Impactul Procesul De Integrare Europeana Asupra Sistemului Administrativ din Tarile Centrale Si Est Europene
CUPRINS :
Capitolul I Cadrul administrativ general al Uniunii Europene 4
1.1 Cronologia contrucției europene și principalele instituții administrative ale Uniunii Europene 5
1.2 Punctele de vedere asupra “Agendei 2000” privind extinderea spre est a Uniunii Europene 17
1.3 Procesul de preaderare din perspectiva administrativă. Etape și condiții 20
1.4 Capacitatea administrativă de implementare a acquis-ului comunitar în țările central și est-europene 25
Capitolul II Analiza sistemului administrativ al Poloniei din perspectiva interării în Uniunea Europeană 30
2.1 Considerații generale 31
2.2 Organizarea administrației publice centrale 32
2.3 Organizarea administrației publice locale 34
Capitolul III Impactul procesului de integrare europeană asupra administrației publice românești 35
3.1 Strategia de reformă a administrației publice din perspectiva integrării României în Uniunea Europeană 36
3.1.1 Restructurarea profundă a administrației publice și coerența actului administrativ 39
3.1.2 Schimbarea de fond a raportului dintre administrație și cetățean 41
3.1.3 Descentralizarea serviciilor publice și consolidarea autonomiei locale (administrative și financiare) 42
3.1.4 Demilitarizarea unor servicii comunitare 49
3.1.5 Depolitizarea structurilor administrației publice și eliminarea clienterismului politic
50
3.1.6 Stoparea birocrației 52
3.1.7 Aplicarea unor politici raționale de dezvoltare 53
3.1.8 Întărirea autorității statului și a răspunderii acestuia 54
3.2 Influența procesului de integrare europeană din perspective economice și sociale 55
Capitolul IV Concluzii 60
Bibliografie 64
CAPITOLUL I Cadrul administrativ general al Uniunii Europene
Cronologia construcției europene și principalele instituții administrative ale Uniunii Europene
Punctele de vedere asupra “Agendei 2000” privind extinderea spre est a Uniunii Europene
Procesul de preaderare din perspectiva administrativă. Etape și condiții
Capacitatea administrativă de implementare a acqui-ului comunitar în țările central și est-europene
CAPITOLUL I Cadrul administrativ general al Uniunii Europene
1.1 Cronologia construcției europene și principalele instituții administrative ale Uniunii Europene
Contrar opiniei generale, noțiunea de unitate europeană nu a răsărit exclusiv din cenușa primului război mondial. Deși pagubele produse de această calamitate au dat un plus de urgență proiectului, noțiunea de cooperare între națiunile Europei datează de mult mai devreme.
Imediat după primul război mondial, oamenii de stat și-au propus să stabilească măsuri care să nu mai permită o nouă tragedie. Un element indispensabil era crearea unor instituții comune, care să facă aproape imposibilă izbucnirea unui nou război între statele Europei.
Prima dintre aceste instituții a luat forma unei organizații care a avut ca obiectiv reconstrucția economică a celor implicați în conflict. În 1947, o figură proeminentă a politicii americane, George Marshall, a conceput un plan prin care Statele Unite furnizează țărilor Europei ajutor economic substanțial, ajutor folosit în reconstrucția economică și combaterea sărăciei. Organizația pentru administrarea acestui ajutor a fost Organizația pentru Cooperare Economică Europeană (OCEE), înființată în luna aprilie a anului 1948, având ca membri 16 state. După îndeplinirea scopului inițial organizația și-a continuat existența. Numele actual al acesteia este Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE), care în momentul de față este principala organizație pentru analiză și prognoză economică.
În domeniul apărării, Tratatul de Bruxelles din 1948 a unit puterile aliate din Europa. Acestui tratat i-a urmat în 1949 înființarea unei organizații care a legat capacitatea de apărare a Europei Occidentale de asistența militară furnizată de Statele Unite și Canada, luând forma Organizației Tratatului Atlanticului de Nord (NATO). Inițial, Germania a fost exclusă din această organizație, fiindu-i permis să adere abia în 1955. Pentru cooperare în domeniul cultural, politic, juridic și social, a fost înființat în 1949 Consiliul Europei.
