.autonomia Locala Si Integrarea Europeana

TITLUL LUCRĂRII

Autonomia locală în perspectiva integrării europene

INTRODUCERE

România își caută la început de mileniu, o nouă poziție în cadrul sistemului internațional. Ieșirea dintr-un regim de dictatură și odată cu ea, schimbarea de sistem, au necesitat în continuare mari eforturi de adaptare.

În această perioadă s-au asigurat bazele statului de drept, ale democrației pluraliste, ale respectului datorat drepturilor omului, iar instrumentul fundamental a fost Constituția României din 8 decembrie 1991.

Printre problemele aflate în atenția cercetărilor contemporane de drept public se află și cele relative la noile forme de cooperare internațională, la dezvoltarea cooperării și integrării internaționale regionale, la locul statului și al suveranității, la dezvoltarea autonomiei locale și respectarea drepturilor omului.

Subliniem deschiderea democratică pe care o propune autonomia locală și totodată rolul pe care îl îndeplinesc structurile europene în definirea acestui principiu, considerat ca făcând parte din patrimoniul comun al tuturor democrațiilor din Europa.

Legiuitorul român s-a inspirat în definirea acestui principiu de organizare și funcționare a administrației publice locale din legislațiile avansate ale statelor europene, valorificând totodată și experiența națională din perioada interbelică.

Autonomia locală încetează a mai fi un monopol al statului suveran și în același timp, colectivitățile teritoriale locale pretind să joace un rol din ce în ce mai însemnat pe scena internațională prin aspectul extern al autonomiei locale.

Integrarea europeană a oferit statelor membre ale Uniunii Europene și cetățenilor pace, stabilitate și prosperitate. Aceste rezultate au constituit o atracție permanentă pentru aderarea de noi state.

Noile reglementări privind autonomia locală și descentralizarea serviciilor publice în contextul dialogului permanent al statului nostru cu instituțiile Uniunii Europene conduc la o reconsiderare a unor raporturi de către comunitățile locale și societatea românească, pe de o parte, și între administrația publică locală și celelalte instituții publice, pe de altă parte.

Extinderea Uniunii Europene reprezintă o provocare majoră atât pentru Uniune luată ca întreg, cât și pentru fiecare țară candidată, atât la nivel național, cât și la nivel local.

O mare parte din legislația Uniunii urmează să fie implementată în administrația locală.

Autoritățile locale trebuie nu numai să implementeze o parte semnificativă a aquis-ului comunitar, dar totodată trebuie să facă față unor provocări în domeniile social, economic și de mediu înconjurător. Toate acestea reprezintă provocări cu care se confruntă toate nivelele de autoritate european, național, regional și local.

Locul României este în Europa. Acest loc se află într-un raport de deplină continuitate cu rolul pe care țara noastră l-a jucat vreme de mai multe secole în istoria ei europeană. Țările Române au fost prin excelență bastionul estic al creștinătății, au fost zidurile care, nu o data, au apărat Europa de năvălitorii veniți dinspre răsărit. Românii au fost protectorii de nădejde ai unei civilizații cu tot ce reprezintă ea, cu toate valorile ei. Au fost făcute multe sacrificii în numele acestor valori, pe care le împărtășim ca români, ca popor creștin și ca popor european.

Obiectul lucrării îl constituie cercetarea instituțiilor autonomiei locale precum și a relațiilor lor reciproce, în procesul integrării regionale europene.

Structura lucrării este reprezentată de treisprezece capitole la care se adaugă considerații introductive precum și aspecte de lege ferenda și concluzii.

Capitolele sunt împărțite in secțiuni iar secțiunile în paragrafe……………

Sub aspect metodologic, după ce am precizat termenii folosiți in lucrare, am pornit prin a evidenția pozițiile general acceptate asupra problemelor cercetate, pe care le-am considerat ca fiind deja câștigate pentru știința dreptului public actual, fără a mai insista asupra lor. Ne-am oprit numai asupra chestiunilor controversata în materie, fie achiesând, motivat, la una dintre opiniile exprimate, și criticându-le, tot motivat, pe celelalte, fie valorificând critic literatura existentă și propunând propria noastră interpretare. Instituțiile juridice nu au fost analizate în sine, ci numai prin raportare la teme propusă.

Analiza instituțiilor juridice s-a făcut debutând cu o scurtă abordare istorică, deoarece numai cunoașterea evoluției acestora permite înțelegerea configurației lor actuale și a perspectivelor de evoluție. Nu trebuie înțeles însă că, sub acest aspect, am ținut să descoperim lucruri noi, întrucât nu ne-am propus o lucrare de istorie a dreptului.

Un accent deosebit am pus pe cercetările și analizele de drept comparat, precum și pe studierea izvoarelor în materie ale dreptului internațional public.

Sub aspectul dreptului intern român contemporan, nu ne-am oprit la analiza legislației în vigoare, ci am extins cercetările și asupra proiectelor de acte normative, aflate în diverse stadii ale procesului normativ, în vederea identificării sensului reglementărilor viitoare.

Finalizarea cercetărilor s-a făcut prin sublinierea elementelor pozitive, care trebuie păstrate, dar și prin criticarea celor necorespunzătoare cu propuneri de îmbunătățire a cadrului normativ.

CAPITOLUL 1 Conceptul de autonomie locală

§ 1 Autonomia locală în legislația românească până la Revoluția din 1989

Deși primele forme de organizare a comunităților locale și, implicit, de finanțare a funcțiunilor realizate de acestea sunt mult mai vechi, abia prin Regulamentul Organic (1848) s-au stabilit principiile organizării finanțelor locale în Moldova și Muntenia. Astfel, resursele financiare ale autorităților publice constau în perceperea de cote adiționale la unele impozite directe și accize asupra tutunului și băuturilor. Conturile Trezoreriei publice a comunităților locale-orașe și sate-numită “cutia”,erau creditate din aceste cote:

la “cutia”orașelor se încasa o zecime din capitație, patentă și accize;

la “cutia” satelor se încasa o zecime din capitație și un impozit asupra veniturilor persoanelor căsătorite;

pentru cele două capitale – București și Iași – se percepeau supraimpozitele asupra încasǎrilor din exportul de seu, asupra importului de vinuri străine, tutun provenit din Imperiul Otoman;

ulterior, în ambele state au fost constituite alte fonduri locale, de exemplu “fondul școalelor sǎtești” și “fondul drumurilor”, ca suport pentru învǎțǎmântul primar,devenit obligatoriu și pentru dezvoltarea rețelei de drumuri.

În România, bazele organizării moderne au fost puse de “Legile pentru înființarea consiliilor județene și de organizarea comunalǎ”din 1864, promulgate de Domnitorul Alexandru Ioan Cuza.

Legea de organizare administrativǎ din anul 1864 precizeazǎ că unitǎțile administrativ-teritoriale sunt comunele și județele, comunele fiind împǎrțite în comune urbane și comune rurale.

Un moment crucial pentru evoluția administrației publice locale îl constituie apariția Legii comunale care statuează, pentru prima oarǎ în istoria Țărilor Române, județul și comuna ca persoanǎ juridicǎ, consiliul comunal îndeplinind funcțiunea de organ deliberativ, iar primarul de organ executiv.Cu toate cǎ se acordă mai multǎ autonomie orașelor și comunelor,atributele organelor locale se exercitau sub tutela organelor centrale. Unele dezbateri mai importante din consiliul comunal, între care se încadrau și cele privind adoptarea bugetului erau aprobate de Ministrul de Interne.

Constituția adoptată în anul 1866 acordă mai multă autonomie comunelor și județelor, ca urmare a descentralizării administrative, dar dupǎ aceastǎ datǎ a avut loc o îngrădire a autonomiei locale.

Ion Ionescu de la Brad are meritul de a fi printre cei dintâi economiști români care au subliniat importanța finanțelor locale pentru mobilizarea resurselor necesare unităților administrativ-teritoriale.

Legea din anul 1871 a avut o importanțǎ majoră asupra finanțării serviciilor publice la nivelul orașelor și comunelor din Principatele Unite, deoarece preciza taxele și contribuțiile comunale – ca obiect impozabil, asietǎ și nivel maxim al cotei posibil de aplicat de către consiliul local în comunitatea respectivǎ.

Impozitele și taxele locale erau foarte variate , atât din punct de vedere al bazei și cotei de impozitare, cât și ca obiect și implicații, ceea ce făcea ca administrarea lor sǎ fie greoaie și sǎ necesite costuri importante.

Localitățile urbane aveau posibilitatea sǎ perceapǎ 35 taxe de consumație și 32 alte taxe ,iar cele rurale 7 taxe de consumație și alte 10 taxe și contribuții.

Legea din 1871 a fost modificată în 1893 când s-au instituit noi impozite și taxe comunale, s-a lărgit aria produselor pentru care se percepeau accize, sporind astfel sarcinile fiscale. O nouă lege adoptatǎ în 1894 îngrădea autonomia locală a comunelor urbane, stabilind obligația ca ce mai mare parte a deliberărilor consiliilor comunale să fie aprobate de organele centrale.

Legea din anul 1903 înlătura aceste neajunsuri ,desființând barierele vamale dintre administrațiile publice locale și reformulând taxele asupra produselor de larg consum. Totodată, era creat un fond public al comunitǎților locale,administrat de Ministerul Finanțelor și alimentat cu o zecime din contribuțiile directe și din cote adiționale în proporție de 1/20 din cota normală de impozitare a celorlalte impozite. Destinațiile cheltuielilor realizate din acest fond erau bugetele locale ale orașelor și satelor-orașele primeau o sumǎ în limita încasărilor medii din accize pe ultimii cinci ani, iar satele cu 50% peste nivelul încasǎrilor din accize în anul 1901.

Reformele economice și administrative introduse dupǎ primul rǎzboi mondial au vizat și comunitățile locale, atât din punct de vedere al organizǎrii cât și al finanțǎrii serviciilor publice locale. Astfel în anul 1921, a fost modificatǎ legea privind contribuțiile (înțelegând impozitele) directe, desființându-se impozitul asupra clǎdirilor, locurilor virane și pe spectacole.

În anul 1923 a fost adoptatǎ o lege privind maximul taxelor și contribuțiilor comunale,care prevedea și dreptul comunelor de a înființa taxe pentru folosința temporarǎ a bunurilor din domeniul public.

În anul 1929 a fost adoptată o nouă lege de organizare a administrației publice locale, prin care, odată cu legea anuală a bugetului de stat, se acordau atribuții largi comisiilor comunale privitoare la stabilirea contribuțiilor, a taxelor și a prestațiilor în natură. Veniturile autorităților publice se formau din impozite, taxe asupra serviciilor prestate locuitorilor, venituri din folosirea drumurilor, din închirieri, amenzi și venituri accidentale sau extraordinare, cotizații și prestări în naturǎ , excedente bugetare anuale, sume din vânzarea imobilelor ș.a.

Referitor la legea din anul 1929, Virgil Madgearu aprecia că, deși introducea multe elemente pozitive, legea de organizare a administrației publice locale menținea un sistem de venituri format din cote adiționale la impozitele de stat și venituri de importanțǎ secundarǎ, nereușind sǎ creeze pentru autoritǎțile publice locale un volum de resurse suficient de stabil.

În 1933, legea pentru organizarea finanțelor locale a fost înlocuită cu una nouă, în care resursele financiare ale autorităților publice locale erau constituite din impozite și taxe centrale, din impozite și taxe comunale așezate asupra persoanelor fizice și din acțiuni economice, precum și venituri extraordinare.

De asemenea,erau stabilite categoriile de cheltuieli publice ce trebuiau suportate de administrațiile publice județene și ale municipiilor, orașelor și comunelor. Tot prin această lege s-a introdus controlul preventiv în administrația comunală și județeană pentru a asigura gospodărirea fondurilor publice.

Veniturile bugetelor locale în pe locale, prin care, odată cu legea anuală a bugetului de stat, se acordau atribuții largi comisiilor comunale privitoare la stabilirea contribuțiilor, a taxelor și a prestațiilor în natură. Veniturile autorităților publice se formau din impozite, taxe asupra serviciilor prestate locuitorilor, venituri din folosirea drumurilor, din închirieri, amenzi și venituri accidentale sau extraordinare, cotizații și prestări în naturǎ , excedente bugetare anuale, sume din vânzarea imobilelor ș.a.

Referitor la legea din anul 1929, Virgil Madgearu aprecia că, deși introducea multe elemente pozitive, legea de organizare a administrației publice locale menținea un sistem de venituri format din cote adiționale la impozitele de stat și venituri de importanțǎ secundarǎ, nereușind sǎ creeze pentru autoritǎțile publice locale un volum de resurse suficient de stabil.

În 1933, legea pentru organizarea finanțelor locale a fost înlocuită cu una nouă, în care resursele financiare ale autorităților publice locale erau constituite din impozite și taxe centrale, din impozite și taxe comunale așezate asupra persoanelor fizice și din acțiuni economice, precum și venituri extraordinare.

De asemenea,erau stabilite categoriile de cheltuieli publice ce trebuiau suportate de administrațiile publice județene și ale municipiilor, orașelor și comunelor. Tot prin această lege s-a introdus controlul preventiv în administrația comunală și județeană pentru a asigura gospodărirea fondurilor publice.

Veniturile bugetelor locale în perioada 1929-1940 au prezentat, mai întâi, o creștere, pentru ca apoi să manifeste o tendință constantă de scădere.

Constituția și Legea din anul 1938 au limitat autonomia locală în sensul că administrația locală era condusă autoritar, conducerea efectivă aparținând rezidentului regelui și primarului.

Nivelul redus al unor venituri fiscale și, în general, a tuturor resurselor autorităților publice locale au contribuit la menținerea orașelor și satelor într-o stare necorespunzătoare din punct de vedere edilitar.

În timpul celui de-al doilea război mondial și până în anul 1949, veniturile bugetelor locale au fost utilizate nu numai pentru finanțarea serviciilor publice locale, ci și pentru finanțarea unor acțiuni de înlăturare a urmărilor războiului.

Pierderea de facto a autonomiei locale are loc în perioada 1944-1989, în care așa numitul “centralismul democratic” a determinat subordonarea directă a organelor locale ale administrației de stat, Consiliul de Miniștrii și aparatului central al fostului Partid Comunist.

În anul 1949, noul regim comunist a realizat, alături de reforma economică și administrativă adecvată unei economii de comandă și reforma sistemului bugetar. Bugetul statului era format din bugetul republican și bugetele locale, respectiv bugetele județelor și al municipiului București, bugetele municipiilor,orașelor și comunelor.

§ 2 Autonomia locală în doctrina românească

Autonomia locală este o instituție juridică de sine stătătoare care implică descentralizarea administrativă,autonomia fiind un drept,iar descentralizarea un sistem care o presupune.

Dacă descentralizarea se caracterizează deci,prin existența unei autonomii sigure în raport cu administrația centrală,această autonomie nu trebuie înțeleasă în sensul unei libertăți totale, absolute, eliminând orice intervenție a statului atunci când aceasta se dovedește necesară. Autonomia ce caracterizează descentralizarea nu este un dat uniform, ci un concept global, acoperind o realitate diversificată.

Astfel,în sprijinul descentralizării, doctrina administrativă românească a relevat că interesele locale nu pot fi niciodată mai bine cunoscute, mai de aproape și deci,mai bine satisfăcute,decât de organele proprii localității respective.

Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guvernează administrația publică locală și activitatea autorităților acesteia, care constă în „dreptul unităților administrativ-teritoriale de a-și satisface interesele proprii fără amestecul autorităților ccentrale,principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept,iar descentralizarea, un sistem care implică autonomia”

În opinia profesorului Dana Apostol Tofan autonomia locală constituie principiul fundamental al organizării administrativ teritoriale a unui stat reprezentând dreptul recunoscut unităților administrativ-teritoriale de a-și satisface interesele proprii după cum consideră oportun, cu respectarea legalității,dar fără inrevenția puterii centrale

Autonomia locală se manifestă prin alegerea autorităților administrației publice locale de către populația cu drept de vot care domiciliază în unitatea dministrativ-teritorială, prin posibilitatea recunoscută consiliilor locale de a adopta statutul localității, organigramele și numărul de personal, a organizării serviciilor publice locale și a înființării unor persoane juridice

de drept public.

Autonomia locală presupune determinarea atribuțiilor autorităților locale prin consacrarea plenitudinii de competență în soluționarea problemelor de interes local și exclude implicarea altor autorități în luarea acestor decizii.

Autonomia locală vizează competența autorităților locale de a administra propiul patrimoniu prin intermediul organelor reprezentative.

Autonomia locală, privită exclusiv din punct de vedere administrativ,nu apare decât ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative, ,,o formă modernă a principiului’’, ca atare. In esență,aceasta reprezintă transferarea unor competențe de la nivel central către diverse organe sau autorități administrative, care funcționează autonom în unitățile administrativ- teritoriale,autorități alese de către colectivitățile locale respective,considerate și ,,corpuri administrative autonome.’’ !

În opinia unui alt autor, autonomia locală constă în repartizarea puterii de decizie între guvernul central, pe de o parte, și agenții locali, pe de altă parte (primarii, consilii locale) care sunt într-o anumită măsură independente de puterea centrală, adică au dreptul de a lua diferite măsuri fără a fi cenzurate sau fără a cere aprobarea guvernului central.

Autonomia locală’’este forma modernă de exprimare a principiului descentralizării administrative’’ iar ’’ descentralizarea semnifică autoadministrare.’’

Autonomia locală reprezintă, în opinia profesorului Ioan Vida, un principiul constituțional, dar și un mod de organizare a administrației colectivităților locale, care nu au o aplicare general valabilă la nivelul întregului sistem al administrației publice locale .

În afara autorităților locale, alese,cu drept de decizie și autoritate,în cadrul colectivităților din unitățile administrativ- teritoriale respective, prin autonomie este subânțeleasă totodată și supravegherea pe care o exercită guvernul, potrivit cu dispozițiile constituționale asupra acestor autorități.

Aceasta semnifică, pe de o parte, că Guvernul exercită numai un anumit gen de supraveghere, iar pe de altă parte,că nu poate exercita puteri discreționare în unitatea administrativ-teritorială.Genul de supraveghere menționat este denumit în doctrina constituțională,,control de tutelă’’, și se exercită atât asupra autorităților locale,cât și al actelor acestora. Conceptul de autonomie locală este consacrat la nivel european de Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg în 15 octombrie 1995.

România a ratificat Carta europeană a autonomiei locale prin Legea nr.199 din 17 noiembrie 1997.

Potrivit art.3 din Carta europeană a autonomiei locale (traducere oficială) conceptul de autonomie locală are următorul conținut :

“1.Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale o parte importantă a treburilor publice.”

“2.Acest drept se exercită de consilii sau adunări, compuse din membrii aleși prin vot liber, secret, egal, direct și universal, care pot dispune de organe executive și deliberative care răspund în fața lor. Această dispoziție nu aduce atingere în nici un fel, posibilității de a recurge la adunări cetățenești, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetățenilor, acolo unde aceasta este permisă de lege”.

Conceptul de autonomie locală prevăzut în legea administrației publice locale nr.215/2001 are următorul conținut :

Art. 3 din lege prevede:

“(1) Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.

(2) Acest drept se exercită de consiliile locale și primari , precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat.

(3) Dispozițiile alin. 2 nu aduc atingere posibilității de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetățenilor la treburile publice, în condițiile legii.

(4) Prin colectivitate locală se înțelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ teritorială.

De asemenea art. 4,alin.(1) și (2) prevede :

“(1) Autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege .

(2) Autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului sau județului, după caz .”

§ 3 Autonomia locală în doctrina străină

În practică principiul autonomiei locale cunoaște două forme: autonomia funcțională (tehnică) și autonomia teritorială.

Autonomia funcțională constă în recunoașterea posibilității pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie în domeniile lor de activitate, iar autonomia teritorială este cea prin care se recunoaște unităților administrative dreptul, în condițiile legii, de a se autoadministra .

Autonomia locală este considerată de către doctrina constituțională occidentală, ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativă.

În acest sens, Piere Pactet apreciază că autonomia locală asigură un înalt grad de democrație, colectivitățile ”teritoriale autonome fiind ”veritabile contra-puteri” și în această calitate pot să prevină abuzul guvernului central.”

Relativa independență a autorităților administrației publice locale presupune autonomia administrativă și mai ales financiară a acestora.Autonomia locală are un caracter pur administrativ, iar autoritâțile locale au o competență determinată,și anume:dreptul de reglementare și de răspundere proprie,în condițiile prevăzute de lege pentru rezolvarea treburilor colectivităților locale,adică’’o sferă proprie de acțiune’’,așa cum este ea denumită convențional în practica administrației.

În doctrina constituțională se recunoaște,pe lângă aspectele pozitive,și unele neajunsuri ale autonomiei locale,fomându-se datorită acestora chiar și un curent de opinie contrar absolutizării și exagerării ideii de autonomie locală mai ales în statele pe teritoriul cărora problema națională poate deveni o sursă de conflict interetnic.

Autonomia locală este concepută în context european ca un element component al ,,principiilor democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei,’’ care, prin reglementarea ei legală și aplicarea concretă,face posibilă descentralizarea puterii.

Conceptul de autonomie locală este consacrat la nivel european de Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg în 15 octombrie 1985. Obiectivul Cartei europene pentru autonomie locală constă în a compensa lipsa de norme europene comune pentru a măsura și proteja drepturile colectivităților locale, care sunt cele mai apropiate de cetățean și îi dau posibilitatea de a participa efectiv la luarea de decizii care privesc mediul cotidian.Carta obligă Părțile să aplice reguli fundamentale garantând independența politică, administrativă și financiară a colectivităților locale.Este, așadar,o demonstrație la nivel european a voinței politice de a da, la toate nivelele administrației teritoriale, un conținut principiilor pe care le apără de la fondarea sa, Consiliul Europei.Acesta are într-adevăr ca vocație,menținerea conștiinței democratice a Europei și apărarea drepturilor omului în sensul cel mai larg.Carta întărește ideea că gradul de autonomie de care se bucură colectivitățile locale poate fi considerat ca piatra de temelie a unei democrații veritabile

Carta europeană pentru autonomie locală este primul instrument juridic multilateral care definește și protejează principiile autonomiei locale, unul din stâlpii democrației pe care Consiliul Europei are ca misiune să o apere și să o dezvolte.

În evoluția instituțiilor administrative europene unul din factorii comuni, importanți îl reprezintă relansarea autonomiei locale, fiind impulsionat de principiul subsidiarității de tradiție germană.Acest principiu apare transpus încă dinainte de apariția Uniunii,în mod tradițional,și la nivel național în raporturile dintre administrația centrală și cea locală.Remarcăm că, în Germania federalismul este consacrat în 1947, în Italia regionalismul e introdus prin Constituția din 1948, iar în Spania prin Constituția din 1978.În Franța reformele din 1982-1983 creează regiunile. În mod asemănător se întâmplă în Grecia, Portugalia, Olanda, Danemarca, Belgia.

Într-un mod general,se poate spune că în cvasi-totalitatea statelor europene democrația locală constituie un fel de corolar al democrației politice

Preferințele statelor membre ale Uniunii Europene pentru autonomia administrativă trebuie să fie în consens cu implementarea efectivă și uniformă a acquis-ului comunitar.

Sarcinile statului modern sunt atât de complexe, încât ele nu pot fi realizate pe întreg teritoriul său numai cu ajutorul organelor centrale.De aceea, este necesar să se creeze,în cadrul statului, unități administrativ-teritoriale înzestrate cu organe chemate să exercite administrația publică legată de viața locală.În acest context, în doctrină se menționează:’’În statele cu regim democrat parlamentar, în ambianța pluripartitismului politic și a separației puterilor legislativă, executivă și judecătorească, unităților administrativ-teritoriale li se acordă autonomia necesară capacității de acțiune în interes public. Această autonomie este de natură administrativă, condiționată de existența organelor de conducere cu atribuțiuni deliberative alese de cetățeni, de recunoașterea calității de persoane juridice și de dreptul de a avea buget propriu cu venituri și cheltuieli decise de conducerile lor reprezentative’’.

CAPITOLUL 2 Principiul autonomiei locale reflectat in reglementările internaționale și interne

§ 1 Carta europeană a autonomiei locale

Conceptul de autonomie locală a fost definit prin intermediul Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985.

Carta europeană a autonomiei locale a fost redactată din inițiativa Conferinței Permanente a Puterilor Locale și Regionale din Europa.

Articolul 3 al Cartei europene a autonomiei locale definește conceptul de autonomie locală în felul următor:

“ Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă pentru colectivitățile locale, de a soluționa și de a administra, în cadrul legii, sub propria lor răspundere și în interesul populațiilor lor, o parte importanta a treburilor publice .

Acest drept se exercită de consilii sau adunări, compuse din membrii aleși prin vot liber,secret, egal, direct și universal, care pot dispune de organe executive care răspund în fața lor. Această dispoziție nu prejudiciază recurgerea la adunări cetățenești, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetățenilor, acolo unde aceasta este permisă de lege.”

În versiunea engleză a Cartei intitulată: “European charter of local self – government”, articolul 3, prevede:

Traducând acest text rezultă:

“Autoguvernarea locală denotă dreptul și abilitatea autorităților locale, în limitele legii, de a regulariza și coordona un segment important al problemelor publice, având responsabilitatea acestora și în interesul populației locale.

Dreptul va fi exercitat de către consilii sau adunări formate din membrii aleși în mod liber, prin vot secret, pe baza sufragiilor directe, egale, universale și care pot poseda, organe executive responsabile lor.”

Analizând cele două variante ale articolului 3, primul în limba franceză, și cel de-al doilea în limba engleză, observăm că versiunea franceză vorbește separat despre comunitatea locală și separat de instituția de autoguvernare care își exercită dreptul la autonomie.

Din versiunea englezească lipsește cuvântul comunitate, revenind instituției dreptul de a exercita autonomia locală.

România a ratificat Carta europeană a autonomiei locale prin Legea nr.199 din 17 noiembrie 1997.

Potrivit articolului 3 din Carta europeană a autonomiei locale (traducerea oficială), conceptul de autonomie locală are următorul conținut:

„1. Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice.”

„2. Acest drept se exercită de consilii sau adunări, compuse din membrii aleși prin vot liber, secret, egal, direct și universal, care pot dispune de organe executive și deliberative care răspund în fața lor. Această dispoziție nu aduce atingere în nici un fel, posibilității de a recurge la adunări cetățenești, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetățenilor, acolo unde aceasta este permisă de lege”.

Comparând prevederile traducerii oficiale a Cartei europene a autonomiei locale, anexă la Legea nr.199 / 1997, cu prevederile Cartei europene a autonomiei locale în original, putem observa că legiuitorul român a înlocuit expresia „colectivități locale” cu cea de „autorități ale administrației publice locale”, expresia „sub propria lor răspundere” cu cea de „în nume propriu” și expresia „în interesul populațiilor lor” cu cea de „în interesul populației locale”.

Cuvântul colectivitate este folosit în administrație de două secole și reprezenta posibilitatea " unui corp colectiv de a se diviza el însuși sau după opinie sau după interes " Noțiunea de colectivitate locală, în doctrina românească și în cea franceză are mai multe semnificații. Astfel, în doctrina românească ea reprezintă „o populațiune prezentă și viitoare stabilită pe o porțiune anumită din teritoriul statului, cu interese colective și permanente deosebite de cele ale statului.

Există folosită și expresia de „colectivități teritoriale locale”, adică cetățenii, populația care trăiește pe o anumită porțiune a teritoriului de stat, existând o organizare juridică administrativă și interese publice locale proprii, distincte.

Pentru unii autori, noțiunea de colectivitate locală este mult mai largă, ea înglobează atât colectivitățile teritoriale cât și întreprinderile publice de la nivel local. Dar cei mai multi autori sunt de acord, în prezent să utilizeze cele două noțiuni în mod analog, întrucât Consiliul Constituțional le-a considerat interschimbabile și sinonime.Unii autori francezi definesc colectivitățile teritoriale ca fiind „acele grupuri umane legate printr-o viață comună și aflate pe un același teritoriu” sau „ ansamblu format din toate grupele umane definite prin atașamentul lor la un anumit teritoriu”. Într-o altă opinie, „colectivitățile locale (teritoriale) sunt comunități umane speciale” ale poporului care constituie statul, caracterizate prin atașamentul lor la o parte delimitată a teritoriului național, cu anumite interese (sociale, culturale, economice, etc.), care le sunt proprii, dar similare cu interesele comunităților asemănătoare.

În general, toți autorii sunt de acord cu dubla natură a colectivităților locale, în principal, aceea de „colectivitate descentralizată și de circumscripție teritorială a statului”.

Totuși expresia colectivitate locală nu ar fi deplină numai prin desemnarea sa ca un grup uman precizat prin atașamentul său la un anumit teritoriu ci se impune și studierea relației acestui grup cu un alt grup mai mare. Cu alte cuvinte, putem vorbi de o „colectivitate locală” numai în raport cu „ colectivitatea sau comunitatea națională”. De aceea și calificarea unei colectivități ca „locală” va presupune formarea (sau existența) colectivității naționale și integrarea colectivității locale respective la aceasta.

În România, în prezent în conformitate cu prevederile articolului 120 din Constituția României, republicată, prin statuarea principiului autonomiei locale, legiuitorul constituant a recunoscut unităților administrativ-teritoriale comuna, orașul și județul calitatea de colectivități locale și, prin Lege, de persoane juridice de drept public, respectiv de persoane juridice politico-teritoriale.

De asemenea, prin lege organică s-a definit și colectivitatea locală ca fiind totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.

Ca atare, constatăm că, în concepția constituantului român, a existat intenția clară, explicită de organizare a colectivităților locale românești, etc., reprezentând democrația locală, unul din principalele fundamente ale oricărui regim democratic.

§ 2 Perspectivele unei Carte mondiale a autonomiei locale

După adoptarea sa, nici o tentativă nu a fost făcută pentru a modifica textul Cartei europene a autonomiei locale.

Carta a fost semnată și ratificată progresiv de un număr semnificativ de țări, care nu erau membre ale Consiliului Europei în momentul elaborării sale și nu erau implicate în acest proces.

Astfel se poate considera că însăși existența Cartei, în absența oricărui mijloc formal de control exercită într-un grad diferit o presiune morală asupra guvernelor europene.

Natura universală a majorității principiilor conținute în Carta europeană a fost recunoscută de Uniunea Internațională a Puterilor Locale (IULA) în anul 1985, la Congresul său Mondial, de la Rio de Janeiro, de o “ Declarație Mondială asupra Principiilor Autonomiei Locale.”

Redactarea acestui document s-a inspirat larg din precedentul european.

În aprilie 1997, Declarația Finală a Congresului Mondial al IULA, conține un apel către agențiile internaționale și către guvernele naționale de a munci împreună cu colectivitățile locale, asociațiile lor si rețelele lor naționale, regionale și internaționale pentru redactarea și promulgarea unei Carte mondiale a autonomiei locale, prin intermedierea Națiunilor Unite și de a urma punerea sa în lucru progresivă în toate continentele, în cadrul unui Deceniu Mondial al Administrației Locale (2000 ÷ 2009).

Redactarea unei Carte Mondiale, care să reflecte diverse situații și nivele diferite de dezvoltare ale tuturor statelor membre ale Națiunilor Unite, constituie un demers mai complex decât redactarea unei Carte regionale.

Grupul de experți desemnat pentru elaborarea Cartei mondiale a autonomiei locale, a adoptat punctul de vedere după care cea mai bună modalitate de a progresa în elaborarea unei Carte mondiale este de a pleca de la Carta europeană a autonomiei locale, pentru că acesta este singurul tratat existent care definește principiile autonomiei locale.

În art. 3 al acestui proiect se definește conceptul de autonomie locală în felul următor:

:

"Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă pentru autoritățile locale de a soluționa și de a administra, în cadrul legii, sub propria lor răspundere și în interesul populației lor o parte importantă a treburilor publice.

Acest drept se exercită de consilii sau adunări, compuse din membrii aleși prin vot liber, secret, egal, direct și universal, care pot dispune de organe executive care răspund în fața lor." :

În cea de a doua reuniune a grupului de experți ținută la Nairobi în aprilie 2000, s-a redactat un nou text pentru proiectul Cartei mondiale a autonomiei locale.

Acest text revizuit al Cartei mondiale a fost prezentat Adunării Generale a Națiunilor Unite și adoptat în sesiunea extraordinară din iunie 2001.

În articolul 3 al acestui text se definește conceptul de autonomie locală astfel:

"Prin autonomie locală, se înțelege dreptul, puterile si capacitățile autorităților locale de a planifica, de a controla și a administra,în limitele fixate de lege, toate treburile publice în interesul populației locale și sub propria lor răspundere, înțelegând dreptul de a stimula propria lor dezvoltare.

Acest drept trebuie exercitat de consilii sau adunări compuse din membrii aleși în mod liber prin vot universal, secret , egal și direct. Aceste consilii trebuie să aibă organe executive și personal responsabil în fața lor".

În ceea ce ne privește considerăm că definiția conceptului de autonomie locală conținută în textul adoptat în iunie 2001 de Adunarea Generală a Națiunilor Unite este cel mai complet.

§ 3 Constituția europeană și autonomia locală

Articolul 5 alin. 1 din proiectul de tratat de instituire a unei Constituții pentru Europa prevede “Uniunea respectă identitatea națională a statelor sale membre în ceea ce privește structurile lor fundamentale politice și constituționale, inclusiv în ceea ce privește autonomia locală și regională. Respectă funcțiile esențiale ale statului, în special cele care se referă la asigurarea integrității teritoriale a statului, la menținerea ordinii publice și la apărarea securității interne.

Articolul 5 este intitulat “Relațiile dintre Uniune și statele membre” și face parte din Titlul I “Definiția și Obiectivele Uniunii.”

§ 4 Reglementarea constituțională și legală a autonomiei locale în România postrevoluționară

4.1. Reglementarea constituțională

Parlamentul României a folosit ca surse de inspirație pentru consacrarea principiilor care stau la baza organizării și funcționării administrației publice locale următoarele:

Legile pentru unificare administrativă din 1925, Legea privind administrația publică locală din 1929, Legea administrativă din 1936;

Legislația din Italia, Franța, Spania, Anglia și Belgia referitoare la organizarea și funcționarea colectivităților locale ;

Principiile Cartei europene a autonomiei locale, adoptate la Strasbourg în anul 1985;

Declarația Universală cu privire la autonomia locală, adoptată în 1985 la Rio de Janeiro;

Constituția României din 1991;

Textul revizuit al Cartei mondiale a autonomiei locale prezentat Adunării Generale a Națiunilor Unite și adoptat în sesiunea extraordinară din iunie 2001.

Constituția României , revizuită reglementează prin articolul 120 principiile de bază ale administrației publice locale, în felul următor :

(1) Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice.

(2) În unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorității naționale respective, în scris și oral in relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu serviciile publice deconcentrate, în condițiile prevăzute de legea organică.

Celor două principii li se adaugă principiul eligibilității autorităților administrației publice locale și al consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit, al legalității și subsidiarității, introduse prin modificările succesive ale Legii administrației publice locale.

Constituția României din 1991 tratează materia autonomiei locale în art. 119 ÷ 122, alcătuind secțiunea a 2-a, “Administrația publică locală”.

Articolul 119 din Constituție cuprinde principiile de bază ale administrației publice locale, având următorul conținut:

“Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice”.

Constituția vorbește despre cele două principii și anume principiul autonomiei locale și principiul descentralizării ca despre două principii distincte.

.

Articolul 122 alin.(2) are în vedere serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ- teritoriale, conduse de prefect, reprezentant al Guvernului pe plan local.

Este evident că sensul dat de Constituție descentralizării se referă la organizarea internă a administrației statale, a raporturilor dintre administrația centrală și administrația teritorială de stat, deci este vorba, în terminologia clasică a științei dreptului administrativ, de deconcentrare administrativă.

În acest context considerând că principiile constituționale (art.119) ar semnifica o dublare a descentralizării “ autonomia locală reprezentând o codificare care dă expresie descentralizării administrative “ se impunea ca alături de principiul autonomiei locale (descentralizării) să fie înscris în cadrul normei constituționale a art. 122 și principiul deconcentrării.

Observăm că în cadrul normei constituționale a art. 120 este înscris și principiul deconcentrării.

Recunoașterea constituțională a autonomiei locale se face printr-un articol înscris în titlul III al Constituției, “Autoritățile publice “.

În consecință acest articol are în vedere raporturile dintre autoritățile publice.

Plasarea articolului 120 în capitolul V “ Administrația publică “ semnifică faptul că atât autonomia locală, cât și deconcentrarea , au un caracter exclusiv administrativ.

Consacrarea constituțională a celor două principii, autonomia locală și deconcentrarea

administrativă, prin art. 120 din Constituția României,republicată , relevă faptul că sintagma “ unități administrativ- teritoriale ”  folosită în acest articol are în vedere ambele sensuri : de colectivitate teritorială locală ( cu referire la principiul autonomiei locale) și de circumscripție administrativă a teritoriului de stat (cu referire la principiul desconcentrării administrative).

Corelarea acestui text cu art. 3 alin (3) din Constituția României, republicată impune soluția că, in ambele înțelesuri, unitățile administrativ-teritoriale sunt comunele, orașele și municipiile, respectiv județele.

Principiul autonomiei locale, privește toate autoritățile administrației publice locale, comunale, orășenești și județene, aceasta rezultând din însăși norma constituțională a art. 120 , care prevede că “ administrația publică din unitățile administrativ –teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice”.

Profesorul Ioan Vida, arată că autonomia locală este un principiu constituțional dar și un mod de organizare a administrației colectivităților locale, care are o aplicare general valabilă la nivelul întregului sistem al administrației publice locale.

Principiul autonomiei locale nu conferă, dreptul pentru colectivitățile locale de a rezolva singure orice problemă a unității administrativ-teritoriale, din acest fapt reiese la o primă citire, din dispozițiile normei constituționale a art. 121 alin.(2) potrivit căreia “consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii , ca unități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe.

În acest context, legiuitorul constituant în art. 123 alin. (2) din Constituția României , republicată, stabilește calitatea prefectului de conducător al serviciilor publice deconcentrate, ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, subliniind că la nivelul lor acționează și serviciile statului pentru rezolvarea unor probleme ale acestora, în afara autorităților locale.

Profesorul Ion Deleanu arată că oricât de întinse ar părea competențele autorităților prin care se realizează autonomia locală “ele nu pot trece dincolo de statutul unității administrativ – teritoriale chiar dacă sunt înzestrate cu personalitate juridică ” arată profesorul Ion Deleanu, aceste unități administrativ-teritoriale ”nu pot deveni entități statale”, iar autoritățile alese ”nu pot avea puterea de decizie politică majoră” întrucât ele “trebuie să-și desfășoare activitatea în limitele și în condițiile legii” și totodată nu se pot sustrage ”tutelei administrative” supravegherii autorităților centrale .

În consecință considerăm că principiul autonomiei locale, în contextul Capitolului V, Administrația publică, secțiunea a-2-a, Administrația publică locală, din Constituția României, republicată nu se diferențiază de conceptul de descentralizare administrativă și ca atare, nu poate conduce la independența colectivităților locale, ci la coexistența acestora în cadrul statului unitar și indivizibil.

Adunarea Constituantă a consacrat principiul autonomiei locale* și deconcentrarea

Articolul 120 din Constituția României din 1991, devenit art.121 din Constituția României , republicată și art. 121 din Constituția României din 1991, devenit art. 122 din Constituția României, republicată dezvoltă principiul autonomiei locale.

Articolul 122 din Constituția României din 1991, modificat și completat ulterior prin Legea de revizuire a Constituției României și devenit art.123 din Constituția României , republicată, dezvoltă principiul deconcentrării administrative dar și pe cel al autonomiei locale (referindu-se la tutela administrativă).

Prin această amplă dezvoltare a celor două principii, Adunarea Constituantă în anul 1991 și Parlamentul României în anul 2003 au consacrat principiul autonomiei locale.

Odată statuată prin normele actului fundamental, autonomia locală atrage după sine o serie de alte instituții juridice, de principii subsecvente ce decurg implicit-eligibilitatea autorităților locale, consultarea cetățenilor în probleme de interes deosebit, după cum reclamă cu necesitate un ansamblu de mijloace adecvate menite a exprima practic, autonomia colectivităților locale ( personalitatea juridică, autonomia financiară, proprietatea publică și privată).

Mai există și alte prevederi constituționale care dau expresie dreptului în aplicarea autonomiei locale și în alte domenii care ating problematica vieții administrative a colectivităților locale si anume:

prevederile art. 3 alin (3) privind teritoriul din Constituția României, republicată, care arată că ”teritoriul este organizat sub aspect administrativ, în comune, orașe și județe”;

prevederile art. 11 din Constituția României , republicată privitoare la raportul dintre dreptul internațional si dreptul intern;

prevederile art. 136 din Constituția României , republicată privitoare la proprietatea publică și privată a unităților administrativ-teritoriale.

prevederile art. 138 din Constituția României , republicată ce statuează asupra bugetelor locale;

e) prevederile art.139 alin (2)din Constituția României, republicată privitoare la impozitele și taxele locale, ce prefigurează principiul legal al autonomiei financiare a colectivităților locale. Menționăm că Legea de revizuire a Constituției României, a avut ca scop esențial instituirea temeiurilor constituționale pentru integrarea țării noastre în comunitatea euro-atlantică, adică Uniunea Europeană și Pactul Atlanticului de Nord, optimizarea corespunzătoare a sistemului decizional în cadrul regimului politic, perfecționarea democrației constituționale prin proclamarea unor noi drepturi fundamentale și îndeosebi prin întărirea mijloacelor constituționale de protecție a drepturilor și libertăților cetățenilor

4.2. Reglementarea legală

Constituția României prin art.72 alin.(3) literele a) și o) modificat prin Legea de revizuire a Constituției României și devenit art.73 din Constituția României, republicată, a impus parlamentului să adopte legile organice privind organizarea administrației locale, a teritoriului, regimul general privind autonomia locală și sistemul electoral.

. Autonomia locală în conținutul inițial al Legii nr. 69/1991.

Conform dispozițiilor articolului 1, alin.2 din Legea nr. 69/1991; „Autonomia privește atât organizarea și funcționarea administrației publice locale, cât și gestionarea sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităților pe care le reprezintă”.

Din acest text rezultă cele trei elemente constitutive ale conceptului de autonomie locală și anume:

elementul organizatoric;

elementul funcțional;

elementul gestionar.

Deci pentru a ne afla în prezența conceptului de autonomie locală trebuie să fie îndeplinită condiția întrunirii cumulative a celor trei elemente.

Elementul organizatoric.

Organizatoric, autonomia locală se manifestă prin alegerea autorităților administrației publice locale de către populația cu drept de vot care domiciliază în unitatea administrativ teritorială, prin posibilitatea recunoscută consiliilor locale de a adopta statutul localității, organigramele și numărul de personal, a organizării serviciilor publice locale, și a înființării unor persoane juridice de drept public.

Putem afirma că, în esență autonomia organizatorică conține capacitatea de autoorganizare a autorităților administrației publice locale.

b) elementul funcțional

Funcțional, autonomia locală se manifestă, în principal, prin competența consiliilor locale și a primarilor în rezolvarea problemelor de interes local, fără intervenția altor autorități.

Ea presupune consacrarea principiului plenitudinii de competență în soluționarea problemelor de interes local.

În plan juridic, autonomia funcțională are două surse normative: una legală și una regulamentară.

c) elementul gestionar

Gestionar, autonomia vizează competența autorităților locale ce decurge din calitatea de persoane juridice a unităților administrativ-teritoriale care gestionează patrimoniul local.

Autonomia locală în conținutul Legii nr. 69/1991, modificată și completată prin Legea nr. 24/1991.

Legea Administrației Publice Locale nr. 69/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I , nr. 238 din 28 noiembrie 1991, s-a modificat și s-a completat după cum urmează: După alinatul 1 al articolului 1 se introduce un nou alineat, care devine alineatul 2, având următorul cuprins; „Autonomia este administrativă și se exercită numai în cadrul legii”.

Prin acest alineat se subliniază că autonomia locală este un principiu de natură administrativă și ca aplicarea lui exclude orice autonomie politică.

Alineatul al-2-lea al articolului 1, care devine alineatul 3, se modifică și va avea următorul cuprins: „Autonomia locală privește organizarea și funcționarea administrației publice locale și reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a rezolva și de a gestiona, în nume propriu și sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă. Prin colectivitate locală se înțelege totalitatea cetățenilor din unitatea administrativ-teritorială”.

Față de definiția inițială a autonomiei locale dată de art.1 alin.2 din Legea nr. 69/1991, definiția dată de articolul 1 alin.3 din Legea nr. 24/1996 este mai apropiată de cea prevăzută de Carta europeană a autonomiei locale.

Autonomia locală în conținutul Ordonanței de Urgență nr.22/1997

pentru modificarea și completarea Legii Administrației Publice Locale nr. 69/1991, republicată.

Conform acestei ordonanțe Legea administrației publice locale nr. 69/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr.79 din 18 aprilie 1996, se modifică și se completează după cum urmează:

La articolul 1, după alineatul (3) se introduce alineatul (3)', care va avea următorul cuprins; „Autoritățile administrației publice centrale nu intervin în domeniile care nu țin de competența lor exclusivă, decât dacă și în măsura în care, obiectivele acțiunii nu pot fi realizate de autoritățile administrației publice locale datorită dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma să le producă”.

Acest act normativ introduce în legislația internă a României, un principiu nou și anume principiul subsidiarității.

Principiul subsidiarității soluționează raporturile dintre colectivitățile locale și cele regionale-județe, regiuni, dintre acestea din urmă și structurile statale din care, fac parte, iar în plan supraetatic, dintre statele membre ale Uniunii Europene.

Aceste raporturi se referă în primul rând la competența autorităților respective, în sensul că se dă prioritate aproprierii actului de conducere a treburilor publice de comunitățile locale de bază – comune, orașe, municipii.

Ordonanța de Urgență nr.22/1997 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 69/1991, republicată a fost declarată, neconstituțională, în întregime prin Decizia Curții Constituționale nr. 83/1998, privind excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de Urgență a Guvernului nr.22/1997 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 69/1991, republicată.

Autonomia locală în conținutul Legii nr.215/2001

Fără a aduce modificări spectaculoase în privința cadrului legislativ de manifestare a autonomiei locale, în raport de reglementările anterioare, unul dintre meritele acestui act normativ îl reprezintă statuarea regimului general al autonomiei locale. Prin acest regim, sunt stabilite cu precizie limitele autonomiei administrative de care se bucură colectivitățile locale, accentuându-se sensurile principiului prin îmbogățirea conținutului autonomiei locale, în materie financiară, patrimonială, a raportului dintre autoritățile administrative, pe plan intern și extern și nu în ultimul rând prin inserarea unui nou principiu legal – principiul subsidiarității.

Conceptul de autonomie locală prevăzut în Legea administrației publice locale nr. 215/2001 are un alt conținut față de cel din Legea nr. 69/1991, republicată în 1996.

În capitolul 1, Dispoziții generale, Secțiune 1, Regimul general al autonomiei locale, articolul 3 din Legea nr. 215/2001 are următorul conținut:

Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.

Acest drept se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat.

Dispozițiile alin. (2) nu aduc atingere posibilității de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetățenilor la treburile publice în condițiile legii.

Prin colectivitate locală se înțelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.

Analizând aceste dispoziții, într-o opinie se menționează; „este de semnalat, în primul rând, precizarea corectă, conform căreia exercitarea dreptului la autonomie locală se face de către autoritățile administrației publice locale, în numele și interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, iar în nume propriu, pentru că unitățile administrative-teritoriale sunt persoane juridice și în această calitate titulare ale drepturilor care dau conținut autonomiei locale”.

Într-o altă opinie se consideră că, deoarece, potrivit art.19 din Legea nr. 215/2001, „comunele, orașele și județele sunt persoane juridice de drept public, acestea având patrimoniu propriu și capacitate juridică deplină”, art. 3 alin.1 din Legea nr. 215/2001, nu prevede o definiție limpede a conceptului de autonomie locală.

Definiția conceptului de autonomie locală prevăzută în art.3 alin.1 din Legea nr. 215/2001, ar fi fost mai apropriată de cea prevăzută de Carta europeană a autonomiei locale, dacă ar fi avut următorul conținut „prin autonomie locală se înțelege, dreptul și capacitatea efectivă pentru comune, orașe (municipii) și județe de a soluționa și de a administra, în condițiile legii, sub propria lor răspundere și în interesul populațiilor lor, o parte importantă a treburilor publice.

Se menționează că art.20 din Legea nr. 215/2001 a fost inspirat corect din art.5 al Cartei europene a autonomiei locale, intitulat „protecția limitelor teritoriale ale colectivităților locale''.

Pentru a fi în prezența unei adevărate autonomii locale, colectivitățile locale (comunele, orașele și județele) trebuie să fie înzestrate cu organe proprii, personalitate juridică de drept public, resurse financiare proprii.

Colectivitățile locale (comunele, orașele și județele) trebuie să dispună de organe proprii. În acest sens art.18 alin.1 din Legea nr.215/2001 prevede:

„ comunele, orașele și județele sunt unități administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale”.

Totodată, art.21 alin.1 din Legea nr.215/2001, dispune: „Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe sunt consiliile locale, comunale și orășenești; ca autorități deliberative, și primarii ca autorități executive. Consiliile locale și primarii se aleg în condițiile prevăzute de Legea privind alegerile locale”.

De asemenea, conform art.22 din Legea nr.215/2001; în fiecare județ se constituie un consiliu județean, ca autoritate a administrației publice locale, pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean. Consiliul județean este ales în condițiile Legii privind alegerile locale”.

Se constată că, prevederile art.21 alin.1 din Legea nr.215/2001, sunt inexacte și interpretative.

Potrivit acestui text s-ar înțelege că la nivelul comunelor și orașelor există trei feluri de autorități deliberative: consiliile locale, comunale și orășenești. Numai că, atât consiliile comunale, cât și cele orășenești sunt înglobate în expresia „consilii locale”.

Menționăm de altfel, că nici Constituția nu prevede o noțiune exactă a autorităților deliberative de la nivel comunal și orășenesc, existând în art.121 alin.1 din Constituția României, republicată, noțiunea de „consilii locale”, iar în art.122 alin.1, noțiunea de „consilii comunale și orășenești”.

Apreciem că nu s-ar fi ajuns la aceste inexactități și interpretări dacă în art.121 din Constituția României, republicată, în loc de expresia „consilii locale” s-ar fi utilizat sintagma „consilii comunale și orășenești”.

Este de menționat faptul că și în alte articole ale Legii nr.215/2001 există dispoziții inexacte și interpretative.

De pildă, art. 6 alin.2 din Legea nr.215/2001 prevede; „În relațiile dintre autoritățile administrației publice locale și consiliul județean, pe de o parte, precum și între consiliul local și primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare”.

Potrivit art.6 alin.2 din Legea nr.215/2001, s-ar înțelege că, legal, consiliul județean nu este o autoritate a administrației publice locale. Considerăm însă că un atare consiliu este o autoritate a administrației publice locale, iar art.6 alin.2 din Legea nr.215/2001 contravine, astfel, art.3 alin.2, art.22,art.101 alin.1, art.104 alin.1 din Legea nr. 215/2001.

Suntem de părere că sunt inexacte și interpretabile și dispozițiile art.27 alin.2 din Legea nr.215/2001 care dispune: „Prefectul răspunde, în condițiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, la cererea autorităților administrației publice locale sau județene ale căror acte au fost atacate, în cazul în care instanța de contencios administrativ hotărăște că actul administrativ a fost atacat în mod abuziv”.

Potrivit art.27 alin.2 din Legea nr.215/2001 s-ar înțelege că ar exista atât autorități ale administrației publice locale, cât și autorități ale administrației publice județene.. Textul amintit din Legea nr.215/2001 este inexact, deoarece vine în contradicție cu titlul secțiunii a-2-a, capitolul V, titlul III din Constituția României. Capitolul V din titlul III al Constituției României, intitulat „Administrația publică”, se împarte în secțiunea 1, denumită „Administrația publică centrală de specialitate” și secțiunea a-2-a, intitulată, „Administrația publică locală”.

De asemenea, menționăm că, prevederile art.27 alin.2 din Legea nr.215/2001 sunt în contradicție cu titlul Legii nr.215/2001, „Legea administrației publice locale”, cât și cu art.1 din această lege care prevede: „Prezenta lege reglementează regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea autorităților administrației publice locale”.

Colectivitățile locale (comunele, orașele și județele) trebuie să dispună de personalitate juridică de drept public..

În acest sens, dispozițiile art.19 din Legea administrației publice locale nr.215/2001 prevăd: „Comunele, orașele și județele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu și capacitate juridică deplină”.

Legea nr.215/2001 statornicește că bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile (art.122 alin.2), iar bunurile ce fac parte din domeniul privat sunt supuse dispozițiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede astfel (art.123 alin.2).

În acest sens, autorii români din perioada interbelică menționează: „Ca și statul sau județul, comuna are bunurile sale proprii. Unele din ele, cum sunt străzile, bisericile,cimitirele, școlile, etc., fac parte din domeniul său public și prin aceasta sunt inalienabile și imprescriptibile. Altele fac parte din domeniul său privat putând fi înstrăinate ca și bunurile oricărui particular”.

Un alt autor este de părere că “ nu va putea fi vorba însă de o persoană juridică publică dacă colectivitatea respectivă este lipsită de capacitatea de a emite , prin intermediul organelor sale , pe calea unor manifestări de voință unilaterală, acte administrative individuale sau normative cu caracter obligatoriu.”

Părerea noastră este că autonomia aparține colectivităților locale și aceste colectivități locale își pun în operă această autonomie locală, prin intermediul administrației locale, prin intermediul organelor alese în administrația locală. Deci autonomia locală aparține colectivităților ca și concept, dar se exercită, de fapt, pe baza unui mandat, prin aceste organe alese.

§ 5 Elementele structurale ale autonomiei locale 5.1. Autonomia organizatorică

Caracterul eligibil al autorităților locale

Dorind să sublinieze această componentă a autonomiei organizatorice, Legea nr.215/2001, recunoaște expres chiar existența unui principiu al eligibilității autorităților administrației publice locale, alături de principiile autonomiei locale, al descentralizării serviciilor publice, legalității și al consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit.

În realitate, celelalte  '' principii'', pe care le reglementează Legea administrației publice locale în plus față de formularea constituțională, sunt cuprinse în sfera noțiunii de autonomie locală, așa după cum a fost definită în documentele internaționale .

Atât consilierii ce compun consiliile locale comunale, orășenești și municipale (art.28 din Legea nr.215/2001, cât și cei ce compun consiliile județene (art.101 alin .2 din Legea nr.215/2001) sunt aleși prin vot universal egal, secret și liber exprimat.

A existat însa o singură deosebire : pe când consiliile comunale, orășenești și municipale erau alese prin vot direct, consiliile județene se alegeau prin vot indirect o dată cu modificarea și completarea Legii nr.70/1991, prin intermediul Legii nr.25/1996 și începând cu alegerile din 1996, consiliile județene au fost alese de asemenea prin vot direct.

Legea nr. 67/2004, pentru alegerea autorităților administrației publice locale prevede în art.1, alin ( 2) '' Consiliile locale și consiliile județene, precum și primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat''. 

În art. 1 alin. (4)se specifică, '' Primarii comunelor, orașelor, municipiilor și sectoarelor municipiului București se aleg pe circumscripții electorale, prin scrutin uninominal."

De asemenea, în alin (5) al art. 1 se arată că : “Președinții și vicepreședinții consiliilor județene, precum și viceprimarii se aleg prin vot indirect de către consiliile județene, respectiv consiliile locale.

Legea nr. 215/2001, reglementează tot ca o manifestare a caracterului eligibil al autorităților administrației publice locale, modul de alegere a viceprimarilor, localității și a președintelui și a vicepreședinților consiliilor județene.

În art. 38 alin (2) lit. a din Legea nr.215/2001 se prevede:

Consiliul local are următoarele atribuții principale:

alege din rândul consilierilor viceprimarul, respectiv viceprimarii după caz.

Noul proiect de lege pentru modificarea și completarea Legii nr. 215/2001 administrației publice locale, în art. 38 alin. (2) lit. c) prevede "Consiliul local alege, din rândul consilierilor, viceprimarul localității."

În art. 113 alin (1) se prevede: ”Consiliul Județean alege dintre membrii săi , pe toată durata exercitării mandatului, un președinte și doi vicepreședinți.

Art. 113 alin. (1) din noul proiect de lege pentru modificarea și completarea Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale prevede: "Consiliul județean alege dintre membrii săi un președinte și doi vicepreședinți".

După cum se observă în această nouă dispoziție, președintele și cei doi vicepreședinți ai Consiliului județean nu mai sunt aleși pe toată durata exercitării mandatului, alin. (3) al art. 113, reglementând modalitatea eliberării din funcție a acestora.

(3) "Eliberarea din funcție a președintelui sau a vicepreședinților consiliului județean se face cu votul secret al majorității consilierilor în funcție, la propunerea a cel puțin unei treimi din numărul acestora. Eliberarea din funcție a președintelui sau a vicepreședinților consiliului județean nu se poate face în ultimele 6 luni ale mandatului consiliului județean."

Poziția președintelui consiliului județean este o chestiune care a încins spiritele în lumea politică. Președintele consiliului județean este considerat, pe drept cuvânt, în baza actualelor reglementări, ca fiind omologul primarului la nivel județean.

Atribuțiile și statutul președintelui nu coincid însă cu legitimitatea sa democratică, el fiind ales indirect, din rândul consilierilor județeni, opinie pe care o împărtășim.

După părerea noastră, cel care reprezintă voința cetățenilor este consiliul județean, și lui trebuie să i se recunoască și poziția centrală în cadrul administrației județene.

Problema care rămâne însă discutabilă este aplicarea noilor prevederi, încă din actualul mandat, știut fiind faptul că principiul neretroactivității legilor interzice acest lucru. În baza Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale, președinții consiliilor județene au fost aleși pentru un mandat egal cu cel al consiliului județean, prin urmare ei au un drept egal de a-și duce la capăt mandatul. Orice încercare de aplicare a noilor reglementări privind această instituție în cursul acestui mandat considerăm că ar fi neconstituțională.

Concluzionând, putem spune că, colectivitățile locale, desemnează ele însele autoritățile care să le reprezinte interesele, fără intervenția altor structuri,aceasta constituind o manifestare a autonomiei locale

Adoptarea statutului localității , a organigramelor si a numărului de personal

Adoptarea statutului localității prin intermediul hotărârii consiliului local, are în vedere utilizarea unor elemente care să identifice localitatea respectivă.

Statutul cadru al unității administrativ- teritoriale prevăzut în Ordonanța nr. 53 din 16 august 2002, prevede :

Art.1 alin. 2 : ”Unitățile administrativ- teritoriale din România cărora li se aplică prevederile prezentului statut sunt comunele, orașele, municipiile și județele.

Art.6 : “Statutul fiecărei unități administrativ- teritoriale cuprinde date și elemente specifice , care au rolul de a o individualiza în raport cu alte unități similare, privitoare la:

“ întinderea teritoriului administrativ, delimitarea teritorială a unității administrativ- teritoriale , satele componente, iar în cazul orașelor, satele aparținătoare și localitățile componente , amplasarea acestora , prezentată grafic și descriptiv, distanța dintre satele componente , respectiv aparținătoare , și localitățile componente;”

“ determinarea colectivității asupra căreia se exercită autoritatea consiliului local și a primarului, date privind înființarea acesteia, prima atestare documentară , evoluția istorica ”; 

Precizările de ordin istoric arată data la care s-au constituit primele formațiuni comunitare cât și evoluția lor in timp.

“ populația unității administrativ- teritoriale, făcându-se mențiune cu privire la componența etnică – în vederea aplicării dispozițiilor privitoare la dreptul cetățenilor aparținând unei minorități naționale de a folosi limba maternă în administrația publică locală, cuprinse in Legea administrației publice locale nr. 215/2001- , precum și la ocupație, defalcate pe sate componente, respectiv aparținătoare , și localități componente ” ;

Numărul populației unei localități, este criteriul după care se realizează reprezentarea colectivității respective, prin determinarea numărului de consilieri ce compun consiliile locale, în conformitate cu art. 29 alin. 1 din Legea nr. 215/2001.

Numărul populației este acela care determină și gradul de dezvoltare al localității, cu implicații substanțiale in ceea ce privește volumul alocațiilor bugetare, stabilirea numărului viceprimarilor, a nivelului de salarizare a funcționarilor publici și a cheltuielilor de protocol.

Deoarece prin activitatea lor , interferează cu sarcinile ce revin consiliilor locale în domeniul social – cultural, se solicită și precizarea subordonării acestor instituții.

Prin statut se stabilesc, în condițiile legii, însemnele specifice ale localității și modalitățile de utilizare ale acestora (art. 19 din Ordonanța nr. 53/2002).

S-a considerat că , însemnele localităților au o importanță deosebită în identificarea tradițiilor unităților administrativ- teritoriale și drept urmare, statutul fiecăruia trebuie sa le individualizeze.

Această concepție , conformă cu principiul autonomiei locale, a fost abandonată de către Guvernul României în momentul adoptării Hotărârii nr. 25/16.01.2003 privind stabilirea metodologiei de elaborare, reproducere și folosire a stemelor județelor, municipiilor , orașelor și comunelor.

Articolul 7 din actul normativ amintit prevede următoarele :

« Proiectul stemei, avizat potrivit prevederilor art.6, împreună cu anexa conținând descrierea acesteia se trimit, prin adresă comună a prefectului și a președintelui consiliului județean, Ministerului Administrației Publice, care va elabora proiectul de hotărâre și nota de fundamentare și le va supune spre aprobare Guvernului.

Procedura de elaborare , avizare și adoptare a stemelor unităților administrativ- teritoriale cuprinde următoarele faze :

Elaborarea proiectului stemei

În acest sens art.1 alin (2) din Hotărârea nr. 25 din 16 ianuarie 2003, prevede:

(2) Elaborarea proiectului stemei se face cu respectarea strictă a normelor științei și artei heraldice și a tradițiilor românești în domeniu, pe baza metodologiei stabilite de Comisia Națională de Heraldică, Genealogie și Sigilografie a Academiei Române, denumită în continuare Comisia Națională.

Alineatul (3) al aceluiași articol prevede:

“Proiectul stemei poate fi realizat de autoritățile administrației publice locale prin mijloace proprii sau de către graficieni heraldiști abilitați de Comisia Națională. Macheta originală se realizează manual, cu respectarea culorilor și metalelor specifice heraldicii.

Alineatul (4) prevede:

“Proiectul stemei se elaborează în cel mult trei variante, care se supun dezbaterii și consultării locuitorilor, in vederea stabilirii celei mai reprezentative variante.

2.Insusirea modelelor de steme

In acest sens art.1 alin (5) din Hotărârea nr. 25 din 16 ianuarie 2003, prevede următoarele:

“Stabilirea variantei finale se face de către consiliul județean sau consiliul local, care va adopta în acest sens o hotărâre de însușire.

După însușire de către consiliul județean sau, după caz, consiliul local, proiectul stemei se trimite unei comisii județene special constituite, în vederea analizării conținutului acestuia.

3.Avizarea propunerilor de steme

Avizarea propunerilor de steme se face conform art.5 si art.6 din Hotărârea nr. 25 din 16 ianuarie 2003 care prevăd:

Art.5: ”Propunerile de stemă, analizate de consiliile județene, se înaintează pentru avizare, însoțite de un memoriu justificativ, sub semnătura prefectului și a președintelui consiliului județean, birourilor zonale ale Comisiei Naționale, potrivit repartiției prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre.

Art.6: ”Avizul Comisiei Naționale se caracterizează prin semnătura și ștampila președintelui acesteia , aplicate pe spatele machetei care reprezintă proiectul stemei.

4. Înaintarea documentației Ministerului Administrației Publice care va elabora proiectul de hotărâre și nota de fundamentare și le va supune spre aprobare Guvernului.

Procedura de mai sus incalcă flagrant principiul autonomiei locale, care presupunea adoptarea tuturor măsurilor ce vizează interesele locale, de reprezentanții colectivităților respective.

In acest caz, hotărârea consiliilor locale nu produce efecte juridice , fiind o simplă operație tehnico-materială ce constă din însușirea unei propuneri.

Comisia constituită din specialiști, în fiecare județ, prin ordin al prefectului, poate infirma poziția consiliilor locale în domenii ce vizează exclusiv interesul localității respective. Conform art.4 alin. 2 din Hotărârea nr. 25 din 16 ianuarie 2003: ”In cazul în care comisia județeană consideră că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art.1, restituie propunerea de stemă primarului sau președintelui consiliului județean, după caz, cu precizarea motivelor neacceptării și cu propuneri concrete de elemente, care să asigure realizarea unui proiect corespunzător din punct de vedere heraldic și istoric.

Pentru aceste situații hotărârile consiliilor locale devin lipsite de eficiența juridică.

Procedura amintită mai are căderea de a stabili trei grupuri de specialiști, care urmează a se pronunța asupra proiectului de stemă :

Specialiști cooptați de consiliile locale inițiatoare ;

Specialiști numiți de prefect la nivel județean ;

Specialiștii Comisiei Naționale de Heraldică Genealogie și Sigilografie care avizează propunerile de steme.

Considerăm de lege ferenda că este necesară corelarea unei astfel de proceduri cu principiul autonomiei locale, mai precis cu plenitudinea de competență a consiliilor locale în soluționarea problemelor de interes local.

O atare corelare ar însemna recunoașterea competenței consiliilor locale în adoptarea propriilor însemne, fiind suficient în acest sens , avizul de specialitate al Comisiei Naționale de Heraldica si Genealogie.

Opinia noastră se bazează pe conținutul art. 30 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 care prevede :

“Consiliul local are inițiativa și hotărârile , în condițiile legii, in toate problemele de interes local , cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități publice locale sau centrale.

In acest caz trebuia să intervină un act normativ, o lege, care să introducă o atare excepție de la principiul plenitudinii de competentă a consiliilor locale și nu o hotărâre de guvern așa după cum s-a procedat.

Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orășenești, municipale și județene (ale comunei, orașului și subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului București)

Autonomia organizatorică se mai exprimă și prin aceia că atribuția de a organiza serviciile publice ale comunei, orașului, municipiului și județului revine consiliilor respective in temeiul art.38 alin.(2) lit. e) si i), art. 87, art.88 alin 1, art.89 si art.104 lit. b) din Legea nr. 215/2001.

Ca o componentă a autonomiei organizatorice, organizarea serviciilor publice presupune aprecierea interesului localității în funcționarea unor asemenea servicii și adoptarea regulamentelor de organizare și funcționare a acestora, stabilindu-se atribuțiile și salarizarea personalului, cu respectarea dispozițiilor legale.

Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orășenești, municipale și județene poate fi analizată dintr-o perspectivă mai amplă.

Prin organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orășenești, municipale și județene, Legea nr. 215/2001 se referea doar la serviciile publice care fac parte din structura organizatorică a consiliilor respective, fără a avea personalitate juridică.

Această interpretare decurge din analiza art.38 alin.(2) lit. e)si i) art. 87, art.88 alin.1, art.89 si art.104 lit. b) din Legea nr.215/2001

Se pune însa problema care este forma de organizare a acestor servicii.

In art.87 din Legea nr.215/2001 se menționează:

“Serviciile publice ale comunei sau orașului se înființează și se organizează de consiliul local in principalele domenii de activitate, potrivit specificului și nevoilor locale , cu respectarea prevederilor legale și în limita mijloacelor financiare de care dispune “ iar art.88 alin (1) din aceeași lege arată că: ”Numirea și eliberarea din funcție a personalului din serviciile publice ale comunei sau orașului se face de conducătorii acestora, in condițiile legii”

S-a arătat în literatura de specialitate ca una din formele de gestionare a serviciilor publice o constituie ”administrarea printr-o regie autonomă, sau o instituție publică '' (în cazul punerii in valoare a unui bun proprietate publică).

Vom analiza in continuare care este posibilitatea de apreciere de către consiliile locale, a înființării regiilor autonome de interes local.

Prin Ordonanța nr. 15/1993 s-au stabilit măsuri pentru restructurarea activității regiilor autonome în scopul eficientizării lor, respectarea disciplinei financiare , gestionarea bunurilor din domeniul public, precum și reglementarea raporturilor dintre autoritățile administrației publice și regii (art.1 din Ordonanța nr. 15 din 9 august 1993).

Articolul 2 al acestui act normativ, condiționează funcționarea regiilor autonome de îndeplinirea unuia din următoarele criterii:

activitatea regiei să constituie monopol natural

activitatea regiei să fie de interes public

regia să producă bunuri și să presteze servicii esențiale pentru apărarea țării și siguranța națională

Conform art. 3 al Ordonanței nr. 15 din 9 august 1993 , regiile autonome a căror activitate nu se încadrează in prevederile uneia din cele trei criterii urmează fi reorganizate în societăți comerciale.

Analiza textului Ordonanței nr. 15 din 9 august 1993 , ar putea duce la concluzia că ea se referă doar la regiile autonome de interes național, lucru contrazis de art.3, care conferă competenta de a reorganiza aceste regii atât Guvernului(cele de interes național) cât si consiliilor județene, municipale si orășenești și comunale (in cazul regiilor autonome de interes local).

Articolul 2 al Legii nr. 135 din 24 decembrie 1994, prevede :

Regiile autonome de interes local pot fi organizate și funcționează sub autoritatea consiliilor locale ale municipiilor și, respectiv, ale orașelor cu o populație mai mare de 30.000 de locuitori.

In localitățile prevăzute la alin (1) se poate organiza o singură regie autonomă, care va cuprinde toate sau o parte din domeniile de activitate prevăzute la art. 1 lit. a)-d) .

Fac excepție de la prevederile alin (2) orașele cu peste 200.000 locuitori, în care se pot organiza până la trei regii autonome, iar in municipiul București, până la patru regii autonome.

Sub autoritatea consiliilor județene, a Consiliului Local al Sectorului Agricol Ilfov, precum si a Consiliului Local al Municipiului București se poate organiza și poate funcționa către o regie autonomă având ca obiect de activitate construirea , întreținerea și modernizarea drumurilor de interes județean , și a podurilor, precum și cu acordul consiliilor locale interesate, câte o regie autonomă, având ca obiect de activitate captarea, tratarea, transportul, acumularea și distribuția apei potabile în județele în care alimentarea cu apa se face în sistem regional

În cazul serviciilor publice care nu sunt enumerate in art.2, autoritățile locale au posibilitatea fie să organizeze societăți comerciale care să gireze serviciile publice respective, fie să reorganizeze aceste servicii în cadrul propriei structuri organizatorice (art.4, alin.1 si alin. 2).

