamata în drepturile sale recunoscute de lege, Cu alte cuvinte, reclamantul trebuia sa fi fost beneficiarul unui drept recunoscut de lege sau de actele administrative, emise pe baza si în executarea legii, drept pe care autoritatea administrativa pârâta avea obligatia sa-l respecte si eventual sa-l realizeze în favoarea sa.Daca autoritatea administrativa nu îndeplinea aceasta obligatie ea vatama dreptul subiectiv al reclamantului, ceea ce îi permitea sa introduca actiunea în contencios administrativ.

In acest cadru, reamintim ca dreptul subiectiv este definit de doctrina ca” puterea garantata de lege vointei subiectului activ al raportului juridic , în temeiul careia acesta este în masura, în vederea valorificarii unui interes direct, sa desfasoare o conduita determinata sau sa pretinda subiectului pasiv al raportului juridic o anumita comportare, care, la nevoie, poate fi impusa acestuia cu sprijinul fortei de constrângere a statului.”Cât priveste interesul ocrotit de lege se precizeaza ca acesta” nu confera purtatorului sau posibilitatea, garantata de lege prin eventuala aplicare a constrângerii de stat, de a desfasura anumite activitati sau de a se abtine de la ele.”

De asemenea, se impune sa subliniem aici si faptul ca articolul 1 al Legii nr. 29/19990, trebuia interpretat, dupa intrarea în vigoare a Constitutiei României, în conditiile prevazute de normele constitutionale ale art. 21, care consacra principiul potrivit caruia’’ orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, libertatilor si intereselor sale legitime.”

De altfel, prevederile actualului art. 52 din Constitutia României, republicata, schimba conceptia cu privire la aceasta conditie în sensul ca pentru introducerea une actiuni directe în contenciosul administrativeste suficienta dobândirea unui interes legitim, precizând ca este vorba despre’’ vatamarea în drepturile si interesele legitime recunoscute de lege.’’Pentru a fi considerat un interes legitim, în literatura noastra de specialitate se apreciaza ca acesta’’ nu este suficient ca el sa nu contravina ordinii juridice învigoare, ci este necesar sa-si aiba izvorul si sa fie ocrotit de o prevedere a unei norme juridice scrise sau cutumiare”.

Cu privire la dispozitiile art.1 al Legii nr. 29/1990 este de mentionat ca doctrina, si de cele mai multe ori si jurisprudenta, cosidera ca au actiune, în baza legii contenciosului administrativ, numai persoanele fizice sau juridice care sunt vatamate în drepturile lor existente recunoscute de lege, nu si persoanele care solicita apararea unor vocatii si interese.

Astfel, actiunea în contencios administrativ prin care reclamanta cerea sa se constate ca’’ interesele’’sale legitime ar fi fost grav vatamate prin faptul ca în urma prezentarii la un concurs nu a fost clasificata pe primul loc, ci pe al doilea, neputând ocupa postul vacant de de bibliotecar, a fost respinsa. Mai mult, Curtea Suprema de Justitie, sectia de contencios administrativ a aratat ca reclamantul nu avea dreptul recunoscut de lege, de a ocupa postul scos la concurs, ci doar’’vocatie la acel post si dreptul de a se prezenta la acel concurs’’.In continuare se mai precizeaza ca’’…abia în urma obtinerii celei mai mari medii, reclamanta ar fi avut  si dreptul, în sensul legii, de a ocupa postul respectiv.’’.

Cu toate acestea, instanta suprema a pronuntat si solutii în care a hotarât ca potrivit art. 21 din Constitutie, instanta judecatoreasca trebuie sa se pronunte asupra actiunii în contencios administrativ si prin prisma interesului legitim, nu doar a dreptului subiectiv, rolul contenciosului fiind acela de garant al legalitatii actelor administrative.

Subliniem, de asemenea, si faptul ca actiunea în justitie trebuie sa prezinte interes pentru reclamant deoarece fara interes nu exista actiunea în justitie, ca atare, acesta nu poate introduce o actiune prin care ca solicite anularea unui act administrativ ce a fost revocat de autoritatea emitenta.

De altfel, doctrina noastra chiar precizeaza ca’’ potrivit noii baze constitutionale a contenciosului administrativ, o actiune nu se poate respinge decât atunci când reclamantul nu are de aparat nici drepturi , nici libertati si nici interese legitime, ceea ce echivaleaza cu exercitarea abuziva a actiunii de contencios administrativ”

b. Conditiile privind natura actului. În temeiul art. 1, alin. (1) din Legea nr. 29/1990, persoana vatamata în drepturile sale poate actiona numai împotriva actelor administrative si împotriva refuzului nejustificat al unei autoritati administrative (conform art. 48, alin. (1), respectiv, art. 52 din Constitutie,republicata „autoritate publica”) de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege cu privire la admiterea actiunii în justitie numai împotriva actelor administrative propriu-zise, cât si pentru refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege, se impun urmatoarele precizari.

Initial legea a avut o conceptie restrictiva cu privire la actul administrativ,adica ea se referea la actul administrativ ilegal care provenea doar de la un organ al administratiei de stat, nu si de la alte autoritati publice. Prin Decizia nr. 97/1997 Curtea Constitutionala a precizat ca textul respectiv din lege trebuie considerat modificat de normele constitutionale, în sensul ca termenul de „autoritati administrative”este înlocuita cu cel de „autoritati publice”.În context constitutional, notiunea de autoritate publica apare, în mod vident, ca este folosita într-un sens larg , ce desemneaza orice organ su functionar care are prerogative de putere publica si în sens restrâns, mentionând clasicele puteri, prin care se exercita functiile statului.

Termenul de autoritati publice are, însa, un sens foarte larg, fiind incluse, pe lânga autoritatile administratiei publice centrale ,autoritatile administratiei publice locale si institutiile publice,si alte structuri neguvernamentale, cum ar fi : asociatiile, fundatiile sau alte structuri care, în baza legii, sunt autorizate sa presteze servicii publice, în regim de putere publica. Acordarea unei astfel de aprecieri se datoreaza faptului ca, prin lege ,le este atribuita acestor structuri competenta de a face acte administrative, întrucât ele realizeaza o activitate de interes public , de serviciu public sau de utilitate publica.

În privinta actului administrativ, exista opinia potrivit careia legiuitorul s-a ferit sa elaboreze o definitie a „actului administrativ propriu-zis”, întrucât aceasta era sarcina doctrinei, care, în general, s-a oprit la formularea „manifestare unilaterala de vointa, în scopul de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, în regim de putere publica, adica a modifica situatii juridice subiective sau obiective”.

De asemenea, legiuitorul ordinar nu facea nici o mentiune speciala cu privire la distinctia dintre actul normativ si cel individual , aratând doar ca “instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care stau la baza actului supus judecatii”( art.11).Fapt pentru care, în literatura noastra de specialitate s-a aratat ca , invocându – se acest articol , “instanta se va putea pronunta si asupra legalitatii actului administrativ normativ pe care se întemeiaza actul individual atacat în speta”.Astfel , de pilda, într-o speta, printr-un ordin emis de prefect , atacat în contencios administrativ, s-au prevazut unele interdictii pentru functionarii publici din jud. Alba , ordin cu caracter normativ. Curtea Suprema de Justitie a aratat ca art. 1 din Legea nr.29/1990 se refera la încalcarea unui drept recunoscut de lege printr-un act administrativ si nu distinge dupa cum acel act este normativ sau cu caracter individual

Doctrina si jurisprudenta româneasca , apreciaza si cu privire la varietatea actului, în sensul ca si titlurile de proprietate reprezinta un act juridic administrativ, chiar daca pe baza lui se nasc raporturi juridice civile,iar competenta solutionarii cererii de anulare totala sau partiala trebuie sa apartina instantei de contencios administrativ.

Tinând seama de punctele de vedere diferit al instantelor judecatoresti cu privire la titlul de proprietate, Curtea Suprema de Justitie, Sectiile unite, prin Decizia nr. 1/1997, a stabilit în unanimitate ca titlul de proprietate este un act administrativ , în baza caruia se creeaza raporturi juridice civile vizând drepturi de proprietate, precum si faptul ca instanta careia îi revine competenta materiala de a solutiona cererile în anulare a titlurilor de proprietate este judecatoria.

În sfârsit, amintim ca ,potrivit art. 11 din Legea nr.29/ 1990, legalitatea operatiunilor materiale – tehnice putea fi verificata numai odata cu actul administrativ propriu –zis supus judecatii; pe când , împotriva înscrisurilor materiale ,prevazute conform Ordonantei Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberarii certificatelor si adeverintelor de catre autoritatile publice centrale si locale, nu se poate promova o actiune directa în contencios administrativ .

Cu privire la refuzul nejustificat, într-o opinie se sustine ca sunt fapte materiale asimilate de lege actelor administrative (Tudor Draganu), iar într-o alta opinie la care ne raliem, sunt calificate „acte administrative asimilate” (Antonie Iorgovan).

În majoritatea cazurilor , vatamarea unui drept, recunoscut de lege , al unei persoane fizice sau juridice, se produce prin intermediul unui act administrativ individual. În consecinta , reclamantul va ataca la instanta judecatoreasca competenta acest act, iar daca prevederile lui se întemeiaza pe un act administrativ normativ ,instanta se va putea pronunta si asupra legalitatii acestuia, înlaturând-ul din cauza. Cu toate acestea, asa cum aratam mai înainte , în aceasta situatie, si actul administrativ normativ poate fi atacat direct de persoana caruia ia fost vatamat un drept, cerând fie anularea acestuia sau a dispozitiei care i-au produs vatamarea, punct de vedere exprimat atât de Curtea Constitutionala cât si de Înalta Curtea de Casatie si de Justitie.

c. Conditiile privitoare la forme si termene. Potrivit alin. (1) al art. 5 din Legea nr. 29/1990, unde se preciza ca înainte de a cere instantei anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat se adresa pentru apararea dreptului sau, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevazut la art. 1, alin. (2), autoritatii emitente, care era obligata sa rezolve reclamatia în termen de 30 de zile de la aceasta. Acest termen ramâne a fi aplicat ,în continuare, chiar si dupa intrarea în vigoare a Ordonantei Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor , care reprezinta sediul materiei în domeniu,termenul de solutionare a petitiilor fiind de 30 de zile si , respectiv, de 45 de zile în cazul în care este necesara o cercetare amanuntita.

În cazul în care cel care se considera vatamat nu era multumit de solutia data reclamatiei sale, el putea sesiza instanta în termenul de 30 de zile de la comunicare (alin. 2, art. 5).

Daca cel care se considera vatamat în dreptul sau se adresa cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, folosind recursul ierarhic, termenul de 30 de zile se calcula de la comunicarea de catre acea autoritate a solutiei date reclamatiei (alin. 3, art. 5). În lipsa unei precizari legale exprese, autoritatea administrativa superioara putea fi sesizata concomitent, la un termen posterior celui în care s-a introdus recursul gratios, ori dupa ce s-a primit raspunsul nefavorabil din partea emitentului.

Sesizarea instantei se putea face în cazul în care autoritatea administrativa emitenta sau autoritatea ierarhica superioara nu rezolva reclamatia în termenul prevazut la alin. (1) (art. 5, alin. (4)).

În sfârsit, în toate cazurile, introducerea cererii la instanta nu se putea face mai târziu de un an de la comunicarea actului administrativ a carui anulare se cerea, (art. 5, alin. 5).

Neîndeplinirea procedurii prealabile atragea dupa sine respingerea actiunii judecatoresti, considerând-o ca inadmisibila, reclamantul trebuind sa demonstreze ca s-a adresat autoritatii emitente în termen de 30 de zile de la data comunicarii actului pe care îl ataca.

Insa, asa cum se poate constata, art.5 din lege avea în vedere doua termene procesuale, primul , de 30 de zile , cel de al doilea , de un an. Fata de aceste termene si de corelatia dintre ele , instanta suprema s-a pronuntat în sensul ca, daca cererea se introduce la instanta dupa trecerea a 30 de zile de la comunicarea solutiei asupra reclamatiei, chiar înauntrul termenului de un an de la comunicarea actului administrativ, ea urmeaza a fi respinsa ca prescrisa.

De asemenea, instanta suprema arata ca termenul de 30 de zile de sesizare a instantei era un termen de prescriptie , ce începa sa curga din momentul când se naste dreptul la actiune în sens material, iar termenul de un an” poate fi considerat un termen limita de prescriptie a dreptului de a sesiza instanta sau chiar ca termen de decadere , în sensul ca reclamantul nu ar mai putea cere anularea actului daca termenul de 30 de zile pentru sesizarea instantei ar urma sa-si înceapa cursul dupa expirarea unui an de la comunicarea actului.”

Totusi, în aceasta privinta , ne raliem opiniei exprimate în doctrina si anume ca termenul de un an începea sa curga , atât pentru refuzul nejustificat , cât si pentru actul administrativ explicit, de la expirarea termenului în care autoritatea administrativa trebuia sa rezolve cererea , care este de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective.

d. Absenta unor cauze sau fine de neprimire. Atunci când actiunile intentate în baza dispozitiilor Legii nr. 29/1990 întruneau toate aceste trei categorii de conditii deja enumerate, totusi ele puteau fi respinse de la început, atunci când i se puteu opune reclamatului cauzele de neprimire prevazute de art. 2 din lege. Cauzele de neprimire erau grupate în doua categorii: 1) cauze de neprimire rezultând din natura actului si 2) cauze de neprimire rezultând din existenta unui recurs paralel. Finele de neprimire a actiunilor de contencios administrativ, precizate în dispozitiile Legii nr. 29/1990, trebuiau însa interpretate în conformitate atât cu legislatia în vigoare dar mai ales cu prevederile Constitutiei României, republicate.

1. În conformitate cu prevederile art. 2, lit. (a) din Legea nr. 29/1990 nu puteau fi atacate în justitie:

a) actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele României si Guvern;

Dupa cum se poate constata, legiuitorul nu precizeaza natura juridica a actelor emise în exercitarea atributiilor prevazute de lege pentru Parlament si pentru Presedintele României în raporturile lor cu Guvernul. Aceste acte nu sunt acte administrative , ci prin excelenta acte politice, si ca atare , legiuitorul le-a exceptat de la controlul instantelor de contencios administrativ.

b)actele administrative de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului;

Atunci când examinam acest fine de neprimire va trebui sa avem în vedere mai ales doctrina si jurisprudenta din perioada interbelica. Pe de o parte , exista teoria actelor de autoritate si de gestiune, formulata în Franta de prof. Laferriere si dezvoltata de H. Berthelemy, apoi, în 1904, introdusa de Paul. Negulescu si la noi în tara.

Conform acestei teorii statul actioneaza în doua moduri, apreciind – se în mod eronat ca acesta are o dubla personalitate – de drept public si , respectiv , de drept privat. În prima ipostaza, statul actioneaza în calitate de persoana juridica de drept public, titulara de drepturi de putere publica si ca atare, el ordona si face uz de dreptul sau de comanda, prin acte de autoritate. În cea de a doua , statul actioneaza în calitatea sa de titulara a unui patrimoniu pentru administrarea acestuia. Drept urmare, el face acte de aceiasi natura ca si persoanele fizice, respectiv, cele de drept comun, adica acte de gestiune.

Pe de alta parte, în perioada interbelica activitatea birourilor , serviciilor compuse din functionari publici care se aflau la nivelul aparatului Parlamentului era considerata o activitate de natura administrativa, fara legatura cu exercitiul functiei parlamentare. În consecinta, Înalta Curte de Casatie a socotit ca actele emise de Presedintii Corpurilor legiuitore în calitatea lor de sefi ai acestor servicii, pot fi caracterizate drept acte administrative supuse controlului judecatoresc.

Având în vedere actualele dispozitii constitutionale ale art. 52, care fac referire la actul administrativ, se poate observa ca acestea stabilesc o sfera larga de autoritati publice care pot emite acte administrative .

Aceste autoritati sunt nu numai cele ale autoritatilor administratiei publice sau cele ale autoritatilor executive ci si ale altor autoritati , cum sunt cele ale autoritati legiuitoare si ale celei judecatoresti.

Totusi, se impune sa facem distinctia între administratia publica realizata de structurile statale si ale colectivitatilor locale de activitatea de administratie desfasurata de celelalte autoritati. Distinctie care poate fi facuta prin teza , înca actuala, a administratiei scop si a administratiei mijloc, în primul caz un fapt administrativ politico – statal, iar în cel de al doilea , un fapt administrativ ce mijloceste realizarea competentei.

c) actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului;

Actele administrative din domeniul sigurantei nationale pot fi emise numai de catre structurile serviciilor de informatii, de Consiliul Suprem de Aparare a Tarii sau unele structuri specializate din cadrul unor ministere. Controlul activitatii acestor servicii de informatii ca si a rapoartelor Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, se îndeplineste de catre Parlament, în plenul celor doua camere, în sedinta comuna, conform prevederilor art. 65 alin.( 2) lit.g ) din Constitutia României, republicata.

d) actele administrative referitoare la interpretarea si executarea tratatelor internationale la care România este parte; Ele sunt o reluare a finelui de neprimire din legea contenciosului administrativ din anul 1925, potrivit caruia erau considerate exceptate , fiind caracterizate drept acte de guvernamânt.

Aceasta exceptie priveste, însa, în contextul actual constitutional, dispozitiile referitoare la raportul dintre dreptul international si cel intern, care, conform prevederilor art.11 alin (2) Constitutia României, republicata precizeaza ca tratatele ratificate de Parlament fac parte din legislatia interna,ceea ce face sa nu se mai poata ca actul administrativ emis în executarea unui tratat international, n-ar putea fi atacat în fata instantelor de contencios administrativ.

e) actele administrative prin care s-au luat masuri urgente de organele puterii executive pentru evitarea sau înlaturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a starii de necesitate si a starii de urgenta sau pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizootiilor si altor evenimente de aceeasi gravitate.

Dupa cum se stie, Legea de revizuire a Constitutiei

din 1991 a adus modificari si art. 48, devenit astfel art.52,

care reglementeaza la nivelul cel mai înalt contenciosul

administrativ1.