Oricât de neprețuită a fost contribuția organizațiilor enumerate mai sus la împlinirea idealului european, cooperarea dintre state era în esență numai la nivel inter-guvernamental. Pentru întărirea legăturilor dintre popoarele Europei era necesară înființarea unei instituții căreia să i se confere puteri supra-naționale. Acest lucru l-a făcut pe ministrul de externe francez Robert Schuman să propună înființarea unei organizații independente de guvernele statelor care o compun, și sub autoritatea căreia să intre două componente-cheie ale industriei, și anume cea a cărbunelui și cea a oțelului. Planul inițial implica numai Franța și Germania, dar au fost invitate să adere și celelalte state ale Europei. Așa a luat naștere Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului, înființată în urma Tratatului de la Paris, care a pus producția și comercializarea celor două produse sub controlul unei Înalte Autorități, devenită prima instituție supra-națională. La începutul activității sale, în 1952, organizația număra șase state membre: Franța, Germania, Italia, Belgia, Olanda și Luxemburg.
Tratatul Comunității Economice Europene (CEE) a oferit Comunității o structură care seamănă foarte bine cu cea a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (CECO). Avea un executiv independent, sub forma unei Comisii, un legiuitor- Consiliul de Miniștri, o autoritate juridică – Curtea de Justiție, și o adunare parlamentară europeană, care avea rol consultativ. În acest cadru a început o serioasă muncă pentru elaborarea politicilor Comunității Economice Europene (CEE). Primul domeniu major căruia i s-a acordat atenție a fost agricultura. După un îndelungat proces de consultare, Comisia a înaintat un plan de acțiune pentru sprijinirea agriculturii, menit să asigure resurse alimentare suficiente și totodată să asigure fermierilor un venit decent. Toate acestea au fost discutate la Stresa (Italia), întâlnire la care au participat oficiali ai Comisiei, reprezentanți ai fermierilor și experți din statele membre. Sistemul rezultat a fost cadrul general de dezvoltare a Politicii Agricole Comune.
Inițial, Comunitatea a fost constituită din șase state membre. Una din țările Europei care a refuzat inițial să facă parte din Comunitate, și anume Marea Britanie, și-a reconsiderat serios poziția după 1961. Impulsionată de primul-ministru de atunci Harold McMillan, Marea Britanie a formulat o cerere oficială de intrare în Comunitate în anul 1962.
Mijlocul anilor `60 a constituit perioada unei crize instituționale a Comunității, cauzele fiind relațiile din ce în ce mai tensionate dintre instituțiile Comunității și guvernul francez, care nu a luat în considerare tendința supra-națională a Comunității. Acest lucru a dus la încercări de extindere a votului majoritar în Consiliu, creșterea atribuțiilor bugetare ale Parlamentului European, și la propunerea ca majoritatea cheltuielilor Comunității să se facă din resurse proprii. În momentul în care guvernul francez a decis să treacă la acțiune, acesta nu și-a mai ocupat locul în Consiliu, acțiune numită „politica scaunului liber”, și a durat până când s-a ajuns la un inevitabil compromis, cunoscut drept „Compromisul de la Luxemburg”, care prevede ca, în cazurile în care sunt implicate interesele naționale vitale, discuțiile se prelungesc până în momentul ajungerii la un compromis – cu alte cuvinte, fiecare stat membru are de fapt drept de veto în procesul decizional al Comunității.
Mijlocul anilor `60 a adus și vești bune suporterilor integrării, când s-a decis fuziunea Consiliului și Comisiei celor trei comunități (CEE, CECO și Euratom), prin Tratatul de Fuziune din 1965. Până la fuziune, era dificil de luat decizii coerente în domeniile politicii energiei și industriei, instituțiile legislative și executive fiind separate organizațional. Și din punct de vedere geografic, fuziunea simplifica lucrurile, având în vedere că executivul Comunității (Comisia) are acum sediul în Bruxelles în timp ce până la fuziune Înalta Autoritate a CECO avea sediul în Luxemburg.