Prin Ordonanța de Urgența nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome s-a prevăzut , printre altele și înființarea de servicii publice de interes local care vor trece sub autoritatea administrației din unitatea administrativ- teritorială respectivă .

In domeniul mijloacelor materiale utilizate de serviciile publice pentru realizarea sarcinilor lor, prin promovarea interesului local, este recunoscută posibilitatea consiliilor locale de a determina în mod autonom, în baza unei competențe exclusive, natura mijloacelor materiale utilizate și volumul lor. Este elocventă astfel precizarea,'' Consiliul Județean Arad are autonomie și cu privire la dotările necesare desfășurării activității, inclusiv achiziționării de autoturisme''.

Argumentarea utilizată de instanță este însă mai amplă și stabilește că în raport cu principiul autonomiei locale '' Limitarea numărului de autoturisme din dotarea consiliului și a cheltuielilor legate de întreținerea și funcționarea acestora, de către organul de control, constituie o depășire a competenței acestuia și în aceeași măsură că și-a depășit competența și instanța care a menținut măsura luata de organul de control , fiind evident că această măsură lezează autonomia autorității publice locale''constituind un aspect care ține de oportunitatea actiunii administrației.  

Pe același principiu al autonomiei locale este fundamentat și modul de îndeplinire de către primari a atribuției prevăzute de art. 68 lit. b) din Legea nr. 215/2001, unde se precizează că : '' asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. In situația în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect. ''

In legătură cu acest aspect s-a ridicat problema răspunderii primarilor care au pus în executare hotărârii ilegale adoptate de consiliile locale, în situația neîndeplinirii obligației de a sesiza prefectul de ilegalitatea constatată.

In acest caz s-a apreciat că sesizarea prefectului este '' lăsată la aprecierea primarului dar această latitudine nu derivă dintr-o prezumție de neinițiere juridică, ci același drept de autonomie locală în limitele căruia se face aprecierea ''.

Dreptul de apreciere a consiliilor locale în ceea ce privește organizarea serviciilor publice, sub aspectul numărului de personal, utilizat pentru satisfacerea intereselor cetățenilor, este recunoscut și în practica instanțelor judecătorești.

Forma actuală a Legii nr. 215/2001 cuprinde modificările și completările aduse de Ordonanța de Urgență nr. 74 din 24 mai 2001; Legea nr. 738 din 14 decembrie 2001; Legea nr. 216 din 23 aprilie 2002; Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003; Legea nr. 141 din 30 aprilie 2004.

În momentul de față se utilizează în textul Legii administrației publice locale formula de „serviciile publice ale comunei, orașului și aparatul propriu de specialitate al autorităților administrației publice locale (în cadrul Capitolului 4. „Secretarul, seviciile publice locale și aparatul propriu de specialitate, Secțiunea a 2-a.

În același timp, este prezentă o altă distincție, între serviciile publice ale comunei, orașului, acestea având o organizare autonomă – întrucât personalul acestora este numit de conducătorii acestor servicii, pe de o parte și serviciile administrative organizate în structura primăriei, în cazul acestora personalul fiind numit de către primar.

5.2. Autonomia funcțională

Inițiativa în soluționarea problemelor de interes local.

Inspirându-se din principiile liberalismului politic, autonomia locală are la bază, printre altele, ideea că însăși colectivitățile locale sunt cele care pot cunoaște cel mai bine propriile necesități și, drept urmare sunt cele mai interesate pentru realizarea lor.

De aceea, atât Constituția României, revizuită, prin art. 121 alin. 2 care prevede: „Consiliile locale și primarii funcționează în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe”, cât și Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, prin art. 38 alin. 1, recunosc inițiativa autorităților administrației publice locale – ca reprezentanțe ale colectivităților locale – în soluționarea treburilor publice din comune și orașe.

Legea nr.215/2001, prin modul de redactare a art. 38 alin. 1 ce are ca obiect de reglementare determinarea competenței materiale a consiliilor locale nu clarifică ce se înțelege prin probleme de interes local.

Considerăm ca autonomia funcțională are două componente principale:

plenitudinea de competență a consiliilor comunale, orășenești și municipale în soluționarea problemelor locale:

determinarea consiliului local ca fiind un organism colegial ales democratic.

Elementul care reprezintă conținutul principal al funcționării administrației publice comunale, orășenești și municipale este cel al plenitudinii de competență în soluționarea problemelor de interes local.

Modul de funcționare a consiliilor comunale, orășenești și municipale este determinat în primul rând de competența recunoscută acestora și de natura colegială sau unipersonală a autorităților publice. Cu alte cuvinte funcționarea oricărui organ este corelată cu competența recunoscută acestuia, respectiv cu mijloacele procedurale și materiale puse la dispoziție pentru realizarea sarcinilor pentru care a fost înființat.

În același timp caracterul colegial al unui organ generează anumite consecințe de ordin funcțional, cum ar fi condiția cvorumului și majorității necesare pentru adoptarea unei hotărâri.

Plenitudinea de competență a consiliilor comunale, orășenești și municipale.

Sediul materiei se află în art. 38 alin. 1 din Legea nr. 215/2001.

Plenitudinea de competență a consiliilor în satisfacerea interesului local rezultă din:

instituirea regulii în conformitate cu care consiliul comunal, orășenesc, municipal are inițiativa și hotărăște în probleme de interes local;

determinarea ca excepție de la regula de mai sus, a cazurilor când consiliul comunal, orășenesc, municipal nu are o asemenea competență;

conformitatea cu dispozițiile legale atât a regulii, cât și a excepției.

În practica administrativă, însă, aplicarea principiului plenitudinii de competență a consiliilor comunale, orășenești și municipale este greu de realizat, deoarece legislația administrativă actuală nu este corelată cu dispozițiile constituționale și ale Legii administrației publice locale (sa revăd acest text).

Caracterul colegial al consiliului comunal, orășenesc, municipal și județean.

Ca expresie a caracterului democratic al Legii nr. 215/2001 este instituit principiul conducerii colective ce stă la baza organizării și funcționării consiliilor locale.

În plan mai larg, legea recunoaște dreptul cetățenilor de a participa la gestionarea intereselor locale și reglementează în paralel două instituții, una aparținând democrației reprezentative și alta democrației directe. În esență, implicarea cetățenilor în conducerea locală se realizează prin desemnarea consilierilor locali (care sunt reprezentații alesi ai colectivității-democrație reprezentativă), dar și prin recunoașterea instituției referendumului local, care conferă posibilitatea alegătorilor să se pronunțe direct asupra unor probleme de importanță deosebită în concurs cu organul reprezentativ.

Conceptul de conducere colectivă presupune cu necesitate participarea mai multor persoane la adoptarea unor decizii, în cadrul unui organ colegial, legal constituit.

Conducerea colectivă, în cazul în care ea este instituită printr-o dispoziție legală, generează două consecințe practice ce afectează legalitatea deciziilor luate de aceste organisme, și anume, îndeplinirea condiției cvorumului și a majorității necesare pentru adoptarea unui act administrativ.

Ori, prin definirea – în art. 21 alin. 1 – din Legea nr. 215/2001 a consiliilor locale ca fiind autorități deliberative, ce se aleg în condițiile legii, s-a consacrat principiul conducerii colective în activitatea consiliilor locale.

În esență, pe lângă caracterul deliberativ al consiliului local, se rețin și alte trăsături care sunt de natură să-i confere calitatea de organism de conducere colectivă:

determinarea componenței consiliilor locale (art.28);

existența comisiilor de specialitate a consiliilor locale ;

consacrarea formei de lucru a consiliului local-ședință ordinară sau extraordinară (art. 40 alin.1 și alin.2);

instituirea condiției cvorumului, adică a numărului de consilieri ce trebuie să fie prezenți, pentru întrunirea legala a consiliului local (art.41 alin.1);

reglementarea majorității necesare pentru adoptarea unei hotărâri, respectiv a numărului de voturi exprimat în favoarea unui proiect de hotărâre (art.46).

Regula generală este obținerea a jumătate plus unu din voturile consilierilor prezenți și recunoașterea posibilității ca, pe cale regulamentară să se determine o altă majoritate decât cea la care ne-am referit. Ca excepție de la regulă, se constituie adoptarea anumitor hotărârii, care se detașează prin importanța obiectului reglementării lor, cu votul a cel puțin două treimi din numărul membrilor consiliului.

Calificarea consiliului local ca fiind un organ colectiv de conducere, are drept consecință, practică, recunoașterea faptului că adoptarea unei anumite hotărâri într-un domeniu ce face obiectul competenței sale, pentru a produce efecte juridice, trebuie să îndeplinească condiția cvorumului și a majorității necesare.

O altă distincție terminologică operată de Legea administrației publice locale este aceea între autoritățile deliberative și cele executive. Astfel, pe când consiliile locale sunt autorități deliberative, primarii localităților sunt autorități executive.

Distincția terminologică mai puțin fericită utilizată de legiuitor, nu semnifică faptul că numai consiliile locale pot delibera pentru luarea unor decizii și că actul decizional al primarului nu este rezultatul unui proces psihic și cognitiv în același timp.

Prin această terminologie s-a dorit să se accentueze caracterul colegial al consiliului local, cât și particularitățile acestuia de a adopta hotărâri prin votul membrilor săi.

Pe de altă parte, primarul este autoritatea locală cu cea mai profundă legitimare electorală (în sensul că este ales pe baza scrutinului nominal), cu activitate permanentă, având obligația de a pune în execuție nu numai hotărârile consiliului local dar și celelalte acte normative.

În practică s-a pus problema dacă, consiliile locale și primarii pot adopta deopotrivă acte normative și individuale?

Dacă soluția este relativ simplă în cazul consiliilor locale, ea se prezintă ca fiind mai dificilă în cazul primarilor.

În conformitate cu art. 50 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 „Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii și produc efecte de la data aducerii lor la cunoștința publică, iar cele individuale, de la data comunicării.

5.3. Autonomia gestionară

Noțiunea de gestionare a intereselor colectivităților pe care le reprezintă autoritățile locale.

Noțiunea de gestionare a intereselor colectivităților pe care le reprezintă autoritățile locale a fost utilizată de Cartea europeană a autonomiei locale, în art. 3 și exprimată în art. 3 alin. 1 din Legea nr. 215/2001: „Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale, de a soluționa și de a gestiona în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile în condițiile legii.”

Termenul de gestiune are următoarele semnificații: desemnează administrarea unui patrimoniu sau a unor bunuri aparținând unei persoane de către reprezentantul ei; totalitatea operațiilor efectuate de un gestionar privind primirea, păstrarea și eliberarea bunurilor materiale sau valorilor bănești dintr-o societate comercială sau instituție; totalitatea a bunurilor încredințate unei persoane în vederea păstrării și mânuirii lor.

În toate cazurile termenul exprimă existența unui patrimoniu sau a unor lucruri care sunt încredințate unei persoane.

Însă în formularea legală, gestiunea privește interesele locuitorilor unei localității, dându-i-se astfel o altă conotație decât cea care se desprinde din accepția sa terminologică.

Noțiunea juridică de gestiune, a fost analizată de doctrina și practica judiciară atunci când s-a impus clarificarea noțiunii de act de gestiune.

Pentru prima oară, distincția dintre actele de gestiune și cele de autoritate a fost realizată în dreptul francez de fostul vicepreședinte al Consiliului de Stat, E. Laferriera, în scopul stabilirii competenței judiciare sau a celei administrative de control al legalității, după cum actele respective, erau de gestiune publică sau privată.

La noi în țară importanța distincției dintre actele de gestiune și cele administrative, impunea în cazul primelor atragerea competenței de control a legalității a instanțelor de drept comun, iar în cazul secundelor, a celor de contencios administrativ.

Această distincție constituie și în momentul de față obiect al analizelor doctrinare, datorită faptului că Legea nr.29/1990, exceptează de la controlul judecătoresc de legalitate „actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său” (art.2 alin.1 lit. d).

Este de remarcat că, întotdeauna termenul de gestiune se referă la patrimoniu sau la anumite bunuri, el nefiind asociat cu cel de „interes”, așa cum o face însă Legea nr. 215/2001.

Prin interes, din punct de vedere etimologic, se înțelege: „preocuparea de a obține ceea ce este avantajos, necesar, folositor”.

La nivelul colectivităților locale (comună, oraș, municipiu) această atitudine activă se traduce printr-o anumită socializare a intereselor indivizilor ce compun comunitatea în sensul că autoritățile publice urmează să promoveze ceea ce este avantajos, necesar și folositor pentru colectivitatea umană respectivă.

Astfel, prin noțiunea de gestionare a intereselor colectivităților se desemnează preocuparea autorităților administrației publice locale de a obține ceea ce este avantajos, necesar, folositor, pentru colectivitățile pe care le reprezintă.

Se poate observa că, noțiunea depășește, prin conținutul său, sfera juridicului, deși înglobează și unele noțiuni juridice, la care ne vom referi.

Astfel în cadrul noțiunii de gestionare a intereselor colectivității locale, se include și noțiunea de administrare a patrimoniului localităților și a finanțelor locale, fără însă a se reduce la aceasta.

În conformitate cu art.4 alin.1 și alin.2 din Legea nr.215/2001: „(1) Autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege.

(2) Autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului sau județului, după caz.”

Noțiunea de gestionare a intereselor colectivităților locale, cuprinde și o serie de elemente care țin de tradiția, comportamentul, modul de viață al colectivității respective.

Aici se încadrează organizarea vieții culturale, a celei științifice, sportive și de agrement, înființarea unor servicii publice care să răspundă unor nevoi colective, viața economică specifică, determinată de structura producției și a comerțului, de zona geografică în care se află localitatea, etc.

Promovarea interesului local prin activitatea consiliilor comunale, orășenești, municipale și județene nu se poate realiza în afara autonomiei finanțelor locale.

În art.25 al Legii nr.215/2001 se prevede că: „În scopul asigurării autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale au dreptul să instituie și să perceapă impozite și taxe locale, să elaboreze și să aprobe bugetele de venituri și cheltuieli ale comunelor, orașelor și județelor, în condițiile legii.

Autonomia financiară are la baza ei bugetele autonome înțelegându-se că bugetele locale sunt autonome față de bugetul statului român, cât și față de alte bugete locale.

În ceea ce privește calificarea bugetelor locale ca fiind bugete autonome, două opinii s-au exprimat în literatura de specialitate.

O primă opinie este cea promovată de Ioan Gliga care califică bugetele autonome ale consiliilor locale ca fiind excepții de la principiul unității bugetare, enumerând exemplificativ următoarele bugete autonome:

bugetele unităților administrativ-teritoriale;

bugetul asigurărilor sociale de stat;

bugetul regiilor autonome organizate în ramurile strategice ale economiei naționale.

A doua opinie este exprimată de profesorul Dan-Drosu Șaguna, care concordă până la un punct cu prima opinie, dar se detașează de aceasta în mod substanțial nerecunoscând caracterul bugetelor locale de a fi autonome.

În ceea ce ne privește, apreciem că autonomia financiară este coloana vertebrală a oricărei autonomii locale, întrucât elementele de natură financiară sunt cele care fac legătura între necesitățile colectivităților locale și mijloacele puse la dispoziția acestora pentru realizarea lor.

.

CAPITOLUL 3 Autonomia locală și integrarea europeană

§ 1 Aspecte generale

Referitor la conceptul de integrare și formele sale de manifestare, în Dicționarul Explicativ al Limbii Române se arată că verbul „a integra” înseamnă "a se introduce într-un tot, devenind parte componentă, a se îngloba, a se armoniza într-un tot ".

Din punct de vedere etimologic, prin integrare se înțelege acțiunea de formare a unui întreg prin unirea părților componente. Coucis, Oxford English Dictionary definește „integrarea” ca fiind „combinarea părților într-un întreg”, iar uniunea ca „un întreg rezultat din combinarea unor părți ori a unor membri”.

Referindu-ne la cadrul geografic regional european putem afirma că încă din cele mai vechi timpuri, societățile din acest cadru au evoluat în direcția făuririi și consolidării statelor, dar și în direcția stabilirii unor relații de solidaritate, de colaborare și de alianță între state.

La nivel mondial, anii 60 au fost anii de avânt maxim în formarea noilor state independente, în procesul de decolonizare.

Comunitățile internaționale apărute au un grad variat de solidaritate. Cele de la nivel universal au gradul cel mai redus, datorită varietății statelor participante, despărțite de un întreg sistem de valori, de concepții, de ideologie, de tradiții, de religie și de limbă.

Distingem o colaborare internațională la nivel universal, cadrul tipic fiind Organizația Națiunilor Unite cât și colaborări internaționale la nivel regional și subregional.

Datorită situării ei geografice și prin sistemul de valori, România este interesată în primul rând de cooperarea internațională la nivel regional european.

La nivelul actual de evoluție a relațiilor internaționale, forma cea mai răspândită, de drept comun, a organizațiilor internaționale, este a celor de cooperare, în care statele suverane și egale colaborează fără a exista transfer de suveranitate către organizația internațională și fără posibilitatea pentru aceasta de a impune ceva statelor membre.

1.1. Cooperarea regională europeană

Principalele organizații internaționale regionale europene sunt Consiliul Europei și Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa.

Consiliul Europei

Consiliul Europei și ideea statului de drept

Consiliul Europei a fost creat în anul 1948, ca formă de compromis între partizanii unei Europe supranaționale, conduși de Franța, și ai unei simple cooperări interguvernamentale, conduși de Regatul Unit, în general această a doua din urmă concepție predominând însă.

„Consiliul Europei este o organizație cu caracter interstatal, care a fost creată la 5 mai 1949. Membrii originari ai acestei organizații au fost: Belgia, Danemarca, Franța, Irlanda, Italia, Luxemburg, Marea Britanie, Norvegia, Olanda și Suedia. În prezent, ca urmare a primirii succesive de noi membri în decursul anilor, Consiliul Europei are 40 de membri.

În preambulul Statutului Consiliului Europei se precizează că în concepția statelor membre „edificarea păcii bazată pe justiție și cooperare internațională este de interes vital pentru păstrarea societății umane și civilizației”. De aceea, statele fondatoare ale acestei organizații își reafirmă „atașamentul lor pentru valorile spirituale și morale care sunt moștenirea comună a popoarelor lor și sursa reală a libertății individuale, libertății politice și a statului de drept, principii care formează baza oricărei democrații autentice”.

Scopul Consiliului Europei, așa cum este definit de statut, este „de a realiza o mai mare unitate între membrii săi în scopul salvgardării și realizării idealurilor și principiilor, care sunt moștenirea lor comună și a facilitării progresului lor economic și social”.

Statutul Consiliului Europei prevede o serie de condiții pe care trebuie să le îndeplinească statele care doresc să devină membre ale acestei organizații. Astfel, potrivit art.3 alin.1, „Fiecare membru al Consiliului Europei trebuie să accepte principiile statului de drept și principiul în virtutea căruia fiecare persoană aflată sub jurisdicția sa trebuie să se bucure de drepturile și libertățile fundamentale ale omului”.

Calitatea de membru al Consiliului Europei o poate dobândi orice stat care este considerat ca fiind în măsură a se conforma prevederilor art.3 și care are voința de a le realiza în practică. Procedura de admitere implică invitarea statului în cauză de către Comitetul de Miniștri pentru a deveni membru al Consiliului Europei. Calitatea de membru se dobândește oficial în momentul depunerii instrumentelor de aderare de către țara în cauză la Secretarul General al organizației.

Concluziile Comitetului de Miniștri, pot, dacă este cazul, îmbrăca forma unor recomandări adresate guvernelor. Comitetul poate invita guvernele țărilor membre să informeze asupra măsurilor luate cu privire la o atare recomandare.

Pe de altă parte, Comitetul de Miniștri este competent a emite decizii cu caracter obligatoriu cu privire la toate chestiunile legate de organizarea și aranjamentele interne ale Consiliului Europei, adoptând în acest scop reglementări financiare și administrative pe care le va considera necesare. El poate să înființeze comitete sau comisii cu caracter consultativ sau tehnic în scopurile pe care le consideră necesare.

La fiecare sesiune a Adunării Parlamentare, Comitetul Miniștrilor va prezenta rapoarte asupra activităților sale, însoțite de documentația corespunzătoare.

Adunarea Parlamentară este organul deliberativ al Consiliului Europei, ea dezbate acele chestiuni care sunt de competența sa, conform Statutului, și prezintă concluziile sale Comitetului de Miniștri, sub formă de recomandări.

Adunarea poate să dezbată și să formuleze recomandări cu privire la orice probleme care se încadrează în limitele scopului și atribuțiilor Consiliului Europei. Dar, în același timp, ea poate să facă recomandări și cu privire la orice alte probleme care îi sunt prezentate spre avizare de către Comitetul de Miniștri.

În cadrul competenței sale, Adunarea Parlamentară poate înființa comitete sau comisii, însărcinate să examineze și să raporteze cu privire la anumite chestiuni. Ea își adoptă propriile sale reguli de procedură și alege dintre membrii săi un președinte, care rămâne în funcție până la următoarea sesiune ordinară.

Adunarea Parlamentară este compusă din reprezentanți ai fiecărui stat membru, aleși de către Parlamentul Național, dintre membrii săi, sau desemnați dintre membri Parlamentului, conform unei proceduri decise de acesta, sub rezerva dreptului fiecărui guvern membru de a face orice desemnări adiționale necesare atunci când Parlamentul nu este în sesiune și n-a stabilit procedura de urmat. Fiecare reprezentant trebuie să aibă naționalitatea statului membru pe care îl reprezintă. El nu poate să fie însă, în același timp, și membru al Comitetului Miniștrilor.

Componența Adunării Parlamentare este diferențiată, ținându-se seama de ponderea diferitelor state membre.

Cât privește rezoluțiile Adunării Parlamentare, acestea sunt adoptate cu o majoritate de două treimi din voturile exprimate. Rezoluțiile care se referă la chestiuni de procedură internă, inclusiv alegerea membrilor biroului, adoptarea regulamentului interior, urmează să fie adoptate cu o majoritate ce se va stabili de către Adunare prin aplicarea art.29 alin.5 din statut.

În cadrul Consiliului Europei funcționează un Secretariat, compus din Secretarul General și un secretar general adjunct – desemnat de Adunarea Parlamentară la recomandarea Comitetului de Miniștri – și ceilalți membri ai Secretariatului, desemnați de Secretarul General, conform regulamentului administrativ. Secretarul General răspunde de activitatea Secretariatului în fața Comitetului de Miniștri.

Este de menționat că, supunând Parlamentului proiectul de lege privind aderarea României la Statutul Consiliului Europei, Guvernul României arată, în expunerea de motive care însoțea proiectul de lege că „În strategia Guvernului României, integrarea deplină în mecanismele europene și continuare adaptării politicii interne ca și a acțiunilor interne în sprijinul acestei politici, la spiritul european, dominant și în Consiliul Europei, este o prioritate.

Un obiectiv principal al politicii externe este primirea țării noastre ca membru cu drepturi depline al Consiliului Europei și semnarea Convenției pentru Protecția Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, ca și a altor documente multilaterale elaborate sub egida Consiliului cu privire la respectarea drepturilor omului și a persoanelor aparținând minorităților naționale, lucru care va conduce la alinierea României la standardele europene în acest domeniu”.

O altă precizare pe care dorim să o facem este aceea că, la scurt timp după dobândirea de către România a statutului de invitat special al Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, Camera Deputaților a adoptat o „Declarație” cu privire la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și Protocoalele adiționale la acesta, la 18 februarie 1993.

Convenția Europeană a Drepturilor Omului

Ideile generoase cuprinse în Statutul Europei, care au călăuzit această prestigioasă organizație de la constituirea sa, si-au găsit concretizarea și materializarea în Convenția Europeană pentru protecția drepturilor omului, adoptată în 1950, care a fost ulterior completată cu mai multe protocoale anexă.

Trebuie observat însă că în comparație cu sistemul de protecție a drepturilor omului existent în cadrul Organizației Națiunilor Unite, mecanismul european oferă imaginea unui sistem mult mai integrat, cu posibilități sporite pentru repararea încălcărilor drepturilor omului în cazurile în care acestea au fost nesocotite. Dacă sistemul O.N.U. se întemeiază în general pe ideea relațiilor de la stat la stat, fiind foarte prudent în recunoașterea posibilității pentru statele care doresc, ori pentru indivizii prejudiciați, de a pune în discuție modul în care o serie de drepturi ale omului se realizează în practică sistemul european merge mai departe, stabilind o serie de proceduri prin care statele pot fi chemate și obligate a da explicații, iar în final să execute anumite hotărâri prin care s-ar stabili anumite încălcări ale drepturilor omului în detrimentul propriilor cetățeni. În asemenea situații, ele pot fi condamnate la despăgubiri și la adoptarea unor măsuri de restabilire a drepturilor persoanelor cărora li s-au încălcat drepturi fundamentale.

Sistemul european de protecție a drepturilor omului cuprinde, în principal trei organe:

Comisia Europeană a Drepturilor Omului, compusă dintr-un număr de membri egal cu acela al statelor, aleși în mod individual. Membrii Comisiei sunt aleși de către Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei, pe baza unei liste întocmite de Biroul Adunării Parlamentare. Mandatul comisiei este de 6 ani, iar sediul său este în orașul Strasbourg. Comisia, care stabilește propriul său regulament, își alege președintele și cei doi vicepreședinți pentru o perioadă de trei ani.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului, creată în 1958 și care și-a început activitatea în 1959, se compune dintr-un număr de judecători egal cu acela al statelor membre. Spre deosebire de Comisie, membrii Curții Europene a Drepturilor Omului sunt aleși de către Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, pe baza unei liste prezentate de statele membre. Ei sunt independenți în luarea deciziilor. Sediul Curții este, de asemenea în orașul Strasbourg, iar judecătorii aleși pe un termen de 9 ani, sunt reeligibili.

Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei este un organ interstatal care este chemat să adopte hotărâri numai în cazuri deosebite.

Procedura care, se desfășoară în fața Comisiei Europene a Drepturilor Omului și a Curții prezintă unele specificații, după cum este vorba de plângeri individuale sau de plângeri cu caracter etatic, formulate de unul dintre statele membre.

Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa

Procesul pan-european debutează sub forma unei conferințe internaționale regionale europene, Conferința pentru Securitate și Cooperare în Europa, desfășurată la Helsinki și care se finalizează prin Actul final din 1975. Acesta nu este un tratat internațional în sensul clasic, ci un document internațional juridic și politic. Conferința de la Helsinki este urmată de întâlniri periodice între reprezentanții statelor membre, inclusiv la cel mai înalt nivel, devenind un proces regional european. Procesul se instituționalizează în anul 1990, când prin Carta de la Paris sunt create structuri instituționalizate, iar Conferința de la Budapesta din anul 1994 decide transformarea Conferinței în Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa, de la 1 ianuarie 1995, cu sediul la Viena.

Scopul O.S.C.E. este, după cum îi spune și denumirea, asigurarea și facilitarea securității și cooperării în Europa. Dacă inițial, în condițiile războiului rece, accentul era pus pe respectul suveranității statelor, al integrității teritoriale și pe măsuri de încredere și dezarmare, componenta de drepturile omului fiind privită în mod opus de cele două blocuri, după 1990 interesul se deplasează (fără pierderea dimensiunilor inițiale) spre ideile unor valori comune ale democrației pluraliste și ale respectării drepturilor omului, inclusiv ale protecției minorităților naționale, în statele membre.

Evident, sub aspectul coeziunii interne a organizației și a comuniunii de valori a membrilor săi, sub aspectul experienței și realizărilor, Consiliul Europei este cu mult superior O.S.C.E. Fiecare organizație îndeplinește însă rolul său necesar, în actuala etapă a cooperării politice în Europa.

Integrarea regională europeană

De-a lungul istoriei au existat numeroase încercări de formare de uniuni și grupări integraționiste pe teritoriul Europei și ar fi dificil de stabilit cine a fost primul care s-a gândit la unitatea bătrânului continent.

Nu putem vorbi despre un proces integraționist atunci când vorbim despre cuceririle Imperiului Roman, despre cuceririle din timpul lui Carol cel Mare sau Napoleon Bonaparte. În aceste cazuri nu a existat manifestarea de voință a țărilor care trebuiau cucerite pentru a fi integrate în imperiu.

Epoca feudală s-a caracterizat, printr-o luptă permanentă pentru independența și suveranitatea națională, pentru ieșirea de sub tutela marilor state.

În secolul trecut, ideea realizării unei uniuni a Europei, a fost expusă începând cu 1990, la Congresul Științelor Politice de la Paris de către juristul și sociologul Anatole Leroy-Beauliere. El prezenta în detaliu modalității practice de realizare a unei Federații Europene.

Sfârșitul Primului Război Mondial a dus la relansarea ideii unificării de către Richard Coudenhove-Kalergi, în 1922, care milita pentru o Uniune Pan-Europa.

A doua jumătate a anilor `20 s-a caracterizat printr-o diminuare a divergențelor franco-germane și, în acest climat de liniște și pace, Aristide Briand, ministrul afacerilor externe al Franței, propunea în 1929, Adunării Societății Națiunilor elaborarea unui proiect cu privire la crearea Statelor Unite ale Europei – proiect ce era la origini esențialmente politic. Ulterior, Aristide Briand își preciza ideile într-un memorandum în care susținea „organizarea unui sistem de uniune federală europeană” destinată apropierii progresive a economiilor într-o piață comună, un interiorul căreia „economia să fie subordonată politicii”. Proiectul, care a avut pe lângă susținători și opozanți puternici, a rămas fără o finalitate practică.

Perioada imediat postbelică a readus în atenția lumii problema unificării europene, Winston Churchill lansează într-un discurs la Universitatea din Zurich, 1946, „începutul Europei”, afirmând că „noi trebuie să creăm un fel de Statele Unite ale Europei”. Un prim pas spre deziderat îl reprezintă reconcilierea franco-germană.

Unii analiști considerau că începuturile realizării a ceea ce este Uniunea Europeană sunt plasate în 1947, când Belgia, Olanda și Luxemburg au semnat Tratatul de la Haga, prin care se convenea realizarea unei piețe comune, a unui spațiu economic care este cunoscut și astăzi sub denumirea de Benelux. Între statele membre se prevedea desființarea barierelor vamale, urmând ca ele să aibă față de terți o politică vamală comună.

Un alt moment important l-a reprezentat încheierea Tratatului de la Bruxelles, la 17 martie 1948, între Anglia, Franța și țările Benelux-ului. Scopul principal al Tratatului îl reprezenta ajutorul reciproc și colaborarea în cazul unei agresiuni din partea Germaniei, însă au existat și prevederi privind cooperarea în domeniul economic, social și cultural. Organizația care a luat ființă în urma acestui tratat a fost cunoscută sub denumirea de „Uniunea Europei Occidentale”.

Problemele economice și financiare cu care se confruntau țările vest-europene, dependența de ajutorul american au condus la apariția unor disensiuni între partizanii cooperării interguvernamentale și cei ai unei organizații federale ce presupunea delegarea unei părți din suveranitatea națională a statelor unei instituții supranaționale. Astfel, începând cu 1950, perioadă în care procesul integraționist prindea continuu în Europa, au existat două curente de idei privind această problemă. Curentul generat de mișcările diferitelor organizații neguvernamentale milita pentru o unificare realizată într-un cadru federal; opinia era împărtășită de guvernul francez. Celălalt curent era reprezentat de către Anglia și susținea o cooperare de tip tradițional între state.

După mai multe încercări și discuții se produce și evenimentul care avea să aducă cu sine liniștea continentului – reconcilierea franco-germană. Astfel, la 9 mai 1950, Robert Schuman, ministrul afacerilor externe al Franței, face o declarație prin care propune plasarea în competența unei Înalte Autorități Comune a producțiilor de cărbune și oțel ale Franței și Germaniei de Vest.

Organizația a luat ființă prin semnarea la Paris, la 18 aprilie 1951, a Tratatului de înființare a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului de către Germania Federală, Franța, Italia, Belgia, Olanda, și Luxemburg.

Tratatul CECO a intrat în vigoare la 23 iulie 1952.

Astfel a luat ființă prima organizație supranațională cu caracteristici generale, reprezentând trecerea de la o „Europă a cooperării” la una a „integrării”.

La 25 martie 1957, cele șase state membre ale CECO semnează la Roma, Tratatele de instituire a Comunității Economice Europene (CEE) și a Comunității Europene a Energiei Atomice (Euratom), denumite generic „Tratatele de la Roma”.

Prin tratatul de la Bruxelles din 1972, Regatul Unit, Danemarca și Irlanda devin membri (Europa celor 9), iar Grecia semnează tratatul de aderare în 1979, devenind membră în 1981 (Europa celor 10). Spania și Portugalia aderă prin tratatul din 1985 și devin membre din 1986 (Europa celor 12), iar Austria, Finlanda și Suedia dobândesc acest satut din 1995 (Europa celor 15).

Paralel cu extinderea, are loc un proces de întărire a integrării și de perfecționare instituțională.

Tratatul de fuziune de la Bruxelles din 1985 unifică toate instituțiile celor trei Comunități, și anume cele trei Consilii, respectiv cele două Comisii și Înalta Autoritate. Din acest moment, Comunitățile dispun de o structură instituțională unică: Consiliul, Comisia, Adunarea, Curtea de Justiție. Prin acte succesive, se modifică atribuțiile acestor instituții.

Prin Tratatul de la Maastricht , semnat la 7 februarie 1992 și intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, se constituie Uniunea Europeană , având la bază cei trei piloni :

Primul pilon, Comunitățile Europene, permite instituțiilor Uniunii să coordoneze politici comune în diverse domenii (Piața unică, transporturi,concurență, monedă unică, ocuparea forței de muncă, educație, cultură, sănătate, protecția consumatorilor, cercetare,protecția mediului, agricultură, ș.a.), urmând obiectivul de coeziune economică și socială ;

Al doilea pilon, Politica externă și de securitate comună, reprezintă cadrul acțiunilor comune ale statelor membre ale Uniunii Europene în acest domeniu ;

Al treilea pilon,Cooperare polițienească și judiciară în materie penală, este cadrul cooperării dintre organele de poliție și de justiție din cele 15 state membre pentru consolidarea securității interne

Tratatul de la Amsterdam , semnat la 2 octombrie 1997 și intrat în vigoare la 1 mai 1999, conține prevederi în următoarele domenii : drepturile cetățenilor (în special protecția drepturilor fundamentale ),cooperarea în domeniul securității și justiție(integrarea acquis-ului Schengen în competențele Uniunii Europene), Politica externă și de securitate comună(alegerea unui Înalt Reprezentant pentru PESC) și consolidarea democrației.

Tratatul de la Nisa a fost semnat de către miniștrii Afacerilor Externe ai statelor membre ale Uniunii Europene la 26 februarie 2001 și a intrat în vigoare la 1 februarie 2003, după ce a fost ratificat de fiecare membru, fie prin vot în parlamentul național, fie prin referendum. Tratatul de la Nisa considerat indispensabil viitoarei extinderi, conține prevederi pentru a asigura o bună activitate instituțională când Uniunea va avea aproape 30 de membri, înscriindu-se deci în viziunea unei reforme instituționale ale cărei 3 axe principale sunt : componența și modul de funcționare al instituțiilor europene, procedura de decizie din cadrul Consiliului de Miniștrii și consolidarea cooperării între instituții.

La 16 aprilie 2003,zece state au semnat Tratatul de Aderare :Cipru,

Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Republica Cehă, Slovacia, Slovenia, Ungaria .

Uniunea Europeană –Organizație internațională unică

Uniunea Europeană se distinge față de alte organizații internaționale prin modelul său de integrare care se situează dincolo de cooperare internațională între state : statele membre ale Uniunii au transferat o parte din competențele lor la nivel comunitar.

Astfel, pe lângă puterile naționale și locale , există și o putere europeană, având la bază instituții democratice și independente, mandatate să intervină în domeniile în care acțiunea comună este considerată mai eficientă decât acțiunea separată a statelor membre

(conform principiului subsidiarității ) :

Piața unică pentru circulația persoanelor, bunurilor, serviciilor și capitalurilor, agricultura, moneda unică, coeziunea economică și socială, protecția mediului, cercetarea, etc.

Uniunea Europeană are propriile instituții și instanțe comunitare :

Parlamentul European este reuniunea reprezentanților celor 370 milioane de cetățeni ai Uniunii Europene, care începând cu 1979, au fost aleși prin vot universal direct. In prezent , numărul mandatelor este de 626, fiind distribuite între statele membre în funcție de populația acestora. Principalele funcții ale Parlamentului sunt următoarele :analizează propunerile Comisiei și participă la procesul legislativ, alături de Consiliul de Miniștri ; confirmă numirea Comisiei(și are dreptul de a o revoca ) ; are competențe bugetare, împreună cu Consiliul de Miniștri.

Consiliul European este termenul folosit pentru a denumi întâlnirile bianuale ale șefilor de stat sau de guvern din statele membre ale Uniunii Europene. Scopul urmărit de acest for este de a da Uniunii Europene impulsul necesar pentru dezvoltarea sa și a defini liniile politice directoare.

Consiliul Uniunii Europene sau Consiliul de Miniștri este principalul for de decizie al Uniunii Europene, format din miniștrii celor cincisprezece state membre, care răspund de problemele aflate pe ordinea de zi : afaceri externe, agricultură, industrie, transporturi sau oricare alt domeniu. Cu toate că participarea miniștrilor se realizează în formule diferite, în funcție de problema aflată în discuție, Consiliul este o instituție unică. Fiecare țară din Uniune deține prin rotație președinția pe o perioadă de șase luni.

Comisia Europeană este un organ cu atribuții de inițiativă, implementare, gestionare și control. Este gardianul Tratatelor și expresia intereselor Comunității . Comisia este compusă din douăzeci de membri independenți (numiți și comisari). Comisia este numită pentru un mandat de cinci ani , cu acordul statelor membre, după ce membrii săi sunt validați de către partea Parlamentului European, în fața căruia răspund.

Curtea de Justiție a Comunităților Europene este formată din cincisprezece judecători asistați de nouă avocați generali numiți pentru un mandat de șase ani în urma acordului statelor membre. Curtea are două funcții principale : să verifice compatibilitatea instrumentelor instituțiilor europene și ale guvernelor cu Tratatele și , la solicitarea unei instanțe naționale, să se pronunțe asupra interpretării sau asupra valabilității prevederilor dreptului comunitar.

Tribunalul de Primă Instanță a fost înființată în 1989 cu scopul de a consolida garanțiile judiciare acordate persoanele fizice prin instaurarea unui al doilea nivel al autorității judiciare, permițând astfel Curții de Justiție să se concentreze asupra atribuției sale de bază , interpretarea uniformă a legislației comunitare.

Curtea Europeană de Conturi este compusă din 15 membri numiți pe o perioadă de șase ani prin decizia unanimă a Consiliului Uniunii Europene, după consultarea Parlamentului. Ea controlează veniturile și cheltuielile Uniunii, pentru a se asigura de legalitatea și corectitudinea acestora , și veghează la o gestiune financiară sănătoasă.

Comitetul Economic și Social este format din 222 de membri, împărțiți în trei grupe : patroni, lucrători și reprezentanți ai unor domenii de activitate (fermieri, meseriași, profesiuni liberale, reprezentanți ai consumatorilor etc.) Este consultat obligatoriu de către Comisia Europeană și de către Consiliul Uniunii Europene în domenii de interes direct pentru cetățeni : agricultură, transporturi, educație, sănătate publică, etc. Prin Tratatul de la Amsterdam s-a introdus posibilitatea ca și Parlamentul să consulte CES.

Comitetul Regiunilor, creat prin Tratatul privind Uniunea Europeană, este format din 222 de reprezentanți ai autorităților locale și regionale numiți de Consiliul de Miniștri, la propunerea statelor membre, pentru un mandat de 4 ani. Acesta este consultat de către Consiliul de Miniștri sau de către Comisie referitor la unele domenii ce afectează interesele regionale, precum învățământul, tineretul, cultura, sănătatea sau coeziunea economică și socială.

Banca Europeană de Investii este instituția financiară a Uniunii Europene. Fondurile sale finanțează proiectele prin care se materializează obiectivele Uniunii Europene în cadrul Uniunii și în alte 120 de țări.

Banca Centrală Europeană a fost inaugurată pe 30 iunie 1998. De la 1 ianuarie 1999 a preluat responsabilitatea implementării politicii europene definită de Sistemul European al Băncilor Centrale (SEBC).BCE a preluat activitatea Institutului Monetar European(IME), căruia îl succede.

Fondul European de Investiții este o instituție europeană în a cărei competență intră sprijinirea apariției, creșterii și dezvoltării Întreprinderilor Mici și Mijlocii. Fondul intervine în principal cu capital de risc și instrumente de garantare provenind fie din fonduri proprii, fie de la Banca Europeană de Investiții sau Uniunea Europeană , în baza mandatelor acordate.

Mediatorul European (sau Ombudsman) investighează plângerile privind funcționarea defectuoasă a instituțiilor și a organismelor din cadrul Comunității Europene. Cei care pot depune plângeri sunt cetățenii statelor membre sau care trăiesc intr-un stat membru, întreprinderile, asociațiile sau alte organisme înregistrate oficial în Uniunea Europeană..

Uniunea Europeană cooperează cu alte organizații europene, în special cu:

Consiliul Europei- înființat în 1949, este o organizație inter-guvernamentală cu sediul la Strasbourg, ale cărei obiective sunt apărarea drepturilor omului și a democrației și valorificarea identității culturale europene. Este organizația în cadrul căreia a fost adoptată Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Asociația Europeană ă Liberului Schimb(AELS)-Inființată în 1990, AELS are în prezent patru state membre:Elveția, Islanda, Liechtenstein și Norvegia. Obiectivul AELS este sprijinirea schimburilor economice dintre statele sale membre prin crearea unei zone de liber schimb.

Spațiul Economic European(SEE)- înființat printr-un acord încheiat în 1992, intrat în vigoare în ianuarie 1994, include statele membre ale Uniunii Europene și pe cele ale AELS (cu excepția Elveției). Acordul de înființare prevede extinderea Pieței interne a Uniunii la statele AELS.

Consiliul European , întrunit la Laeken, în Belgia , la 14 și 16 decembrie 2001 , constatând ca Uniunea Europeană a ajuns într-un punct hotărâtor al existenței sale, a convocat Convenția europeană privind viitorul Europei.

Convenția a identificat răspunsuri la întrebările formulate în Declarația de la Laeken :

– propune o mai bună repartizare a competențelor Uniunii și ale statelor membre ;

– recomandă fuziunea tratatelor și atribuirea de personalitate juridică Uniunii ;

– stabilește o simplificare a instrumentelor de acțiune ale Uniunii ;

– propune măsuri pentru creșterea democrației , a transparenței si a eficacității Uniunii Europene, prin dezvoltarea contribuției parlamentelor naționale la legitimarea proiectului european , prin simplificarea procesului decizional și prin redarea cât mai transparentă și mai inteligibilă a funcționării instituțiilor europene ;

– stabilește măsurile necesare pentru îmbunătățirea structurii si întărirea rolului fiecăreia din cele trei instituții ale Uniunii ,ținând cont, în special ,de consecințele extinderii .

În Declarația de la Laeken s-a lansat întrebarea dacă simplificarea și reorganizarea tratatelor nu ar trebui să deschidă calea adoptării unui text constituțional . Lucrările Convenției au culminat cu elaborarea unui proiect de Tratat de instituire a unei Constituții pentru Europa , text ce a obținut un consens larg în cadrul sesiunii plenare din 13 iunie 2003.

În preambulul acestui proiect de Tratat de instituire a unui Constituții pentru Europa se spune :

Conștienți că Europa este un continent purtător de civilizație ; că locuitorii săi , veniți în valuri succesive de la începuturile umanității , au dezvoltat aici în mod progresiv valorile care stau la baza umanismului : egalitatea oamenilor , libertatea, respectarea rațiunii ;

Inspirându-se din moștenirea culturală , religioasă si umanistă a Europei , ale cărei valori , prezente și astăzi în patrimoniul său, au ancorat in viața societății rolul central al omului și drepturile lui inviolabile și inalienabile , precum și respectarea dreptului ;

Convinși că Europa reunită de acum în colo intenționează să continue pe această traiectorie de civilizație , de progres și de prosperitate , pentru binele tuturor locuitorilor săi , inclusiv cei mai fragili și mai defavorizați ; că dorește să rămână un continent deschis către cultură cunoaștere și progres social ; și că dorește să aprofundeze caracterul democratic și transparent al vieții sale publice și să acționeze în favoarea păcii , justiției și solidarității în lume ;

Încredințați că popoarele Europei , continuând să fie mândre de identitatea și de istoria lor națională , sunt decise să depășească vechile dezbinării și, din ce în ce mai unite , să-și făurească un destin comun ;

Sigur că , ,, unită în diversitate ‘‘ , Europa le oferă cele mai bune șanse de a continua, cu respectarea drepturilor fiecăruia și cu conștiința răspunderii față de generațiile viitoare ale planetei , marea aventură care își găsește aici un spațiu privilegiat de speranța umană ;

§ 2 Colectivitățile locale în procesul de integrare europeană

Colectivitățile locale în dinamica procesului de integrare europeană.

Atât schimbările survenite în societatea românească după evenimentele din decembrie 1989, cât și opțiunile țării noastre pentru integrare în structurile Uniunii Europene conduc la reconsiderarea unor raporturi dintre colectivitățile locale , pe de o parte și societatea românească , pe de altă parte.

Prin noile tratate ale Uniunii – Tratatul de la Amsterdam , 1997 și Tratatul de la Nisa , 2000- , se amplifică gradul de integrare , accentul sporit fiind pus asupra colectivităților locale din regiunile mai puțin dezvoltate sau destructurate economic .

Totodată , în contextul general oferit de procesul descentralizării actului decizional administrativ , autoritățile publice locale devin principalele instituții publice autorizate să mențină și să dezvolte structurile economice teritoriale.

Armonizarea funcțiilor economice cu cele de utilități publice si necesitățile de echilibrare și eficientizare în utilizarea terenurilor și spațiilor reprezintă elementul de bază al strategiei pe care autoritățile publice locale trebuie să le elaboreze și să le implementeze.

Simultan , cu cât perspectiva aderării României la Uniunea Europeană este mai aproape , cu atât mai mult colectivitățile locale și economiile lor sunt beneficiare de fonduri din ce în ce mai mari. După integrarea completă a țării noastre în Uniune,aceste fonduri regionale vor fi considerabile

În perspectiva următorilor ani , Uniunea Europeană se va extinde prin includerea a noi state care se vor adăuga la statele membre în prezent. Acest spațiu va cuprinde o multitudine de colectivități locale și regionale caracterizate prin mai multe probleme nerezolvate asemănătoare , dar totodată aflate într-o poziție de competiție reciprocă pentru atragerea de investiții directe și programe comunitare de dezvoltare locală și regională.

2.1.Autonomia locală și reforma administrației

Constituția României republicată stabilește administrația publică locală ca pe o structură în cadrul administrației publice, ce desemnează ansamblul de autorități administrative autonome care rezolvă, conduc și execută treburile publice locale.

Ca atare, administrația publică locală, fundamentată pe dispozițiile constituționale, apare ca totalitate a serviciilor publice locale, organizate sau recunoscute de lege, chemate să administreze interesele proprii ale colectivităților locale, prin autorități administrative autonome, cu putere de decizie alese de către acestea și sub controlul de legalitate al autorităților statului.

Noțiunea de administrație publică locală, circumscrisă în plan constituțional, reprezintă o structură a administrației publice, cu o natură juridică aparte, datorată faptului că puterea sa nu provine din puterea de stat, ci își trage forța sa din voința alegătorilor locali care sunt reprezentați de autoritățile administrative autonome și în numele căruia ele acționează.

2.2.1. Înțelesul noțiunii de administrație publică locală

Constituția României, republicată stabilește în capitolul V din Titlul III, consacrat autorităților publice, dispoziții constituționale și principii fundamentale care stau la baza întregii administrații publice românești.

Potrivit acestor norme, administrația publică este reglementată prin cele două secțiuni ale capitolului V din Titlul III al Constituției, care determină, de altfel și cele ,,două sfere cu regimuri diferite și anume, sfera administrației publice centrale de specialitate și sfera administrației publice locale”.

În acest context, se impune să reamintim și dispozițiile art.3,alin. (3) din Constituția din 1991 republicată, privind teritoriul României, care prevede în mod expres că ,,teritoriul este organizat, sub aspect administrativ , în comune, orașe și județe. În condițiile legii, unele orașe sunt declarate municipii”.

Cât privește administrația publică locală, ea este reglementată prin dispozițiile constituționale ale art.120-123, patru articole care prevăd principiile de bază (art.120), autoritățile comunale și orășenești (art.121), consiliul județean (art.122) și prefectul (art. 123).

Din acest punct de vedere, Constituția României a adoptat o variantă intermediară de tehnică legislativă, în raport cu alte Constituții europene, care, fie prevăd tot un grup de patru norme, anume prevăzute pentru colectivitățile teritoriale (de exemplu, art 72-75 din Constituția franceză ),fie dispunând de capitole, secțiuni sau chiar titluri întregi, consacrate acestei materii( de exemplu, Grecia, Olanda, Spania, Italia, Portugalia, ș.a.).

Administrația publică locală, conform dispozițiilor constituționale ale art. 120-123, pune în evidență existența a două componente: serviciile publice centrale descentralizate (desconcentrate ) la nivelul unităților administrativ-teritoriale, inclusiv prefectul ( pe care îl considerăm serviciu desconcentrat,, reprezentant “ al Guvernului),ce formează administrația teritorială (,,locală” a statului ,numită) și a autorităților administrative autonome ale comunelor, orașelor și județelor care constituie administrația publică locală (aleasă).

Cu alte cuvinte, Constituția României republicată se limitează să precizeze care sunt autoritățile administrative autonome locale, autoritățile administrației de stat pe care le regăsim la nivel teritorial precum și principiile care se găsesc la baza raporturilor dintre acestea.

Aparent, în acest cadru, sfera administrației publice locale poate fi circumscrisă la autoritățile administrației publice locale și a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale, inclusiv a prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, autorități locale prevăzute de către dispozițiile art. 121-123 din Constituția României, republicată.

Analizând, însă, cu atenție, intenția legiuitorului constituant, precum și dispozițiile constituționale ale art. 120, care stabilesc principiile de bază ale administrației publice locale din unitățile administrativ-teritoriale, principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice, constatăm că, sfera administrației publice locale se circumscrie, în opinia noastră, la autoritățile administrației publice locale, alese, prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe și anume consiliile locale și primari, și la consiliul județean.

In acest sens, sunt exprimate opinii și în doctrina românească, care precizează că autoritățile administrației publice locale sunt autorități ale administrației publice prin care se realizează autonomia locală, autorități administrative autonome, alese, ale comunelor, orașelor și județelor.

Desigur, se au aici în vedere consiliile locale, primarii de la nivelul comunelor și orașelor, precum și consiliul județean, ca elemente componente ale sferei administrației publice locale.Referitor la cuprinderea în această sferă a consiliului județean, considerăm că ea apare firească, întrucât acesta este definit ca autoritate a administrației publice și inclusă, de către legiuitorul constituant, în cadrul administrației publice locale, aplicându-i-se, ca atare, aceleași principii stabilite de art.120 din Constituția României republicată, inclusiv cel al alegerii sale, prevăzut, în mod expres, prin art. 122, alin. (2) din Constituția României republicată.

Rezultă, așadar, că dispozițiile constituționale ale art. 121 și 122 reflectă pe deplin intenția legiuitorului constituant privitoare la autoritățile publice locale, care se circumscriu în sfera administrației publice locale, sferă determinată și caracterizată, în principal, de existența și aplicarea principiului autonomiei locale și al deconcentrării serviciilor publice, precum și a celui al alegerii autorităților publice locale componente.În acest sens, observăm că legiuitorul constituant a determinat sfera administrației publice locale, în sens restrâns, circumscriind-o la autoritățile administrației publice locale alese, deja menționate.

Analizând, însă, administrația publică locală din perspectiva legiuitorului organic, constatăm că acesta a înțeles să o exprime nu numai prin autorități administrative autonome, alese (consiliile locale, primarii și consiliul județean ),ci și prin includerea serviciilor publice locale și aparatul propriu de specialitate,a funcționarilor publici, cât și a președintelui consiliului județean.

Un punct de vedere apropiat este exprimat și în literatura de specialitate conform căruia administrația publică locală cuprinde, potrivit Constituției, autoritățile comunale și orășenești (consiliile locale și primarii ), consiliile județene și serviciile publice organizate în subordinea ori sub autoritatea acestor autorități publice.

În acest context, având în vedere condițiile implicite precizate de legiuitorul constituant, observăm totuși că, în viziunea legiuitorului organic, există unele diferențe în ceea ce privește sfera administrației publice locale, referindu-ne aici,în special, la includerea serviciilor publice locale și a funcționarilor locali, care nu au calitatea de autorități publice locale. Aceasta nu înseamnă că ele nu pot face parte din administrația publică locală, opinie deja exprimată. Răspunsul, și în opinia noastră, nu poate fi decât pozitiv, și se datorează faptului că, chiar dacă evident nu sunt autorități publice locale, legiuitorul organic le definește ca mijloacele de acțiune, proprii acestora, indispensabile pentru funcționarea administrației publice locale și, ca atare, nu ar putea rămâne în afara sferei administrației publice locale (în sens larg).

Cât privește președintele consiliului județean, potrivit legii organice, acesta este autoritate administrativă, care realizează conducerea operativă, în opinia noastră, o conducere permanentă, și prezintă caracteristici ce oferă argumente suficiente pentru a-l putea include în sfera administrației publice locale (în sens larg).

Administrația publică locală, așa cum rezultă din dispozițiile constituționale și din cele ale legii organice, cuprinde și alte autorități administrative și instituții publice și, ca atare, se pune problema dacă legiuitorul constituant și cel organic a intenționat ca și acestea să fie incluse în sfera administrației publice sau pot fi aduse argumente îndestulătoare care să nu conducă la această concluzie.

Astfel, în primul rând, avem în vedere instituția Prefectului, care prin dispozițiile art. 123, din secțiunea a 2-a a capitolului V, titlul III din Constituția României republicată și ale capitolului VIII din Legea nr. 215/2001, este reglementată în cadrul administrației publice locale, fapt ce ne-ar îndreptăți să o considerăm o autoritate a administrației publice locale , așa cum o definesc unii autori.

Prefectul este considerat însă, de cei mai mulți autori, ca ,,autoritate deconcentrată în județe”, a Guvernului, sau ,,autoritate administrativă de tutelă”, ori autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autoritățile administrației publice locale, ori autoritate administrativă ce lucrează ca reprezentant al Guvernului în județe și în municipiul București, sau, în sfârșit, ca ,,organ al administrației teritoriale de stat”.

Analizând dispozițiile constituționale și cele legale, constatăm că Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ și în municipiul București, ca reprezentant al său pe plan local, fapt ce demonstrează că prefectul este într-adevăr o veritabilă autoritate administrativă, dar, nu a administrației publice locale, ci, raliindu-se opiniilor autorilor menționați, a administrației publice centrale. Mai exact o autoritate administrativă deconcentrată a administrației publice centrale, Guvernul, pentru exercitarea tutelei administrative, iar, în raport cu administrația publică locală, o autoritate administrativă de tutelă și de control administrativ, aceasta fiind, în principal și menirea pentru care legiuitorul constituant a prevăzut instituția prefectului în art. 123 din secțiunea a 2-a a Capitolului V, Administrația publică locală.

În aceste condiții, noi credem că prefectul nu poate fi considerat o autoritate a administrației publice locale, și deci nu poate fi inclusă în sfera acesteia.

Aceeași apreciere vizează, în opinia noastră, în al doilea rând și instituția comisiei județene consultative, fosta Comisie Administrativă și Comitet director teritorial, care prin componența stabilită de lege in fapt toate serviciile publice ale administrației ministeriale și a celorlalte organe centrale organizate la nivelul județului, se constituie într-un organism consultativ al prefectului. De fapt, o autoritate administrativă, de coordonare a tuturor serviciilor publice ministeriale deconcentrate, în pofida faptului că la lucrările sale participă (ca invitați sau de drept) și unele autorități ale administrației publice locale,dar care prin însăși natura sa nu poate fi inclusă în sfera administrației publice locale.

În al treilea rând, considerăm, de asemenea, că nici instituția ,,primăriei”, nu poate fi cuprinsă în sfera administrației publice locale. Această ,,instituție publică cu activitate permanentă”, instituită de legiuitorul organic în cadrul secțiunii a 2-a a capitolului IV – Secretarul – și serviciile publice locale și aparatul propriu de specialitate din Legea nr. 215/2001, formal, ar putea fi apreciată și ea ca o structură componentă a sferei administrației publice locale.

Totuși, la o analiză mai atentă, observăm că această instituție publică nu este o autoritate a administrației publice locale, ci este, așa cum o definește însăși legea, o ,,structură funcțională cu activitate permanentă “, al cărei scop este să aducă ,,la îndeplinire hotărârile consiliului local” și ,,să soluționeze problemele curente ale colectivităților locale”.

Apoi, de altfel, chiar prin componența sa, această instituție nu poate fi acceptată ca o autoritate administrativă autonomă locală, ea fiind constituită dintr-o autoritate a administrației publice locale, aleasă primarul autoritate executivă,conform art. 21 din Legea nr. 215/2001 și viceprimarul (în fapt, consilier ales ), secretarul (un funcționar public numit), împreună cu aparatul propriu al consiliului local (funcționari numiți). La aceasta se adaugă și constatarea că instituția publică a primăriei nu este abilitată de lege să emită sau să adopte acte administrative, această competență, rămânând, în continuare, numai pentru primar.

În același timp, apreciem că însăși instituția ,,primăriei”, ca atare, nu este decât o construcție ,,artificială”,care, în mod firesc, dar și tradițional, semnifică sediul unde își desfășoară activitatea autoritățile administrației publice locale, ,,consiliul local și primarul” sau ,,casă a comunei”, așa cum era definită încă prin Legea comunală din 1864.

Din succinta analiză întreprinsă, rezultă că sfera administrației publice locale, raportând-o la normele constituționale, trebuie să fie circumscrisă numai la autoritățile administrației publice locale, alese, consiliile locale, primarii și consiliul județean .

Constituția României, republicată prin art. 121 și 122, stabilește normele fundamentale care determină autoritățile administrației publice și competența acestora ca “autorități comunale, orășenești și respectiv județene”.

În acest sens, normele constituționale menționate, precizează că autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe, sunt consiliile locale și primarii, iar consiliul județean este autoritatea administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, autoritate care, potrivit acelorași dispoziții, trebuie să fie aleasă în condițiile legii.

Acest procedeu folosit de constituant pentru crearea autorităților administrației publice locale, conferă acestora o garanție esențială a existenței lor, întrucât numai revizuirea, prin lege constituțională a Constituției ar permite suprimarea uneia sau alteia din cele două categorii de autorități.

Apare, deci, evident că prin enumerarea lor expresă și limitativă în cadrul normelor constituționale, competența legislativului de a crea alte autorități ale administrației publice locale este de neconceput, și ar excede cadrului constituțional.

Cele menționate nu conduc, în opinia noastră, la concluzia că legiuitorul organic, în conformitate cu dispozițiile constituționale, nu ar putea să instituie unele organe executive și să stabilească acestora competențe care să pună în executare atribuțiile unei autorități.

În acest sens, avem ca exemplu cazul consiliului județean, căruia inițial prin normele Legii administrației publice locale din 1991 i-au fost stabilite două asemenea organe: delegația permanentă și președintele consiliului județean, organe pe care unii autori le considerau neconstituționale.

Că legiuitorul organic are asemenea atribute, s-a demonstrat prin faptul că îmbunătățirile aduse Legii administrației publice locale nr. 69/1991, prin Legea nr. 24 din 12 aprilie 1996, au menținut aceste dispoziții, ba chiar le-a adus și unele precizări, potrivit cărora “consiliul județean alege, din rândul membrilor săi, pe președinte, pe vicepreședinți și delegația permanentă” (art.7).

Sesizată Curtea Constituțională cu privire la necostituționalitatea unor prevederi ale legii privind modificarea legii administrației publice locale, aceasta s-a exprimat pentru constituționalitatea dispozițiilor acesteia, prin Decizia nr. 40/1996.

De altfel, noua reglementare, Legea nr. 215/2001, menține instituția președintelui consiliului județean și pe aceea a delegației permanente, chiar dacă are un caracter tranzitoriu.

În același sens, sunt de menționat și normele art. 3 pct. 2 prima teză din Convenția europeană a autonomiei locale, potrivit cărora aceste autorități, “pot dispune de organe executive și deliberative care răspund în fața lor”.

Un alt aspect deosebit pe care l-am reținut din analiza normelor constituționale, și precizat în alin. 2 al art. 121, este regula conform căreia atât consiliile locale cât și primarii funcționează ca autorități administrative autonome, în condițiile legii. Rezultă că autoritățile administrației publice comunale și orășenești, în conformitate cu principiul autonomiei locale, nu se află în raport de subordonare față de o altă autoritate a administrației publice de la nivelul județului sau față de cele ale administrației publice centrale de specialitate.

Relevarea acestor aspecte explică de ce legiuitorul constituant a pus un accent deosebit pe autonomia comunelor și orașelor, rezervând autorității administrației publice alese de la nivelul județului doar rolul de coordonator, potrivit art. 122, alin. (1) din Constituția României, republicată, iar coordonarea activității consiliilor locale comunale și orășenești se referă numai în ceea ce privește realizarea serviciilor publice de interes județean.

Se mai impune să menționăm că principiul autonomiei locale este aplicabil și în ceea ce privește stabilirea raporturilor dintre consiliul local și primar, astfel încât “funcționalitățile lor să fie compatibile”.

În aceeași măsură, considerăm că se impune să subliniem și faptul că potrivit art. 120 și 122 din Constituție consiliul județean este o autoritate administrativă autonomă, chiar dacă aceasta nu este, în mod expres precizat de constituant. Consiliul județean, conformându-se principiului autonomiei locale, nu se află în vreun raport de subordonare față de o altă autoritate de la nivelul județului sau față de alte autorități ale administrației publice centrale ori o altă autoritate publică.

Față de cele menționate, rezultă că o trăsătură caracteristică, evidentă în sistemul nostru constituțional privitor la administrația publică locală este renunțarea la ierarhia dintre diferitele autorități administrative și acordarea unei importanțe deosebite colaborării tuturor autorităților administrației publice locale în scopul rezolvării treburilor locale și a intereselor din unitatea administrativ-teritorială respectivă.

În acest context, considerăm că autoritățile administrației publice locale își pot apăra interesele și autonomia lor, procedând mai întâi la respectarea întocmai a competențelor care le sunt atribuite și apoi prin utilizarea principiului constituțional potrivit căruia “orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime. ”

Această din urmă normă constituțională, în concordanță și cu prevederile art. 11 din Carta europeană a autonomiei locale, privitor la protecția legală a autonomiei locale , prin care se stabilește că “autoritățile administrației publice locale trebuie să dispună de dreptul de a recurge la justiție în scopul asigurării liberului exercițiu al competențelor lor și al respectului principiilor de autonomie locală care sunt prevăzute de Constituție sau de legislația internă”.

Cu privire la autoritățile administrației publice locale, menționate de dispozițiile constituționale ale art. 121, alin. (1), se impune a remarca că acestea sunt organizate identic pe întreg teritoriul țării, în comune și orașe (municipii) și deci, numai în unitățile administrativ-teritoriale.

Totuși, din dispozițiile constituționale ale alin. 3, art. 121, rezultă și o excepție de la regulă și anume posibilitatea constituirii unor asemenea autorități și în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor, altele decât cele ale municipiului însuși.

Legiuitorul constituant instituie o normă de excepție, întrucât regula este ca aceste autorități autonome să fie organizate și să funcționeze numai în unitățile administrativ-teritoriale corespunzător colectivității locale suprapuse unității administrativ-teritoriale respective.

Astfel, după modul de redactare a normei constituționale, se poate interpreta că legiuitorul constituant a intenționat, în mod evident, să constituie asemenea autorități autonome exclusiv în subdiviziunile municipiilor, care sunt organizate (de exemplu, sectoarele municipiului București) sau urmează să fie organizate prin lege, și nu și la nivelul celorlalte unități administrativ-teritoriale. Altfel spus, acestea se vor organiza în cadrul marilor orașe declarate municipii și care se justifică prin întinderea lor teritoriale și numărul mare al populației, urmărindu-se astfel o bună funcționare a autorităților autonom care trebuie să rezolve treburile publice la acest nivel.

Autoritățile subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, consiliile și primarii, vor trebui însă să dispună de competențe specifice, atât de decizie cât și de gestiune, întrucât ele nu pot aduce atingere unității administrativ-teritoriale a municipiului, teritorial unitar și cu o populație compactă, diferite de competențele autorităților administrative municipale.

Legea administrației publice locale, nr. 215/2001, legea organică conform prevederilor art. 73, lit. o din Constituția României, republicată, statornicește cadrul legal al organizării și funcționării autorităților administrației publice locale, dezvoltând astfel principiile constituționale privind administrația publică locală.

În acest cadru, normele legii organice identifică și definesc cu claritate care sunt autoritățile administrației publice locale, precum și caracterul specific fiecărei dintre aceste autorități, stabilind astfel că “consiliile locale” sunt “autorități deliberative”, iar “primarii sunt autorități executive”.

Aceste două autorități, consiliul local și primarul, ca autorități ale administrației publice locale funcționează ca “autorități administrative autonome” și “rezolvă treburile publice din comune și orașe”, “în condițiile prevăzute de lege”, ambele acționând în interdependență, în vederea realizării scopului pentru care au fost investite cu aceste competențe (art. 21 din Legea nr. 215/2001).

Afirmațiile de mai sus sunt susținute de norma constituțională instituită în alin. (1) al art. 120, care nu distinge reguli aplicabile diferențiat acestor două autorități ale administrației publice locale.

Putem, astfel, aprecia că legea fundamentală “a intenționat” această “interdependență” a autorităților administrației publice locale, legii organice revenindu-i menirea de a crea cadrul organizării și funcționării acestui sistem.

De altfel, acolo unde legiuitorul constituant a dorit să sublinieze o trăsătură caracteristică unei autorități a administrației publice locale a făcut-o așa cum se poate observa în cazul consiliului județean (autoritate coordonatoare), legiuitorului revenindu-i misiunea de a dezvolta această trăsătură prin stabilirea modalității de constituire, organizării, funcționării, precum și prin individualizarea competențelor fiecărei autorități.

Similar, putem distinge elementele ce particularizează și autoritățile administrației publice locale, consiliile locale și primarii, printre acestea fiind: modul de alegere, organizarea lor identică pe întreg teritoriul țării, precum și constituirea lor numai în unitățile administrativ teritoriale, cu excepția care o constituie crearea lor și la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor. În prezent, o astfel de organizare există numai în municipiul București, legea stabilind că “sectoarele municipiului București se organizează ca subdiviziuni administrativ-teritoriale ale acestuia” (art.92). Administrația publică a municipiului București, este organizată și se “realizează de către consiliile locale ale sectoarelor municipiului București și Consiliul general al municipiului București, ca autorități deliberative, precum și de către primarii sectoarelor municipiului București și primarul general al municipiului București, ca autorități executive, alese în condițiile legii”. (art. 94).

Legea organică stabilește că aceste autorități vor fi create prin lege și cu toate că legea nu menționează expres că sunt subordonate autorităților administrative ale municipiilor, aceasta rezultă implicit din normele legale. Din acest punct de vedere, apreciem că această subordonare se face numai prin linie ierarhică, specifică fiecărei autorități, prin actele administrative adoptate sau emise de acestea. Astfel, consiliile sectoarelor trebuie să se supună hotărârilor luate de Consiliul General al municipiului București, sau al municipiului respectiv, iar primarii de sectoare, dispozițiilor Primarului General, dar și hotărârilor Consiliului general, când acesta stabilește reguli obligatorii pentru ei.

În acest sens, sunt edificatoare dispozițiile art. 99 din legea organică, potrivit căruia “hotărârile consiliului general al municipiului București și dispozițiile primarului general al municipiului București sunt obligatorii și pentru autoritățile administrației publice organizate în sectoarele municipiului București”. Mai mult, “primarul general al municipiului București, împreună cu primarii sectoarelor municipiului București”, au obligația să “se întrunească cel puțin odată pe lună”, “la convocarea primarului general”, în vederea analizei “modului în care sunt aduse la îndeplinire hotărârile Consiliului general al municipiului București și dispozițiile primarului general al municipiului București, stabilind măsurile corespunzătoare”. (art. 100, alin.(1)). De altfel, legiuitorul, în art. 95, alin. (2) din legea administrației publice locale, a prevăzut autorităților subdiviziunilor, competențe specifice atât de decizii cât și de gestiune, care nu aduc atingere în nici un fel unității municipiului și autorităților acestuia.

Față de cale menționate, considerăm ca subordonarea autorităților din subdiviziunile municipiilor nu încalcă principiul autonomiei locale, întrucât aceasta nu trebuie privită ca fiind a autorităților constituie la nivelul sectoarelor, ci a colectivității locale în integritatea sa de la nivelul unității administrativ-teritoriale, potrivit prevederilor art. 120 din Constituția României,republicată.

Cât privește consiliile locale, acestea sunt constituite în comune și orașe (municipii), ca autorități pluripersonale ale administrație publice ce semnifică expresia realizării practice a principiului autonomiei locale.

Se remarcă faptul că, prin caracterul pluripersonal al compunerii lor, consiliile locale poartă amprenta caracteristică a unei adunări administrative abilitată cu deliberarea tuturor problemelor de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități publice.

Această autoritate se bucură de un statut autonom potrivit căruia deliberează asupra intereselor specifice colectivităților locale și hotărăște asupra modului lor de realizare, fără amestecul altei/altor autorități publice sau ale administrației publice, ori chiar al primarului.

Consiliile locale sunt autorități administrative, răspunderea lor politică fiind numai de ordin electoral. Aceste autorități sunt înzestrate cu competență specifică administrației publice locale pentru a hotărî asupra modului de rezolvare a problemelor administrative, ele neavând, deci, vocație politică.

Autonomia acestor autorități colegiale rezidă și în auto-organizarea lor, activitatea deliberativă și dezbaterile consiliilor desfășurându-se într-un cadru precizat de propriile regulamente de funcționare, în limita competențelor conferite de lege.