Spre deosebire de alte articole supuse revizuirii, asupra art.48 alin. 1 din Constitutie membrii

Comisiei de revizuire s-au pus de acord înca de la început. Astfel, textul existent, “persoana vatamata într-un drept al sau de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea în termen legal a unei cereri, este îndreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei”, s-a modificat dupa cum urmeaza: „persoana vatamata într-un drept al sau, ori într-un interes legitim (s.n.D.C.D.), de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea în termen legal a unei cereri, este îndreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim (s.n.D.C.D.), anularea actului si repararea pagubei”.

În aceasta ordine de idei, ne propunem sa prefigurem implicatiile revizuirii legii fundamentale asupra teoriei si practicii contenciosului administrativ român, din perspectiva largirii sferei acestuia si la litigiile întemeiate pe vatamarea intereselor legitime ale persoanelor fizice sau juridice, cu

speranta ca în acest fel efortul instantelor judecatoresti de interpretare si aplicare corecta a noilor

prevederi va fi într-o anumita masura usurat.

2. Orientari doctrinare si solutii legislative în legatura cu institutia juridica a interesului legitim.

Problematica “interesului legitim” a stat în atentia doctrinei înca de la începuturile dreptului administrativ, acesta fiind privit fie în opozitie, fie în corelatie cu notiunea de “drept subiectiv”.

1 Asupra institutiei contenciosului administrativ mai are incidenta si art.126 alin.6, conform caruia “controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar. Instantele judecatoresti sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin

ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale”.

Observam, în primul rând, restrângerea categoriilor de acte administrative exceptate de la contenciosul administrativ la doua, fapt laudabil din perspectiva largirii sferei acestei institutii juridice; în al doilea rând, este remarcabila instituirea unei actiuni speciale derivate in daune întemeiata pe declararea ca neconstitutionale a ordonantelor; aceasta solutie este in concordanta cu conceptia deja acceptata conform careia aceste acte sunt acte guvernamentale emise în relatia cu Parlamentul, care nu pot fi ilegale ci doar neconstitutionale, si prin urmare sunt exceptate de la contencios administrativ (a

se vedea D. C. Dragos, Procedura contenciosului administrativ, Ed. All Beck, 2002, p.443); prevederea are menirea de a acorda posibilitatea persoanelor vatamate prin aceste acte administrative de a cere despagubiri.

Contencios administrativ comparat

Reglementarea actiunilor de contencios administrativ cu referire la una sau/si alta dintre aceste notiuni determina sfera si întinderea contenciosului administrativ dintr-un anumit sistem de drept. Ne vom opri în continuare doar la doctrina din unele state occidentale, la doctrina româna interbelica si postbelica, sursa de informatie adesea utilizata de autorii români contemporani datorita influentelor exercitate de legislatia din acea perioada asupra legislatiei actuale, precum si asupra doctrinei actuale de drept administrativ.

a) Dreptul subiectiv si interesul legitim în dreptul administrativ francez.

Contenciosul administrativ francez este dominat de cele doua tipuri principale de litigii, recursul pentru exces de putere si contenciosul de plina jurisdictie.

Recursul pentru exces de putere, definit, în decizia Lamotte din 1950, ca fiind “recursul deschis, chiar si în lipsa unui text legal, doar în virtutea principiilor generale de drept, contra tuturor actelor administrative si care are ca scop asigurarea respectarii legalitatii în activitatea administratiei”, este exercitat asadar în scopul obtinerii anularii actului, pentru motive de ilegalitate. Din caracteristicile acestui recurs, se desprinde ideea existentei unui proces contra unui act, fapt ce releva caracterul sau obiectiv.

Judecatorul nu va anula actul pentru a repara prejudiciul produs reclamantului, ci pentru a restabili legalitatea obiectiva, iar administratia nu se va comporta ca adversar al reclamantului, ci ca aparator al actului administrativ.

Caracterul obiectiv al recursului pentru exces de putere are, ca si consecinta, daca revenim pentru un moment la obiectul acestui studiu, faptul ca el este admisibil daca reclamantul justifica existenta unui interes, si este fondat daca actul este ilegal în mod obiectiv.

În contenciosul de plina jurisdictie, pe de alta parte, misiunea judecatorului este de a înlocui actul administrativ cu propria decizie. Astfel, decizia atacata va fi anulata, modificata, reformata, iar pentru repararea prejudiciului vor fi pronuntate condamnari pecuniare.

Contenciosul de plina jurisdictie se divide în mai multe recursuri jurisdictionale, dintre care amintim cel mai important, recursul ordinar de plina jurisdictie, recurs subiectiv, al carui domeniu este, în principal, raspunderea extracontractuala, cea contractuala (de exemplu, mentinerea unei situatii contractuale careia administratia i-a pus capat, violând dispozitiile contractuale), si contenciosul schimbarii numelui.

Reclamantul va solicita, de regula, nu numai anularea deciziei care-i produce prejudiciul, ci si repararea acestui prejudiciu.

Regimul juridic al acestui recurs difera esential de cel al recursului pentru exces de putere, deoarece reclamantul trebuie sa justifice (cu unele exceptii) vatamarea unui drept subiectiv, si nu doar existenta unui interes legitim.

Doctrina franceza face asadar distinctie clara între interesul de a actiona (de a sta în justitie) si vatamarea (lezarea) unui drept subiectiv. În timp ce prima conditie vizeaza admisibilitatea recursului jurisdictional, de orice tip ar fi el, a doua se refera la momentul judecarii pe fond a litigiului, când instanta, verificând daca actul administrativ sau refuzul administratiei a lezat un drept subiectiv, admite sau respinge actiunea. Prin urmare, în lipsa interesului procesual, de a sta în justitie, actiunea va fi respinsa ca inadmisibila, pe când în lipsa vatamarii unui drept sau interes, actiunea va fi nefondata.

Concluzionând, interesul procesual trebuie sa existe atât în cazul recursului pentru exces de putere, cât si în cazul celui de plina jurisdictie, diferenta fiind data de faptul ca judecatorul, pe fond, va verifica în primul caz legalitatea obiectiva a actului, iar în cel de-al doilea, legalitatea subiectiva a acestuia, adica vatamarea prin act a drepturilor subiective ale persoanelor.

Dintr-o jurisprudenta abundenta, rezulta ca interesele susceptibile a fi invocate pe calea recursului jurisdictional, indiferent de forma pe care o ia, pot fi:

– pur morale (care nu au legatura cu obtinerea unei satisfactii materiale, ci a uneia morale, prin anularea actului). Spre exemplu, un veteran de razboi are interes în a cere anularea unei reglementari care permite atribuirea cartii de veteran persoanelor care nu au participat efectiv la operatiuni militare. De asemenea, s-a considerat suficient interesul unui enorias de a contesta masurile ce au ca scop restrângerea libertatii cultelor.

– personale sau individuale – de pilda, interesul unei comune de a anula autorizatia de construire pe teritoriul sau în numele statului.

– colective. Este cazul unei asociatii sau sindicat, care actioneaza pentru apararea intereselor comune celor pe care-i reprezinta; acestor asociatii sau sindicate, precum si persoanelor fizice, nu le este însa recunoscut interesul de a actiona contra masurilor de organizare sau reorganizare a serviciului public în care activeaza, cu exceptia cazurilor în care le sunt lezate drepturile banesti sau drepturile si avantajele statutare, precum si atunci când sunt schimbate conditiile de munca.

În legatura cu actiunile în interes colectiv, au fost discutate asa numitele actiuni sau recursuri “populare”, cum ar fi cererea unor cetateni, în calitate de contribuabili ai statului, de a se anula decizii prin care se provoaca cheltuieli în sarcina statului, deoarece pentru acoperirea lor vor creste impozitele.

Actiunea a fost respinsa, pe considerentul ca este vorba de o actiune populara, care nu poate fi exercitata doar de unii contribuabili, ci de toti contribuabilii, adica de aproape toata populatia tarii; masurile de acest fel sunt numeroase si diverse, intervin în toate domeniile vietii sociale si au toate acelasi efect, prin urmare nu are relevanta anularea uneia sau alteia dintre ele. Un contribuabil al statului poate însa contesta, în aceasta calitate, masurile de asezare a unui impozit sau taxa, sau tariful aplicat. Pe de alta parte, s-a decis ca, fiind vorba de un grup mai restrâns de cetateni, contribuabilii unei localitati pot contesta masurile autoritatilor descentralizate generatoare de cheltuieli pentru colectivitatea locala – celebra decizie Casanova (1901).

– chiar interesul public. A fost considerat justificat interesul autoritatilor descentralizate de a ataca actele de tutela emise în privinta lor, interesul unei autoritati centrale de a actiona împotriva actelor emise de o autoritate descentralizata sau centrala, etc.

Autoritatea ierarhic superioara nu are însa interes în contestarea unui act al inferiorului sau ierarhic, întrucât poate anula actul direct Interesul trebuie sa fie real (interesul nu este real atunci când, spre exemplu, reclamantul se înseala crezând ca decizia atacata îi este defavorabila). Interesul poate fi partial real, atunci când se ataca o

decizie care se aplica mai multor categorii de persoane, iar reclamantul apartine uneia dintre aceste categorii. În acest caz, anularea actului va fi partiala.

De asemenea, interesul trebuie sa confere calitatea de a actiona în justitie. Pentru a îndeplini aceasta din urma conditie, interesul trebuie sa se ridice la nivelul mai multor exigente:

a) sa fie personal (sau colectiv, în cazul persoanelor juridice19). Interesul nu este personal, de exemplu, atunci când recursul împotriva autorizatiei de construire sau de demolare este exercitat de o persoana în calitate de locuitor al comunei, în conditiile în care acea persoana nu locuieste în proximitatea locului de construire sau a imobilului supus demolarii. În orice caz, situatiile trebuie analizate fiecare în parte, nu exista solutii universal valabile. O distanta de 800 de metri între locuinta vecinului si locul de construire a unui sat de vacanta justifica un interes personal al acestuia, desi în alte conditii distanta ar fi considerata prea mare.

b) sa fie legitim. Aceasta cerinta rezulta dintr-o alta, negativa, si anume ca recursul sa nu vizeze salvgardarea unei situatii juridice imorale sau fara temei legal.

A fost considerat ca nelegitim interesul unui ocupant ilegal al unui hotel de a contesta decizia de transformare a hotelului în bloc de apartamente.

c) sa fie pertinent, adica sa existe o legatura între decizia atacata si interesul invocat. Astfel, o

asociatie de studenti nu are interes sa conteste circularele relative la masurile ce se iau asupra strainilor la frontiera; cetatenii, în calitate de alegatori, nu pot contesta decizia prin care este autorizat un serviciu ministerial sa organizeze o campanie de publicitate în favoarea politicii economice a Guvernului, chiar daca alegerile prezidentiale sunt programate dupa o luna de la aceasta.

d) sa fie direct (sau suficient de direct lezat prin decizie. Este direct vatamat interesul Ligii

nationale contra alcoolismului în cazul unei decizii care favorizeaza producatorii de bauturi spirtoase; de asemenea, interesul parintilor copiilor care învata în scoli private, în cazul deciziei care aduce atingere libertatii acestui tip de învatamânt. Personalul autoritatilor descentralizate poate contesta masurile de reorganizare edictate de organele statale, care le afecteaza, chiar daca acestea sunt în principiu exceptate de la recurs. Nu au însa interes direct beneficiarii unui serviciu public care contesta numirile facute în vârful ierarhiei acelui serviciu.

e) interesul sa fie sigur (suficient de sigur). Un arhivist paleograf, invocând aceasta calitate a sa, are un interes sigur în a contesta decizia de nominalizare a unei persoane care nu are o astfel de calitate într-un post rezervat arhivistilor paleografi. Dimpotriva, o persoana de 40 de ani cu experienta de 15 ani în serviciul public, susceptibil a fi numit consilier de conturi, nu are un interes suficient de sigur pentru a contesta numirea unei alte persoane în acest post, întrucât categoria persoanelor care pot accede la acel post este numeroasa, si oricare dintre acele persoane poate fi numita în post. Este însa suficient de sigur interesul unui functionar care contesta numirea unui coleg într-un post superior din acelasi corp din care

face parte si el, deoarece acesta din urma era concurentul sau la avansare.

Judecatorul va aprecia interesul invocat de reclamant, si nu alte interese, care i-ar putea fi

recunoscute acestuia. Astfel, un agent imobiliar care locuieste în vecinatatea locului unde se va construi imobilul a carui autorizatie de construire o ataca poate actiona fie în calitate de vecin, fie ca agent imobiliar, însa doar prima calitate îi asigura succesul în litigiu26. Se poate însa invoca un alt interes decât cel invocat la început, în scopul “regularizarii” cererii de chemare în judecata. “Regularizarea” nu va putea fi facuta însa din oficiu de catre judecator.

Pentru întelegerea specificului sistemului de drept administrativ francez, nu trebuie uitat faptul ca jurisprudenta Consiliului de stat este izvor de drept, prin urmare unele principii pot fi impuse si pe aceasta cale. Astfel, principiul conform caruia recursul pentru exces de putere este deschis spre exercitare chiar si în lipsa unui text de lege care sa-l prevada, a fost consacrat jurisprudential, si este un exemplu elocvent al puterii de care beneficiaza judecatorii administrativi în Franta.

În concluzie, putem aprecia ca sistemul francez poate fi caracterizat, din punctul de vedere al obiectului cercetarii noastre, prin doua aspecte:

– în cazul recursului pentru exces de putere, recurs obiectiv, judecatorul verifica interesul procesual pentru a trece la judecarea pe fond, si legalitatea obiectiva a actului administrativ, pentru a hotarî admiterea actiunii pe fond si anularea acestuia.

– în cazul recursului de plina jurisdictie, judecatorul verifica existenta interesului procesual, raportat la vatamarea unui drept subiectiv al reclamantului, urmând ca pentru admiterea actiunii sa fie nevoie de dovada vatamarii unui drept subiectiv al reclamantului. În acest caz, dovada existentei unui interes este mai facila, dat fiind faptul ca titularul unui drept subiectiv are întotdeauna interes sa-si apere acest drept în justitie.

b) Dreptul subiectiv si interesul legitim în dreptul administrativ german.

Contenciosul administrativ german cunoaste trei tipuri elementare de actiuni în justitie: actiunea declaratorie (care tinde la constatarea existentei sau inexistentei unui raport de drept sau a inexistentei unui act administrativ), actiunea ce tinde la obtinerea unei prestatii (care poate fi de a face sau de a se abtine de la a face ceva), actiunea în crearea, modificarea sau suprimarea unei situatii juridice.

Actiunea (recursul) în anulare, la fel ca si recursul francez pentru exces de putere, sanctioneaza iregularitatea actului administrativ. Spre deosebire însa de recursul francez, acesta este conditionat întotdeauna de vatamarea unui drept subiectiv al reclamantului – este prin urmare un contencios subiectiv.

Poate asadar actiona în justitie, daca legea nu prevede altfel, doar persoana vatamata în drepturile sale prin actul administrativ. Aceasta cerinta nu exclude dreptul procesual al tertilor vatamati prin act, ci urmareste împiedicarea unei actiuni populare, menita, prin recursul unui singur membru, a apara interesul general al colectivitatii.

Admiterea pe fond a actiunii este subordonata cerintei ca actul sa fie ilegal si din aceasta cauza sa aduca vatamare dreptului subiectiv al reclamantului.

Ilegalitatea actului administrativ poate purta asupra elementelor formale (competenta, procedura, forma) sau asupra celor materiale: existenta unei norme legislative sau reglementare care permite aducerea unei atingeri dreptului subiectiv. Daca actul a fost emis în exercitarea unei puteri discretionare, judecatorul va controla depasirea acestei puteri sau deturnarea ei în alte scopuri decât cele în considerarea carora a fost acordata.

Legalitatea actului administrativ este apreciata de judecator la momentul emiterii lui sau la momentul raspunsului la cererea initiala. Eventualele modificari ulterioare asupra situatiei de fapt si de drept nu au relevanta în solutionarea cauzei. Un act legal nu va deveni ilegal, prin urmare, prin schimbarea împrejurarilor de fapt.

Lezarea unui drept prin actul administrativ poate fi si eventuala, din punct de vedere al admisibilitatii recursului, urmând ca pentru a determina admisibilitatea pe fond ea sa se produca efectiv.

Actiunea în emiterea unui act. Calitatea de a intenta actiune în justitie a reclamantului este supusa acelorasi conditii ca si în cazul recursului în anulare, printre care lezarea unui “drept subiectiv public” – adica un drept care poate fi opus administratiei.

Conditia ilegalitatii refuzului si a vatamarii prin refuz a unui drept subiectiv se suprapun strict, deci trebuie întrunite cumulativ. Este inadmisibila, prin urmare, actiunea întemeiata pe refuzul de a emite act administrativ, refuz care este legal întrucât administratia nu si-a depasit sau deturnat puterea discretionara conferita prin lege pentru emiterea acelui act.

Jurisprudenta germana s-a pronuntat constant în sensul ca circumstantele de drept si de fapt trebuie apreciate în functie de data ultimelor dezbateri orale în fata tribunalului administrativ. Este, în consecinta, posibil ca instanta sa dea satisfactie reclamantului contra unui refuz al administratiei legal la data comunicarii lui, însa si situatia inversa este posibila – respingerea unei actiuni contra unui refuz devenit legal.

Tribunalul, daca actiunea este admisibila, fondata si în stare de fi judecata, va obliga administratia sa emita actul administrativ descris în hotarârea judecatoreasca. Daca litigiul nu este în stare de a fi judecat, tribunalul obliga administratia sa emita un act prin exercitarea corecta a marjei sale de apreciere – a puterii discretionare cu alte cuvinte – , însa tinând cont de opinia tribunalului asupra aspectelor de drept. Cauza este “în stare a fi judecata” atunci când administratia are o putere legata în emiterea actului administrativ, si nu are acest caracter atunci când administratia beneficiaza de putere discretionara, deoarece o eventuala substituire a tribunalului în locul administratiei în aplicarea normelor de drept la circumstantele de fapt ar semnifica încalcarea principiului separatiei puterilor în

stat.

Actiunea declaratorie “prelungita”. Când un act administrativ individual a încetat sa produca efecte juridice în urma revocarii sale sau în alt mod, tribunalul poate constata, la cererea unei persoane care justifica un interes legitim, ilegalitatea acelui act. Declararea actului ca ilegal prezinta importanta, în acest caz, în considerarea unei actiuni ulterioare în despagubiri.