Perioada anilor `70 a fost de asemenea una de inovări. La summit-ul de la Paris din decembrie 1974, șefii de state și de guverne din Comunitate au decis să se întâlnească de trei ori pe an în cadrul unui Consiliu European. Totodată, acest summit a însemnat și înființarea Fondului European de Dezvoltare.
Începutul anilor `80 a însemnat o stagnare, susținând în parte afirmația cancelarului Willy Brandt, și anume că o integrare mai profundă și o extindere geografică nu pot merge mână în mână. Diferite semne ale neînțelegerilor și-au pus amprenta asupra dezvoltării Comunității:
Dezacordurile și eventualul compromis cu privire la contribuția britanică la bugetul Comunității
Imposibilitatea ajungerii la un acord asupra sancțiunilor care să fi impuse regimului apartheid din Africa de Sud
Dificultățile prin care au trecut câteva monede naționale și mai ales francul francez, în cadrul Mecanismului Cursurilor de Schimb
În 1991 a fost semnat Tratatul de la Maastricht, care prevedea realizarea uniunii economice și monetare (UEM) până la sfârșitul deceniului. Numai cei mai optimiști analiști au considerat acest deziderat compatibil cu aderarea destul de rapidă a statelor din blocul estic. Trei noi membri au intrat în Uniunea Europeană, noul nume al Comunității dat în urma TUE. Aceste țări au fost Suedia, Austria și Finlanda, toate fiind țări dezvoltate industrial și prospere. TUE a adus de asemenea și importante modificări instituționale, întărind statutul și sporind din nou puterile Parlamentului European.
Ultima dezvoltare recentă semnificativă a fost Tratatul de la Amsterdam, semnat la Conferința Inter-guvernamentală din iunie 1997.
Evoluția sistemelor administrative, în cele mai multe state a demonstrat faptul că, sub presiunea solidarității naționale și a imperativelor de ordin tehnic, tendința de naționalizare a uni număr însemnat de misiuni este din ce în ce mai mare. Sarcinile centrale sunt conferite, fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate. Sarcinile locale sunt îndeplinite, atât de instituțiile subordonate ierarhic organelor centrale sau de administrații specializate cât și de organe descentralizate autonome.
Organele centrale nu pot să îndeplinească, singure, sarcinile administrative, în fiecare punct al teritoriului; ele au nevoie de o rețea publică locală pentru a-și exercita acțiunea. Pentru amenajarea structurilor locale sunt necesare două condiții:
acțiunile administrative care se exercită pe ansamblul teritoriului trebuie să fie omogene, pentru a nu pune în pericol unitatea națională; în același timp, existența aspirațiilor proprii, caracteristice anumitor teritorii, nu este recunoscută administrației, ea trebuie să se adapteze la diversitatea structurilor pe care le coordonează;
descentralizarea administrațiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al revendicărilor acestora. De regulă, organele locale nu optează, în mod absolut, fie pentru unitate, fie pentru diversitate. Ele se străduiesc să combine în diferite proporții, cele două principii extreme, luate în considerare de către orice sistem administrativ.
În anumite țări, cum este cazul Franței, sistemele administrative au fost din totdeauna marcate de o tendință profundă de centralizare. În alte state ca Statele Unite ale Americii și Germania s-a optat pentru soluția federalizării care lasă posibilități largi de exprimare a autonomiei locale. Se poate admite, însă, că evoluția actuală a condus la o anumită uniformizare a regimurilor administrative.
Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de instituții supra-naționale, care urmărește să promoveze pe teritoriile țărilor membre acțiuni concertate la nivel guvernamental, dar în același timp să menajeze suveranitatea politică și economică a statelor respective. Suprimarea î
Organele centrale nu pot să îndeplinească, singure, sarcinile administrative, în fiecare punct al teritoriului; ele au nevoie de o rețea publică locală pentru a-și exercita acțiunea. Pentru amenajarea structurilor locale sunt necesare două condiții:
acțiunile administrative care se exercită pe ansamblul teritoriului trebuie să fie omogene, pentru a nu pune în pericol unitatea națională; în același timp, existența aspirațiilor proprii, caracteristice anumitor teritorii, nu este recunoscută administrației, ea trebuie să se adapteze la diversitatea structurilor pe care le coordonează;
descentralizarea administrațiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al revendicărilor acestora. De regulă, organele locale nu optează, în mod absolut, fie pentru unitate, fie pentru diversitate. Ele se străduiesc să combine în diferite proporții, cele două principii extreme, luate în considerare de către orice sistem administrativ.