Unele date și informații referitoare la nevoile și cerințelor colectivităților locale, precum și propunerile de rezolvare a acestora, pot proveni și de la primari, în conformitate cu prevederile legale. Dar această atribuție nu îl poate transforma pe primar, în calitatea sa de autoritate executivă, în conducătorul consiliului local, întrucât legiuitorul (în art. 37 alin. (1)) a stabilit că acesta este condus “pentru o perioadă de cel mult trei luni”, de către “un președinte de ședință”, ales.

In noul proiect de lege pentru modificarea și completarea Legii nr.215/2001a administrației publice locale inițiatorii legii au luat în considerare reformarea unor instituții esențiale ale procesului democratic de la nivel local , cum ar fi :

referendumul local de demitere a primarului din funcție,acum mai ușor de realizat datorită eliminării cerinței excesive ca el sa fie aprobat de majoritatea locuitorilor cu drept de vot din unitatea administrativ teritorială, în favoarea unei majorități a voturilor exprimate. De asemenea , referendumul local va putea fi aplicat și pentru dizolvarea consiliului local. Totuși, pare încă excesivă cerința (precizată și în Legea Referendumului) prezentării la urne a jumătate plus unu din numărul total al cetățenilor cu drept de vot, de aceea este recomandabilă analizarea acestei cerințe.

Validarea mandatelor de consilier local va fi realizată, în baza noii legi, de către un judecător, ca și în cazul primarului, având în vedere faptul că diferența de regim juridic între cele două autorității nu se justifică,și,pe de altă parte ,ipostază în care consilieri locali se validau între ei era de un absurd evident. În acest sens probabil nu ar fi lipsită de importanță corelarea termenului pentru validarea mandatului primarului cu cel pentru validarea mandatelor consilierilor locali.

Dizolvarea facultativă sau de drept a consiliului local vă aparține, ca decizie,respectiv ca și drept de constatare,instanței de contencios administrativ, nu unui organ influențat politic cum este și va rămâne prefectul.

Primarul este autoritatea executivă a administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe (art. 21 din Legea nr. 215/2001).

Legea administrației publice locale, așa după cum se poate observa, prin dispozițiile sale dezvoltă normele constituționale ale art. 121, alin.(2), care fundamentează funcționarea primarilor ca autorități administrative, clarifică conceptul de autoritate administrativă autonomă, rolul și raportul dintre autoritatea deliberativă și cea executivă, precum și competentele care le sunt conferite de lege. De asemenea, se precizează interdependența lor ca autorități administrative autonome care trebuie să rezolve împreună treburile publice din comune și orașe (art. 21, alin (2) din Legea nr. 215/2001).

Calitatea primarului de autoritate executivă derivă, în primul rând, din faptul că el este cel care răspunde de ducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local astfel că, potrivit art. 68, lit b, prima teză din legea administrației publice locale, se stabilește că acesta “asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local”.

De asemenea, primarul îndeplinește și rolul de reprezentant al statului în unitatea administrativ-teritorială în care a fost ales, fapt ce rezultă din dispozițiile art. 69, alin. (1) din legea organică, potrivit cărora, în exercitarea atribuțiilor de ofițer de stare civilă și de autoritate tutelară, precum și a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea și desfășurarea alegerilor, aducerea la cunoștința cetățenilor a legilor, precum și a altor asemenea atribuții stabilite prin lege, primarul acționează exclusiv în această calitate.

Ca atare, primarul, ca autoritate administrativă autonomă executivă, unipersonală, prin competențele stabilite de lege, prin calitatea sa de ales al colectivității, de reprezentant al persoanei juridice, (comuna sau orașul), dar și de reprezentant al statului, se bucură de un statut specific, aparent preeminent între autoritățile administrației publice locale de la nivelul comunei sau orașului.

Cu toate acestea, în privința raporturilor dintre consiliul local și primar, ținând seama, mai ales de faptul că legiuitorul a adoptat, conform legii nr. 67/2004 a alegerilor locale, soluția alegerii prin vot direct a celor două autorității, putem aprecia că ambele autorități sunt exponente ale administrației publice comunale sau orășenești, având aceeași legitimitate astfel că între cele două autorități sunt statuate, relațiile de colaborare, devenind prin prisma realizării scopului lor comun, interdependente.

Noul proiect de lege pentru modificarea și completarea Legii nr.215/2001 a administrației publice locale încearcă o întărire a poziției primarului in angrenajul decizional local,in considerarea faptului că există o discrepanță intre legitimitatea acestuia și așteptările populației față de primar ,pe de o parte, și atribuțiile sale legale,pe de altă parte. Astfel,practica administrativă a cunoscut numeroase cazuri in care primarii, aleși uninominal pe baza unui program politic,întâmpinau dificultăți in a-și pune in aplicare promisiunile electorale datorită opoziției partinice a consilierilor locali, ascunși in spatele listelor electorale,tributari doar partidului politic care i-a sprijinit sau propriilor interese, și asupra cărora electoratul nu are nici un control.

Soluția preconizată de inițiatori este inspirată din procedura asumării răspunderii guvernamentale, fără a avea și reversul,adică demiterea celui care apelează la ea in caz de eșec. Astfel,primarul va putea să transforme un proiect de hotărâre de consiliu local in ''propunere conformă'',in sensul că ea se impune spre adoptare consiliului local in forma propusă ,dacă acesta din urmă nu contracarează cu propriul proiect in domeniul respectiv,ce trebuie adoptat cu majoritate calificată, destul de greu de realizat. Trebuie menționat că această procedură se poate aplica doar pentru domeniile legate de asociațiile de dezvoltare comunitară, pentru numirea conducătorilor regiilor din subordine și pentru înființarea și organizarea aparatului propriu de specialitate,practic întărind rolul managerial al primarului.

Proiectul revine , în privința statutului viceprimarului, la soluția consacrată în Legea nr.69/1991, prin urmare viceprimarul nu-și va mai pierde prin alegerea sa în această funcție calitatea de consilier local, ci doar indemnizația aferenta statutului de ales local. El va putea în ședințele consiliului local, fiind în același timp și parte a autorității executive. Deși criticile referitoare la dubla calitate, oarecum incompatibilă,rămân valabile,considerăm această variantă mai acceptabilă decât cea actuală. În plus, viceprimarilor li se pot delega, parțial și temporar, orice gen de atribuții,fiind eliminate actuale restricții prezente în lege.

Consiliul județean este definit ca autoritate a administrației publice care “coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes județean”, legea organică consacrând, în mod implicit, regula conform căreia județul este o colectivitate locală intermediară între orașe sau comune, pe de o parte și stat, pe de altă parte. Această colectivitate locală are propria sa administrație aleasă potrivit legii.

Consiliul reprezintă astfel, o autoritate administrativă creată prin norma constituțională și care funcționează pe baza principiilor autonomiei locale și descentralizării serviciilor publice.

În același timp, consiliul județean este o autoritate pluripersonală, fiind compusă din totalitatea consilierilor aleși, numărul lor fiind în funcție de populația județului, prezentând trăsăturile caracteristice ale unei adunări (autorități) deliberative, întrucât activitatea sa se desfășoară prin dezbateri în ședințe în plen ale consilierilor județeni.

Ședințele consiliului județean au un cadru de desfășurare stabilit prin regulamentul propriu de funcționare, iar dezbaterile acestora sunt concretizate prin hotărâri adoptate în condițiile legii și numai pentru soluționarea problemelor administrative ale județului, nu și pentru problemele cu caracter politic.

Consiliul județean joacă un rol bine determinat în viața colectivității județene, întrucât el înfăptuiește coordonarea consiliilor locale comunale și orășenești, deci a colectivităților locale ce o formează, în vederea realizării pentru acestea a serviciilor publice de interes județean.

Delegația permanentă. Pentru buna funcționare a consiliului județean, legiuitorul a stabilit, prin art. 153 al legii organice, ca acesta să aleagă “pe durata mandatului”, pe “președinți și doi vicepreședinți ai consiliului, 4 sau 6 consilieri, care, împreună, constituie delegația permanentă”.

Delegația permanentă a consiliului județean, potrivit dispozițiilor legale, realizează conducerea operativă a treburilor administrației publice județene, aduce la îndeplinire hotărârile consiliului județean și exercită orice alte atribuții stabilite prin lege sau prin regulamentul de funcționare a consiliului județean. Cu alte cuvinte, delegația permanentă este o formă de lucru, un organ prin care consilierii realizează conducerea operativă, dar și asigură executarea hotărârilor lor, constituind astfel un organism executiv.

Ca urmare, apreciem că, prin natura sa juridică, prin locul pe care îl ocupă în mecanismul autorității, consiliul județean, prin modul de alegere și de constituire, ca și din atribuțiile conferite de lege, delegația permanentă este o autoritate a administrației publice locale cu caracter executiv-operativ, derivată organic din cadrul consiliului județean, prin consilierii care o compun.

Președintele consiliului județean este, de asemenea, o autoritate administrativ-executivă, distinctă, stabilită de legiuitor, care, pe lângă atribuțiile de conducere a lucrărilor consiliului județean și ale delegației permanente, dispune și de atribuții proprii (art. 116, alin. (1) lit. a-q din Legea nr. 215/2001).

Potrivit legii, președintele consiliului județean asigură executarea hotărârilor consiliului județean, exercită atribuțiile ce revin județului în calitate de persoană juridică, sprijină activitatea instituțiilor și a regiilor autonome de interes județean sunt legate și de calitatea de ordonator principal de credite, de întocmirea și prezentarea de rapoarte consiliului județean cu privire la starea și activitatea administrației județului, precum și cu privire la starea economică și socială a județului.

În exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege (art. 117 din legea organică), președintele consiliului județean emite dispoziții cu caracter normativ și individual, care devin executorii după ce au fost aduse la cunoștința publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate după caz.

De subliniat este și faptul că președintele consiliului județean i se subordonează întregul aparat propriu al consiliului județean, al cărui personal îl numește, îl sancționează și îl eliberează în condițiile legii. De asemenea, răspunde de buna funcționare a compartimentelor de specialitate din aparatul propriu al consiliului județean și a agenților economici de sub autoritatea consiliului.

În consecință, putem aprecia că, prin atribuțiile și actele emise în executarea acestora, prin reprezentarea persoanei juridice, județul, prin elaborarea proiectului de buget și executarea acestuia după aprobare, prin calitatea sa de sef al întregului personal, președintele consiliului județean poate fi considerat ca o veritabilă autoritate administrativă executivă, unipersonală.

De altfel, legea administrației publice locale, stabilește, în mod expres, în sarcina prefectului (art. 134, alin. (1), lit. b) exercitarea controlului de legalitate a actelor președintelui consiliului județean.

Așa cum am menționat anterior opinia noastră este că actualele atribuții și actualul statut al președintelui consiliului județean nu coincid cu legitimitatea sa democratică, el fiind ales indirect, din rândul consilierilor județeni. Cel care reprezintă voința cetățenilor este consiliul județean, și lui trebuie să i se recunoască și poziția centrală in cadrul administrației județene. In acest context considerăm ca benefice modificările care fac posibilă înlocuirea președintelui consiliului județean cu o majoritate absolută în consiliul județean, prevedere care înlocuiește actuala majoritate calificată de două treimi.

2.1.2.Regimul juridic și caracteristicile administrației publice locale

Constituția României republicată instituie la nivelul administrației publice locale, prin normele art. 120-123, regimul (administrativ) de descentralizare,în fapt un regim administrativ specific, o formă a acestui sistem de organizare administrativă, cel al descentralizării administrative teritoriale,revenindu-se, astfel la o instituție tradițională românească cu valoare de principiu constituțional.

Acest regim al descentralizării, așa după cum arată un autor, vizează să descompună, într-un mod original, dialectica dintre unu și multiplu, în sensul că descentralizarea respectă unitatea și indivizibilitatea națională (proclamată constituțional ) și simultan încurajează diversitatea locală (organizată legislativ ), determinând, astfel un mod de amenajare a puterii în cadrul statului.

În acest sens, sunt edificatoare dispozițiile art. 120 din Constituție, care precizează că administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale, ceea ce este în spiritul doctrinei administrative contemporane, ca și a doctrinei românești interbelice considerat ,,un veritabil drept acordat colectivităților locale”.

Ideea de autonomie locală, precizează Anibal Teodorescu, atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia.Altfel spus, caracteristica esențială a descentralizării este autonomia locală.

În fond, autonomia locală reprezintă, exclusiv, rezultatul unui transfer de atribuții de natură administrativă, de la nivel central la nivel local, legiuitorul organic, definind-o că ,,este administrativă “ și financiară ceea ce face, astfel, să se sublinieze o realitate incontestabilă.

Adică, față de descentralizarea politică caracteristică statelor federale, descentralizarea rămâne totdeauna de natură administrativă în România, stat unitar indivizibil a (art. 1, alin.(1) din Constituție republicată).

Faptul că ne aflăm în prezența unui regim de descentralizare administrativă este demonstrat și de alte argumente caracteristice acestuia, cum sunt:

1.Recunoașterea, prin dispozițiile constituționale ale art.120, a unităților administrativ-teritoriale, într-o dublă ipostază:

a. într-o primă ipostază, comunele, orașele și județele sunt unități administrativ-teritoriale ale statului,potrivit dispozițiilor art. 3, alin. (3) din Constituție, în care administrația publică se realizează prin servicii publice desconcentrate , conduse de prefect (art. 123, alin. (2) din Constituția României republicată ).

b. în cea de-a doua ipostază, la recunoașterea implicită a unităților administrativ-teritoriale, ca entități distincte, respectiv, comune și orașe, ce constituie, astfel, un prim nivel, de bază, al autonomiei locale, precum și județele formate din grupări teritoriale ale colectivităților locale de bază reprezentând cel de-al doilea nivel al administrației locale.

2. tradițional, colectivitățile locale, prin care sunt desemnate comunele, orașele și județele, reprezintă persoane (juridice ) publice descentralizate, care sunt definite prin teritoriu aferent, atribuțiile pe care le exercită, alegerea organelor lor reprezentative prin vot universal, direct ca și prin dotarea acestora cu resursele necesare.

În susținerea punctului de vedere emis, credem că mai pot fi amintite și dispozițiile art. 73, alin (3), lit. o) din Constituția României, republicată (ce stabilesc că organizarea administrației locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală, se reglementează prin lege organică), conform cărora, în opinia altui autor, se întrevede posibilitatea ca în viitor administrația locală să fie reglementată în mod distinct de organizarea teritoriului. Adică, legiuitorul va putea opera o reglementare specifică a organizării administrației locale în colectivități distincte, altele decât cele existente în prezent, ca și o nouă distribuție teritorială a competențelor administrative ale statului, inclusiv prin modificarea structurii unităților administrativ teritoriale. Cu alte cuvinte, Constituția republicată admite posibilitatea stabilirii unităților administrativ-teritoriale ale statului prin suprapunere cu colectivitățile locale care le compun sau prin delimitarea unor colectivități locale, componente ale unităților administrativ-teritoriale.

Într-o altă opinie, referindu-se, de această dată, la prevederile art.121 din Constituția României, republicată, se arată că ,,legiuitorul nostru constituant consacră dubla natură a autorităților comunale și orășenești alese, ceea ce reflectă dubla natură a comunei și orașului: colectivitate și unitate administrativ-teritorială”.

În același plan, Jean Rivero, menționând caracterele juridice ale comunei (rurale și urbane), subliniază dubla natură a acesteia, respectiv aceea de ,,colectivitate descentralizată” și totodată, de ,,circumscripție teritorială”.

Sintetizând, considerăm că prima opinie exprimă cel mai bine intenția legiuitorului constituant, întrucât, în prezent constatăm suprapunerea unităților administrativ-teritoriale ale statului și a colectivităților locale care le compun. Acest fapt are drept urmare, și împărțirea administrației publice, la nivel teritorial, în două componente:

1. administrația publică de stat (reprezentată prin serviciile deconcentrate ale ministerelor și celorlalte organe centrale ) și

2. administrația publică locală (reprezentată prin autoritățile administrative, autonome, alese ).

Delimitarea acestor două componente ale administrației publice, în opinia noastră, o consecință a existenței regimului de descentralizare administrativă, se realizează prin evidențierea regimurilor diferite ce se aplică fiecăreia dintre componente. Primei, constituită din ansamblul serviciilor administrației centrale de specialitate, ale statului, inclusiv prefectul, i se aplică un regim desconcentrat ,iar celei de-a doua componente, reprezentând autoritățile colectivităților locale, un regim descentralizat.

Se poate observa că cele două componente ale administrației publice se constituie în două subsisteme distincte, care, fără a fi izolate, se interferează, aflându-se chiar într-o relație de interdependență.

În acest sens, relațiile dintre administrația publică centrală de specialitate, în fapt și în drept, serviciile publice desconcentrate ale acesteia și autoritățile administrației publice descentralizate, sunt relații specifice de colaborare, cooperare și conlucrare, ce se constituie, în spiritul doctrinei constituționale contemporane, într-un ,,regim de co-administrare”,în vederea realizării utilității publice, ,,binele comun”,având, în același timp, și o tendință centrifugă care apropie administrația de administrați.

Regimul de co-administrare, specific administrației publice de la nivel local, apare, în opinia noastră și ca o consecință firească a principiului fundamental, proclamat în Constituția României, republicată, și deja invocat, al unității statului român (art.1, alin. (1) ).

În acest sens, regimul de co-administrare relevă faptul că administrația publică reprezintă o ,,unitate” de interese, generale și locale, ceea ce subliniază că aplicarea principiilor constituționale enunțate de art. 120, al autonomiei locale și cel al descentralizării serviciilor publice , ,,nu poate aduce atingere caracterului de stat național unitar al României”.

3. Potrivit dispozițiilor constituționale ale art. 121, alin. (2) și art. 122 din Constituția României, republicată, este pusă în evidență și o altă caracteristică a descentralizării administrativ-teritoriale, și anume existența unor autorități , alese, ce funcționează ,,în condițiile legii ca autorități autonome”, care au ,,dreptul și capacitatea de a rezolva și a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice”.

Autonomia locală, așa cum menționam, caracteristică esențială a descentralizării administrative, nu este numai un principiu constituțional enunțat, ci și unul garantat prin dreptul conferit autorităților administrației publice locale de a administra proprietatea publică ce aparține comunei, orașului sau județului (art. 136, alin. (2) din Constituția României, republicată ),precum și prin dreptul la resurse proprii și suficiente de care pot să dispună liber în în exercițiul competențelor lor, legiuitorul constituant, reglementând, în acest scop, dreptul autorităților administrației publice locale de a stabili impozite și taxe locale și de a elabora, aproba și executa bugetul local (art.138, alin (4) și 139 alin. (2) din Constituția României, republicată ).

Prezența prefectului, ca reprezentant al guvernului pe plan local, ca autoritate administrativă desconcentrată, de tutelă administrativă,justificată prin locul și rolul atribuit de legiuitorul constituant de a efectua controlul din partea statuluiasupra activității autorităților administrației publice locale ( art. 123 alin. (5) din Constituția României, republicată ) este, în sfârșit, un alt aspect specific al descentralizării administrative.

Analiza dispozițiilor constituționale referitoare la administrația publică locală,a prevederilor legii administrației publice locale,a celor ale legii alegerilor locale,precum și a unor opinii exprimate în doctrina românească, pun în evidență principalele caracteristici ale administrației publice locale, astfel :

Administrația publică locală nu mai este o administrație de stat, ci o structură administrativă care permite colectivităților locale să-și rezolve treburile publice locale prin autorități administrative proprii, sub controlul autorităților centrale ( art. 121-123 din Constituția României, republicată ).

2. Administrația publică locală are la baza organizării și funcționării sale principiul autonomiei locale și cel al desconcentrării serviciilor publice, reprezentând expresia regimului descentralizării administrative aplicat la nivelul administrației publice românești.

3. Administrația publică locală cuprinde în sfera sa autoritățile administrative autonome: comunale, orășenești și județene, consiliile locale și primarii, consiliul județean (dar și președintele consiliului județean ) și serviciile publice organizate în subordinea ori sub autoritatea acestor autorități publice locale ( art.121-122 din Constituția României, republicată, art. 83, 87 și art. 113-120 din legea administrației publice locale, nr. 215/2001 ).

4. Raporturile dintre administrația publică organizată la nivelul comunelor și orașelor și cea de la nivelul județului au la bază principiile autonomiei, legalității, responsabilității, cooperării și solidarității în rezolvarea problemelor comune, în relațiile dintre ele nu există raporturi de subordonare (art. 6 din Legea nr. 215/2001).

5. Relațiile administrației publice locale cu administrația publică centrală de specialitate și respectiv cu serviciile publice desconcentrate ale acesteia, sunt relații specifice de colaborare, cooperare și conlucrare, ce se constituie într-un regim de co-administrare.

6. Administrația publică locală rezolvă treburile publice locale și realizează servicii publice de interes județean, prin autorități administrative, alese, și prin referendum local, în condițiile legii. Cu alte cuvinte, puterea lor nu provine din puterile statului, ci, din contră, își trage forța sa din voința alegătorilor locali pe care îi reprezintă și în numele cărora acționează.

7. Administrația publică locală este un concept ce desemnează un corp de funcționari publici care prestează servicii publice pentru colectivitatea națională și pentru colectivitățile locale.

§ 3 Rigorile integrării europene și obiectivele reformei administrației românești

Atât transformările democrației din țara noastră după evenimentele din 1989, cât și opțiunea noastră pentru integrarea în NATO și Uniunea Europeană au condus la redefinirea rolului autorităților publice locale. În acest context, au devenit imperative schimbările și reorientările de fond în cadrul juridic și instituțional de funcționare al administrației publice centrale și locale, având ca elemente centrale atât reglementările Consiliului Europei, cât și preluarea acquis-ului comunitar.

3.1.Reglementările europene privind colectivitățile locale

Consiliul Europei este o organizație interguvernamentală care are între preocupările sale și problema colectivităților locale și regionale. Forumul conducător al acestei instituții este Comitetul Miniștrilor, alcătuit din miniștrii afacerilor externe ai statelor semnatare. Acest Comitet nu are puteri supranaționale, pentru a fi valabile, deciziile sale trebuie să fie adoptate în unanimitate și apoi , ratificate de parlamentele naționale.

Consiliul Europei din care fac parte toate statele de la Atlantic până la Urali, se ocupă de problemele majore ale societății europene, cu excepția celor de apărare. Principalele sale preocupări sunt drepturile omului, mass-media, cooperarea juridică, problemele sociale învățământul, iar în ultimii ani problematica colectivităților locale și regionale.

Astfel, în 1957, la Consiliul Europei a început prima fază a elaborării unei structuri a consilierilor locali și regionali o dată cu înființarea Conferinței Permanente a Puterilor Locale și Regionale din Europa.

La un interval de peste trei decenii, Conferința a fost restructurată și transformată în Congresul Puterilor Locale și Regionale din Europa (CPLRE) printr-o rezoluție adoptată de Comitetul Miniștrilor la 14 ianuarie 1994.

Revitalizarea acestei structuri a fost determinată de progresul autonomiei administrative regionale și locale din majoritatea țarilor membre.

Congresul Puterilor Locale și Regionale din Europa este un organ consultativ reprezentând colectivitățile locale și regionale. Congresul se compune din 286 de membri aleși de puterile locale și regionale, România fiind prezentă cu 10 membri. Obiectivul principal al Congresului îl constituie garantarea participării puterilor locale în procesul de unificare europeană și dezvoltarea relațiilor externe între colectivitățile locale.

Congresul Puterilor Locale și Regionale din Europa analizează modul în care statele membre aplică principiile democrației locale așa cum au fost ele adoptate prin "Carta europeană a autonomiei locale" la Strasbourg în 1985.

Importanța "Cartei" constă în faptul că statuează principiile organizării și funcționării structurilor locale:

Recunoașterea prin Constituție și Lege a principiilor autonomiei locale și descentralizării serviciilor publice;

Eligibilitatea autorităților locale;

Exercitarea deplină a competențelor în problemele de interes local;

Autonomia financiară prin repartizarea de resurse proporțional cu competențele;

Existența unui patrimoniu distinct al colectivităților locale.

Controlul de legalitate al actelor colectivităților locale.

"Carta europeană a autonomiei locale" servește drept model pentru abordarea reglementărilor legislative din noile democrații europene, iar anumite state, inclusiv România, au inclus deja principiile sale în constituțiile lor.

Autonomia locală este susținută – conform Cartei – de constituirea resurselor financiare proprii. Astfel, colectivitățile locale au dreptul la resurse proprii suficiente de care pot dispune liber în exercitarea competențelor lor. Cel puțin o parte din resursele financiare ale colectivităților locale – prevede Carta – trebuie să se constituie din redevențele și impozitele locale ale căror dimensiuni acestea au competența de a le fixa, în limitele legii.

Totodată, pentru prima dată în sistemul relațiilor internaționale este invocat "dreptul colectivităților locale de a coopera și a se asocia pentru realizarea unor obiective de interes comun ".

În baza prevederilor "Cartei", la 14 ianuarie 1994, Comitetul Miniștrilor adoptă "Rezoluția statutară", de instituire a Congresului Puterilor Locale și Regionale ca organ al reprezentării colectivităților locale și regionale. "Congresul" figurează imediat după Comitetul Miniștrilor și Adunarea Parlamentară în cadrul instituțiilor Consiliului Europei. Lucrările Congresului sunt organizate în cadrul a două camere: Camera puterilor locale și Camera regiunilor. Fiecare cameră dispune de un număr de locuri egal cu cel al Congresului însuși. Congresul reprezintă peste 200.000 de autorități locale și regionale din statele membre. El nu cuprinde decât reprezentanți aleși ai colectivităților teritoriale. Congresul conseiază Comitetul Miniștrilor și Adunarea Parlamentară ale Consiliului Europei asupra tuturor aspectelor locale și regionale și colaborează cu organizații naționale și internaționale care reprezintă puterile locale și regionale. De numele Congresului (și fostei Conferințe Permanente a Puterilor Locale și Regionale din Europa) sunt legate anumite politici și documente oficiale:

a) "Convenția europeană-cadru privind cooperarea transfrontalieră recunoaște puterilor locale și regionale dreptul de a coopera dincolo de frontiere în domeniul serviciilor publice și al protecției mediului;

b) "Convenția europeană privind participarea străinilor la viața publică la nivel local" expune principiul acordării progresive rezidenților străini a drepturilor civile și politice, între care si dreptul de vot;

c) "Carta europeană a limbilor regionale sau minoritare " vizează conservarea limbilor regionale și minoritare, favorizând utilizarea lor în școli, în viața publică, juridică, culturală, economică și socială, precum și în media;

d) "Carta urbană europeană definește drepturile cetățenilor în orașele europene și constituie un îndrumar practic de gestiune urbană pentru locuințe, arhitectura urbană, transporturi, energie, sport;

e) "Carta privind participarea tinerilor la viața municipală și regională".

Printre documentele în curs de elaborare și adoptare inițiate de Congres mai pot fi menționate:

– "Carta privind regiunile de munte”;

– "Carta europeană a autonomiei regionale” ;

– " Convenția europeană privind protecția peisajelor”;

-" Carta drepturilor și îndatoririlor cetățenilor ".

Încă de la lansarea procesului de integrare, Comunitatea Economică Europeană, Uniunea Europeană s-au arătat interesate de problematica colectivităților locale, creându-și, la rândul lor, organisme proprii în acest domeniu.

Obiectivul ambițios al țărilor comunitare de a realiza o uniune politică generează o serie de consecințe importante pentru viitorul statelor membre și al colectivităților locale și regionale. Se are în vedere ca diversitatea statelor și regiunilor să fie menținută.

Principiul subsidiarității – unitatea în diversitate – este cel care va ,crește în importanță. Subsidiaritatea a devenit un termen de ''euro-jargon".

Subsidiaritatea este un principiu general, larg invocat în dezbaterile politice referitoare la viitorul Uniunii, prin care exercitarea responsabilităților publice în general se deleagă, de preferință, în sarcina autorităților celor mai apropiate de cetățeni. Numai în acest mod autoritățile de la toate nivelurile – local, regional, național și comunitar – își pot justifica rolul în prestarea de servicii.

În contextul rolului crescând al autorităților locale față de cele naționale, Comisia Europeană a creat în 1988 "Consiliul Consultativ al Colectivităților Regionale și Locale” având ca obiectiv elaborarea și aplicarea unei politici regionale noi și coordonare mai eficientă a planurilor de dezvoltare locală. Prin Tratatul de la Maastricht (1992) această structură este înlocuită de Comitetul Regiunilor.

Tratatul de la Maastricht stipulează obligativitatea consultării Comitetului Regiunilor în toate domeniile care ar putea avea repercusiuni la nivel local și regional. Pentru început, Comisa și Consiliul European au fost obligate să consulte Comitetul Regiunilor în cinci domenii: coeziunea economică și socială, rețelele de infrastructură transeuropene, sănătatea, educația și cultura.

Noul tratat al Uniunii Europene care a intrat în vigoare la 1 mai 1999 Tratatul de la Amsterdam – a conferit Comitetului Regiunilor alte cinci domenii: politica angajării forței de muncă, politica socială, mediul, pregătirea profesională și transportul. În plus, Parlamentul European are dreptul de a consulta Comitetul Regiunilor. De asemenea, tot ca noutate, Comitetul Regiunilor are dreptul de a emite opinii – inițiative proprii. Tratatul accelerează "unirea eforturilor la nivel comunitar cu cele la nivel regional și local pentru a se declanșa în același timp o acțiune concertată, pe termen lung, menită să realizeze coeziunea necesară la toate nivelurile".

În sfârșit, Tratatul de la Nisa, semnat în decembrie 2000, cu ocazia întrunirii Consiliului European, fixează ca obiectiv pentru politica socială a UE creșterea competitivității economiei europene și a capacității acesteia de a susține creșterea economică și o mai mare coeziune socială, astfel încât, până în anul 2010, gradul de ocupare a forței de muncă să fie de peste 70% din totalul populației apte de muncă, Strategia stabilită prin Tratatul de la Nisa vizează "modernizarea și îmbunătățirea modelului social-european, oamenii constituind activul, cel mai valoros al Uniunii Europene".

Astfel, "este pentru prima oară când liderii europeni tratează în această manieră politica socială și când iau în calcul dimensiunea socială indusă de adâncirea integrării economice ".

Uniunea Europeană a trecut deja prin patru valuri de extindere și se pregătește pentru al cincilea. Astfel, la Summit-ul european de la Copenhaga (12-13 decembrie 2002) s-a luat decizia crucială de a extinde Uniunea Europeană cu zece noi state. În urma, discuțiilor, s-a stabilit că pe 1 mai 2004 vor intra, efectiv, în Uniune – Polonia, Lituania, Letonia, Estonia, Slovacia, Cehia, Ungaria, Slovenia, Cipru și Malta. Pe lângă specificarea, În documentul final al Reuniunii, a anului 2007 ca dată-țintă de aderare, România și Bulgaria au obținut promisiunea unei finanțări sporite.

„Foaia de parcurs" transmisă României de Comisia Europeană prevede obligații detaliate în ceea ce privește procesul de apropiere de instituțiile occidentale. Sunt detaliate foarte clar, pe ani până la aderare atât prioritățile pe criterii politice și economice, cât și pe fiecare capitol de acquis comunitar.

Referitor la criteriile economice, se insistă pe nevoia accelerării reformei în economie, a privatizării și a dezvoltării infrastructurii, astfel încât piața internă să fie capabilă să facă față concurenței din Uniunea Europeană. Criteriul politic pune accent pe reforma în justiție și în administrație, iar criteriul acquis-ului pe necesitatea dezvoltării instituțiilor care să pună în practică legislația europeană.

Cu cât Uniunea Europeană are mai mulți membri și cu cât mai multe domenii cad în responsabilitatea sa, cu atât mai mulți cetățeni europeni vor căuta să-și păstreze sensul identității lor regionale și locale, concomitent cu implicarea lor crescândă în efortul european. "Știm că într-o mare măsură, puterea Europei stă în diversitatea regiunilor sale. Unitățile locale și regionale sunt garanții ale democrației, autonomiei locale, ale dezvoltării economice echilibrate și, nu în ultimul rând, ale identităților culturale distincte”.

3.3 Autonomia locală,obiectiv central al reformei administrației românești

3.3.1. Disfuncții în sistemul administrativ

Existența unei administrații eficiente și democratice reprezintă unul dintre cele mai importante criterii care definesc modernitatea unei țări.

În acest moment România nu dispune de o astfel de administrație.

Începând din anul 1990 în sistemul politic din România s-au produs schimbări profunde ca urmare a declanșării procesului de reformă. Deși a constituit un capitol distinct în toate programele de guvernare, până acum, reforma administrației publice nu a constituit o prioritate.

Dimpotrivă, metodele centralizate s-au perpetuat în mare măsură, iar schimbările așteptate au fost prea lente și fragmentate. De aceea, o prioritate majoră a Guvernului României, a societății românești în ansamblu este realizarea în câțiva ani, a unei reforme reale prin care administrația publică din țara noastră să se situeze la nivelul standardelor europene și să se caracterizeze prin transparență, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate și eficacitate.

În fapt este vorba de o reformă profundă. Este evident că pentru a reuși reforma nu poate să se realizeze numai prin efortul și voința politică a actualului Guvern. Este nevoie de un efort colectiv și structural la nivelul întregii societăți.

Realizarea unor obiective de o asemenea anvergură presupune și o schimbare a mentalităților atât în actul de guvernare cât și la nivelul întregii societăți. S-au înregistrat progrese reale, prin adoptarea unui pachet complex de legi privind funcția publică, descentralizarea serviciilor publice, finanțele publice locale, lupta împotriva corupției și prin înființarea unor noi instituții care să pregătească și să pună în aplicare reformele.

Practica a arătat, însă că multe din aceste legi nu au fost bine aplicate, iar noile instituții nu și-au îndeplinit în totalitate misiunea. Această constatare generală a fost de mai multe ori exprimată în Rapoartele Comisiei Europene. De aceea, reforma administrației publice rămâne una dintre cele mai importante priorități pentru următorii ani, până la momentul aderării țării noastre la Uniunea Europeană.

În acord cu Comisia Europeană, Guvernul a identificat trei domenii în care trebuie să se facă progrese semnificative în perioada imediat următoare Acestea sunt funcția publică, descentralizarea și deconcertarea serviciilor publice și procesul de formulare a politicilor publice.

În forma sa actualizată strategia de reformă a administrației publice este rezultatul nu numai al alegerii unei soluții tehnice, ci în egală măsură și al unei decizii și voințe politice. Noua strategie de reformă se bazează atât pe resurse financiare de la bugetul național, cât și pe fonduri europene.

Pe de altă parte, strategia consfințește transferul de putere de la nivel central la nivel local ca o componentă a procesului democratic.

Strategia astfel definită și asumată se concentrează pentru toate cele trei sectoare prioritare pe următoarele aspecte: analiza diagnostic a situației actuale, stabilirea obiectivelor pe termen mediu, care vizează redresarea aspectelor critice și lansarea de acțiuni concrete în anii următori.

În acord cu cerințele impuse de procesul de modernizare a administrației publice locale și al integrării europene se au în vedere reforma administrației publice locale prin continuarea procesului de descentralizare și a celui de deconcentrare a serviciilor publice prin care trebuie să se asigure:

îmbunătățirea managementului serviciilor la nivelul local și creșterea calității acestora;

alocarea coerentă a responsabilităților resurselor financiare și drepturilor legate de serviciile oferite.

În procesul de descentralizare și deconcentrare a serviciilor publice, cu toate că au fost adoptate mai multe legi, repartizarea responsabilităților între administrația publică centrală și cea locală a rămas confuză.

În practică datorită mijloacelor financiare insuficiente se înregistrează o oarecare recentralizare la nivelul ministerelor. Prefecții sunt percepuți de opinia publică și de către aleși doar ca reprezentanți politici ai Guvernului și nu ca autorități care conduc nemijlocit serviciile publice deconcentrate ale ministerelor. Pentru rezolvarea acestor probleme se au în vedere următoarele obiective pe termen mediu:

clarificarea repartizării competențelor între ministere, servicii publice deconcentrate și autorități publice locale, în cadrul unui proces bine structurat și larg participativ. Această clarificare va fi însoțită de punerea în practică a unui sistem de reglementări care să permită intervențiile Guvernului, în special a celor de natură financiară, bazate pe indicatori obiectivi;

creșterea autonomiei financiare a județelor și a celorlalte unități administrativ-teritoriale, prin creșterea resurselor financiare proprii și perfecționarea mijloacelor de echilibrare. Obiectivul pe termen mediu este atingerea, din resurse garantate, a unui nivel de 50% din totalul cheltuielilor;

transformarea prefecților în înalți funcționari publici care să asigure aplicarea politicilor Guvernului la nivel local, prin serviciile publice deconcentrate ale ministerelor

Pentru realizarea acestor obiectiv în perioada imediat următoare vor fi luate următoarele decizii:

supunerea spre aprobarea Parlamentului a unei legi organice, care va reglementa noul statut al prefecților în perspectiva profesionalizării acestor funcții începând cu anul 2006;

organizarea și structurarea modului de participare a aleșilor locali și a societății civile la procesul de dezbatere și de punere în aplicare a descentralizării.

Obiectivul final al reformei administrației publice este reprezentat de reorientarea administrației publice către necesitățile beneficiarilor acesteia și oferirea de servicii de calitate la costuri rezonabile către plătitorii de taxe prin:

Administrație publică mai performantă prin creșterea calității resurselor umane incluzând o strategie națională de formare a funcționarilor publici, noi proceduri și un cadru de management în care aceasta operează;

Descentralizare și deconcentrare sporită a luării deciziilor și a alocării de resurse pentru a aduce mai aproape de beneficiar planificarea și furnizarea serviciilor;

Formulare de politici îmbunătățită care să asigure un cadru al politicilor mai articulat bazat pe obiective fezabile și costuri fundamentate.

Realizarea obiectivelor specifice funcției publice, inclusiv cele referitoare la formarea continuă a funcționarilor publici, creează premisele realizării obiectivelor legate de reforma administrației publice centrale și locale, prin creșterea capacității administrative prin componenta de resurse umane

.

3.3.2.Soluții de înlăturare a disfuncțiilor

Într-o primă etapă, Strategia intenționează să identifice schimbările de politici necesare îmbunătățirii sistemului de furnizare a serviciilor publice descentralizate și deconcentrate. Pe baza direcțiilor analitice și conceptuale dezvoltate în cadrul strategiei pot fi elaborate soluții alternative care să conducă la îmbunătățirea procesului în diferite sectoare și domenii. În cadrul procesului de descentralizare, noul sistem și relațiile între structurile responsabile pot fi redefinite, evidențiindu-se:

Crearea Comitetului tehnic inter-ministerial care va asigura implementarea strategiei- componenta de descentralizare;

Crearea unor mecanisme necesare asigurării comunicării direcțiilor principale de acțiune către societatea civilă și către alți beneficiari ai procesului de descentralizare (rapoarte periodice de monitorizare, forumuri pentru dezbaterea publică a diverselor opțiuni în procesul de descentralizare a serviciilor publice, etc.);

Înființarea grupurilor de lucru pentru componentele esențiale ale strategiei;

Elaborarea unui sistem de indicatori de măsurare a performanțelor pe parcursul derulării procesului de descentralizare.

În cadrul reformei administrației publice, descentralizarea și deconcentrarea serviciilor publice trebuie să fie tratate ca procese complementare. În fiecare din sectoarele și domeniile în care se desfășoară aceste procese, trebuie să se realizeze o distribuție rațională a responsabilităților pentru a îmbunătăți utilizarea resurselor, calitatea serviciilor oferite și orientarea către cererile beneficiarilor În acest sens, se vor derula proiecte pilot incluzând negocierile, identificarea resurselor și transferul efectiv al competențelor la nivel local conform mecanismelor și procedurilor standard stabilite, înainte de generalizarea sistemului propus. Obiectivele amintite mai sus pot fi realizate în condițiile desfășurării unei activități analitice și conceptuale bazate pe strategii sectoriale stabilite de comun acord cu beneficiarii. În acest sens se va urmări:

Crearea grupurilor specifice de lucru pentru elaborarea strategiilor sectoriale;

Stabilirea de structuri de implementare la nivel central și local cu responsabilități și relații bine definite;

Coordonarea și armonizarea strategiilor sectoriale;

Stabilirea unui sistem standard de măsurare a performanțelor serviciilor descentralizate.

Pentru implementarea măsurilor prioritare din cadrul reformei, trebuie să fie întărită autonomia locală și capacitatea de management prin creșterea cuantumului veniturilor proprii la nivel local și prin întărirea predictibilității sistemului de alocare. Trebuie să fie stabilite reguli și proceduri stricte de alocare, și trebuie revizuite periodic mecanismele de echilibrare, astfel încât să garanteze un nivel minim al serviciilor in conformitate cu standardele naționale. O autonomie financiară crescută trebuie să fie însoțită de constrângeri bugetare severe, de o transparență sporită și o mai bună aplicare a reglementărilor privind utilizarea resurselor și raportarea. Totodată se va urmări:

Creșterea ponderii veniturilor proprii la nivelul administrațiilor locale la peste 50%;

Introducerea sistemului de calcul bazat pe alocarea subvențiilor operaționale;

Elaborarea de proceduri și reguli stricte pentru derularea finanțărilor pentru investiții;

Îmbunătățirea sistemului de predictibilitate a alocărilor de la nivel central;

Îmbunătățirea sistemului de echilibrare a distribuției resurselor pe orizontală;

Îmbunătățirea sistemului de management al bugetului și de raportare la nivel local.

Atingerea acestui obiectiv se va realiza și prin acțiunile care se vor derula în cadrul proiectului din cadrul programării Phare 2002 concentrat pe probleme de descentralizare fiscală în care sunt implicate Ministerul Administrației și Internelor, Ministerul Finanțelor Publice cu principali beneficiari, autoritățile administrației publice locale.

§ 4 Consolidarea internă a autonomiei locale

4.1.Autonomia patrimonială

Colectivitățile locale (comunele, orașele și județele), potrivit Legii administrației publice locale, sunt persoane juridice și de drept public, calitate în care ele au o capacitate juridică deplină și un patrimoniu propriu. Acest patrimoniu, distinct de cel al statului, este acordat de legiuitor colectivității locale pentru a-i crea, astfel, posibilitatea de participare, în nume propriu, la raporturile juridice civile dar și să constituie, în același timp, baza materială necesară rezolvării treburilor publice de interes local.

Înainte de a vedea din ce se constituie patrimoniul colectivității locale, credem că este necesar să clarificăm și să definim conceptele de proprietate, proprietate privată și domeniu, în general, concepte care apar și sunt folosite în mod constant în literatura noastră de specialitate, dar mai ales în legislația în vigoare.

Ne vom referi mai întâi la conceptul de proprietate, concept care dă expresie accesului suprem al omului, luat individual sau în colectivitate, la însușirea bunurilor naturale sau create prin activitatea umană.

Din punct de vedere economic, proprietatea reprezintă o apropiațiune, iar din punct de vedere juridic, un drept de proprietate, cu atributele sale: posesia, folosința, și dispoziția (materială și juridică).

Regimul proprietății apare diversificat și nuanțat nu numai în funcție de natura bunurilor ca obiect al aproprierii, ci și de scopul și modul utilizării bunurilor, precum și de calitatea titularilor lor.

Din cele arătate rezultă că tratamentul juridic al proprietății este conceput în conformitate cu realitatea social-economică și juridică dată. Ca urmare, proprietatea apare ca una dintre cele mai mobile instituții ale dreptului dar, în același timp, și una dintre instituțiile sale fundamentale.

Astfel, uneori vom găsi instituția proprietății în sfera dreptului civil, alteori în cea a dreptului administrativ sau la granița dintre ele, dar întotdeauna ea va rămâne, în esență, o instituție constituțională.

Este tocmai ceea ce și stabilește Constituția României din anul 1991, republicată, în cele două texte cu privire la proprietate, art. 44 și respectiv, art. 136; primul este cuprins în Titlul II, consacrat drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale, iar cel de-al doilea în Titlul IV referitor la economie și finanțe publice.

După cum putem constata, legiuitorul constituant a stabilit două articole pentru a reglementa proprietatea, texte aflate însă în două titluri diferite. Această aparentă distincție se datorează faptului că s-a urmărit, de către constituant, mai întâi consacrarea unui sediu general al materiei, cu formele pe care le îmbracă proprietatea, evidențierea poziției statului față de aceasta, precum și un sediu special al proprietății, respectiv al dreptului de proprietate ca drept fundamental.

Totuși, plecând de la locul central acordat omului în actualul sistem constituțional românesc, a drepturilor sale, s-a reglementat, mai întâi, dreptul de proprietate, prin dispozițiile constituționale ale art. 44 și apoi în art. 136, sistemul proprietății.

Textele constituționale amintite constituie bazele proprietății în România, la acestea adăugându-se și cele ale art. 73, alin. (3), lit. m care stabilesc regimul juridic general al proprietății și al moștenirii, prin lege organică.

Analiza va porni însă de la dispozițiile constituționale ale art. 136, care stabilește că:

Proprietatea este publică sau privată.

(2) Proprietatea publică este garantată și ocrotită prin lege și aparține statului sau unităților administrative teritoriale.

(3) Bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică fac obiectul exclusiv al proprietății publice.

(4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii organice, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică.

(5) Proprietatea privată este inviolabilă în condițiile legii organice.

Rezultă, potrivit acestor texte constituționale, că orice proprietate, în sensul general al termenului, deci inclusiv cea a colectivităților locale, este ocrotită de stat; de asemenea, sunt precizate formele de proprietate, privată și publică. Se stabilește totodată și regimul proprietății publice, întrucât proprietatea publică este excepția, regula constituind-o proprietatea privată; în sfârșit, ultimul alineat consacră principiul inviolabilității proprietății private.

Constatăm, în același timp, că proprietatea publică este o proprietate administrativă, cu un regim de drept public, pe când proprietatea privată este o proprietate cu un regim de drept civil.

Proprietatea privată este împărțită, la rândul său, în proprietate privată a cetățenilor, persoane fizice, luate individual sau a persoanelor juridice, când acestea sunt organizate, pe baza legii, în colectivități și proprietate privată a unor colectivități publice, adică a persoanelor publice politico-teritoriale, statul, județul, orașul și comuna.

Cât privește conceptul de proprietate privată, este de relevat că dispozițiile Constituției României, republicată, ca de altfel și alte reglementări, nu o definesc, ci se face numai referire la aceasta. De pildă, se subliniază în art. 44, alin. (2) din Constituția României, republicată, că proprietatea privată este ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titulari.

De asemenea, de reținut este și caracteristica regimului juridic al bunurilor care constituie dreptul la proprietatea privată, indiferent de titularul acesteia, și anume regimul de drept comun, alienabilitatea, prescriptibilitatea, sesizabilitatea. Acest drept fiind și susceptibil de constituire a unor drepturi reale și a unor dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, cum sunt uzufructul, uzul, abitația, servitutea și superficia.

Fiind supuse regulilor dreptului comun, bunurile proprietate privată pot fi obiect al drepturilor reale accesorii, cum sunt gajul și ipoteca, ele pot fi indisponibilizate prin sechestrare și urmărire pentru acoperirea datoriilor persoanei fizice sau ale persoanei juridice.

În literatura noastră juridică este utilizată și noțiunea de patrimoniu al persoanei juridice și chiar al persoanei fizice.

În acest sens, Paul Negulescu arăta că patrimoniul care este format dintr-o masă de bunuri dar și din veniturile și cheltuielile necesare funcționării serviciilor publice, este afectat intereselor colective pe care persoanele morale (juridice) sunt destinate să le satisfacă, acest patrimoniu aparține însăși persoanei juridice. Pentru că nu se poate concepe un patrimoniu fără să fie atașat la un subiect de drepturi, care aici este persoana juridică politico-teritorială: statul, județul, orașul sau comuna.

Noțiunea de patrimoniu, în doctrină, este definită ca totalitatea drepturilor și obligațiilor care au valoare economică.

Cu alte cuvinte, patrimoniul apare ca o universalitate juridică, constituită dintr-o masă de drepturi și obligații referitoare la unul sau mai multe bunuri, legate între ele ca o grupare a mai multor asemenea mase, având fiecare un regim juridic determinat. Totalitatea drepturilor constituie activul, iar totalitatea obligațiilor formează pasivul patrimoniului, prin bunuri înțelegând, în general, toate lucrurile utile omului, susceptibile de apropriere sub formă de drepturi patrimoniale, fiind valori economice.

În legislația românească în vigoare, și anume în legea administrației publice locale, se stabilește, în art. 19, că unitățile administrativ- teritoriale, comuna, orașul și județul, sunt persoane juridice de drept public și posedă un patrimoniu, iar prin art. 121 din aceeași lege,constituie patrimoniul unității administrativ- teritoriale,bunurile mobile si imobile proprietate publică sau privată a unității administrativ-teritoriale, precum și drepturile și obligațiile cu caracter patrimonial.

După cum se observă, legiuitorul organic nu mai definește patrimoniul colectivităților locale ca o însumare a bunurilor din domeniul public și din domeniul privat, ci folosește noțiunea de proprietate publică sau privată, potrivit art. 136, alin. (1) și (2) din Constituției României, republicată.

Conceptul de patrimoniu este, după cum se poate observa, mult mai larg decât cel de domeniu. De asemenea, credem că, în ciuda delimitării domeniului public de cel privat, patrimoniul este unul singur, înglobând ambele domenii, găsindu-ne în fața unui patrimoniu unic al unității administrativ- teritoriale, fapt pentru care apreciem că nu se poate, în nici un caz, vorbi de un așa-zis patrimoniu public sau privat.

Acest fapt este susținut de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 215/2001, care stabilește că unitățile administrativ- teritoriale au un patrimoniu,ca și de faptul că acestea, ca și statul, nu au decât o singură personalitate, una și indivizibilă, chiar dacă fac două feluri de acte juridice – printr-una își manifestă autoritatea cu care a fost investită, prin cealaltă, emite acte pentru gestiunea patrimoniului său.

Dispozițiile art. 122 și 123 din Legea administrației publice locale prevăd, de asemenea, că atât patrimoniului cât și bunurilor mobile și imobile, în funcție de afectarea acestora, le sunt aplicabile un regim special, caracteristic bunurilor din domeniul public, reglementat prin norme de drept public, iar pentru cele din domeniul privat, un regim de drept comun, reglementat de dreptul civil.

Prin aceleași dispoziții de mai sus din legea organică, se mai precizează că patrimoniul unității administrativ- teritoriale este și o totalitate de drepturi și obligații cu caracter patrimonial, adică drepturi reale de proprietate asupra bunurilor din domeniul public și din cel privat, dar și cele accesorii sau dezmembrămintele cum sunt: uzul, uzufructul, servitutea, superficia și celelalte.

Apreciem aici că legiuitorul a avut în vedere și drepturile de creanță pe care unitatea administrativ-teritorială, în calitatea sa de persoană juridică, le exercită față de terți, precum și obligațiile corelative.

Aceste drepturi și obligații cu caracter patrimonial sunt manifestările de voință ale persoanei juridice în raporturile cu persoanele fizice sau juridice, concretizate in acte juridice, cum sunt, contractele de vânzare-cumpărare, închirierea, concesionarea toate având un caracter patrimonial.

În legătură cu patrimoniul unității administrativ-teritoriale, credem că este necesară o precizare cu privire la aplicarea fostului art. 115 din Legea administrației publice locale, nr. 69/1991, devenit art. 127 în legea modificată și republicată în anul 1996.

În aplicarea art. 115, din Legea nr. 69/1991, a fost emisă Hotărârea Guvernului nr. 113/1992 privind stabilirea unor măsuri pentru defalcarea și trecerea în patrimoniul comunelor, orașelor sau, după caz, al județelor, a bunurilor și valorilor de interes local din domeniul public și privat al statului, precum și trecerea sub autoritatea consiliilor locale sau, după caz, județene, a regiilor autonome și societăților comerciale cu capital integral de stat care prestează servicii publice.

Această hotărâre nu a fost pusă în aplicare până în prezent decât parțial , ceea ce face ca unitățile administrativ-teritoriale, contrar dispozițiilor constituționale ale art. 136, alin. (1) și (2) să nu aibă proprietatea sa publică sau privată, consiliile locale și județene administrând, în fapt, bunurile proprietății de stat, chiar și dacă acestea sunt de interes național.

Situația patrimoniului comunelor, orașelor și județelor a rămas în continuare confuză, întrucât legiuitorul, prin modificarea fostei legi organice (art. 127), a stabilit ca defalcarea și trecerea în proprietatea acestora a bunurilor de interes local să se facă printr-o nouă hotărâre a Guvernului, dar numai în condițiile Legii nr. 213/1998, privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Considerăm că soluția este de a accelera procedura stabilită de lege, pe baza criteriilor de delimitare între domeniul public de interes național și cel de interes local sau județean, ce au în vedere criteriul uzului și al interesului pe care îl reprezintă bunul, să se poată realiza astfel predarea-primirea patrimoniului, prin protocol aprobat prin hotărâre a Guvernului așa cum se prevede și în art. 7, alin. (1) al hotărârii mai sus menționate.

Cu toate acestea, termenul de domeniu credem că rămâne o noțiune cât se poate de actuală folosită, de altfel, de doctrină dar și de legiuitor, iar noțiunea de patrimoniu considerăm că este constituită, în continuare, de cele două domenii, public și privat, și, ca atare, mult mai cuprinzătoare decât cea de domeniu.

Apoi, cu toate că Legea nr. 213/1998 folosește și chiar precizează bunurile ce aparțin domeniului public, cât și cele ale domeniului privat, apreciem, alăturându-ne mai multor autori, că patrimoniul este unul singur, înglobând ambele domenii, respectiv un patrimoniu unic și unitar, fie el al statului, fie al unităților administrativ-teritoriale.

4.2.Domeniul public al colectivităților locale

Prevederile Constituției României din 1991, republicată, spre deosebire de constituțiile din perioada interbelică, nu operează explicit cu noțiunea de domeniu public, ci în mod implicit. În schimb, Legea fondului funciar, nr. 18/1991, republicată, Legea administrației publice locale și mai ales Legea privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, nr. 213/1998, fundamentează explicit conceptul actual de domeniu public și domeniu privat. Ambele noțiuni le regăsim înscrise de altfel și în Codul civil român.

Cu privire la noțiunea generală de domeniu public, acesta este definit ca fiind alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136, alin. (3) din Constituția României, republicată, din cele stabilite în anexă care face parte integrantă din Legea nr. 213/1998 mai sus amintită, și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

Ca atare, domeniul public, poate fi, la rândul său, definit ca totalitatea bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate publică ce aparțin statului și unităților administrativ-teritoriale, în regim de drept public, afectate unei folosințe publice ce se realizează direct sau prin intermediul unui serviciu public, determinate ca atare prin lege sau care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.

Dubla calitate a colectivităților locale (unitățile administrativ-teritoriale) de persoane juridice de drept public și implicit cea de persoane juridice de drept privat care le conferă acestora și dreptul de a fi concomitent, proprietar al bunurilor domeniului public și respectiv a bunurilor domeniului privat, ridică unele probleme din punct de vedere teoretic, de ordin juridic, dar și practic.

Domeniul public de interes local este determinat prin dispozițiile art. 122 din Legea administrației publice locale, nr. 215/2001, care stabilește că aparțin domeniului public de interes local sau județean toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt afectate unei utilități publice, sunt de uz sau de interes public și nu au fost declarate de interes național.

Bunurile domeniului public de interes local sau județean cuprind terenurile pe care sunt amplasate construcții de interes public local sau județean, piețele, rețelele stradale, parcurile publice, clădirile, monumentele de interes public local sau județean,pădurile și lacurile care, potrivit legii, nu aparțin domeniului public de interes național.

Se precizează că pot aparține domeniului public de interes local sau județean și alte bunuri dobândite de comună, oraș sau județ, în condițiile legii.

De asemenea, potrivit art. 122, alin. (2) din legea organică bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile.

Prin dispozițiile art. 122 din lege, sunt definite, în primul rând, criteriile de determinare a apartenenței bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, legiuitorul stabilind că bunurile sunt de interes local sau județean, cu condiția ca acestea să fie expres prevăzute de lege sau dacă prin natura lor sunt de uz sau de interes public și nu au fost declarate de interes național.

Pornind de la noțiunea de domeniu public, ce desemnează o totalitate sau o universalitate de bunuri care sunt supuse unui regim juridic dominat de principiul inalienabilității, vom constata că pentru a deveni bunuri de interes local, este necesar doar să înlăturăm din această totalitate bunurile mobile și imobile de interes național.

Dispozițiile art. 122 din legea organică, prevăd, așa cum am văzut, asemenea criterii și ele constau în interesul (local sau național), natura și uzul bunurilor care constituie domeniul public.

De menționat că dobândirea bunurilor domeniului public local mai poate să se realizeze fie pe cale naturală, fie prin achiziții publice efectuate în condițiile legii, prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, prin confiscări ca urmare a săvârșirii unor infracțiuni sau contravenții, prin donații acceptate de consiliul județean sau local, prin transferul din proprietatea privată a statului.

Bunurile proprietate publică a comunelor, orașelor și județelor încetează a mai exista prin dezafectare, prin trecerea timpului (bunul devine inutilizabil), când nu mai sunt de uz sau de folosință ori dacă bunul a pierit dintr-o cauză de forță majoră, în toate aceste situații fiind necesară adoptarea unei hotărâri a consiliului local respectiv.

Astfel, pentru proprietatea publică a colectivităților locale, o deosebită importanță o au dispozițiile art. 2 și 3 ale Legii nr. 213/1998, care stabilește că unitățile administrativ-teritoriale, în calitatea lor de colectivități locale, exercită posesia, folosința și dispoziția asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public local, în condițiile legii.

Un loc important între dispozițiile legale cu privire la domeniul public local îl ocupă normele legii administrației publice locale, care definește patrimoniul colectivităților locale. De asemenea, în art. 122 din aceeași lege se precizează că aparțin domeniului public de interes local și județean toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor sunt afectate unei utilități publice, sunt de uz sau de interes public și nu au fost declarate de interes național.

Importante prevederi legale pentru definirea domeniului public local sunt și cele ale Legii fondului funciar, nr. 18/1991, republicată, care, în art. 4, alin. (2), stabilește că domeniul public poate fi de interes local și atunci dreptul de proprietate asupra bunurilor aparține, în această situație, comunelor, orașelor, municipiile și județelor.

Conceptul de domeniu public îl regăsim și în textele art. 476,477 și 478 din Codul civil român, care enumeră și bunurile ce fac parte din acest domeniu, cum ar fi:

1. Drumurile mari, drumurile mici și ulițele care sunt în sarcina statului, fluviile și râurile navigabile sau plutitoare, țărmurile, adăugirile către mal și lacurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele și îndeobște toate părțile din pământul României care nu sunt proprietate particulară.

2. Porțile, zidurile, șanțurile, întăriturile piețelor de război și ale fortărețelor.

Din textele invocate precum și din doctrină rezultă anumite trăsături și o clasificare a domeniului public local:

Trăsături ale domeniului public local

1. prin natura ori destinația expresă a legii intră în categoria celor care trebuie protejate și transmise generațiilor viitoare;

2. semnifică o valoare de interes public, în sensul că aparține patrimoniului natural, cultural, istoric etc. sau, după caz, este destinat unei folosințe de interes public;

3. este supus unui regim juridic administrativ sau, după caz, un regim mixt de drept public si de drept privat, dar sub controlul regimului administrativ;

4. este în proprietatea colectivității locale, în calitatea sa de persoană de drept public (în proprietate publică) sau în paza acesteia (bunurile proprietate privată care țin de domeniul public).

Clasificarea domeniului public local:

1. din punct de vedere al interesului, domeniul public poate fi județean, municipal, orășenesc sau comunal;

2. din punct de vedere al modului de determinare, domeniul public poate fi nominalizat de Constituție, de lege sau de autoritățile administrației publice, pe baza prevederilor și criteriilor determinate de Constituție și de lege;

3. din punct de vedere al naturii juridice a dreptului colectivităților locale: bunuri ce aparțin domeniului public al unității administrativ-teritoriale;

4. din punct de vedere al modului de încorporare: domeniul public natural, domeniul public artificial;

5. din punct de vedere al modului de utilizare, de către public: bunuri utilizate direct, bunuri utilizate indirect sau prin intermediul unui serviciu public;

6. din punct de vedere al serviciului public organizat: bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public, bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.

Cât privește folosința publică, uzul de către o colectivitate locală, acesta determină într-o bună măsură definirea și identificarea domeniului public, de pildă bunurile imobile folosite sau afectate uzului unor instituții publice locale sau servicii publice locale, școli, spitale, parcuri, străzi, cărțile unei biblioteci de interes local, obiectele unui muzeu de interes local.

Domeniul public mobiliar afectat uzului public se compune din: colecțiile de cărți ale bibliotecilor publice locale, colecțiile și obiectele de artă din muzee de interes local; ele fiind declarate inalienabile nu prin faptul existenței lor, ci al afectării, prin lege, uzului public.

4.3.. Domeniul privat al colectivităților locale

Domeniul privat este cel de-al doilea element care compune patrimoniul colectivităților locale. El este constituit din toate celelalte bunuri mobile și imobile care nu sunt cuprinse în domeniul public al statului ori al unităților administrativ-teritoriale și care nu aparțin persoanelor fizice sau juridice particulare.

Domeniul privat local poate fi desemnat ca o totalitate de bunuri mobile și imobile ce aparțin județelor sau comunelor și care nu sunt afectate unui interes general, acestea fiind alienabile, prescriptibile și supuse regimului de drept privat.

Asemenea bunuri pot fi deținute cu titlu de proprietate de către orice persoană fizică sau juridică. Avem în vedere aici acele bunuri care aparțin colectivităților locale, respectiv unităților administrativ-teritoriale, adică a persoanelor juridice de drept public.

Aceste bunuri se găsesc în circuitul civil și ele pot fi înstrăinate, concesionate sau închiriate, în condițiile prevăzute de lege și pot fi dobândite de orice persoană fizică intrucât acestea nu mai sunt imprescriptibile și inalienabile. În acest sens, Codul civil, în art. 1845 stabilește regula potrivit căreia statul, stabilimentele publice și comunele, în ceea ce privește domeniul lor privat, sunt supuse la aceleași prescripții și, ca și aceștia, le pot opune.

Referitor la domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale, acesta este alcătuit din bunuri mobile și imobile, altele decât cele care constituie domeniul public al acestora, aflate sau intrate în proprietatea lor prin căile și mijloacele prevăzute de lege.

Domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri mobile și imobile – altele decât cele prevăzute la art. 122 din Legea nr. 215/2001 – aflate sau intrate în proprietatea lor prin căile și mijloacele prevăzute de lege (art. 123 din Legea administrației publice locale).

Rezultă că legiuitorul organic a stabilit că intră în conținutul domeniului privat al comunelor, orașelor și județelor, toate bunurile care nu sunt declarate în mod expres ale domeniului public local (,,altele decât cele prevăzute la art. 122”). Se indică astfel, că nici un bun ce aparține domeniului public de interes local nu se află și nu intră in domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale.

De asemenea, bunurile domeniului privat sunt cele care se află sau au intrat în proprietatea comunelor, orașelor și județelor numai prin căile și mijloacele legale. În acest sens, precizăm că, corelând aceste prevederi cu faptul bine cunoscut că unitățile administrativ-teritoriale, conform art. 19 din Legea administrației publice locale, sunt și persoane juridice civile, rezultă că bunurile domeniului public sau privat se află sau au intrat în proprietatea lor prin acte specifice dreptului privat.

Ca atare, putem afirma că din domeniul privat al unității administrativ-teritoriale fac parte acele bunuri mobile sau imobile care nu sunt afectate unui interes general și sunt supuse regimului juridic de drept privat.

În acest sens putem spune că intră în domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale acele bunuri dezafectate domeniului public local și asupra cărora nu s-a constituit, în condițiile legii,un drept de proprietate privată al persoanelor fizice sau juridice private – altele decât statul si unitățile administrativ-teritoriale ca persoane juridice civile. De asemenea, intră, de exemplu și drumurile, albiile declasate din ape din domeniul public, insulele, pădurile care nu aparțin persoanelor fizice sau juridice ori nu sunt folosite de comune sau orașe, în condițiile legii, imobile utilizate pentru serviciile publice, bunuri abandonate, epave, bunuri confiscate sau intrate în proprietatea comunelor și orașelor sau județelor ca urmare a expirării termenului de prescripție, de care, potrivit legii nu beneficiază debitorul, bunurile care rezultă din exercițiul dreptului de preemțiune, construcții dobândite, în orice mod, in proprietate etc.

Legea nr. 213/1998, în art. 4, stabilește că domeniul privat al colectivităților locale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor și care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri colectivitățile locale au un drept de proprietate privată.

De altfel, dispozițiile art. 10 din aceeași lege prevăd că dreptul de proprietate publică încetează dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat. Trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local dacă prin Constituție sau prin lege nu se dispune altfel.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 18/1991, republicată, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privată sau al altor drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot aparține domeniului public sau privat.

Tot în domeniul privat local sunt incluse terenurile neatribuite și rămase la dispoziția comisiei (art. 30, alin. (2)), cele aflate în proprietatea statului, situate în intravilanul localităților și administrate de consiliile locale la data prezentei legi ( art. 35, alin. (1)).

Legea administrației publice locale, nr. 215/2001, republicată, în Capitolul VII, “Bunuri și lucrări publice”, secțiunea 1, “Administrarea bunurilor”, consacră în dispozițiile sale norme referitoare la domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale. Astfel, în calitatea lor de persoane juridice civile, unitățile administrativ-teritoriale au în proprietate bunuri din domeniul privat (art. 4, alin (2). În acest sens, potrivit art. 123 din aceeași lege, domeniul privat al acestor unități este alcătuit din bunuri mobile și imobile, altele decât cele prevăzute la art. 122, aflate sau intrate în proprietatea lor prin căile și mijloacele prevăzute de lege.

4.4.Autonomia financiară

Numai colectivitățile teritoriale locale dispunând de o fiscalitate proprie importantă sunt într-o situație puternică, de veritabilă autonomie

Articolul 9 al Cartei europene a autonomiei locale intitulat “Resursele financiare ale autorităților administrației publice locale” prevede că, în cadrul politicii economice naționale, autoritățile administrației locale au dreptul la resurse proprii, suficiente de care pot dispune în mod liber, în exercitarea atribuțiilor lor. Resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să fie proporționale cu competențele prevăzute de Constituție sau de lege.

Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autoritățile administrației publice locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată și evolutivă pentru a le permite sa urmeze practice, pe cât posibil, evoluția reală a costurilor exercitării competențelor acestora.

Protejarea unităților administrative teritoriale cu o situație mai grea din punct de vedere financiar necesită instruirea de proceduri de egalizare financiară sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor fiscale pe care le incumbă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă libertatea de opțiune a autorităților administrației publice locale în sfera lor de competență.

Autoritățile administrației publice locale trebuie să fie consultate, de o maniera adecvată, asupra modalităților de repartizare a resurselor redistribuite care le revin.

În scopul finanțării cheltuielilor lor de investiții, autoritățile administrației publice locale trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piața naționalǎ a capitalurilor. In acest context opinia noastră este că aceste colectivități locale (comunele , orașele, județele) trebuie să dispună de resurse financiare proprii.

În acest sens, articolul 9 din Legea nr. 215/2001 prevede:

cu '' În cadrul , politicii economice naționale , comunele, orașele și județele au dreptul la resurse proprii, pe care autoritățile administrației publice locale le gestionează potrivit atribuțiilor ce le revin în condițiile legii.

Resursele financiare ale autorităților publice locale trebuie să fie proporționale competențele și cu responsabilitățile prevăzute de lege''.

Din nou însă, constatăm că dispozițiile art. 9 din Legea nr.215/2001 sunt inexacte și interpretabile .

În primul rând, socotim că este o scăpare a legii faptul că nu se precizează exact la ce fel de resurse proprii au dreptul comunele, orașele și județele. În acest sens, apreciem că se impune de lege ferenda precizarea exactă precum că, acestea au dreptul la '' resurse financiare proprii ''.

În al doilea rând , considerăm că expresia '' resursele financiare ale autorităților publice locale''   este greșită , deoarece conform prevederilor aceluiași articol, resursele financiare aparțin comunelor, orașelor, județelor și nu autorităților administrației publice locale (această prevedere a fost inspirată greșit din traducerea oficială a Cartei europene a autonomiei locale anexată la Legea nr199. /1997. Autoritățile administrației publice locale doar elaborează, aprobă și execută bugetele locale care aparțin comunelor, orașelor și județelor.

În acest sens, art.25 din Legea nr.215 /2001 dispune :'' În scopul asigurării autonomiei locale autoritățile administrației publice locale au dreptul să instituie și să perceapă impozite și taxe locale, să elaboreze și să aprobe bugetele de venituri și cheltuieli ale comunelor, orașelor și județelor, în condițiile legii. '' Autonomia financiară are la baza ei bugetele unităților administrativ-teritoriale, înțelegându-se prin aceasta că ''elaborarea și adoptarea bugetelor locale în condiții de autonomie financiară garantează individualitatea fiecărui buget local în raport cu bugetul de stat și celelalte bugete locale. In același sens, referindu-ne la pachetul de proiecte de legi, privind reforma administrației publice locale elaborat de guvern in august 2005, constatăm că, in Proiectul de lege pentru modificarea și completarea Legii nr.215/2001,articolul 25din Legea nr.215/2001 se modifică și va avea următorul cuprins:'' În scopul asigurării autonomiei locale autoritățile administrației publice locale au dreptul să instituie și să perceapă impozite și taxe locale,precum și taxe speciale, să elaboreze și să aprobe bugetele locale ale comunelor,ale orașelor și ale județelor, în condițiile legii. '' Considerăm că noile dispoziții ale articolului 25așa cum au fost ele formulate in acest proiect de lege arată voința puterii politice de a dezvolta și întări autonomia financiară a colectivităților teritoriale locale.

În acest context, în doctrina recentă s-a conchis că, atâta vreme cât, în conformitate cu reglementările în vigoare, resursele financiare locale sunt în cea mai mare parte dependente de bugetul de stat, autonomia administrativă a comunelor, orașelor și județelor va fi sever limitată și nu va putea da roadele așteptate''părere pe care o împărtășim. 

Principii ale descentralizării financiare

Fundamentarea unei politici adecvate de echilibrare a bugetelor locale pentru România impune necesitatea respectării unor principii de bază în realizarea descentralizării financiare și administrative.

Nerespectarea acestor principii se traduce, mai ales la nivelul primarilor de municipii, orașe și comune în: fonduri insuficiente transferate comparativ cu responsabilitățile care le-au fost încredințate; niveluri asemănătoare de responsabilități; în consecință de nevoi, pentru localități de ranguri diferite (exemplu o primărie de municipiu și una de comună).