Actiunea poate fi exercitata atât în contextul unei actiuni în anulare, cât si a uneia în emiterea unui act administrativ. Astfel se justifica denumirea de “prelungita” – actiunea declaratorie ia locul primei actiuni, si trebuie sa satisfaca si conditiile de admisibilitate ale actiunii pe care o “prelungeste” (cea în anulare sau cea în emiterea actului).

Conditiile de admisibilitate proprii ale actiunii declaratorii sunt pertinenta ei si interesul legitim al reclamantului.

Jurisprudenta germana a extins sfera acestei actiuni dincolo de situatia în care o actiune în anulare a ramas fara obiect (prin revocarea actului atacat, sau prin disparitia din cauze naturale a imobilului ce urma a fi demolat ca si consecinta a actului atacat, etc.). Astfel, sunt considerate ca intrând în sfera acestei actiuni situatiile în care evenimentul care elimina sansele de succes ale actiunii în anulare se produce înainte chiar ca aceasta actiune sa fie introdusa.

Actiunea în obtinerea unei prestatii vizeaza plata unei sume de bani, informatii asupra unei

probleme, încetarea unei situatii producatoare de prejudicii, abtinerea de la o actiune acare ar putea produce prejudicii etc.

Conditia de admisibilitate a acestei actiuni se refera la dovada posibilitatii lezarii unui drept al reclamantului prin efectuarea sau neefectuarea prestatiei de catre administratie. Actiunea va fi admisa pe fond daca reclamantul are un drept subiectiv care-l legitimeaza sa solicite efectuarea sau neefectuarea prestatiei.

Actiunea declaratorie poate fi exercitata atunci când reclamantul are un interes legitim în a obtine constatarea existentei sau inexistentei unui raport juridic sau inexistenta unui act administrativ.

Sunt actiuni declaratorii: solicitarea adresata judecatorului administrativ de a constata ca reclamantul este cetatean german sau cea care are ca obiect constatarea faptului ca pentru proiectul reclamantului nu este obligatoriu permisul de construire.

Interesul legitim nu este limitat la interesul strict juridic, ci îsi extinde sfera de cuprindere si asupra interesului economic, sau a celui “pur ideal”, politic, cultural, religios. Cu toate acestea, jurisprudenta are tendinta de a limita sfera interesului legitim, pentru descurajarea actiunilor populare – actio popularis.

Actiunea declaratorie are un caracter subsidiar fata de alte doua tipuri de actiuni: cea în obtinerea unei prestatii si actiunea în modificarea unei situatii juridice (aceasta din urma cu varianta ei cea mai cunoscuta – actiunea în anulare). Astfel, actiunea declaratorie ce are ca obiect recunoasterea calitatii de functionar nu este admisibila daca acea calitate a fost revocata printr-un act administrativ, întrucât este deschisa posibilitatea actiunii în anulare contra actului respectiv.

Recursul în declararea inexistentei unui act este fondat atunci când actul este inexistent, adica nu îndeplineste conditiile minime cerute de lege, si vatama drepturile reclamantului. Daca actul este doar ilegal, nu inexistent, judecatorul va îndruma partea sa-si modifice cererea în sensul transformarii recursului într-unul în anulare, în caz contrar actiunea sa fiind susceptibila de a fi respinsa ca nefondata.

Procedura de control în abstract a actelor normative. Obiectul actiunii îl constituie controlul

validitatii unor norme de rang inferior legii; este o actiune declarativa, obiectiva, care poarta doar asupra normelor abstracte, cu caracter general.

Actiunea este declansata nu de un recurs clasic, ci de o simpla cerere scrisa a reclamantului – care poate fi persoana fizica, juridica sau chiar o autoritate administrativa. Norma infralegala trebuie sa lezeze un drept subiectiv al reclamantului, iar daca este vorba de un reclamant persoana juridica, nu este suficienta lezarea unui drept al membrilor sai, ci un drept propriu. Vatamarea unui drept nu poate fi retinuta ca o conditie în cazul în care reclamant este o autoritate administrativa, însa jurisprudenta impune ca norma sa se refere cel putin la acea autoritate, sa intereseze activitatea acesteia.

Existenta unei nevoi legitime de protectie conditioneaza admisibilitatea cererii vizând controlul normelor; prin urmare, atunci când constatarea inexistentei normei nu amelioreaza în nici un fel situatia juridica a reclamantului, cererea este inadmisibila.

Decizia tribunalului de constatare a inexistentei totale sau partiale a normei de drept are efecte erga omnes, iar autorul normei juridice trebuie sa asigure publicitatea dispozitivului deciziei tribunalului în aceleasi conditii în care este facuta publica norma juridica – prin publicare, de cele mai multe ori. Cu toate ca decizia tribunalului are efect retroactiv, ea nu aduce atingere actelor administrative devenite definitive si deciziilor jurisdictiilor administrative întemeiate pe norma juridica constatata inexistenta.

În concluzia celor spuse pâna acum, în Germania sunt reglementate atât actiuni întemeiate pe interes legitim, cât si actiuni întemeiate pe dreptul subiectiv.

c) Dreptul subiectiv si interesul legitim în dreptul administrativ american.

Pentru intentarea unei actiuni în justitie contra administratiei americane, Administrative Procedure

Act cere trei conditii: persoana trebuie sa fi suferit o vatamare, vatamarea sa fie cauzata de decizia administrativa atacata, si hotarârea judecatoreasca sa fie în masura sa remedieze vatamarea. La aceste conditii, practica juridica a adus înca una, si anume sa existe o lege (statut), invocata de reclamant, care sa aiba ca scop protejarea sau reglementarea interesului care a fost lezat. Jurisprudenta a impus, asemenea, ca interesul sa fie personal, si nu al unui tert, si sa fie particularizat, nu cu character general.

Convertind aceste conditii în limbajul juridic european, putem vorbi de conditia vatamarii unui interes legitim, de legatura de cauzalitate dintre decizie si vatamarea produsa, precum si de conditia actiunea sau inactiunea administratiei sa fie susceptibile de a produce efecte juridice.

Conditia calitatii procesuale active a fost interpretata în general într-o maniera larga, în asa fel încât sa nu puna obstacole exercitarii recursului contencios. Reclamantul care a fost implicat într-o actiune administrativa sau este obiectul sau direct, întruneste de cele mai multe ori toate conditiile pentru a putea contesta legalitatea acestei actiuni (sau inactiuni).

În problema caracterului real si direct al interesului, de o importanta deosebita este considerata cauza Allen c. Wright (1984). În acest proces, parintii copiilor afro-americani din scolile publice au contestat o decizie prin care scolile publice ce promoveaza o politica de discriminare rasiala sunt exceptate de la statutul de neplatitoare de taxe, deoarece decizia în cauza nu particulariza aceste scoli, aceasta omisiune având ca efect faptul ca unele scoli segregationiste se prevalau în continuare de statutul de neplatitoare de

taxe. S-a cerut, în esenta, stabilirea unor criterii clare pentru retragerea statutului, cum ar fi inexistenta elevilor de culoare în scoala, desi în aria teritoriala a acesteia traiesc familii afro-americane.

Curtea Suprema a S.U.A. a respins actiunea pe motivul inexistentei vatamarii unui interes personal si concret, deoarece copiii nu au fost respinsi de nici o scoala la înscriere, prin urmare litigiul era in abstracto.

d) Dreptul subiectiv si interesul legitim în dreptul administrativ român.

Optiuni doctrinare anterioare Constitutiei din 1991.

În perioada interbelica, s-a afirmat ca „dreptul subiectiv este acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o actiune sau o abstentiune, putere recunoscuta si garantata de ordinea juridica prin posibilitatea de a exercita la nevoie o actiune în justitie”, iar instantele au retinut ca dreptul subiectiv este acea „situatiune juridica personala si individuala garantata de lege prin obligatiunea impusa autoritatilor administrative de a o respecta si prin sanctiunea nulitatii actului care o vatama”; într-o alta opinie, „interesul este orice nadejde, orice asteptare, espectativa, iluzia chiar, pe care dreptul pozitiv nu o sanctioneaza pentru ca nu o cunoaste, iar dreptul este interesul omenesc sanctionat de lege”; în fine, interesul era considerat ca fiind legat de o situatie juridica protejata la modul general, abstract, prin norme juridice, sau, cu alte cuvinte, o situatie în care administratia are a numite obligatii

instituite exclusiv în vederea unui interes general, comune tuturor indivizilor, pe când dreptul deriva din instituirea unor obligatii în sarcina administratiei în vederea ocrotirii (si a) unui interes personal, individualizat.

Legea pentru contenciosul administrativ din 1925 a consacrat un contencios de anulare întemeiat pe vatamarea unui drept subiectiv. Jurisprudenta a dat la început o interpretare larga notiunii de drept subiectiv, întelegând prin aceasta notiune si un drept eventual, ba chiar si interesul direct si personal (de exemplu, interesul unui dentist de a cere anularea unei autorizatii ilegale de libera practica acordate unui alt dentist, pe considerentul ca-i face concurenta în zona), ulterior revenind asupra acestei practici în favoarea uneia mai restrictive, întemeiate strict pe textul de lege. O parte a doctrinei din acea vreme a

Prin exceptie, interesul poate fi al unui tert, în cazuri ca cel al asociatiei care actioneaza în interesul membrilor ei, doctorul care actioneaza în interesul pacientului, în temeiul relatiei de confidentialitate, etc. – M. R. Asimow, op.cit., p.161.a criticat reglementarea legala, considerând ca s-a adoptat un regim retrograd fata de toate legiuirile existente în materie de jurisdictie administrativa.

Conditia vatamarii unui drept subiectiv era însotita asadar de cerinta existentei unui interes procesual, si dublata de conditia ilegalitatii obiective a actului, pe motive cum ar fi incompetenta, viciul de forma, violarea legii si abuzul de putere. Numai în prezenta acestor conditii actiunea de contencios administrativ avea sorti de izbânda.

Astfel, s-a considerat ca instituirea prin lege a unor cerinte privind constructiile, cum ar fi stilul arhitectural sau înaltimea, vizeaza un interes general, însa prevederea conform careia nu se poate deschide fereastra decât la o anumita distanta de casa vecinului este instituita si în vederea ocrotirii unui interes particular, al vecinilor, prin urmare acestia au un drept subiectiv de a contesta constructia ridicata fara respectarea acestei cerinte.

Tot un contencios subiectiv a fost reglementat si prin Legea nr.1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati în drepturile lor prin acte administrative ilegale, precum si prin Legea nr. 29/1990, urmata de Constitutia din 1991.

Dintre autorii postbelici, în încercarea de definire a termenilor în discutie o contributie esentiala a avut reputatul profesor Tudor Draganu, care a sintetizat doctrina si concluziile ce se desprind din textele legale pentru a formula o conceptie închegata asupra notiunii56.

În urma întregii analize desfasurate, autorul citat a formulat o definitie a dreptului subiectiv, care-si pastreaza actualitatea peste ani, fiind împartasita, direct sau indirect, de numerosi autori de drept administrativ, si la care ne-am raliat: dreptul subiectiv este puterea garantata de lege subiectului activ al raportului juridic, în temeiul careia acesta este în masura, în vederea valorificarii unui interes personal direct, sa desfasoare o conduita determinata sau sa pretinda subiectului pasiv al raportului o anumita comportare, care, la nevoie, poate fi impusa acestuia cu sprijinul fortei de constrângere a statului. Dimpotriva, interesul ocrotit de lege nu confera purtatorului sau posibilitatea garantata de lege prin aplicarea constrângerii statale, de a desfasura anumite activitati sau de a se abtine de la ele; aceasta posibilitate poate fi obtinuta doar în urma unei actiuni judiciare.

Cu alte cuvinte, titularul dreptului subiectiv este autorizat de lege sa desfasoare anumite activitati sau sa se abtina de la îndeplinirea altora, fara ca în prealabil sa obtina o hotarâre judecatoreasca care sa-l autorizeze în acest sens, pe când un interes ocrotit de lege nu confera purtatorului sau posibilitatea, garantata de lege prin eventuala aplicare a constrângerii statale, de a desfasura anumite activitati sau de a se abtine de la ele. Aceasta sustinere porneste de la observatia conform careia doar dreptul subiectiv se naste si exista ca element al unui raport juridic, în cadrul caruia acestui drept îi corespunde o obligatie a

subiectului pasiv; interesul, în schimb, chiar ocrotit de lege, nu apare în cadrul unui raport juridic, si, ca atare, lui nu-i corespunde obligatia unui subiect pasiv61.

Pe de alta parte, se considera ca dreptul subiectiv este format din vointa si interes, în consecinta interesul nu este altceva decât un element al dreptului subiectiv, si ca nu orice interes poate forma substratul unui drept subiectiv, ci doar acela care este susceptibil sa fie individualizat în persoana unui subiect sau a mai multor subiecti determinati, si este de natura sa aduca acestuia sau acestora un „profit” direct.

Spre exemplu, suntem în prezenta unui drept subiectiv vatamat atunci când, în urma unei selectii de personal pentru care legea prevede anumite conditii, precum si ordinea de preferinta a candidatilor, organul competent numeste în functie o persoana cu nerespectarea ordinii impuse de lege. Acest drept apartine persoanei care trebuie sa fie numita în functie în mod legal. Daca, dimpotriva, legea stabileste doar conditiile,

nu si ordinea de preferinta, persoana care nu a fost numita în functie are doar un interes în acest sens.

Se pune însa întrebarea daca la un concurs de admitere la facultate, unde este prevazut criteriul de departajare – media cea mai ridicata – iar ultima medie este obtinuta de un numar mai mare de persoane decât locurile ramase disponibile, aceste persoane au un drept subiectiv de a fi admise toate la examen, sau doar un interes legitim de a fi admise – urmând ca institutia de învatamânt sa decida ocuparea locurilor disponibile pe baza unor criterii subsidiare?

Am opinat ca prima solutie se impune, însa trebuie precizat ca un autor dintre cei care sustin aceasta abordare conditioneaza admiterea candidatilor cu aceeasi medie de numarul locurilor disponibile: în acest caz, unele persoane din cele clasate la egalitate pot ramâne pe dinafara, fiind afectate în dreptul lor; orice criteriu subsidiar, stabilit ulterior concursului, este un criteriu discretionar, care favorizeaza unii candidati si obstructioneaza pe altii. Solutia aplicabila în acest caz este prin urmare admiterea tuturor candidatilor aflati la egalitate, indiferent de numarul locurilor ramase disponibile, cu alte cuvinte suplimentarea locurilor, care, daca nu este acordata, poate fi obtinuta prin justitie.

Reinterpretarea doctrinara a art.1 al Legii nr. 29/1990 în lumina art.21 al Constitutiei din 1991.

Constitutia din 1991 face referire, în art.48 alin.1 tot la drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice. În art.21 însa, reglementând liberul acces la justitie, legea fundamentala prevede ca „orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.

Nici o lege nu poate îngradi exercitarea acestui drept”.

Coroborarea celor doua texte ale legii fundamentale, si prin raportare la Legea nr. 29/1990, a determinat conturarea a doua opinii opuse în doctrina de drept administrativ: a) într-o prima parere, sustinuta în principal de scoala de drept administrativ de la Bucuresti69, si de unele decizii din practica instantei noastre supreme70, se considera ca „cele doua texte au o semnificatie specifica în cadrul edificiului constitutional, dar în materia contenciosului administrativ ele trebuie privite ca o solutie constitutionala, fata de care, mai departe, urmeaza sa judecam reglementarile din legea contenciosului administrativ”, iar „art.21 creaza cadrul constitutional general al valorilor care pot fi ocrotite prin intermediul justitiei, adica al oricarei actiuni în justitie, indiferent de obiectul litigiului”.

Pe aceasta linie de gândire, s-a afirmat ca art.1 din Legea nr. 29/1990 a fost modificat implicit prin intrarea în vigoare a Constitutiei în sensul art.21 al acesteia, si, în consecinta, actiunea de contencios administrativ poate fi întemeiata pe ocrotirea a trei categorii de valori: drepturi, interese legitime si libertati.

Conform conceptiei amintite, o actiune contra unui act administrativ pe ideea vatamarii unui drept recunoscut de lege este, în subsidiar, si o actiune pe ideea vatamarii unui interes legitim. Este unul din cazurile de modificare implicita a unei legi anterioare (Legea nr. 29/1990) de catre legea ulterioara, legea ulterioara fiind chiar legea fundamentala. Actiunea nu este admisibila daca este vatamat un simplu interes, si nu interese ocrotite de lege (interese legitime) .

b) într-o alta opinie, sustinuta de o parte a doctrinei si de majoritatea deciziilor jurisprudentiale, se considera ca doar dreptul subiectiv poate constitui în prezent temeiul unei actiuni în contencios administrativ.

Alaturându-ne acestei conceptii, am aratat ca se impun câteva observatii:

– vatamarea dreptului subiectiv este o conditie de admitere a actiunii de contencios administrativ, fundamentata pe art.48 din Constitutie si pe art.1 din Legea nr. 29/1990. Referitor la raportul dintre art.21 si art.48 din legea fundamentala, consideram, alaturi de alti autori76, ca este vorba de un raport în care primul text evoca situatia generala, iar al doilea un caz special, derogator de la regula generala; acest lucru duce la concluzia ca sesizarea instantei nu se va face în temeiul art.21, ci al art.48, ca dispozitie speciala, aplicabila doar actiunilor de contencios administrativ. Cu alte cuvinte, în opinia noastra, prin

art.48 legiuitorul constituant a realizat o restrângere a dreptului de a sesiza instanta judecatoreasca consacrat prin art.21, conditionându-l de afirmarea vatamarii, si apoi de dovedirea vatamarii unui drept subiectiv. Aceasta restrângere se aplica doar actiunilor de contencios administrativ.

– asa cum am mai precizat, consideram ca vatamarea dreptului subiectiv este o conditie de admitere a actiunii de contencios administrativ, care are însa doua aspecte ce trebuie evidentiate: la introducerea actiunii, reclamantul afirma doar existenta si vatamarea dreptului, fara ca instanta sa poata solicita dovada acestor sustineri, aceasta fiind o conditie de admisibilitate a actiunii; ulterior, dupa examinarea celorlalte conditii de admisibilitate, a caror lipsa este considerata exceptie de procedura, instanta va intra pe fond, si va analiza existenta dreptului si vatamarea sa prin actul ilegal atacat. Dovada acestei vatamarii este, prin urmare, utilizând categoriile specifice dreptului procesual, o chestiune de fond, lipsa ei constituind temeiul unei aparari de fond, ce apartine partii adverse, în cazul nostru autoritatii publice pârâte.

– de lege ferenda, s-a propus alaturi consacrarea expresa, atât în Constitutie, cât si în legea organica, a actiunilor de contencios administrativ întemeiate pe vatamarea unui interes legitim.

3. Jurisprudenta româna de dupa 1991 în problematica dreptului subiectiv si a interesului legitim. În continuare vom face o radiografie a principalelor orientari ale practicii judecatoresti actuale în aplicarea dispozitiilor art.48 din Constitutie, precum si a art.1 si 2 din Legea nr.29/1990.

1. Curtea Suprema de Justitie, sectia de contencios administrativ, a admis actiunile reclamantilor care invocau vatamarea unui drept subiectiv prin numirea unei alte persoane pe postul pentru care au concurat, desi acestia obtinusera locul I la concursul organizat în vederea ocuparii postului.

S-a decis însa ca nu exista drept subiectiv vatamat în cazul reclamantului care, clasat al doilea la concurs, solicita anularea concursului sau clasificarea sa pe primul loc, ori anularea actului de numire a celui care s-a clasat primul. Solutia nu a fost însa mentinuta în timp, deoarece se pot ivi situatii în care regulile de desfasurare a concursului, procedura de vot, sunt de natura a pune unii candidati într-o situatie dificila, acestia fiind, prin urmare, îndreptatiti sa conteste actul, chiar intern, de stabilire a procedurii ministrative de desfasurare a concursului81 .

2. Am achiesat, la solutia data de instanta suprema, conform careia fostul proprietar al unui autovehicul este îndreptatit sa ceara radierea acestuia din registrele R.A.R., daca noul proprietar nu o face în termenul legal, chiar daca legea prevede ca doar noul proprietar poate cere radierea. S-a considerat ca este vorba de un drept subiectiv implicit rezultând din existenta unor obligatii fiscale în sarcina celui care este considerat proprietarului actual al autovehiculului; este dreptul fiecarei persoane de a nu mai plati taxe ce nu le datoreaza.

Ulterior, la o analiza mai atenta, am considerat ca se poate vorbi de interes legitim al reclamantului, nu de un drept subiectiv prevazut de lege, asa cum cere Legea nr.29/1990. Fostul proprietar are un drept subiectiv fata de noul proprietar, obligat prin lege sa radieze autovehiculul, drept pe care-l poate valorifica pe calea unei actiuni civile, nu pe calea contenciosului administrativ.

În acest caz, instanta a „mascat” interesul legitim în formula mai puternica a dreptului subiectiv, pentru a putea justifica admiterea actiunii în temeiul art.48 din Constitutie si a art.1 din Legea nr.29/1990.

3. S-a considerat, de asemenea, ca Ministerul Educatiei Nationale a vatamat pe reclamanti,

credinciosi adventisti de ziua a saptea, în drepturile lor referitoare la libertatea religioasa si la credinta, prin stabilirea datei examenului de capacitate, proba de cultura generala, într-o zi de sâmbata, zi recunoscuta de cultul religios ca zi de odihna si închinare religioasa. Instanta a obligat pârâtul la reprogramarea probei într-o alta zi a saptamânii pentru copiii reclamantilor.

Si în acest caz ne aflam în prezenta interesului legitim, deoarece nici o lege nu prevede dreptul credinciosilor respectivi de a fi exceptati de la orice dispozitii normative care se refera la ziua de sâmbata.

4. Într-o cauza, instanta de fond a respins ca inadmisibila actiunea reclamantului, avocat în baroul Neamt, contra refuzului Consiliului baroului de a-i pune la dispozitie si de a publica tabloul avocatilor din barou, considerând ca în cauza nu exista un drept subiectiv vatamat.

Curtea Suprema a admis însa recursul reclamantului, statuând ca aceasta are, la fel ca si orice membru al baroului, dreptul de a-si exercita profesia în bune conditii, ceea ce presupune si dreptul de a-si cunoaste colegii. În considerentele deciziei se mai arata ca, desi Legea nr.51/1995 nu prevede obligativitatea pentru conducerea baroului de a face publica lista avocatilor, ea nici nu interzice ca cel putin membrii baroului sa se cunoasca între ei.

În ce ne priveste, credem din nou ca în speta este vorba de vatamarea unui interes legitim, si nu a unui drept subiectiv, deoarece existenta dreptului subiectiv nu poate fi dedusa din tacerea legii. În caz contrar, ar însemna sa admitem ca ceea ce legea nu interzice constituie drept subiectiv.

Situatia ar fi alta daca actiunea s-ar introduce în prezent, dupa intrarea în vigoare a Legii nr.544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, care prevede un veritabil drept subiectiv al persoanelor fizice sau juridice de a avea acces la orice informatie de interes public, întelegându-se prin aceasta orice informatie care priveste activitatile sau rezulta din activitatile unei autoritati publice sau institutii publice. Tabloul avocatilor nu poate fi considerat ca fiind informatie clasificata, prin urmare Uniunea este obligata sa-l comunice petentului.

5. Într-o alta cauza, solutionata în prima instanta de Curtea de Apel Bucuresti, Partidul Democratiei Sociale din România a chemat în judecata Guvernul României si pe Primul Ministru, pentru a se dispune anularea Hotarârii Guvernului nr.687/1998 privind initierea procedurii de înfiintare a universitatii de stat cu predare în limbile maghiara si germana “Petöfi-Schiller”.

Reclamantul si-a motivat actiunea prin existenta unei stari de pericol determinata de înfiintarea universitatii, fapt ce-i vatama interesele legitime.

Prima instanta a admis actiunea, considerând ca partidul politic are vocatie si interes legitim public care îi confera calitate procesuala activa în situatia de fata, iar actul administrativ atacat este ilegal. Curtea Suprema a decis însa ca recursul formulat de Guvern este fondat, în motivare retinând ca Legea nr. 29/1990 si art.48 din Constitutie au organizat un contencios administrativ subiectiv, de plina jurisdictie, si ca art.48 constituie o aplicatie particulara a art.21 din legea fundamentala, cu caracter complementar, ce reglementeaza o situatie speciala, prin urmare nu s-a realizat o extindere a protectiei pe calea contenciosului administrativ si asupra simplelor vocatii sau interese; s-a aratat, de asemenea, ca pentru aceeasi concluzie pledeaza si argumentul de text dedus din doua documente internationale la care România este parte – Declaratia Universala a Drepturilor Omului si Pactul cu privire la drepturile civile si politice, care se refera la drepturi, si nu la interese.

6. Pe de alta parte, în alte pricini, instanta suprema, pe cale pretoriana, în mod bulversant si contradictoriu daca ne raportam la alte decizii ce-i apartin, consacra o alta interpretare a textelor legale incidente, statuând ca “viziunea promovata de Constitutia României (art.21 si art.48) permite largirea sferei de cuprindere a art.1 din Legea nr. 29/1990 (care se refera doar la persoanele vatamate în drepturile lor) si cu persoanele vatamate în interesele lor legitime. Esential este, însa, ca acest interes, la fel ca si drepturile subiective, sa nu constituie un simplu interes personal, ci un interes legitim dovedit, iar instantele judecatoresti trebuie sa fie preocupate în stabilirea cât mai exacta a acestui înteles”88.

În considerarea acestei optici, a fost admisa actiunea în anularea actului Ministerului Sanatatii de desfiintare a unei policlinici si atribuirea imobilului acesteia Casei de Asigurari de Sanatate, cu motivarea ca în acest fel s-au încalcat “drepturile” reclamantilor si interesele lor legitime ca medici, precum si pe ale pacientilor policlinicii desfiintate.

Instanta a retinut ca masura ministerului nu a avut în vedere oferirea posibilitatii medicilor de a încheia mai departe contracte de comodat, în vederea practicarii profesiei în acelasi sediu, si nici nu li s-a oferit un loc de munca corespunzator.

Prin jurisprudenta din 2001, instanta noastra suprema a revenit însa asupra acestei practici, admitând numai cererile întemeiate pe drepturi subiective.

7. Mai aducem în atentie si speta în care masura referitoare la un strain luata de un organ

necompetent a fost anulata pe acest considerent, chiar daca reclamantul nu a putut dovedi vatamarea unui drept subiectiv, iar masura era legala din punct de vedere obiectiv, al continutului sau. Într-o cauza similara, actul a fost anulat deoarece nu a fost comunicat persoanei interesate, deci era inexistent, si, în plus, fusese emis de un organ necompetent. În aceste cazuri, instanta avut în vedere interesul procesual al reclamantului pentru considerarea actiunii ca admisibila, pentru ca ulterior sa anuleze actul administrativ pe motive obiective, care, chiar daca au fost invocate de reclamant, nu dau dreptul acestuia

la despagubiri, ci doar constituie temei suficient pentru constatarea nulitatii absolute a actului administrativ.

8. Dispozitia de demolare a unui imobil emisa de o regie autonoma, a fost anulata de instanta suprema ca urmare a actiunii introduse de fosta proprietara a imobilului, ce fusese nationalizat, pe temeiul vatamarii unui “drept subiectiv eventual” al reclamantei; consideram însa corecta opinia prof. Dana Apostol Tofan conform careia în acest caz ne aflam în prezenta unui interes legitim al reclamantei ca imobilul sa-si mentina substanta materiala, în vederea unei solutii legislative de retrocedare.

9. Dificultatea distinctiei drept subiectiv-interes legitim nu este întotdeauna atât de mare, însa solutiile instantelor judecatoresti demonstreaza uneori contrariul. Astfel, într-o cauza, prima instanta a considerat ca reclamantilor le-a fost vatamat un interes legitim prin edificarea unei constructii de catre o alta persoana pe terenul proprietatea lor, si, în consecinta, a obligat consiliul local la emiterea autorizatiei de demolare a constructiei. Instanta de recurs a aratat, însa, în mod temeinic, ca reclamantii îsi valorifica în justitie, de fapt, dreptul de proprietate, si nu un interes legitim.

10. O speta mai recenta ne permite sa discutam modul în care judeca instanta noastra suprema, sectia de contencios administrativ, corelatia drept subiectiv – interes legitim – legalitate obiectiva a actului administrativ.

Astfel, reclamanta, persoana juridica, a contestat o hotarâre de Guvern prin care se aproba norme metodologice de aplicare a unei ordonante guvernamentale. În sustinerea actiunii, reclamanta invoca ilegalitatea obiectiva a actului administrativ, care încalca dispozitiile cuprinse în acte normative cu forta juridica superioara.

Instanta de fond, cât si cea de recurs, au respins actiunea, în motivare retinându-se faptul ca

dispozitiile contestate sunt legale; de asemenea, se precizeaza ca „oricum, societatea comerciala reclamanta nu a probat si nici nu a denumit dreptul care i-ar fi fost încalcat prin hotarârea atacata”.

Concluziile care se desprind din aceasta argumentare a instantei supreme pot fi sintetizate în doua variante:

a) actiunea a fost considerata admisibila pe temeiul interesului legitim direct, întrucât instanta a verificat legalitatea obiectiva a actului administrativ, facând abstractie de dreptul subiectiv; precizarea de la sfârsit are menirea a de a arata ca reclamanta ar fi avut posibilitatea sa invoce vatamarea unui drept subiectiv prin actul atacat, caz în care instanta s-ar fi oprit si asupra acestui aspect; în cazul în care actul administrativ, chiar legal din punct de vedere obiectiv, ar fi încalcat dreptul subectiv al reclamantei,actiunea ar fi fost admisa.

b) instanta a verificat legalitatea obiectiva a actului administrativ deoarece acesta era obiectul cererii introduse de reclamanta, desi actiunea nu avea nici o sansa de reusita, atâta vreme cât reclamanta nu a pretins vatamarea unui drept subiectiv prin actul atacat, fapt relevat de precizarea finala („oricum, ……”).

În functie de una sau alta dintre abordari, concluziile sunt diferite: fie instanta a acceptat (în mod implicit) interesul legitim ca temei al actiunii, si a verificat legalitatea actului cu buna credinta, în scopul de admite actiunea, fie a dat doar un raspuns cererii de chemare în judecata, aratând în final care a fost conditia de admitere a actiunii care nu a fost îndeplinita.

În ce ne priveste, credem ca a doua abordare este cea avuta în vedere de judecatori, argumentul fiind dedus din practica constanta din ultima vreme caracterizata prin conditionarea admiterii actiunilor de contencios administrativ de dovada vatamarii unui drept subiectiv.

Aceasta convingere ne este întarita si de o alta cauza solutionata în recurs de Curtea Suprema de Justitie, în care primarul municipiului a contestat pe calea contenciosului administrativ ordinul prefectului prin care s-a dispus încetarea raporturilor de munca ale secretarului municipiului, în urma cererii acestuia de pensionare. Desi actul administrativ continea dispozitii referitoare la raporturi de munca, nu de publica, si cu toate ca acest act nu a respectat conditiile legale de emitere (propunerea Consiliului local), instanta a respins actiunea primarului cu motivarea ca acesta nu are un drept subiectiv vatamat prin actul

administrativ95. Daca s-ar fi avut în vedere interesul legitim al municipiului, reprezentat prin primar, ca legalitatea în activitatea autoritatilor locale sa fie respectata, solutia ar fi fost judecarea cauzei din punctul de vedere al legalitatii ordinului de încetare a raporturilor de munca, si nu respingerea ei pe temeiul inexistentei dreptului subiectiv.

11. Încercând sa tragem concluzii coerente în ce priveste jurisprudenta româna referitoare la dreptul subiectiv si interesul legitim, constatam urmatoarele:

– în majoritatea cauzelor prevaleaza art.48 si art.1 din legea nr.29/1990, instantele judecatoresti conditionând admisibilitatea actiunilor de contencios administrativ de dovada vatamarii unui drept subiectiv.

– în alte cauze (solutionate cu preponderenta în anul 2000), se da prioritate reinterpretarii art.1 din Legea nr.29/1990 în lumina art.21 din Constitutie, si sunt admise actiunile intentate pe temeiul interesului legitim, fara a se adopta însa o definitie a acestui concept nedeterminat.

– în fine, uneori, desi se invoca existenta dreptului subiectiv vatamat, suntem în prezenta unui interes legitim, sau invers. În cazul în care exista drept subiectiv vatamat, discutiile sunt inutile, întrucât cel care are drept subiectiv are si interes legitim, însa probleme de drept apar atunci când exista doar interes legitim, iar instanta retine existenta acestuia ca fundament al admiterii actiunii.

Practica neunitara criticabila a Curtii Supreme de Justitie a dat un semnal negativ si sectiilor de contencios administrativ de la tribunale si Curti de apel, care au judecat în propria maniera litigii similare, adoptând de cele mai multe ori solutii contradictorii.

4. Implicatiile revizuirii art.48 al Constitutiei din 1991.

Modificarile ce sunt aduse legii fundamentale au ca scop declarat largirea sferei contenciosului administrativ si la interesele legitime ale persoanelor fizice sau juridice, în concordanta cu opiniile sustinute fervent de un membru marcant al Comisiei de revizuire, prof. A. Iorgovan.

Efectele practice ale acestei intentii legislative si modul cum a fost formulat textul constitutional comporta însa anumite discutii si observatii, care dovedesc ca situatia avuta în vedere de legiuitorul constitutional nu este atât de clara pe cât se crede.

4.1. Într-un studiu efectuat recent de reputatul profesor Tudor Draganu, ca parte a monografiei dedicate liberului acces la justitie, se arata ca doua abordari pot fi retinute în legatura cu interpretarea notiunii de “interes legitim”:

– una conform careia interesul este legitim ori de câte ori nu contravine unei reglementari în

vigoare, potrivit ideii ca orice nu este interzis este permis. Aceasta ipoteza este criticata de autor pe temeiul ca ea, daca ar fi adoptata, ar îngreuna exagerat de mult activitatea instantelor de judecata, chemate sa se pronunte asupra unor aspecte de multe ori teoretice, si sa aprecieze interese de tot felul.

În ce ne priveste, consideram ca încarcarea instantelor judecatoresti cu procese poate fi considerat ca un efect inevitabil al acestei noi reglementari, nu un aspect ce poate fi folosit la interpretarea notiunii de interes legitim. Mai mult, avem convingerea ca în stadiul actual al evolutiei contenciosului administrativ român, caracterizat printr-o reticenta a celor administrati de a chema în judecata administratia în cadrul litigiilor de contencios administrativ general, este chiar de dorit o aglomerare a instantelor de contencios

administrativ, care ar demonstra implicarea societatii civile în viata publica.

– o a doua, pe care o sustine si prof. Draganu, conform careia interesul este legitim numai atunci când el este prevazut si ocrotit printr-o lege. Prin urmare, numai în cazurile în care legea ocroteste un interes, acesta devine legitim si poate fi invocat în fata instantelor de contencios administrativ.

Din opinia autorului se desprind urmatoarele concluzii: a) admisibilitatea actiunii este conditionata de capacitatea procesuala si de interesul procesual, adica de folosul material sau moral pe care reclamantul îl urmareste prin exercitarea actiunii, cu exceptia cazului în care legea instituie o anumita actiune pentru apararea unui interes general, când interesul procesual nu mai necesita a fi personal; b) admiterea actiunii este conditionata de vatamarea prin actul atacat a unui interes legitim ocrotit expres de lege prin

instituirea unei actiuni în justitie.

În sustinerea opiniei descrise mai sus, reputatul autor aduce ca si argument dispozitiile Legii nr.92/1992 privind organizarea judecatoreasca, care prevede ca “instantele judecatoresti înfaptuiesc justitia în scopul apararii drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, precum si a celorlalte drepturi si interese legitime deduse judecatii”, opinând ca sintagma “dedus judecatii” înseamna “prevazut expres de lege”.