Vom prezent în continuare principiile teoretice care stau la baza încredințării/alocării de responsabilități/venituri către administrația publică locală în vederea realizării în condiții de eficiență a responsabilităților transferate la nivel județean sau de localitate.

2.1.Încredințarea/alocarea responsabilităților către administrația publică locală.

Modul în care se face transferul responsabilităților este deosebit de important atunci când discutăm despre descentralizarea financiară. În general, în literatura de specialitate internațională , sunt recunoscute câteva principii deosebit de importante, care stau la baza transferării unui sistem coerent de responsabilități către administrația publică locală.

2.1.1. Eficiența alocării resurselor generale ale societății către o administrație responsabilă.

Acest lucru impune ca serviciile publice furnizare de către administrația publică să satisfacă cât mai bine posibil nevoile și preferințele contribuabililor. Pe baza acestui criteriu general, modul de încredințare a responsabilităților trebuie să respecte următoarele principii:

Subsidiaritatea – o responsabilitate va fi încredințată nivelului administrației publice cel mai apropiat de cetățean/contribuabil și care o poate îndeplini în condiții de eficiență și eficacitate

O responsabilitate trebuie furnizată de nivelul administrației publice a cărei jurisdicție se apropie cel mai mult de aria geografică a beneficiarilor respectivei funcții.

O responsabilitate trebuie încredințată de nivelul administrației publice care o poate administra efectiv și care poate asigura obținerea de economii de scară în furnizarea serviciului respectiv.

O responsabilitate trebuie încredințată acelui nivel de administrație care are o capacitate financiară adecvată pentru a finanța respectiva funcție și care poate asigura un grad rezonabil de echitate financiară.

2.1.2. Furnizarea echitabilă a serviciilor publice către cetățeni indiferent de locul unde locuiesc.

2.1.3. Responsabilitățile ale căror obiective se referă la redistribuirea veniturilor și asistența socială, trebuie să rămână în domeniul de competență al administrației centrale

2.1.4. Păstrarea stabilității macroeconomice și promovarea creșterii economice.

2.2. Încredințarea/alocarea surselor de venituri către administrația publică locală.

Pe plan mondial, în studiile realizate sub egida unor organisme internaționale, cum ar fi: Uniunea Europeană, Banca Mondială, OECD sau FMI sunt, în general, acceptate câteva principii de bază privind sistemul de venituri transferate administrației publice locale.

2.2.1. Autonomia: administrația publică locală trebuie să aibă independență și flexibilitate în stabilirea priorităților. În acest sens există și în domeniul veniturilor o variantă a principiului solidarității: un anumit impozit trebuie încredințat nivelului administrației publice cel mai apropiat de contribuabil, care îl poate implementa și pentru care nu este inadecvat.

2.2.2. Adecvarea veniturilor în raport cu responsabilitățile: administrația publică locală trebuie să dispună de venituri eficiente în raport cu cheltuielile transferate.

2.2.3. Echitatea: veniturile transferate administrației publice locale variază direct proporțional cu nevoile financiare și invers proporțional cu capacitatea financiară.

2.2.4. Predictibilitatea: sistemul de venituri transferate adminstrației publice locale trebuie să asigure realizarea unor prognoze pe 5 ani.

2.2.5. Eficiența: sistemul de venituri transferate trebuie să fie neutru în raport cu opțiunile administrației publice locale privind alocarea resurselor pe sectoare și activități.

2.2.6. Obiectivitatea: alocarea fondurilor către administrația publică locală trebuie să se bazeze pe factori obiectivi pe care autoritățile locale, în mod individual, nu îi pot influența (distorsiona) în mod semnificativ.

2.2.7. Să fie stimulativ: sistemul de venituri transferate administrației publice locale trebuie să ofere stimulente acesteia în vederea unui management sănătos și eficient. De asemenea sistemul trebuie să permită manifestarea constrângerilor bugetare “tari”- să nu ofere transferuri speciale pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.

Să asigure îndeplinirea obiectivelor finanțatorului (administrația centrală) în cazul utilizării unor transferuri condiționate.

In opinia noastră considerăm că o echilibrare reală a bugetelor colectivităților teritoriale locale se va putea face numai in condițiile respectării principiilor Cartei europene a autonomiei locale,a prevederilor Legii nr.215/2001 a administrației publice locale și a principiului solidarității și coeziunii economice și sociale. In acest sens amintim din nou prevederile art. 9 alin.1și alin.5 din Carta europeană a autonomiei locale care arată că:

1.'' Resursele financiare ale autoritǎților administrației publice locale trebuie sǎ fie proporționale cu competențele prevǎzute de constituție sau de lege''.

5.'' Protejarea unitǎților administrative teritoriale cu o situație mai grea din punct de vedere financiar necesitǎ instruirea de proceduri de egalizare financiarǎ sau de mǎsuri echivalente, destinate sǎ corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor fiscale pe care le incumbǎ. Asemenea proceduri sau mǎsuri nu trebuie sǎ restrângǎ libertatea de opțiune a autoritǎților administrației publice locale în sfera lor de competențǎ''.

și prevederile art.9 din Legea nr.215/2001 a administrației publice locale care menționează:

art.9.'' În cadrul , politicii economice naționale , comunele, orașele și județele au dreptul la resurse proprii, pe care autoritățile administrației publice locale le gestionează potrivit atribuțiilor ce le revin în condițiile legii.

Resursele financiare ale autorităților publice locale trebuie să fie proporționale competențele și cu responsabilitățile prevăzute de lege''.

De asemenea, in opinia noastră îmbunătățirea mecanismelor de echilibrare bugetară, se va putea face numai prin instituirea unor formule calculate la centru(in locul repartizării arbitrare in consiliile județene) și prin instituirea posibilității alocării pe bază de competiție.

Stabilirea formulei de echilibrare bugetară se va face de către Ministerul Finanțelor Publice slăbindu-se astfel rolul consiliilor județene(a factorului politic) in repartizarea acestor fonduri.

4.5.Asocierea și cooperarea autorităților administrației publice locale

condiții ale consolidării interne a autonomiei locale

Carta europeană a autonomiei locale, în art. 10 reglementează dreptul de asociere al autorităților administrației publice locale

Astfel, “Autoritățile administrației publice locale au dreptul, în exercitarea competențelor lor, de a coopera și de a se asocia, în condițiile legii, cu alte autorități ale administrației publice locale, pentru realizarea de sarcini de interes comun(alin. 1).

Dreptul autorităților administrației publice locale de a adera la o asociație pentru protecția și promovarea intereselor lor comune și acela de a adera la o asociație internațională de autorități administrative publice locale trebuie să fie recunoscut în fiecare stat (alin. 2).

Autoritățile administrației publice locale pot să coopereze, în condițiile prevăzute de lege, cu autoritățile administrației publice locale ale altor state( alin) 3.”

Franța, este țara care, și datorită dimensiunilor extrem de reduse ale comunelor și forței lor economice insignifiante, dar și datorită problemelor ridicate de administrarea marilor aglomerări urbane, excelează în cooperarea între colectivități.

Intercomunalitatea a devenit vectorul regrupărilor de comune în cadrul integrării europene. Construcția europeană pune colectivitățile teritoriale locale din statele membre ale Uniunii Europene în concurență, deci există o legătură strânsă între intercomunalitate și Uniunea Europeană.

Asocierea și cooperarea autorităților administrației publice locale în România

În temeiul art. 40 care consfințește dreptul de asociere al persoanelor în limitele și condițiile stabilite de lege, autoritățile administrației publice locale, deliberative și executive, de la nivelul unităților administrativ-teritoriale se pot organiza în diferite forme asociative în vederea desfășurării unor activități de interes general ori în interesul unor colectivități locale.

Conform dispozițiilor Legii nr. 215/2001, autorităților administrației publice locale li se recunosc distinct dreptul de a coopera și de a se asocia în scopul promovării unor interese comune. Cadrul normativ în materie îl constituie Ordonanța Guvernului nr. 26/2000, în ale cărei dispoziții se reglementează dreptul persoanelor fizice și juridice de a constitui asociații ori fundații, ca persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial.

Potrivit prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 26/2000 asociația reprezintă subiectul de drept constituit din trei sau mai multe persoane care, pe baza unei înțelegeri, pun în comun și fără drept de restituire, contribuția materială, cunoștințele sau aportul lor în muncă pentru rezolvarea unor activități generale, comunitare sau, după caz, în interesul lor, personal nepatrimonial. Totodată, conform prevederilor aceluiași act normativ, fundația este subiectul de drept înființat de una sau mai multe persoane care, pe baza unui act juridic între vii ori pentru cauza de moarte, constituie un patrimoniu afectat, în mod permanent și irevocabil, realizării unui scop de interes general sau, după caz, comunitar.

De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 35 din Ordonanța Guvernului nr. 26/2000, federația se constituie din două sau mai multe asociații sau fundații, înzestrate cu personalitatea juridică proprie și care funcționează in condițiile prevăzute de lege pentru asociațiile fără scop patrimonial. Asociațiile sau fundațiile care constituie o federație își păstrează propria personalitate juridică, inclusiv propriul patrimoniu.

În sistemul administrației publice locale din România, pe lângă organizațiile neguvernamentale ce se pot constitui la inițiativa persoanelor fizice sau persoanelor juridice și care ființează pentru promovarea diverselor interese de tip comunitar, înseși autoritățile administrației locale autonome pot forma structuri asociative.

Legea administrației publice locale nr. 215/2001, recunoaște în mod distinct dreptul autorităților administrației publice locale, în limitele competențelor lor, de a coopera și de a se asocia cu alte autorități ale administrației publice locale din țară sau străinătate. Totodată, pentru protecția și promovarea intereselor lor comune, autoritățile locale au dreptul de a adera la: asociații naționale și internaționale, în condițiile legii.

Sunt relevante astfel, la nivel național, Federația Autorităților Locale din România și Uniunea Națională a Consiliilor Județene.

Totodată, constatăm existența unor forme de asociere și de cooperare între unitățile administrativ-teritoriale, în funcție de categoria din care acestea fac parte, reprezentate, de regulă, prin autoritățile administrației publice locale executive- Asociația Municipiilor din România (AMR), Asociația Orașelor din România (AOR), Asociația Comunelor din România (AcoR).

În cursul anului 2001 s-a constituit Federația Autorităților Locale din România (FALR) prin reunirea Uniunii Naționale a Consiliilor Județene, Asociației Municipiilor din România, Asociației Orașelor din România precum și a Asociației Comunelor din România, ca structură asociativă de reprezentare a autorităților adminstrației publice locale de la nivelul tuturor unităților administrativ-teritoriale ale țării.

Federația Autorităților Locale din România este persoana juridică de drept privat, fără scop patrimonial, neguvernamentală și apolitică, constituită în scopul reprezentării unitare a structurilor asociative membre în relațiile cu Parlamentul, Guvernul, alt autorități publice precum și în relațiile cu instituțiile și organismele internaționale.

Federația Autorităților Locale din România ca formă de asociere a autorităților administrative de la nivelul județelor, municipiilor, orașelor și comunelor din România, îndeplinește două funcții principale, respectiv reprezentarea intereselor locale la nivel național și internațional și furnizarea de servicii și asistență profesională autorităților administrației publice locale în scopul îmbunătățirii relațiilor profesionale și accelerării schimbului de informații dintre autoritățile locale.

În acest sens, în virtutea funcției de reprezentare a diverselor categorii de autorități ale administrației publice locale, asociațiile constituite- Uniunea Națională a Consiliilor Județene și Federația Autorităților Locale din România- pot fi antrenate în dezbateri, consultări cu autoritățile competente de nivel guvernamental ce preced luarea deciziilor în privința unor probleme de interes pentru colectivitățile locale.

Sunt relevante dispozițiile legii organice care stabilesc obligația autorităților administrației publice centrale de a consulta înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale autorităților administrației publice locale în toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit legii.

5.Concluzii

În această lucrare am încercat să analizăm, sub toate aspectele, conceptual de autonomie locală, atât din perspectivă istorică, cât și din perspective legislației apărută după anul 1990.

Au fost analizate aspectele teoretice și practica administrativă, cât și cea judecătorească realizată în România și în principalele state ale Europei.

Precizăm că la întocmirea prezentei lucrări s-au avut în vedere legislația, jurisprudența și doctrina de până la data de 31 noiembrie 2005.

Am analizat consacrarea normativă, cât și realizarea practică a autonomiei locale.

Tot ce s-a făcut până acum trebuie continuat și dezvoltat și în spiritual propunerilor de lege ferenda pe care le-am făcut.

Aceste propuneri se referă la perfecționarea organizării administrative-teritoriale, dezvoltarea dimensiunii interne a autonomiei locale în România, cât și dezvoltarea dimensiunii externe a autonomiei locale în condițiile respectării suveranității și unității statului.

Pentru crearea cadrului constituțional necesar derulării procesului de integrare a României în structurile euroatlantice, autorii propunerii de revizuire a Constituției au avut în vedere introducerea unor noi dispoziții constituționale, care să permită României să îndeplinească criteriile impuse statelor candidate pentru integrarea euroatlantică.

În acest sens, s-a propus introducerea în Constituția României a art. 1451 cu denumirea “Integrarea în Uniunea Europeană” și a art. 1452 cu denumirea “Aderarea la Tratatul Atlanticului de Nord”.

În ceea ce privește textul propus la art. 1451, se observă că acesta are în vedere crearea unui cadru constituțional adecvat integrării României în Uniunea Europeană.

Crearea acestui cadru constituțional se impunea cu necesitate, având în vedere obiectivele strategice ale României, obiective care se bucură de o largă susținere populară.

Modificările cadrului constituțional au ca scop să supună atenției poporului roman nu numai importanța aderării la Uniunea Europeană, ci și răspunderea ce se răsfrânge asupra statului roman, în condițiile în care dobândește calitatea de membru al Uniunii Europene.

Această răspundere izvorăște, înainte de toate, din consecințele pozitive sau negative ce pot decurge din procesul de aderare, unele izvorând chiar din actul transferării unor atribuții către instituțiile comunitare, ceea ce poate pune în discuție problema suveranității naționale.

Actul de aderare are o dublă consecință, și anume pe de o parte, transferarea acestor atribuții către instituțiile comunitare, iar pe de altă parte, exercitarea în comun cu celelalte state membre, a competențelor prevăzute în aceste tratate.

Prin apartenența unui stat la un tratat internațional, acesta își diminuează competențele în limitele stabilite de reglementarea internațională.

Din acest punct de vedere, apartenența României la Organizația Națiunilor Unite, la Consiliul Europei, la Organizația Statelor Comunității Europene, la Acordul Central European de Comerț Liber sau calitatea României de parte la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ori la alte tratate internaționale are semnificația unei restrângeri a competențelor autorității statale, o relativizare a suveranității naționale.

Această consecință se impune a fi corelată cu cea de-a doua consecință, cea a integrării României în Uniunea Europeană.

Cu privire la acest aspect, apreciem că actul de integrare are și semnificația partajării exercițiului acestor atribute suverane cu celelalte state componente ale organismului internațional.

Prin urmare, constatăm că prin actele de transfer al unor atribuții către structurile Uniunii Europene, acestea nu dobândesc, prin înzestrare, o suveranitate proprie.

În realitate, statele membre ale Uniunii Europene au decis să exercite în comun anumite atribuții care, în mod tradițional, țin de domeniul suveranității naționale.

În actuala eră a globalizării problematicii omenirii, a evoluțiilor interstatale și a comunicării interindividuale la scară planetară, conceptual de suveranitate națională nu mai poate fi conceput ca absolut și indivizibil fără riscul unei izolări inacceptabile.

Având în vedere cele de mai sus, considerăm că întrucât dezideratul de aderare a României la structurile euroatlantice este legitimate de interesul țării, suveranitatea nu poate fi contrapusă țelului de aderare.

În ceea ce privește caracterul independent al statului roman, arătăm că independența este o dimensiune intrinsecă a suveranității naționale, chiar dacă este consacrată de sine stătător în Constituție.

În esență, independența are în vedere dimensiunea exterioară a suveranității naționale, conferind statului deplina libertate de manifestare în relațiile internaționale.

Aderarea la Uniunea Europeană implică o serie de consecințe, printre care și integrarea în dreptul intern a acquisu -lui comunitar, precum și determinarea raportului dintre actele normative comunitare și legea internă.

Se are în vedere implementarea dreptului comunitar în spațiul național și stabilirea regulii aplicării prioritare a dreptului comunitar față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.

Statele membre ale Uniunii Europene au înțeles să situeze acquisu comunitar (tratatele constitutive ale Uniunii Europene și reglementările derivate din acestea) pe o poziție intermediară între Constituție și celelalte legi, atunci când este vorba de acte normative europene obligatorii.

CAPITOLUL 4 Dimensiunea externă a autonomiei locale

§ 1 Suveranitatea statului și procesul de integrare europeană

1.1.Doctrine și realități

Statele membre ale Uniunii Europene au cedat treptat elemente ale suveranității lor naționale organelor comunitare, desesizându-se de anumite competențe în favoarea acestora. Punctual, același lucru se întâmplă și în cazul Consiliului Europei, dar exclusiv în domeniul drepturilor omului, cu referire la jurisdicția obligatorie a Curții Europene a Drepturilor omului și la posibilitatea particularilor de a introduce un recurs direct în fața acesteia.

Unele din statele membre ale Uniunii Europene au precedat la revizuiri constituționale, care să facă posibil transferul unor elemente și, prin acesta, integrarea europeană.

Constituția Spaniei prevede că o lege organică poate autoriza încheierea de tratate atribuind unei organizații sau unei instituții internaționale exercitarea de competențe derivând din Constituție. Constituția Irlandei, prin revizuiri succesive, a permis ratificarea principalelor tratate ale Uniunii Europene.

Constituția Franței arată că Republica participă la Comunitățile Europene și la Uniunea Europeană, constituite din state care au ales liber, în baza tratatelor care le instituie, să exercite în comun unele din competențele lor, Franța consimțind la transferurile de competențe necesare.

Constituția Luxemburgului permite ca exercițiul atribuțiilor rezervate de ea puterilor legislativă, executivă și judiciară, să fie temporar încredințat prin tratat unor organizații de drept internațional public.

Potrivit Constituției Olandei, competențe legislative, executive și judiciare pot fi conferite, printr-un tratat sau în baza unui tratat, unor organizații de drept internațional public.

Uniunea Europeană a cunoscut o evoluție remarcabilă, care o poate duce în viitor la formula unei federații de state. Dreptul comunitar, atât cel originar cât și cel derivat (normele obligatorii emise de organele comunitare) este guvernat de principiul aplicării imediate în dreptul național și de principiul forței superioare dreptului național, respectarea lui fiind garantată de jurisdicția comunitară. Multe instituții europene au caracter integrator. Se utilizează chiar termenul de teritoriu comunitar, deși fără o semnificație extrem de precisă.

Uniunea Europeană este, în prezent o structură hibridă. Ea dispune atât de instituții de tip federal (Parlamentul European, ales prin sufragiu universal direct, Comisia Europeană și Curtea de Justiție), cât și de instituții de tip confederal (Consiliul Miniștrilor și Consiliul European). De asemenea, este de esență confederală uniunea politică. S-a constituie astfel un ansamblu politic și instituțional care poate ajunge la crearea unui stat federal. El se apropie mai mult însă de o confederație decât o federație, având un fundament convențional, iar nu constituțional.

Totuși, caracterul, repetăm, hibrid, face greu de integrat Uniunea Europeană în șabloanele clasice, federație sau confederație, pentru că, așa cum am arătat, sub anumite aspecte poate și respectiv, nu poate să aparțină fiecărei categorii. Ea a fost definită în doctrină simplu, ca o comunitate supranațională sau de integrare.

Paralel cu transferurile de suveranitate ,,în sus”, aplicarea principiului autonomiei locale, mai ales în cazul regionalizării, a dus la cedarea constantă și masivă de atribuții de către stat în favoarea colectivităților teritoriale locale, din care principalii beneficiari au fost cele mai puternice, adică regiunile. S-a ajuns astfel ca acestea să se plaseze, de multe ori, pe poziții de egalitate cu statul, ca partener contractual, iar, uneori, chiar să îl concureze. Domeniul în care se manifestă cel mai pregnant dorința de autonomie a regiunilor, cu impactul cel mai puternic asupra statului, care își consideră astfel suveranitatea amenințată, este cel al activității externe a regiunilor, în special prin participarea la euroregiuni și prin contactele directe cu organele europene.

Se observă că, în acest proces, competențele de putere publică ale statului sunt supuse unei duble presiuni. Una se plasează la un nivel superior, cel european, cealaltă la nivelurile inferioare ale colectivităților locale, în special regiunile. În acest proces, statul nu a făcut altceva decât să cedeze treptat din competențele sale, atât în sus, cât și în jos. O distincție este totuși necesară. Spre structurile europene, statul transferă prerogative de suveranitate, în timp ce, spre colectivitățile teritoriale locale, transferul nu privește decât competențe de putere publică, de regulă nu în domeniile care țin esențialmente de suveranitate (apărare, diplomație, monedă, etc.), ci în domeniile economie, social, cultură, învățământ, sănătate, forță de muncă, amenajarea teritoriului, etc.

Sensul acestei mișcări este clar și se înscrie pe două direcții: adâncirea integrării europene și lărgirea autonomiei locale. Mișcările sunt numai aparent antagonice, structurile comunitare, spre exemplu, apreciind că dezvoltarea autonomiei regionale, cu corolarul ei, pe care îl consideră inevitabil, slăbirea statului favorizează integrarea regională europeană. De aici, o alianță determinată de interese comunale, între structurile comunitare europene și regiuni. In fața acestei coaliții, statul se aliază la rându-i cu colectivitățile teritoriale inferioare, speriate de creșterea puterilor regiunilor, potențială cauză de sugrumare a autonomiei comunale.

Statul, care a rezistat cu bine șocului descentralizării administrative din ultimele decenii, trebuie acum să facă față angajamentelor internaționale vizând Uniunea Europeană. Oricum, statul național suveran și unitar, nu poate rămâne absolut neschimbat în procesul integrării comunitare și unionale, respectiv al descentralizării.

Există voci care susțin că acest proces este nefast statului, că prin el se urmărește punerea regiunii europene în centrul procesului de integrare, iar după ce statele vor fi dezmembrate, în regiuni, va avea loc un proces de recentralizare a acestor regiuni, sub autoritatea directă a Uniunii Europene.

În realitate, noi apreciem că o mișcare inteligentă de cedare de atribuții nu duce la slăbirea, ci dimpotrivă, la întărirea statului național suveran. Transferurile de suveranitate realizate de stat către Uniunea Europeană sunt liber consimțite, și sunt tocmai expresia unei necesități Globalizarea problemelor, forța deosebită a altor actori ai vieții internaționale în raport cu fiecare stat european luat în parte, le-a determinat pe acestea să se unească, să treacă de la o simplă cooperare, în care, fiecare era practic singur, la integrare, la adunarea forțelor și constituirea unui pol distinct, unitar, puternic.

Aceste transferuri de suveranitate duc, astfel, la întărirea suveranității fiecărui stat membru al Uniunii Europene, ele fiind, fiecare, împreună cu celelalte, prin Uniunea din care fac parte, mult mai puternice.

Nu trebuie omis nici faptul că transferul de suveranitate, liber consimțit, nu se face în favoarea unui alt stat, ci a unei organizații de integrare, în interiorul căreia statele, între ele, rămân egale.

În egală măsură, transferul de atribuții către colectivitățile teritoriale locale nu știrbește suveranitatea statului. Pe lângă faptul că, în regulă generală, privilegiile regaliene ale statului sunt conservate, multitudinea serviciilor publice pe care puterea publică trebuie să le asigure astăzi pentru a satisface nevoi publice complexe și în număr din ce în ce mai mare, ar bloca practic, activitatea statului, care s-ar sufoca și ar deveni ineficient. Dorința de a concentra întreaga putere, toate activitățile publice, nu ar întări statul, ci i-ar fi fatală, ducându-l la apoplexie.

Eliberându-se însă de toate misiunile de serviciu public care nu au legătură esențială cu suveranitatea, statul își rezervă tocmai aceste domenii, permițându-și astfel, în egală măsură, să guverneze eficient colectivitățile teritoriale locale cărora le-a cedat din prerogativele sale.

Toate aceste transferuri de atribuții nu duc la dispariția suveranității statului, ci dimpotrivă, au ca rezultat întărirea ei sub aspectul efectivității. În același timp, ele subliniază absența caracterului absolut al suveranității, elementul de noutate fiind că suveranitatea nu mai poate fi privită ca discreționară, nu numai în domenii devenite ,,clasice”, precum relațiile internaționale sau, drepturile omului, ci și în ceea ce privește autonomia locală.

Prin urmare, apreciem noi, mișcarea trebuie privită favorabil de stat, care trebuie să o încurajeze. Ea este un proces evolutiv și ireversibil, dar care firesc, cel puțin într-un viitor previzibil, are limitele lui. Astăzi, și mult timp încă în viitor, statul național rămâne elementul fundamental al vieții publice și al integrării europene. Integrarea europeană se face între state naționale, suverane și egale. Asocierea la acest proces și a colectivităților teritoriale locale este benefică, dar nu deplasează centrul de greutate al integrării. De aceea, Europa regiunilor este o simplă metaforă, fără nici un corespondent real în drept, deoarece statul național suveran nu numai că nu a dispărut, dar el stăpânește și dirijează atât procesul integrării regionale europene, cât și dezvoltarea autonomiei locale.

Termenul Europa regiunilor a apărut la începutul anilor `70, la autorii care vedeau în statul național principalul obstacol în calea integrării europene federale. Ei credeau că statul național trebuie să dispară înainte ca Europa să poată deveni realitate, astfel încât trebuie să se confere cât mai multă libertate regiunilor, și să se atribuie atâtea competențe câte sunt necesare organelor federative europene.

Pentru aceste motive, credem că răspunsul la întrebarea dacă este imaginabilă o viitoare Uniune Europeană compusă nu din statele naționale tradiționale, ci din regiuni, nu poate fi decât negativ.

Termenul de Europa Regiunilor este vag, dar nu trebuie să negăm necesitatea ca regiunile să-și găsească propriul loc, în construcția unională, oricât de limitat ar fi acesta. Coexistența statelor unitare, descentralizate, regionalizate și federale este o realitate a Europei, condiție preliminară de bază în construcția europeană. Scopul Europei regiunilor nu trebuie să fie spargerea teritoriului european, ci cooperarea suprafrontalieră, în special în cadrul euroregiunilor. O viziune modernă a Europei regiunilor, trebuie deci, să plece de la ipoteze diferite de cele inițiale, căci statele naționale nu au dispărut și nu vor dispărea, în viitorul previzibil, iar integrarea europeană se face de către acestea. De altfel, dacă în construcția europeană statul nu își păstrează rolul său, (chiar diminuat) –în ciuda dorinței unor apărători ai integrării europene prin regionalizare, de a vedea dispărând statele naționale – , atunci chiar regiunile vor fi în pericol, întrucât un număr mare de regiuni, mai mult sau mai puțin puternice, se va afla singur în fața unei Uniuni Europene foarte puternice.

Este adevărat că imaginea nu trebuie idealizată existând riscuri din mai multe direcții. Organele comunitare pot avea tendința de a slăbi statul, pentru a facilita integrarea, sprijinind mai puternic regiunile. La rândul său statul dorește să își conserve puterea de acțiune, intervenind ca un ecran în relațiile directe între colectivitățile infra-statale, și Uniunea Europeană.

Rezultă, prin urmare, că descentralizarea administrativă și construcția comunitară sunt cele doua transformări majore, susceptibile să schimbe radical statul, cărora acesta trebuie să le facă față și să le dea răspunsuri adecvate. Evoluția comunitară și unională și autonomia locală sunt două fenomene care merg împreună, iar statul suveran trebuie să găsească un echilibru între tendința comunitară și unională integratoare și tendința autonomiei locale dezintegratoare.

Relativ la situația României, Constituția din 1991 nu stabilește decât caracterul de stat suveran și independent al României, suveranitatea națională aparținând poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative și prin referendum (art. 1 și art. 2). Apartenența României la Uniunea Europeană, a reclamat însă evident revizuirea Constituției prin introducerea de noi dispoziții care să permită transferul unor elemente de suveranitate națională către Uniunea Europeană. La același rezultat se poate ajunge și prin ratificarea tratatului de aderare direct printr-o lege constituțională. În egală măsură trebuie adaptată întreaga legislație română la dispozițiile dreptului comunitar, ținând cont de acquis-ul comunitar.

Suveranitatea României în procesul integrării regionale europene

Constituția din 1991 stabilește în art. 1 caracterul de stat suveran și independent al României.

Articolul 2 al Constituției din 1991 prevede că suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative și prin referendum.

Integrarea României în Uniunea Europeană a făcut necesară revizuirea Constituției, prin introducerea unor dispoziții care să permită transferul unor elemente de suveranitate națională către Uniunea Europeană.

Pentru crearea cadrului constituțional necesar derulării procesului de integrare a României în structurile euro-atlantice autorii propunerii de revizuire a Constituției au avut în vedere introducerea unor noi dispoziții constituționale, care să permită României să îndeplinească criteriile impuse statelor candidate pentru integrarea euro-atlantică. În acest sens, prin Legea din 18 septembrie 2003 de revizuire a Constituției României se propune ca după articolul 145 din Constituția din 1991 să se introducă un nou titlu V' cuprinzând doua noi articole 145' și 145" cu următorul cuprins:

Denumirea articolului 145' va fi: ,,Integrarea în Uniunea Europeană” iar cuprinsul articolului va fi:

Art. 145'.

(1) Aderarea României la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, în scopul transferării unor atribuții către instituțiile comunitare, precum și al exercitării în comun cu celelalte state membre a competențelor prevăzute în aceste tratate, ,,se face prin lege adoptată în ședința comună a Camerei Deputaților și Senatului, cu o majoritate de două treimi din numărul deputaților și senatorilor.

(2) Ca urmare a aderării, prevederile statelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare au caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile centrale din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.

(3) Prevederile alineatelor (1) și (2) se aplică, în mod corespunzător și pentru aderarea la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene.

(4) Parlamentul, Președintele României, Guvernul și autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării și din prevederile alineatului (2).

(5) Guvernul transmite celor două Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu înainte ca acestea să fie supuse aprobării instituțiilor Uniunii Europene.

Textul propus la articolul 145' are în vedere crearea unui cadru constituțional adecvat integrării României în Uniunea Europeană. Calitatea de membru al acestei Uniuni presupune transferul unor atribuții ce țin de suveranitatea statului către Uniunea Europeană. Crearea acestui cadru constituțional se impunea cu necesitate, având în vedere obiectivele strategice ale României.

Cu referire la problema transferării unor atribuții ale României către instituțiile comunitare apreciem că textul art. 145' are în vedere exercitarea suverană a voinței statului român de a adera la tratatele constitutive ale Uniunii Europene printr-o lege a cărei adoptare este condiționată de o majoritate calificată de două treimi.

Actul de aderare are o dublă consecință și anume pe de o parte, transferarea unor atribuții către instituțiile comunitare, iar pe de altă parte, exercitarea în comun cu celelalte state membre a competențelor prevăzute în aceste tratate.

Referitor la prima consecință, curtea reține că, prin simpla apartenență a unui stat la un tratat internațional, acesta își diminuează competențele în limitele stabilite de reglementarea internațională. Din acest prim punct de vedere, apartenența României la Organizația Națiunilor Unite, la Consiliul Europei, la Organizația Statelor Comunității Europene, la Acordul Central European la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ori la alte tratate internaționale are semnificația unei restrângeri a competențelor autorității statale, o relativizare a suveranității naționale. Însă această consecință se impune a fi corelată cu cea de-a doua consecință, cea a integrării României în Uniunea Europeană. Cu privire la acest aspect, Curtea Constituțională reține că actul de integrare are și semnificația partajării exercițiului acestor atribute suverane cu celelalte state componente ale organismului internațional. Prin urmare, Curtea Constituțională constată că prin actele de transfer al unor atribuții către structurile Uniunii Europene acestea nu dobândesc, prin înzestrare, o ,,supracompetență”, o suveranitate proprie.

În realitate, statele membre ale Uniunii Europene au decis să exercite în comun anumite atribuții care, în mod tradițional, țin de domeniul suveranității naționale. Este evident că, în actuala eră, a globalizării problematicii omenirii, a evoluțiilor interstatale și a comunicării interindividuale, la scară planetară conceptul de suveranitate națională nu mai poate fi conceput ca absolut și indivizibil, fără riscul unei izolări inacceptabile.

Față de toate acestea, curtea reține că, întrucât dezideratul de aderare a României la structurile euroatlantice este legitimat de interesul țării, suveranitatea nu poate fi contrapusă țelului de aderare.

Curtea Constituțională urmează, să examineze însă dacă dispozițiile referitoare la aderarea la structurile euroatlantice aduc atingere limitelor revizuirii prin rapoarte la conceptele de suveranitate și de independență.

Cu privire la suveranitatea statului, ca trăsătură peremptorie a acestuia, curtea observă că ea nu intră sub incidența art. 148 din Constituție, care stabilește limitele revizuirii Constituției, în schimb intră sub această incidență caracterul independent al statului român. Independența este o dimensiune intrinsecă a suveranității naționale, chiar dacă este consacrată de sine stătător în Constituție. În esență, independența are în vedere dimensiunea exterioară a suveranității naționale, conferind statului deplina libertate de manifestare în relațiile internaționale. Sub acest aspect este evident că aderarea la structurile euroatlantice se va face în temeiul exprimării independente a voinței statului român, nefiind vorba de o manifestare de voință impusă de o entitate exterioară României. Din acest punct de vedere Curtea constată că introducerea celor două noi articole în Constituție – art. 145' și art. 145" – nu reprezintă o încălcare a dispozițiilor constituționale privitoare la limitele revizuirii.

Pe de altă parte, Curtea mai reține că aderarea la Uniunea Europeana, o dată realizată, implică o serie de consecințe care nu s-ar putea produce fără o reglementare corespunzătoare, de rang constituțional.

Prima dintre aceste consecințe impune integrarea în dreptul intern a acquis-ului comunitar, precum și determinarea raportului dintre actele normative comunitare și legea internă, soluția propusă de autorii inițiativei de revizuire are în vedere implementarea dreptului comunitar, în spațiul național și stabilirea regulii aplicării prioritare a dreptului comunitar față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Consecința aderării pleacă de la faptul că statele membre ale Uniunii Europene au ințeles să situeze acquis-ul comunitar – tratatele constitutive ale Uniunii Europene și reglementările derivate din acestea – pe o poziție intermediară între Constituție și celelalte legi, atunci când este vorba de acte normative europene obligatorii.

Curtea Constituțională constată că această dispoziție, cuprinsă în art. 145' nu aduce atingere prevederilor constituționale privitoare la limitele revizuirii și nici altor dispoziții ale Legii fundamentale, fiind o aplicație particulară a dispozițiilor actualului art.11 alin. (2) din Constituție, potrivit căruia ,,Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern”.

Totodată Curtea observă că, în scopul integrării în Constituția României a acestei concepții europene, se impune completarea dispozițiilor art. 11 cu un nou alineat, scop în care se prevede expres în propunerea legislativă de revizuire că ,,În cazul în care, un tratat la care România urmează să devină parte conține dispoziții contrare Constituției, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituției”. Pentru a i se asigura acestei prevederi constituționale un caracter operațional, se propune introducerea unei alte dispoziții, cuprinsă la art. 144 lit. a', potrivit căreia, Curtea Constituțională ,, se pronunță asupra constituționalității tratatelor sau altor acorduri internaționale, la sesizarea unuia dintre președinții celor două Camere, a unui număr de cel puțin 50 de deputați sau cel puțin 25 de senatori”.

Prevederile alin. (4) al art. 145' stabilesc competența Președintelui României, a Parlamentului și a Guvernului de a garanta îndeplinirea obligațiilor rezultate din actele de aderare și a transpunerii în practică a prevederilor constitutive ale Uniunii Europene și ale reglementărilor obligatorii derivate din acestea.

În conformitate cu dispozițiile art. 145' alin. (5), Guvernul transmite celor două Camere ale parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu, înainte ca acestea să fie supuse instituțiilor Uniunii Europene spre aprobare. Curtea Constituțională constată că această dispoziție se integrează în structura Legii fundamentale, fără a aduce atingere limitelor revizuirii, fiind o dispoziție corectă și necesară în condițiile în care parlamentul național este un partener al structurilor decizionale ale Uniunii Europene, potențându-se pe această cale rolul autorității legislative naționale.

1.2.Nivelurile construcției europene și principiul subsidiarității.

Integrarea regională europeană asamblează, schematic, trei paliere principale: nivelul local, nivelul statal și nivelul internațional regional european. Fiecare dintre aceste domenii de putere publică are propriile competențe, articulându-se dialectic într-un mecanism care partajează confruntarea și colaborarea. La o analiză de detaliu, arhitectura regională europeană își dezvăluie însă un grad sporit de complexitate, la fiecare palier nuanțele și subcategoriile fiind prezente.

Astfel, palierul local nu este unitar decât în statele cu un singur nivel de administrație locală, cel de bază, precum Luxemburg, Portugalia, Grecia. Sunt,deci, rare situațiile cu exclusiv trei niveluri de autorități publice. Dacă există niveluri intermediare de administrație, fie unul (ca în Danemarca, Irlanda, Olanda), fie două (ca în Franța, Regatul Unit), atunci structura se diversifică, intrând în discuție, distinct, nivelul de bază și cel sau cele intermediare. Se ajunge, deci, la patru sau cinci niveluri de putere (cel local de bază, cel sau cele intermediare, cel statal și cel european).O problemă distinctă se pune pentru statele în care nivelul intermediar imediat inferior statului are caracter politic și administrativ, adică regiunile politice din Italia și Spania. Nu trebuie omis nici faptul că, datorită dimensiunii reduse a comunelor sale, Franța are un sistem practic generalizat de cooperare intercomunală, care reprezintă, în opinia majorității autorilor, un veritabil nivel intermediar distinct, între cel comunal și cel departamental ajungându-se ca Franța să cunoască, cu tot cu nivelul european în care este integrată, șase niveluri de autorități publice.

La granița dintre conceptul de nivel administrativ local și cel de nivel statal se află conceptul statelor federale, cu implicațiile pe care le are asupra structurii publice, în Germania, Austria, precum și cazul special al Belgiei.

Nu în ultimul rând, nici nivelul european nu este unitar și uniform, existând grade diferite de integrare a statelor, chiar în cazul statelor membre ale Uniunii Europene.

Prin urmare, integrarea regională europeană a dus la apariția unui bloc public etajat și complex, cu cele trei paliere de bază: nivelul local, nivelul statal și nivelul internațional regional european. Așa cum am arătat, elementul principal al construcției este și rămâne statul național suveran.

Oricum însă, nu trebuie uitat că viitoarea construcție publică și teritorială a Europei Occidentale se va face, în același timp, la nivel local de bază, la nivel (niveluri) intermediar regional, la nivelul statului național și la nivel regional european.

Principiul care organizează relațiile între nivelurile de putere publică este principiul subsidiarității.

Carta europeană a autonomiei locale este instrumentul juridic în care se găsește definiția acestui principiu european așa cum se apreciază în literatura de specialitate străină și românească.

Noțiunea de subsidiaritate reprezintă o filosofie politico-juridică ce are drept fundament ideea că puterea statului nu trebuie să intervină decât acolo unde societatea, în ansamblu, ori la diferitele sale niveluri (sau subsisteme) nu își poate singură satisface diversele sale cerințe.

Conceptul este considerat ca un principiu de organizare instituțională care se aplică prioritar la raporturile dintre individ și societate și apoi raporturilor dintre societate și instituții în vederea repartizării de competențe pe scara instituțională, între bază și vârf.

Identificându-i-se, în general, originea în Tratatul Minor al lui Marc Aureliu, care se referea la relațiile dintre biserica de la Roma și alte biserici și prin care se făcea cunoscută cererea bisericii africane de autonomie legitimă în cadrul unei comunități universale, principiul subsidiarității capătă pentru prima dată o formă bine conturată prin, enciclica pontificală “Quadragesimo Anno” din anul 1931, în care Papa Pius al XI-lea afirma:

“ Nu se poate nici schimba și nici zdruncina acest principiu atât de important de filosofie socială: așa cum nu se pot ridica indivizilor, pentru a transfera comunității puterile pe care ei sunt în măsură să le exercite din proprie inițiativă și pentru care au mijloace proprii, tot la fel s-ar comite o injustiție și în același timp s-ar zdruncina de o manieră foarte dăunătoare ordinea socială daca s-ar retrage grupurilor aflate pe o poziție inferioară, pentru a încredința unei comunități mai vaste și cu un rang mai înalt, funcții pe care sunt în măsură să le îndeplinească. Obiectul natural al oricărei intervenții în materie socială este acela de a ajuta membrii corpului social și nu acela de a-i distruge sau de a-i absorbi.

Conceptul, la nivel european, reapare enunțat în dezbaterile preliminare semnării Tratatului Uniunii Europene, el fiind în egală măsură apreciat atât ca un principiu juridic cât și ca unul politic.

Principiul subsidiarității, care se afirmă mai ales la nivel european și local, considerăm că își “găsește o definiție” în Cartea europeană a autonomiei locale, articolul 4 cu titlul “Întinderea autonomiei locale”.

În acest sens, autorităților publice locale le este recunoscută, în cadrul legii, capacitatea deplină de a-și exercita inițiativa în toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competențelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autorități. Exercițiul responsabilităților publice trebuie, de o manieră generală, să revină, de preferință, acelor autorități care sunt mai aproape de cetățeni. La atribuirea unei responsabilități către o altă autoritate trebuie să se țină seama de amploarea și de natura sarcinii, precum și de cerințele de eficiență și de economie. Competențele atribuite autorităților publice locale trebuie să fie, în mod normal, depline și exclusive. Ele nu pot fi puse în cauză sau limitate de către o altă autoritate centrală sau regională(județeană) decât în cazurile prevăzute de lege.

Astfel definit, principiul subsidiarității, apare ca un principiu general de organizare instituțională care tinde să favorizeze baza în raport cu vârful.

Modalitatea de abordare a acestei problematici de către Carta europeană a autonomiei locale este mult mai clară decât definițiile date la nivelul Uniunii Europene, în special în raportul Spineli, care poate fi interpretat în sens contrar și anume ca fiind menit a favoriza integrarea, deci dezvoltarea puterii autorității superioare.

În acest sens se stipulează că: ”Uniunea nu acționează decât pentru îndeplinirea sarcinilor care pot fi abordate în comun de o manieră mai eficace decât de către state, acționând separat, mai ales a acelora a căror realizare necesită acțiunea Uniunii pentru că dimensiunile efectelor lor depășesc frontierele naționale”.

Cele două instituții europene, Consiliul Europei și Uniunea Europeană, după cum se poate observa, invocând același principiu, sunt total opuse în definirea și aplicarea lui. Astfel, Consiliul Europei accentuează constant noțiunea autonomiei locale, ca instrument de organizare internă a membrilor săi, în schimb, Uniunea Europeană “ încearcă găsirea unui echilibru între obiectivul politic de uniune la nivel continental și competențele inițiale ale statelor membre”.

Totuși, cele două interpretări au un punct comun de întâlnire atunci când sunt puse în discuție competențele statului în fața a două mari acțiuni, una externă, integrarea europeană, cealaltă internă, descentralizarea.

În acest context, se impun câteva precizări și anume, că principiul subsidiarității, așa cum este el definit de Cartă, nu poate fi interpretat decât ca fiind destinat să favorizeze, în mod aprofundat, democrația locală.

Dacă în cazul binomului stat-colectivități locale, principiul subsidiarității are în primul rând o dimensiune democratică, la care se adaugă cea de eficiență, în interiorul administrației statale rațiunile țin aproape exclusiv de eficiența activității administrative.

În Franța, Legea asupra administrației teritoriale din anul 1992 precizează că administrațiilor centrale nu trebuie să le revină decât misiuni cu caracter național, restul sarcinilor publice,aparținând serviciilor desconcentrate, instituind un principiu general de desconcentrare. Legea enunță astfel principiul subsidiarității în administrația de stat franceză, asemănător celui din Tratatul de la Maasticht, operând o veritabilă revoluție juridică.

Deconcentrarea administrației statului, ca reflectare a aplicării principiului subsidiarității, este mai eficientă dacă se realizează pe orizontală, prin sporirea atribuțiilor organului teritorial care conduce toate serviciile administrative din circumscripția administrativ-teritorială respectivă (exemplul tipic, prefectul) iar nu pe verticală (în favoarea fiecărui serviciu exterior în parte, toate fiind coordonate doar onorific de prefect).De asemenea, ea trebuie să însoțească aplicarea principiului subsidiarității în cazul autonomiei locale, deoarece o favorizează și pe aceasta însăși, favorizează și rolul statului, unor colectivități teritoriale locale puternice trebuind să le corespundă un stat puternic la nivel local.

Depășind granițele statului, la nivelul raporturilor dintre statele membre și Uniunea Europeană, principiul subsidiarității este consacrat în dreptul comunitar.

El a fost prevăzut, în germene, încă prin Tratatul de la Paris din 1951, instituind C.E.C.A. Prin Tratatul asupra Uniunii Europene, el își găsește afirmarea expresă și sublinierea importanței, stabilindu-se că în domeniile care nu relevă competența sa exclusivă, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiarității,decât dacă și in măsura in care obiectivele acțiunii avute in vedere nu pot fi realizate de o manieră suficientă de statele membre și pot fi deci, datorită dimensiunilor sau efectelor acțiunii dorite, mai bine realizate la nivel comunitar. De asemenea, acțiunea comunitară este dublu limitată, Comunitatea nedispunând decât de competențele conferite prin tratate și pe care nu trebuie să le utilizeze decât pentru finalitățile explicit definite de acestea. În domeniul competențelor concurente, statale și comunitare orice intervenție comunitară este subordonată în raport cu două principii: insuficiența acțiunilor statale și superioara eficacitate a intervenției comunitare. Preambulul tratatului menționează hotărârea statelor membre de a continua procesul de creare a unei Uniuni tot mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile să fie luate cât mai aproape posibil de cetățenii conform principiului subsidiarității.

Textul tratatului instituie, deci, trei reguli care guvernează acțiunea comunitară, care concură la afirmarea și realizarea subsidiarității.

Ca primă regulă, Comunitatea acționează în limitele competențelor conferite de state și fixate prin tratate, ea dispunând de o competență de atribuție, deci competența națională constituie regula, iar competența comunitară excepția. A doua regulă afirmă că principiul subsidiarității nu se aplică domeniilor care relevă competența exclusivă a Comunității, evitându-se astfel blocarea acțiunii comunitare, principiul subsidiarității funcționând în domeniile în care există competențe concurente între state și Comunitate, deci unde transferul de atribuții nu a fost total. Condițiile pentru intervenția comunitară sunt imposibilitatea statelor de a asigura eficiența acțiunii și superioara ei realizare la nivel comunitar, datorită dimensiunilor și efectelor acestei acțiuni. Cea de-a treia regulă impune Comunității ca acțiunea ei să nu depășească nivelul necesar pentru realizarea obiectivelor din tratat.

Controlul respectării principiului subsidiarității revine Curții de Justiție, care exercită un control de legalitate, cu caracter a posteriori.

Așa cum s-a subliniat în doctrină, subsidiaritatea rămâne fundamentală pentru evoluția viitoare a Uniunii Europene, întrucât ea reprezintă o delimitare a sarcinilor între aceasta și membrii săi, fiind, totodată, în măsură să consolideze asentimentul cetățenilor la procesul de integrare, prin apropierea nivelului de luare a deciziei de destinatarii acțiunii comunitare.

Subsidiaritatea este o problemă de echilibru. Ea vizează atât raporturile dintre centru și periferie, cât și raporturile între colectivitățile de același nivel între ele. Societatea organizată pe principiul subsidiarității este bine structurată, ea compunându-se din cercuri care se suprapun, dar nu se confundă, fiecare având afaceri proprii și să le satisfacă pe acelea pe care nivelul imediat inferior este incapabil să le asigure.

Ideea de subsidiaritate poate fi tradusă, sub aspectul eficienței prin cea de proximitate, fiecare nivel asumându-și sarcinile pe care le poate satisface în mod optim. Prin urmare, ideea de subsidiaritate nu înseamnă că trebuie în mod sistematic automat și rigid atribuite cele mai multe competențe la nivelul inferior, ci căutarea eșalonului celui mai adecvat problemei de reglat.

În dreptul intern român, principiul subsidiarității, cu referire la autonomia locală, rezultă din interpretarea dispozițiilor constituționale. Astfel, potrivit art. 121 alin. (1) din Constituția României, republicată, autoritățile administrației publice, prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe, sunt consiliile locale, alese și primarii aleși, în condițiile legii, iar potrivit art. 122 alin. (1), din Constituția României, republicată, consiliul județean este autoritatea administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.

Se dezvăluie astfel imediat intenția care l-a călăuzit pe Legiuitorul constituant, și anume de a plasa accentul, în cadrul autonomiei locale, la nivelul de bază, comunal și orășenesc, iar nu la nivelul intermediar județean. Este tocmai reflectarea principiului subsidiarității, aplicat în cazul celor două niveluri de administrație publică autonomă.

Aplicarea principiului subsidiarității la nivelul administrației publice românești, credem că este pusă în evidență în mod expres de art. 7, alin. (1) și (2) din Legea nr. 215/2001, potrivit căruia,'' Exercitarea competențelor și atribuțiilor stabilite prin lege, revine autorităților administrației publice locale care se găsesc cel mai aproape de cetățean. Stabilirea de competențe și atribuții pentru alte autorități decât cele prevăzute la alin.(1) trebuie să țină seama de amploarea și de natura răspunderii ce le revine, precum și de cerințele de eficiență și eficacitate'' sau de către alte norme, cum ar fi: asocierea autorităților locale cu alte autorități ale administrației publice, în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun (art. 11 din Legea nr. 215/2001), delegarea de competențe ale statului către autoritățile administrației publice locale, de pildă cele de stare civilă, autoritate tutelară, organizarea de alegeri, etc. sau dublarea calității de ales a primarului cu cea de reprezentant al statului la nivelul comunei sau orașului și investirea sa cu anumite competențe statale (art. 68, alin.(1), lit. ș și art. 69 din Legea nr. 215/2001).

Apreciem că principiul subsidiarității, definit de Carta autonomiei locale, este o soluție viabilă și reală, deja aplicată, într-o anumită proporție, în administrația publică locală românească în contextul constituțional și al legislației în vigoare din acest domeniu, cu atât mai mult cu cât el nu presupune decât ampla dezvoltare a autonomiei locale în favoarea colectivităților locale.

Subsidiaritatea, în această perspectivă, trebuie să fie văzută ca un răspuns la aspirația crescândă a cetățenilor de a participa tot mai mult la elaborarea deciziilor care îi privesc direct și ca o dezbatere, totdeauna necesară, asupra relațiilor de “putere” dintre centru și periferie. Mai poate fi percepută și ca principiu de organizare socială dar și ca principiu tehnic de repartizare a competențelor între autoritățile locale, județene sau naționale.

Principiul poate fi înțeles de asemenea, și ca o invitație la schimbarea modului de intervenție a statului, în sensul că acesta nu trebuie numai să ajute ori să sprijine colectivitățile locale, ci și să le favorizeze inițiativa de a rezolva problemele la nivelul adecvat, mai degrabă decât a le rezolva el însuși.

Ca urmare, apreciem ca fiind deosebit de utile pentru administrația publică românească, unele dintre orientările preconizate de către Consiliul Europei, în vederea aplicării principiului subsidiarității, așa cum ar fi:

> principiul subsidiarității este un principiu permanent care trebuie să ghideze pe legislatori și pe guvernanți, mai ales cu prilejul preconizării unor reforme sectoriale;

> că la aplicarea principiului subsidiarității va trebui să se țină seama și de existența celorlalte principii de organizare și funcționare a statului, în mod deosebit, unitatea sa de acțiune, eficacitatea, unitatea de aplicare și de solidaritate;

> principiul subsidiarității este un principiu esențial politic, întrucât el vizează apropierea cât mai mult posibil a deciziei de cetățean. Aceasta subliniază, de altfel, și caracterul necesar politic al descentralizării administrative, care nu poate fi extinsă decât in favoarea autorităților alese, dotate cu competențe proprii, de preferat competențelor prin delegare;

> dincolo de enunțarea principiului în sine, sunt de remarcat și unele consecințe, mai ales la nivelul repartiției de competențe în aplicarea lor direct. Astfel, chiar dacă pare destul de dificil de a se ajunge la o repartiție detaliată și a fortiori, la o repartiție tip, aplicarea și verificarea aplicării sale printr-un control constituțional, se impun, totuși, necesitând stabilirea prin lege, pentru fiecare nivel, a câte unui nucleu de competențe proprii.

> colectivitățile locale, chiar și cele de același nivel, nu pot pretinde exercitarea acelorași competențe datorită existenței inegalităților de resurse și de mărime. În acest sens, statul trebuie să vegheze, fie pentru a putea reduce inegalitățile prin redistribuiri bugetare, fie în mod oportun să procedeze la o reformă de structură sau de transferare a unora sau altora dintre competențe la un alt nivel, ori să lase libertatea autorităților locale de a revendica sau de a renunța la anumite competențe. În același spirit, competențele trebuie, de asemenea, să fie descentralizare și cu titlu experimental;

> principiul subsidiarității implică și o viziune mai puțin formală, în sensul că inițiativa poate fi lăsată la nivelul fiecărei colectivități locale, prin participarea autorităților locale și regionale, de a-și defini propriile puteri (competențe), sugerându-le să recurgă la metoda contractuală, odată cu stabilirea echilibrată între competențele transferate și mijloacele lor de exercitare.

Aceste orientări, care sunt de fapt adevărate măsuri de descentralizare, nu au drept unic scop crearea unui nivel intermediar, cel mai adesea numit “regional”, sau realizarea unei simple reamenajări instituționale, ci și de a contribui la realizarea unui nou salt calitativ al autonomiei locale. Ele însă trebuie să se înscrie într-o filosofie politică mai generală, specifică fiecărei țări, în care, paralel cu tendința de a reduce sfera intervenției statale, individul și opțiunile sale vor redeveni cu claritate o finalitatea a acțiunii publice, mai ales în ceea ce privește echilibrul între furnizarea de servicii noi și obligațiile financiare corespunzătoare.

În proiectul de Tratat de Instituirea unei Constituții pentru Europa în Titlul III, Competențele Uniunii în articolul 9 Principii Fundamentale în alin. 1 se arată că “Delimitarea competențelor Uniunii are la bază principiul atribuirii.

Exercitarea competențelor Uniunii are la bază principiile subsidiarității și proporționalității''.

În alin. 3 se arată că “ În temeiul principiului subsidiarității, în domeniile ce nu țin de competența sa exclusivă, Uniunea intervine numai și în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi atinse în mod satisfăcător de către statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional și local, dar pot fi, datorită dimensiunilor și efectelor preconizate, mai bine atinse la nivelul Uniunii''.

Instituțiile Uniunii aplică principul subsidiarității conform Protocolului privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității anexat la Constituție. Parlamentele naționale veghează la respectarea acestui principiu conform procedurii prevăzute în Protocolul menționat”.

În Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității se arată că:

Înaltele părți contractante, dorind să facă posibilă adoptarea deciziilor cât mai aproape de cetățenii Uniunii și hotărâte să stabilească condițiile de aplicare a principiilor subsidiarității și proporționalității prevăzute în art. I-9 din Constituție, precum și să instituie un sistem de control al aplicării de către instituții a principiilor menționate, convin cu privire la următoarele dispoziții care sunt anexate la Constituție:

1. Fiecare instituție asigură în mod constant respectarea principiilor subsidiariății și proporționalității, definite în art. I-9 din Constituție.

2. Înainte de a propune un act legislativ, Comisia procedează la consultări ample. Aceste consultări trebuie să țină cont, dacă este cazul, de dimensiunea regională și locală a acțiunilor preconizate. În caz de urgență, excepțională, Comisia nu mai procedează la aceste consultări. În propunerea sa, Comisia expune motivele deciziei sale.

3. Comisia trimite atât parlamentelor naționale ale statelor membre cât și legiuitorului Uniunii toate propunerile sale legislative, precum și propunerile sale modificate. Din momentul adoptării, rezoluțiile legislative ale Parlamentului European și pozițiile Consiliului de Miniștri sunt trimise de către aceștia parlamentelor naționale ale statelor membre.

4. Comisia își motivează propunerea cu privire la principiile subsidiarității și proporționalității. Orice propunere legislativă trebuie să cuprindă o fișă cu elemente detaliate care să permită formularea unei aprecieri cu privire la respectarea principiilor subsidiarității și proporționalității. Această fișă trebuie să cuprindă și elemente de apreciere a impactului propriu pe plan financiar și atunci când e vorba de o lege-cadru, a efectelor sale asupra reglementărilor care trebuie puse în aplicare de către statele membre, inclusiv, dacă este cazul, asupra legislației regionale. Motivele care conduc la concluzia că un obiectiv al Uniunii poate fi atins într-un mod mai eficient la nivelul acesteia trebuie să aibă la bază indicatori de calitate și în măsura posibilului, de cantitate. Comisia ia în considerare necesitatea de a face posibil ca orice sarcină, de ordin financiar sau administrativ, ce revine Uniunii, guvernelor naționale, autorităților regionale sau locale, agenților economici și cetățenilor să fie cât mai redusă posibil și pe măsura obiectivului urmărit.

5. Orice parlament național al unui stat membru sau orice cameră a unui parlament național poate, în termen de șase săptămâni de la data comunicării propunerii legislative a Comisiei, să adreseze președinților Parlamentului European, Consiliului de Miniștri și Comisiei, un aviz motivat care să conțină motivele pentru care estimează, că propunerea în cauză nu este conformă cu principiul subsidiarității. Fiecărui parlament național sau fiecărei camere a parlamentului național îi revine sarcina de a consulta, dacă est cazul, parlamentele regionale cu puteri legislative.

6. În cazul în care avizele motivate privind nerespectarea principiului subsidiarității de către una dintre propunerile Comisiei ar reprezenta cel puțin o treime din totalul voturilor atribuite parlamentelor naționale ale statelor membre și camerelor parlamentelor naționale, Comisia este obligată să își revizuiască propunerea. Acest prag este de cel puțin un sfert atunci când este vorba de o propunere a Comisiei sau de o inițiativă a unui grup de state membre în cadrul dispozițiilor art. III-165 din Constituție cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție.

7. Curtea de Justiție are competența de a judeca acțiunile introduse pe motiv de încălcare a principiului subsidiarității într-un act legislativ, acțiuni introduse conform modalităților prevăzute în art. III-270 din Constituție de către statele membre sau transmise de către acestea conform ordinii lor juridice, în numele parlamentului lor național sau a unei camere a parlamentului respectiv.

§ 2 Regiunile și dezvoltarea regională

2.1 Clarificări conceptuale

Creșterea importanței regiunilor în Europa,oricare ar fi definiția pe care am folosit-o pentru regiune – o definiție instituțională sau una politică, reprezintă un fenomen marcant al ultimelor trei decenii.

Primele imagini care ne vin în minte evocând cuvântul regiune, sunt acelea de spațiu – de un anumit spațiu cu limite mai mult sau mai puțin suple-apoi aceea de grup uman, de colectivitate umană cu caracteristici specifice și mai ales cu o anumită unitate sau identitate. Deci spațiu și grup uman, primele elemente de bază ale definiției regionale poziționează regiunea ca un intermediar între colectivitatea locală (cu un teritoriu și o colectivitate clar delimitate, și stat (delimitat teritorial,în care trăiește o națiune).

Termenul de regiune a fost definit în mod diferit de către instituțiile europene. Consiliul Europei desemnează regiunea ca fiind ”un interval de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic și care este considerat ca fiind omogen. Pe de altă parte, Uniunea Europeană definește regiunea mai degrabă din punct de vedere administrativ ca fiind “eșalonul imediat inferior celui al statului”.

Cartea Comunitară a Regionalizării afirmă la art.1:

1. În cadrul acestei carte, prin regiune se înțelege un teritoriu care formează, din punct de vedere geografic,o unitate netă sau un ansamblu similar de teritorii în care există continuitate, în care populația posedă anumite elemente comune și care dorește să-și păstreze specificitatea astfel rezultată și să o dezvolte cu scopul de a stimula progresul cultural,social și economic.

2. Prin elementele comune ale unei populații concrete se înțelege o specificitate comună în materie de limbă,cultură,tradiție istorică și interese legate de economie și transporturi. Nu este neapărat necesar ca toate aceste elemente să fie reunite în toate cazurile.

3. Diferitele denumiri și natura juridico-politică pe care aceste entități le pot primi în diferitele state-comunități autonome,landuri,naționalități etc. – nu le exclude din considerațiile stabilite prin prezenta Cartă”.

De asemenea,art.2 al Cartei afirmă expres că “statele membre ale Comunității Europene sunt invitate având în vedere voința populară,tradiția istorică și necesitatea unei administrări eficiente și adecvate a funcțiilor ce le revin – in special în materie de planificare a dezvoltării economice, sǎ instituționalizeze în teritoriile lor sau să mențină acolo unde există regiuni în sensul art.1 al acestei Carte.

În momentul actual, Uniunea Europeană consideră nivelul regional ca fiind un nivel administrativ care își are locul în ierarhia administrativă a statelor membre pe o poziție imediat inferioară nivelului central. Conform Nomenclatorului Unităților Teritoriale Statistice” NUTS –fiecare stat membru are în structura sa trei tipuri de unități teritoriale ce sunt poziționate pe nivele ierarhice din punctual de vedere al dimensiunii teritoriului: nivelul localității, nivelul departamental (județean) și nivelul regional.

Adunarea Regiunilor (ARE) a definit regiunile ca fiind acele entități politice de nivel imediat inferior statului, care dispun de anumite competențe de un guvern,care la rândul lui, este răspunzător în fața unei adunări alese în mod democratic”.

O altă delimitare conceptuală ce trebuie făcută în acest context se referă la termenii de regionalizare și regionalism.

Prin regionalizare se înțelege în general crearea unui nou nivel de organizare teritorială a statului cu tot ceea ce presupune acest lucru:crearea instituțiilor regionale și transfer de competențe administrative la nivel regional. Regionalismul pe de altă parte, pornește de la ideea că regiunea este definită de un ansamblu de caracteristici umane,culturale,lingvistice care justifică crearea unui organism politic căruia să-i fie recunoscută o autonomie mai mult sau mai puțin extinsă. El reprezintă conștientizarea unor interese comune și aspirația colectivității locale de a gestiona aceste interese. În esență, delimitarea dintre cele două concepte este dată de abordarea diferită:în timp ce în cazul regionalizării este vorba despre o abordare de sus în jos, autoritățile centrale fiind cele care inițiază și implementează procesul, regionalismul pornește de jos în sus,fiind inițiat de comunitățile locale și promovat de acestea la nivel central.

Reforma administrative-teritorială implică și o serie de alte delimitări conceptuale referitoare, nu atât la aspecte teritoriale cât administrative și de realizare a competențelor.

Una dintre cele mai importante este delimitarea între noțiunile de descentralizare și desconcentrare administrativă.

Desconcentrarea administrativă, ca modalitate de organizare și funcționare a administrației publice nu se întemeiază pe promovarea interesului local,ca fundament al diminuării concentrării puterii executive. Ideea fundamentală a organizării desconcentrate este aceea a asigurării realizării sarcinilor autorităților publice centrale, prin agenți proprii, organizați însă pe principii teritoriale. Astfel, serviciile exterioare ale ministerelor organizate la nivel județean îndeplinesc atribuții specifice ministerelor în subordinea cărora se află,având o competență teritorială limitată la unitatea administrativă pe structura căreia s-au constituit.

Totuși, organizarea și funcționarea acestor servicii nu exclude și promovarea interesului local, numai că acest obiectiv nu este dominant, ci unul secundar. Descentralizarea este sistemul ce are la bază recunoașterea interesului local, distinct de cel național, localitățile dispunând de structuri organizatorice,funcționale și de un patrimoniu propriu, afectat realizării interesului local.

Fundamentul descentralizării este dublu:politic și administrativ. Din punct de vedere politic, descentralizarea este expresia “democrației aplicată administrației”,asigurând un sistem în care cetățenii participă la conducerea treburilor politice locale prin intermediul autorităților locale alese de ei. Fundamentul politic al descentralizării este recunoscut de Carta europeană a autonomiei locale,care consideră descentralizarea drept unul din principiile democratice comune Europei. Din punct de vedere administrativ, descentralizarea conține ideea că autoritățile alese de comunitățile locale sunt cele mai în măsură să cunoască necesitățile locale și să ia măsurile necesare pentru realizarea lor. Din acest motiv s-a afirmat în literatura de specialitate că este vorba de un principiu de “administrație utilă”.

Proiect de Cartă europeană asupra autonomiei regionale (sau Carta europeană asupra autonomiei regionale)

În procesul de reformă legislativă și instituțională din România o influență mare în conturarea unor concepte o are legislația altor țări,și mai ales documentele internaționale adoptate de standardele comunitare. În acest sens ne referim la Convenția-cadru europeană referitoare la cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale.Carta europeană pentru autonomie locală, Carta europeană privind autonomia regională și prin Carta europeană a limbilor regionale sau minoritare.

Mai mult decât atât,apare drept necesară o apropiere a conceptelor aparținând dreptului intern de cele conturate de convenții europene,în contextul în care România a ratificat unele din aceste convenții și dorește să se integreze în structurile de colaborare regionale și transfrontaliere.

Deosebirea dintre cele două tipuri de colectivități-locale și regionale este cuprinsă într-un document internațional recent, respectiv proiectul Cartei europene asupra autonomiei regionale din Europa la 5 iulie 1996.

La 5 iunie 1997,Congresul Puterilor Locale și Regionale al Consiliului Europei (CLRAE) a adoptat în mod unanim Propunerea 34(1997) asupra proiectului Charta europeanǎ asupra autonomiei regionale.

Preambulul Proiectului Cartei fundamentează principiile care au stat la baza ei:

– îndeplinirea scopului Consiliului Europei în ceea ce privește unirea eforturilor statelor membre în vederea promovării idealurile comune;

– convingerea că scopul de mai sus poate fi atins prin acorduri realizate la nivelul structurilor teritoriale;

– dimensiunea administrativă, economică, socială și culturală a regiunilor Europei permite cultivarea tradițiilor istorice și a diversității;

– rolul regiunii ca element caracteristic pentru fundamentarea unor regiuni politice democratice;

– participarea cetățenilor la gestiunea treburilor publice face parte din principiile democratice comune întregii Europe;

– regiunea reprezintă un nivel de putere adecvat pentru favorizarea exercițiului drepturilor democratice;

– existența unor regiuni gestionate de către responsabili aleși prin sufragiu universal și investiți cu responsabilități efective permite organizarea unei administrații eficace și apropiate de cetățean;

– apărarea și dezvoltarea autonomiei regionale reprezintă o contribuție importantă la construcția unei Europe fondată pe principiile democrației și descentralizării puterii;

– regiunea constituie un nivel de putere adecvat pentru realizarea efectivă a subsidiarității, considerată ca un principiu fundamental ce trebuie respectat de toate statele ce doresc să participe la integrarea europeană prin intermediul organizațiilor administrative proprii;

– ideea de regionalism nu este contrară celei de autonomie locală, ci dimpotrivă, ea acompaniază măsurile privind autonomia locală și contribuie la respectarea Cartei europene a autonomiei locale;

– cooperarea interregională dintre state constituie un aport prețios și indispensabil pentru construcția Europei;

– recunoașterea regiunii dotată cu organe alese și cu responsabilități proprii care să permită participarea cetățenilor la gestiunea afacerilor regionale este un adevărat principiu al democrației;

– regiunea devine și un mijloc de participare la deciziile politice europene prin intermediul reprezentării ei în Congresul Puterilor Locale și Regionale;

– recunoașterea în fapt a regiunii nu este de natură să aducă atingere suveranității și integrității teritoriale a statelor;

– existența regiunii și a regionalismului deschide calea unei solidarități la nivelul acestor structuri teritoriale și a promovării unei dezvoltări echilibrate;

– diversitatea tradițiilor juridice și instituționale ale fiecărei țari reprezintă un element util în aplicarea principiilor de mai sus.

În art.3 al acestui document internațional este definită autonomia regională”.

1.Prin autonomie regională se înțelege dreptul și capacitatea efectivă pentru colectivitățile regionale cele mai vaste din cadrul fiecărui stat membru,dotate cu organe alese,situate între stat și colectivitățile locale și dispunând fie de prerogative auto-administrative,fie de prerogative de ordine interioară, de a rezolva în funcție de responsabilitățile lor și interesul populației, o parte importantă a afacerilor de interes public în conformitate cu principiul subsidiarității.

2.Cu respectarea dispozițiilor prezentei Carte,extinderea autonomiei regionale este determinată de dreptul intern al fiecărui stat,în condițiile prevăzute de art.2,paragraful 2.

Documentul internațional conține elemente de diferențiere între colectivitățile teritoriale de tipul regiunilor (la noi județe), de cele locale (comune,orașe,municipii), în sensul că primele sunt structuri administrative mai vaste organizate în sânul aceluiași stat și dotate cu organe alese. Din punct de vedere organizatoric și relațional colectivitățile teritoriale sunt situate între stat și colectivitățile locale și au atribuții specifice, cu caracter autonom,în dezvoltarea regională durabilă. Într-o viitoare ratificare din partea țării noastre a Cartei, trebuie să se definească mai bine rolul județelor, raporturile în care se află aceste structuri administrative cu cele ale autonomiei locale – comune, orașe, municipii – și cu statul, precum și limitele aplicării convenției în dreptul intern. În același timp, trebuie definite concepte fundamentale ale raporturilor dintre colectivitățile regionale și cele locale, cum este cazul subsidiarității și o mai bună conturare a rolului, locului și competenței județelor în organizarea administrativă a României.

Raportul dintre conceptul de autonomie locală și cel de autonomie regională

Conform proiectului Cartei europene asupra autonomiei regionale, aplicarea principiului autonomiei locale-așa cum a fost el definit prin Carta europeană a autonomiei locale-nu este limitată prin consacrarea autonomiei regionale.

Raportul dintre cele două concepte presupune că relațiile dintre structurile autonomiei regionale și cele locale să fie guvernate de principiul subsidiarității. Cu alte cuvinte, administrarea treburilor publice trebuie apropriată cât mai mult de structurile administrative de bază – comune, orașe, municipii, iar numai atunci când interese comune intervin, sau mijloacele locale sunt insuficiente sau inadecvate, cu interesul regional, va fi atrasă competența autorităților regionale, așa cum rezultă din prevederile art.7 pct.2 din proiectul Cartei.