În ce ne priveste, consideram ca acest argument are împotriva lui o alta interpretare posibila a sintagmei în discutie, si anume aceea de “adus în fata judecatii”, a instantei. De asemenea, consideram interpretarea prea restrictiva vizavi de intentia legiuitorului constituant de largire a sferei contenciosului administrativ. Si în temeiul legislatiei actuale, în conditiile în care legislatia generala permitea ca numai drepturile subiective ce derivau din lege sa poata fi ocrotite în contencios administrativ, unele legi speciale au prevazut, totusi, în mod expres actiuni în justitie pentru cei lezati în interesele lor, care puteau fi exercitate asadar în temeiul acelei legi speciale. Având în vedere aceasta realitate, noua reglementare a contenciosului administrativ interpretata restrictiv nu aduce nimic nou. Iata de ce ni se pare ca este nevoie de o alta interpretare, mai apropiata de ceea ce se doreste a fi contenciosul administrativ în aceasta etapa de evolutie a dreptului public român.

4.2. Realitatea este ca actiunile întemeiate pe interesul legitim reglementate în textul constitutional se doresc a fi o transpunere în dreptul român a solutiilor consacrate din dreptul francez, care promoveaza recursul pentru exces de putere.

În mod practic însa, asa cum este redactat textul, el se îndeparteaza de conceptia din dreptul francez, conceptia promovata fiind complet diferita ca si constructie si, în consecinta, ca efect.

Trebuie observat mai întâi ca, spre deosebire de dreptul nostru, unde doar legea este considerata izvor de drept, în dreptul francez si jurisprudenta Consiliului de Stat este izvor de drept, iar recursul pentru exces de putere a fost consacrat pe aceasta cale, jurisprudentiala.

Fiind de sorginte jurisprudentiala, recursul pentru exces de putere francez a putut fi modelat tot jurisprudential în aplicarea sa, în asa fel încât sa nu existe diferente de aplicare de la o instanta judecatoreasca la alta; în acest mod, au fost definite caracteristicile interesului de care reclamantul se poate prevala atunci când cere anularea unui act administrativ, si au fost evidentiate aspecte particulare ale fiecarei caracteristici (realitatea, legitimitatea, caracterul direct si personal etc.).

Ne întrebam cum vor fi stabilite caracteristicile interesului legitim în dreptul nostru, stiut fiind ca legea nu poate sa reglementeze pâna în cele mai mici si variate amanunte anumite situatii juridice; pe de alta parte, chiar daca ar fi adoptata o lege care sa reglementeze aceste aspecte, perioada de timp dintre revizuirea Constitutiei si adoptarea legii ar fi dominata de un vid de interpretare care, dupa experienta cu Legea 10/2001 sau cu alte legi, nu este de dorit.

Exista prin urmare trei posibilitati:

a) se adopta o lege (posibil chiar a contenciosului administrativ, sau Codul administrativ), care stabileste caracteristicile interesului legitim, perioada pâna la adoptarea acestei legi fiind incerta;

b) nu se adopta în timp util o astfel de lege, urmând ca instantele de contencios administrativ sa aplice de la caz la caz conceptul nedeterminat de “interes legitim”, situatie bulversanta si cu implicatii nedorite daca ne gândim la deciziile contradictorii date de instantele noastre în probleme care sunt reglementate prin legi.

4.3. În dreptul francez, recursul pentru exces de putere se poate finaliza doar cu anularea actului, nu pot fi cerute pe aceasta cale emiterea unui act, obligarea administratiei la o a numita prestatie, despagubiri.

Din redactarea textului noului art.52 al Constitutiei, rezulta însa asezarea pe acelasi plan a

interesului legitim si a dreptului subiectiv, cu consecinta ca si în cazul unei actiuni întemeiate pe vatamarea unui interes legitim, reclamantul poate cere despagubiri, obligarea administratiei la emiterea unui act sau la efectuarea unei prestatii.

Ne întrebam, atunci, care mai este deosebirea între dreptul subiectiv si interesul legitim, daca ambele dau posibilitatea reclamantului, garantata de lege (Constitutia), de a desfasura o conduita determinata sau de a pretinde subiectului pasiv al raportului (administratia) o anumita comportare, care, la nevoie, poate fi impusa acestuia cu sprijinul fortei de constrângere a statului (hotarârea judecatoreasca de contencios

administrativ)?

Sa ne imaginam situatia în care persoanele ale caror case se învecineaza cu un teren al municipiului, si care folosesc de multi ani acest teren pentru diferite activitati, în temeiul unui contract de închiriere reînnoit tacit, nu numai ca ataca în justitie si cer anularea actului prin care consiliul local concesioneaza acel teren, dar si cer despagubiri pentru vatamarea interesului lor legitim de a folosi în continuare acel teren. Se poate afirma în acest caz ca interesul legitim al reclamantilor nu este vatamat? Credem ca foarte greu, însa admiterea acestei actiuni nu se încadreaza în spiritul reglementarii.

De fapt, concluzia este ca prin textul constitutional se instituie un contencios administrativ de plina jurisdictie, întemeiat nu numai pe dreptul subiectiv, ci si pe interesul legitim.

Consecintele acestei concluzii sunt urmatoarele:

– la introducerea unei actiuni de contencios administrativ, reclamantul va trebui pentru început sa demonstreze ca are interes procesual (cu exceptia cazului în care legea consacra în mod expres o actiune de contencios administrativ ce poate fi exercitata de anumite persoane determinate – prefectul, un consilier local vizat printr-o masura administrativa etc. – când interesul procesual nu mai trebuie afirmat).

Aceasta regula se aplica atât în cazul actiunilor întemeiate pe interes legitim, cât si a celor întemeiate pe drept subiectiv.

– interesul procesual se distinge de interesul legitim în temeiul caruia se exercita actiunea în contencios administrativ, prin aceea ca el releva un aspect procesual, în timp ce interesul legitim tine de dreptul material; chiar în prezenta unui interes legitim lezat (de exemplu, vecinul unei proprietati are interes legitim vatamat prin actul administrativ de autorizare a construirii pe acea proprietate a unui parc de distractii), interesul procesual s-ar putea sa lipseasca (reclamantul nu mai are interes procesual daca pâna la introducerea actiunii autorizatia de constructie este revocata de emitent, sau daca cel care trebuia sa

construiasca renunta la realizarea obiectivului, fapt dedus din efectuarea formalitatilor de vânzare a terenului unei familii, în vederea construirii unei locuinte). Aprecierea existentei interesului legitim se face, asadar, la emiterea actului vatamator, pe când existenta interesului procesual – la introducerea actiunii.

Într-un alt exemplu, reclamantul nu mai are interes procesual sa ceara anularea actului de autorizare a demolarii unei constructii (constructia urma sa fie solicitata spre restituire în natura de catre reclamant, aflat în derularea unor proceduri extrajudiciare în acest scop), daca aceasta operatiune a fost realizata, iar astfel actul executat.

Si din aceasta perspectiva, modelul francez a fost preluat în mod gresit, deoarece recursul pentru exces de putere presupune doar existenta interesului procesual completata de ilegalitatea obiectiva a actului administrativ, nu si vatamarea unui interes legitim ca aspect distinct.

– daca în cazul dreptului subiectiv, se justifica actiunea în obligarea administratiei la a face ceva, este discutabila promovarea aceleiasi solutii în cazul interesului legitim.

Credem ca, odata ce a fost reglementat, chiar la nivel constitutional, interesul legitim trebuie sa primeasca valente care sa-l deosebeasca de dreptul subiectiv, în caz contrar întregul efort de modernizare si deschidere a contenciosului administrativ este anulat.

În considerarea acestui aspect, necesita discutii chiar notiunile de interes legitim si drept subiectiv.

Dreptul subiectiv a fost definit doar de doctrina, care nu constituie un izvor de drept, prin urmare chiar si definitia unanim acceptata de doctrina poate fi contestata si aplicata gresit de unele instante.

Speram însa ca instantele noastre judecatoresti vor continua practica actuala de luare în considerare a definitiilor consacrate doctrinar, si ulterior, jurisprudential.

Pe de alta parte, dreptul subiectiv are o caracteristica esentiala pentru a deveni temei al actiunilor de contencios administrativ, si anume el trebuie sa fie prevazut de lege (art.1 alin.1 din Legea nr. 29/1990).

Prin urmare, este mai usor de determinat situatiile în care, în mod explicit (spre exemplu, dreptul la accesarea informatiilor publice), legea reglementeaza în profitul persoanelor fizice sau juridice anumite drepturi subiective.

Daca avem în vedere semnificatiile acceptate în vorbirea curenta, “interesul” uman este preocuparea de a obtine un avantaj, în timp ce adjectivul “legitim” înseamna întemeiat pe lege, care se justifica prin lege.

Din aceasta perspectiva, concluzia prof. T. Draganu în sensul ca interesul legitim de care face vorbire textul constitutional trebuie sa fie prevazut de lege este corecta.

Conceptul de interes legitim nu este însa împrumutat în limbajul juridic român din vorbirea curenta, ci din limbajul juridic specific dreptului comparat, si în speta a dreptului francez, care a influentat dintotdeauna si continua sa influenteze solutiile legale si jurisprudentiale din sistemul nostru de drept.

Or, în dreptul francez, prin “legitim” se întelege calitatea de a nu fi contrar legii, de a nu proteja o situatie nelegala sau imorala. Având în vedere aceste considerente, înclinam sa credem ca aceasta a fost intentia legiuitorului constituant; de altfel, aceasta solutie largeste semnificativ sfera contenciosului administrativ, asa cum s-a dorit prin revizuirea textului art.48 din actuala Constitutie.

Odata stabilita semnificatia notiunii de interes legitim – orice interes care nu este contrar legii – trebuie determinate caracteristicile acestuia. Doctrina procedurala civila retine ca interesul procesual trebuie sa fie personal, direct, real, însa deoarece interesul legitim este pus pe aceeasi treapta cu dreptul subiectiv, si nu se confunda cu interesul procesual, aceste caracteristici nu pot fi efectiv considerate ca aplicabile interesului legitim.

Prin urmare, în principiu orice interes legitim poate sta la baza unei actiuni de contencios

administrativ, prin care reclamantul poate solicita anularea actului, obligarea autoritatii publice la emiterea unui act, precum si despagubiri.

Jurisprudentei îi revine misiunea de a stabili a numite caracteristici ale interesului legitim, în vederea evitarii unor actiuni populare.

Data fiind aceasta situatie, care nu mai poate fi remediata decât la urmatoarea revizuire, singurul corectiv posibil este cel promovat pe cale jurisprudentiala, cum am aratat mai sus, sau, eventual, prin legea contenciosului administrativ, care sa aduca anumite precizari utile.

Capitolul III – Procedura de contencios administrativ

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este structurata in patru capitole dupa cum urmeaza :

I. – dispozitii generale

II. – procedura de solutionare a cererilor în contenciosul administrativ

III. – procedura de executare

IV. – dispozitii tranzitorii si finale.

I. Dispozitii generale

Sesizarea instantei de contencios administrativ

Potrivit art. 1 din lege (Subiectele de sezina), sesizarea instantei de contencios administrativ poate fi facuta de :

a. persoana vatamata;

b. Avocatul Poporului;

c. Ministerul Public;

d. autoritatea publica emitenta a actului administrativ nelegal;

e. prefect;

f. Agentia Nationala a Functionarilor Publici;

g. orice persoana de drept public vatamata intr-un drept sau, dupa caz, cand s-a vatamat un interes legitim.

Primul subiect de sezina prevazut de art. 1 din lege este persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri.

Prin persoana vatamata se intelege, asa cum prevede art. 2 alin.1 lit.a, orice persoana fizica sau juridica ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vatamate prin acte administrative; in sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vatamate si organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public prin actul administrativ atacat.

Un element de noutate fata de vechea reglementare consta in faptul ca instanta poate fi sesizata si de catre grupuri de persoane interesate, care nu au personalitate juridica.

Conform art. 1 alin. 3 Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat,

potrivit legii sale organice, in baza unei sesizari a unei persoane fizice, daca apreciaza ca ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritatii administrative nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului.

Din modul de redactare a textului rezulta ca Avocatul Poporului poate sesiza instanta de contencios administrativ numai pentru apararea unei persoane fizice si numai daca acea persoana a sesizat in prealabil Avocatul Poporului. Textul mentioneaza ca persoana fizica dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citata in aceasta calitate.

Rolul Ministerului Public in contenciosul administrativ este reglementat de art. 1 alin. 4, 5 si 9.

Alineatul 4 are ca obiect sesizarea instantei de contencios administrativ in cazul actelor administrative individuale. Astfel, conform acestui text, Ministerul Public, atunci cand, in urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere, sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate. In acest caz, persoana respectiva dobandeste calitatea de reclamant si poate sa renunte la actiune potrivit principiului disponibilitatii.

Alineatul 5 vizeaza sesizarea instantei de contencios administrativ de catre Ministerul Public in cazul actelor administrative normative prin care se vatama un interes public. In acest caz Ministerul Public este titularul unei actiuni de contencios obiectiv care, conform art. 28 alin. 2, nu mai poate fi retrasa.

Alineatul 9 impune participarea obligatorie in instanta a reprezentantului Ministerului Public, in cazul litigiilor de contencios administrativ. Participarea reprezentantului Ministerului Public este obligatorie, indiferent de cine a fost sesizata instanta.

Art. 1 reglementeaza si dreptul autoritatii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a sesiza instanta de contencios administrativ pentru a constata nulitatea actului, in situatia in care acesta nu mai poate fi revocat, intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice.

Actiunile in contencios administrativ mai pot fi introduse conform art. 1 alin. 8 si de prefect, de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, precum si de orice persoana de drept public vatamata intr-un drept sau, dupa caz, cand s-a vatamat un interes legitim.

Semnificatia unor termeni Art. 2 face o definire a notiunilor de baza utilizate precum: persoana vatamata, autoritate publica, act administrativ, act administrativ-jurisdictional,

nesolutionarea in termenul legal a unei cereri , refuz nejustificat de a solutiona o cerere, drept vatamat, interes legitim, etc.

Tutela administrativa

În concordanta cu prevederile art. 123 alin. 5 din Constitutie, noua Lege a contenciosului administrativ consacra in art. 3 alin. 1 dreptul prefectului de a ataca în fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale.

Potrivit alineatului urmator, Agentia Nationala a Functionarilor Publici poate ataca actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se încalca legislatia privind functia publica, în conditiile prezentei legi si ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata.

Pâna la solutionarea cauzei, actul atacat de prefect, respectiv de Agentia Nationala a Functionarilor Publici este suspendat de drept.

Textul articolului 4 care reglementeaza execeptia de nelegalitate a fost conceput sub aspectul regimului juridic aplicabil dupa dispozitiile legii fundamentale referitoare la exceptia de neconstitutionalitate.

Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de exceptie. Aceasta poate fi invocata din oficiu sau la cererea persoanei interesate.

Ori de câte ori instanta va constata ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, ea este obligata sa sesizeze instanta de contencios administrativ, prin încheiere motivata. În acest caz, cauza va fi suspendata.

Se observa ca legiuitorul nu circumstantiaza posibilitatea ridicarii exceptiei la anumite categorii de litigii. In schimb exceptia nu poate viza orice act administrativ, ci numai acel act administrativ de care depinde solutionarea pe fond a litigiului.

Cat priveste problema de a sti daca, odata ce exceptia nu a fost ridicata in fata instantei de fond, mai poate fi ridicata in faza cailor de atac, raspunsul este pozitiv, intrucat suntem in prezenta unei exceptii de ordine publica. Se subintelege ca, in ipoteza in care instanta care solutioneaza fondul respinge exceptia, judacand cauza si nesesizand instanta de contencios administrativ, invocarea exceptiei poate sa apara ca motiv al caii de atac.

Exceptia de nelegalitate se judeca de urgenta, în sedinta publica, cu citarea partilor.

Împotriva solutiei instantei de contencios administrativ se poate declara recurs, în termen de 48 de ore de la pronuntare ori de la comunicare. Recursul se judeca în 3 zile de la înregistrare, cu citarea partilor prin publicitate.

În cazul în care exceptia de nelegalitate este admisa, respectiv instanta de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanta în fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza, fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.

Actele nesupuse controlului si limitele controlului

Conform art. 5 alin (1) din lege nu pot fi atacate in contenciosul administrativ:

a) actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar.

Potrivit alin. (2) nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ nici actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.

In sens strict, sfera actelor administrative exceptate cuprinde numai actele administrative prevazute in alin. (1) lit. a) si b) ale art. 5, intrucat alin. (2) al art. 5 nu reglementeaza propriu-zis o exceptie de la controlul instantelor de contencios administrativ ci doar un fine de neprimire in instantele de contencios administrativ.

Actele administrative enumerate la alin. (3), respectiv actele emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor pot fi atacate in contencios administrativ numai in anumite conditii (numai pentru exces de putere) iar anumite reguli ale procedurii reglementate de legea contenciosului administrativ nu sunt aplicabile in aceste cauze.

Actele administrativ-jurisdictionale

Potrivit legii, actul administrativ-jurisdictional este actul juridic emis de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale în solutionarea unui conflict, dupa o procedura bazata pe contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la aparare.

Art. 6 reglementeaza aspecte de ordin procedural legate de exercitarea cailor de atac impotriva actelor administrativ-jurisdictionale, fie in sfera jurisdictiei administrative speciale, daca s-a optat pentru aceasta, fie in fata instantelor de contencios administrativ.

Astfel sunt reglementate doua mari situatii:

– ipoteza atacului in justitie cand nu exista cai administrativ-jurisdictionale de atac;

si

– ipoteza atacului in justitie cand exista cai administrativ-jurisdictionale de atac.

Aceasta ultima ipoteza cuprinde la randul sau, doua situatii dupa cum partea vatamata renunta la exercitarea cailor administrativ-jurisdictionale de atac imediat dupa ce i s-a comunicat actul administrativ-jurisdictional si situatia in care partea vatamata renunta la calea administrativ-jurisdictionala de atac dupa ce a fost sesizat organul-administrativ jurisdictional competent sa solutioneze calea de atac.

Atunci cand legea speciala nu contine nici o cale administrativ-jurisdictionala de atac persoana vatamata care a obtinut actul administrativ-jurisdictional, nemultumita de solutia pe care acesta o contine, se poate adresa direct instantei de contencios administrativ in termen de 15 zile de la comunicarea actului administrativjurisdictional respectiv.

Daca legea speciala contine cel putin o cale administrativ-jurisdictionala si partea, in baza principiului consacrat in alin. (1) al art. 6 („Jurisdictiile administrative speciale sunt facultative si gratuite”) intelege sa nu uzeze de aceasta cale, va trebui sa notifice acest fapt autoritatii administrativ-jurisdictionale si, apoi sa se adreseze in termen de 15 zile instantei de contencios administrativ.

Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala intelege sa renunte la calea administrativ-jurisdictionala in timpul solutionarii acestui litigiu, va notifica intentia sa organului administrativ-jurisdictional sesizat, care emite o decizie ce atesta renuntarea la jurisdictia administrativa speciala. Termenul de 15 zile incepe sa curga de la data comunicarii acestei decizii.

Daca partea a exercitat toate caile administrativ-jurisdictionale de atac, se intelege ca termenul de 15 zile incepe sa curga de la data comunicarii solutiei date de organul administrativ-jurisdictional in ultima cale administrativ-jurisdictionala de atac.

II. Procedura de solutionare a cererilor în contenciosul administrativ

Obiectul actiunii în contencios administrativ

Obiectul acestei actiuni îl poate constitui anularea unui act administrativ sau dupa caz obligarea unei autoritati publice la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim, in cazul refuzului nejustificat al autoritatii de a rezolva o astfel de cerere sau in cazul nesolutionarii acesteia in termenul legal, repararea pagubei cauzate si, eventual, reparatii pentru daune morale.

Cu privire la actul administrativ ce poate forma obiectul unei actiuni în contenciosul administrativ acesta este definit de art. 2 alin. 1 lit. c) ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica în vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dând nastere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, si contractele încheiate de autoritatile publice care au ca obiect :

– punerea în valoare a bunurilor proprietate publica ;

– executarea lucrarilor de interes public ;

– prestarea serviciilor publice ;

– achizitii publice.

În legatura cu refuzul nejustificat al unei autoritati publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ca obiect al actiunilor în contencios administrativ, legea arata ca reprezinta exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea.

Constituie nesolutionare în termenul legal a unei cereri faptul de a nu raspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede un alt termen.

Obiectul actiunilor în contenciosul administrativ poate cuprinde si cererea de reparare a pagubelor materiale si morale ce i-au fost cauzate reclamantului prin actul administrativ, sau, dupa prin caz, refuzul nejustificat de a solutiona cererea ori prin nesolutionatrea cererii in termenul legal.

Repararea pagubei poate fi solicitata, atât prin actiunea în care se cere anularea unui act administrativ, cât si printr-o actiune separata.

În acest sens, în art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 se prevede ca în cazurile în care întinderea pagubei nu este cunoscuta la data introducerii actiunii în anulare a actului administrativ, cel pagubit o va putea introduce ulterior, cu respectarea termenului de prescriptie prevazut de lege pentru cererile de despagubiri care începe sa curga de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca întinderea pagubei.Astfel de cereri se adreseaza instantelor de contencios administrativ, iar termenul de prescriptie este de 1 an de la data emiterii actului.

Actiunile împotriva ordonantelor Guvernului

Noua Lege a contenciosului administrativ reglementeaza dreptul persoanei

care se considera vatamata în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonante sau dispozitii din ordonante ale Guvernului neconstitutionale, de a sesiza instanta de contencios administrativ.

Ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale pot fi atacate oricând.

În acest caz, potrivit prevederilor legii, actiunea va fi însotita de exceptia de neconstitutionalitate. In situatia în care instanta de contencios administrativ apreciaza ca exceptia îndeplineste conditiile prevazute de art. 29 alin. 1 si 3 din legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, sesizeaza prin încheiere motivata Curtea Constitutionala si suspenda solutionarea cauzei pe fond.

Dupa ce Curtea Constitutionala se pronunta, instanta de contencios administrativ repune cauza pe rol si va da termen, cu citarea partilor, numai daca ordonanta sau o dispozitie a acesteia a fost declarata neconstitutioala.

În caz contrar, respinge actiunea ca inadmisibila pe fond.

Instantele de contencios administrativ

Din prevederile legii rezulta ca sunt instante de contencios administrativ :

– tribunalele administrativ-fiscale

– sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel

– Sectia de contencios administrativ si fiscal a Înaltei Curti de Casatie si Justitie.

Competenta materiala :

– litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritatile publice locale si judetene, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de pâna la 5 miliarde lei, se solutioneaza, pe fond, de tribunalele administrativ fiscale;

– actele administrative emise sau încheiate de autoritatile publice

centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii

vamale si accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se

solutioneaza, în fond, de sectiile de contencios administrativ si

fiscal ale curtilor de apel;

– recursul împotriva sentintelor pronuntate de tribunalele administrativfiscale

se judeca de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale

curtilor de apel, iar recursul împotriva sentintelor pronuntate de sectiile de contencios administrativ ale curtilor de apel se judeca de Sectia de contencios administrativ si fiscal a Înaltei Curti de Casatie si Justitie.

Competenta teritoriala

Potrivit art. 10 din (3) din Legea contenciosului administrativ, reclamantul are dreptul sa aleaga între instanta de la domiciliul sau sau instanta la domiciliul pârâtului. Daca reclamantul a optat pentru instanta de la domiciliul paratului, nu se poate invoca exceptia necompetentei teritoriale.

Fazele procedurii contenciosului administrativ

Procedura contenciosului administrativ cuprinde doua faze :

A. – procedura prealabila sesizarii instantei de contencios administrativ competenta

B. – procedura în fata instantei de contencios administrativ.

A. Procedura prealabila

Inainte de a sesiza instanta de contencios administrativ competenta, reclamantul va trebui sa se adreseze, în termen de 30 de zile de la data comunicarii actului administrativ unilateral prin care se considera vatamata într-un drept al sau sau într-un interes legitim, autoritatii publice emitente pentru revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Pentru motive temeinice, plângerea prealabila în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

Autoritatea publica emitenta este obligata sa solutioneze plângerea în termen de 30 de zile de la înregistrare.

Cazuri în care procedura prealabila nu este obligatorie

– în cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici ;

– în cazul actiunilor celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante ;

– în cazul invocarii exceptiei de nelegalitate a unui act administrativ unilateral în fata unei instante de drept comun ;

– în cazul actiunilor care au ca obiect contractele administrative, plângerea prealabila are semnificatia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozitiile din Codul de procedura civile fiind aplicate in mod corespunzator..

B. Procedura în fata instantei de contencios administrativ

Termenul de introducere a actiunii

Cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual sau recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni de la:

a) data primirii raspunsului la plangerea prealabila sau, dupa caz, data comunicarii

refuzului, considerat nejustificat, de solutionare a cererii;

b) data expirarii termenului legal de solutionare a cererii;

c) data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul

contractelor administrative.

Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusa si peste termenul de 6 luni, dar nu mai tarziu de un an de la data emiterii actului.

In cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public

sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul curge de la data cand s-a

cunoscut existenta actului nelegal,

Ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ care se considera a fi nelegale pot fi atacate oricand.

Taxele de timbru

Actiunile introduse în temeiul legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt supuse taxelor de timbru prevazute de lege, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu exceptia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare.

Judecarea cererilor

Primind actiunea, instanta va dispune citarea partilor si va putea cere autoritatii al carei act este atacat sa îi comunice de urgenta acel act, împreuna cu întreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei. În acelasi mod se va proceda si în cazul refuzului nejustificat de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim.

Daca autoritatea publica nu trimite, în termenul stabilit de instanta, lucrarile cerute, conducatorul acesteia va fi obligat sa plateasca statului, cu titlu de amenda, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificata.

La termenul fixat si comunicat partilor prin citatiile transmise, în conformitate cu prevederile legii, instanta judeca de urgenta si cu precadere, în sedinta publica, în completul stabilit de lege.

Solutiile pe care le poate da instanta de contencios administrativ

Solutionând actiunea, instanta poate, dupa caz :

– sa anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ a carui actiune s-a cerut prin actiune

– sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt înscris

– sa hotarasca asupra daunelor materiale si morale cerute, în cazul admiterii actiunii.

Atunci când obiectul actiunii în contencios administrativ îl formeaza un contract administrativ, în functie de starea de fapt, instanta poate :

– dispune anularea acestuia, în tot sau în parte,

– obliga autoritatea publica sa încheie contractul la care reclamantul este

îndrituit,

– impune uneia dintre parti îndeplinirea unei anumite obligatii,

– suplini consimtamântul unei parti, când interesul public o cere,

– obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale.

Suspendarea executarii actului

Legea 29/1990 nu permitea in mod expres, introducerea cererii de suspendare in perioada procedurii prealabile, dupa cum nu era foarte clar daca suspendarea se putea cere numai odata cu anularea, deci in aceasta actiune, sau si intr-o actiune separata, practica instantelor fiind diferita sub acest aspect.

Noua lege reglementeaza expres, in art. 14, posibilitatea introducerii cererii de suspendare a executarii actului si in faza procedurii prealabile, pana la sesizarea instantei cu actiunea in anulare.

Potrivit art. 15, suspendarea executarii actului administrativ unilateral poate fi solicitata de reclamant prin actiunea principala adresata instantei competente sau printr-o actiune separata, pâna la solutionarea actiunii în fond.

Recursul împotriva sentintelor pronuntate de instantele de contencios

administrativ

Hotarârea pronuntata în prima instanta poate fi atacata cu recurs, în termen de 15 zile de la pronuntare ori de la comunicare.

Recursul suspenda executarea si se judeca de urgenta.

În cazul admiterii recursului, instanta de recurs va casa sentinta si va retine spre rejudecare litigiul în fond, daca nu exista motive de casare cu trimitere.

Sunt motive de casare cu trimitere si cauza se va trimite instantei competente, atunci când :

– hotarârea primei instante a fost data cu încalcarea dispozitiilor

referitoare la competenta materiala din prezenta lege ;

– când hotarârea primei instante a fost pronuntata fara a se judeca fondul.

Judecarea recursului în situatii deosebite

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementeaza in art. 21 o procedura accelarata de judecare a recursului în anumite situatii deosebite.

In cazuri deosebite, cum ar fi împlinirea termenului pâna la care îsi poate valorifica dreptul pretins, recurentul va putea solicita presedintelui instantei competente sa solutioneze recursul si sa stabileasca termenul de judecata a recursului chiar înainte de primirea dosarului.

Cererea de fixare a termenului de urgenta va trebui sa fie însotita de dovada înregistrarii recursului la instanta de fond si va fi solutionata în termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia în fata presedintelui instantei de recurs.

Solutia de admitere a cererii se va comunica de îndata instantei de fond, cu obligatia pentru aceasta de a redacta hotarârea atacata, de a comunica hotarârea partilor si de a expedia dosarul, într-un termen de 5 zile.

Recursul va trebui sa fie motivat în termen de 2 zile de la comunicare, în caz contrar cererea va fi respinsa ca tardiv introdusa.

Procedura de citare a partilor si de comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informatiilor scrise.

III. Executarea hotarârilor pronuntate de instantele de contencios administrativ

Obligatia executarii

Daca în urma admiterii actiunii autoritatea publica este obligata sa încheie, sa înlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt înscris, executarea hotarârii definitive si irevocabile se va face în termenul prevazut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data la care aceasta hotarâre a devenit irevocabila.

În acest sens, hotarârile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au admis actiunile formulate potrivit dispozitiilor prezentei legi, constituie titluri executorii.

Pentru asigurarea executarii, legea prevede ca :

– în cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducatorului autoritatii publice sau persoanei obligate o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantului i se vor putea acorda daune pentru întârziere ;

– daca nici dupa aplicarea amenzii nu se executa sau nu se respecta dispozitiile hotarârilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ, fapta constituie infractiune si se sanctioneaza cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei.

Asupra cererii reclamantului, privind aplicarea amenzii si acordarea de daune, instanta hotaraste în camera de consiliu, de urgenta, cu citarea partilor, fara plata vreunei taxe de timbru. Hotarârea pronuntata în acest caz poate fi atacata cu recurs în termen de 5 zile de la pronuntare.

Actiunea în regres

Articolul 26 confera conducatorului autoritatii publice posibilitatea de a se indrepta cu actiune in regres impotriva celor vinovati de neexecutarea hotararii, potrivit dreptului comun.

Obligatia publicarii

Litigiile de contencios administrativ care au ca obiect acte administrative normative au carater de ordine publica. Acest caracter conduce la efecte erga omnes ale hotarârilor instantelor de contencios administrativ, definitive si irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ. Astfel art. 23 dispune ca aceste hotarari sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor. Ele se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, sau, dupa caz, in monitoarele oficiale ale judetelor ori al municipiului Bucuresti, la cererea instantei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.

IV. Dispozitii tranzitorii si finale

Judecarea cauzelor aflate pe rol

Cauzele aflate pe rolul instantelor la data intrarii în vigoare a prezentei legi vor continua sa se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizarii instantei.

Pana la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se solutioneaza de sectiile de contencios administrativ ale tribunalelor.

Completarea cu dreptul comun

Dispozitiile legii se completeaza cu prevederile Codului de procedura civila, in masura in care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritatile publice, pe de o parte, si persoanele vatamate in drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte, precum si cu procedura reglementata de prezenta lege.

STUDIU DE CAZ

ANALIZA DECIZIEI Nr. 507 din 17 noiembrie 2004 asupra sesizării de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) și ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ

DECIZIA Nr. 507 din 17 noiembrie 2004

asupra sesizării de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) și ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ

EMITENT:CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 1154 din 7 decembrie 2004

Cu Adresa nr. 8.963 din 5 noiembrie 2004 Avocatul Poporului a transmis Curții Constituționale sesizarea privind declanșarea controlului de constituționalitate asupra dispozițiilor art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) și ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție, republicată, și al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 5.988 din 5 noiembrie 2004 și formează obiectul Dosarului nr. 623A/2004.

Autorul sesizării solicită Curții Constituționale să constate că prevederile art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) și ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ sunt neconstituționale, întrucât încalcă art. 21 alin. (1) și art. 52 alin. (1) din Constituție.

Astfel, în legătură cu invocarea încălcării prevederilor constituționale ale art. 21 alin. (1), se arată: potrivit principiului privind liberul acces la justiție, dreptul de a se adresa justiției poate fi exercitat de orice persoană ale cărei drepturi, libertăți și interese legitime au fost încălcate; or, contrar acestor prevederi, art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ înscrie Avocatul Poporului între subiectele de sezină cu privire la exercitarea acțiunii în contencios administrativ și acordă acestuia posibilitatea de a învesti instanța de contencios administrativ cu o acțiune formulată în numele unei persoane fizice. Prin exercitarea acestei atribuții Avocatul Poporului s-ar substitui persoanei fizice în exercitarea drepturilor sale procesuale, persoana fizică dobândind automat calitate procesuală activă, contrar literei și spiritului principiului liberului acces la justiție, în sensul căruia persoana fizică are posibilitatea, iar nu obligația de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor sale legitime, într-o cauză administrativă. Posibilitatea ca Avocatul Poporului să sesizeze instanța de contencios administrativ în baza unei petiții a persoanei fizice echivalează cu o extindere a dreptului de petiționare în sfera accesului liber la justiție, de vreme ce petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant. Dreptul de petiționare nu este identic cu accesul la justiție. Astfel, petiția persoanei fizice adresată Avocatului Poporului se rezolvă în cadrul unei proceduri administrative, necontencioase, ce nu poate fi transferată în justiție, din inițiativa Avocatului Poporului, cu încălcarea principiului disponibilității. Ca atare, în sensul dispozițiilor constituționale ale art. 21, persoana fizică este cea care decide dacă se adresează sau nu justiției, pentru apărarea drepturilor și a libertăților sale, o interpretare contrară ducând la concluzia că persoana fizică poate fi obligată să își valorifice drepturile în justiție și să dobândească automat calitate procesuală activă într-un conflict administrativ. Mai arată că art. 28 din lege, care prevede că, o dată declanșată, acțiunea în contenciosul administrativ nu mai poate fi retrasă, nici chiar de partea în favoarea căreia această acțiune a fost formulată, echivalează, de asemenea, cu încălcarea art. 21 din Constituție, în sensul căruia persoana care are dreptul de a se adresa justiției are implicit și dreptul de a renunța la acțiunea prin care a sesizat instanța.

În ceea ce privește încălcarea prin textele de lege ce fac obiectul sesizării a art. 52 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia numai persoana vătămată poate aprecia dacă un anumit act administrativ i-a vătămat sau nu un drept ori un interes legitim și, respectiv, numai aceasta este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei, se arată că inițierea unei acțiuni în contencios administrativ de către Avocatul Poporului, în numele petiționarului, ar echivala cu preluarea intereselor cetățenilor de către această autoritate constituțională. Astfel, se consideră că textele de lege criticate transformă dreptul, ca posibilitate a persoanei fizice de a se adresa justiției, într-o obligație ce are semnificația încălcării libertății persoanei de a alege calea legală de valorificare a dreptului său. Mai mult decât atât, prin aceste dispoziții de lege se conferă Avocatului Poporului calitatea de parte, într-un proces de natură administrativă în care nu are un interes propriu. De altfel, în activitatea sa, Avocatul Poporului soluționează petițiile cetățenilor formulate împotriva actelor administrative ilegale, prin procedura medierii, sesizării autorităților ierarhic superioare celei care a încălcat dreptul petiționarului și a rapoartelor speciale adresate Parlamentului, fără a declanșa un proces, chiar fiind din sfera contenciosului administrativ. În sfârșit, se arată că formularea unei acțiuni în contencios administrativ nu reprezintă o garanție reală sau o măsură de protecție a cetățeanului, câtă vreme acea persoană, având capacitate procesuală și interes legitim, își poate exercita personal drepturile procesuale. Garantarea dreptului la apărare și a liberului acces la justiție semnifică și valorificarea lor în mod personal, în sfera justiției. Mai arată că și la nivel european instituția ombudsman-ului "este concepută ca o autoritate publică ale cărei atribuții vizează raporturile persoanelor fizice cu administrația publică și nu cu instanțele judecătorești".

În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a prezenta punctele lor de vedere cu privire la obiecția de neconstituționalitate.