Aceste două noțiuni, nu sunt opuse, cu atât mai mult cu cât raporturile dintre cele două nivele de organizare administrativă au la bază aspecte privind solidaritatea națională și europeană și soluții rezonabile din partea părților implicate.

În mod concret, regiunile nu se pot substitui competenței autorităților locale, iar orice conflict de competență are la bază aplicarea principiului autonomiei locale și al subsidiarității, care presupun de plano prioritatea competenței autorităților locale.

În al doilea rând, regiunile pot delega autorităților locale exercițiul competențelor lor, cu respectarea dreptului intern și pot exercita unele competențe privind coordonarea activității financiare a colectivităților locale care se află pe teritoriul lor.

2.2.. Regiunile și dezvoltarea regională în Europa

1. Aspecte de drept comparat

Franța: În Franța regiunile sunt ultimele colectivități teritoriale locale apărute, alăturându-se celor tradiționale, comuna și departamentul. În anul 1955, au fost create circumscripțiile de acțiune regională, drept circumscripții teritoriale ale administrației de stat. Regiunile au fost înființate în anul 1972, prin lege, rămânând circumscripții administrativ-teritoriale, dar dotate cu personalitate juridică, deci devenind stabilimente publice teritoriale având atribuții, organe și resurse proprii. Transformarea regiunilor în colectivități teritoriale locale s-a realizat printr-o lege din anul 1982, care specifică faptul că această transformare este legată de alegerea adunării deliberative (consiliul regional), fapt petrecut în 1986. Există 22 de regiuni metropolitane și 4 regiuni de peste mări. Cu toată creșterea rolului regiunilor, în Franța departamentul rămâne, prin tradiție și prin atribuții, unitatea administrativ-teritorială de drept comun, atât în sensul de circumscripție administrativă a teritoriului de stat cât și cu sensul de colectivitate teritorială locală.

Organele regionale

FRANȚA: Regiunea este expresia concentrării departamentelor care o compun si nicidecum o unitate superioara a acestora, care sa exercite tutela asupra lor.

Regiunile au fost create pentru a se ocupa de anumite probleme care interesează mai multe departamente. Exista 18 regiuni continentale, plus teritoriile de peste mari, care reprezintă fiecare o regiune.

Organele regionale studiază si fac propuneri privind dezvoltarea economică a regiunilor, amplasarea obiectivelor de investiții, adoptarea unor masuri privind dezvoltarea si modernizarea cailor de comunicații, a serviciilor publice etc.

Atribuțiile si sarcinile regiunilor pot să difere de la o regiune la alta, în funcție de necesitățile departamentelor care le-au creat.

Regiunea, ca si departamentul, are un buget propriu, precum si mijloace financiare proprii, provenite din impozitele si taxele pe care le percepe.

Prin crearea regiunilor s-a urmărit să se contribuie la dezvoltarea economico-socială a colectivităților locale. Cu toate acestea, criza economică a avut repercusiuni si asupra regiunilor, constituind o frână în calea realizării sarcinilor si obiectivelor pentru care au fost create.

Regatul Unit: Din punct de vedere istoric, guvernarea locală este mult mai veche decât guvernarea centrală.

MAREA BRITANIE: Cea mai mare unitate administrativ-teritoriala din Marea Britanie este comitatul, acesta având caracterul de regiune. Comitatul se ocupă de prognoza unor servicii de interes public, ocrotirea sănătății, organizarea învățământului, construirea si amenajarea de drumuri, aprovizionarea cu apă potabilă etc. Pentru realizarea competențelor, comitatul primește subvenții de la bugetul statului. Guvernul exercită controlul asupra modului cum sunt utilizate de către organele comitatului subvențiile primite. Serviciile publice economice si financiar bancare sunt gestionate de către corporațiile publice. De aceea, competențele comitatelor în domeniul economic sunt foarte limitate.

Italia: Regiunile sunt un nivel intermediar, alături de provincii, între nivelul de bază, comune și stat. Ele se bucură de autonomie, domeniile de competență fiind stabilite prin Constituție. Constituția din 1948, reprezintă un compromis între existența unei autonomii apropiată de federalism și centralizare. Sunt instituite 20 regiuni, care generează un stat regional cu o organizare constituțională specifică. Dintre cele 20 de regiuni, 15 sunt de drept comun, iar 5 cu caracter special.

Regiunile au dublă competență, nu numai administrativă, dar și legislativă în materiile enumerate de Constituție. Statutele regionale sunt aprobate prin lege. Controlul constituționalității legilor regionale este asigurat de Curtea Constituțională, care în practică pare mai preocupată în a proteja competențele regiunilor, decât în a fi un arbitru între stat și acestea. Realizarea practică a regionalizării a fost întârziată peste două decenii, abia în anul 1968 adoptându-se legea privind alegerea consiliilor regionale, pe baza căreia primele alegeri s-au desfășurat în anul 1970, iar statutele regiunilor au fost aprobate prin lege în anul 1971.

Autoritățile administrației publice ale regiunilor au dreptul de a organiza servicii publice cu caracter regional, de a organiza politia locală, învățământul profesional, asistența medicală, comerțul local, transportul în interesul regiunii, sistematizarea teritoriului regiunii rețeaua de biblioteci publice, turismul regional etc.

Reglementările autorităților administrative regionale trebuie să fie în concordanță cu legile statului italian.

Fiecare regiune are buget propriu si mijloace financiare proprii, pe care si le constituie din impozite si taxe regionale, din veniturile obținute de la întreprinderile regionale administrate de organele de conducere ale regiunii, precum si din subvenții de la bugetul statului.

GERMANIA: Este un stat federal în același timp, landurile au obligația de a respecta constituția si legile federale.

Autonomia regională este astfel mult mai pregnantă în Germania față de celelalte state membre ale Uniunii Europene.

Landurile au dreptul de a rezolva în mod liber toate problemele lor economice, sociale, culturale, dar fără a încălca constituția si legile federale. Ele au bugete proprii si stabilesc la nivel de land impozitele si taxele, cu alte cuvinte au autonomie financiara deplină. Prin urmare, fiecare land contribuie la propria sa dezvoltare si prosperitate. Pe lângă aceasta, landurile au autonomie organizatorică, inclusiv asupra administrației locale.

Spania: Potrivit Constituției Spaniei, provinciile limitrofe (provinciile sunt colectivități teritoriale locale,de nivel superior celui de bază, reprezentat de comune), având caracteristici istorice, culturale și economice comune, teritoriile insulare și provinciile având o entitate regională istorică se pot guverna ele însele și se pot constitui în comunități autonome.

Prin urmare crearea comunităților autonome nu este obligatorie și nici nu trebuie să acopere întregul teritoriu. Acestea dispun de autonomie statutară, iar partajul competențelor între ele și stat este realizat de Constituție. Există 27 de comunități autonome, care dispun și de structuri instituționale comparabile celor ale unui stat.

Prin referendumul din 6 decembrie 1978 s-a recunoscut dreptul la autonomie al regiunilor. Până în prezent trei regiuni au beneficiat de acest drept: Catalonia și Țara Bascilor din decembrie 1979 si Andaluzia, din ianuarie 1982. Regiunile spaniole se situează la limita maximă a descentralizării. Descentralizarea regiunilor privește mai puțin modalitățile de organizare administrativă si mai mult aspectele financiare.

Căutarea unei colectivități teritoriale locale cu talie și greutate suficiente pentru descentralizare constituie un argument al organizării regionale.

Descentralizarea regională ține cont de diferențierile regionale existente într-o țară, ca urmare a unor factori dintre cei mai diverși; economici, demografici, de tradiții, istorici, religioși etc.

Aceasta permite populației interesate să își exprime liber personalitatea și să rezolve partea cea mai importantă din problemele care îi sunt proprii.

În statele mici (Danemarca, Grecia, Luxemburg, Irlanda, Olanda, Portugalia, etc.) nu există nici spațiul, nici rațiunile pentru stabilirea unui nivel regional de administrație, ba este chiar de presupus că regionalizarea, în aceste state, dacă s-ar produce, ar slabi fenomenul la nivel european, prin apariția unor structuri regionale mici cu resurse limitate, care nu ar face față competiției cu regiunile altor state.

2. Modele teoretice ale regionalizării

2.1 Tabel sinoptic stabilind corespondența între diferite tipuri de autonomie regională prezentate și modele identificate

3. Modele de organizare administrativ-teritorială la nivel regional (Centrul si Sud-estul Europei)

BULGARIA

Suprafața teritoriului 110.910 kmp

Populația 7.621.337 locuitori

Existența nivelului Existența regiunilor este prevăzută în

regional în Constituție Constituție

Organizarea administrativă Bulgaria este împărțită în 28 de regiuni și 262 de

a statului municipalități(aceste din urmă includ la rândul lor

orașe și comune rurale)

Existența unui Consiliu la nivel Nu există un consiliu regional ales prin vot direct.

regional Regiunile au în fruntea lor un guvernator numit de

Consiliul de Miniștri.

Puterea executivă Guvernatorii împreună cu administrația regională

Resurse de finanțare Tot bugetul regional se constituie din subvenții de la

bugetul de stat

POLONIA

Suprafața teritoriului 322.577 kmp

Populația 38.620.000 locuitori

Existența nivelului Actul Parlamentar din 24 iulie 1998 privind

regional în legislație organizarea statului pe trei nivele de guvernare

Organizarea administrativă Polonia este împărțită în 16 regiuni (voivodships),

a statului districte(powîat) și municipalități(gmina)

Existenta unui Există consilii regionale (alese prin vot direct) și

Consiliu la nivel consilii ale districtelor (alese prin vot direct).

regional Alegerile au avut loc pe 11 octombrie 1998.

Consiliile regionale pot adopta legislație care însă

trebuie să fie în acord cu legislația națională.

Puterea executivă Puterea executivă la nivel regional este

reprezentată de un Guvernator desemnat de

guvernul central pe care îl reprezintă și de un

Marshall ales de către consiliul regional.

Competențe administrative ale Competențele administrative se exercită prin ordine

nivelului regional emise de guvernatorii regiunilor în limitele stabilite

de cadrul legal existent.

Resurse de finanțare Tot bugetul regional se constituie din subvenții de la

bugetul de stat

Controlul statului Există două corpuri de control: Ministerul

asupra regiunilor Administrației Publice și Chief Board of Supervision

(organ de control parlamentar).

UNGARIA

Suprafața teritoriului 90.030 km2

Populația 10.212.300 locuitori

Existenta nivelului Constituția nu prevede existența unui nivel regional.

regional în 1egislație Nivelul regional (corespunzător județelor în acest

caz) este recunoscut de Legea asupra dezvoltării

locale din 1994.

Organizarea Teritoriul Republicii Ungaria este împărțit în 21 de

administrativă județe, 3.200 de comunități locale (orașe și . a municipii)

județe Capitala Ungariei ca și alte municipalități

sunt împărțite în districte

Existența unui Există un Consiliu al județului. Membrii săi sunt aleși

Consiliu la nivel pe baza reprezentării proporționale, prin vot direct

Regional egal și secret; se votează pe liste. Consiliul nu are

competențe legislative

Competențe Toate județele au responsabilități obligatorii și

administrative ale opționale .

nivelului regional

Resurse de finanțare Veniturile județelor provin din taxe, venit propriu.

transferuri de la bugetul de stat în funcție de numărul

populației județului.

Controlul statului Este reglementat prin Constituție

asupra regiunilor Controlul constituțional – Curtea Constituțională

Controlul financiar – Curtea de Conturi

Controlul legalității – Birouri de administrație publică

constituite la nivel județean

VOIVODINA

Un caz aparte îl constituie autonomia Voivodinei, definind un alt tip de regiune decât cele prezentate mai sus în contextul statelor unitare.

Prin Constituția din 1990 a Republicii Serbia aflată în vigoare și în prezent se acordă Voivodinei autonomie normativă și executivă în domenii ca: economie, planificare socială și demografică, protecția mediului, asistență socială, protecția copilului, cultură, știință, educație, folosirea oficială a limbii etc.

Conform prevederilor legale Voivodina își poate înființa în mod independent propriile instituții precum și modul de desemnare a organelor de conducere ale acestora. În același timp, regiunea autonomă își poate constitui propriile venituri publice. Deși aceste aspecte sunt prevăzute în Constituție, încă nu există în practică rezultatele așteptate , astfel încât de curând a fost declanșat un proces de reformă în domeniu.

2.3.Regionalism și regionalizare în România

1. Scurt istoric

Ideea concentrării administrației publice locale, prin intermediul unor structuri mai extinse teritorial, și, implicit, mai restrânse ca număr a apărut în legislația românească, cu multă vreme în urmă, acum peste 60 de ani. Cum era însă firesc, a fost vorba despre o reglementare vizând organizarea administrativă a teritoriului, adoptată în baza Constituției din 1938. Este vorba despre Legea administrativă din 14 august 1938, ce identifica, din chiar primul său articol, ca, circumscripții teritoriale prin care se exercită administrația locală: comuna, plasa, județul și ținutul. Comuna și ținutul erau definite ca persoane juridice ce reprezintă interesele locale și exercită în același timp și atribuțiile de administrație generală, conferite prin lege, în timp ce plasa și județul erau definite ca circumscripțiuni de control și de desconcentrare ale administrației generale. Titlul III al legii, consacrat în întregime ținutului, delimita zece astfel de structuri, fiecare cu propria sa reședință, art. 55 prevăzând expres "Ținutul îngrijește de nevoile sale și execută măsurile de interes general ordonate de organele centrale. Ținutul este unitate administrativă, cu atribuțiuni economice, culturale și sociale. Administrația ținutului este încredințată rezidentului regal și consiliului său".

Prin urmare, ideea unei structuri administrativ-teritoriale, superioare ca întindere județului, a existat de mult în România, dar, s-a apreciat că această organizare administrativă a dus la scăderea gradului de independență a autorităților locale și, treptat, la un centralism excesiv, administrația locală fiind cu timpul dirijată de agenți ai puterii centrale.

Aparent ar putea fi unul din considerentele pentru care, prin Decretul-lege nr. 577 din 21 noiembrie 1940, deci după numai doi. ani de aplicare a reglementării anterioare, ținuturile au fost desființate, revenindu-se la vechea împărțire administrativ-teritorială în județe, plăși și comune, În realitate, nu putem ignora contextul istoric în care acest cadru juridic a fost adoptat, anul 1940 marcând prăbușirea regimului carlist, încetarea aplicării Constituției din 1938 și, implicit, abrogarea legislației adoptate în baza acesteia.

Un deceniu mai târziu, prin Legea nr, 5 din 6 septembrie 1950 pentru raionarea administrativ-economică a teritoriului Republicii Populare Române(adoptată în baza Constituției din 1948) se configurează o nouă delimitare a teritoriului țării, în regiuni, orașe, raioane și comune, utilizându-se, pentru prima dată, terminologia preconizată prin legea pe care ne propunem să o analizăm în cele ce urmează. Evident însă, nici această reglementare, gândită prin prisma regimului politic nou instituit, nu putea să ducă, în practică, decât la un centralism excesiv, sub aparența noii democrații populare preconizate. De menționat că Legea nr. 5/1950 a fost înlocuită cu Legea nr. 2/1968 pentru organizarea administrativă a teritoriului țării, actualmente în vigoare (cu modificări), ce prevede ca unități administrativ-teritoriale: județul, orașul și comuna. După cum se poate lesne observa, în toate situațiile evocate a fost vorba despre dispoziții privind organizarea administrativă a teritoriului

Necesitatea unei organizări administrativ-teritoriale de tip regional a fost sublimată și demonstrată prin Carta verde „Politica de dezvoltare regională în România”, elaborată de Guvernul României și Comisia Europeană, în anul 1996, în cadrul programului PHARE pentru politica de dezvoltare regională.

Au fost analizate detaliat disparitățile regionale în România în perioada 1990-1994. Din punct de vedere demografic al pieței muncii, al activității economice și al ratei șomajului, există diferențe regionale importante. Aceleași deosebiri se manifestă sub aspectul unor zone slab dezvoltate și sărace, al indicelui general de dezvoltare.

În acest sens studiul „Carta verde a Dezvoltării Regionale în România”, elaborat în anul 1997 în cadrul menționatului program PHARE, a propus un model concret de abordare a dezvoltării regionale, conturând principiile, obiectivele, instrumentele și instituțiile necesare promovării unor politici în acest domeniu. În perioada următoare 1997-1998, unitățile administrativ-teritoriale organizate la nivel județean s-au asociat în mod voluntar, conturându-se opt regiuni de dezvoltare propuse în studiul menționat și înființându-se agențiile de dezvoltare.

Cadrul juridic al dezvoltării regionale a început să se formuleze și el începând cu 1998 când a fost adoptată Legea nr. 151/1998, privind dezvoltarea regională în România, lege care definește principiile, obiectivele, competențele, instrumentele și instituțiile necesare promovării politicii în domeniu. Instituțiile naționale și regionale s-au înființat conform acestei legi, iar în perioada 1999-2000 s-a elaborat primul Plan Național de Dezvoltare.

Întregul cadru instituțional și legal pentru dezvoltarea politicilor regionale se află într-o permanentă îmbunătățire astfel încât să se răspundă cerințelor Uniunii Europene și specificității românești. Evoluția și schimbările importante din acest domeniu sunt monitorizate de Comisia Europeană și publicate, anual în „Rapoartele periodice ale Comisiei în legătură cu procesul României pe calea integrării”.

În decembrie 2001, Guvernul României a trimis Comisiei Europene „Documentul de poziție” pentru Capitolul 21 referitor la politica regională și coordonarea instrumentelor structurale, cuprinzând principalele acțiuni care vor fi întreprinse în vederea integrării, în domeniul legislativ, instituțional, al promovării, parteneriatului, adiționalității și managementului financiar. Pe baza acestui document Capitolul 21, a fost deschis pentru negocieri în martie 2002.

Capitolul 21 de negocieri cu Uniunea Europeană . Politica regională și coordonarea instrumentelor structurale

Pentru a adera la Uniunea Europeană, România trebuie să adopte, aplice și dezvolte acquis-ul comunitar. Acesta reprezintă întreaga legislație primară și derivată, precum și ansamblul politicilor și instituțiilor create pentru a asigura aplicarea, respectarea și dezvoltarea corespunzătoare și continuă a acestei legislații. Acquis-ul comunitar este grupat în 31 de capitole. Cea mai mare parte a acquis-ului comunitar trebuie preluat ca atare, numai aspecte concrete și dificile putând fi supuse negocierii. În urma negocierilor, se pot solicita perioade de tranziție (de exemplu în vederea adaptării economiei la cea a Uniunii Europene sau obținerii unei perioade de timp necesare punerii în aplicare a anumitor dispoziții ale acquis-ului și creării instituțiilor necesare aplicării și asigurării respectării acestor dispoziții) sau adaptării speciale ale acquis-ului, pentru situația în care legislația națională este mai evoluată comparativ cu cea europeană. Pentru fiecare capitol de negociere, România trebuie să își pregătească poziția de negociere sub forma unui „document de poziție” la care Uniunea Europeană răspunde prin propria poziție de negociere, cunoscută drept „poziție comună” și care trebuie să fie adoptată în unanimitate de statele membre ale Uniunea Europeană .

În documentul de poziție referitor la Capitolul 21, România declara faptul că acceptă în întregime acquis-ul comunitar în vigoare la data de 31 decembrie 2000, urmând să ia măsurile necesare pentru implementarea efectivă a acestuia până la data aderării. România nu a solicitat perioade de tranziție sau derogări.

Infrastructura instituțională necesară implementării acquis-ului va fi completă și funcțională la data aderării României la Uniunea Europeană. România si-a asumat unilateral data de 1 ianuarie 2007, ca ipoteză de lucru pentru încheierea pregătirilor de aderare la Uniune Europeană.

România este pregătită să examineze în continuare evoluția legislației comunitare și să informeze sistematic Conferința pentru Aderare sau Consiliul de Asociere cu privire la legislația și măsurile de implementare adoptate pentru aplicarea noului acquis sau, dacă va fi cazul, cu privire la dificultățile care ar putea să apară în transpunerea noului acquis.

România se așteaptă ca, în momentul aderării, toate regiunile sale de dezvoltare, respectiv întregul său teritoriu să fie eligibile pentru Obiectivul 1 al Fondurilor Structurale. România își declară interesul de a participa, de la data aderării la Uniunea Europeană , în toate inițiativele comunitare.

România dorește să participe, încă de la data aderării la politica de coeziune economică și socială a Comunității și să beneficieze de întreg sprijin acordat prin Fondurile Structurale și Fondul de Coeziune, în condițiile aplicabile și celorlalte state membre.

România va asigura coerența politicii sale de coeziune economică și socială cu alte politici comunitare, în special domeniul ocupării forței de muncă, egalității de șanse între femei și bărbați, politicii sociale și formării profesionale, politicii privind dezvoltarea întreprinderilor mici și mijlocii, politicii agricole comune, politicii comune a pescuitului, energiei, transportului și rețetelor trans-europene, aplicarea cerințelor legate de protecția mediului înconjurător, etc.

2.Regionalizarea în România

Cadrul legislativ al dezvoltării regionale, a fost stabilit în anul 1998 după o atentă cercetare a situației specifice românești și a celei care trebuie instalată în vederea promovării și implementării unei politici de dezvoltare regională după modelul european.

Această cercetare s-a făcut în cadrul Programului PHARE, pentru politica de dezvoltare regională, derulat în perioada 1996-1998 și destinat să ofere asistență Guvernului României în vederea pregătirii condițiilor pentru introducerea măsurilor specifice de politicii regionale. În cadrul acestui program au fost efectuate primele analize asupra disparităților regionale în România și s-a elaborat „Carta verde a dezvoltării regionale în România”, care au facilitat acțiunile interioare de definire a cadrului legislativ și instituțional.

2.1. Legislația de dezvoltare regională

Legea fundamentală a dezvoltării regionale în România este Legea nr.315 din 28/06/2004 privind dezvoltarea regională în România care stabilește obiectivele, cadrul instituțional, competențele și instrumentele specifice necesare promovării politicii de dezvoltare regională.

La data intrării în vigoare a acestei legi se abrogă Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 265 din 16 iulie 1998, cu modificările și completările ulterioare, precum și orice alte dispoziții contrare.

Legea reglementează după cum o afirmă din art.1 cadrul instituțional, obiectivele, competențele și instrumentele specifice politicii de dezvoltare regională în România.

În plus, fată de Legea nr.151/1998 privind dezvoltarea regională în România, Legea nr.315/2004, definește în art.2, alin.1, conținutul politicii de dezvoltare regională, având în vedere, caracterul de noutate al unui astfel de concept pentru sistemul legislativ românesc (deși, ideea de regiune nu este cu totul nouă).

Art.2 (alin.1) Politica de dezvoltare regională reprezintă ansamblul politicilor elaborate de Guvern, prin organele administrației publice locale și organismele regionale specializate, cu consultarea partenerilor socio-economici implicați, în scopul asigurării creșterii economice și dezvoltării sociale echilibrate și durabile ale unor arii geografice constituite în regiuni de dezvoltare, al îmbunătățirii competitivității internaționale a României și al reducerii decalajelor economice și sociale existente între România și statele membre ale Uniunii Europene.

Art.2 (alin.2) Aplicarea politicilor de dezvoltare regională se realizează în concordanță cu obiectivele și prioritățile generale de dezvoltare a României, precum și cu obiectivele Uniunii Europene în domeniul coeziunii economice și sociale.

În art.2 alin.3, al legii sunt enumerate principiile care stau la baza realizării politicii de dezvoltare regională și anume: subsidiaritatea, descentralizarea, parteneriatul, aceste principii nefiind enumerate în legea anterioară.

Obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională în România, stabilite prin lege, conform art.3 sunt:

diminuarea dezechilibrelor regionale existente prin stimularea dezvoltării echilibrate, recuperarea accelerată a întârzierilor în domeniul economic și social a zonelor mai puțin dezvoltate, ca urmare unor condiții istorice, geografice, economice, sociale, politice precum și preîntâmpinarea producerii de noi dezechilibre;

corelarea politicilor sectoriale guvernamentale la nivelul regiunilor prin stimularea inițiativelor și prin valorificarea resurselor locale și regionale, în scopul dezvoltării economico-sociale durabile și al dezvoltării culturale a acestora;

stimularea cooperării interregionale, interne și internaționale, transfrontaliere, inclusiv în cadrul euroregiunilor, precum și participarea regiunilor de dezvoltare la structurile și organizațiile europene, care promovează dezvoltarea economico-socială și instituțională a acestora, în scopul realizării unor proiecte de interes comun, în conformitate cu acordurile internaționale la care Românie este parte”.

Conform prevederilor art.4 din lege, „obiectivele prevăzute la art.3 se realizează prin programe care se finanțează din Fondul Național pentru dezvoltare regională din Fondul pentru dezvoltare regională, care se constituie potrivit prevederilor prezentei legi”.

Legea reglementează instituția regiunilor de dezvoltare în Capitolul II – Regiunile de dezvoltare.

Conform art.5, alin.1 în aplicarea legii și în concordanță cu obiectivele de coeziune economică și socială ale României, precum și ale U.E. în domeniul politicilor de dezvoltare regională, pe teritoriul României sunt constituite opt regiuni de dezvoltare.

Regiunile de dezvoltare nu sunt unități administrativ-teritoriale și nu au personalitate juridică.

Regiunile de dezvoltare sunt zone care cuprind teritoriile județene în cauză, respectiv ale municipiului București, constituie în baza unor convenții încheiate între reprezentanții consiliilor județene și după caz, ai Consiliului General al Municipiului București, și funcționează în baza prevederilor prezentei legi (art.6 alin.1 din Legea nr.215/2004).

Prin urmare, regiunea, în înțelesul acestei legi, este o structură funcțională, ce răspunde unor obiective precis reglementate și nu trebuie sub nici o formă identificată cu o nouă unitate administrativ-teritorială, ce ar fi presupus modificarea expresă a legii, încă în vigoare, privind organizarea administrativă a teritoriului (Legea nr. 2/1968), deja evocată, dar, în primul rând, revizuirea Constituției sub acest aspect.

Regiunea de dezvoltare se constituie la un nivel superior județului, prin asocierea acestora.

Ceea ce legiuitorul a omis să precizeze , iar nouă ni se pare un aspect important, se referă la necesitatea ca o astfel de regiune să fie constituită din județe învecinate, deoarece numai în felul acesta se pot atinge obiectivele propuse.

În capitolul III al legii, intitulat Structuri teritoriale pentru dezvoltarea regională, se prevede înființarea a două organisme la nivel regional, prin care urmează să se materializeze obiectivele politicii de dezvoltare regională. Identificăm astfel, un organ deliberativ, prevăzut ca atare, intitulat Consiliul pentru dezvoltare regională, cu un, executiv al său, necalificat însă expres în acest fel și anume, Agenția pentru dezvoltare regională, coordonată de consilii. Nu este oare aceasta o similitudine cu organizarea administrației publice locale unde distingem între un organ deliberativ, consiliul local și un executiv al său, primarul?

Atribuțiile principale ale consiliului pentru dezvoltarea regională sunt:

analizează și aprobă strategia și programele de dezvoltare regională;

sprijină elaborarea în parteneriat a Planului Național de Dezvoltare;

aprobă proiectele de dezvoltare regională, selecționate la nivel regional, în concordanță cu criteriile, prioritățile și metodologia elaborată de instituția națională cu atribuții în domeniul dezvoltării regionale, împreună cu organismele regionale specializate;

transmite Consiliului Național pentru Dezvoltare Regională, spre aprobarea finanțării portofoliul propus de proiecte pentru care se aplică o procedură de selecție la nivel național;

aprobă criteriile, prioritățile, alocarea și destinațiile resurselor Fondului pentru dezvoltare regională;

prezintă Consiliului național pentru dezvoltare regională propuneri privind alocarea de resurse la Fondul pentru dezvoltare regională;

urmărește utilizarea fondurilor alocate din Fondul național pentru dezvoltare regională;

propune Consiliului național pentru dezvoltare regională cuantumul contribuțiilor anuale, în limita sumelor aprobate prin bugetele județelor, respectiv al municipiului București, după caz, alocate pentru Fondul pentru dezvoltare regională, pentru finanțarea obiectivelor politicilor regionale, precum și destinația și eșalonările de plată ale acestora;

atrage alte contribuții financiare, locale și regionale, în vederea realizării obiectivelor regionale; sursele atrase se constituie ca venituri la Fondul pentru dezvoltare regională;

aprobă rapoartele de activitate semestrială, întocmite de agențiile pentru dezvoltare regională;

coordonează și sprijină dezvoltarea parteneriatelor regionale;

elaborează și aprobă regulamentul propriu de funcționare, în conformitate cu regulamentul-cadru de organizare și funcționare consiliilor pentru dezvoltare regională;

avizează contractele, convențiile, acordurile, protocoalele, precum și alte documente similare, încheiate de către agenția pentru dezvoltare regională cu terții în domeniul specific de activitate inclusiv cu instituțiile similare din cadrul Uniunii Europene, și informează corespunzător Consiliul național pentru dezvoltare regională

aprobă statutul de organizare si funcționare a agenției pentru dezvoltare regională, precum și organizarea acesteia;

coordonează activitate de mediatizare la nivel regional a politicilor și obiectivelor de dezvoltare regională, a programelor regionale finanțate de Uniunea Europeană, precum și pe cele privind utilizarea, la nivelul regiunii, a fondurilor, asigurând transparența și informarea corectă, rapidă și în timp util a cetățenilor, în special a întreprinzătorilor (vezi art.7 alin2).

Consiliul pentru dezvoltare regională este alcătuit din președinții consiliilor județene și din câte un reprezentant al fiecărei categorii de consilii locale municipale, orășenești și comunale din fiecare județ al regiuni; în cazul regiunii de dezvoltare București-Ilfov consiliul pentru dezvoltare regională este alcătuit din președintele Consiliului Județean Ilfov, primarul general al municipiului București, din câte un reprezentant al fiecărui consiliu local de sector și de reprezentanți ai consiliilor locale din județul Ilfov, la paritate cu reprezentanții sectoarelor municipiului București – vezi art.7, alin.6.

Consiliul pentru dezvoltare regională alege un președinte și un vicepreședinte, care nu pot fi reprezentanți ai aceluiași județ; aceste funcții sunt îndeplinite, prin rotație, pentru câte un mandat de un an, de către președinții consiliilor județene – art.7 alin.7.

În funcție de problematica supusă dezbaterii, la lucrările consiliului pentru dezvoltare regională pot participa fără drept de vot, prefecții județelor, reprezentanți ai consiliilor locale, municipale, orășenești și comunale, ai instituțiilor și organizațiilor cu atribuții în domeniul dezvoltării regionale, reprezentanți ai societății civile și parteneri socio-economici relevanți – art.7 alin.8.

Distinct de organul deliberativ în fiecare regiune de dezvoltare funcționează câte o agenție pentru dezvoltare regională, organism neguvernamental nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică care funcționează în domeniul dezvoltării regionale. Acestea se organizează și funcționează în condițiile prezentei legi și ale statutului de organizare și funcționare, aprobat de consiliul pentru dezvoltare regională – art.8, alin.1.

În fruntea agențiilor este numit, pe bază de concurs, un directo – art.8, alin 8.

În art.9 sunt enumerate atribuțiile principale ale agenției pentru dezvoltare și anume:

elaborează și propune consiliului pentru dezvoltare regională spre aprobare, strategia, planul și programele de dezvoltare regională, precum și planurile de gestionare a fondurilor;

asigură realizarea programelor de dezvoltare regională și a planurilor de gestionare a fondurilor, în conformitate cu hotărârile adoptate de consiliul pentru dezvoltare regională, cu respectarea legislației în vigoare, și răspunde față de acesta pentru realizare alor;

solicită instituției naționale cu atribuții în domeniul dezvoltării regionale sume din Fondul național pentru dezvoltare regională, pentru finanțarea proiectelor de dezvoltare aprobate;

acționează împreună cu consiliul pentru dezvoltare regională, pentru atragerea de resurse, în scopul îndeplinirii atribuțiilor sale;

asigură managementul tehnic și financiar al Fondului pentru dezvoltare regională, în scopul realizării obiectivelor prevăzute în programele de dezvoltare regională;

răspunde față de consiliul pentru dezvoltare regională față de instituția/instituțiile naționale cu care are încheiate contracte, precum și față de organele abilitate prin lege pentru corecta gestionare a fondurilor încredințate;

transmite, spre aprobare, consiliului pentru dezvoltare regională proiectele selectate în cadrul programelor de dezvoltare regională în baza priorităților, criteriilor și a metodologiei elaborate de instituția națională responsabilă pentru dezvoltarea regională, împreună cu organismele regionale specializate; în cazul licitațiilor organizate la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare, proiectele aprobate de consiliul pentru dezvoltare regională vor fi trimise spre avizare Consiliul național pentru dezvoltare regională; în cazul licitațiilor de proiecte organizate la nivel național, proiectele selectate vor fi avizate de consiliul pentru dezvoltare regională și aprobate de Consiliul pentru dezvoltare regională;

asigură și răspunde, pe baza contractelor încheiate cu instituțiile naționale, de implementarea, monitorizarea tehnică și financiară și controlul execuției proiectelor finanțate de Uniunea Europeană în cadrul programelor de dezvoltare regională și/sau după caz, a proiectelor din cadrul programelor naționale, care se implementează la nivel regional prin agenția pentru dezvoltare regională; pentru atribuțiile delegate agențiilor pentru dezvoltare regională de către instituțiile aparținând administrației publice centrale și locale, monitorizarea și controlul unor astfel de activități se fac de către instituția care a delegat aceste atribuții;

întocmește rapoarte semestriale, precum și raportul anual de implementare referitor la activitățile derulate conform contractelor cu instituția națională cu atribuții în domeniul dezvoltării regionale;

evidențiază stadiul, dificultățile de implementare, precum și impactul programelor/proiectelor de dezvoltare regională și propune măsuri de îmbunătățire; rapoartele se aprobă în prealabil de către consiliul pentru dezvoltare regională și sunt transmise instituției naționale cu atribuții în domeniul dezvoltării regionale;

realizează și asigură, în baza contractelor, mediatizarea/publicitatea la nivel regional a programelor și proiectelor de dezvoltare regională;

organizează și dezvoltă cu sprijinul și sub coordonarea consiliului pentru dezvoltare regională, parteneriatele regionale și promovează la nivel regional cunoașterea politicilor și practicilor Uniunii Europene de dezvoltare regională;

identifică și promovează, în parteneriat, proiecte de interes regional și local, precum și proiecte de cooperare intraregională; promovează, cu sprijinul consiliului pentru dezvoltare regională, regiunea și atragerea de investiții străine; dezvoltă colaborări cu organisme și instituții similare din Uniunea Europeană și participă la implementarea proiectelor internaționale de interes regional și local;

elaborează propunerile anuale ale bugetelor proprii de venituri și cheltuieli destinate desfășurării activităților prevăzute prin prezenta lege și le supune aprobării consiliului pentru dezvoltare regională;

asigură, printr-o structură de audit intern proprie, subordonată directorului agenției, desfășurarea unei activități independente și obiective, care dă asigurare și conciliere conducerii agenției, pentru buna administrare a veniturilor și cheltuielilor, perfecționând activitățile agenției, ajutând-o să-și îndeplinească obiectivele printr-o abordare sistematică și metodică, care evaluează și îmbunătățește eficiența și eficacitatea sistemului de conducere bazat pe analiza riscului și a procesului de administrare;

încheie și supune spre avizare Consiliul pentru dezvoltare regională contracte, convenții, acorduri și protocoale, precum și alte documente similare încheiate cu terții în domeniul specific de activitate, inclusiv cu instituții similare din cadrul Uniunii Europene;

îndeplinește obligațiile contractuale și răspunde pentru realizarea acestora, în conformitate cu criteriile și indicatorii de performanță stabiliți prin contractele încheiate în acest scop;

asigură, prin personal specializat, secretariatul consiliului pentru dezvoltare regională;

participă în structurile parteneriale stabilite la nivel național, în comitetele și subcomitetele naționale, precum și în grupurile de lucru organizate de instituțiile naționale responsabile pentru managementul și gestionarea programelor finanțate de Uniunea Europeană;

elaborează propriul statut de organizare și funcționare și îl supune spre aprobare consiliului pentru dezvoltare regională;

îndeplinește atribuțiile privind elaborarea în parteneriat a Planului Național de Dezvoltare;

asigură împreună cu organismele regionale specializate, colectarea și centralizarea datelor la nivel regional; cu privire la utilizarea fondurilor nerambursabile alocate regiunii, în scopul implementării programelor de dezvoltare regională.

Programele de dezvoltare regională și cheltuielile de funcționare a agențiilor pentru dezvoltare regională se finanțează din Fondul pentru dezvoltare regională, care se constituie din:

alocări de la Fondul Național pentru Dezvoltare Regională;

contribuții din bugetele proprii ale județelor sau al municipiului București, după caz, în limita sumelor aprobate cu această destinație prin bugetele respective;

surse financiare atrase din sectorul privat, de la bănci, investitori străini, Uniunea Europeană și de la alte organizații internaționale – art.10, alin.1.

Operațiunile financiare privind executarea programelor și/sau proiectelor finanțate din fonduri publice se derulează de către agențiile pentru dezvoltarea regională, prin unitățile teritoriale ale Trezoreriei Statului – art.10, alin.4.

Fondul pentru dezvoltare regională nu poate avea altă destinație decât cea prevăzută de prezenta lege – art.10, alin.5.

Disponibilitățile înregistrate la finele exercițiului financiar la Fondul pentru dezvoltare regională se raportează în anul următor, cu aceeași destinație – art.10, alin.6.

Consiliul național pentru dezvoltare regională este structura națională de tip partenerial, cu rol decizional privind elaborarea și implementarea obiectivelor politicii de dezvoltare regională – art.11, alin.1.

Președintele Consiliul național pentru dezvoltare regională este conducătorul instituției naționale cu atribuții în domeniul dezvoltării regionale și poate delega această funcție – art.11, alin.2.

Consiliul național pentru dezvoltare regională are în componența sa președinții și vicepreședinții consiliilor pentru dezvoltare regională și la paritate cu numărul acestora, reprezentanți ai Guvernului, desemnați prin hotărâre a Guvernului, inclusiv președintele art.11, alin.3.

*Consiliul național pentru dezvoltare regională are următoarele atribuții – art.12, lit. a-i):

avizează politicile și strategia națională pentru dezvoltare regională, precum și Planul național de dezvoltare, care conține prioritățile și măsurile multianuale de finanțare a obiectivelor naționale ale coeziunii economice și sociale;

aprobă criteriile și prioritățile privind utilizarea Fondului Național pentru dezvoltare regională;

prezintă Guvernului, spre aprobare, programele prioritare finanțate din Fondul național pentru dezvoltare regională;

analizează utilizarea fondurilor alocate agențiilor pentru dezvoltare regională din Fondul național pentru dezvoltare regională, pe baza rapoartelor de monitorizare elaborate și transmise de către consiliile pentru dezvoltare regională;

propune modul de utilizare a fondurilor de preaderare pentru dezvoltare regională alocate României de către Uniunea Europeană în perioada de preaderare;

urmărește realizarea obiectivelor dezvoltării regionale, inclusiv în cadrul activităților de cooperare externă a regiunilor de dezvoltare de tip transfrontalier, interregional, la nivelul euroregiunilor;

avizează proiectele propuse de agențiile pentru dezvoltare regională și aprobate de consiliul pentru dezvoltare regională pentru finanțarea acestora din programele de dezvoltare regională, în cazul licitațiilor de proiecte organizate la nivel regional;

aprobă proiecte propuse de agențiile pentru dezvoltare regională și aprobate de consiliul pentru dezvoltare regională, pentru finanțarea acestora din programele de dezvoltare regională, în cazul licitațiilor de proiecte organizate la nivel național.

În Legea nr. 151/1998, calitatea de președinte al Consiliului național pentru dezvoltare regională, revenea printr-o dispoziție expresă a legii primului ministru, dispoziție care nu se mai regăsește în Legea nr. 315/2004.

Vechea opțiune a legiuitorului ar fi dus la o politizare excesivă a acestui organism național.

Dacă în fruntea acestuia se află șeful executivului, iar la paritate cu , numărul reprezentanților administrației locale se află reprezentanți ai Guvernului, este evident că soarta oricărei decizii va atârna, întotdeauna, în favoarea puterii centrale, iar nu a autorităților alese la nivel teritorial, cum ni s-ar părea firesc în raport cu principiile autonomiei locale și descentralizării administrative, principii , consacrate constituțional.. .

La nivel central Ministerul Integrării Europene, funcționează ca organ de specialitate al administrației publice central, aflat în subordinea Guvernului și este instituția care exercită, la nivel național, atribuțiile și responsabilitatea elaborării, promovării, coordonării, gestionării, implementării și monitorizării politicilor și strategiilor de dezvoltare regională din România, precum și a programelor de coeziune economică și socială, art.13, alin.1.

Ministerul Integrării Europene asigură secretariatul Consiliului Național pentru dezvoltare regională – art.13, alin.2.

Legea nr.151 din 15 iulie 1998 în art.13 prevedea înființarea Agenției Naționale pentru Dezvoltare Regională, organ executiv al Consiliului Național pentru Dezvoltare Regională, cu personalitate juridică, condusă de un președinte, cu rang de secretar de stat; instituție care nu se mai regăsește în prevederile noii legi , conform art.14, alin.1 din Legea nr.315/2004, programele multianuale de dezvoltare regională se finanțează din Fondul Național de Dezvoltare Regională, constituit din sumele care se alocă, anual, prin bugetul de stat, ca poziție distinctă pentru politica de dezvoltare regională.

Fondul Național de Dezvoltare Regională, administrat de Ministerul Integrării Europene, este gestionat prin conturi distincte, deschise la Trezoreria Statului – art.14, alin.2.

Fondul Național de Dezvoltare Regională se constituie din:

sumele de la bugetul statului, care sunt prevăzute într-o poziție distinctă și care se alocă, prin hotărâre a Guvernului, pentru programele de dezvoltare regională finanțate numai de la bugetul de stat;

Asistență financiară nerambursabilă din partea unor guverne, organizații internaționale, bănci – art.14, alin.3.

Disponibilități înregistrate la finele exercițiului financiar la Fondul Național de Dezvoltare Regională se reportează în anul următor cu aceeași destinație – art.14, alin.4.

În anexa la Legea nr.315/2004 sunt menționate denumirea și componența regiunilor de dezvoltare din România și anume:

Regiunea de Dezvoltare Nord-est – care grupează județele Bacău, Botoșani, Iași, Neamț, Suceava și Vaslui;

Regiunea de Dezvoltare Sud-est – care grupează județele Brăila, Buzău, Constanța, Galați, Vrancea și Tulcea;

Regiunea de Dezvoltare Sud-Muntenia – care grupează județele Argeș, Călărași, Dâmbovița, Giurgiu, Ialomița, Prahova și Teleorman;

Regiunea de Dezvoltare Sud-vest – care grupează județele Dolj, Gorj, Mehedinți, Olt și Vâlcea;

Regiunea de Dezvoltare Vest – care grupează județele Arad, Caraș-Severin, Hunedoara și Timiș;

Regiunea de Dezvoltare Nord-vest – care grupează județele Bihor, Bistrița-Năsăud, Cluj, Sălaj, Satu Mare și Maramureș;

Regiunea de Centru – care grupează județele Alba, Brașov, Covasna, Harghita, Mureș și Sibiu;

Regiunea de Dezvoltare București-Ilfov – care grupează municipiul București și județul Ilfov.

Cadrul legislativ actual care susține implementarea politicii regionale mai cuprinde:

Legea nr.189/1998 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare;

Legea nr.143/1999 privind ajutoarele de stat și alte reglementări privind ajutoarele de stat;

Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind auditul intern și controlul financiar preventiv;

Ordonanța nr.63/1999 cu privire la gestionarea fondurilor nerambursabile alocate României de către Comunitatea Europeană, precum și a fondurilor de confirmare aferente acestora, aprobat3 prin Legea nr.22/2000;

Ordonanța de urgență 75/2000 privind regimul zonelor defavorizate și alte reglementări pe această temă;

Ordonanța de urgență nr.60/2001, privind achizițiile publice;

Legea administrației locale 215/2001;

Legea 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul.

În vederea stabilirii, până la data aderării României la Uniunea Europeană, a unui cadru general adecvat, legal și instituțional pentru implementarea Fondurilor Structurale și Fondului de Coeziune, a fost adoptată Hotărârea 1555/2002 privind desemnarea instituțiilor și organismelor responsabile cu coordonarea, implementarea și gestionarea asistenței financiare comunitare prin instrumentele structurale. Pregătirea cadrului legal pentru implementarea instrumentelor structurale se va finaliza până la sfârșitul anului 2005. Din momentul aderării, regulamentele care guvernează coordonarea instrumentelor structurale vor fi obligatorii și direct aplicabile României în aceleași condiții ca și pentru celelalte state membre.

2.2. Conformitatea cu aquis-ul comunitar

Procesul de armonizare a legislației românești cu reglementările comunitare reprezintă un obiectiv esențial, care se regăsește in strategia de aderare a tuturor statelor candidate la Uniunea Europeană și, în același timp, o obligație juridică ce decurge din Acordul European de Asociere România-Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 20/1993. Armonizarea legislației naționale cu aquis-ul comunitar este totodată una din condițiile care determină progresul în procesul de negocieri pentru aderare, angajamentele asumate de România în documentele de poziție referindu-se în mare măsură la adoptarea de acte normative de bază pentru domeniul respectiv.

Acquis-ul comunitar este organizat în 31 de capitole, dintre care Capitolul 21 se referă la „Politica regională și coordonarea instrumentelor structurale’. Principalele aspecte abordate în cadrul negocierilor aferente acestui capitol sunt capacitatea administrativă, capacitatea de a identifica și dezvolta portofolii de proiecte și de programare, precum și eligibilitatea regiunilor românești prin raport cu obiectivelor Fondurilor Structurale.

Conformitatea cu aquis-ul: Fondurile Structurale sunt în prezent guvernate de o reglementare-cadru generală privitoare la Fondurile Structurale (Reglementarea Consiliului CE 1260/1999) și o serie de reglementări și decizii legate de implementare, care nu necesită transpunere în legislația națională. Totuși la data aderării, România va trebui să îndeplinească următoarele cerințe, abordate de asemenea în cadrul negocierilor de aderare:

cadrul legislativ; deși aquis-ul cuprins în Capitolul 21 nu necesită transpunere în legislația națională, țările candidate trebuie să aibă un cadru legislativ corespunzător, care să le permită implementarea prevederilor specifice în domeniu;

organizarea teritorială; țările candidate trebuie să convină cu Comisia asupra unei clasificări NUTS pentru implementarea Fondurilor Structurale. NUTS este „Nomenclatorul de Unități Statistice Teritoriale” care clasează regiunile Statelor Membre în funcție de o serie de variabile socio-economice (demografic, conturi naționale. șomaj, forță de muncă, energie, agricultură și silvicultură, transporturi și cercetare-dezvoltare);

capacitatea de programare; România trebuie să fie capabilă în momentul aderării:

să pregătească un plan de dezvoltare, conform cerințelor Reglementării 1260/1999 a Consiliului (Plan Național de Dezvoltare);

să dispună de proceduri adecvate pentru programare multianuală a cheltuielilor bugetare;

să asigure implementarea principiul parteneriatului în diferitele stadii de programare, finanțare, monitorizare și evaluare a asistenței acordate prin Fondurile Structurale;

să îndeplinească cerințele specifice de monitorizare și evaluare, în special în ce privește ex-ante a planului de dezvoltare;

capacitatea administrativă; trebuie definite sarcinile și responsabilitățile tuturor organismelor și instituțiilor implicate în pregătirea și implementarea Fondurilor Structurale și a Fondului de Coeziune și asigurată o coordonarea inter-ministerială eficientă;

gestiunea financiară și bugetară: trebuie îndeplinite prevederile referitoare la controlul specific valabil Fondurile Structurale și Fondul de Coeziune. Mai mult, România trebuie să furnizeze informații privind capacitatea sa de co-finanțare și nivelul cheltuielilor publice sau echivalente aferente acțiunilor structurale .

România a deschis acest capitol în primul semestru al anului 2002.

2.3. Cadrul instituțional al dezvoltării regionale în România.

„Carta Verde a Dezvoltării Regionale în România” elaborată în 1997 în cadrul Programului Phare pentru politica de dezvoltare regională (1996-1998) a propus un model concret de abordare a dezvoltării regionale în România, inclusiv în ceea ce privește definirea regiunilor de dezvoltare și a instituțiilor necesare promovării unor politici în acest domeniu. Aceste propuneri au stat la baza evoluțiilor ulterioare din acest domeniu iar legea nr.151/1998, modificată și completată de ordonanțe de urgență și hotărâri ulterioare, a stabilit organisme decizionale și executive, atât la nivel regional cât și la nivel național.

2.3.1. Unități administrative regionale

Subdiviziunea unei țări în regiuni se realizează, în mod normal, pentru scopuri administrative sau de dezvoltare. În acest caz, scopul este de dezvoltare, prin facilitarea implementării politicii de dezvoltare regională la nivel teritorial, în baza modelului european față de care județul este o formațiune prea mică iar țara întreagă un teritoriu prea mare pentru a fi asimilată cu regiunile de dezvoltare din Statele Membre.

Ca urmare, cadrul de implementare și de evaluare a politicii de dezvoltare regională îl reprezintă regiunea de dezvoltare, constituită ca o asociere benevolă de județe vecine. Asocierea s-a produs conform recomandărilor „Cartei Verzi”, în cursul anului 1998, iar structura regiunilor respectă principiile de similaritate și complementaritate în raport cu caracteristicile economice și sociale. S-au format, astfel, opt regiuni de dezvoltare care sunt unități administrativ-teritoriale, fără personalitate juridică. Ele sunt considerate ca regiuni funcționale (datorită infrastructurii sau sistemelor de interacțiune umană) și de programare pentru implementarea politicii de dezvoltare regională. De asemenea, constituie cadrul de culegere a datelor statistice specifice, în concordanță cu reglementările europene.

Cele opt regiuni sunt constituite din următoarele județe:

Regiunea 1 Nord-est : Bacău, Botoșani, Iași, Neamț, Suceava și Vaslui;

Regiunea 2 Sud-est : Brăila, Buzău, Constanța, Galați, Vrancea și Tulcea;

Regiunea 3 Sud-Muntenia: Argeș, Călărași, Dâmbovița, Giurgiu, Ialomița, Prahova și Teleorman;

Regiunea 4 Sud-vest: Dolj, Gorj, Mehedinți, Olt și Vâlcea;

Regiunea 5 Vest: Arad, Caraș-Severin, Hunedoara și Timiș;

Regiunea 6 Nord-vest: Bihor, Bistrița-Năsăud, Cluj, Sălaj, Satu Mare și Maramureș;

Regiunea 7 Centru: Alba, Brașov, Covasna, Harghita, Mureș și Sibiu;

Regiunea 8 București-Ilfov: municipiul București și județul Ilfov.

În momentul de față, conform „Nomenclatorului de Unități Statistice Teritoriale” (NUTS) care clasează regiunile Statelor Membre în funcție de o serie de variabile socio-economice, structura teritorială a României este asimilată după cum urmează:

Nivelul NUTS I : România

Nivelul NUTS II : 8 regiuni de dezvoltare, cu o populație medie de 2,8 milioane de locuitori,

Nivelul NUTS III: 42 județe, care reflectă structura administrativ teritorială a României,

Nivelul NUTS IV: nu este aplicabil, deoarece nu s-au identificat asocieri de unități teritoriale,

Nivelul NUTS V: 265 municipii și orașe, 2686 comune cu 13092 sate, care reflectă structura administrativ teritorială a României.

2.4.Concluzii :

Regândirea organizării administrativ teritoriale reprezintă un aspect al acestei reforme, reformă ce nu poate fi implementată eficient pe structuri locale slabe, având roluri încă neclar definite. Rațiunea principală pentru care se va avea în considerare posibilitatea creării unor structuri mai mari corespunzătoare nivelului intermediar de guvernare ține de oportunitățile ce s-ar crea în acest mod pentru favorizarea dezvoltării economice locale. Existența statelor din regiune dar și a altor state din Europa a demonstrat de-a lungul timpului faptul că nivelul regional reprezintă cadrul cel mai potrivit pentru încurajarea dezvoltării economice, obiectiv ce ar trebui să primeze în procesul de luare a deciziilor cu privire la reforma administrației publice având în vedere perioada de tranziție pe care România o traversează în prezent.

Din mai multe considerente, actuala organizare a teritoriului în 42 de unități administrative s-a dovedit mai puțin eficientă în abordarea aspectelor de dezvoltare economică. În același timp, regiunile de dezvoltare create în principal pentru acest scop nu au reușit să-și demonstreze viabilitatea. Pe de o parte experiența cheltuirii fondurilor europene nerambursabile a dovedit inexistența unei culturi a parteneriatului interjudețean. Din acest punct de vedere județele au o abordare mai degrabă concurențială, intrând în competiție unele cu altele pe granturi mici și mai puțin de colaborare în parteneriate care le-ar aduce avantaje materiale considerabile. Pe de altă parte, autoritățile județene nu au găsit cele mai bune formule de implicare a mediului de afaceri local în dezvoltarea economică. Încurajarea parteneriatului public-privat trebuie să reprezinte un obiectiv important al autorităților publice în general. În timp ce Guvernul nu poate fi responsabil decât de cheltuieli strategice naționale, autoritățile situate la celelalte paliere de guvernare trebuie să-și intensifice eforturile pentru a putea fructifica cât mai bine capitalul în sectorul privat.

Din acest punct de vedere coordonarea pe care o oferă nivelul regional reprezintă o soluție pentru situația existentă.

O altă problemă ce nu numai că evidențiază slăbiciunile actualului sistem dar și dovedește necesitatea reformei palierului intermediar de guvernare, se referă la slaba coordonare existentă între documentele strategice ale județelor și regiunilor de dezvoltare. Strategiile regionale nu reprezintă o analiză și o sinteză a strategiilor județelor ce compun regiunile cele două documente fiind elaborate și implementate independent, fapt ce creează disfuncționalități, blocaje de multe ori, producând efecte negative asupra eficienței dezvoltării locale. Lipsa de coordonare între documentele programatice și a unei strategii unitare poate fi observată și la nivel național unde nu există o consecvență în urmărirea indicatorilor de dezvoltare utilizați și nici o armonizare a măsurilor prevăzute.

Complexitatea și importanța unui subiect cum este cel referitor la reforma administrativ-teritorială imprim existența unei documentări prealabile aprofundate și concentrată pe implicațiile practice pe care le presupune o asemenea decizie. În prezent în România există o serie de cercetări și studii cu privire la regionalizare dar care sunt elaborate pe arii de specialitate diferite fără să se armonizeze pe probleme ce nu pot fi privite decât concertat. Lipsesc documentările-sinteză care să abordeze din perspective multiple aspectele legate de implicațiile regionalizării.

O discuție aparte este cea referitoare la delimitările teritoriale ale entităților regionale ce pot fi create sau conturate. Două recomandări se impun din aceste punct de vedere. În primul rând este indicat ca această discuție să fie apanajul specialiștilor care să realizeze o analiză aprofundată a criteriilor și tipurilor de indicatori pe care să se fundamenteze delimitarea teritorială, explorarea a cât mai multor variabile din acest punct de vedere.

Considerentele deciziei în acest caz trebuie să fie rezultatul unui demers științific și nu se recomandă să devină subiect de dezbatere publică. Pe de altă parte, este necesară elaborarea unei analize complexe cu privire la oportunitatea unei abordări asimetrice a regionalizării la nivelul țării.

Dincolo de rațiunile și condițiile procesului de regionalizare ce pot fi determinate prin contribuția societății civile și a mediului academic, este importantă atitudinea clasei politice față de proces. În primă instanță este esențial ca aceasta să fie decisă cu privire la accentuarea și accelerarea procesului de descentralizare. În funcție de acest aspect se poate determina măsura în care autoritățile centrale sunt dispuse să transfere putere (competențe și resurse suficiente) pe plan local. Dacă această dorință există, atunci soluția este întărirea rolului nivelului regional, atât prin dimensiunea regiunilor cât și prin sporirea atribuțiilor acestora.

Pentru ca procesul de regionalizare să poată fi declanșat și să aibă eficiența așteptată, o condiție sine qua non este existența unui minim consens politic cu privire la inițierea acestuia.

Se poate remarca în acest sens că partidele politice nu si-au formulat încă o poziție asupra regionalizării, neexistând decât inițiativele disparate ale unor parlamentari. Existența consensului este cu atât mai importantă cu cât procesul de regionalizare implică modificări legislative de amploare care merg până la revizuirea Constituției. Opiniile exprimate în acest sens susțin necesitatea completării articolului 3 astfel încât să se dea posibilitatea constituirii altor forme de organizare administrativ-teritorială (pe lângă cele prevăzute: comună, oraș, municipiu, județ) în baza legii. În plus legi importante care reglementează organizarea administrației publice și sistemul de finanțe publice locale trebuie modificate în acest context.

În același timp este necesară implicarea intelectualilor și experților care au avut preocupări în domeniu și care pot sprijini astfel considerabil activitatea de documentare dar și procesul de luare a deciziilor în sine. Foarte important pentru o reușită în acest domeniu este obținerea sprijinului și implicării „actorilor” politici județeni, cei care sunt vizați în mod direct pe parcursul transformărilor inevitabile, care vor avea loc. Astfel, se impune existența unei perioade pregătitoare a procesului de regionalizare care să se concretizeze în informarea adecvată nu numai a opiniei publice, dar și liderilor locali și județeni care vor fi nevoiți să se adapteze unui nou model de guvernare locală.

Având în vedere faptul că dezbaterea începe să prindă dimensiuni naționale, pasul ce se recomandă într-o primă etapă este constituirea unui Forum pentru Regionalizare din care să facă parte reprezentanți ai clasei politice de la nivel central și local, ai mediului academic și organizațiilor neguvernamentale. Numai după ce astfel se realizează un consens asupra necesității nivelului administrativ regional, asupra delimitărilor teritoriale, a departajării competențelor și a statutului instituțiilor regionale, pot fi inițiate celelalte etape necesare procesului de regionalizare. Rezultatul dezbaterilor și măsurilor adoptate trebuie să fie comunități locale puternice și autonome care, pe lângă exercitarea atribuțiilor ce le revin, să aibă instrumentele și capacitatea necesare de a încuraja dezvoltarea locală sub toate aspectele sale.

§ 3 Relațiile extrateritoriale ale colectivităților locale

3.1. Relațiile colectivităților teritoriale locale cu Consiliul Europei și Uniunea Europeană

Carta Uniunii Europene privind drepturile fundamentale, adoptată de Consiliul European de la Nisa, în decembrie 2000, reunește pentru prima dată într-un singur document drepturi civile, politice, sociale și economice reglementate prin tratatele Consiliului Europei, cum ar fi Convenția europeană a drepturilor omului sau Carta socială europeană. Documente importante pentru democrația locală și cooperarea internațională a autorităților locale sunt reprezentate de “Carta Europeană a autonomiei locale ”adoptată la Strasbourg în 1985 ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, “Convenția-cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale, ”adoptată la Madrid în 1980 și ratificată de România prin Legea nr. 78/1999, “Protocolul adițional la convenția-cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale” adoptat la Strasbourg în 1995, România fiind semnatară la 5 mai 1998, “Convenția privind participarea străinilor în viața publică la nivel local” adoptată la Strasbourg în 1992, România fiind invitată să adere la prezenta convenție. Orientări precise pentru politicile locale pot fi regăsite și în reglementările legate de “Carta europeană a limbilor regionale și minoritare”, adoptată în 1992, “Carta urbană europeană”, adoptată tot în 1992,“Carta privind participarea tinerilor la viața municipală și regională”, “Convenția europeană privind protecția peisajelor”, adoptată la Florența în 2000.

O serie de alte documente ale Consiliului Europei cu aplicație pentru autoritățile locale au un rol semnificativ în ceea ce privește cooperarea juridică, mediul și protecția animalelor, cultura, educația și sportul, afacerile sociale și sănătatea: convenții asupra viitorului Europei, poziții oficiale ale colectivităților locale regionale europene.

Consiliul Europei, care are ca scop realizarea unei uniuni mai strânse între membrii săi, promovează idealurile și principiile care reprezintă un patrimoniu comun. Se consideră că unul dintre mijloacele prin care se atinge acest scop este încheierea de acorduri , în domeniul administrativ, autoritățile administrației publice locale reprezentând unul dintre principalele fundamente ale oricărui regim democratic, iar dreptul cetățenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice face parte din principiile democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei.

Principiul autonomiei locale, recunoscut în legislația internă a fiecărui stat european și în constituția acestora, reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale , de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice.

Practic, orașele s-au organizat în asociații și organizații internaționale de când există puterea locală. Astfel, asociații ale orașelor, precum “Liga Delos” din Grecia Antică sau “Ligue Hanseatique d'Europe du Nord” au reprezentat, la vremea lor, un sistem ,mondial de relații internaționale. Astăzi, organizațiile europene și internaționale ale autorităților locale sunt mai active ca oricând.

Este dificil să facem azi un inventar exact al acestor asociații și organizații pentru că ele sunt în număr foarte mare și s-au diversificat în ultimii zece ani.

Relațiile colectivităților teritoriale locale cu Consiliul Europei

Consiliul Europei a dispus, din anul 1961, potrivit Rezoluției 61 (20) din 13 septembrie 1961 a Comitetului Miniștrilor, care a adoptat Carta conferinței permanente a puterilor locale și regionale din Europa, cu revizuirile ulterioare, de Conferința Permanentă a Puterilor Locale și Regionale din Europa (CPLRE) structură cu caracter consultativ, instituită în cadrul dispozițiilor art. 17 din Statutul Consiliului Europei.

Este pentru prima dată când colectivitățile teritoriale locale sunt reprezentate pe lângă o organizație internațională.

CPLRE asigură participarea puterilor locale și regionale la realizarea scopurilor Consiliului Europei. Ea este, în cadrul Consiliului Europei, organismul , reprezentativ al puterilor locale și regionale din statele membre. Expresia puterii locale și regionale se definește pentru fiecare stat potrivit constituției proprii.

Obiectivul principal al CPLRE este de a face cunoscut Comitetului Miniștrilor și Adunării Parlamentare avizul său asupra măsurilor susceptibile a se repercuta asupra existenței colectivităților teritoriale locale de bază și regionale și de a pune în cauză răspunderea lor față de populații și de guverne.

De asemenea, ea se informează asupra integrării europene, cu raportare la puterile locale și regionale, și caută a le interesa pentru idealul unității europene și a promova cooperarea lor în domeniile de competență ale Consiliului Europei, în vederea realizării obiectivelor acestuia.

CPLRE contribuie, conform atribuțiilor sale și după modalitățile determinate de Comitetul Miniștrilor, la relațiile Consiliului Europei cu Comunitățile Europene.

Delegații CPLRE trebuie să fie aleși dintre persoanele dispunând de un mandat electiv în cadrul colectivităților teritoriale locale de bază și regionale sau de un mandat de responsabil direct în fața unei adunări locale sau regionale alese sau a unei asociații naționale a puterilor locale sau regionale.

În anul 1994, Conferința Permanentă a Puterilor Locale și Regionale din Europa a fost înlocuită cu Congresul Puterilor Locale și Regionale din Europa (CPLRE).Acesta a fost creat prin Rezoluția statutară (94) 3 a Comitetului Miniștrilor relativă la instituirea Congresului Puterilor Locale și Regionale din Europa, în anexa căreia figurează Carta CPLRE.

Crearea CPLRE s-a făcut la propunerea Adunării Parlamentare, ținând cont de propunerile prezente de Conferința Permanentă a Puterilor Locale și Regionale din Europa și după consultarea organizațiilor reprezentative ale puterilor locale și regionale din Europa, în special Adunarea Regiunilor din Europa și Consiliul Comunelor și Regiunilor din Europa.

CPLRE este organ consultativ al Consiliului Europei, de reprezentare a colectivităților locale și regionale. Obiectivele sale sunt să asigure participarea colectivităților teritoriale locale de bază și regionale la realizarea idealului de uniune al Europei, așa cum este definit de art. 1 din Statutul Consiliului Europei, precum și reprezentarea lor și angajarea lor la lucrările Consiliului Europei: să supună Comitetului Miniștrilor propuneri în scopul de a promova autonomia locală și regională; să promoveze cooperarea între colectivitățile teritoriale locale de bază și regionale; să mențină, în domeniul competențelor sale, contacte cu organizațiile internaționale, în cadrul politicii generale a relațiilor exterioare ale Consiliului Europei; să lucreze în cooperare strânsă, pe de o parte, cu asociațiile democratice naționale ale colectivităților teritoriale de bază și regionale și, pe de altă parte, cu organizațiile europene reprezentative ale colectivităților teritoriale locale de bază și regionale ale statelor membre ale Consiliului Europei.

CPLRE este consultat de Comitetul Miniștrilor și de Adunarea Parlamentară asupra chestiunilor care sunt susceptibile să pună în cauză competențele și interesele esențiale ale colectivităților teritoriale locale de bază și regionale pe care CPLRE le reprezintă.

Recomandările și avizele CPLRE sunt adresate, după caz, Adunării Parlamentare și/sau a Comitetului Miniștrilor. Rezoluțiile și celelalte texte adoptate, care nu implică o eventuală acțiune din partea Adunării Parlamentare și/sau a Comitetului Miniștrilor, sunt comunicate acestora pentru informare.

CPLRE este compus din reprezentanți dispunând de un mandat efectiv în cadrul colectivităților teritoriale locale de bază și regionale sau de un mandat de responsabil direct în fața unui organ local sau regional ales. Trebuie asigurată reprezentarea echitabilă a diferitelor categorii de colectivități teritoriale locale de bază și regionale. Fiecare stat dispune de un număr de locuri egal cu cel din Adunarea Parlamentară, la care se poate adăuga un număr egal de supleanți.

Compunerea delegației fiecărui stat trebuie să asigure o reprezentare geografică echitabilă a reprezentanților pe teritoriul statului; o reprezentare echitabilă a diferitelor colectivități teritoriale; o reprezentare echitabilă a diferitelor curente politice prezente în organele colectivităților locale și regionale; o reprezentare echitabilă a femeilor și bărbaților. Reprezentanții și supleanții sunt desemnați după o procedură oficială, proprie fiecărui stat.

CPLRE poate acorda, la cererea lor, statut de invitat special delegațiilor colectivităților teritoriale locale de bază și regionale din statele europene care nu sunt membre și care posedă acest statut pe lângă Adunarea Parlamentară. Membrii delegațiilor participă la lucrările CPLRE și ale Camerelor, cu drept de a lua cuvântul, după autorizarea președintelui, dar nu au drept de vot .

CPLRE lucrează într-o sesiune ordinară anuală, de regulă la sediul Consiliului Europei.

CPLRE își exercită atribuțiile cu concursul a două Camere:

Camera puterilor locale, care reprezintă autoritățile locale de bază, și Camera regiunilor, care reprezintă autoritățile regionale. Sesiunile fiecăreia din cele două Camere preced și/sau urmează imediat sesiunii CPLRE. CPLRE are ca organe biroul, comisiile permanente și grupurile de lucru ad-hoc.

CPLRE și fiecare Cameră își adoptă regulamentul său interior.

Secretariatul CPLRE este asigurat de Secretarul General al Consiliului Europei.

Relațiile colectivităților teritoriale locale cu Uniunea Europeană

Începând cu anul 1988, Comunitățile Europene, prin Comisia Europeană, au dezvoltat o nouă politică regională care asociază colectivitățile regionale la definirea planurilor de dezvoltare regională care sunt finanțate prin bugetul comunitar. Comisia Europeană creează, în 1988, Consiliul Consultativ al Colectivităților Regionale și Locale.

Tratatul asupra Uniunii Europene creează Comitetul Regiunilor, deci asistăm la instituționalizarea organului consultativ în materie, fenomen care se înscrie în procesul de democratizare a Uniunii Europene .Acesta a fost dorit de Germania, susținut de Belgia, dar privit inițial cu reticență de Franța și Regatul Unit, state unitare. Constituirea lui a avut loc în anul 1994.

Comitetul Regiunilor este un organ consultativ pentru problemele locale. EI este compus din reprezentanții colectivităților teritoriale locale la nivel regional și de bază. Numărul membrilor și repartiția între state urmează aceleași reguli ca în cazul Comitetului Economic și Social, organ de asemenea consultativ.

În prezent, Comitetul Regiunilor are 222 de membri. Membrii Comitetului Regiunilor și un număr egal de supleanți sunt numiți, la propunerea statelor membre, de Consiliu, în unanimitate, pe o durată de 4 ani, mandat ce poate fi înnoit. Membrii Comitetului Regiunilor nu trebuie să fie dependenți de nici un mandat imperativ, exercitându-și funcțiile în deplină independență, în interesul general al Comunității. Statutul lor este similar celui al membrilor Consiliului Economic și Social. Președintele și biroul sunt desemnați de Comitetul Regiunilor, dintre membrii săi, pentru un mandat de 2 ani.

Convocarea Comitetului Regiunilor se face de președinte, la cererea Consiliului sau a Comisiei ori Comitetul se poate reuni din proprie inițiativă. Modul de funcționare este similar cu cel al Comitetului Economic și Social, cu deosebirea că regulamentul interior, stabilit de Comitetul Regiunilor, trebuie supus aprobării Consiliului statuând în unanimitate. De altfel, Comitetul Regiunilor și Comitetul Economic și Social au o structură comună din punct de vedere organizatoric.

Atribuțiile Comitetului Regiunilor sunt consultative. El este consultat în trei categorii de situații: în mod obligatoriu, în mod facultativ și în mod spontan. Consultarea de către Consiliu sau Comisie este obligatorie în cazurile indicate de tratatele constitutive, și anume în legătură cu acțiunile de încurajare în domeniul educației, culturii, sănătății publice, orientările și proiectele referitoare la rețelele transeuropene, acțiunile specifice în domeniul coeziunii, definirea misiunilor, obiectivelor prioritare și organizării fondurilor structurale și a regulilor generale aplicabile fondurilor, crearea Fondului de coeziune, deciziile de aplicare referitoare la FEDER. În orice alte cazuri, consultarea Comitetului Regiunilor poate fi făcută de Consiliul sau de Comisia, dacă apreciază necesar. Consiliul sau Comisia pot acorda Comitetului Regiunilor un termen de minimum o 1ună de la data sesizării președintelui, în vederea prezentării avizului, în caz contrar putând decide în lipsa acestuia. În același timp, Comitetul Regiunilor are dreptul de a avea inițiativa de a emite un aviz în cazurile în care consideră necesar.