Președintele Senatului consideră că sesizarea de neconstituționalitate este neîntemeiată. În legătură cu susținerile privind încălcarea prevederilor art. 21 alin. (1) din Constituție, în esență, se arată că atribuțiile conferite Avocatului Poporului nu contravin "dreptului subiectiv al cetățeanului de a se adresa justiției, dimpotrivă, îl sprijină în exercitarea acestui drept potrivit rațiunii sale constituționale prevăzute de alin. (1) al art. 58". Tot astfel, se arată că "nimic nu oprește ca cetățeanul care a dobândit calitatea de reclamant, ca urmare a sesizării instanței de contencios administrativ de către Avocatul Poporului, și este citat în această calitate, să renunțe la proces, potrivit principiului disponibilității", ipoteză în care "instanța urmează să se pronunțe, mai ales dacă este vorba de un act administrativ normativ, asupra legalității acestuia". În continuare, se arată că aceste argumente sunt valabile și în ceea ce privește susținerile din sesizare referitoare la încălcarea art. 52 alin. (1) din Constituție.

Președintele Camerei Deputaților consideră că sesizarea de neconstituționalitate este neîntemeiată. Astfel, se arată că prevederile art. 1 alin. (3) din legea ce face obiectul sesizării, care reglementează competența Avocatului Poporului de a sesiza instanța de judecată, în temeiul atribuțiilor sale înscrise în legea specială, atunci când constată existența unui act administrativ emis ilegal sau excesul de putere al unei autorități administrative, nu încalcă art. 21 din Constituție privind accesul liber la justiție. Tot astfel, se arată că "principiul constituțional care guvernează materia drepturilor și a libertăților fundamentale, ca o condiție sine qua non a efectivității acestora, nu admite îngrădirea acestui drept fundamental prin vreo normă juridică, dar nu poate limita sau interzice accesul la justiție al autorităților ori instituțiilor publice care urmăresc, în îndeplinirea propriilor atribuții legale, realizarea și respectarea interesului public", așa cum este definit prin art. 2 alin. (1) lit. l) din lege. Acordarea acestei prerogative instituției Avocatul Poporului este prevăzută expres și limitativ numai pentru două situații juridice, asigurând atât ocrotirea interesului public, cât și respectarea interesului privat al persoanei fizice vătămate, ceea ce este conform art. 58 alin. (1) din Constituție. Pentru aceleași considerente, Ministerul Public, prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici îndeplinesc, în mod circumstanțiat, aceeași competență, fără ca prin aceasta să se limiteze sau să se aducă atingere dreptului persoanei vătămate de a se adresa în mod direct instanței pentru recunoașterea dreptului pretins a fi încălcat, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ. În legătură cu imposibilitatea retragerii acțiunii introduse de Avocatul Poporului, de prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, acțiune reglementată de art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, se apreciază că nesocotirea interesului public, pe care aceste autorități au datoria legală de a-l apăra, trebuie întotdeauna sancționată, iar constatarea și sancționarea încălcării nu pot fi lăsate la aprecierea subiectivă a persoanei fizice. În sfârșit, consideră că invocarea încălcării prin textele de lege criticate a prevederilor art. 21 alin. (1) din Constituție este lipsită de relevanță juridică.

În ceea ce privește invocarea încălcării art. 52 din Constituție, apreciază că reglementarea constituțională a dreptului persoanei vătămate într-un drept ori într-un interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, de a obține recunoașterea dreptului sau a interesului pretins, anularea actului și repararea pagubei nu este încălcată sau limitată, prin instituirea pe cale juridică a competenței unei autorități publice de a proteja interesul general și de a asigura respectarea lui, în limitele și în condițiile legii. Întrucât, în temeiul art. 1 alin. (3) teza a doua din lege, autorul petiției înaintate Avocatului Poporului dobândește calitatea de reclamant în acțiunea promovată de această instituție, se consideră că susținerile din sesizare, potrivit cărora prevederile de lege criticate conferă acestei instituții calitatea de parte într-un proces de natură administrativă în care Avocatul Poporului nu are un interes propriu, sunt inexacte. În legătură cu susținerile referitoare la oportunitatea sau relevanța textelor de lege ce fac obiectul sesizării, se consideră că aceste aspecte sunt atributul exclusiv al legiuitorului, Curtea Constituțională nefiind competentă să se pronunțe.

Până la data pronunțării, Guvernul nu a comunicat punctul său de vedere.

CURTEA,

examinând sesizarea depusă de Avocatul Poporului, punctele de vedere ale președinților celor două Camere ale Parlamentului, raportul judecătorului-raportor, dispozițiile art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) și ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, reține următoarele:

Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și celor ale art. 1, 10, 15 și 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să se pronunțe asupra constituționalității prevederilor legale criticate.

Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie dispozițiile art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) și ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, care au următorul cuprins:

– Art. 1. – "Subiectele de sezină" alin. (3): "Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorității administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiționarul dobândește, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.";

– Art. 7. – "Procedura prealabilă" alin. (5): "În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, precum și în cazul prevăzut la art. 4 alin. (2), nu este obligatorie procedura prealabilă.";

– Art. 11. – "Termenul de introducere a acțiunii" alin. (3): "În cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).";

– Art. 13. – "Citarea părților, relații" alin. (2): "În situația în care reclamant este un terț în sensul art. 1 alin. (2) sau când acțiunea este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanța va cere autorității publice emitente să îi comunice de urgență actul atacat împreună cu documentația care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.";

– Art. 28. – "Completarea cu dreptul comun" alin. (2): "Acțiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, precum și cele introduse împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase."

Textele constituționale considerate de către Avocatul Poporului ca fiind încălcate – art. 21 alin. (1) și art. 52 alin. (1) din Constituție – au următoarea redactare:

– Art. 21 alin. (1): "Orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime.";

– Art. 52 alin. (1): "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei."

În esență, potrivit criticilor de neconstituționalitate, textele de lege enunțate contravin principiului constituțional privind accesul liber la justiție, consacrat de art. 21 din Constituție, precum și de art. 52 din aceasta. Încălcarea prevederilor constituționale ale art. 21 constă în aceea că:

– art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ înscrie Avocatul Poporului între subiectele de sezină cu privire la exercitarea acțiunii în contencios administrativ și acordă acestuia posibilitatea de a învesti instanța de contencios administrativ cu o acțiune formulată în numele unei persoane fizice;

– sesizarea instanțelor judecătorești pentru valorificarea unui drept subiectiv, nesocotit ori încălcat, sau pentru realizarea unui interes legitim care se poate obține numai pe calea justiției nu este un aspect al dreptului de petiționare prevăzut de art. 51 din Constituție;

– dispozițiile art. 28 alin. (2) din lege nu permit retragerea acțiunii în contencios administrativ nici chiar de partea în favoarea căreia aceasta a fost formulată, deși, în sensul accesului liber la justiție, persoana care are dreptul de a se adresa justiției are implicit și dreptul de a renunța la acțiunea prin care a sesizat instanța de judecată.

În legătură cu contrarietatea dintre dispozițiile de lege ce fac obiectul controlului de constituționalitate și prevederile art. 52 din Constituție, referitoare la "Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică", se arată că dreptul, ca posibilitate a persoanei fizice de a se adresa justiției, se transformă într-o obligație care echivalează cu încălcarea libertății acesteia de a alege calea legală de valorificare a dreptului său.

Examinând textele de lege criticate, prin raportare la dispozițiile din Constituție invocate ca fiind încălcate, Curtea Constituțională reține următoarele:

În urma revizuirii Constituției, care a introdus printre subiecții care pot sesiza Curtea Constituțională, în cadrul controlului prealabil, asupra constituționalității legilor, precum și direct pe calea excepției de neconstituționalitate și instituția Avocatul Poporului, au fost amplificate atribuțiile acesteia privind apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor în raporturile lor cu autoritățile publice.

Nici o prevedere constituțională nu interzice Avocatului Poporului să apere drepturile și libertățile cetățenilor în raport cu toate autoritățile publice, inclusiv cu autoritatea judecătorească.

Potrivit dispozițiilor art. 59 alin. (1) din Constituție, "Avocatul Poporului își exercită atribuțiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile și în libertățile lor, în limitele stabilite de lege". În consecință, prin Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, al cărei scop este, conform art. 1 alin. (1) din aceasta, "[…] apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor în raporturile acestora cu autoritățile publice", sunt prevăzute atribuțiile Avocatului Poporului, printre care și cea cuprinsă în art. 13 lit. c), constând în urmărirea rezolvării legale a cererilor primite, precum și solicitarea adresată autorităților sau funcționarilor administrației publice în cauză de a înceta încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești, repunerea în drepturi a petiționarului și repararea pagubelor. În sensul acestor atribuții legale, art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ stabilește că: "Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorității administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiționarul dobândește, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate." În opinia autorului sesizării, această prevedere de lege contravine art. 21 alin. (1) din Constituție, care consacră principiul accesului liber la justiție, prin aceea că înscrie Avocatul Poporului între subiectele care pot sesiza instanța de contencios administrativ cu o acțiune formulată în numele unei persoane fizice. Or, în aceeași opinie, accesul liber la justiție semnifică dreptul, iar nu obligația, oricărei persoane ale cărei drepturi, libertăți și interese legitime au fost încălcate de a se adresa justiției, într-o cauză administrativă.

Din analiza textului de lege criticat reiese că Avocatul Poporului are posibilitatea de a sesiza instanța de contencios administrativ, în mod circumstanțiat, atunci când, ca urmare a controlului sesizării formulate de o persoană fizică, apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorității administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiție. În sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ, prin "autoritate publică" se înțelege "orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public", iar conform lit. m) a aceluiași articol, "excesul de putere" semnifică "exercitarea dreptului de apreciere, aparținând autorităților administrației publice, prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege". Interesul public ce trebuie satisfăcut de către autoritatea publică este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. l) din lege, "interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice". Așadar, instituirea pentru Avocatul Poporului a atribuției referitoare la posibilitatea sesizării instanței de contencios administrativ în condițiile prevăzute de art. 1 alin. (3) din legea supusă controlului de constituționalitate asigură atât ocrotirea interesului public, cât și respectarea interesului privat al persoanei fizice ale cărei drepturi, libertăți sau interese legitime au fost vătămate, fără a fi încălcat art. 21 alin. (1) din Constituție. Aceasta deoarece acordarea unei asemenea competențe Avocatului Poporului, precum și celorlalte autorități – prefect, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici – prevăzute de art. 1 alin. (4) și (8) din lege, la care însă prezenta obiecție de neconstituționalitate nu face referire, nu exclude și nu limitează dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică de a se adresa justiției. Mai mult, potrivit art. 1 din lege, intitulat "Subiectele de sezină", primul subiect de sezină prevăzut de alin. (1) este persoana. Astfel, potrivit acestui articol al legii: "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public." Așa fiind, Curtea nu poate reține că prin dispoziția de lege criticată este încălcat accesul liber la justiție prevăzut de art. 21 din Constituție.

Tot astfel, în legătură cu susținerea din obiecția de neconstituționalitate potrivit căreia instituția Avocatul Poporului se substituie persoanei fizice vătămate într-un drept al său, prin exercitarea atribuției de sesizare a instanței de contencios administrativ, Curtea constată că aceasta nu poate fi reținută. Exercitând atribuția prevăzută de textul de lege criticat, Avocatul Poporului nu se substituie în drepturile procesuale ale cetățeanului, ci îl sprijină pe acesta, inclusiv prin introducerea acțiunii la instanța de contencios administrativ, el fiind singurul care decide continuarea sau nu a procesului împotriva autorității administrative abuzive.

Astfel, petiționarul care, în virtutea legii, a dobândit calitatea de reclamant poate, potrivit regulilor dreptului comun, să declare în fața instanței, la primul termen de judecată, în ce măsură își însușește acțiunea introdusă de Avocatul Poporului, după cum, pe parcursul judecății, poate renunța la acțiune sau poate să o lase în nelucrare. Această procedură își are corespondentul în principiul disponibilității și, în consecință, este în concordanță cu principiul înscris la art. 21 alin. (1) din Constituție referitor la accesul liber la justiție.

Așa fiind, Curtea constată că prevederile art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ sunt constituționale, prin raportare la art. 21 alin. (1) din Constituție. Pe cale de consecință, Curtea constată că și prevederile art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3) și ale art. 13 alin. (2), care conțin dispoziții de ordin procedural aflate într-o strânsă corelare cu art. 1 alin. (3) din lege, sunt constituționale.

În ceea ce privește neconstituționalitatea art. 28 alin. (2), care în opinia autorului sesizării ar încălca principiul constituțional referitor la accesul liber la justiție, este de observat că textul, deși are unele imperfecțiuni de ordin redacțional, instituie o excepție de la principiul disponibilității prevăzut în dreptul procesual comun, în sensul că are în vedere numai acele acțiuni de contencios obiectiv introduse de Avocatul Poporului, ce se întemeiază pe apărarea interesului public. "Interesul public", astfel cum este definit prin art. 2 alin. (1) lit. l) din Legea contenciosului administrativ, este "interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice". Or, art. 28 alin. (2) din legea criticată dispune numai cu privire la acțiunile ce se întemeiază pe apărarea interesului public pe care Avocatul Poporului le poate introduce la instanța de contencios administrativ, iar nu cu privire la acțiunile pe care acesta le poate promova în numele persoanelor fizice, în condițiile art. 1 alin. (3). Fiind vorba de nesocotirea și încălcarea interesului public, acesta nu poate fi lăsat la aprecierea persoanelor fizice și, ca atare, imposibilitatea retragerii acțiunilor introduse în cadrul contenciosului administrativ obiectiv privește instituția Avocatul Poporului, iar nu persoana fizică al cărei drept sau interes legitim a fost lezat.

De asemenea, nu pot fi retrase acțiunile introduse de Avocatul Poporului care au ca obiect legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ, indiferent dacă acestea au fost introduse la instanța de contencios administrativ pe baza sesizării unei persoane fizice în temeiul alin. (3) al art. 1 sau au fost introduse din oficiu. În virtutea principiului disponibilității, cetățeanul care a făcut plângerea ce a stat la baza acțiunii introduse de Avocatul Poporului poate să renunțe, în orice fază a procesului, la judecata pricinii.

De altfel, potrivit art. 28 alin. (2) din lege, interdicția retragerii acțiunii privește numai subiectele de sezină enumerate expres în cuprinsul acestuia, și anume Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefect și Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

În raport cu argumentele prezentate, Curtea constată că dispozițiile art. 28 alin. (2) din lege sunt constituționale, întrucât nu încalcă prevederile art. 21 alin. (1) din Constituție referitoare la accesul liber la justiție.

Autorul sesizării mai susține că prevederile art. 1 alin. (3) din lege, care conferă Avocatului Poporului posibilitatea sesizării instanței de contencios administrativ, "echivalează cu o extindere a dreptului de petiționare în sfera accesului liber la justiție". Examinând această susținere, Curtea constată că exercitarea dreptului de petiționare prevăzut de art. 51 din Constituție este o modalitate eficientă de rezolvare a unor probleme personale și se poate realiza fie individual, de către cetățean, fie de un grup de cetățeni, fie de către organizații legal constituite. Conform acestui drept constituțional, persoanele lezate se pot adresa instituției Avocatul Poporului cu cereri privind încălcarea drepturilor sau libertăților cetățenești de către autoritățile publice. În temeiul art. 59 din Constituție, exercitându-și atribuțiile ce-i revin potrivit Legii nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, acesta urmărește rezolvarea legală a cererilor primite și cere autorităților sau funcționarilor administrației publice în cauză încetarea încălcării drepturilor și libertăților cetățenești, repunerea în drepturi a petiționarului și repararea pagubelor, potrivit modalităților prevăzute de aceeași lege. Așadar, cetățeanul se adresează instituției Avocatul Poporului în virtutea dreptului său de petiționare, pe când acestuia din urmă i se conferă prin Legea contenciosului administrativ posibilitatea de a veni în sprijinul cetățeanului și pe calea acțiunii în justiție, în mod circumstanțiat, în condițiile legii, fără ca prin aceasta dispozițiile criticate să echivaleze "cu o extindere a dreptului de petiționare în sfera accesului liber la justiție".

În legătură cu susținerea potrivit căreia posibilitatea persoanei fizice de a se adresa justiției se transformă într-o obligație care semnifică încălcarea libertății acesteia de a alege calea legală de valorificare a dreptului său, ceea ce încalcă prevederile art. 52 din Constituție referitoare la "Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică", Curtea constată că instituirea unei asemenea competențe pentru o autoritate publică reprezintă o garanție a protejării interesului public și asigurarea respectării lui, în limitele și în condițiile legii.

În sfârșit, în cadrul examinării dispozițiilor socotite de Avocatul Poporului ca neconstituționale, Curtea a constatat că unele dintre prevederile legii sunt discutabile sub aspect redacțional sau incomplete, ceea ce ar putea da naștere la unele dificultăți în procesul de aplicare a legii.

Este de remarcat că, în cadrul controlului de constituționalitate, Curtea nu poate modifica sau completa textele din legea supusă controlului. O intervenție a Curții în procesul de control constituțional ar echivala cu o intervenție în activitatea de legiferare, ceea ce ar contraveni prevederilor art. 61 din Constituție, potrivit cărora unica autoritate legiuitoare a țării este Parlamentul.

Curtea a statuat în mai multe rânduri că orice demers al său, dincolo de limitele sesizării, ar avea drept consecință ignorarea prevederilor constituționale și ale legii sale organice privind imposibilitatea sesizării din oficiu. Curtea nu poate acționa decât în limitele sesizării. Dacă ar proceda altfel, Curtea ar exercita un control de constituționalitate din oficiu, ceea ce este inadmisibil în raport cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituție și ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

În legătură cu susținerea potrivit căreia "Avocatul Poporului ar fi învestit cu o atribuție excesivă și, în plus, lipsită de consistență, respectiv aceea de formulare a unei acțiuni în contencios, în numele unei persoane care se consideră vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime", precum și cu unele considerații referitoare la oportunitatea sau relevanța textelor de lege în discuție, Curtea constată că aceste probleme sunt de competența exclusivă a Parlamentului.

În ceea ce privește posibilitatea pentru Avocatul Poporului de a sesiza instanța de judecată în numele unei persoane fizice, precizăm că soluții similare se regăsesc și în alte legislații.