Prin urmare, Comitetul Regiunilor, ca organ consultativ, emite avize consultative, avize facultative și avize spontane.

Nu trebuie ascuns faptul că existența Comitetului Regiunilor suscită o anumită ostilitate a aleșilor regionali, care refuză intervenția în desemnarea membrilor acestuia a guvernelor statelor.

Uniunea Europeană dezvoltă politici regionale comunitare și cooperează direct cu colectivitățile teritoriale locale. În anul 1985 a fost introdus, la nivelul politicilor comunitare, conceptul de parteneriat între Comunitățile Europene și colectivitățile infrastatale. Reforma din anul 1988 a Fondurilor structurale pune capăt unei politici regionale comunitare din care colectivitățile teritoriale locale erau absente. Fondul european de dezvoltare regională (FEDER) , creat în anul 1975, a fost reformat în anul 1988, garantând participarea autorităților locale de bază și a celor regionale. El implică o concertare între Comisia Europeană, autoritățile naționale și autoritățile locale regionale și de bază. În anul 1990 a fost creat Programul lnterreg, cu scopul de a ajuta regiunile frontaliere să se pregătească pentru piața interioară. Programul Regis, creat în 1990, vizează dezvoltarea economică a regiunilor ultraperiferice .

Ca un alt aspect al relațiilor directe dintre colectivitățile teritoriale locale și Uniunea Europeană, numeroase regiuni sunt reprezentate la Bruxelles, unde au deschis birouri, delegații sau antene, unele individual, altele în asociere, chiar cu structuri din alte state. Regiunile și-au creat astfel structuri de lobby pe lângă administrația comunitară. Teoretic, aceste “antene” sau “ambasade regionale” reprezintă numai birouri de documentare pentru uzul aleșilor regionali, dar, în realitate, sunt structuri prin care structurile negociază direct cu organele comunitare.

3.1. Reglementările naționale privind relațiile colectivităților teritoriale locale cu organizații internaționale regionale europene

În dreptul intern – în Legea nr. 315 din 28.06.2004 privind dezvoltarea regională în România în art.3 lit. c) între obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională se află și stimularea cooperării interregionale interne și internaționale, transfrontaliere inclusiv în cadrul euroregiunilor, precum și participarea regiunilor de dezvoltare la structurile și organizațiile europene care promovează dezvoltarea economico-socială și instituțională a acestora, în scopul realizării unor proiecte de interes comun, în conformitate cu acordurile internaționale la care România este parte.

3.2. Asociațiile internaționale ale colectivităților teritoriale locale

Asocierea internațională a colectivităților teritoriale locale este consacrată în articolul 10, paragraful 2 din Carta europeană a autonomiei locale care prevede :

 “ 2 Dreptul autorităților administrației publice locale de a adera la o asociație pentru protecția și promovarea intereselor lor comune și acela de a adera la o asociație internațională de autorități administrative publice locale trebuie să fie recunoscut in fiecare stat “

Vorbind despre cooperarea cu organizațiile internaționale și europene specifice colectivităților locale, încercăm o prezentare, pe scurt, a câtorva dintre ele, rolul acestora și obiectivele propuse de fiecare.

Organizații internaționale:

Asociația Internațională a Puterilor Locale – IULA

O dată cu fondarea Asociației Internaționale a Autorităților Locale în 1913, o nouă eră în relațiile dintre colectivitățile locale a început. Începând cu anul 1980, organizația s-a îndreptat către rețeaua descentralizării și regionalizării. Misiunea organizației este aceea de a promova guvernările locale democratice având ca obiective următoarele: dezvoltarea unei puternice organizații a colectivităților locale, să devină purtătorul de cuvânt și vocea autorităților locale la nivel internațional, să fie sursă de informații pertinente pentru colectivitățile locale și o platformă a schimbului – de experiență și realizare de programe la nivel local. Organizația are 110 membri din întreaga lume.

Asociația Internațională a Orașelor și Autorităților Locale – WACLAC

WACLAC este o alianță a asociațiilor internaționale și a organizațiilor autorităților locale pentru promovarea dezvoltării durabile. Misiunea sa se desfășoară în sectorul guvernării locale, având o legătură strânsă cu Națiunile Unite. Printre obiectivele promovate de aceasta, enumerăm: promovarea autonomiei locale, recunoașterea rolului important al orașelor și autorităților locale la nivel internațional, promovarea cooperării internaționale, dezvoltarea capacității de negociere a orașelor și autorităților locale în implementarea agendei HABITAT și a Agendei Locale 21.

Federația Mondială a Orașelor Unite – FMCU

Această organizație reunește peste 1.500 de autorități locale prezente din peste 80 de țări. Obiectivele sale se referă la găsirea unei expresii unitare și coerente a organizațiilor autorităților locale, având la bază principiile autonomiei, democrației și dezvoltării durabile. FMCU face parte din asociația internațională W ACLAC și este responsabilă în general cu problemele de finanțare a dezvoltării durabile. Congresul fondator al unificării dintre FMCU și IULA este prevăzut pentru anul 2004, iar noua organizație se va numi "Orașele Unite și Guvernele Locale".

Asociația Internațională a Marilor Metropole .

METROPOLIS creată în anul 1984, asociația reunește peste 70 de metropole active din lumea întreagă și reprezintă un forum internațional unde reprezentanții acestor colectivități locale pot să dezbată asupra problemelor comune actuale. Obiectivul principal este acordarea de ajutor în vederea bunei gestionări a dezvoltării ariilor metropolitane în interesul și beneficiul locuitorilor lor.

METROPOLIS este un partener privilegiat al marilor organizații internaționale cum ar fi Organizația Națiunilor Unite, Organizația Mondială a Sănătății, Banca Mondială, unindu-și forțele cu alte asociații internaționale, în vederea formării grupului G4, care are ca misiune principală reprezentarea și apărarea intereselor membrilor săi, precum și promovarea ideilor și punctelor de vedere ale orașelor membre pe plan internațional.

Asociația Internațională a Primarilor și Responsabililor orașelor total sau parțial francofone – AIMF

Fondată în jurul ideii orașelor care partajează limba franceză, asociația internațională AIMF reprezintă o organizație internațională care reunește primari și responsabili din peste 90 de orașe din 44 de țări. Trei idei au animat spiritul acestei asociații:.prietenia, solidaritatea și eficacitatea, iar acțiunile concrete legate de cooperarea la nivel local, parteneriatele și programele pentru dezvoltare durabilă. Acestea nu au făcut decât să întărească rolul autorităților locale și promovarea lor la nivel internaționa1.

În 1951 a fost creat la Geneva Consiliul Comunelor din Europa, transformat în 1984 în Consiliul Comunelor și Regiunilor din Europa. EI reunește peste 30.000 de colectivități teritoriale locale de bază și intermediare. Scopul lui este apărarea colectivităților teritoriale locale și promovarea integrării europene, urmărind dezvoltarea autonomiei locale și reprezentând interesele colectivităților teritoriale locale pe lângă instituțiile europene. Există secțiuni naționale în fiecare stat al Uniunii Europene, cu propriul statut.

O altă asociație internațională este Federația Internațională a Municipiilor și Orașelor Înfrățite, regrupând orașe din 74 de țări, cu o dominantă latină, chiar destul de mult francofonă. Are ca obiective lupta pentru libertățile locale, pentru dezvoltare și cooperare descentralizată.

Alte structuri multinaționale ale colectivităților teritoriale locale sunt: Consiliul Colectivităților Locale și Regionale în Europa, creat în 1951; Uniunea Internațională a Colectivităților Locale, creată în 1913; Uniunea Internațională a Orașelor; Asociația Regiunilor Transfrontaliere; Fundația pentru Gestionarea Orașelor; Institutul pentru Cooperare Regională între Regiunile Frontaliere Intracomunitare, creat în 1981 ca asociație de drept luxemburghez; Conferința Regiunilor Periferice Maritime Europene, creată în 1973, ca asociație de drept francez; Conferința asupra “Europei Regiunilor”, care reunește șefii executivelor regionale din Europa, fără a avea insă un caracter instituționalizat, ci fiind o structură ad-hoc.

Evident, toate aceste asociații internaționale ale colectivităților teritoriale nu reprezintă organizații internaționale interguvernamentale, subiecte tradiționale ale dreptului internațional public.

Nu este însă mai puțin adevărat că ele au o capacitate, minoră de drept internațional public, participând sub anumite forme, fie ele și periferice, la relațiile internaționale.

În 1994, Consiliul Europei a înființat Congresul Puterilor Locale și Regionale din Europa-CPLRE, care să înlocuiască Conferința Permanentă a Autorităților Locale Regionale.

Acest organ consultativ al Consiliului Europei, reprezintă colectivitățile locale și regionale din 44 de state membre. Consiliul Europei a recunoscut întotdeauna importanța decisivă a democrației la nivel local și regional.

Libertatea reprezintă atât o necesitate individuală cât și una națională.

Autonomia locală trebuie să răspundă speranțelor cetățenilor, oriunde ar locui aceștia. Congresul ajută noile state membre cu privire la aspectele practice ale progresului lor, în vederea stabilirii unei guvernări locale și regionale efective, având următoarele atribuții :

Organizează un forum unde reprezentanții aleși locali și regionali pot să aducă în discuție propriile lor probleme, pot să-și împărtășească experiențele și să-și exprime punctele de vedere în ceea ce privește guvernarea ;

Consiliază Comitetul Miniștrilor și Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei în toate privințele, în ceea ce privește politica locală și regională ;

Cooperează îndeaproape cu organismele naționale și internaționale reprezentând administrații locale și regionale ;

Organizează audieri și conferințe pentru a câștiga un public larg a cărui implicare este esențială unei democrații funcționale ;

Elaborează rapoarte asupra situației democrațiilor locale și regionale din toate statele membre ale Consiliului și din toate țările candidate la aderare și monitorizează, în particular, modul în care principiile Cartei europene a autonomiei locale sunt implementate.

Altă organizație europeană este Comitetul Regiunilor. Creată prin Tratatul de la Maastricht din 1991, organizația este una dintre cele mai tinere instituții ale Uniunii Europene și reunește reprezentanți responsabili cu promovarea intereselor colectivităților locale și regionale pe lângă Uniunea Europeană.

Crearea sa a răspuns unei duble necesități: aproape trei sferturi din legislația comunitară este aplicată la nivel local și regional, iar distanța creată între cetățeni și aleșii locali poate fi astfel redusă.

Trei principii fundamentale stau la baza lucrărilor comitetului: subsidiaritatea (deciziile de la nivelul Uniunii Europene trebuie să fie luate la un nivel cât mai apropiat de cetățean), parteneriatul (buna guvernare europeană presupune că toate nivelele de guvernare – european, național, regional și local – lucrează împreună) și apropierea (toate nivelurile de guvernare trebuie să fie cât mai apropiate de cetățean pentru ca acesta să poată identifica cu ușurință responsabilii și să știe cum să facă pentru a fi auziți).

O altă organizație europeană importantă este Adunarea Regiunilor Europei –ARE.

Fondată în 1985 , Adunarea Regiunilor Europei este o organizație politică a regiunilor Europei și reprezintă purtătorul de cuvânt al intereselor acestora la nivel european și internațional. Vocația sa , constituită prin reunirea regiunilor Europei, oferă posibilitatea autorilor construcției integrării europene de a fi împreună. Organizația reunește astăzi printre membrii săi 250 de regiuni din 26 de țări europene și 12 organizații interregionale.

Regiunile membre sunt diferite prin mărimea și bogăția lor economică, care variază de la o țară la alta. Organizația transformă această diversitate într-un element de forță și coeziune pentru regiuni. Sediul organizației este la Strasbourg, în Franța.

3.3. Reglementările naționale privind participarea colectivităților teritoriale locale la asociații internaționale ale acestora

Aderarea autorităților administrației publice locale din România la asemenea structuri asociative este reglementată în mod precis de prevederile legii organice în materie și anume Legea nr.215/ din 23 aprilie 2001 a administrației publice locale Art.13 din Legea nr.215/2001 prevede dreptul consiliilor locale și consiliile județene din unitățile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontieră de a încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu autoritățile similare din toate țările vecine, în condițiile legii. A ceste acorduri se vor încheia numai in domeniile ce sunt de competența consiliilor locale sau județene, potrivit prezentei legi, cu respectarea legislației interne și angajamentelor internaționale asumate de statul român. Prin acordurile de cooperare transfrontalieră pot fi create și pe teritoriul României organisme care să aibă, potrivit dreptului intern, personalitate juridică. Aceste organisme nu au , în sensul prezentei legi, competențe administrativ-teritoriale. Consiliile locale și consiliile județene, care au încheiat acorduri de cooperare transfrontalieră, au dreptul să participe, în alte state, la organismele create prin respectivele acorduri, în limita competențelor ce le revin potrivit legii.

Conform art.14 alin.(1) din aceeași lege, inițiativa autorităților administrației publice de a coopera și de a se asocia cu autorități ale administrației publice locale din străinătate, precum și de a adera la o asociație internațională a autorităților administrației publice locale va fi comunicată Ministerului Afacerilor Externe și Ministerului Administrației și Internelor.

Cât privește proiectele de acorduri sau convenții de cooperare pe care autoritățile administrației publice locale din România intenționează să le încheie, în mod obligatoriu, acestea vor fi înaintate, în prealabil Ministerului Afacerilor Externe, în vederea avizării.

Avizele consultative, prevăzute de lege, trebuie emise de Ministerul Afacerilor Externe în termen de 30 de zile de la primirea solicitării, astfel că în cazul depășirii termenului se va considera că nu sunt obiecții față de proiectul respectiv, acesta fiind supus spre dezbatere consiliului local sau județean interesat.

Totodată, aceleași dispoziții legale stipulează faptul că acordurile sau convențiile încheiate de autoritățile administrației publice locale nu angajează decât responsabilitatea consiliului local sau județean care este parte la acestea, fiind însă supuse controlului de legalitate al prefectului. Actele juridice emise în aplicarea respectivelor acorduri sau convenții au în dreptul intern aceeași valoare juridică și aceleași efecte ca și actele administrative adoptate în conformitate cu prevederile legii organice.

3.4. Jurisprudența națională privind participarea colectivităților teritoriale locale la asociații internaționale ale acestora

Prin decizia nr.47 din 17 ianuarie 1996, Dosar nr. 999/1995, a Curții Supreme de Justiție, Secția de Contencios Administrativ s-a admis recursul declarat de Consiliul Județean Vâlcea împotriva Sentinței civile nr. 74/F din 31 martie 1995 a Curții de Apel Pitești, prin care se admisese acțiunea prefectului județului Vâlcea și se anulase Hotărârea nr. 3 din 24 februarie 1994 a Consiliului Județean Vâlcea, prin care s-a aprobat aderarea județului Vâlcea la Adunarea Regiunilor din Europa, cu sediul la Strasbourg – Franța.

Prima instanță a susținut, pe de o parte, că art. 21 din Legea nr. 69/199 a administrației publice locale nu se aplică și consiliilor județene, ci doar consiliilor locale, iar, pe de altă parte, , că potrivit art. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 814/1992, orice acțiuni inițiate de autoritățile administrației publice, în probleme care au legătură cu relațiile internaționale ale României, se pot face numai în condițiile legii și cu avizul prealabil al Ministerului Afacerilor Externe.

Instanța supremă a reținut că Adunarea Regiunilor din Europa este, conform statutului său, o instituție cu caracter consultativ, integrată în structurile Comunității Europene. Unitatea de bază care formează Adunarea, și anume regiunea, este, conform art. 3 pct. 2 din Statut, autoritate locală situată imediat sub nivelul , guvernului central, cu o putere politică de reprezentare concretizată printr-o adunare regională, respectiv județul.

Potrivit instanței, este adevărat că, în conformitate cu art. 21 lit. x) din Legea nr. 69/1991 a administrației publice locale, consiliul local hotărăște asocierea cu alte consilii locale, iar, în conformitate cu lit. z) a aceluiași articol, hotărăște stabilirea legăturilor de colaborare, cooperare și înfrățire cu localități din străinătate, însă trebuie reținut că, în cauză, nu este vorba de un consiliu local sau de înfrățirea cu vreo localitate, ci de aderarea la o organizație internațională neguvernamentală, al cărei scop este acela de reprezentare a membrilor săi în cadrul Uniunii Europene și al Consiliului Europei. Chiar dacă, printr-o interpretare strictă, această atribuție revine numai consiliilor locale, nu se poate omite faptul că un consiliu județean poate avea și activități în care să nu se manifeste ca autoritate în exercitarea atribuțiilor stabilite prin lege, cum ar fi aceea privind aderarea la Adunarea Regiunilor din Europa.

Pe de altă parte, a mai considerat instanța, așa cum rezultă și din avizul Ministerului Afacerilor Externe dat în aplicarea art. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 814/1992, găsirea soluțiilor particulare pentru fiecare regiune nu înseamnă negarea politicilor statale sau comunitare, ci, mai curând, corectarea lor, în vederea asigurării unei eficacități maxime.

Totodată, instanța a avut în vedere și faptul că, în art. 2 para. 1 din Statutul Adunării Regiunilor din Europa, se prevede expres respectarea constituțiilor statelor, de unde rezultă că aderarea la acest organism internațional nu aduce atingere suveranității statului sub nici o formă.

3.5. Perspectiva cooperării locale în raport cu politicile comunitare ale Uniunii Europene

Autoritățile publice locale și regionale existente în statele europene s-au văzut jucând un rol relativ marginal vizavi de ideea existenței unei Europe viitoare. Percepția a început să se schimbe însă o dată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht și cu crearea Comitetului Regiunilor Uniunii Europene în anul 1994. Nevoia de a promova activitatea autorităților publice locale și regionale a fost recunoscută de Comisia Europeană prin "Carta albă a guvernării europene" (iulie 2001). Toate tratatele vor fi înlocuite cu un text comun, care va reprezenta Constituția Europeană. Pentru aceasta, foarte importantă este clarificarea relațiilor între instituțiile Uniunii Europene și autoritățile publice locale și regionale. În această viziune, considerăm că sunt câteva elemente extrem de importante de abordat pentru cooperarea colectivităților și autorităților locale raportată la politicile comunitare și pentru viitorul rolului autorităților publice locale și regionale:recunoașterea principiului autonomiei guvernării locale, strângerea cooperării între diferitele paliere de guvernare, dreptul de consultare a proiectelor politicilor și legislației, definirea obiectivului economico-social al viitoarei Europe, a dezvoltării durabile, precum și statutul legal al cartei fundamentale a drepturilor.

Dintre componentele cooperării locale, cooperarea transfrontalieră, aflată în interacțiune cu politicile comunitare adoptate, deține un rol important printre obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională. Stimularea cooperării interregionale, interne și internaționale, a celei transfrontaliere, inclusiv în cadrul euroregiunilor, precum și participarea regiunilor de dezvoltare la structurile și organizațiile europene care promovează dezvoltarea economică și instituțională a acestora, în scopul realizării unor proiecte de interes comun, reprezintă câteva dintre obiectivele principale a autorităților publice locale și regionale.

În ultima perioadă de timp, dezbaterile și reuniunile organizațiilor europene care reprezintă colectivitățile și autoritățile locale, au condus la concluzia că două treimi din legislația europeană și programele inițiate sunt implementate la nivel local și regional în Europa. De asemenea, se consideră că, într-o Europă cu peste 450 de milioane de locuitori, principiului proximității i se va acorda cea mai mare importanță, dacă Uniunea Europeană nu va fi mai aproape de cetățean. Ținând cont de aceste aspecte, organizațiile și asociațiile europene ale colectivităților și autorităților locale consideră că parteneriatul dintre nivelul guvernamental, local și regional trebuie să fie foarte puternic. Nu va putea fi stabilită o constituție europeană fără a se ține seama de aceste considerente.

Colectivitățile locale și regionale vor fi, prin vocea organizațiilor și asociațiilor care le reprezintă, parteneri ai viitoarei Europe.

Principiul subsidiarității va trebui să acopere trei faze ale procesului de decizie european: pregătirea, luarea deciziei și implementarea ei. Coordonarea responsabilităților între diferite autorități naționale, regionale și locale europene va trebui să țină seama de aceste trei faze. Faza de pregătire cuprinde consultarea cu autoritățile și colectivitățile locale, unul dintre principiile-cheie ale bunei guvernări. “Acolo unde Uniunea Europeană propune o legislație nouă sau politici comunitare, acestea vor avea un impact substanțial la nivel local și regional deci consultarea organizațiilor care le reprezintă este obligatorie”. Faza de luare a deciziei presupune clarificarea aplicării subsidiarității, începând cu nivelurile de competență locale și regionale. Faza de implementare se referă la proporționalitate, cooperare stabilă și consecințele financiare și administrative. Această propunere va trebui să implementeze “prin cipiul conexiunii”, recunoscut în Germania și Austria. Obligațiile financiare și administrative trebuie luate împreună și proporționate după obiectiv. Monitorizarea subsidiarității, faza finală, este menționată în tratat și va trebui să se țină cont de ea.

3.6. Recunoașterea rolului constituțional al colectivităților și autorităților locale la nivelul Uniunii Europene

Majoritatea constituțiilor statelor membre ale Uniunii Europene definesc rolul autorităților locale și regionale în cele mai multe dintre statele membre, autoritățile locale și regionale, alături de asociațiile și organizațiile care le reunesc și le reprezintă, sunt considerate ca parteneri și interlocutori în procesul legislativ european. Consultarea lor în faza pregătitoare a procesului legislativ al Uniunii Europene reprezintă un element important și definitoriu al unei guvernări durabile. Cele mai multe legi europene pot fi aplicate la aceste niveluri. Comisia Europeană recunoaște acest lucru în Carta Albă a Guvernării Europene . Viitoarea constituție europeană va trebui să garanteze că resursele financiare la nivel local și regional nu vor fi afectate de deciziile politicii monetare ale Uniunii Europene, iar cooperarea transfrontalieră va reprezenta baza pentru integrare și coeziune socială, solidaritate și parteneriat, toleranță și respect pentru diversitate.

În propunerea referitoare la luarea în considerare a rolului autorităților locale și regionale pentru constituția europeană, se pune accentul pe următoarele:

Autonomia locală: “Uniunea Europeană respectă drepturile referitoare la autonomia locală, așa cum sunt ele garantate în Carta europeană a autonomiei locale ” adoptată în 1985.

Consultare: “Pentru orice propunere legislativă sau referitoare la politicile Uniunii, cu impact asupra autorităților locale și regionale, în statele membre, se va proceda la consultarea organizațiilor ce reprezintă autoritățile locale și regionale. Același lucru va fi făcut și în cazul implementării legislației și politicilor”.

Impactul financiar: “ Pentru orice nouă propunere legislativă sau referitoare la politicile Uniunii, Uniunea Europeană se va asigura că, la nivel local și regional, resursele financiare și administrative sunt estimate corect și sunt proporționale cu obiectivele”,

Cooperarea transfrontalieră: “Uniunea va trebui să promoveze și să susțină cooperarea transeuropeană, incluzând aici și schimburile de experiență și acordurile de înfrățire și cooperare, aidoma unui obiectiv politic”.

Coeziunea teritorială: “Uniunea va acționa astfel încât să dispară diferențele între diferitele niveluri de dezvoltare ale regiunilor, sprijinind dezvoltarea acestora”.

Dintre propunerile referitoare la autoritățile locale și regionale care vor fi incluse în viitorul text al Constituției Europene și care vor deveni realitate în viitorul apropiat, menționăm: garanții pentru cetățeni prin definirea modelului democratic al Uniunii Europene, definirea proiectelor europene prin întărirea capacității economico-sociale și a coeziunii teritoriale, definirea competențelor la toate niveluri de guvernare. Într-o Europă viitoare, în care această constituție va reprezenta legea fundamentală de existență, se dorește ca aplicarea ei la nivelurile locale și regionale să aducă mai multă prosperitate și apropierea de cetățeni să conducă la dezvoltarea durabilă a continentului.

3.2.Dimensiunea externă a autonomiei locale

3.2.1.Activitatea externă a colectivităților teritoriale locale

1.Noțiunea de activitate externă a colectivităților teritoriale locale.

Alături de dimensiunea tradițională a autonomiei locale, care s-a dezvoltat exclusiv pe plan intern, treptat, întâi în practică, apoi prin consacrare normativă, se naște și evoluează și o dimensiune externă, suprafrontalieră, a autonomiei locale, în perspectiva integrării regionale europene. Ea are în vedere capacitatea colectivităților teritoriale locale, reprezentate de autoritățile administrative proprii, de a stabili raporturi juridice cu subiecte de drept public care nu fac parte din ordinea juridică internă a statului căruia îi aparțin.

În principiu, statul are monopolul relațiilor cu societățile politice exterioare, cel puțin cu cele cu caracter politic (statele și organizațiile internaționale interguvernamentale). Colectivitățile teritoriale locale, în calitate de societăți politice infrastatale, nu pot participa la relațiile internaționale propriu-zise, clasice.

Relațiile suprafrontaliere ale colectivităților teritoriale locale sunt de dată relativ recentă. Tradițional, singurele relații suprafrontaliere erau cele de înfrățire dintre localități, care își au originea în înfrățirile practicate după al doilea Război mondial între localități din Franța și din Germania federală ca înfrățiri de reconciliere.

Treptat, sub influența mai multor factori, precum proximitatea geografică, construcția europeană (care se interesează îndeaproape de regiuni și internaționalizarea schimburilor economice și culturale, colectivitățile teritoriale locale încep să privească peste frontieră și să stabilească relații directe cu omologii lor străini și cu organizații internaționale . Această evoluție a dobândit în ultimul deceniu o importanță deosebită.

În prezent, autorii de drept public sunt unanimi în a recunoaște activitatea suprafrontalieră a colectivităților teritoriale locale, ca o dimensiune inseparabilă a autonomiei locale.În vederea satisfacerii intereselor publice locale, a căror sarcină o au, autoritățile administrative proprii au dreptul de a acționa nu numai pe plan intern, dar și pe plan extern. Evident însă acțiunea lor externă, în numele și pe seama colectivităților teritoriale locale pe care le reprezintă, nu poate privi decât interesele publice locale, deoarece numai acestea o justifică și ele sunt esența autonomiei locale. Ea trebuie să respecte angajamentele internaționale ale statului și să nu aducă atingere condițiilor esențiale de exercitare a suveranității statului.

Cooperarea suprafrontalieră a colectivităților teritoriale locale nu poate fi concepută decât în cadrul autonomiei locale, ea reprezentând tocmai latura externă a acesteia. În doctrina franceză, cooperarea suprafrontalieră poartă numele de cooperare descentralizată.

Activitatea externă a colectivităților teritoriale locale își revendică o dublă legitimitate. Pe de altă parte, o legitimitate politică, înscrisă în prelungirea democrației locale, iar, pe de altă parte, o legitimitate funcțională, relevând eficacitatea și exercițiul responsabil al afacerilor locale.Ea izvorăște și din dorința colectivităților teritoriale locale de a-și spori identitatea, îmbogățind în același timp, aria relațiilor exterioare ale statului și asigurând chiar o participare directă a cetățenilor la activitățile externe.

2. Temeiurile juridice ale activității externe a autorităților publice locale.

În statele din Europa Occidentală ,capacitatea autorităților publice locale de a desfășura activități externe este reglementată, mai mult sau mai puțin detaliat, de acte normative interne, de nivel legislativ și regulamentar , care rezultă dintr-o îndelungată practică administrativă . Deși constituțiile nu consacră expres această posibilitate, principiul autonomiei locale, înscris în legile fundamentale ale statelor, este în prezent interpretat de doctrină, dar și de autoritățile publice ca incluzând în mod obligatoriu dimensiunea suprafrontalieră. Așa fiind, asistăm practic la o extindere a sferei conceptului constituțional al autonomiei locale, de la dimensiunea mai restrânsa avută în vedere la adoptarea legilor fundamentale , la dimensiunea largă, incluzând și aspectul suprafrontalier, extindere realizată nu prin modificarea expresă, ci prin completarea pe cale de interpretare a textelor generale. Această nouă abordare a autonomiei locale face să fie recunoscut la nivel constituțional, dreptul colectivităților locale de a întreține, prin autoritățile administrative proprii, relații suprafrontaliere. Textele constituționale, astfel interpretate, au fost dezvoltate prin legi ordinare, care detaliază formele de activitate, dar și procedurile de control statal.

În Franța , legislația reglementează expres aspecte ale activității externe a colectivităților locale. Primele reglementări de substanță datează din anul 1982 și privesc numai cooperarea regională transfrontalieră, în vederea coordonării unora dintre acțiunile de interes local. În anul 1992, reglementările sunt detaliate, ele referindu-se la toată cooperarea descentralizată, nu numai la aceea de nivel regional și nu numai cu caracter transfrontalier. Autoritățile locale au dreptul să încheie convenții de concertare și de colaborare , în limitele competențelor lor, rezerva făcând respectarea angajamentelor internaționale ale statului. Dispare necesitatea autorizației guvernamentale prealabile, convențiile transmițându-se prefectului conform dreptului comun. De asemenea pot fi create grupări de interes public, interregionale și transfrontaliere. Servicii publice de interes comun pot fi încredințate societăților de economie mixtă locală, la capitalul social al cărora pot participa colectivități teritoriale locale străine. Se creează și o comisie națională a cooperării descentralizate, însărcinată să urmărească punerea în aplicare a dispozițiilor legale privind această cooperare.

În același scop, Franța a încheiat acorduri de cooperare transfrontalieră cu statele vecine.

În Spania , normele referitoare la participarea colectivităților locale la activități externe se găsesc în statutele acestora. Tribunalul Constituțional a recunoscut comunităților locale, cu titlu de cooperare transfrontalieră, posibilitatea de a încheia acorduri cu colectivitățile locale străine, dacă există cadru juridic constituit dintr-un acord interguvernamental între statele interesate.

În Italia, de asemenea statutele regiunilor cuprind norme care reglementează activitatea lor externă. Potrivit unui decret din 1977, regiunile au competența de a desfășura activități externe de promovare în materiile care relevă competența lor, după înțelegerea prealabilă cu Guvernul și în cadrul direcțiilor și actelor de coordonare ale Guvernului.

În Republica Moldova, analiza surselor dreptului intern pornește, după cum e și firesc, de la Constituție. În privința politicii externe, Constituția Republicii Moldova stabilește atribuțiile instituției Președinției, Guvernului și Parlamentului, fără a face referire la autoritățile locale. În fapt ,însă, activitatea externă a administrației publice locale se desfășoară ca o funcție a autonomiei locale, principiu consfințit în art.109 al Constituției Republicii Moldova. Reglementarea constituțională a autonomiei locale (art.109) nu particularizează nimic despre existența și exercitarea ei cu privire la acțiunea exterioară a colectivităților locale. În același timp, însă, Constituția nu interzice o activitate transfrontalieră a colectivităților locale. Așa fiind, trebuie să se țină cont de interpretarea contemporană a principiului autonomiei locale. Așa fiind, trebuie să se țină cont de interpretarea contemporană a principiului autonomiei locale și de practica dezvoltată în statele europene , precum și de normele juridice internaționale existente în această materie. Cu această interpretare, putem afirma că dreptul autorităților locale din Republica Moldova de a desfășura o activitate transfrontalieră este consacrat și garantat constituțional, care trebuie să fie dezvoltat prin legea ordinară. Prin urmare nu se poate susține că Constituția ar avea un caracter anacronic , interzicând participarea colectivităților locale la activitatea externă. Din contră, aceasta trebuie interpretată în corelație cu valorile europene. De aceea, atâta timp cât Constituția nu neagă dreptul colectivităților locale de a participa la relațiile externe, singura concluzie la care se poate ajunge este aceea că acest drept este recunoscut la nivel constituțional, fiind inclus în conceptul , de autonomie locală, la dimensiunea lui contemporană. Prin urmare , afirmarea capacității colectivităților locale, prin autoritățile proprii , de a dezvolta o activitate externă proprie, în limitele autonomiei locale, este o capacitate consacrată constituțional, chiar dacă în mod implicit.

3. Reglementarea internațională a activităților externe

Distinct de evoluția interpretării și a conținutului legislației naționale, precum și de dezvoltarea practicilor naționale, dar în strânsă legătură cu acestea, asistăm și la consacrarea dreptului colectivităților teritoriale locale de a întreține relații suprafrontaliere, prin norme ale dreptului internațional public.

Avem în vedere, pe de o parte, sistemul regional european, în cadrul Consiliului Europei, al Uniunii Europene și al Organizației pentru Securitate și Cooperare în Europa. Pe de altă parte, ne referim la tratate bi- sau plurilaterale, care leagă două sau mai multe state europene.

În cadrul organizațiilor internaționale regionale europene este vorba în primul rând de tratate internaționale multilaterale adoptate în cadrul Consiliului Europei și al Uniunii Europene.

Pentru prima organizație internațională există alături de Carta europeană a autonomiei locale, actul general privind autonomia locală, Convenția-cadru europeană asupra cooperării transfrontaliere a colectivităților sau autorităților teritoriale, care este axată exclusiv pe această problemă.

Adoptarea acestui din urmă tratat fusese recomandată de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei încă din anul 1966, el a fost deschis spre semnare la Madrid, la 21 mai 1980, cu ocazia celei de-a patra Conferințe a miniștrilor europeni responsabili cu colectivitățile teritoriale locale, și a intrat în vigoare la 22 decembrie 1981, lunga lui geneză fiind rezultatul unui compromis între state.Există și o dispoziție în Convenția-cadru pentru protecția minorităților naționale. Pentru Uniunea Europeană, trebuie amintit dreptul comunitar originar, în special Tratatul asupra Uniunii Europene (Tratatul de la Maastricht).

Există o diferență de finalitate în cadrul celor două organizații internaționale, întrucât Consiliul Europei se preocupă de idealul democratic, în timp ce, în cadrul Uniunii Europene, politica regională privilegiază dimensiunea economică.

Nu trebuie omise nici alte surse ale dreptului internațional public, și anume angajamentele juridico-politice din cadrul fostei Conferințe pentru Securitate și Cooperare în Europa și actualei Organizații pentru Securitate și Cooperare în Europa, precum și actele interne ale Organelor Consiliului Europei și Uniunii Europene.

Astfel, în cadrul Consiliului Europei, dar de această dată ca un act intern al acestei organizații internaționale regionale europene regăsim Rezoluția Statutară (94) 3 din 14 ianuarie 1994 a Consiliului Miniștrilor, relativă la instituirea Congresului Puterilor Locale și Regionale din Europa. Deși nu este vorba de un tratat internațional, ca act intern al unei organizații internaționale prin care i se creează un organ subsidiar, această rezoluție are forță juridică obligatorie, este izvor al dreptului internațional public.

Tot dintre actele interne ale organelor Consiliului Europei amintim Rezoluția (74)8 din 27 februarie 1974 a Comitetului Miniștrilor, care enunță obiectivele și modalitățile cooperării;Rezoluția 107(1079) din 18 octombrie 1979 a Conferinței Puterilor Locale și Regionale din Europa, care enunță principiile cooperării suprafrontaliere și invită statele să se angajeze să elimine obstacolele de ordin juridic și administrativ din calea acestei cooperări.

O referire la cooperarea transfrontalieră a colectivităților teritoriale locale găsim în Declarația la nivel înalt de la Helsinki din anul 1992, adoptată în cadrul procesului C.S.C.E. Deși sus-amintita declarație nu este un tratat internațional, forța ei juridică nu poate fi însă negată, ea aparține categoriei soft law, fiind un izvor sui-generis al dreptului internațional public.

4. Reglementările naționale privind activitatea externă

Cu privire la situația României, analiza surselor dreptului intern pornește, firesc de la Constituție. Reglementarea constituțională a autonomiei locale nu particularizează nimic despre existența și exercitarea ei cu privire la acțiunea exterioară a colectivităților teritoriale locale. În același timp însă, nicăieri Constituția nu interzice o activitate suprafrontalieră a colectivităților teritoriale locale.

Așa fiind, trebuie să se țină cont de interpretarea contemporană a principiului autonomiei locale și de practica dezvoltată în statele europene, precum și de normele juridice internaționale existente în această materie, deși nu se poate nega dimensiunea externă a autonomiei locale. Cu această interpretare, putem afirma că dreptul colectivităților teritoriale locale din România de a desfășura o activitate suprafrontalieră este consacrat și garantat constituțional, el trebuind să fie dezvoltat pin legislația ordinară.

La aceeași concluzie se ajunge având în vedere și spiritul de deschidere internațională prezent permanent în Legea noastră fundamentală republicată, evidențiat mai ales de dispozițiile art. 11 și art. 20.

Menționăm că prin Legea de Revizuire a Constituției României nr. 429/2003, art. 11 a fost modificat și completat.

În acest sens alin.(3) nou introdus care arată că “ în cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziții contrare Constituției, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea constituției”, este consecința logică a principiului supremației Constituției, prevăzut la art. 1 alin.5, deoarece ratificarea unui tratat poate avea loc numai dacă nu cuprinde prevederi contrare Constituției. De aceea, dacă ar cuprinde asemenea prevederi, este necesară revizuirea, în prealabil, a normei constituționale, spre a se asigura astfel, în toate cazurile, supremația acesteia.

De asemenea, art. 20 a fost modificat și completat prin aceeași lege.

Alineatul (2), completat prevede că: “ Dacă există neconcordanțe între tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile.”

Completarea alin. 2 se referă la faptul că prioritatea reglementării internaționale nu se aplică dacă în Constituție sau legea internă soluția este mai favorabilă decât în reglementarea internațională.

Regula rezultă din faptul că standardele internaționale sunt in favoarea omului, astfel încât nu se justifică să aibă prioritate față de o lege internă mai favorabilă, deoarece daca s-ar aplica ar fi în defavoarea lui.

România este parte la Carta europeană a autonomiei locale și la Convenția-cadru privind protecția minorităților naționale.

România a semnat Convenția-cadru la 27 februarie 1996 și a ratificat-o prin Legea nr. 78 din 11 mai 1999 prin care s-a aprobat Ordonanța Guvernului nr. 120 din 28 august 1998.Textul convenției-cadru este publicat în “ Monitorul Oficial” nr. 329 din 31 august 1998.

Depunerea instrumentelor de ratificare a fost însoțită de următoarele declarații:

România declară că aplicarea Convenției-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale, menționată la art. 1, se subordonează încheierii unor acorduri interstatale, iar zona de aplicare a prevederilor privind cooperarea transfrontalieră se poate extinde până la 25 km de la frontiera română, afară de cazurile în care este vorba de județe limitrofe;

România declară că, în sensul prevederilor art. 2 paragraful 2 din Convenția-cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale, colectivitățile sau autoritățile teritoriale desemnate să exercite funcțiile regionale sunt, potrivit legislației sale în vigoare, județele, respectiv consiliile județene.

Ca o concluzie, dimensiunea suprafrontalieră a autonomiei locale nu poate fi astăzi negată. Dimpotrivă, având în vedere tratatele internaționale la care ne-am referit, legislațiile interne ale statelor din regiunea europeană, tratatele bi- sau plurilaterale încheiate între acestea, practica dezvoltată privind participarea la relațiile externe a colectivităților teritoriale infrastatale, autonomia locală, la nivel regional european, este un concept care include, în mod obligatoriu, și cooperarea externă.

Așa fiind, nu se poate susține că Legea noastră fundamentală ar avea un caracter anacronic, interzicând participarea colectivităților teritoriale locale la activitatea externă.

Din contră, spiritul ei modern impune interpretarea sa în corelație cu valorile europene. De aceea, atâta timp cât Constituția nu neagă colectivităților teritoriale locale dreptul de a participa la relațiile externe, singura concluzie la care se poate ajunge este aceea că acest drept este recunoscut la nivel constituțional, fiind inclus în conceptul, la dimensiunea lui contemporană, de autonomie locală.

De altfel, nici nu este menirea unei constituții de a conține reglementări detaliate, ea mulțumindu-se să afirme principiile cardinale, care să îl ghideze ulterior pe legiuitor.Constituția noastră a pus, firesc, principiul autonomiei locale, interpretarea acestuia trebuind a fi făcută potrivit intențiilor Constituantului și evoluției concepției generale despre autonomia locală.

Concluzia este foarte importantă, deoarece permite afirmarea capacității colectivităților teritoriale locale, prin autoritățile lor proprii, de a dezvolta o activitate exterioară proprie, în limitele autonomiei locale, capacitate consacrată constituțional, chiar dacă în mod implicit.

De aici, însă, și reversul medaliei. Fiind o simplă formă de manifestare a autonomiei locale, ea trebuie să respecte comandamentele superioare, în primul rând caracterul unitar al statului român. În plus, activitatea exterioară a colectivităților teritoriale locale nu poate excede sferei competențelor pe care acestea le au în raporturile juridice interne, adică exclusiv satisfacerea intereselor publice locale, iar nu a unor interese publice naționale, a căror sarcină, revine exclusiv statului, prin autoritățile sale.

În egală măsură, activitatea exterioară a colectivităților teritoriale locale este supusă controlului de tutelă administrativă și, de asemenea, ea trebuie să respecte linia generală a politicii externe naționale. Activitatea suprafrontalieră a colectivităților teritoriale locale, ca element al autonomiei locale, trebuie desfășurată cu observarea textelor constituționale referitoare la competențele Parlamentului, Președintelui României și Guvernului în domeniul politicii externe a statului român, care trebuie respectate de autoritățile administrative ale colectivităților teritoriale locale.

În mod normal, principiul constituțional al autonomiei locale, incluzând și dimensiunea externă, suprafrontalieră, ar trebui dezvoltat, sub acest aspect prin actele normative inferioare, de nivel legislativ și regulamentar. Din păcate însă, dezvoltările legislative sunt extrem de puține, complet insuficiente.

Ele se regăsesc în Legea nr. 69/1991 a adminstrației publice locale și în Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională în România.

3.2.2.Cooperarea externă a colectivităților teritoriale locale

1. Clasificarea formelor cooperării externe

Cooperarea externă, suprafrontalieră a colectivităților teritoriale locale este consacrată de art. 10 paragraful 3 al Cartei europene a autonomiei locale. Colectivitățile teritoriale locale, prin autoritățile administrative proprii, pot să coopereze, în condițiile prevăzute de lege, cu colectivități teritoriale locale din alte state.

Declarația la nivel înalt de la Helsinki din 1992 proclamă prin paragraful 35 încurajarea cooperării transfrontaliere pe scară largă, inclusiv contactele umane, implicând comunitățile și autoritățile locale de bază și regionale, această cooperare contribuind la depășirea inegalităților economice și sociale și întărind înțelegerea etnică, dezvoltând relațiile de bună vecinătate între state și popoare.

Convenția-cadru pentru protecția minorităților naționale consideră în preambul că realizarea unei Europe tolerante și prospere nu depinde numai de cooperarea dintre state, ci necesită și cooperarea transfrontalieră dintre autoritățile locale de bază și regionale, cu respectarea constituției și a integrității teritoriale ale fiecărui stat.

Analizând cooperarea suprafrontalieră a colectivităților teritoriale locale între ele, în mod direct, arătăm că aceasta poate fi clasificată după formele în care se realizează, în cooperare care nu dă naștere la efecte juridice obligatorii (concertare) și cooperare cu efecte obligatorii din punct de vedere juridic.

Aceasta din urmă poate fi cooperare exclusiv contractuală și cooperare instituționalizată. Prima se bazează exclusiv pe un act convențional încheiat între colectivitățile teritoriale locale interesate, cea de-a doua depășește simpla fază contractuală, creând structuri permanente de cooperare, în vederea satisfacerii unor interese publice comune.

Sub aspectul întinderii geografice, poate exista cooperare suprafrontalieră între colectivități teritoriale locale care nu au frontieră comună și cooperare între colectivitățile teritoriale locale care sunt în contact, acestea din urmă numindu-se cooperare transfrontalieră.

1.1Cooperarea transfrontalieră

Cooperarea transfrontalieră fiind mai dezvoltată și cu implicații mai importante, a fost prima și relativ detaliat reglementată, la nivel internațional existând, cum am spus, Convenția-cadru europeană asupra cooperării transfrontaliere a colectivităților sau autorităților teritoriale, consacrată exclusiv acestei forme de cooperare suprafrontalieră.Consiliul Europei urmărește, de asemenea, redactarea și semnarea unui Protocol adițional la Convenția-cadru, precum și a unei Convenții-cadru privind cooperarea interteritorială, care să privească întreaga cooperare suprafrontalieră, iar nu numai cooperarea transfrontalieră.

Convenția-cadru a Consiliului Europei este la originea unui anumit număr de dezvoltări ulterioare a cooperării transfrontaliere, care formează un fel de bază de referință pentru orice formă posibilă de relație transfrontalieră Această Convenție-cadru europeană a fost semnată la Madrid la 21 mai 1980.Ea reprezintă concretizarea mai multor ani de reflectări și eforturi ale Consiliului Europei. Ea se voia, din punctul de vedere al Adunării Parlamentare, cheia de boltă a noului edificiu pe care construcția europeană trebuia să-l privilegieze în spațiile frontaliere.

“Principiile formulate în acest text pot servi ca bază unei noi doctrine de drept internațional, care reglementează raporturile de bună vecinătate de-a lungul frontierelor și repartizarea competențelor între puterile publice.”

Convenția-cadru, ea însăși nu are ca ambiție reglementarea tuturor situațiilor de cooperare transfrontalieră, ea prevede chiar, în mod special, ca dispozițiile ei “sa nu afecteze posibilitatea pentru Părțile contractante de a recurge de comun acord la alte forme de cooperare transfrontalieră.

Acest lucru lasă o poartă deschisă evoluțiilor ulterioare, contribuind astfel la succesul aplicării Convenției, atât în ceea ce privește ratificările de către state cât si folosirea ei de către colectivitățile transfrontaliere, și va permite judecarea valorii acestui instrument.

Convenția distinge două forme esențiale de cooperare: concertarea prin schimb de informații și încheierea de acorduri sau angajamente ce generează crearea de legături juridice precise (art. 2§1).

Cooperarea transfrontalieră este definită în art. 2 fiind orice concertare vizând să întărească și să dezvolte raporturile de vecinătate între colectivitățile sau autoritățile teritoriale ținând de două sau mai multe state, ca și încheierea de acorduri și aranjamente utile acestui scop. Sunt stabilite astfel cele doua forme de cooperare transfrontalieră, concertarea și încheierea de acorduri și aranjamente. Cooperarea transfrontalieră poate deci consta în mijloace de concertare (care nu creează obligații juridice) și de cooperare juridică propriu-zisă.

1.2.Uniunea Europeană și cooperarea transfrontalieră

Actul unic european preconizează suprimarea completă a funcționării frontierelor, de exemplu, el “prevede să dispară formalitățile și controalele la frontieră”, s-ar putea spune chiar că el prevede ca frontierele să dispară (dacă nu formal, cel puțin practic).

Pentru aceasta, alături de dezvoltarea cooperării interguvernamentale în materie de poliție, în lupta contra terorismului, stupefiantelor și traficului de arme. Comisia prevede armonizarea legislațiilor naționale, mai ales pentru introducerea unei politici împotriva imigrării clandestine, etc. Din nefericire aceasta implică și o întărire a frontierelor externe ale Comunității.

Ținând cont de experiența Uniunii Europene, e important să distingem: relațiile între colectivitățile teritoriale și Uniunea Europeană.; acțiunea externă propriu-zisă a colectivităților teritoriale care pun înainte, în toate cazurile, necesitatea pentru colectivitățile infrastatale de a asocia la toate inițiativele lor în direcția străinătății.

Se poate trage concluzia că principiului de suveranitate statală în ordinea internă nu i-au fost aduse decât atenuări bine limitate ale dreptului de cooperare directă a singurelor colectivități frontaliere.

O adevărată tutelă statală se exercită încă, fie prin intermediul unui tratat acoperitor, fie prin solicitarea instanțelor statale a unei autorizări prealabile; acest lucru privează colectivitățile teritoriale. Mai este de notat că dreptul comunitar nu furnizează încă nici o bază juridică directă solidă, pentru dezvoltarea cooperării între colectivitățile substatale și, în special, între regiunile frontaliere, în cadrul spațiului comunitar.

În cel mai bun caz și în ciuda lipsei unei astfel de baze, regulamentul FEDER (art.112.f și 21.1 d) stabilește că trebuie ținut cont în hotărârile relative la intervenția fondului cu caracter frontalier al programelor și proiectelor naționale, iar art. 13 al aceluiași fond stipulează de asemenea că “în ceea ce privește regiunile frontaliere interne comunității, statele membre în cauză fac eforturi să asigure, în cadrul relațiilor lor bilaterale, o coordonare transfrontalieră a dezvoltării regionale prin mijloacele și la nivelurile pe care ele, de comun acord, le consideră adecvate, și în acest context, să favorizeze cooperarea între instanțele regionale și locale în cauză”.

În sfârșit, Parlamentul European a adoptat în 1988 o rezoluție referitoare la politica regională comunitară și la rolul regiunilor.Carta comunitară a regionalizării, anexată la acest document, cuprinde un capitol consacrat tocmai cooperării transfrontaliere interregionale. Articolul 23 al acesteia invită statele și regiunile or să dezvolte această cooperare, care se va traduce în coordonarea programelor de dezvoltare regională și a programelor de acțiuni ale regiunilor limitrofe, cât și în stabilirea în comun de programe transfrontaliere pentru zonele cele mai apropiate de frontiere:

Capitolul V, art. 23, a. 2.

“ Statele și regiunile vor utiliza din plin, pentru a studia, planifica și finanța aceste activități, posibilitățile oferite de fondurile structurale ale Comunității Europene”.

Capitolul V, art. 23, a. 3.

“ Respectând repartiția internă a competențelor, statele se angajează să permită și să promoveze cooperarea transfrontalieră a autorităților regionale în domeniile care țin de acestea din urmă, în măsura în care natura ei se înrudește cu relațiile de bună vecinătate și nu cu relațiile externe”.

Capitolul VI, art. 24, a. 1 si a. 2.

“1. Ansamblul politicilor comune ale Comunității Europene nu poate să țină de categoria “relațiilor externe”, în sensul dreptului internațional clasic; se cade deci să nu le facem să depindă exclusiv de competența statelor.

2. Regiunile au dreptul să participe într-un mod adecvat la exercițiul funcțiilor statului, începând cu cele care privesc teritoriul lor”.

2. Reglementările naționale privind cooperarea suprafrontalieră

Conveția – cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale, a fost adoptată la Madrid la 21 mai 1980.A intrat în vigoare la 22.12.1981.România a semnat Convenția-cadru la 27 februarie 1996 și a ratificat-o prin Legea nr. 78 din 11 mai 1999 prin care s-a aprobat Ordonanța Guvernului nr. 120 din 28 august 1998.Textul Convenției-cadru este publicat în “Monitorul Oficial” nr. 329 din 31 august 1998.

Depunerea instrumentelor de ratificare a fost însoțită de următoarele declarații:

România declară că aplicarea Convenției-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale, menționată la art. 1, se subordonează încheierii unor acorduri interstatale, iar zona de aplicare a prevederilor privind cooperarea transfrontalieră se poate extinde până la 25 km de la frontiera română, afară de cazurile în care este vorba de județe limitrofe;

România declară că, în sensul prevederilor art. 2 paragraful 2 din Convenția-cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale, colectivitățile sau autoritățile teritoriale desemnate să exercite funcțiile regionale sunt potrivit legislației sale în vigoare, județele, respectiv consiliile județene.

Dezvoltările legislative se găsesc în principal în normele conținute de Legea nr. 69/1991 a administrației publice locale.

Potrivit art. 21 alin. (2) lit. x, partea a II-a Consiliul Local hotărăște asocierea cu alte consilii locale, precum și cu agenți economici din țară și din străinătate, în scopul realizării și exploatări unor lucrări de interes comun.

Asocierea cu agenți economici din străinătate relevă o formă de activitate exterioară a colectivităților teritoriale locale, române, reglementată de lege.

Din interpretarea acestei dispoziții, rezultă că este permisă această asociere numai în scopul realizării și exploatării unor lucrări de interes comun.

De asemenea, ținând cont de rolul general al consiliilor locale, lucrările de interes comun nu pot viza decât interese publice locale, care sunt de competența autorităților locale autonome.

Este de observat că în textul inițial al Legii nr. 69/1991 a administrației publice locale nu există o dispoziție identică în ceea ce privește consiliile județene.

Potrivit art. 21, alin (2), lit. z “Consiliul local hotărăște stabilirea legăturilor de colaborare, cooperare și înfrățire cu localități din străinătate”.

Judecând la fel ca mai înainte, această atribuție nu poate fi recunoscută consiliilor locale decât pentru domenii ce vizează exclusiv satisfacerea unor interese locale, domenii care intră în competența lor.

Observăm din nou că în textul inițial al Legii nr. 69/1991 a administrației publice locale nu există o dispoziție identică în ceea ce privește consiliile județene.

Legea nr. 69 din 26 noiembrie 1991, republicată a administrației publice locale, republicată în temeiul art. III din Legea nr. 24 din 12 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 76 din 13 aprilie 1996, dându-se articolelor și alineatelor numerotarea corespunzătoare. În art. 20 din alin (2), lit. v) partea a II-a și lit. x) și art. 63 din alin. (1) lit. t) partea a II-a prevede:

Potrivit art. 20 alin (2) lit. v) partea a II-a, Consiliul local hotărăște, în condițiile legii, colaborarea cu agenți economici din străinătate, în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun.

Deoarece textul nu conține nici o distincție, agenții economici străini pot avea și caracterul de întreprinderi publice de interes local sau național, adică agenți economici înființați de autoritățile locale sau centrale cu alte state. Colaborarea cu acești agenți economici relevă o formă de activitate exterioară a colectivităților teritoriale locale române, reglementată de lege.

Din interpretarea acestei dispoziții, rezultă că este permisă această colaborare numai în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun.

Ținând cont de rolul general al consiliilor locale, acțiunile sau lucrările nu pot viza decât interese publice locale, care sunt de competența autorităților locale autonome.

Potrivit art. 63 alin. (1) lit. t: Consiliul local hotărăște, în condițiile legii, asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale sau județene pentru realizarea unor lucrări și servicii de interes public, precum și colaborarea cu agenții economici din țară sau din străinătate, în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun.

Această dispoziție este identică cu cea de la art. 20 alin (2) lit. v), partea a II-a; dar se referă la consiliile județene și va fi interpretată în același mod.

De asemenea, art. 20 alin. (2) lit. x) prevede atribuția Consiliului local de a hotărî stabilirea legăturilor de colaborare, cooperare și înfrățire cu localități din străinătate.

Judecând la fel ca mai înainte, această atribuție nu poate fi recunoscută consiliilor locale decât pentru domenii ce vizează exclusiv satisfacerea unor interese locale, domenii care intră în competența lor.

Observăm că legiuitorul nu a mai recunoscut însă și pentru consiliile județene o asemenea situație.

La momentul respectiv s-a pus întrebarea dacă ar fi o simplă omisiune ori era vorba de intenția de a interzice consiliilor județene o astfel de acțiune exterioară.

Și din acest motiv se impunea o completare generală a Legii nr. 69/1991 din 26 noiembrie 1991 republicată a administrației publice locale, în așa fel încât noua lege să reglementeze mai amplu problema acțiunii exterioare a colectivităților teritoriale locale.

S-a observat faptul că, practic, cu excepția colaborării cu agenții economici de drept public din străinătate și al colaborării, cooperării și înfrățirii comunale, nici o altă formă de cooperare suprafrontalieră nu era reglementată, adică tocmai cea principală, colaborarea contractuală și colaborarea instituțională cu colectivități teritoriale locale din străinătate. De lege ferenda asemenea dispoziții erau absolut necesare.

Ordonanța de urgență nr. 22/1997 introdusese în Legea nr. 69/1991 a administrației publice locale un capitol distinct, intitulat “Colaborări, cooperări, asocieri și înfrățiri”, format din articolele 781-785.

Potrivit acestor dispoziții , consiliile locale și județene au dreptul să hotărască stabilirea legăturilor de colaborare, cooperare, asociere și înfrățire a unității administrativ-teritoriale cu unități sau asociații administrativ-teritoriale similare din străinătate, în scopul promovării unor interese comune, respectând legislația în vigoare. Acordurile de colaborare, cooperare asociere și înfrățire, realizate de consiliile locale și județene, se încheie în condițiile legii, proiectul fiind comunicat prefectului și Ministrului Afacerilor Externe, pentru consultare. Consiliile locale și județene au dreptul să hotărască stabilirea legăturilor de colaborare și asociere cu comercianți din țară sau din străinătate, în scopul realizării unor proiecte de interes public.

Trebuie evidențiat că obligativitatea transmiterii proiectului spre consultare autorităților statului (prefect și Ministerul Afacerilor Externe) este neconstituțională, singura formă de tutelă administrativă stabilită de Constituție fiind aceea care constă în dreptul de a ataca un act administrativ a posteriori, iar nu în dreptul de aprobare a acestuia și nici măcar în dreptul de a fi informat în prealabil, chiar dacă doar cu caracter consultativ, drept care să necesite comunicarea prealabilă a proiectului actului, în vederea viitoarei lui aprobări sau respingeri ori măcar a emiterii unui aviz consultativ. Tutela administrativă are o singură formă pentru toate actele de putere publică ale autorităților proprii ale colectivităților teritoriale locale, nefiind permisă o discriminare, deci o tutelă mai severă, în cazul actelor ce privesc dimensiunea externă a autonomiei locale. În plus, nu este potrivită soluția contactului direct al autorităților administrative locale autonome cu Ministerul Afacerilor Externe, ci relația cu acesta trebuie mijlocită de prefect, potrivit rolului său constituțional și legal, care nu trebuie subminat. Declararea neconstituționalității totale a Ordonanței de urgență nr. 22/1997 a făcut ca aceste norme să își înceteze aplicabilitatea.

Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001 a administrației publice locale cu modificările și completările aduse de O.U.G. nr. 74 din 24 mai 2001; Legea nr. 738 din 4 decembrie 2001.

În art. 38 alin. (2), lit. c) “Consiliul local avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze și programe de dezvoltare economico-socială, de organizare și amenajare a teritoriului, documentații de amenajare a teritoriului și urbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare județeană, regională, zonală și de cooperare transfrontalieră, în condițiile legii.

Acest text introduce printre atribuțiile Consiliului local și pe aceea de a aviza sau aproba participarea colectivității teritoriale locală la programe de dezvoltare județeană, regională, zonală și de cooperare transfrontalieră în condițiile legii.

Articolul 38 alin.(2) lit. x) prevede atribuția consiliului local de a hotărî înfrățirea comunei sau orașului cu unități administrativ-teritoriale similare din alte țări.

Această atribuție nu poate fi recunoscută consiliilor locale decât pentru domenii ce vizează exclusiv satisfacerea unor interese locale, domenii care intră în competența lor.

Potrivit art. 38 alin. (2) lit. y):

“Consiliul local hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale din țară sau din străinătate, precum și aderarea la asociații naționale și internaționale ale autorităților adminstrației publice locale, în vederea promovării unor interese comune, nu pot viza decât interese publice locale autonome.”

Dispoziții similare și care prin urmare trebuie interpretate în același mod, există și în ceea ce privește consiliile județene și anume art. 104 alin.(1) lit. r) și art. 104 alin (1) lit. s).

În acest sens potrivit art. 104 alin (1) lit. r):

“ Consiliul județean hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale din țară sau din străinătate, precum și aderarea la asociații naționale și internaționale a autorităților administrației publice locale, în vederea promovării unor interese comune.”

Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională în România cu modificările și completările aduse de O.U.G. nr. 268 din 7 decembrie 2000, Ordonanța nr. 27 din 30 ianuarie 2003,

Legea nr. 256 din 10 iunie 2003, în art. 2 lit. d) prevede că unul dintre obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională în România este “stimularea cooperării interregionale, interne și internaționale a celei transfrontaliere, inclusiv în cadrul euroregiunilor, precum și participarea regiunilor de dezvoltare la structurile și organizațiile europene care promovează dezvoltarea economică și instituțională a acestora, în scopul realizării unor proiecte de interes comun în conformitate cu acordurile internaționale la care România este parte.”

De asemenea, potrivit art. 11 lit. f) Consiliul Național pentru Dezvoltare Regională are următoarea atribuție:

“ urmărește realizarea obiectivelor dezvoltării regionale, inclusiv în cadrul activităților de cooperare externă a regiunilor de dezvoltare, de tip transfrontalier, interregional, la nivelul euroregiunilor.”

Legea nr. 151 din 15 iulie 1998 privind dezvoltarea regională în România, cu modificările și completările ulterioare, a fost abrogată de Legea nr. 315 din 28 iunie 2004, privind dezvoltarea regională în România.

Articolul 3 lit. c) din această lege prevede că unul dintre obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională în România este: “stimularea cooperării interregionale, interne și internaționale, transfrontaliere, inclusiv în cadrul euroregiunilor, precum și participarea regiunilor de dezvoltarea economico-socială și instituțională a acestora, în scopul realizării unor proiecte de interes comun, în conformitate cu acordurile internaționale la care România este parte.”

De asemenea art. 12 lit. f) prevede că una dintre atribuțiile Consiliului Național pentru Dezvoltare Regională este aceea că “ urmărește realizarea obiectivelor dezvoltării regionale, inclusiv în cadrul activităților de cooperare externă a regiunilor de dezvoltare, de tip transfrontalier, interregional, la nivelul euroregiunilor.”

Ordonanța de urgență nr. 111/ din 16/11/2004 pentru modificarea și completarea Legii nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România prevede printr-un articol unic că Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România se modifică și se completează după cum urmează:

La art. 2, după alineatul (3) se introduce un nou alineat, alineatul (4), cu următorul cuprins:

“(4) Cooperarea transfrontalieră reprezintă o componentă a politicii de dezvoltare regională, care are ca scop asigurarea creșterii economice și dezvoltării sociale echilibrate și durabile a regiunilor de frontieră.”

După articolul 3 se introduce un nou articol, articolul 31, cu următorul cuprins:

“ Art. 31- Obiectivele de bază ale politicii de cooperare transfrontalieră sunt următoarele:

promovarea cooperării între regiunile, comunitățile și autoritățile situate de o parte și de alta a frontierelor în rezolvarea unor probleme comune, prin conceperea și implementarea unor strategii transfrontaliere și a unor proiecte care să contribuie la dezvoltarea comunităților respective sub aspectul creșterii nivelului de trai și al dezvoltării economice;

promovarea bunei vecinătăți, a stabilității sociale și progresului economic din regiunile de frontieră, prin finanțarea unor proiecte cu beneficii vizibile pentru regiunile și comunitățile din aceste regiuni;

sprijinul realizării descentralizării responsabilității prin promovarea inițiativelor locale, realizate în cadrul strategiilor locale.”

La articolul 8, după alineatul (1) se introduc două noi alineate, alineatele (11) și (12) cu următorul cuprins:

“ 11 Agențiile de dezvoltare regională din regiunile de dezvoltare care au în componența lor județe situate de-a lungul frontierei comune se pot asocia formând birouri regionale pentru cooperare transfrontalieră, în scopul asigurării managementului administrativ, financiar și tehnic al programelor de cooperare transfrontalieră.

12 Atribuțiile și obiectivele fiecărui birou regional de cooperare transfrontalieră se vor stabili prin statutul de organizare și funcționare care va fi avizat de instituția națională cu atribuții în domeniul dezvoltării regionale.”

Alineatul (2) al articolului 10 va avea următorul cuprins:

“ (2) Pentru managementul și implementarea programelor de dezvoltare regională și de cooperare transfrontalieră, precum și pentru îndeplinirea corespunzătoare a atribuțiilor delegate de instituția națională cu atribuții în acest domeniu, finanțarea se realizează în baza unor contracte negociate și încheiate pentru managementul administrativ, tehnic și financiar al programelor de dezvoltare regională și al programelor de cooperare transfrontalieră.”

3. Jurisprudența națională privind cooperarea suprafrontalieră

Prin Decizia nr. 1130 din 12 iunie 1996, Dosar nr. 395/1995, a Curții Supreme de Justiție, Secția de contencios administrativs-a admis recursul Consiliului Județean Timiș împotriva Sentinței civile nr.2 din 5 ianuarie 1995 a Curții de Apel Timișoara,Secția de contencios administrativ(prin care se respinseseră,ca neîntemeiate,acțiunea Consiliului Județean Timiș și cererea de intervenție în interes propriu Consiliul Local al orașului Deva –județul Timiș vizănd anularea Circularei comune nr.D3/6291/1994 și IV/561/1994 a Ministerului Afacerilor Externe și Departamentului pentru Administrație Publică Locală),s-a casat sentința recurată și s-a admis acțiunea,anulându-se (cu excepția unei singure dispoziții) actul administrativ atacat.

Curtea Supremă de Justiție a constatat că, prin soluția pronunțată, instanța de fond a încălcat principiile autonomiei locale și desconcentrării serviciilor publice, înscrise în art.119 din Constituția Romăniei,cât și în Legea nr.69/1991 a administrației publice locale.Instanța a considerat că inițiativele autorităților administrativ-teritoriale nu pot fi condiționate sau frânate de obligativitatea unor avize prealabile din partea altor organe,atâta timp cât ele sunt luate în cadrul competențelor stabilite prin lege. Apare deci evident că asemenea măsuri constitue o anihilare a aplicării în practică a principiului autonomiei locale, iar nu o garanție a întăririi și realizării lui, cum în mod greșit a reținut prima instanță.

Totodată, instanța a arătat că acțiunile vizate în Circulara comună nu au legătură cu relațiile externe ale României, nu sunt încheiate în numele statului român și nu creează obligații pentru acesta, ci au ca obiect numai relații de colaborare între autoritățile administrativ-teritoriale și partenerii lor externi, sunt încheiate în numele acestora și generează obligații exclusiv în sarcina lor, angajându-le propria răspundere, în temeiul art.4 din a Legea nr.69/1991 administrației publice locale.

Instanța a apreciat că principiul autonomiei locale a fost conceput de Constituția României și de Legea nr.69/1991 administrației publice locale în contextul statului unitar, astfel încât funcționarea lui în limite legale nu poate constituii un impediment în realizarea acestui atribut al statului român, așa cum ,de asemenea greșit, a reținut instanța de fond.

În ceea ce ne privește, apreciem că este foarte adevărat că actul atacat și anulat parțial conține norme extrem de restrictive, care contravin principiului autonomiei locale, sub aspectul laturii sale externe, așa cum este consacrat de legislația națională și potrivit actelor juridice internaționale pe care România trebuie să le respecte.

Trebuie însă observat că acest act administrativ conține dispoziții referitoare la două categorii radical diferite de autorități administrative: autoritățile administrtive proprii ale colectivităților teritoriale locale( consiliile locale; consiliile județene; primarii )- care sunt expresia principiului autonomiei locale – și autoritățile administrației teritoriale de stat ( prefecții; serviciile publice desconcentrate în teritoriu ale administrației centrale de stat de specialitate; comisiile administrative județene )- care sunt expresia principiului desconcentrării administrației centrale de stat în circumscripțiile administrative ale teritoriului de stat. Primele au caracter autonom, în timp ce ultimele sunt subordonate ierarhic autoritățiilor administrației centrale de stat . Așa fiind, rezultă că sunt contrare autonomiei locale, sub aspectul extern, numai dispozițiile restrictive privitoare la autoritățiile administrative locle autonome, iar nu și cele relative la autoritățiile administrației teritoriale de stat, deci instanța judecătorească a aplicat greșit legea când a dispus anularea și a dispozițiilor care le privesc pe acestea din urmă.

Datorită anulării ei aproape totale Circulara comună nu mai prezintă nici o importanță practică. Partea ei de început, pe care am prezentat-o, este însă extrem de utilă pentru a se trage anumite concluzii privind poziția statului român referitoare la cooperarea suprafrontalieră a colectivităților teritoriale locale.

Deși nu este parte la Convenția-cadru europeană asupra cooperării transfrontaliere a colectivităților sau autorităților teritoriale, Circulara comună nr.D3/6291/1994 și IV/561/1994 a Ministerului Afacerilor Externe și Departamentului pentru Administrație Publică Locală o indică expres în preambul, ceea ce înseamnă că statul român înțelege să se inspire, în activitatea sa internă și internațională,și din normele incluse în acest tratat internațional.Faptul că instanța judecătoreacă de contencios administrativ a anulat parțial acest act administrativ nu are cosecințe asupra intențiilor exprimate clar de statul român în această privință.

4. Acordurile interstatale și acordurile între colectivitățile teritoriale locale privind cooperarea transfrontalieră

Convenția-cadru conține în anexă modele și scheme de acorduri, de statute și de contracte în materie de cooperare transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale, care au o natură indicativă, iar nu o valoare contractuală. S-a utilizat această tehnică pentru a lăsa statelor o mai mare marjă de manevră, deși ea slăbește obligațiile convenționale ale lor. Sunt indicate atât acorduri interguvernamentale, bi- sau plurilaterale, cât și acorduri, statute și contracte încheiate între autoritățile locale. Aceste modele nu afectează cu nimic dreptul statelor de a recurge, de comun acord, la alte forme de cooperare transfrontalieră și nu aduc atingere validității acordurilor existente între acestea. Toate acordurile și aranjamentele trebuie încheiate cu respectarea competențelor prevăzute de dreptul intern al fiecărui stat în materie de relații internaționale și de orientare politică generală, ca și cu respectarea regulilor de control sau de tutelă cărora le sunt supuse colectivitățile sau autoritățile teritoriale.

Cooperarea suprafrontalieră nu depinde de încheierea unor astfel de acorduri interstatale. Există însă situații în care statele care au ratificat Convenția-cadru au emis rezerve, decizând expres să subordoneze aplicarea Convenției-cadru de încheierea de acorduri interstatale prealabile. Astfel, Franța a formulat o asemenea rezervă,dar a retras-o în ianuarie 1994.

4.1. Acordurile interstatale privind cooperarea transfrontalieră

Sistemul de acorduri interstatale au drept scop, în special, de a fixa în mod precis cadrul, formele și limitele, în statele care doresc să vadă acționând colectivitățile teritoriale, precum și de a elimina incertitudinile juridice de natură să genereze probleme (definirea dreptului aplicabil, jurisdicții competente, recursuri posibile,etc.)

Pe de altă parte încheierea de acorduri interstatale între statele interesate, care favorizează dezvoltarea cooperări transfrontaliere între autorități locale, ar avea fără îndoială consecințe favorabile pe următoarele planuri:

consacrarea oficială a legitimității acestor procedee de cooperare și încurajare a autorităților locale de a recurge la ele;

rolul și condițiile de intervenție a autorităților de tutelă, de supraveghere sau de control;

misiunea de informare reciprocă a statelor;

legăturile susceptibile de a fi create între aceste forme de cooperare și alte procedee de acțiuni concertate la nivelul frontierelor;

modificarea unor reguli juridice sau unor interpretări ale acestora, care constituie obstacole pentru cooperarea transfrontalieră etc.

Clauzele generale pentru prima categorie de modele, acordurile interstatale sunt clauze precum definirea expresiilor de autorități locale de bază, autorități regionale, autorități superioare de tutelă, caracterul competențelor locale ținând de legislația internă, promovarea atașamentului statelor părți față de valorile cooperării transfrontaliere, etc.

Prima categorie de modele, acordurile interguvernamentale, cuprinde cinci exemple de acorduri interstatale asupra cooperării transfrontaliere la nivel local de bază și regional. Ele sunt următoarele: acord asupra promovării cooperării transfrontaliere; acord asupra concertării regionale transfrontaliere; acord asupra concertării locale (de bază) transfrontaliere; acord asupra cooperării contractuale transfrontaliere între autoritățile locale; acord privind organismele de cooperare transfrontalieră între autoritățile locale.Doar primele două sunt de competența exclusivă a statelor, celălalt nefăcând altceva decât să fixeze cadrul juridic, permițând realizarea de acorduri sau de contracte între autoritățile sau colectivitățile locale. Sistemul acelor cinci modele de acord este în trepte, permițând statelor să stabilească această cooperare transfrontalieră în cadrul care le convine cel mai bine, plecând de la nivelul minim constituit de acordul asupra promovării cooperării transfrontaliere.

Sistemul de modele de acord cu “sertare”, descris la schema ce figurează mai sus, permite guvernelor să plaseze cooperarea transfrontalieră în cadrul cel mai convenabil pentru ele, pornind de la un minim constituit de acordul referitor la promovarea cooperării transfrontaliere (1.1) și deschizând “sertarele” pe care le-am admis (modele de acord de la 12-15).Deschiderea unui singur “sertar” ca și cea a mai multor “sertare”, chiar a tuturor “sertarelor”, se poate concepe perfect în același timp sau în perioade succesive. Este evident că în cazul unor acorduri între state care au deja sisteme de drept foarte apropiate, de exemplu statele scandinave, recurgerea la acorduri atât de precise ar putea să nu se impună.

41.1.Model de acord interstatal privind cooperarea transfrontalieră

Este vorba de un model de acord interstatal conținând dispoziții generale de bază și susceptibil de a fi încheiat de sine stătător, fie împreună cu unul sau mai multe modele de acorduri interstatale care figurează mai jos.

Acest acord cuprinde 6 articole.

Părțile se angajează să caute și să promoveze mijloacele unei cooperări transfrontaliere atât la nivel regional, cât și local (art. 1).

Prin “cooperare transfrontalieră” ele înțeleg orice măsuri concertate cu caracter administrativ, tehnic, economic, social sau cultural, apte să întărească și să dezvolte raporturile, precum și încheierea de acorduri adecvate în vederea rezolvării problemelor ce pot apărea în acest domeniu (art. 1).

Aceste măsuri vor putea tinde în special la ameliorarea condițiilor dezvoltării regionale și urbane, protecției bogățiilor naturale, a întrajutorării în caz de dezastre și de calamitate, precum și la ameliorarea serviciilor acordate populației (art. 1).

Părțile fac eforturi, prin consultare reciprocă, de a asigura autorităților regionale care țin de resortul lor mijloacele corespunzătoare care să le permită stabilirea între ele a unor legături de colaborare (art. 2).

Ele fac eforturi, de asemenea, pentru favorizarea inițiativelor autorităților locale în vederea stabilirii și dezvoltării cooperării transfrontaliere (art.3).

Fiecare parte va însărcina un anumit organ, comisie sau instituție pe care o va desemna să examineze legislația și reglementarea națională în vigoare, pentru a propune modificarea dispozițiilor susceptibile să împiedice dezvoltarea cooperării locale transfrontaliere. Aceste organe vor studia în special ameliorarea dispozițiilor fiscale și vamale, regulile în materie de schimb și de transfer de capitaluri, precum și procedurile ce reglementează intervenția autorităților superioare, îndeosebi în materie de tutelă sau de control.

Înainte de a lua măsurile vizate la alineatul precedent, părțile interesate se vor pune de acord, dacă va fi cazul, și își vor comunica informațiile necesare (art. 5).

4.1.2. Model de acord interstatal privind concertarea regională transfrontalieră

Aceste acord poate fi încheiat fie individual, fie împreună cu unul sau mai multe modele de acorduri interstatale (textele 1.1-1.5).

În vederea promovării concertării transfrontaliere în regiunea definită în anexa prezentului acord părțile vor constitui o comisie mixtă, denumită în continuare “Comisie”, având dacă este cazul, unul sau mai multe Comitete regionale denumite în continuare “Comitete”, însărcinate cu tratarea problemelor relative la concertarea transfrontalieră.

Problemele ce pot face obiectul concertării transfrontaliere sunt, cu titlu explicativ: dezvoltarea urbană și regională, transporturi și comunicații (transportul în comun, șosele și autostrăzi, aeroporturi comune, căi fluviale, porturi maritime, etc.); energie (centrale pentru producerea de energie, furnizarea de gaz, electricitate, apa, etc.); protecția naturii (situri protejabile, zone de recreere, parcuri naturale, etc.); protecția apelor (lupta contra poluării, construcția de stații de epurare, etc.); protecția aerului (poluarea atmosferică, lupta contra poluării sonore, zonele liniștite, etc.); învățământ, formare profesională și cercetare; sănătate publică (utilizarea centrelor medicale situate într-una din zone de locuitorii celeilalte, etc.); cultură, recreere, sport (teatru, orchestre, centre sportive, colonii de vacanță, case ale tineretului, etc.); ajutor în caz de catastrofe (incendii, inundații, epidemii, accidente de avion, cutremure, accidente montane, etc.); turism (acțiuni comune pentru promovarea turismului); probleme puse de lucrătorii frontalieri (facilități de transport, de cazare, securitate socială, chestiuni fiscale, probleme de muncă și șomaj, etc.); proiecte de activități economice (proiecte de implantări industriale, etc.); proiecte diverse (uzine de tratare a deșeurilor, etc.); ameliorarea structurii agrare; infrastructură socială.

4.1.3. Model de acord interstatal cu privire la concertarea locală transfrontalieră

Aceste acord poate fi încheiat fie individual, fie împreună cu unul sau mai multe modele de acorduri interstatale (textele 1.1-1.5).

În vederea unei mai bune informări reciproce și a dezvoltării concertării între autoritățile locale de o parte și de cealaltă a frontierelor, Părțile invită aceste autorități să examineze împreună problemele locale de interes comun în cadrul grupurilor de concertare (art. 1).

Regulile de funcționare a acestor grupuri sunt definite prin acord între membrii lor. Autoritățile superioare sunt asociate la lucrările lor sau informate asupra acestora (art. 2).

Grupurile de concertare sunt asociate la lucrările comisiilor regionale de concertare transfrontalieră în condițiile definite de acestea din urmă, dacă astfel de comisii au fost create în regiunea luată în considerare. În mod reciproc aceste comisii contribuie la lucrările grupurilor (art. 2).

Ele pot, de asemenea interveni ca grupuri de consultare în cadrul aplicării unor acorduri interstatale ca obiect particular, încheiate în domeniul cooperării transfrontaliere (art. 2).

Vocația grupurilor de concertare este de a asigura schimbul de informații, consultarea reciprocă, studiul unor chestiuni de interes comun, definirea unor obiective identice (art. 3).

4.1.4. Model de acord interstatal privind cooperarea transfrontalieră contractuală între autorități locale

Acest acord poate fi încheiat fie individual, fie în legătură cu unul sau mai multe modele de acorduri interstatale (textele 1.1-1.5).

Cooperarea transfrontalieră între autoritățile locale este realizată, în special, prin intermediul contractelor care au un obiect administrativ, economic sau tehnic (art. 1).

Contractele de cooperare transfrontalieră sunt încheiate de către autoritățile locale în limitele competenței lor, așa cum aceasta rezultă din dreptul intern (art. 2).

Ele se referă mai ales la furnizarea de prestații sau de servicii, la realizarea unor acțiuni comune, la crearea de asociații constituite pe baza dreptului civil sau comercial al unuia dintre statele-părți sau la participarea la astfel de asociații (art. 2).

Co-contractanții definesc dreptul aplicabil contractelor menționate, prin referire la dreptul contractelor (public și privat) al unuia din statele părți la prezentul acord (art. 3).

Contractele încheiate în cadrul prezentului acord își mențin valabilitatea și după denunțarea sa. Totuși, contractele vor conține o clauză care va autoriza părțile să le rezilieze prin respectarea unui preaviz de cel puțin cinci ani în cazul în care prezentul acord va fi fost el însuși denunțat.

Statele părți vor avea facilitatea de a asigura aplicarea acestei clauze (art. 6).

4.1.5. Model de acord interstatal privind organismele de cooperare transfrontalieră între autoritățile locale

Acest acord poate fi încheiat fie individual, fie împreună cu unul sau mai multe modele de acorduri interstatale (textele 1.1-1.5).

Acest acord consacră dreptul colectivităților teritoriale locale și al altor subiecte de drept public de a participa pentru domeniile în care le este recunoscută în baza dreptului intern capacitatea de a le realiza în cadrul unei asociații sau al unui sindicat, la asociații sau sindicate de puteri locale constituite pe teritoriul unui alt stat, conform dreptului intern al acestuia.

Actul de constituire sau de aderare la asociații sau sindicat este supus autorităților de tutelă administrativă din toate statele în cauză.

Sindicatul sau asociația dispune de organe de gestiune și administrare, stabilite prin statut. Tutela administrativă asupra sindicatului sau asociației se exrcită de statul de sediu, care veghează și la apărarea intereselor colectivităților teritoriale locale ținând de celelalte state.

Prestațiile sau furniturile care sunt în sarcina asociației sau sindicatului se realizează pe răspunderea sa, inclusiv față de utilizatori și terți, cu rezerva că aceștia conservă față de autoritățile locale membre, aceleași căi de atac pe care le-ar fi avut dacă acestea nu se asociau și nu delegau respectivele misiuni.

Ca exemplu de acorduri interguvernamentale bi- sau plurilaterale care au ca obiect cooperarea transfrontalieră, indicăm: Convenția asupra cooperării frontaliere a administrațiilor locale, dintre Danemarca, Finlanda, Norvegia și Suedia, din 1977; Convenția Benelux, din 1986; Convenția-cadru germano-olandeză, din aceeași perioadă; Convenția franco-italiană din 1993.

4.2. Scheme de acorduri, de statute și de contracte de încheiat între colectivitățile locale

La fel ca și pentru state, colectivitățile locale ar trebui să dispună de o culegere de acorduri și contracte, selecție care există deja astăzi într-un anumit număr de state, așa cum o demonstrează documentația destul de numeroasă în materie de acorduri.

Sistemul propus comportă șase scheme, de acorduri, de contracte și statute, ce corespund unor grade și formule diferite de cooperare transfrontalieră locală. Aceste scheme sunt conform conținutului și situației legislațiilor naționale, fie susceptibile de o utilizare imediată, fie subordonate adoptării unui acord interstatal care să reglementeze utilizarea lor.

Menționăm că aceste modele au fost concepute pe o bază schematică deoarece nu este posibil să se imagineze ansamblul de probleme care se pot depune în fiecare caz aparte. Aceste scheme constituie un îndrumar prețios, dar ele vor putea fi modificate în funcție de necesitățile întâlnite de colectivitățile locale care le-ar putea folosi.

Cele șase modele de scheme de acorduri, de statute și de contracte ce pot fi încheiate între autoritățile locale sunt:

4.2.1. Schema de acord pentru crearea unui grup de concertare între autoritățile locale

În mod normal este posibil să se creeze acest tip de grup fără a se recurge la acorduri interstatale. Numeroasele exemple probează această posibilitate. Totuși, dacă persistă incertitudini cu caracter juridic sau de altă natură, ar trebui fixate condițiile de recurgere la acest gen de concertare printr-un acord interstatal (modelul 1.3).

Acordul instituie crearea unui grup de concertare între autoritățile locale pentru problemele locale de vecinătate. El este format din reprezentanți ai celor doua autorități locale și are drept misiune să asigure schimbul de informații, concertarea și consultarea între membrii săi, pentru problemele locale de vecinătate.

4.2.2. Schema de acord pentru coordonarea în gestiunea afacerilor publice locale transfrontaliere

În mai multe state acest tip de acord de coordonare transfrontalieră este deja posibil. Dacă acest lucru nu se întâmplă, condițiile de recurgere la acest tip de acord ar trebui fixate în cadrul unui aranjament interstatal prealabil (modelul 1.3).

Acordul are ca scop, dezvoltarea armonioasă a regiunii frontaliere, formate din zone din două sau chiar trei state vecine. Realizarea scopului se poate face prin crearea de grupuri de concertare, fie prin simple contacte bilaterale directe între autoritățile locale interesate. De asemenea părțile pot conveni înființarea unui organ specific de control al respectării angajamentelor luate.

4.2.3.Schema pentru crearea de asociații transfrontaliere de drept privat

Se presupune că participarea unei colectivități locale, a unui stat la o asociație de drept privat a unui alt stat este posibilă potrivit acelorași reguli și acelorași condiții care se aplică în propriul său stat. Dacă lucrurile nu stau așa, această posibilitate ar trebui să fie prevăzută în mod expres în cadrul unui aranjament internațional între statele interesate (modelele de acorduri interstatale 1.3. și 1.4).

În mod normal, asociațiile de drept privat trebuie să se supună regulilor prevăzute de legea țării în care asociația își are sediul. Lista care urmează indică dispozițiile pe care statutul lor ar trebui să le fixeze în măsura în care legea aplicabilă nu le prevede. Dispozițiile relative la grupul de concertare (vezi schema 2.1) pot fi de asemenea, aplicate, mutatis mutandis, acestui tip de asociații.

Statutele determină în special:

membrii fondatori ai asociației și condițiile de adeziune a noi membri;

numele, sediul și forma juridică a asociației (cu referire la legea națională);

obiectul asociației, condițiile de realizare a obiectivelor sale și mijloacele pe care le are la dispoziție;

organele asociației și în special funcțiile și modul de funcționare a adunării generale (modalități de reprezentare și vot);

desemnarea administratorilor sau giranților și puterile lor;

dimensiunea angajamentelor asociaților față de terți;

condițiile de modificare a statutelor și de dizolvare a asociației;

angajamentul Părților de a informa Secretarul general al Consiliului Europei despre crearea unei asociații transfrontaliere și de a-i comunica statutele acesteia.

4.2.4. Schema de contract de furnizare sau prestare de servicii între colectivitățile locale frontaliere (de tip “drept privat”)

Se presupune că aceste colectivități locale sunt abilitate să încheie un astfel de tip de contract cu autoritățile locale din alte țări. Dacă nu este cazul, această posibilitate ar trebui prevăzută în cadrul unui acord interstatal (modelul 1.4).

Este vorba de un tip de contract la care pot recurge colectivitățile locale pentru vânzare, închiriere, o piață a muncii, furnizarea de bunuri sau de prestații, cesiunea de drepturi de exploatare, etc.

Recurgerea colectivităților locale la contracte de tip “drept privat” este mai mult sau mai puțin admisă conform legislațiilor și practicilor naționale, iar distincția între contracte de tipul “drept privat” și de tipul “drept public” este dificil de trasat. Se admite totuși că acest tip de contract poate fi utilizat ori de câte ori, conform interpretării ce prevalează în fiecare țară, este vorba de o operație de tip comercial sau economic pe care o persoană fizică sau juridică de drept privat ar fi putut, de asemenea, să o încheie. Pentru orice operație care comportă intervenția colectivităților locale care exercită atribuții ce nu pot fi rezervate decât puterii publice, este cazul să se ia în considerare, în plus față de dispozițiile evocate mai jos, regulile suplimentare dezvoltate în contractul model de tip “drept public”(schema 2.5).

4.2.5. Schema de contract de furnizare sau de prestare de servicii între colectivitățile locale frontaliere (de tipul “drept public”)

Această categorie de contracte se apropie de cea prevăzută la schema 2.4 (contracte încheiate într-un scop determinat).Această categorie vizează, în special concesionarea unor servicii publice sau lucrări publice (sau în orice caz considerate ca “publice” de una din țările în cauză), sau acordarea unui sprijin financiar de la o comună la alta sau către un alt organism de cealaltă parte a frontierei. Concesionarea unor astfel de prestații cu caracter public comportă responsabilități și riscuri deosebite legate de serviciile publice, care necesită, în consecință, introducerea în contract a unor dispoziții suplimentare față de cele prevăzute prin contractul de tip “drept privat”.

Contractele transfrontaliere de acest tip nu sunt neapărat admise de toate țările și drept urmare, o asemenea posibilitate și determinarea condițiilor de recurgere la astfel de contracte ar trebui adeseori să fie reglementate în prealabil într-un acord interstatal ( a se vedea modelul de acord 1.4).

Recurgerea la un asemenea contract, care este destul de simplu de conceput și de realizat, ar putea în anumite cazuri să evite crearea unui organism comun de tipul “sindicat intercomunal transfrontalier” (schema 2.6) care pune alte probleme juridice.

Dispoziții contractuale care urmează a fi prevăzute.

În cazul în care contractul implică, cel puțin într-una din țări, stabilirea sau gestionarea domeniului public, a uni serviciu public sau a unei lucrări publice aparținând unei colectivități locale, este necesar să se prevadă garanții contractuale conform regulilor în vigoare în țara sau țările interesate.

Dacă va fi nevoie, contractul va face, de asemenea, referiri la următoarele condiții deosebite:

regulamentul care fixează condițiile de stabilire sau funcționare a lucrării sau serviciului considerat (de exemplu orare, tarif, condiții de utilizare, etc.);

condițiile deosebite ale realizării întreprinderii sau exploatării, de exemplu abilități și autorizații cerute, procedură, etc.;

caietul de sarcini al întreprinderilor sau exploatării;

procedurile de ajustare a contractului în curs de executare care decurg din exigențele interesului public și compensațiile financiare care rezultă din aceasta.

relațiile care implică întreprinderea sau exploatarea respectivă, pe de o parte, între utilizatorii lucrării sau serviciilor și, pe de altă parte, cel care le exploatează (de exemplu condiții de acces, redevențe, etc.);

modalitățile de retragere, răscumpărare sau denunțare a contractului

În afara acestor condiții deosebite se aplică dispozițiile evocate pentru schema de contract (tip “drept privat) de la 2.4.

4.2.6. Schema de acord pentru crearea de organisme de cooperare intercomunală transfrontalieră

Se presupune că mai multe autorități locale sunt admise să creeze împreună un organism dotat cu personalitate juridică în vederea creării și exploatării unei lucrări sau a unui echipament sau serviciu public.

Crearea și funcționarea acestei asociații sau a acestui sindicat vor depinde, în mod esențial, de legislația aplicabilă și de eventualele precizări pe care le va aduce un acord interstatal prealabil care autorizează această formă de cooperare (modelul 1.5).

Mai jos figurează lista dispozițiilor pe care statutele ar trebui să le fixeze, în măsura în care legea aplicabilă nu le prevede.

Statutele vor determina în special:

– membrii fondatori ai asociației și condițiile de aderare a noilor membri;

– numele, sediul, durata și forma juridică a asociației (cu referiri la legea care-i conferă personalitate juridică);

– obiectul asociației, condițiile de realizare a acesteia și mijloacele de care ea dispune;

– maniera în care este format capitalul social

– valoarea angajamentelor asociațiilor și limitele lor;

– modul de numire și de revocare a administratorilor sau a giranților asociației, precum și puterile lor;

– raporturile asociației cu membrii săi, terții și autoritățile superioare, în special în ceea ce privește comunicarea bugetelor, bilanțurilor și costurilor;

– persoanele care sunt însărcinate să execute controalele tehnice și financiare cu privire la activitatea asociației și comunicările pe care le antrenează verificările lor;

– condițiile de modificare a statutelor și de dizolvare;

– regulile aplicabile în materie de personal;

– regulile aplicabile în materie de limbă.

Dintre acordurile de cooperare transfrontalieră între colectivitățile teritoriale locale indicăm, cu titlu de exemplu: Acordul dintre municipalitatea franceză din Vichy și cantonul elvețian Geneva asupra tratamentului apei din rețeaua primară a Loarei, din 1976; Convenția instituind Comunitatea de lucru de la Jura, dintre colectivitățile franceze și elvețiene, din 1985; Convenția instituind Consiliul de la Leman, tot între colectivități franceze și elvețiene, din 1987; Acordul de asociere și colaborare între regiunea italiană Val d’Aoste și regiunea franceză Franche-Comte, din 1982.

5. Tratatele internaționale bilaterale ale României care privesc cooperarea transfrontalieră

România nu a încheiat cu vecinii săi acorduri internaționale speciale în domeniul cooperării transfrontaliere, de tipul celor indicate în art. 3 paragraful 2 din Convenția-cadru europeană asupra cooperării transfrontaliere a colectivităților sau autorităților teritoriale.

Există însă, în tratatele bilaterale de bază alături de alte dispoziții, și mențiuni relative la cooperarea transfrontalieră a colectivităților teritoriale locale. România are tratate bilaterale de bază cu Republica Bulgaria, cu Republica Federală Iugoslavia, cu Republica Ungară și cu Ucraina. Ele sunt însă- cu excepția dispozițiilor din tratatul de bază cu Ucraina-, extrem de generale, referindu-se la intenția părților de a dezvolta aceasta cooperare, fără a stabili însă forme și modalități concrete de realizare.

Nu regăsim nici un fel de referire la documentele internaționale multilaterale la care România este parte și care urmăresc facilitarea cooperării și acțiunii exterioare a colectivităților teritoriale locale, cu excepția Convenției-cadru pentru protecția minorităților naționale, indicată cu tratatele de bază cu Ungaria și Ucraina. În măsura în care, însă, România și vecinii săi sunt, fiecare, legate din punct de vedere juridic și prin alte astfel de acte internaționale, tratatele bilaterale trebuie corelate și cu dispozițiile lor. De asemenea, toate tratatele bilaterale de bază dintre România și vecinii săi fac referire la documentele juridico-politice adoptate în cadrul Organizație pentru Securitate și Cooperare în Europa, care inspiră activitatea comună a părților.

Tratatul de prietenie, colaborare și bună vecinătate între România și Republica Bulgaria prevede, în art. 16 alin. 2, că părțile vor acorda o atenție specială extinderii contactelor între organele locale din cele două state, îndeosebi în zonele de frontieră.

Tratatul cu privire la relațiile de prietenie, bună vecinătate și cooperare între România și Republica Federală Iugoslavia dispune, în art. 9 alin.3, că părțile contractante vor sprijini și facilita cooperarea reciprocă între unitățile lor administrativ-teritoriale, iar art. 11 alin. 1, că ele vor încuraja cooperarea economică reciproc avantajoasă, inclusiv la nivelul unităților adminstrativ-teritoriale, precum și în zonele de frontieră.

Paradoxal, tocmai Tratatul de înțelegere, cooperare și bună vecinătate între România și Republica Ungară nu conține dispoziții specifice relative la cooperarea suprafrontalieră a colectivităților teritoriale locale din cele două state.

Singurul tratat de bază care conține dispoziții concrete relative la cooperarea transfrontalieră este Tratatul cu privire la relațiile de bună vecinătate și cooperare între România și Ucraina, în art. 8.Cele două state, potrivit Convenției-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră dintre comunități sau autorități teritoriale, vor încuraja și vor sprijini contactele directe și colaborarea reciproc avantajoasă dintre unitățile administrativ-teritoriale din România și Ucraina, îndeosebi în zonele de frontieră. Apoi, textul conține referiri la euroregiuni, dispoziții pe care le vom analiza ulterior. Este extrem de important de semnalat, și aici, includerea referirii la aplicabilitatea, în relațiile dintre cele două state, a Convenției-cadru europene asupra cooperării transfrontaliere a colectivităților sau autorităților teritoriale, deși România nu este (încă) parte la aceasta.

§ 4 Fenomenul euro-rgional în Europa

Statutul euroregiunilor

1. Noțiunea de euroregiune și aspecte de drept comparat

Euroregiunile reprezintă forme particulare de cooperare suprafrontalieră a colectivităților locale. Ele presupun asocierea colectivităților teritoriale locale din două sau mai multe state vecine, formând o zonă unitară, caracterizată prin anumite particularități sau interese comune, adică tocmai euroregiunea. Euroregiunile concretizează solidarități geografice, în ciuda frontierelor statale, realizând noi spații de cooperare descentralizată în Europa.

În principiu, la euroregiuni nu participă colectivitățile teritoriale la nivelul de bază și nici cele de la nivelul intermediar inferior, ci colectivitățile teritoriale locale intermediare superioare, imediat inferioare nivelului statal, general denumite regiuni. Euroregiunea asociază deci regiuni transfrontaliere.

Particularitatea euroregiunilor, sub aspectul componenței lor, este dată și de faptul că, în cazul statelor federale, în euroregiuni sunt incluse statele federale (länder germane și austriece, cantoane elvețiene), care nu sunt simple colectivități teritoriale locale cu caracter administrativ. Mai mult, există euroregiuni în care una din componente este chiar un stat, este adevărat, un micro-stat, de nivelul unei regiuni. Este vorba de Luxemburg și Andorra.

Prin urmare, numai teoretic euroregiunile sunt structuri exclusiv compuse din regiuni administrative, în practică multe dintre ele incluzând entități politico-statale, fie state federale, fie chiar state.

Această cooperare descentralizată se traduce fie prin crearea de comunități de lucru suprafrontaliere stricto-sensu, fie de instituții de cooperare transfrontalieră. Diferența între aceste sisteme de cooperare provine din baza lor juridică. Primele sunt fondate pe acorduri de drept public, iar celelalte sunt create prin contracte de drept privat. Vom indica unele exemple din ambele categorii.

Dintre comunitățile de lucru suprafrontaliere amintim:

Arge-Alp ( Comunitatea de lucru länder si regiunilor alpine), fondată în 1972 și cuprinzând 3 länder austriece, 3 cantoane elvețiene, 1 land german, 1 regiune și cele 2 provincii autonome italiene;

Alpen-Adria (Comunitatea de lucru a Alpilor de Est), fondată în 1978 și care s-a lărgit succesiv, reunind 5 länder austriece, 4 regiuni italiene, 1 land german, Croația și Slovenia (ca state federale ale Iugoslaviei, la constituire), 4 comitate ungurești; între domeniile de cooperare se înscriu amenajarea teritoriului, protecția mediului, transporturi, cultură, informație, știință, tineret, economie, agricultură, păduri, sănătate, igienă;

Cotrao (Comunitatea de lucru a cantoanelor și regiunilor din Alpii Occidentali), creată în 1982 și formată din 3 cantoane elvețiene, 3 provincii italiene și 2 regiuni franceze;

Comunitatea de lucru din Pirinei, creată în 1983, din 4 comunități autonome spaniole, 3 regiuni franceze și Andorra;

Comunitatea de lucru din Jura, creată în 1985, reunind o regiune franceză și 4 cantoane elvețiene;

Consiliul de la Leman, fondat în 1987, format din 3 cantoane elvețiene și 2 departamente franceze.

Ca exemple de instituții de cooperare transfrontalieră reținem:

Regio, zonă frontalieră a bazinului rhenan, cuprinzând 3 zone de cooperare transfrontalieră: Regio basiliensis, Regio Hant-Rhin și Freiburger Regio-Gesellschafte;

Regio Rhein-Waal, fondată în 1969, asociind orașe, arondismente, provincii, camere de comerț și industrie din zona frontalieră germano-olandeză;

Euregio Maas-Rhein, creată în 1976, regrupând provincii olandeze și o regiune franceză;

Ems-Dollard, creată în 1977, reunind provincii olandeze și cercuri și orașe germane;

Euregio, creată în 1978, regrupând comunități de comune din Olanda și Germania;

Grenzregio Rhein-Maas-Nord, creată în 1978, incluzând comune, orașe, arondismente, provincii, camere de comerț și industrie;

Comregio, fondată în 1989, reunind comune, asociații de comune, sindicate de comune, districte și alte instituții comparabile, din Marea Regiune Saar-Lor-Lux-Rhenania-Palatinat.

Alte exemple de euroregiuni sunt:

Saar-Lor-Luc (“Marea Regiune” sau “Mica Europă”), formată în 1986, între o regiune franceză, 2 länder germane, o provincie belgiană și Luxemburg, cu o eficacitate invers proporțională cu gradul ei redus de instituționalizare;

Conferința Rhinului Superior, formată din regiuni franceze, länder germane și cantoane elvețiene;

Arcul Atlantic, asociație de 28 de regiuni europene maritime, din Scoția, până în Andaluzia, regrupând 50 de milioane de locuitori;

Euroregiunea Nord-Pas-de-Calais, Kent, Bruxelles;

Euroregiunea Midi-Pirinei și Catalonia;

Programul Pamina, între Alsacia (Franța) și două länder germane.

Apariția fenomenului euro-regional în Europa

1. Apariția fenomenului euro-regional în Europa

Apărut în Europa, în strânsă legătură cu evoluția economiei locale și a regionalizării, fenomenul de colaborare în cadrul euroregiunilor constă în crearea unor legături directe între regiuni și comunități aflate de o parte și de alta a frontierelor de stat, în virtutea competențelor autorităților locale, așa cum sunt ele definite în legislația națională.

În Europa Occidentală, ele funcționează eficient, avantajele unor asemenea forme de cooperare fiind de necontestat: dinamizarea relațiilor economice și comerciale între părțile membre, favorizarea schimburilor culturale, artistice și științifice, a contactelor între persoane și colectivități umane, cooperarea în domeniul ecologiei, asigurarea unor sisteme rapide și eficiente de comunicații și transport, dezvoltarea relațiilor transfrontaliere în diverse domenii. Un rol catalizator în dezvoltarea euroregiunilor îl reprezintă alocarea de către Uniunea Europeană și alte organisme financiare internaționale a unor sume considerabile destinate încurajării investițiilor și programelor de cooperare în astfel de euroregiuni.

Condițiile pentru dezvoltarea optimă a unei euroregiuni sunt considerate a fi echilibrul economic minimal, unitatea de limbă și cultură și aceeași moștenire istorică. Plecând de la aceste criterii, o serie de instituții europene au promovat dezvoltarea euroregiunilor.

Trebuie menționat, în primul rând, rolul Consiliului Europei prin documentele sale în materie de cooperare transfrontalieră, precum și prin activitatea Conferinței Permanente a Puterilor Locale și Regionale ale Consiliului Europei ( înființată în 1975 și transformată în 1994 în Congresul Puterilor Locale și Regionale din Europa).

Tot în 1975, Comunitatea Europeană a lansat două instrumente de politică regională, unul financiar și altul politic: Fondul European de Dezvoltare Economică și Regională (FEDER) și Comitetul de Politică Regională (CPR). Prin scopul lor de sprijinire a regiunilor aflate sub media comunitară ca nivel de dezvoltare, acestea se plasează într-o optică esențialmente economică.

Modelul de colaborare în cadrul euroregiunilor este susținut de Uniunea Europeană ca pe un exercițiu anterior aderării la Uniunea Europeană a țărilor participante și ca un micro-experiment pentru implementarea unor relații de natură comunitară între regiuni din state candidate.

Proiectele avansate la nivelul Uniunii Europene pentru euroregiuni sunt finanțate prin intermediul fondurilor structurale în cadrul programului INTERREG (sprijinirea cooperării transfrontaliere, transnaționale și interregionale, precum și a unei dezvoltări armonioase și echilibrate a întregului spațiu comun), precum și prin fonduri publice ale comunităților locale și prin fonduri private. De asemenea, pentru proiectele la care participă și țări candidate la aderarea la Uniunea Europeană sunt alocate fonduri prin intermediul programului PHARE – CBC ( cross border cooperation).

Deși atât Consiliul Europei, cât și Uniunea Europeană sunt implicate în dezvoltarea politicilor regionale, trebuie remarcată diferența de orientare a celor două instituții în acest domeniu. Astfel, dacă politica regională a Uniunii Europene are mai ales o finalitate economică, Consiliul Europei acordă o importanță deosebită conservării patrimoniului cultural specific fiecărei regiuni, dialogului între culturi, grupuri etnice și religii, precum și dezvoltării instituționale.

În cadrul Pactului de Stabilitate pentru Europa de Sud-est, odată cu inaugurarea Grupului de Lucru pentru Democrație și Cooperare Transfrontalieră din cadrul Mesei de lucru 1 (Bruxelles 16 aprilie 2003), s-a creat un nou instrument instituțional pentru realizarea fluxului sistematic de informații de interes, precum și asigurarea unui schimb de opinii, cu participarea donatorilor, a beneficiarilor și a agențiilor de implementare a proiectelor euroregiunilor.

Totodată, prin Declarația de la Belgrad adoptată la încheierea celei de-a șasea Reuniuni a șefilor de stat și de guvern ai țărilor participante la ȚEECP (9 aprilie 2003), se reafirmă voința de a depune noi eforturi pentru „dezvoltarea euroregiunilor și a altor forme de colaborare transfrontalieră”.

„Fondul balcanic pentru democrație” (The Balkan Trust for Democracy), în valoare de 25 de milioane de dolari lansat recent de German Marshall Fund S.U.A., va susține și proiecte de cooperare transfrontalieră.

Modelul euroregional a favorizat o colaborare activă a țărilor din Europa Centrală și de Sud-est într-un asemenea cadru, fiind îmbrățișat și de România prin participarea, până la acest moment, la constituirea și dezvoltarea cooperării în formatul a 9 euroregiuni.

2. Participarea României la cooperarea regională în cadrul euroregiunilor

2.1. Reglementările naționale privind euroregiunile

Ordonanța de Urgență a Guvernului (OUG) nr. 120 din 28 august1998 pentru ratificarea de către România a Convenției-cadru europene asupra cooperării transfrontaliere, a colectivităților și autorităților teritoriale, adoptată la Madrid la 21 mai 1980, constituie cadrul legislativ de desfășurare a acțiunilor de cooperare transfrontalieră de către autorități și comunități locale din țara noastră.

OUG nr. 120/1998 a fost aprobată prin Legea nr. 78 din 11 mai 1999

Totodată, România este parte la Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, și ratificată de țara noastră prin Legea 199/1997.

Conform prevederilor Convenției de la Madrid, cooperarea transfrontalieră vizează întărirea și dezvoltarea de vecinătate între colectivități sau autorități teritoriale ce depind de 2 sau mai multe părți contractante, precum și încheierea de acorduri și înțelegeri utile în acest scop.

Colectivitățile, autoritățile sau organismele desemnate să exercite funcțiile regionale sunt, potrivit legislației române, consiliile județene și consiliile locale.

Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională în România se referă la euroregiuni în art.3 lit. d), precizând că stimularea cooperării interregionale, interne și internaționale, a celei transfrontaliere, inclusiv în cadrul euroregiunilor, reprezintă unul din obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională în România, precum și în art. 11 lit. f), stabilind una din atribuțiile Consiliului Național pentru Dezvoltare Regională, de a urmări realizarea obiectivelor dezvoltării regionale, inclusiv în cadrul activităților de cooperare externă a regiunilor de dezvoltare de tip transfrontalier, interregional, la nivelul euroregiunilor.

Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională în România, a fost abrogată de Legea nr. 315/28 iunie 2004 privind dezvoltarea regională în România care în art. 3 lit. c), prevede că unul dintre obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională în România constă în „stimularea cooperării interregionale, interne și internaționale, transfrontaliere, inclusiv în cadrul euroregiunilor, precum și participarea regiunilor de dezvoltare la structurile și organizațiile europene care promovează dezvoltarea economico-socială și instituțională a acestora, în scopul realizării unor proiecte de interes comun, în conformitate cu acordurile internaționale la care România este parte”.

Art. 12 lit. f) prevede că una dintre atribuțiile Consiliului Național pentru Dezvoltare Regională este aceea că „urmărește realizarea obiectivelor dezvoltării regionale, inclusiv în cadrul activităților de cooperare externă a regiunilor de dezvoltare, de tip transfrontalier, interregional, la nivelul euroregiunilor”.

Tratatul de bază cu Ucraina conține, dispoziții privind participarea colectivităților teritoriale locale la euroregiuni. Astfel, cele două state se obligă să contribuie la colaborarea dintre unitățile administrativ-teritoriale din cele două state în cadrul euroregiunilor existente, precum și al euroregiunilor Prutul de Sus și Dunărea de Jos, nou-create, la care pot fi invitate să participe și unități administrativ-teritoriale din alte state interesate. Prin urmare, este vorba, pe de o parte, de participarea colectivităților teritoriale locale din România și Ucraina la euroregiunile deja existente, deci în care vor participa cel puțin trei state, iar, pe de altă parte, de crearea a două noi euroregiuni, Prutul de Sus și Dunărea de Jos. Acestea pot fi formate din colectivități teritoriale locale exclusiv din cele două state, dar ele nu au un caracter închis, existând posibilitatea participării, în urma invitării lor, a colectivităților teritoriale locale din alte state interesate.

În acest context, menționăm că urmare a demersului autorităților locale și regionale din România, Republica Moldova și Ucraina și datorită evoluției pozitive a relațiilor dintre cele 3 state, la începutul anului 1997 a fost lansat, de către România, proiectul cooperării transfrontaliere: Euroregiunea „Dunărea de Jos”.

La 14 august 1998, cele 3 părți participante au semnat, la Galați, Acordul cu privire la constituirea Euroregiunii „Dunărea de Jos”, prin care s-a aprobat Statutul ce asigură cadrul juridic de organizare și desfășurare a activității acestei structuri. La reuniunea Euroregiunii din 14 decembrie 2001, la Odessa, Euroregiunea a obținut statutul de membru al Asociației Europene a Regiunilor Transfrontaliere.

Componența Euroregiunii „Dunărea de Jos” este următoarea:

– din partea României: județele Galați, Brăila și Tulcea;

din partea Republicii Moldova: județul Cahul (fostele raioane Cahul, Cantemir și Vulcănești);

– din partea Ucrainei: regiunea Odessa.

Organismul cu putere de decizie este Consiliul Euroregiunii „Dunărea de Jos”, iar instituțiile aferente funcționării acesteia sunt Centrul de Coordonare și comisiile pe domenii.

Dintre acțiunile desfășurate până în prezent sub egida Euroregiunii „Dunărea de Jos”, pot fi evidențiate:

– încheierea Protocolului între Consiliul Raional Reni, Administrația Raională de Stat Reni, Portul Reni, Consiliul Județean Galați, Administrația Porturilor Dunării Maritime Galați, Regionala Căi Ferate Galați, privind condițiile de realizare a unei linii de transport fluvial de mărfuri, mijloace auto și pasageri între porturile Reni (Ucraina) și Galați (5 mai 1999);

– începerea cursurilor la „Universitatea de Stat Cahul”, înființată prin extinderea Universității „Dunărea de Jos” din Galați la Cahul (1 octombrie 1999);

– semnarea unui Protocol de colaborare între Consiliul Județean Tulcea și Consiliul Județean Cahul (12 mai 2000);

– semnarea unui Protocol de colaborare între Consiliul Județean Tulcea și Consiliul Regional Odessa, Administrația Regională de Stat Odessa (10 octombrie 2000), cu un accent deosebit pe întreprinderea demersurilor necesare realizării unor puncte de control a frontierei de stat pentru traficul internațional de mărfuri și pasageri;

– înființarea, la Tulcea, a Școlii de șah „Dunărea de Jos” pentru pregătirea juniorilor;

– semnarea unui acord privind înființarea Asociației Universităților de pe teritoriul Euroregiunii „Dunărea de Jos” (1 decembrie 2000);

– obținerea, în cursul anului 2000, a unui ajutor financiar din partea Uniunii Europene prin Programul TACIS în valoare de 2.126.000 euro pentru protecția ecologică a lacurilor și oglinzilor de apă din zona Dunării de Jos;

– prima întâlnire privind cooperarea transfrontalieră pentru conservarea în zona Deltei Dunării și Prutului Inferior (16 decembrie 2000, Tulcea), ocazie cu care s-a înființat o Comisie Mixtă pentru coordonarea zonei tranfrontalieră de protecție a naturii;

– deschiderea, la 14 decembrie 2001, a liniilor de transport Tulcea-Reni și Galați-Reni.

Proiecte prioritare:

– definitivarea statutului și înființarea zonei economice libere Galați-Giurgiulești-Reni;

– crearea unui centru cultural românesc la Izmail;

– studiul navigației pe Dunăre (brațul Chilia, brațele și canalele existente la nord de Chilia);

– elaborarea unui studiu privind dezvoltarea resurselor piscicole, cu luarea în considerație a posibilităților de prelucrare oferite de Fabrica de Conserve de la Tulcea;

– finanțarea lucrărilor de modernizare a punctului de trecere cu bacul Tulcea-Izmail;

– înființarea unor noi puncte de frontieră: Tulcea-Izmail și Isaccea-Cartal (Orlovca).

Euroregiunea „Prutul de Sus”

Ideea înființării acestei euroregiuni a fost înscrisă, la inițiativa părții române, în Tratatul privind relațiile de bună vecinătate și colaborare între România și Ucraina, semnat la 2 iunie 1997, urmând a cuprinde județele Botoșani și Suceava din România, Bălți și Edineț din R. Moldova și regiunea Cernăuți din Ucraina.

La 22 septembrie 2000, a fost semnat, la Botoșani, Acordul de constituire a Euroregiunii „Prutul de Sus”. Ulterior, s-a adoptat Statutul Euroregiunii și au fost înființate Secretariatul și Comisiile de Lucru, au fost stabilite direcțiile prioritare de activitate și realizare a acestora, regulamentul de funcționare și au fost convenite proiectele pe diverse domenii de activitate.

Dintre activitățile desfășurate, pot fi menționate:

– organizarea de conferințe științifice internaționale pe probleme legate de relațiile interetnice și protecția mediului;

– schimb de experiență în domeniul administrativ, social-economic, cultural;

– adoptarea și aplicarea, începând cu 1 iulie 2001, a Hotărârii Consiliului Euroregiunii privind anularea taxelor și plăților locale la trecerea frontierelor de stat de către persoanele fizice și juridice care locuiesc sau sunt înregistrate pe teritoriul euroregiunii;

– identificarea și începerea derulării proiectelor comune ale euroregiunii privind asigurarea dezvoltării social-economice durabile și creșterea nivelului de securitate tehnologico-ecologică în sensul hotărârilor Summitului „Mediul și dezvoltarea durabilă în regiunea Carpato-Dunăreană” (București, 2001);

– stabilirea parteneriatului cu unități administrativ-teritoriale din țări membre ale Uniunii Europene (Landul austriac Carinthia), regiunea Schwaben/Germania și Departamentul Francez Mayenne;

– acordarea de asistență tehnică și financiară de către Guvernul român și Consiliul Județean Suceava pentru construirea unei școli moderne în localitatea Crasna, raionul Starojineț, unde populația este majoritară română – inaugurarea școlii a avut loc la 1 septembrie 2002;

– numeroase acțiuni în domeniul cultural și științific;

– organizarea la Suceava a „Reuniunii pe probleme ale minorităților române din regiunea Cernăuți-Ucraina și ucrainiene din județul Suceava-România”.

Proiecte pe termen scurt și mediu:

– realizarea unor programe comune de monitorizare și evaluare a calității apelor râului Prut;

– optimizarea exploatării Nodului hidrotehnic Stânca-Costești;

– armonizarea metodologiilor de prognoză meteorologică și hidrologică în bazinele râurilor Tisa, Prut și Siret;

– modernizarea punctelor vamale la frontierele dintre cele trei state;

– crearea traseului turistic „Prutul de Sus”;

– refacerea podului Rădăuți Prut-Lipcani;

– crearea unui sistem informațional între Camerele de Comerț și Industrie din cadrul euroregiunii;

– înființarea unei bănci comerciale pentru membrii Euroregiunii;

– modernizarea unor drumuri de legătură între membrii euroregiunii;

– dezvoltarea unor coridoare transfrontaliere feroviare și rutiere;

– asigurarea alimentării cu apă, canalizare și epurare în localitățile limitrofe râului Prut.

– La Reuniunea Consiliului Euroregiunii „Prutul de Sus”, care a avut loc la Suceava, la 12 decembrie 2002, a fost aprobată aderarea regiunii Ivano Frankivsk, din Ucraina, la Euroregiunea „Prutul de Sus”.

– România participă la cooperarea euroregională în cadrul următoarelor euroregiuni:

Euroregiunea Carpatică:

A luat ființă cu ocazia reuniunii de la Debrețin (14 februarie 1993) a miniștrilor de externe și a reprezentanților administrațiilor locale din Polonia, Ucraina și Ungaria, prilej cu care au fost adoptate documentele elaborate de Comitetul pregătitor (Mihalovce, 23-25 noiembrie 1992).

România a aderat la Euroregiunea Carpatică, la 29 aprilie 1997, prin județele Bihor, Botoșani, Maramureș, Satu-Mare și Sălaj. Din iulie 1999, respectiv noiembrie 2000, au calitatea de membru al Euroregiunii și județele Suceava și Harghita. Slovacia a devenit membru al Euroregiunii la 25 noiembrie 1999.

Euroregiunea Carpatică funcționează în baza Acordului privind înființarea unei asocieri inter-regionale „Euroregiunea Carpatică” și Statutului Asociației inter-regionale „Euroregiunea Carpatică”, acesta din urmă făcând referire la Convenția-cadru nr. 106/1980 a Consiliului Europei.

Euroregiunea acoperă a arie geografică de 161,192 kmp, cu o populație de peste 16 milioane de locuitori și cuprinde în momentul de față 5 județe din Ungaria, 9 județe din Slovacia, 4 voievodate din Polonia, 4 regiuni din Ucraina (inclusiv Cernăuți) și 7 județe din România, ca membri cu drepturi depline.

Organismul de conducere a Euroregiunii este Consiliul Euroregiunii Carpatice compus din reprezentanți ai țărilor membre și condus de un președinte. Consiliul are rolul de a decide asupra strategiei Euroregiunii, precum și asupra problemelor de interes pentru întreaga Euroregiune.

Proiecte realizate și activități desfășurate în cadrul Euroregiunii:

– Implementarea constantă a unor programe din diverse domenii în regiunile transfrontaliere;

– Organizarea anuală a unor conferințe, simpozioane, reuniuni ale oamenilor de afaceri cu caracter internațional în vederea soluționării unor probleme comune și atingerii unor obiective comune în domenii ca: economie, cultură, știință, protecția mediului etc.;

– Înființarea, în 1994, a Asociației Universităților din Euroregiunea Carpatică;

– Organizarea cu regularitate a unor întâlniri între biblioteci, muzee, arhive, birouri de statistică;

– Organizarea de târguri internaționale;

– Întâlniri între companiile naționale de transport.

2.2.Jurisprudența națională privind euroregiunile

Cât privește jurisprudența, până în prezent ea a fost negativă. Prin Decizia nr. 2 din 10 ianuarie 1995, Dosar nr. 867/1994, a Curții Supreme de Justiție, Secția de contencios administrativ, a fost respins recursul declarat de Consiliul Județean Timiș împotriva Sentinței civile nr. 54 din 6 iunie 1994 a Curții de Apel Timișoara, prin care se admisese acțiunea prefectului județului Timiș și se anulase Hotărârea nr. 18 din 18 noiembrie 1993, emisă de Consiliul Județean Timiș, prin care acesta se asociază, în calitate de membru fondator, pentru înființarea Uniunii de Promovare Economică Banat.

Prima instanță a reținut că, din interpretarea prevederilor Legii nr. 69/1991 a administrației publice locale, rezultă că legiuitorul nu a dat consiliilor județene competența de a se uni și de a crea asociații împreună cu alte persoane fizice și juridice, așa cum a prevăzut prin art. 21 lit. x) pentru consiliile locale.

Recurentul a susținut, între altele, că înființarea Uniunii de Promovare Economică Banat este în concordanță cu prevederile art. 10 din Carta europeană a autonomiei locale și că ea nu are vocație supradecizională și suprateritorială.

Curtea Supremă de Justiție, analizând prevederile Legii nr. 69/1991 a administrației publice locale, a constatat că, între atribuțiile consiliilor județene, legiuitorul nu a stipulat că acestea pot adera sau forma uniuni regionale sau se pot uni și să creeze asociații, așa cum s-a prevăzut expres, prin art. 21 lit. x), pentru consiliile locale.

Instanța a considerat astfel că, prin extinderea prevederilor art. 21 lit. x) din Legea nr. 69/1991 a administrației publice locale, de strictă interpretare, recurentul a emis o hotărâre nelegală, iar Curtea de Apel Timișoara a pronunțat o hotărâre legală și temeinică de anulare a acestei hotărâri. Pentru aceste motive, Curtea Supremă de Justiție – Secția de contencios administrativ a respins ca nefondat recursul declarat de Consiliul Județean Timiș împotriva Sentinței civile nr. 54 din 6 iunie 1994 a Curții de Apel Timișoara.

CAPITOLUL 5 Necesitatea perfecționării cadrului legislativ

5.1.Aspecte de lege ferenda

I. Propuneri privind ratificarea de tratate internaționale:

1. Încheierea cu statele vecine de acorduri interguvernamentale, în materie de cooperare transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale.

2. Încurajarea și sprijinirea colectivităților teritoriale locale să încheie acorduri de cooperare suprafrontalieră cu structuri similare din alte state.

II. Propuneri privind adoptarea de acte normative noi:

1. Adoptarea Legii privind organizarea teritoriului.

2. Adoptarea Legii privind organizarea și desfășurarea referendumului local.

III. Propuneri privind modificări sau completări legislative concrete:

1. Încurajarea și sprijinul statului pentru regrupări și fuziuni de colectivități teritoriale de bază cu consecința întăririi autonomiei locale.

2. Consacrarea legislativă expresă a principiului subsidiarității în raportul dintre stat și colectivitățile teritoriale locale și între colectivitățile teritoriale locale, intermediare și de legătura între ele.

3. Alegerea consiliilor locale prin scrutin uninominal.

4. Considerarea ca valabile a tuturor alegerilor locale indiferent de numărul alegătorilor prezenți la vot.

5. Instaurarea referendumului pentru demiterea primarului sau dizolvarea consiliului local sau a consiliului județean, urmărind creșterea răspunderii directe a aleșilor locali în fața alegătorilor.

6. Permisiunea cumulului între mandatul de consilier local și mandatul de consilier județean , pentru a permite o mai bună colaborare între autoritățile respective.

7. Reglementarea detaliată a referendumului local.

8. Reglementarea detaliată a contractelor de dezvoltare între stat și colectivități.

9. Jurisdicționalitatea tutelei administrative asupra existenței organelor tutelare, dizolvarea consiliilor locale și județene și demiterea primarilor făcându-se de către instanța de contencios administrativ, organul de tutelă având doar dreptul la acțiune disciplinară.

10. Stabilirea competențelor consiliilor locale și a consiliilor județene de a stabili indemnizațiile aleșilor locali și a salariilor de bază ale personalului propriu, cu încadrarea într-un procent maxim de cheltuieli bugetare, în condiții de transparență și cu posibilitatea cenzurii directe de către cetățeni. (Legea 215/2001).

11. Perfecționarea sistemului impozitelor și taxelor locale.

12. Creșterea ponderii veniturilor proprii în structura veniturilor bugetelor locale.

13. Crearea organelor fiscale proprii ale autorităților administrative ale colectivităților teritoriale locale.

14. Recunoașterea competenței depline a autorităților administrative locale autonome și a organelor financiare ale acestora în procedura privind impozitele și taxele locale.

15. Reglementarea detaliată a activității externe a colectivităților teritoriale locale, sub forma concertării și cooperării contractuale și instituționale suprafrontaliere, a participării la activitatea organelor competente ale Consiliului Europei și Uniunii Europene și a aderării la asociații internaționale ale autorităților administrative locale.

16. Legea Zonei Metropolitane București.

17. Legea cooperării inter-comunale și inter-județene.

18. Legea capitalei și a marilor aglomerări urbane.

19. Legea funcției publice locale

V. Propuneri generale privind integrarea comunitară și unională a României

V.1. Adaptarea legislației naționale le dreptul comunitar și încorporarea acquis-ului comunitar.

O primă modificare legislativă ar trebui să aibă în vedere revizuirea Constituției României, republicată destul de restrictivă în prevederile sale privind organizarea administrativ-teritorială. Astfel, art. 3 al acesteia face o trecere în revistă a tuturor palierelor administrative existente, nedând posibilitatea creării altora noi în baza legii. Modificarea acestui articol ar propune adăugarea următoarei fraze la textul deja existent “Pot exista alte forme de organisme teritoriale administrative care pot fi înființate în baza legii”.

Deși este adevărat faptul că administrația și organizarea teritorială sunt domenii mai puțin dinamice și predispuse schimbării, este important să existe posibilitatea reorganizării în afara revizuirii Constituției.

Legile din domeniul administrației publice sunt următoarele acte normative a căror modificare trebuie avută în vedere în momentul inițierii reformei. Modificată în numeroase rânduri de la momentul primei adoptări în 1991, Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală încă nu conține cele mai bune soluții referitoare la organizarea administrativă și instituțiile aferente palierelor de guvernare.

Separat de acest ultim act normativ, reforma administrativ-teritorială presupune existența unui cadru coerent și complet pentru domeniul serviciilor publice. De modul în care acestea sunt departajate între diferite paliere de guvernare și de modul în care este concepută administrarea lor depinde eficiența actului de guvernare pe plan local. Nu există în prezent o delimitare clară cu privire clară cu privire la serviciile care sunt administrate la nivel județean și cele administrate la nivel local. Legea nr. 189/1998 cea care reglementează domeniul finanțelor publice locale trebuie de asemenea revizuită în contextul reformei.––––

Indiferent dacă soluția adoptată în perioada imediat următoare este accentuarea procesului de descentralizare sau regândirea structurii teritoriale, două direcții trebuie avute în vedere. Pe de o parte descentralizarea fiscală trebuie să continue și să fie corelată cu procesul de descentralizare a serviciilor publice iar pe de altă parte este necesară o revizuire a sistemului de echilibrare financiară. Pentru ca nivelul regional să devină mai eficient în coordonarea și încurajarea dezvoltării economice locale, în contextul menținerii regiunilor de dezvoltare, Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România va trebui de asemenea modificată în sensul întăririi atribuțiilor actualelor structuri precum și al modificării statutului instituțiilor regionale care să devină astfel mai eficiente iar politica de dezvoltare regională să aibă un impact real. Unul dintre obiectivele acestor modificări trebuie să fie și un mai bun circuit al fondurilor europene nerambursabile alocate administrației și agenților economici locali. Este la fel de important însă să se țină cont de armonizarea acestei legislații pe de o parte cu alte acte normative adiacente, iar pe de altă parte cu recomandările organizațiilor internaționale cu activitate în domeniu.

Variante privind delimitarea administrației-teritorială a României

Pentru alegerea celor mai bune soluții cu privire la direcțiile de reformă administrativ-teritorială este importantă elaborarea cât mai multor variante viabile, folosindu-se criterii și combinații de indicatori îndeaproape analizați de specialiști în domeniu.

Varianta 1. Menținerea actualei împărțiri teritoriale în 42 de județe (incluzând și Municipiul București) și a regiunilor de dezvoltare.

Principalele critici aduse actualului sistem se referă la faptul că nu există o concordanță între delimitările teritorial-administrative și indicatorii statistici precum suprafața teritorială a României și populația acesteia. Mai precis, ținând cont de faptul că regiunile nu sunt unități administrative și de faptul că numărul populației și suprafața teritoriului sun mari, împărțirea pe 42 de unități (având o forță dispersată și nereprezentativă) este ineficientă pentru dezvoltarea locală.

Pe de altă parte, una din cauzele principale ale ineficienței actualelor regiuni de dezvoltare este construcția lor artificială, criteriile și indicatorii folosiți în conturarea lor fiind contestate din mai multe puncte de vedere. În primul rând trebuie precizat faptul că în construcția lor nu s-a ținut cont, neexistând un indicator distinct, de identitatea culturală a județelor care le compun. Acest aspect s-a răsfrânt într-un mod negativ asupra capacității regiunilor de a încuraja parteneriatele interjudețene și spiritul regional în general. Datorită unor temeri legate de impactul asupra opiniei publice factorii de decizie care în 1997 au decis construcția regiunilor au evitat crearea noilor unități teritoriale pe modelul regiunilor istorice ale României. Este adevărat faptul că opinia publică ar fi fost nepregătită în acel moment dar în același timp, pentru ca regiunile să funcționeze în mod real ar fi trebuit să fie acordată o pondere mai mare indicatorilor de ordin cultural.

În aceeași idee, un alt obiectiv urmărit în construcția regiunilor a fost existența unui echilibru între gradele de dezvoltare ale județelor componente, premisa fiind că se va reuși o nivelare a acestora prin compensare. În schimb, ceea ce s-a întâmplat de fapt a fost menținerea mentalității de asistat a județelor mai puțin dezvoltate în paralel cu descurajarea celor cu un grad ridicat de dezvoltare și, în final, adâncirea disparităților între cele două. O abordare mai adecvată în acest caz ar fi fost ca responsabilitatea echilibrării interregionale să revină statului, iar regiunile dezvoltate să fie lăsate să prospere fără a fi “trase în jos” de celelalte. În final această soluție ar fi adus mai multe fonduri nu numai bugetelor regionale dar și bugetului de stat.

Menționăm că se pot aduce numeroase critici indicatorilor folosiți în conturarea celor opt regiuni. Astfel în timp ce în Uniunea Europeană se folosesc 100 de indicatori în contextul politicii de dezvoltare regională în 1997 s-au folosit numai 17 astfel de indicatori în construcția indicelui global al dezvoltării.

Este evident faptul că delimitarea regiunilor de dezvoltare a fost rezultatul mai degrabă a unui compromis politic decât al unei analize aprofundate și al explorării mai multor variante posibile. Trebuie remarcat în același timp că nu există o consecvență în urmărirea indicatorilor de dezvoltare pe regiuni ceea ce indică lipsa unei strategii reale.

Astfel, documentele de bază elaborate în contextul politicii de dezvoltare regională operează cu indicatori diferiți; este vorba despre primul raport cu privire la disparitățile regionale în România, Carta Verde a Dezvoltării Regionale și Planul Național de Dezvoltare realizat pe baza planurilor de dezvoltare regionale.

Varianta 2. Reconturarea actualelor regiuni de dezvoltare pe baza unor criterii diferite

O variantă de luat în calcul în construcția regională a României o reprezintă menținerea unor principii de delimitare similare cu cele în cazul regiunilor de dezvoltare pe baza cărora să se reconsidere gruparea județelor pe regiuni. În primul rând această variantă ar însemna o analiză mai temeinică a indicatorilor ce vor fi folosiți în delimitarea regiunilor. În acest sens ponderea cea mai mare o vor avea indicatorii economici, cei de infrastructură și cei demografici. În același timp, nu s-ar pune accent pe echilibrarea intraregională în formularea criteriilor de grupare a județelor, ci pe măsura în care potențialul județelor componente permite dezvoltarea unor politici comune și unitare. Principii de bază în acest caz vor fi complementariatea și funcționalitatea.

Varianta 3. Crearea unor regiuni având la bază criteriile de identitate culturală

Pornind de la ideea că județele cu o identitate culturală asemănătoare pe de o parte sunt mai dispuse să accepte o asociere în context regional, iar pe de altă parte este mai probabil să dezvolte împreună parteneriate, proiecte de dezvoltare economică și socială, un al treilea model de delimitare teritorială ar presupune luarea în considerare a ariilor culturale. Argumente pentru această opțiune sunt relevanța pe care frontierele culturale o pot avea pentru procese precum privatizarea sau pentru probleme de tipul șomajului sau sărăciei pornind de la ipoteza că unitățile teritoriale care au același profil sub aspectul structurilor și fenomenelor demografice, sociale, culturale, de mediu fizic și rezidențial, au aceeași configurație de orientări valorice dominante. De asemenea ar trebui menționat faptul că identitatea proprie a acestor arii culturale este și produsul unor îndelungate procese economice derulate în limitele acestora. Delimitarea teritorială în acest caz urmează să se facă pe regiuni istorice: Moldova, Muntenia, Dobrogea, Oltenia, Transilvania, Crișana – Maramureș, Banat și București (Anexa 5 – Ariile culturale conform fundamentării din literatura sociologică).

Varianta 4. Reconturarea granițelor actualelor județe

O a patra variantă de delimitare teritorială presupune înființarea regiunilor ca urmare a redesenării actualelor județe pe baza unei analize aprofundate la nivelul localităților. Indicatorii care ar trebui luați în considerare în această variantă sunt asemănători celor din varianta 2 punându-se accentul pe trăsături comune ce pot uni și favoriza colaborarea. Indicatorii folosiți nu trebuie să fie în mod necesar unitari pe între teritoriul. Exemple de astfel de modificări pot fi: unirea în cadrul unui județ a unei zone industriale (ex. Valea Jiului sau zona industrială Prahova, Dâmbovița, Argeș) sau unirea județelor Ialomița și Călărași așa cum erau inițial, ele având interese și profiluri economice similare.

Important pentru decizia de a regândi teritoriului este în primul rând elaborarea a cât mai multor variante având la bază combinații variate de indicatori pentru a se putea decide cea mai bună soluție. Rezultatul, după cum este deja menționat, nu trebuie să fie în mod necesar un model unitar de delimitare. Poate fi aleasă una din variantele de mai sus sau o combinație între acestea. Într-o anumită zonă sunt predominante trăsăturile de identitate culturală, iar în altele cele legate de potențialul economic. Totodată se poate dovedi mai eficientă o abordare de agregare decât de dezagregare a zonelor cu deficit sau potențial economic. Acest concept de definire asimetrică a regiunilor de dezvoltare vine ca o contrapondere a teoriei de uniformizare a regiunilor delimitate în tendința de a reduce discrepanțele interregionale. Prin acest concept, dacă este dublat de o trasare îndemânatică, nu se poate obține decât o translație a aspectelor pozitive și negative de la nivel național la nivel regional. Studiile/statisticile au arătat că indiferent de forma de regionalizare, și de eforturile susținute în privința unor politici eficiente de dezvoltare, există mai degrabă o tendință de mărire a discrepanțelor interregionale decât de reducerea acestora. De aceea cea mai eficientă metodă de ameliorare a diferențelor rămâne echilibrarea la nivel interregional.

În concluzie, indiferent de metodă, decizia finală trebuie să respecte următoarele considerente:

analiza trebuie să plece de la un set de indicatori cât mai complet, astfel încât specificul fiecărei zone să poată fi surprins cât mai exact, dincolo de indicatorii tehnici de dezvoltare;

dezbaterea la nivelul specialiștilor independenți;

consultarea prealabilă a autorităților publice locale implicate;

prezentarea de către experți, în faza intermediară a potențialelor modele pentru o opțiune politică asupra unuia dintre acestea;

decizia finală (politică) să aibă la bază mai multe variante de trasare construite pe un model selectat în fază intermediară;

consultarea formală a consiliilor județene cu privire la varianta finală;

explicarea/dezbaterea publică a procesului de regionalizare;

adoptarea noului tip de organizare administrativ-teritorială.

Propuneri de modificare a Legii nr.215/2001 a administrației publice locale

Art. 1 – forma actuală:

Prezenta lege reglementează regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea autorităților administrației publice locale.

Art. 1 – propunere de modificare

Prezenta lege reglementează regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea administrației publice locale.

Art. 8 – forma actuală:

Autoritățile administrației publice centrale vor consulta, înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale autorităților administrației publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit legii.

Art. 8 – propunere de modificare:

Autoritățile administrației publice centrale vor consulta obligatoriu, înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale autorităților administrației publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit legii.

Art. 12 – forma actuală:

Autoritățile administrației publice locale pot încheia între ele acorduri și pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la inițierea și la realizarea unor programe de dezvoltare regională, în condițiile legii.

Art. 12 – propunere de modificare:

Unitățile administrativ-teritoriale pot încheia între ele acorduri și pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la inițierea și la realizarea unor programe de dezvoltare regională, în condițiile legii.

(1) Unitățile administrativ–teritoriale pot încheia intre ele acorduri si pot participa, inclusiv prin

alocare de fonduri, la inițierea si la realizarea unor programe de dezvoltare regionala, in baza hotărârilor

adoptate de consiliile locale sau județene, după caz.

(2) Autoritățile administrației publice locale acționează pentru aducerea la îndeplinire a obligațiilor care le revin unităților administrativ-teritoriale in cadrul derulării acordurilor si programelor prevăzute la alin.1"

Art. 13

(1)Consiliile locale și consiliile județene din unitățile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontieră pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu autoritățile similare din țările vecine, în condițiile legii.

(4) Consiliile locale și consiliile județene, care au încheiat acorduri de cooperare transfrontalieră, au dreptul să participe, în alte state, la organismele create prin respectivele acorduri, în limita competențelor ce le revin potrivit legii.

Art. 13 – propunere de modificare:

(1) Unitățile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontieră pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu structuri corespondente din statele vecine, în condițiile legii.

(4) Unitățile administrativ-teritoriale care au încheiat acorduri de cooperare transfrontalieră au dreptul să participe, în alte state, la organismele create prin respectivele acorduri, în limita competențelor ce le revin potrivit legii.

Art. 14 – forma actuala

(1) Inițiativa autorităților administrației publice locale de a coopera și de a se asocia cu autorități ale administrației publice locale din străinătate, precum și de a adera la o asociație internațională a autorităților administrației publice locale va fi comunicată Ministerului Afacerilor Externe și Ministerului Administrației și Internelor.

(2) Autoritățile administrației publice locale vor transmite Ministerului Afacerilor Externe spre avizare proiectele de acorduri sau convenții de cooperare pe care acestea le intenționează să le încheie cu autorități ale administrației publice locale din alte țări, înainte de supunerea lor spre adoptare de către consiliile locale sau județene, după caz.

(4) Acordurile sau convențiile încheiate de autoritățile administrației publice locale nu angajează decât responsabilitatea consiliului local sau județean care este parte la acestea, fiind supuse controlului de legalitate, iar actele emise în virtutea respectivelor acorduri sau convenții au în dreptul intern aceiași valoare juridică și aceleași efecte ca și actele administrative adoptate în conformitate cu prevederile prezentei legi.

Art. 14 – propunere de modificare:

(1) Inițiativa unităților administrativ-teritoriale de a coopera și de a se asocia cu unități administrativ-teritoriale din străinătate, precum și de adera la o asociație internațională a autorităților administrației publice locale va fi comunicată Ministerului Afacerilor Externe și Ministerului Administrației și Internelor.

(2) Unitățile administrativ-teritoriale, prin consiliile locale, respectiv județene vor transmite Ministerului Afacerilor Externe spre avizare proiectele de acorduri sau convenții de cooperare pe care acestea le intenționează să le încheie cu unitățile administrativ-teritoriale din alte țări, înainte de supunerea lor spre adoptare de către consiliile locale sau județene, după caz.

(4) Acordurile sau convențiile încheiate de unitățile administrativ-teritoriale nu angajează decât responsabilitatea unității administrativ-teritoriale care este parte la acestea, fiind supuse controlului de legalitate al prefectului, iar actele emise în virtutea respectivelor acorduri sau convenții au în dreptul intern aceiași valoare juridică și aceleași efecte ca și actele administrative adoptate în conformitate cu prevederile prezentei legi.

Art. 91- forma actuală

Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al orașului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, împreuna cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local, constituie o structura funcționala cu activitate permanenta, denumita primăria comunei sau orașului, care aduce la îndeplinire hotărârile consiliului local si dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale.

Art. 91- propunere de modificare

Primarul, viceprimarul, împreună cu aparatul propriu de specialitate al primarului, constituie o structura funcțională cu activitate permanenta, denumita primăria comunei sau orașului, care aduce la îndeplinire hotărârile consiliului local si dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale.

Art.113-forma actuală

(1) Consiliul județean alege dintre membrii săi,pe toată durata exercitării mandatului,un președinte și 2 vicepreședinți. (2) Președintele și vicepreședinții se aleg cu votul secret al majorității consilierilor in funcție. Eliberarea din funcție a președintelui consiliul județean se face prin votul secret a cel puțin două treimi din numărul consilierilor in funcție, la propunerea a cel puțin unei treimi din numărul acestora ,dacă a emis,in decurs de 3 luni, cel puțin 3 dispoziții care au fost anulate irevocabil de instanța de judecată întrucât au contravenit intereselor generale ale statului ori ale județului sau au încălcat Constituția și legile țării. Vicepreședinții pot fi eliberați din funcție, in aceleași condiții, numai dacă s-a constatat prin hotărâre judecătorească irevocabilă că aceștia au contravenit,in exercitarea sarcinilor ce le-au revenit,interesele generale ale statului sau ale județului ori au încălcat Constituția și legile țării.

(2)Pe toată durata exercitării mandatului contractul de muncă al președintelui și vicepreședinților consiliului județean la instituțiile publice,regiile autonome, companiile naționale, societățile naționale, societățile comerciale cu capital majoritar de stat se suspendă de drept.

Art.113-propunere de modificare

(1) Consiliul județean alege dintre membrii săi,un președinte și 2 vicepreședinți.

(2) Președintele și vicepreședinții se aleg cu votul secret al majorității consilierilor in funcție

(3) Eliberarea din funcție a președintelui sau a vicepreședinților consiliului județean se face cu votul secret al majorității consilierilor in funcție,la propunerea a cel puțin unei treimi din numărul acestora.

Eliberarea din funcție a președintelui sau a vicepreședinților consiliului județean nu se poate face in ultimele șase luni ale mandatului consiliului județean.

Propuneri privind constituirea zonelor metropolitane

România a cunoscut o dinamică deosebită a condițiilor economico-sociale , politice și culturale, iar cadrul legislativ a fost și el supus unor multiple transformări și reactualizări în dorința de a asigura o cât mai bună abordare și soluționare a problemelor cu care se confruntă societatea românească.

Diverse inițiative legislative își propun să reglementeze constituirea zonelor metropolitane vor contribui la dezvoltarea spațială echilibrată la protecția patrimoniului natural și construit , precum și la îmbunătățirea condițiilor de viață în localitățile care compun zonele metropolitane.

Constituirea zonelor metropolitane răspunde unei necesități sau oportunități determinate de evoluția organică a așezărilor. Procesul de urbanizare pe teritoriul european a condus la dezvoltarea interdependentă a metropolelor cu localitățile aflate în zona lor de influență, formând deja realități metropolitane primare care, chiar dacă nu sunt denumite zone metropolitane , funcționează practic ca zone unitare, relativ independente.