Având în vedere considerentele expuse în prezenta decizie, dispozițiile art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) și ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, dispozițiile art. 146 lit. a) din Constituție, precum și prevederile art. 11 alin. (1) lit. A.a), art. 15 și 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că dispozițiile referitoare la Avocatul Poporului din cuprinsul art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) și ale art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ sunt constituționale.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterile au avut loc în ședințele din data de 10 și 17 noiembrie 2004 și la acestea au participat: Ioan Vida, președinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Constantin Doldur, Acsinte Gaspar, Kozsokar Gabor, Petre Ninosu, Ion Predescu și Șerban Viorel Stănoiu, judecători.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent șef,

Gabriela Dragomirescu

OPINIE SEPARATĂ

Contrar punctului de vedere al majorității membrilor Curții, care și-a găsit expresia în Decizia nr. 507 din 17 noiembrie 2004, considerăm, pentru rațiunile pe care le vom înfățișa, că sesizarea Avocatului Poporului privind neconstituționalitatea dispozițiilor art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) și art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ este întemeiată, ceea ce ar fi impus adoptarea unei soluții diametral opuse celei adoptate prin decizia menționată, respectiv constatarea că normele legale deduse controlului sunt neconstituționale, întrucât contravin prevederilor art. 21 alin. (1) și art. 52 alin. (1) din Legea fundamentală.

Astfel, cu referire la primul text constituțional se impune remarcat că acesta înțelege să califice sau, altfel spus, să personalizeze calitatea de beneficiar al accesului liber la justiție, condiționând-o de apărarea drepturilor, libertăților și intereselor legitime proprii. Așadar, în viziunea legiuitorului constituțional, astfel cum rezultă din interpretarea literală a textului, numai la prima vedere, titularul calității procesuale active este nedeterminat, putând fi orice persoană, întrucât, în continuare, textul precizează că o asemenea calitate este subsecventă exclusiv apărării drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale acestuia. În sensul și sub aspectul evidențiat, norma constituțională este restrictivă, aceeași concluzie fiind, în egală măsură, valabilă și cât privește celălalt text constituțional de referință – art. 52 alin. (1) – care reglementează de o manieră specifică, proprie domeniului supus incidenței sale, acela al contenciosului administrativ, legitimarea procesuală activă, supunând-o, însă, aceleiași condiționări principiale.

Or, așa fiind, consacrarea, prin art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, a dreptului Avocatului Poporului de a sesiza instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care se tinde la restabilirea legalității sau la înlăturarea excesului de putere în considerarea unui drept sau interes legitim al petiționarului pe baza sesizării căruia a acționat, contravine textelor constituționale de referință menționate.

Contradicția nu rezidă într-o restrângere arbitrară, pe calea reglementării legale, a accesului liber la justiție, ci, într-o extindere nepermisă a sferei titularilor acestui drept, dincolo de limitele sale constituționale, astfel cum rezultă din formula redacțională a textelor de referință. În atare condiții, negarea relației de contrarietate dintre norma legală și normele constituționale presupune în mod necesar conferirea, pe cale de interpretare, pentru acestea din urmă, a unei accepțiuni, nu doar fără suport în litera textului, ci, chiar împotriva înțelesului univoc al acestuia. O asemenea manieră de interpretare extensivă, prin care se atribuie legiuitorului ceea ce acesta nu a găsit cu cale să exprime in terminis, nerecomandabilă, în principiu, datorită riscului major pe care îl implică, acela de a adăuga la lege, este cu atât mai dificil de acceptat atunci când este vorba despre legiuitorul constituțional și când interpretarea aparține Curții Constituționale, așadar, autorității publice chemate să fie garantul supremației Constituției.

Art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ este – în opinia noastră – neconstituțional și pentru că prevede dobândirea de drept a calității de reclamant de către petiționar, în procesul declanșat, pe baza sesizării sale, dar din inițiativa exclusivă a Avocatului Poporului. În condițiile în care ambele texte constituționale de referință consacră implicit dar indubitabil principiul disponibilității în valorificarea accesului liber la justiție (așa cum rezultă din sintagmele <<orice persoană se poate adresa justiției …>>, prevăzută de art. 21 alin. (1), și <<persoana vătămată … este îndreptățită să obțină …>>, prevăzută de art. 52 alin. (1) din Constituție), implicarea de drept a petiționarului într-un proces, nu declanșat de el, ci de un terț, chiar dacă acesta este o autoritate publică, reprezintă o încălcare a principiului disponibilității.

Nu s-ar putea invoca în contracararea acestui fine de neconstituționalitate faptul că, potrivit legii, acțiunea Avocatului Poporului este subsecventă sesizării persoanei fizice titular al dreptului de acces liber la justiție care, pe această cale, l-ar fi mandatat să acționeze în numele și interesul său, o asemenea construcție fiind invalidată de o serie de principii și concepte juridice fundamentale, ca și de însăși economia reglementării căreia i se subsumează.

Astfel, dacă, incontestabil, sesizarea adresată Avocatului Poporului constituie o modalitate concretă de valorificare a dreptului constituțional de petiționare, consacrat de art. 51 din Constituție, a conferi acesteia valența juridică a unei împuterniciri constitutive de mandat ar însemna a excede cadrului și finalității reglementării. Într-adevăr, nu se vede cum obligația autorităților publice de a răspunde la petiții în termenele și condițiile stabilite potrivit legii, prevăzută de alin. (4) al textului constituțional mai sus menționat, ar putea fi convertită în posibilitatea respectivelor autorități de a se substitui petiționarului și a exercita, în numele și interesul acestuia, dreptul de acces liber la justiție, fără ca reglementarea legală care ar consacra-o să nu contravină premisei sale constituționale.

Tot astfel, dacă legitimarea procesuală activă a Avocatului Poporului este consecutivă unui mandat conferit de petiționar, introducerea de drept a acestuia din urmă în proces, în calitate de reclamant, apare lipsită de orice justificare, iar consacrarea sa legală infirmă întreaga construcție teoretică.

În sfârșit, teza mandatului este contrazisă de prevederea art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, potrivit căreia <<acțiunile introduse de Avocatul Poporului … nu mai pot fi retrase>>. Examinată cu atenție, această prevedere impune concluzia că autoritatea publică în cauză nu acționează în temeiul unui mandat, ci are o legitimare procesuală activă proprie care, deși condiționată de o prealabilă sesizare din partea titularului dreptului de acces liber la justiție, are o existență autonomă, independentă de opțiunea acestuia în sensul refuzului de a continua procesul.

Așa fiind, nu putem decât să subscriem constatării pertinente a Avocatului Poporului din cuprinsul obiecției sale de neconstituționalitate, potrivit căreia reglementarea legală criticată convertește, nu doar fără temei constituțional, ci chiar împotriva acestuia, dreptul de acces liber la justiție într-o obligație.

Din acest punct de vedere și pentru rațiuni similare celor care evidențiază încălcarea principiului disponibilității și, pe cale de consecință, neconstituționalitatea art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ în raport cu prevederile art. 21 alin. (1) și art. 52 alin. (1) din Constituție, s-ar fi impus aceeași concluzie și cu privire la art. 28 alin. (2) din aceeași lege a contenciosului administrativ care, în sensul și cu semnificația evidențiate, contravine, de asemenea, normelor constituționale de referință.

Conștientizând fragilitatea argumentelor aduse în susținerea opțiunii sale în sensul constatării constituționalității textelor legale deduse controlului, majoritatea Curții a simțit nevoia ca, în considerentele deciziei, să stăruie asupra a două aspecte apreciate ca deosebit de nevralgice ale reglementării criticate.

În considerarea acestei preocupări s-a susținut că, <<exercitând atribuția prevăzută de textul de lege criticat, Avocatul Poporului nu se substituie în drepturile procesuale ale cetățeanului, ci îl sprijină pe acesta, inclusiv prin introducerea acțiunii la instanța de contencios administrativ, el fiind singurul care decide continuarea sau nu a procesului împotriva autorității administrative abuzive>>. Fără îndoială, o atare susținere, dacă ar fi avut suport în reglementarea legală criticată, ar fi lipsit de plano de orice pertinență obiecția de neconstituționalitate la care subscriem. În realitate, însă, respectiva susținere este lipsită de un atare suport, de vreme ce reglementarea în cauză conferă de drept calitatea procesuală activă petiționarului, într-un proces declanșat din inițiativa altei persoane și, mai mult decât atât, lipsește de eficiență juridică manifestarea de voință a aceluiași în sensul încetării procesului, prin consacrarea interdicției de retragere a acțiunii promovate de Avocatul Poporului.

S-a mai susținut, pe aceeași linie de gândire, că, în realitate, <<art. 28 alin. (2) din legea criticată dispune numai cu privire la acțiunile ce se întemeiază pe apărarea interesului public pe care Avocatul Poporului le poate introduce la instanța de contencios administrativ, iar nu cu privire la acțiunile pe care acesta le poate promova în numele persoanelor fizice, în condițiile art. 1 alin. (3)>>. Or, se arată, tot acolo, <<fiind vorba de nesocotirea și încălcarea interesului public, acesta nu poate fi lăsat la aprecierea subiectivă a persoanelor fizice și, ca atare, imposibilitatea retragerii acțiunilor introduse în cadrul contenciosului administrativ obiectiv privește instituția Avocatul Poporului, iar nu persoana fizică al cărei drept sau interes legitim a fost lezat>>. Examinarea textului legal menționat infirmă însă o asemenea interpretare, înțelesul ce-i este astfel atribuit detașându-se de o manieră susceptibilă de rezerve de cel care se desprinde în mod necesar, pe cale de interpretare literală, logică și gramaticală a termenilor reglementării. În acest sens, se impune observat că art. 28 alin. (2) din lege consacră o dihotomie neștiințifică, întrucât utilizează un criteriu neunitar potrivit căruia acțiunile care nu mai pot fi retrase subsumează acțiunile introduse de Avocatul Poporului și de celelalte autorități publice acolo menționate (acestea constituind în economia reglementării o primă categorie), precum și cele introduse împotriva actelor administrative normative (care formează a doua categorie). Or, prima categorie este structurată după criteriul organului emitent, iar cea de a doua, după acela al obiectului. Astfel redactat, textul în cauză ridică serioase dificultăți de aplicare. Nu rezultă din cuprinsul său care este obiectul acțiunilor din prima categorie, și anume dacă acesta îl constituie un act administrativ individual sau/și normativ, după cum nu rezultă dacă interesul urmărit este exclusiv public sau/și privat. De asemenea, formula redacțională ambiguă lasă să se înțeleagă că titularii acțiunilor introduse împotriva actelor din a doua categorie ar fi alte autorități decât cele menționate in terminis cu referire la actele din prima categorie sau, oricum, și alte asemenea autorități.

S-ar părea, urmare interpretării logice a celor două sintagme corelate, că titularii ambelor categorii de acțiuni sunt aceiași, și anume autoritățile publice enumerate expres și limitativ cu referire la prima categorie.

S-ar părea, de asemenea, raționând per a contrario, că obiectul primei categorii de acțiuni îl constituie numai actele administrative individuale. În condițiile în care, însă, textul legal nu conține nici o referire la criteriul interesului, iar potrivit principiului de interpretare ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, nu există nici un temei și nici un argument de logică formală sau de tehnică juridică care să îndreptățească susținerea din considerentele deciziei, pe care am reprodus-o, în sensul că interdicția de retragere a acțiunilor promovate de Avocatul Poporului ar avea în vedere exclusiv pe acelea care urmăresc apărarea interesului public.

Cele arătate în precedentul imediat anterior reconfirmă astfel concluzia deja enunțată, și anume că art. 28 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ este neconstituțional.

În tentativa de a demonstra deplina legitimitate a noii atribuții conferite Avocatului Poporului prin art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, în considerentele deciziei se stăruie asupra deplinei concordanțe dintre prevederile acestui text și cele ale art. 13 lit. c) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, potrivit cărora acesta este ținut, cu titlu de atribuții, la urmărirea rezolvării legale a cererilor primite și la solicitarea adresată autorităților sau funcționarilor administrației publice în cauză de a înceta încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești, de a-l repune în drepturi pe petiționar și de a-i repara eventualele pagube. Altfel spus, se consideră că posibilitatea recunoscută Avocatului Poporului, prin textul legal criticat, de a sesiza, pe cale de acțiune, instanța de contencios administrativ nu face decât să dea expresie acestor atribuții.

Nu putem subscrie acestei teze, întrucât, în ansamblul lor, atribuțiile menționate exclud o implicare directă a Avocatului Poporului în activitatea de soluționare a sesizărilor, concluzie impusă de înșiși termenii reglementării, sintagma <<urmărirea rezolvării legale>> evidențiind că, în viziunea legiuitorului, acesta are o poziție extrinsecă activității propriu-zise de soluționare a litigiilor, la care contribuie de o manieră proprie, <<utilizând în acest sens procedura medierii, sesizării autorităților ierarhic superioare celei care a încălcat dreptul petiționarului, rapoartele adresate Parlamentului, fără a declanșa un proces, chiar dacă obiectul acestuia este circumscris sferei contenciosului administrativ>>, așa cum, corect, se arată în cadrul obiecției de neconstituționalitate.

Mai mult decât atât, nu se poate pune semnul egalității între <<solicitarea>>, menționată de legea sa organică, printre atribuțiile Avocatului Poporului și <<acțiune>>, nu doar pentru că, din punct de vedere juridic, au o altă semnificație conceptuală, ci, și, întrucât, cu referire la solicitare, Legea nr. 35/1997 precizează că aceasta este adresată autorităților sau funcționarilor administrației publice care au încălcat drepturile și libertățile cetățenești, având deci caracterul unui recurs grațios, ceea ce lipsește de temei orice posibilă analogie cu acțiunea în justiție.

Dincolo de rațiunile de neconstituționalitate pe care le-am evidențiat, orientarea pe care o exprimă normele legale deduse controlului Curții, și anume de a conferi Avocatului Poporului, pe lângă atribuțiile sale de mediator, și pe aceea de sesizare, pe cale de acțiune, a instanțelor judecătorești, suscită serioase rezerve din partea unor specialiști ai Comunității Europene. Astfel, într-un raport prezentat la 16 iulie 2003, în cadrul Comisiei pentru probleme juridice și drepturile omului a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, având ca obiect instituția mediatorului, d-na Lili Nabholz-Heidegger din Elveția <<estimează că intentarea unei acțiuni în justiție […] plasează mediatorul într-o situație dificilă. Mediatorul este capabil să joace cu eficiență rolul său – care nu este acela de mandatar privat, ci de mediator între cetățean și administrație – numai adoptând o poziție de strictă neutralitate. Apariția sa la tribunal ca adversar al administrației […] compromite relațiile cu aceasta>>.

Dacă înțelegem să conferim caracter axiomatic tezei care dă expresie esenței democrației, potrivit căreia, într-o colectivitate, majoritatea are întotdeauna dreptate, argumentele înfățișate în cadrul prezentei opinii separate nu pot fi receptate ca urmărind să demonstreze contrariul, ci exclusiv ca o tentativă de justificare rațională a acestei opinii, diferită de aceea a majorității membrilor Curții Constituționale.

CONCLUZII

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 abrogă Legea nr. 29/1990, după 14 ani de la intrarea sa în vigoare,.

Înlocuirea Legii nr. 29/1990 era previzibilă și necesară , ținând seama de schimbările majore intervenite atât în cadrul constituțional din anul 1991 și , mai apoi, în anul 2003, prin revizuirea acestuia, cât și în cel legislativ în vigoare din toată această perioadă, fapt pentru care multe din dispozițiile sale erau depășite, unele chiar căzute în desuetudine.

Prevederile noii legii a contenciosului administrativ sunt puse , în mod evident, în concordanță cu dispozițiile Constituției României, republicată , ceea ce face să se stabilească și o corelare firească între anumite instituții constituționale.

Se realizează ,astfel, pentru prima oară în acest domeniu, o complementaritate între instituția contenciosului administrativ și instituțiile Avocatul Poporului și Ministerului Public, întărindu-se considerabil sistemul juridic de garantare a drepturilor, libertăților și intereselor cetățeanului împotriva abuzurilor autorităților publici sau ale funcționarilor publici.

Avocatul Poporului , Ministerul public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici apar într-o dublă calitate , adică atât în cea de titular ai acțiunilor în contenciosul subiectiv în numele cetățeanului vătămat,cât și ca titulari ai unor acțiuni introduse pentru apărarea unui interes public, care fac obiectul unor acțiuni în contenciosul obiectiv, acțiune de ordine publică, la care nu se mai poate renunța în conformitate cu prevederile art. 28 alin .( 2) din legea nr. 554/2004.

Noua reglementare nu mai face distincția dintre noțiunile legalitate și oportunitatea, aceasta din urmă fiind “ o dimensiune a legalității”. În acest sens,, oportunitatea este explicată ca o exercitare în colectiv a unor drepturi fundamentale prevăzute de Constituție, cum sunt : dreptul la libertate economică, dreptul la asociere , libertatea întrunirilor, etc.

Cu caracter de noutate, mentionam faptul că legea stabilește că și o persoană vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe ale Guvernului neconstituționale, se poate adresa instanței de contencios administrativ.

Noul act normativ reglementează posibilitatea și pentru autorităților publice emitente a unui act administrativ nelegal de a putea cere instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se va pronunța, la cerere, și asupra legalității actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile produse.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVA

Balan, E., Drept administrativ si contencios adminiatrativ, Bucuresti 2000

2. Prof. univ. dr. Corneliu Manda- Contencios administrativ- Suport de curs

3. Arsene, L., Revista practicii judiciare cu privire la motivele casarii hotaririlor pronuntate in cauzele de contencios administrativ, buletinul Curtii Supreme de Justitie a RM 2004, V3, p. 7-10
4. Mrejeru, T., Contenciosul adminitrativ. Doctrina. Jurisprudenta, Bucuresti 2003
5. Dinuica D., Contenciosul administrativ Roman,: Curs universitar, Vol I,Bucuresti 2003
6. Prisacaru V,Contenciosul administrativ roman, Buc., 1998 <1998> 6. vedinas, V., introducere indreptul contenciosului administrativ, Bucuresti 1999
7. Belecciu, K., Procedura examinarii procedurii in contenciosul administrativ, Administrarea publica 2003, v 3, p. 60-66

8 O. Manolache, Drept comunitar, Ediția a III-a, Editura ALL Beck, București, 2001,  p. 75 – 97, p. 117 – 123;