Multe dintre problemele strategice de amenajare urbană, la nivel european , nu pot fi tratate direct decât la nivel de zone metropolitane, care să faciliteze dezvoltarea producției, a schimburilor și a consumului de bunuri, astfel încât să fie evitate piedicile datorate atât localismului excesiv, cât și centralismului la nivel național. Este vorba, în esență , de formarea zonelor metropolitane ca regiuni de creștere sau dezvoltare la nivelul Europei, incluse în cadrul unor strategii naționale și transnaționale. Zonele metropolitane pot deveni astfel capete de pod care să beneficieze de noile căi de comunicații și de relații comerciale, pentru schimbul de mărfuri și servicii,de know-now, ca centre ale circulației de capital și ca destinații pentru turism și cumpărători.

În acest moment, mai mult de trei sferturi din populația Europei trăiește momentan în zone urbane și periurbane. Multe orașe se transformă în zone metropolitane , adaptându-și structurile economice, sociale și instituționale , furnizând servicii de calitate pentru oameni și afaceri. Procese similare au loc în toate cele 10 noi state membre ale Uniunii Europene.

Modelele de guvernare metropolitană existente astăzi în Europa sunt clasificate de către METREX (Rețeaua Europeană a Regiunilor și Zonelor Metropolitane) în trei categorii:

Autorități metropolitane care dispun de puteri depline în ceea ce privește domeniile social, economic, infrastructură, mediu și de planificare sau amenajare teritorială. Aceste autorități sunt însărcinate să planifice și să aplice efectiv și complet strategiile de dezvoltare armonioasă a zonelor metropolitane.

Autorități numite sau alese, prevăzute cu puteri selective, esențiale, prin intermediul cărora se planifică și se aplică strategiile pentru rezolvarea problemelor cheie.

Asociații metropolitane numite sau organisme complementare împuternicite cu responsabilități de planificare strategică și cu funcții consultative de aplicare.

Dezvoltarea zonelor metropolitane facilitează amenajarea integrată a teritoriului la nivel regional, astfel încât să se diminueze dezechilibrele dintre centru și aria limitrofă provocate de dispersarea (sau marginalizarea prin apariția de ghetouri, izolarea unor așezări lipsite de oportunități), în planul structurii demografice, sociale și economice de dezechilibrele legate de transportul în comun , finanțarea infrastructurii, rezervele de spațiu pentru locuit și comerț; înlăturarea sau diminuarea unor astfel de dezechilibre va conduce la o îmbunătățire a calității vieții populației.

Obiectivele principale ale zonelor metropolitane sunt:

dezvoltarea economică și socială echilibrată a localităților din cuprinsul zonei, cu respectarea specificului acestora;

stabilirea direcțiilor dezvoltării spațiale a localităților urbane și rurale din cuprinsul zonei, în acord cu potențialul acestora și cu aspirațiile locuitorilor;

îmbunătățirea calității vieții oamenilor și colectivităților umane;

gestionarea responsabilă a resurselor naturale și protecția mediului;

îmbunătățirea condițiilor de viață prin eliminare disfuncționalităților, asigurarea accesului la infrastructuri, servicii publice și locuințe convenabile pentru toți locuitorii;

identificarea sectoarelor de activitate cu ridicată plus-valoare pentru aceste zone;

promovarea activităților de antreprenoriat ;

dezvoltarea de centre universitare și sprijinirea activităților de cercetare;

promovarea tehnologiei de informații și comunicații’

crearea condițiilor pentru satisfacerea cerințelor speciale ale copiilor vârstninicilor și ale persoanelor cu handicap;

utilizarea eficientă a terenurilor , în acord cu funcțiunile urbanistice adecvate; extinderea controlată a zonelor construite;

protejarea și punerea în valoare a patrimoniului cultural construit și natural;

protejarea localităților împotriva dezastrelor naturale;

Constituirea zonelor metropolitane va face ca în viitor administrația publică să depindă din ce în ce mai puțin de sumele alocate de la bugetul de stat deschizând si mai mult calea autofinanțării și a unei autonomii financiare tot mai mari. Această mouă aspirație vine în sprijinul degrevării într-o mai mare măsură a bugetului de stat și totodată contribuie la alinierea legislației României, și în acest domeniu, la legislația modernă europeana.

Atenția deosebită pe care o acordă Uniunea Europeană zonelor metropolitane s-a concretizat prin recomandările Comisiei Europene Economico-sociale, adoptate la reuniunea de la Bruxelles, din 1 iulie 2004.

Acestea prevăd următoarele:

definirea zonelor metropolitane în cele 25 de state membre;

prezentarea anuală a unui set relevant de date referitoare la aceste zone;

identificarea sectoarelor de activitate cu ridicată plus-valoare pentru aceste zone;

Prin constituirea zonelor metropolitane se urmărește recunoașterea rolului important al metropolelor, sprijinirea guvernării metropolitane eficace, susținerea politicilor metropolitane,

Creșterea competitivității și a coeziunii, precum și adaptarea și aplicarea acquis-ului comunitar european.

Există mai multe propuneri de acte normative privind constituirea de zone metropolitane.

Evoluția administrației publice locale a Municipiului București caracterizată printr-o serie de probleme specifice, diferite de restul administrației publice locale a condus la necesitatea adoptării unui act normativ special care să reglementeze administrația publică a Capitalei.

Dezvoltarea fără precedent a Municipiului București, extinderea sa către zonele periferice și contopirea efectivă cu localități din Județul Ilfov creează o nouă situație faptică, care necesită o grabnică reglementare. De aceea putem afirma fără a greși că noul act normativ nu face altceva decât să recunoască de “jure”o situație de “facto”.

După cei 15 ani de funcționare a administrației locale în Municipiul București și Județul Ilfov, în urma consultării diferiților practicieni(primari, consilieri locali sau înalți funcționari), dar și a multor teoreticieni în domeniu s-a ajuns la concluzia potrivit căreia cea mai potrivită soluție instituțională pentru conducerea și organizarea complexelor activități , serviciilor publice, relațiilor culturale și sociale ale Bucureștiului și zonelor învecinate este constituirea Zonei Metropolitane București.

În susținerea acestei teze vom enumera doar câteva aspecte și anume:

între Municipiul București și Județul Ilfov nu există o delimitare clară din punct de vedere al infrastructurii și serviciilor publice;

delimitarea teritorială este una pur formală , în condițiile în care cea mai mare parte din populația activă a Județului Ilfov are locuri de muncă în Municipiul București;

cea mai mare parte a zonei de agrement a Capitalei se regăsește pe teritoriul Județului Ilfov;

rețele de transport în comun, comunicații și alte tipuri de servicii publice de primă utilitate sunt de fapt comune.

Acest act normativ, este o lege specială care completează prevederile Legii nr.215/2001 privind administrația publică locală, înlocuind capitolul special din acest ultim act normativ amintit care face referire la administrația publică a Municipiului București.

Înființarea zonei Metropolitane București , după modelul altor capitale europene precum Roma sau Paris, considerăm că este o inițiativă care poate fi extrem de benefică pentru mediul de afaceri, contribuind astfel la înflorirea investițiilor și la un trai mai bun pentru locuitorii ei, la ridicarea calității serviciilor.

5.2.Concluzii finale

În această lucrare am încercat să analizăm, sub toate aspectele, conceptual de autonomie locală, atât din perspectivă istorică, cât și din perspective legislației apărută după anul 1990.

Au fost analizate aspectele teoretice și practica administrativă, cât și cea judecătorească realizată în România și în principalele state ale Europei.

Precizăm că la întocmirea prezentei lucrări s-au avut în vedere legislația, jurisprudența și doctrina de până la data de 31 noiembrie 2005.

Am analizat consacrarea normativă, cât și realizarea practică a autonomiei locale.

Tot ce s-a făcut până acum trebuie continuat și dezvoltat și în spiritual propunerilor de lege ferenda pe care le-am făcut.

Aceste propuneri se referă la perfecționarea organizării administrative-teritoriale, dezvoltarea dimensiunii interne a autonomiei locale în România, cât și dezvoltarea dimensiunii externe a autonomiei locale în condițiile respectării suveranității și unității statului.

Pentru crearea cadrului constituțional necesar derulării procesului de integrare a României în structurile euroatlantice, autorii propunerii de revizuire a Constituției au avut în vedere introducerea unor noi dispoziții constituționale, care să permită României să îndeplinească criteriile impuse statelor candidate pentru integrarea euroatlantică.

În acest sens, s-a propus introducerea în Constituția României a art. 1451 cu denumirea “Integrarea în Uniunea Europeană” și a art. 1452 cu denumirea “Aderarea la Tratatul Atlanticului de Nord”.

În ceea ce privește textul propus la art. 1451, se observă că acesta are în vedere crearea unui cadru constituțional adecvat integrării României în Uniunea Europeană.

Crearea acestui cadru constituțional se impunea cu necesitate, având în vedere obiectivele strategice ale României, obiective care se bucură de o largă susținere populară.

Modificările cadrului constituțional au ca scop să supună atenției poporului roman nu numai importanța aderării la Uniunea Europeană, ci și răspunderea ce se răsfrânge asupra statului roman, în condițiile în care dobândește calitatea de membru al Uniunii Europene.

Această răspundere izvorăște, înainte de toate, din consecințele pozitive sau negative ce pot decurge din procesul de aderare, unele izvorând chiar din actul transferării unor atribuții către instituțiile comunitare, ceea ce poate pune în discuție problema suveranității naționale.

Actul de aderare are o dublă consecință, și anume pe de o parte, transferarea acestor atribuții către instituțiile comunitare, iar pe de altă parte, exercitarea în comun cu celelalte state membre, a competențelor prevăzute în aceste tratate.

Prin apartenența unui stat la un tratat internațional, acesta își diminuează competențele în limitele stabilite de reglementarea internațională.

Din acest punct de vedere, apartenența României la Organizația Națiunilor Unite, la Consiliul Europei, la Organizația Statelor Comunității Europene, la Acordul Central European de Comerț Liber sau calitatea României de parte la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ori la alte tratate internaționale are semnificația unei restrângeri a competențelor autorității statale, o relativizare a suveranității naționale.

Această consecință se impune a fi corelată cu cea de-a doua consecință, cea a integrării României în Uniunea Europeană.

Cu privire la acest aspect, apreciem că actul de integrare are și semnificația partajării exercițiului acestor atribute suverane cu celelalte state componente ale organismului internațional.

Prin urmare, constatăm că prin actele de transfer al unor atribuții către structurile Uniunii Europene, acestea nu dobândesc, prin înzestrare, o suveranitate proprie.

În realitate, statele membre ale Uniunii Europene au decis să exercite în comun anumite atribuții care, în mod tradițional, țin de domeniul suveranității naționale.

În actuala eră a globalizării problematicii omenirii, a evoluțiilor interstatale și a comunicării interindividuale la scară planetară, conceptual de suveranitate națională nu mai poate fi conceput ca absolut și indivizibil fără riscul unei izolări inacceptabile.

Având în vedere cele de mai sus, considerăm că întrucât dezideratul de aderare a României la structurile euroatlantice este legitimate de interesul țării, suveranitatea nu poate fi contrapusă țelului de aderare.

În ceea ce privește caracterul independent al statului roman, arătăm că independența este o dimensiune intrinsecă a suveranității naționale, chiar dacă este consacrată de sine stătător în Constituție.

În esență, independența are în vedere dimensiunea exterioară a suveranității naționale, conferind statului deplina libertate de manifestare în relațiile internaționale.

Aderarea la Uniunea Europeană implică o serie de consecințe, printre care și integrarea în dreptul intern a acquisu -lui comunitar, precum și determinarea raportului dintre actele normative comunitare și legea internă.

Se are în vedere implementarea dreptului comunitar în spațiul național și stabilirea regulii aplicării prioritare a dreptului comunitar față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.

Statele membre ale Uniunii Europene au înțeles să situeze acquisu comunitar (tratatele constitutive ale Uniunii Europene și reglementările derivate din acestea) pe o poziție intermediară între Constituție și celelalte legi, atunci când este vorba de acte normative europene obligatorii.

Texte adoptate de Congresul Puterilor Locale și Regionale

I. Administrația teritorială

I.1. Regionalizare și autonomie regională

Recommandation 22 (1996) sur la Charte européenne de l'autonomie régionale;

Recommandation 34 (1997) sur le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale;

Recommandation 99 (2001) sur la coopération internationale au niveau régional;

Résolution 37 (1996) sur la Charte européenne de l'autonomie régionale;

Résolution 83 (1999) sur l'état actuel et les perspectives de la régionalosation en Europe;

Résolution 146 (2002) sur le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale.

I.2. Autonomie locale

Recommandation 2 (1994) sur le côtrole de la mise en oeuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale;

Recommandation 98 (2001) sur le projet de Charte mondiale de l'autonomie locale – Etat des discussions;

Avis 12 (1999) sur le projet inițial de Charte mondiale de l'autonomie locale;

Avis 17 (2002) sur le second projet de Charte mondiale de l'autonomie locale;

Résolution 3 (1994) sur le côtrole de la mise en oeuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale;

Résolution 34 (1996) sur le suivi de la mise en oeuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale;

Résolution 138 (2002) sur le second projet de Charte mondiale de l'autonomie locale.

I.4. Rapoarte privind situația autonomiei locale și/sau regionale într-o țară

Recommandation 12 (1995) sur la démocratie locale en Roumanie;

Recommandation 83 (2000) sur l'évalution de la régionalisation en Europe centrale, notamment en Pologne;

Recommandation 88 (2001) sur la situation de la démocratie locale et régionale en Republique Slovaque;

Recommandation 89 (2001) sur la situation de la démocratie locale et régionale en Slovénie;

Recommandation 116 (2002) sur la démocratie locale et régionale en Hongrie;

Recommandation 120 (2002) sur la démocratie locale et régionale en Pologne;

Recommandation 121 (2002) sur la démocratie locale et régionale en Espagne;

Résolution 18 (1995) sur la démocratie locale en Roumanie;

Résolution 93 (2000) sur la démocratie locale et régionale en Republique Tchéque.

I.6. Subsidiaritatea

Recommandation 79 (2000) sur les ressources financières des autorités locales par rapport à leur compétences: un test concret pour la subsidiarité;

Avis 1 (1995) sur le projet de Recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres sur la mise en oeuvre du principe de subsidiarité;

Résolution 97 (2000) sur les ressources financières des autorités locales par rapport à leur compétences: un test concret pour la subsidiarité

II. Relații interteritoriale

II.1. Cooperarea transfrontalieră

Recommandation 85 (2000) sur la stabilité démocratique par la coopération transfrontalière en Europe;

Avis 7 (1998) sur le Protocole n 2 à la Convention-cadre sur la coopération transfrontalière des collectivités territoriales relatif à la coopération interterritoriale;

Résolution 104 (2000) sur la stabilité démocratique par la coopération transfrontalière en Europe;

Résolution 143 (2002) sur <<Promouvoir la coopération transfrontalière: un enjeu pour la stabilité démocratique en Europe>>.

VI. Minorități

Recommandation 43 (1998) sur l'autonomie territoriale et les minorités nationales;

Résolution 65 (1998) sur l'autonomie territoriale et les minorités nationales.

Secțiunea a 4-a. Principiul autonomiei regulamentare

Autonomia regulamentară semnifică faptul că autoritățile locale sunt numai autorizate de lege pentru a face asemenea acte, determinându-se atât materiile date în competența lor regulamentară, cât și controlul de legalitate al acestora.

Constituția și legea organică stabilesc o sferă largă de atribuții, cuprinzând treburile publice din comune și din orașe, asupra cărora numai consiliile alese au un drept de reglementare și de organizare.

Un aspect al autonomiei regulamentare îl constituie și dreptul consiliilor locale și județene, prevăzut de lege, de a-și stabili reguli proprii de funcționare care se regăsesc aprobate în regulamentul de funcționare al fiecărui consiliu.

Prin Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, consiliilor locale comunale, orășenești, municipale sau ale sectoarelor municipiului București, precum și consiliilor județene le este conferit dreptul ca, prin hotărâre, să stabilească contravenții și să le sancționeze.

Legiuitorul a stabilit însă și în acest domeniu că, prin hotărâri ale autorităților administrației publice locale sau județene, se vor stabili și sancționa contravenții în toate domeniile de activitate în care acestora li s-au stabilit atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin legi sau hotărâri ale Guvernului.

De asemenea, ca și în cazul taxelor, și în ceea ce privește sancțiunile cu amendă stabilite prin actele normative ale consiliilor locale și ale celor județene, acestea se vor stabili în limita minimă și maximă. Asemănător acestora este stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele privind exploatarea și menținerea în bună stare a domeniilor publice prin hotărâre a Guvernului prin care consiliile locale și județene sunt prevăzute să administreze drumurile județene, comunale și străzile. În această calitate, ele pot stabili

anumite contravenții sancționate cu amendă, tot între limite minime și maxime.

!

După Revoluția din decembrie 1989, când s-a hotărât abandonarea economiei de comandă și construirea unei economii bazată pe relații concurențiale, a fost inițiat în cadrul legislativ al privatizării, organizarea activității economice pe baza liberei inițiative și atragerii capitalului străin.

Constituția României, revizuită, prevedea că în România, care este un stat democratic unitar, administrația publică locală trebuie să se bazeze pe principiile descentralizării și autonomiei locale. Autoritățile publice locale sunt compuse dintr-un organ legislativ, reprezentat de consiliul municipal sau județean și un organ executiv, respectiv primarul sau președintele consiliului județean.

Ca urmare a modificării legislației în perioada de tranziție a economiei românești către o economie de piață funcțională (Legea fondului funciar nr. 18/1991, Legea nr. 31/1990 a societăților comerciale, Legile nr. 33 și 34/ 1991 în domeniul bancar, Legea impozitelor și taxelor locale nr. 27/1994, precum si a prevederilor legilor anuale de adoptare a bugetului de stat ), structura veniturilor bugetare locale s-a modificat de la un an la altul.

În acest sens, pentru a spori baza de venituri a bugetelor locale, în anul 1994 a fost elaborată Legea impozitelor și taxelor locale, prin care se stabileau pe de o parte ,obligațiile contribuabilor-persoane fizice și juridice ce aveau locuința sau domiciliul pe raza localității respective și/sau realizau venituri în respectiva localitate –față de autoritățile publice locale și, pe de altă parte se crea baza autonomiei financiare reale a autorităților locale față de cele centrale.

Prevederile Legii nr. 27/1994 privind impozitele și taxele locale, lege ce a constituit prima etapǎ importantǎ pentru realizarea unei autonomii financiare eficiente a administrațiilor publice locale au trebuit sǎ fie adaptate noilor condiții de dezvoltare economico-socialǎ și de integrare in Uniunea Europeanǎ. În acest sens, Ordonanța Guvernului nr. 36/2002, aprobatǎ cu modificǎri prin Legea nr. 522/2002, precum și Hotǎrârea Guvernului nr.1278/2002 privind normele metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 36/2002 au definit cadrul legal reglementar în ceea ce privește fiscalitatea aplicatǎ la nivelul comunitǎților locale.

Astfel, în conformitate cu Ordonanța Guvernului nr.36/2002, principalele impozite și taxe locale sunt:

Impozitul pe clǎdiri;

Impozitul și taxa pe teren;

Taxa asupra mijloacelor de transport;

Taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor și autorizațiilor;

Taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamǎ și publicitate;

Impozitul pe spectacole;

Taxa hotelierǎ;

Alte taxe locale.

Ordonanța nr. 36/2002 a fost abrogatǎ de Codul Fiscal, aprobat prin legea nr. 571/2003, prin care sunt reglementate impozitele si taxele locale, care sunt următoarele:

a) impozitul pe clădiri;

b) impozitul pe teren;

c) taxa asupra mijloacelor de transport;

d) taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor si autorizațiilor;

e) taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă și publicitate;

f) impozitul pe spectacole;

g) taxa hotelieră;

h) taxe speciale;

i) alte taxe locale.

De asemenea capitolul VIII al Legii nr. 69/1991 a administrației publice locale, republicatǎ, era rezervat administrǎrii finanțelor publice locale, iar capitolul III al Legii nr. 72/1996 privind finanțele publice era rezervat elaborǎrii, aprobǎrii, execuției și încheierii execuției bugetelor locale.

Colectivitǎțile teritoriale locale dispun în cadrul autonomiei financiare, de autonomie bugetarǎ, consiliile locale și județene adoptând bugetele proprii de venituri și cheltuieli ale comunelor, orașelor si județelor.

Ca venituri proprii, legea prevede impozite și taxele locale și taxe speciale, împrumuturile și transferurile din bugetul de stat.

Art. 9 din Legea nr. 69/1991 a administrației publice locale prevedea: “În scopul asigurǎrii autonomiei locale, autoritǎțile administrației publice din comune, orașe și județe elaboreazǎ și aprobǎ bugetele de venituri și cheltuieli și au dreptul sǎ instituie și sǎ perceapǎ impozite și taxe locale, în condițiile legii.

Pentru constatarea, așezarea și urmǎrirea încasǎrii veniturilor bugetelor locale, aceeași lege nu prevedea inițial nimic special, concluzia fiind cǎ erau competente organele fiscale teritoriale ale Ministerului Finanțelor, o gravǎ știrbire a autonomiei financiare. Abia la modificarea din anul 1996, art. 98 al Legii nr. 69 din 26 noiembrie 1991,republicată, stabilește aceste activitǎți, în competența organelor fiscale teritoriale ale Ministerului Finanțelor sau organelor proprii ale consiliilor locale și județene. La modificarea Legii nr. 27/1994 privind impozitele și taxele locale prin Ordonanța nr. 61/1997 s-a dispus ca stabilirea, constatarea, controlul, urmǎrirea și încasarea impozitelor si taxelor locale, a majorǎrilor de întârziere și a amenzilor se efectueazǎ de organele de specialitate ale consiliilor locale, care trebuiau organizate în decursul anului 1998 pentru a prelua aceste atribuții fiind realizate prin organele Ministerului Finanțelor iar începând cu anul 1999 se va adopta și o nouǎ procedurǎ de soluționare a contestațiilor în materie fiscalǎ localǎ.

Ordonanța de urgențǎ nr.85/1997 privind impunerea veniturilor realizate de persoanele fizice atribuie competențe controlului, constatǎrii, stabilirii, urmǎririi și încasǎrii sumelor datorate bugetelor locale, pentru impozitele și taxele reglementate de ea organelor de specialitate ale consiliilor locale, precizând cǎ p

pânǎ la organizarea acestora, atribuțiile respective se aduc la îndeplinire de organele Ministerului Finanțelor.

Sub aspectul împǎrțirii competenței între organele fiscale ale Ministerului Finanțelor (implicarea acestora reprezentând automat, o violare gravǎ a autonomiei financiare) și consiliile locale și județene (sau organele proprii ale consiliilor locale și județene), legislația a suferit o evoluție treptatǎ, în sensul creșterii în general a competențelor celor din urmǎ, deci a autonomiei locale în materie financiarǎ, fǎrǎ ca implicarea primelor sǎ disparǎ de tot.

Astfel declarațiile de impunere sunt de competența organelor Ministerului Finanțelor (Legea nr. 27/1994 privind impozitele si taxele locale și Ordonanța nr. 67/1997) privind procedura de întocmire și depunere a declarațiilor de impozite și taxe.

Potrivit art. 5 al Legii nr. 189 din 14.10.1998, privind finanțele publice locale, elaborarea bugetelor locale este de competența consiliilor locale și a consiliilor județene.

Conform articolelor 8 al aceleiași legi, veniturile bugetelor locale se formeazǎ din impozite, taxe, alte venituri și din venituri cu destinație specialǎ, prevǎzute in anexa nr.1 a legii, precum și din cote si sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și ale bugetelor locale și din transferuri cu destinație specialǎ de la bugetul de stat,

Impozitele și taxele locale se stabilesc de cǎtre consiliile locale, județene și Consiliul General al Municipiului București, după caz, în limitele și in condițiile legii.

Ca venituri proprii ale bugetelor comunelor și orașelor sunt urmǎtoarele: venituri curente (impozitul pe profit, impozite și taxe de la populație, taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat folosite în alte scopuri decât pentru agriculturǎ sau silviculturǎ, impozitul pe clǎdiri și terenuri de la persoane juridice, taxe asupra mijloacelor de transport deținute de persoane juridice, alte impozite indirecte, impozitul pe spectacole, vǎrsǎminte din profitul net, vǎrsǎminte de la instituțiile publice, diverse alte venituri), venituri din capital și venituri cu destinație specialǎ.

Ca venituri proprii ale bugetelor județelor sunt enumerate: venituri curente (impozitul pe profit, alte impozite directe, vǎrsǎminte din profitul net, vǎrsǎminte de la instituțiile publice, diverse venituri), venituri din capital si venituri cu destinație specialǎ.

Cheltuielile bugetelor comunelor și orașelor sunt cheltuieli pentru: autoritǎți executive; învǎțǎmânt; culturǎ; asistențǎ socialǎ, ajutoare și indemnizații; servicii și dezvoltare publicǎ și locuințe; transporturi; agriculturǎ; alte acțiuni economice; alte acțiuni; fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor și comisioanelor aferente; plǎți de dobânzi și comisioane; rambursǎri împrumuturi; fonduri de rezervǎ; cheltuieli cu destinație specialǎ.

Cheltuielile bugetelor județelor sunt cheltuieli pentru: autoritǎți executive; culturǎ; asistențǎ socialǎ, ajutoare si indemnizații; servicii și dezvoltare publicǎ si locuințe; transporturi; alte acțiuni: fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzile și comisioanelor aferente; plǎți de dobânzi si comisioane; rambursǎri împrumuturi; fonduri de rezervǎ; cheltuieli cu destinație specialǎ.

Articolul 4 din lege prevede cǎ la baza elaborǎrii, aprobǎrii si execuției bugetare stau principiile autonomiei locale, echilibrului, realitǎții, anualitǎții și publicitǎții.

În concluzie putem afirma cǎ Legea nr. 189/1998 privind finanțele publice locale a avut rolul important de a prezenta pentru prima dată într-un mod coerent o soluție pentru echilibrarea bugetarǎ, prin stabilirea unor criterii de echilibrare, precum și desemnarea unor autoritǎți publice cu atribuții in domeniu. Atât criteriile cât și rolul președintelui consiliului județean au fost amplu contestate ulterior de cǎtre autoritǎțile locale datoritǎ faptului cǎ au permis imixtiunea factorului politic. Sunt de notorietate în acest sens reacțiile unor foști președinți de consilii județene care au fǎcut declarații publice ce relevau puterea lor discreționarǎ în alocarea fondurilor. Comunitǎțile locale din mediul rural au fost cele mai afectate din acest punct de vedere.

Cu toate acestea, ca urmare a implementǎrii Legii nr. 189/1998, privind finanțele publice locale, au existat progrese în ceea ce privește capacitatea financiară a comunitǎților locale din România, fapt care explicǎ evoluțiile veniturilor acestora în ultimii ani.

Legea nr.189/1998 privind finanțele publice locale a fost abrogatǎ de Ordonanța de Urgențǎ nr. 45 din 5 iunie 2003 privind finanțele publice locale.

Articolul 16 din ordonanțǎ prevede rolul, competențele și responsabilitǎțile autoritǎților administrației publice locale în ceea ce privește finanțele publice locale și anume: elaborarea și aprobarea bugetelor locale, în condiții de echilibru bugetar; stabilirea, constatarea, controlul, urmǎrirea și încasarea impozitelor și taxelor locale, precum și a altor venituri ale unitǎților administrative-teritoriale, prin compartimente proprii de specialitate, în condițiile legii; urmărirea și raportarea execuției bugetelor locale, precum și rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, în condiții de echilibru bugetar; contractarea directǎ de împrumuturi interne și externe, pe termen scurt, mediu și lung, și urmǎrirea achitǎrii, la scadențǎ, a obligațiilor de platǎ rezultate din împrumuturile respective de cǎtre beneficiari; etc.

Conform prevederilor Ordonanței de Urgențǎ nr. 45/2003 privind finanțele publice locale, veniturile care se prevǎd în bugetele proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București sunt defalcate în Anexa 1, capitolul II.

Ca venituri proprii ale bugetelor comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București și al Consiliului General al Municipiului București sunt următoarele: impozitul pe profit de la regiile autonome și societǎților comerciale de sub autoritatea consiliilor locale, impozite și taxe de la populație, taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat, impozitul pe clǎdiri si terenuri de la persoane juridice, alte impozite indirecte, impozitul pe spectacole, vǎrsǎminte din profitul net al regiilor autonome de sub autoritatea consiliilor locale, vǎrsǎminte de la instituțiile publice, diverse alte venituri, venituri din valorificarea unor bunuri.

Ca venituri proprii ale bugetelor județene sunt enumerate: impozitul pe profit de la regiile autonome și societǎțile comerciale de sub autoritatea consiliilor județene, impozite și taxe de la populație, alte impozite directe, alte impozite indirecte, vǎrsǎminte din profitul net al regiilor autonome de sub autoritatea consiliilor județene, vǎrsǎminte de la instituțiile publice, diverse alte venituri din valorificarea unor bunuri, cote defalcate din impozitul pe venit.

Cheltuielile care se prevǎd în bugetele proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București și al Consiliului General al Municipiului București sunt cheltuieli pentru: autoritǎți executive, învǎțǎmânt, sǎnǎtate, culturǎ, asistențǎ socialǎ, servicii și dezvoltare publicǎ și locuințe, agriculturǎ și silviculturǎ, transporturi și comunicații, etc.

Cheltuielile care se prevǎd în bugetele proprii ale județelor sunt cheltuieli pentru: autoritǎți executive, învǎțǎmânt, sǎnǎtate, culturǎ, asistențǎ socialǎ, servicii și dezvoltare publicǎ și locuințe, agriculturǎ și silviculturǎ, transporturi și comunicații, alte acțiuni economice, etc.

În concluzie, Ordonanța de Urgențǎ nr. 45/2003, privind finanțele publice locale, prin creșterea procentelor din impozitul pe venit ce revin comunitǎților locale, contribuie, chiar dacǎ nu semnificativ, la un progres în ceea ce privește capacitatea financiarǎ a comunitǎților locale din România, fapt care explicǎ evoluțiile veniturilor acestora în ultimii ani.

!

Conform unui autor principiul autonomiei locale constă în “dreptul unităților administrativ-teritoriale de a-și satisface interesele proprii fără amestecul autorităților centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea, un sistem care implică autonomia .”

Conform unor autori, din aceste prevederi rezultă caracteristicile principiului autonomiei locale și anume ”autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind executată pe baza și în limitele legii.”

În opinia unui alt autor, autonomia locală constă în repartizarea puterii de decizie între guvernul central, pe de o parte, și agenții locali, pe de altă parte (primarii, consilii locale) care sunt într-o anumită măsură independente de puterea centrală, adică au dreptul de a lua diferite măsuri fără a fi cenzurate sau fără a cere aprobarea guvernului central.

În practică principiul autonomiei locale cunoaște două forme: autonomia funcțională (tehnică) și autonomia teritorială.

Autonomia funcțională constă în recunoașterea posibilității pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie în domeniile lor de activitate, iar autonomia teritorială este cea prin care se recunoaște unităților administrative dreptul, în condițiile legii, de a se autoadministra .

Autonomia locală este considerată de către doctrina constituțională occidentală, ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativă.

În acest sens, Piere Pactet apreciază că autonomia locală asigură un înalt grad de democrație, colectivitățile ”teritoriale autonome fiind ”veritabile contra-puteri” și în această calitate pot să prevină abuzul guvernului central.”

Autonomia locală reprezintă, în opinia lui Ioan Vida, un principiul constituțional, dar și un mod de organizare a administrației colectivităților locale, care nu au o aplicare general valabilă la nivelul întregului sistem al administrației publice locale .

Potrivit art. 3 din Carta europeană a autonomiei locale (traducere oficială), conceptul de autonomie locală are următorul conținut :

"(1) Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale o parte importantă a treburilor publice."

"(2) Acest drept se exercită de consilii sau adunări, compuse din membrii aleși prin vot liber, secret, egal, direct și universal, care pot dispune de organe executive și deliberative care răspund în fața lor. Această dispoziție nu aduce atingere în nici un fel, posibilității de a recurge la adunări cetățenești, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetățenilor, acolo unde aceasta este permisă de lege."

Legea nr. 215 /2001 reglementează conținutul conceptului de autonomie locală și caracteristicile sale în dispozițiile art. 3 alin. (1) și (2) și art. 4 alin. (1) și (2).

Potrivit art. 3 alin. (1) din lege, "prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii."

Dispozițiile art. 3 alin. (2) prevăd că "acest drept se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat."

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din legea nr. 215/2001 "autonomia locală este mult mai administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege" și "privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului sau județului, după caz."

Analizând cele două definiții, observăm că ele sunt foarte apropiate și, uneori, se identifică.

Comparând însă prevederile traducerii oficiale a Cartei europene a autonomiei locale, anexă la Legea nr. 199/1997, cu prevederile Cartei europene a autonomiei locale în original, putem observa că legiuitorul roman a înlocuit expresia "colectivități locale" cu cea de "autorități ale administrației publice locale", expresia "sub propria lor răspundere" cu cea de "în nume propriu" și expresia "în interesul populațiilor lor" cu cea de "în interesul populației locale".

De asemenea, art. 3 paragraful 2 din Carta europeană a autonomiei locale (traducerea oficială) prevede că, "acest drept se exercită de consilii sau adunări, care pot dispune atât de organe executive, cât și de organe deliberative, în timp ce Carta europeană a autonomiei locale în original prevede că acest drept se exercită de consilii sau adunări, care pot dispune numai de organe executive, care răspund în fața lor."

În opinia noastră, considerăm că, prin sintagma de "colectivitate locală", doctrina europeană are în vedere comuna, departamentul, regiunea (adică unitățile administrative-teritoriale), iar nu organele care exercită dreptul acestora la autonomie locală.

În ceea ce ne privește, considerăm că definiția conceptului de autonomie locală prevăzută în art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 ar fi trebuit să aibă următorul conținut: "Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă pentru colectivitățile locale de a soluționa și de a administra, în condițiile legii, sub propria lor răspundere și în interesul populațiilor lor, o parte importantă a treburilor publice."

Colectivitățile locale trebuie să fie înzestrate cu organe proprii, personalitate juridică de drept public și resurse financiare proprii pentru a fi cu adevărat autonome.

Colectivitățile locale trebuie să dispună de organe proprii.

În acest sens, art. 18 alin .1 din Legea nr. 215/2001 prevede "Comunele, orașele și județele sunt unități administrative-teritoriale în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale."

Art. 21 alin. 1 din aceeași lege dispune "autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comună și orașe sunt consiliile locale, comunale și orășenești, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive. Consiliile locale și primare se aleg în condițiile prevăzute de Legea privind alegerile locale."

De asemenea, conform art. 22 "în fiecare județ se constituie un consiliu județean, ca autoritate a administrației publice locale, pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean. Consiliu județean este ales în condițiile Legii privind alegerile locale."

Colectivitățile locale trebuie sa dispună de personalitate juridică de drept public.

In acest sens, dispozițiile art. 19 din Legea nr. 215 / 2001, prevăd "Comunele, orașe si județele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu si capacitate juridică deplina".

Colectivitățile locale trebuie să dispună de resurse financiare proprii.

Art. 9 din Legea 215/2001 prevede: "In cadrul politicii economice naționale, comunele orașele și județele au dreptul la resurse proprii, pe care autoritățile administrației publice locale le gestionează potrivit atribuțiilor ce le revin, in condițiile legii. Resursele financiare ale autorităților publice locale trebuie să fie proporționale cu competențele și cu responsabilitățile prevăzute de lege".

In același sens, art. 25 din Legea nr. 215/2001 prevede: "In scopul asigurării autonomiei locale autoritățile administrației publice locale au dreptul sa instituie și sa perceapă impozite și taxe locale, să elaboreze și sa aprobe bugetele de venituri și cheltuieli ale comunelor, orașelor și județelor, in condițiile legii".

Autonomia financiară are la baza ei bugetele unităților administrativ-teritoriale, înțelegându-se prin aceasta că "elaborarea și adoptarea bugetelor locale în condiții de autonomie financiară garantează individualitatea fiecărui buget local" in raport cu bugetul de stat si celelalte bugete locale.

In acest context, în doctrina recentă s-a conchis că, "atâta vreme cât, în conformitate cu reglementările în vigoare, resursele financiare locale sunt în cea mai mare parte dependente de bugetul de stat, autonomia administrativă a comunelor, orașelor și județelor va fi sever limitată și nu va putea da roadele așteptate", opinie pe care ne-o însușim.

Referindu-ne la pachetul de proiecte de legi, privind reforma administrației publice locale elaborat de guvern in august 2005, constatăm că, Proiectul de lege pentru modificarea și completarea Legii nr.215/2001 a administrației publice locale nu aduce modificări spectaculoase in privința cadrului legislativ de manifestare a autonomiei locale. Astfel articolul 3 al Legii nr.215/2001 ,in care este definit conceptul de autonomie locală rămâne neschimbat.

!

=== 2038. Bibliografie ===

Bibliografie

Legi, ordonanțe, hotărâri de guvern, decrete

1. Constituția României, modificată și completată prin Legea de revizuire a Constituției României, nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 758 din 29 Octombrie 2003, republicată de Consiliul Legislativ, în temeiul art. 152 din Constituție, cu reactualizarea denumirilor și dându-se textelor o nouă numerotare (art. 152 a devenit, în forma republicată, art. 156 ) în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 767 din 31 Octombrie 2003.

2. Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001.

3. Hotărârea nr. 1844 din 28/10 2004 privind aparatul de specialitate al prefectului, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 1079 din 19/11/2004.

4. Legea nr. 554/2004 din 02/12/2004, Legea contenciosului administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I nr. 1154 din 07/12/2004.

5. Ordonanța Nr. 35 din 30 Ianuarie 2002 pentru aprobarea Regulamentului- cadru de organizare și funcționare a consiliilor locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 90 din 2 Februarie 2002.

6. Ordonanța nr. 53 din 16 August 2002 privind Statutului-cadru al unității administrativ-teritoriale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 633 din 27 August 2002.

7. Legea nr. 350 din 6 Iulie 2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 373 din 10 Iulie 2001.

8. Hotărârea nr. 1019 din 28 August 2003 privind organizarea și funcționarea prefecturilor, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630 din 8 Septembrie 2003.

9. Hotărârea nr. 2201 din 30 Noiembrie 2004 privind funcționarea și atribuțiile Comitetului tehnic interministerial și a grupurilor de lucru organizate în conformitate cu dispozițiile Legii-cadru privind descentralizarea, nr. 339/2004, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1277 din 30 Decembrie 2004.

10. Ordonanța nr. 33 din 30 Ianuarie 2002 privind reglementarea eliberării certificatelor și adeverințelor de către autoritățile publice centrale și locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 88 din 2 Februarie 2002.

11. Hotărârea nr. 127 din 11 Martie 1992 pentru aprobarea Statutului-cadru orientativ al comunei și orașului, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 54 din 31 Martie 1992.

12. Hotărârea nr. 64 din 15 Februarie 1993 privind metodologia de elaborare, reproducere și folosire a stemelor județelor, municipiilor, orașelor și comunelor, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 46 din 2 Martie 1993.

13. Legea nr. 393/2004 din 28/09/2004 privind Statutul aleșilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 912 din 07/10/2004.

14. Legea nr. 2 din 16 Februarie 1968 privind organizarea administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România.

15. Legea nr. 135 din 24 Decembrie 1994 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 69 din 26 August 1994 privind unele măsuri pentru organizarea regiilor autonome de interes local, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 366 din 30 Decembrie 1994.

16. Ordonanța de Urgență nr. 30 din 16 Iunie 1997 privind reorganizarea regiilor autonome, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 125 din 19 Iunie 1997.

17. Ordonanța nr. 15 din 9 August 1993, privind unele măsuri pentru restructurarea activității regiilor autonome, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 202 din 23 August 1993.

18. Legea nr. 67/2004 din 25/03/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 271 din 29 Martie 2004.

19. Legea nr. 189 din 14/10/1998 privind finanțele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 404 din 22 Octombrie 1998.

20. Legea nr. 27 din 17/05/1994 privind impozitele și taxele locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 127 din 24 Mai 1994.

21. Ordonanța de Urgență nr. 45 din 5 Iunie 2003 privind finanțele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 431 din 19 Iunie 2003.

22. Ordonanța nr. 80 din 30 August 2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autoritățile și instituțiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 542 din 1 Septembrie 2001.

23. Ordonanța nr. 15 din 19 August 1992 cu privire la impozitele și taxele locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 209 din 26 August 1992.

24. Legea nr. 24 din 12/04/1996 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 69/1991, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 76 din 13 Aprilie 1996.

25. Ordonanța de Urgență nr.22 din 26 Mai 1997 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 69/1991, republicată, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 105 din 29 Mai 1997.

26. Legea nr. 70 din 26/11/1991 privind alegerile locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 239 din 28 Noiembrie 1991.

27. Legea nr. 69 din 26/11/1991, Legea administrației publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 238 din 28 Noiembrie 1991.

28. Legea nr. 69 din 26/11/1991, republicată, Legea administrației publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 79 din 18 Aprilie 1996.

29. Hotărârea nr. 113 din 04/03/1992 privind stabilirea unor măsuri pentru defalcarea și trecerea în patrimoniul comunelor, orașelor, sau după caz, al județelor, a bunurilor și valorilor de interes local din domeniul public și privat al statului, precum și trecerea sub autoritatea consiliilor locale, sau, după caz, județene, a regiilor autonome și societăților comerciale cu capital integral de stat, care prestează servicii publice, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I nr. 47 din 23 Martie 1992.

30. Legea nr. 326 din 28/06/2001. Legea serviciilor publice de gospodărire comunală, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 359 din 4 Iulie 2001.

31. Ordonanța nr. 71 din 29 August 2002 privind organizarea și funcționarea serviciilor publice de administrare a domeniului public și privat de interes local, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 648 din 31 August 2002.

32. Legea nr. 151 din 15/07/1998 privind dezvoltarea regională în România. Textul inițial a fost publicat în Monitorul Oficial al României nr. 265 din 16 Iulie 1998 și a fost modificată și completată de Ordonanța de Urgență nr.268 din 07/12/2000; Ordonanța nr. 27 din 30/01/2003 și Legea nr. 256 din 10/06/2003.

33. Hotărârea nr. 1115 din 15 Iulie 2004 privind elaborarea în parteneriat a Planului Național de dezvoltare, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 694 din 2 August 2004.

34. Ordonanța de Urgență nr. 111/2004 din 16/11/2004 pentru modificarea și completarea Legii nr.315/2004 privind dezvoltarea regională în România, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I nr. 1115 din 27 Noiembrie 2004.

35. Hotărârea nr. 1723 din 14/04/2004 privind aprobarea Programului de măsuri pentru combaterea birocrației în activitatea de relații cu publicul, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I nr. 1009 din 02 Noiembrie 2004.

36. Ordonanța nr. 80 din 30 August 2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autoritățile și instituțiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 542 din 01 Septembrie 2001.

37. Ordonanța nr. 24 din 30 Ianuarie 2002 privind încasarea prin mijloace electronice a impozitelor și taxelor locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 81 din 01 Februarie 2002.

38. Legea nr. 247 din 29/04/2002 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autoritățile și instituțiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 304 din 9 Mai 2002.

39. Legea nr. 188 din 08/12/1999 privind statutul funcționarilor publici, (Monitorul Oficial nr. 600 din 8/12/1999), modificată prin Legea nr. 161/2003 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 279 din 21 Aprilie 2003.

40. Hotărârea nr. 1209 din 14 Octombrie 2003 privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României nr.757 din 29 Octombrie 2003.

41. Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 279 din 21 Aprilie 2003.

42. Legea serviciilor publice de gospodărire comunală nr. 326/2001 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 359 din 4 Iulie 2001.

43. Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României nr.164/02.04.2001, actualizată până la 28 Iunie 2004 (modificări și completări aduse de Legea nr. 161/2003, OUG nr.64/2003, Legea nr. 23/2004, OUG nr. 11/2004).

44. Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 291/2000 privind stabilirea de măsuri referitoare la organizarea și funcționarea unor ministere (Monitorul Oficial nr.706/ 2000) aprobată prin Legea nr. 308/2001 (Monitorul Oficial nr. 312/12.06.2001).

45. Ordonanța Guvernului nr. 81/2001 privind înființarea și organizarea Institutului Național de Administrație (Monitorul Oficial nr. 542/1.09.2001) aprobată prin Legea nr. 106/2002 (Monitorul Oficial nr. 185/18.03.2002 ).

46. Hotărârea Guvernului nr. 9/2001 privind reorganizarea și funcționarea prefecturilor (Monitorul Oficial nr. 18/11.01.2001).

47. Hotărârea Guvernului nr.710/2002 privind funcționarea Institutului Național de Administrație (Monitorul Oficial nr. 519/17.07.2002).

48. Hotărârea Guvernului nr. 1083/2004 privind organizarea și funcționarea Institutului Național de Administrație și a centrelor regionale de formare continuă pentru administrația publică locală (Monitorul Oficial nr. 649/19.07.2004).

49. Hotărârea Guvernului nr. 1210/2004 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară (Monitorul Oficial nr.718/09.08.2004).

50. Raportul periodic al Comisiei Europene privind progresele realizate de România în Procesul de Aderare (2003).

51. Programul de guvernare 2001-2004.

52. Parteneriatul de aderare revizuit (Martie 2003 ).

53. Foaia de parcurs pentru România. (Decembrie 2002 ).

54. Acordul European de asociere între România și Comunitățile Europene și statele membre ale acestora,ratificat prin Legea nr. 20/1993 (Monitorul Oficial nr. 73/12.04.1993).

55. Hotărârea Guvernului nr.273/2001 privind coordonarea, pregătirea și organizarea negocierilor pentru aderarea României la Uniunea Europeană (Monitorul Oficial 120/9.03.2001).

56. Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România (Monitorul Oficial nr. 577/29.06.2004)

57. Hotărârea Guvernului nr. 699/2004 pentru aprobarea Strategiei actualizate a Guvernului României privind accelerarea reformei în administrația publică 2004-2006 (Monitorul Oficial nr. 542/17.06.2004).

58. Legea cadru nr. 339 privind descentralizarea (Monitorul Oficial nr. 658/26.07.2004 ).

59. Legea nr. 340 privind instituția prefectului (Monitorul Oficial nr. 658/21.07.2004).

60. Decizia nr. 1/2002 a Consiliului de asociere România-Uniunea Europeană privind adoptarea condițiilor și modalităților generale de participare a României la programele comunitare (Monitorul Oficial nr. 741/10.10.2002).

61.Ordonanța de urgență nr.179 din 14/12/2005 Publicat în Monitorul Oficial , Partea I nr.1142 din 16/12/2005 pentru modificarea și completarea Legii nr.340/2004 privind instituția prefectului

Link-uri

1. www.mie.ro

2. www.mae.ro

3. www.infoeuropa.ro

4. www.mapgov.ro

5. www.anfp-map.ro

6. www.ina.gov.ro

7. htpp://europa.eu

Autori străini

1. Lothar Albertin, Les rapports entre les Lander et les communes eu Allemangne federale, A.Mabileau(sous le directin de ), Les pouvoirs locaux á lépreuve de la décentralisation.

2. Jean-Bernard Auby, Jean-François Auby, Droit des collectivités locales, U.F., Paris, 1990, 4-e partie..

3. Pierre Avril et Gérard Conac, Le Constitution de la République Française. Textes et revisions.,Montchrestien, 1996, p. 65 si urm; articolele mentionate sunt cele ramase dupa modificarea Constitutiei franceze din 4 august 1995.

4. Jean – Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Droit public. Droit constitutionnel. Libertes publiques. Droit administratif, tome1,12 edition,Sirey,Paris,1996.

5. J.B. Auby, La cooperation transfrontaliere ou l’intercommunialite sous surveillance, supracit.

6. Jacques Baguenard, La décentralisation .Que sais-je?, Presses Universitaires de France, 5-e édition, Paris, 1996.

7. Vincent Berger , Jourisprudence de la cour Européenne des droits de lhomme, 7-e édition, Editrous, Sirey, 2000.

8. Joel Boudine, La distinction entre collectivité locale et collectivité teritoriale- variation semantique ou jouridique? R.P.D., 1992, André de Laubadere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de droit administratif, tome I, 14 edition, L.G,D.J., Paris 1996.

9. J. Boulouis, Droit institutionnel de l’Union Europeenne.

10. Maurice Bourjol, Intercommunalite et Union europeenne, Librairie Generale De Droit Et De Jurisprudence, Paris, 1994.

11. Georges Burdeau, Droit constitutionnel, Paris, 1988.

12. Bernard Choutebont , Droit constitutionnel et science politique , Armand Colin , Paris , 1982.

13. Jos Chabert, presedinte COR 2000-2002, Cuvântare la Sesiunea Plenara, februarie 2000, Bruxelles.

14. J. Charpentier, C. Engel, (sous la direction de), Les regions de l’espace communautaire, supracit.

15. J Charpentier, Le role des regions dans l’exercice des competences externes des Etats en Europe Occidentale.Raport national-France,supracit.

16. Jean-Paul Chauvet, Participation des collectivites territoriales aux decisions europeennes.Le role des lobbies locaux et regionaux, APRES-DEMAIN no 314-315(1989),

17. Y.Claisse,Le droit de la cooperation decentralisee,Librairie Generale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1994.

18. G. Conac, C. Desouches, J.-C. Nemery (sous la direction de), Cooperation decentralisee et cooperation multilaterale frncophone.

19. Manfred Dammeyer, presedinte COR 1998-2000, Cuvântare la Sesiunea Plenara, dec. 1998, Bruxelles .

20. Charles Debbasch, Institutions et. droit administratif, Tome I, Les structure administratives, 5 edition, P.U.F., Paris 1999.

21. E. Decaux,La Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontaliére des collectivités ou des autorités locales, supracit.

22. Emmanuel Decaux, La convention- cadre europeenne sur la cooperation transfrontaliere des collectivites au des autorites locales, Revue Generale de Droit International Public NO 3/1984.

23. Yves Delahaye, Une nouvelle forme de cooperation : la cooperation decentralise.

29. A.Delcamp,Les institutions locales en Europe.

30. Alain Delcamp, (sous direction)Les collectivites decentralisees de l’Union europeene”, Paris, 1994.

31. Chantal Millon-Delsol, “Le principe de subsidiarite”, P.U.F., Paris, 1993.

32. G.Dupuis, M.J.Guedou, Droit adminitratif. Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel (1), Presses Universitaires de France, Paris, 1988.

33. Jean-Marie Ernecq, La cooperation inter-regionale dans la region Nord-Pas-de-Calais.

34. J.C.Gautron, La politique régionale de la Communauté et les relations extérieures des collectivités locales.

35. Thomas Fleiner Gerster, Déscentralisation et autonomie locale. Cours dintroduction.

36. Thomas Fleiner Gerster, Theorie generale de lEtat, PUF, Paris 1986.

37. Andre Hauriou, Jean Giequel, Droit constitutionnel et institutions politiques, septieme edition, Edition Montchrestien, 1980.

38.Hans Otto Iorgensen,Communes et comtes: le modele nordique (Danemark), A.Delcamp (sous le direction de), Les collectives decentralisees de l'Union europeenne.

39. Hans Kelsen, Theorie pure de droit. Dalloz, Paris, 1962. !

40. André de Laubadére, Droit administratif, Paris, 1970.

41. Linnon, J.-E.-Subsidiarity, Collegiality, Catholic Diversity and their Relevnce to Apostolic Visitation, The Jurist, vol. 49/1989, reluat în Sfera Politicii nr. 21/ oct. 1994.

42. Rinaldo Locatelli, La decentralsation de la cooperation transfrontaliere en Europe.La mise en œuvre de la Convention cadre europeenne sur la cooperation transfrontaliere des collectivites ou autorites trritoriales,Pouvoirs.Revue Francaise D'etudes Constitutionnell Et Politiques n 19 (1981.

43. Ivan Luben, Une structure transfrontaliere en Europe centrale des Alpes l’Adriatique, Fondation pour les etudes de defense nationale, Paris, 1991.

44. François Luchaire, Gerard Conac, La constitution de la Republique Française, Editura Economica, Paris, 1979.

45. Y. Luchaire, Le cadre juridique français de lactivitè extèrieure des collectivitès territoriales .

46. Christian Mestre, La Communaute economique europeenne et le developpement de la cooperation transfrontaliere,

47. Sean O'Riordain , Une autonomie limitée mais eu developpement (Irlande), A.Delcamp(sous le direction de ), Les collectivités decentralisées de lUnion européenne.

48. Henri Oberdorff-Les Constitutions de Leurope de Douze, Colection retour aux textes, Paris.

49. Pierre Pactet, Institutions politiques, Droit constitutionnel, Massou, Paris, 1992.

50. Marcel Prelot, Institutions politiques et droit constitutionnel, 5-e édition, Dalloz, Paris, 1972.

51. Michel Prieur, Les bases juridiques de la cooperation frontaliere locale et regionale,Revue Francaise De Droit Administratif n 1/1985..

52. Eddie Restelli, La cooperation interregionale Saar-Lor-Lux pour une stabilisation politico-institutionnelle d’un territoire transfrontalier.

53. Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 17 edition , Dalloz Paris, 1998.

54. C. Rousseau, Droit internationel public, tome II, Sirey, Paris, 1974.

55. Prof. Charles Ricq, Les Cantons Frontaliers et l’Integration Europeenne.

56. Jurgen Schwarze – Droit administratif europeen, Bruxellees, 1994, vol. I, II.

57. Jurgen Schwarze – Der Beitrag des Europarates zur Entwicklung von Rechtsschutz und Veifahrensgarantien im Verwoltungsrecht, Europaisch Grundrechte Zeitschrift (Eu GRZ), 1993.

58. Jurgen Schwartz-European Administrative Law, Office for Official publications of the European Communities, Sweet and Maxwell, 1992.

59. Epaminondas Spiliotopoulos, Cuvânt inainte la Constantin Bacoyannis, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, P.V. dAix –Marseille, Economica, Paris, 1993,p.v. Serge Sur, Relations internationales, Montchrestien, Paris, 1999.

60. Serge Sur, Relations internationales, Montchrestien, Paris, 1995.

61. Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, p. U.F., 1982, p. 915.

62. H. Vermeulen, Evolutia dreptului administrativ roman, Bucuresti, Institutul de Arte Grafice ,,Vremea”, 1943.

63. Klaus Wernes, Danielle Senigout, La cooperation transfrontaliere de proximite un enjeu majeur de developpement, Revue Francaise De Finances Publiques, no 34(1991).

64. Mathew Warburton, Les vicissitudes du « gouvernment local »(Royaume-Uni), A.Delcamp(sous le direction de),Les collectivités decentra lisées de lUnion europeenne.

65. J.Ziller, Administrations comparees.Les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Editions Montchrestien-E.J.A.,Paris,1993.

66. Centre des Nations Unies pour les Etablissements Humains (Habitat). Coordonation des Associations Mondiales des Villes et Autorités Locales (CAMVAL). Vers une charte mondiale de ľautonomie locale, document de consultation conjouit, mai, 1998.

67. Congres des Pouvoirs Locaux et Regiuonaux de ĽEurope, chambre des Pouvoirs Locaux, Projet ďAvis sur le second projet de Charte mondiale de ľautonomie locale.

68. Raport adopté par le Comité directeur sur la démocratie locale et régionale(CDLR) en juin 1998. Structure et fonctionnement de la ďémocratie locale et régionale en Roumanie.

69. Congrés des Pouvoirs Locaux et Régionaux de ĽEurope Chambre des Régions, Charte européenne de ľautonomie régionale, suites dounées par le Comité des Ministres a la Recommandation 34 (1997) sur le projet de charte éuropenne de ľautonomie régionale ,rapporteur

Tratate și lucrări fundamentale

Autori români :

1. Ioan Alexandru, Administrația publică. Teorii, realiăți, perspective, Editura Lumina Lex, București 2000.

2. Ioan Alexandru, Știința administrației, Editura Economică, București 2001.

3. Ioan Alexandru, Alexandru Negoiță, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slătineanu, Drept administrativ, Editura Omnia, Brașov, 1999.

4. Ioan Alexandru, Criza administrației, Editura All Beck, București, 2001.

5. Ioan Alexandru, Ion Popescu, Mihaela Cărăușan, Dragoș Dincă, Drept administrativ, Editura Economică, București, 2002.

6. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, București 2000.

7. Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ European, Editura Lumina Lex, București 2005.

8. Ioan Alexandru,Mihaela Cărăușan,Sorin Bucur,Drept administrativ,Editura Lumina Lex,București,2005

9.George Alexianu, Curs de drept constituțional, vol. II, fascicola II, Editura Casa Școalelor, 1930.

10.Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, București, 2003.

11. Emil Cernea, Emil Molcuț, Istoria dreptului românesc, Editura Universul juridic, București, 2003.

12. Dan Ciobanu, Victor Duculescu, Drept constituțional român, Editura Hyperion XXI, București, 1993.

13. Ioan Condor, Drept financiar, Regia Autonomă, Monitorul Oficial, București, 1994.

14. Ion Deleanu, Drept constituțional și instituții politice, Tratat, Editura Europa Nova, București, 1996.

15. G.G.Dissescu, Curs de drept public român, vol.III, Drept administrativ, București,1891.

16. Tudor Drăganu, Drept constituțional și instituții politice, Tratat elementar, vol. I și II, Editura Lumina Lex, București, 1997.

16. Victor Duculescu, Protecția juridică a drepturilor omului, Editura Lumina Lex, 1998.

18. Ion V. Gruia, Curs de drept constituțional, Universitatea din București, Facultatea de drept, Editura cursurilor litografiate, 1941-1942.

19. Ioan Gliga, Drept financiar public, Editura All, București, 1994.

20. Antonie Iorgovan, Tratatul de drept administrativ, ediția a II-a, vol. II, Editura Nemira, București, 1996.

21. A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediția a 3-a , Editura All Beck, București, 2001.

22. Gheorghe Iancu, Drept constituțional și instituții politice, Editura Lumina Lex, București, 2004

23. A. Ionașcu, Drept civil,Partea generală, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1963.

24. Cristian Ionescu, Instituții politice și drept constituțional, Editura Economică, București, 2002.

25. Ioan Muraru, Drept constituțional și instituții politice, Editura ACTAMI, București 1997.

26. Ioan Muraru, Simina Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice, Editura Lumina Lex, București, 2001.

27. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, edițiunea a III-a, vol. I, cartea I, Tipografiile Române Unite, București, 1925.

28. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I , Principii generale , ediția a IVa , București, Institutul de Arte Grafice “ E. .Mârvan”, 1934.

29. Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public,tomul I, Casa Școalelor, 1942.

30. Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, Editura Proarcadia, București, 1993.

31. Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, ediție revăzută și adăugită, Editura Cordial din Cluj-Napoca, 2001.

32. V.Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală ediția a 3-a, revizuită, Editura Lumina Lex, București, 2002.

33. Constantin Stătescu, Drept civil. Persoana fizică, persoana juridică.Drepturi reale, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1970

34. D. Drosu Șaguna – Drept financiar și fiscal, editura „Oscar Print”, București, 1994.

35. Dan-Drosu Șaguna, Drept financiar și fiscal, București, 2003.

36. I.Vida, Puterea executivă și administratția publică, Ediția Regia Autonomă Monitorul Oficial București, 1994.

37. G.Vrabie, Drept constitutional si institutii politice,supracit, vol II.

Monografii, cursuri, studii, articole

1. Dana Apostol Tofan, La réorganisation administrative-teritoriale de la Roumanie dans la perspective de ľadhésion a ľUnion Eoropéenne, Analele Universității București, an LIV/2004.

2. Dana Apostol Tofan, Considerații în legătura cu legea privind dezvoltarea regională în Romania, în revista Dreptul, no.5 ,1999.

3. Dana Apostol Tofan, Probleme actuale ale descentralizării,(I) în revista Studii de drept romănesc, no.3-4,1991.

4. Dana Apostol Tofan, Problema actuale ale descentralizării administrative, în revista Studii de drept românesc, Partea I , no.3-4,1991, Partea a II a , no. 1, 1993,; Partea a III a , no.2,1993.

5. Cristian Bădescu, Ioan Alexandru “Introducere în procesul de cooperare interregională”, SNSPA, Editura Sylvi, București.

6. Emil Bălan, Domeniul administrativ, Editura Lumina Lex, București, 1998.

7. E.Cernea, Tradiții ale administrației regionale românești, în Revista de drept public, serie nouă, no.1,2000.

8. Aurel Ciobanu – Dordea Relațiile României cu Uniunea Europeană – Material documentar al MAE, București 2000.

9. Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituția României-comentată și adnotată, Regia autonomă, Monitorul Oficial, București, 1992.

10. Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituția României, revizuită-comentată și explicată, Editura All Beck, București, 2004.

11. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Antonie Iorgovan, Revizuirea Constituției României, Explicații și comentarii, Editura Rosetti, București, 2003.

12. Gheorghe Cornea, Discuții și aprecieri critice în legătură cu principiul autonomiei locale în România.

13. I.Deleanu, Constituția României comentată și adnotată, autori

14. Ion Diaconu, Drepturile Omului în dreptul internațional contemporan, Editura Lumina Lex, București, 2001.

15. D.C. Dragoș, Principalele elemente de noutate ale Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale, în „Dreptul” nr.10/2001.

16. Victor Duculescu, Constanța Călinoiu, Georgeta Duculescu, Drept constituțional comparat, 2 volume, Editura Lumina Lex, București, 1999.

17. Victor Duculescu, Constanța Călinoiu, Georgeta Duculescu, Constituția României comentată și adnotată, Editura Lumina Lex, București, 1997.

18. Sterian Dumitrescu, Ana. Bal – Economia mondială, Ed.Economică, 1999.

19. Nicolae Ecobescu. și alții, Manualul Consiliului Europei, editat de Regia Autonomă a Monitorului Oficial, București 1999.

20. Ion Filipescu, Domeniul public si privat al statului și al unităților teritorial-administrative, în Revista Dreptul, 1994.

21. Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnică, 1977, București.

22. M.Guțan,Istoria administrației publice românești.Regiunea administrativă,în

Revista de drept public,serie nouă, no.1,2000.

23. M.Guțan, Istoria administrației publice românești,Ediția Universității “Lucian Blaga”, Sibiu, 2000.

24.Gheorghe Iancu,Gheorghe Glăvan,Drept constituțional și instituții politice,vol,I,Buc.,Edit.Univ.''Titu Maiorescu'',2004.

25. Cristian Iftimoaie, Verginia Vedinaș, Teodora-Gabriela Sandu, Carmen Urziceanu, Administrația publică locală în România în perspectiva integrării europene, Editura Economică, București, 2003.

26. Antonie Iorgovan, Odiseea elaborării Constituției, Editura Uniunii Vatra Românească, Târgu Mureș, 1998.

27. A. Iorgovan, Noua lege a administrației publice locale și personalitatea de drept public a unităților administrativ-teritoriale, în „Dreptul” nr.9/2001.

28. C. Jugastru Unitățile administrativ-teritoriale; domeniul public, domeniul privat, Editura Argument, Cluj-Napoca, 2001.

29. Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivităților locale, Editura Lumina Lex, București, 2002.

30. Ilie St. Mândreanu, Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridică, București, Tipografia R. Cioflec, 1943.

31. Dumitru Miron – Economia integrării europene, Ed. ASE, București.

32. Theodor Mrejeru, Bogdan Mrejeru, Autonomia locală administrativă și ecologia. Doctrină. Jurisprudență, Editura All Beck, București, 2004.

33. Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, Lisa-Mona Pucheanu, Corneliu Liviu Popescu, Constituțiile române- Texte,Note. Prezentare comparativă. Regia autonomă Monitorul Oficial, București, 1993.

35. Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, Constituțiile române,Texte. Note. Prezentare comparativă, Editura Actami, București, 2000.

35. Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Simina Tănăsescu, Marian Enache, Gheorghe Iancu, Interpretarea Constituției, Editura Lumina Lex, București, 2002.

36. M. Nicolae, Considerații asupra calității de subiect de drept civil a unităților administrativ-teritoriale, în „Dreptul” nr.5/2002.

37. P. Negulescu , Istoricul județelor din România, în Revista de drept public, 1942.

Dumitru Olaru, Integrarea Vest-Europeană – realități și controverse, Editura Politică, Bucuresți 1988.

38. R.N.Petrescu , Drept administrativ , supracit, volI

39. R.N. Petrescu,Unele observatii cu privire la marea Lege a administrației publice locale nr.215/2001,in '' Dreptul''nr.4/2002.

40. E.Popa, Organizarea și funcționarea administrației publice locale în România, texte comentate, Editura Servo-Sat, Arad, 1997.

41. Eugen Popa, Autonomia locală în România, Editura All Beck, București, 1999.

42. Eugen Popa – Excepția de la controlul de legalitate executat asupra actelor administrative, prevăzută de art.2 alin.1 lit.d) din Legea nr.29/1996, Revista „Dreptul” nr. 9/1993.

43. Andrei Popescu, Constanța Călinoiu – Armonizarea legislației române cu aquis-ul comunitar, articol publicat în Revista de drept public, iulie-decembrie 1999, nr. 2.

44. Corneliu-Liviu Popescu, Autonomia locală și integrarea europeană, Editura All Beck, București, 1999.

45. Corneliu-Liviu Popescu, Protecția internațională a drepturilor omului-surse, instituții, proceduri. Note de curs. Editura All Beck, București, 2001.

46. C.L.Popescu,Reînființarea județelor “abuziv”desființate-O falsă problemă în revista de drept public, serie nouă no.1,1998.

47. M.Preda , Centralizare și descentralizare în administrația publică , în revista Dreptul,no.9,19,.

48. Ioan Romoșan, Regimul juridic al bunurilor aparținând domeniului public și privat al unităților administrativ teritoriale, Revista de Drept Public nr.1/1995.

49. I. Santai, Natura juridică și atribuțiile delegației permenente a consiliului județean,“Studii de drept românesc”, nr. 3/1993.

50. I. Santai, în ,,Studii de drept românesc”, nr. 4/1994.

51. Dumitru Sandu, Sociologia Tranziției. Valori și tipuri sociale în România, Editura Staff, București, 1996.

53. Dana Victoria Savu, Integrarea Europeană, Ed. Oscar Print, 1996.

54. Dan Drosu Șaguna, Pătru Rotaru, Drept financiar și bugetar, Editura All Beck, București, 2003.

55. O. Tinca, Constituții și alte texte de drept public. Editura Imprimeriei de Vest, Oradea, 1999.

56.Monica Tobă, Victor Giosan, Adrian Moraru, Politica de echilibrare a bugetelor locale în România, Institutul pentru Politici Publice, București, 2005.

57. A.Trăilescu, Actele administrației publice locale, Editura All Beck, București, 2000.

58. A. Trăilescu, Natura juridică a delegației permanente, “Dreptul”, nr. 3/1994, p. 101-103. În privința naturi juridice a delegației permanente, sunt exprimate în opinii potrivit cărora aceasta este fie o autoritate administrativă (Ioan Vida, op. cit., p. 222), fie o structură internă la nivelul consiliului județean (A. Iorgovan, op. cit., p. 591, V.I. Prisăcaru, op. cit., p. 534).

59. I. Vântu, Comuna (în legislația română și străină), Institutul de Arte Grafice Bucovina, București, 1928.

60. Carta Verde a Dezvoltării Regionale în România, Guvernul României și Comisia Europeană, București, 1997.

61. Disparități regionale în România, 1990-1994, Grupul de consultanță Ramboll, București, 1996.

Acte și documente internaționale

1. Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 Octombrie 1985, ratificată prin Legea nr. 199 din 17 Noiembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 331 din 26 Noiembrie 1997.

2. Convenția- cadru europeană, privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale, adoptată la Madrid la 21 Mai 1980, a intrat în vigoare la 22.12.1981. România a semnat Convenția-cadru la 27 Februarie 1996 și a ratificat-o prin Legea nr. 78 din 11 Mai 1999, prin care s-a aprobat Ordonanța Guvernului nr. 120 din 28 August 1998.

Textul Convenției-cadru este publicat în Monitorul Oficial al României nr.329 din 31 August 1998.

3. Tratatul de prietenie, colaborare și bună vecinătate între România și Republica Bulgaria, încheiat prin Decretul nr. 53/1992 și ratificat prin Legea nr. 74/1992.Toate aceste acte fiind publicate în Monitorul Oficial al României, partea I, nr.174 din 23 Iulie 1992.

4. Tratatul cu privire la relațiile de prietenie, bună vecinătate și cooperare între România și Republica Federală Iugoslavia, încheiat prin Decretul nr.330/1996 și ratificat prin Legea nr.112/1996, toate aceste acte fiind publicate în Monitorul Oficial al României partea I, nr.250 din 16 Octombrie 1996.

5. Charta europeană pentru regiunile de graniță și de peste graniță-2004.

6. Convenția-cadru pentru protecția minorităților naționale, încheiată prin Decretul nr. 31/1995 și ratificată prin Legea nr. 33/1995.

7. Tratatul de înțelegere, cooperare și bună vecinătate între România și Republica Ungară, încheiat prin Decretul nr. 470/1996 și ratificat prin Legea nr. 13/1996.

8. Tratatul cu privire la relațiile de bună vecinătate și cooperare între România și Ucraina, încheiat prin Decretul nr. 215/1997 și ratificat prin Legea nr. 129/1997.

9. Convenția Europeană a Drepturilor Omului- 1950.

10. Tratatul de constituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului ( CECO)-18 aprilie 1951

11. Tratatul de la Roma privind constituirea Comunității Economice Europene-1957.

12. Tratatul de constituire a Comunității Europene a Energiei Atomice(CEEA)- intrat in vigoare la 1 ianuarie 1958.

13.Tratatul de fuziune,care a constituit un Consiliu și o Comisie unice pentru toate cele trei Comunități(8 aprilie 1965)

14. Actul Unic European(intrat in vigoare la 1 iulie 1987)

15. Tratatul privind Uniunea Europeană (Tratatul de la Maastricht)-1992

16. Tratatul de la Amsterdam-1997.

17. Tratatul de la Nisa-2000

18. Tratatul instituind o Constituție pentru Europa-care va intra in vigoare la 1 noiembrie 2006

19. Legea nr. 20 din 06/04/1993, pentru ratificarea Acordului European instituind o asociere între România și Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, semnat la Bruxelles la 01.02.1993, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I , nr. 73 din 12.04.1993.