În anumite țări, cum este cazul Franței, sistemele administrative au fost din totdeauna marcate de o tendință profundă de centralizare. În alte state ca Statele Unite ale Americii și Germania s-a optat pentru soluția federalizării care lasă posibilități largi de exprimare a autonomiei locale. Se poate admite, însă, că evoluția actuală a condus la o anumită uniformizare a regimurilor administrative.
Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de instituții supra-naționale, care urmărește să promoveze pe teritoriile țărilor membre acțiuni concertate la nivel guvernamental, dar în același timp să menajeze suveranitatea politică și economică a statelor respective. Suprimarea între țările membre, a obstacolelor de natură politică, comercială, fiscală, urmărește să creeze o „piață comună” în care producătorii și comercianții să concureze în condiții relativ egale.
Ca urmare a acestor profunde schimbări, Comunitatea Economică Europeană (CEE) a devenit prima putere comercială a lumii, deținând 15 % din exportul mondial (urmată fiind de SUA 12 % și Japonia 9 %) și cea mai mare piață a lumii industrializate. Schimbările intervenite în Europa după 1989 și noile aderări la CEE, au impus revizuirea cadrului legal instituit în 1957 și semnarea unui nou tratat la Maastricht în decembrie 1991.
Noul tratat a instituit sintagma „Uniunea Europeană” în locul celei de „Comunitate Economică Europeană”.
El marchează „o nouă etapă în procesul de dezvoltare a unei uniuni care creează legături mai strânse între popoarele Europei și în cadrul căreia, deciziile sunt luate pe cât mai mult posibil, de către cetățeni”.
În plan administrativ, scopul Uniunii Europene constă în:
promovarea progresului economico-social echilibrat și durabil, prin crearea unui spațiu fără frontiere interioare și prin întărirea coeziunii economice și sociale;
afirmarea propriei identități pe scena internațională, prin punerea în aplicare a unei politici de apărare și de securitate comune, pentru toate țările membre;
apărarea drepturilor și intereselor cetățenilor statelor membre, prin instaurarea unei „cetățenii a Uniunii”;
dezvoltarea unei strânse cooperări în domeniile justiției și afacerilor interne.
Uniunea Europeană dispune de un cadru instituțional unic care asigură coerența și continuitatea acțiunilor în scopul realizării obiectivelor propuse, conservând și dezvoltând avuția comunitară. Uniunea respectă identitatea națională a statelor membre ale căror sisteme de guvernare sunt fondate pe principii democratice.
Organizarea administrativă a Uniunii Europene este concepută astfel încât să sprijine derularea următoarelor acțiuni:
realizarea unei politici comune în domeniul comerțului, agriculturii, transporturilor și protecției mediului;
eliminarea între statele membre a taxelor vamale și a restricțiilor cantitative la intrarea și ieșirea mărfurilor;
asigurarea liberei circulații a persoanelor, capitalurilor și mărfurilor;
ocrotirea sănătății și instituirea unei politici sociale comune.
Instituțiile Comunității se pot grupa în:
Instituții de orientare, direcție și decizie : Consiliul European, Consiliul de Miniștri și Comisia Europeană;
Instituții de control : Parlamentul European, Curtea de Justiție, Curtea de Control;
Alte organisme cu rol consultativ : Comitetul Economic și Social, Comitetul Regiunilor (COREPER)2, Comitetul Monetar, Comitetul de Gestiune al FEDER3.
Consiliul European nu se confundă cu Consiliul Europei. Consiliul European este o instituție a Uniunii Europene, în timp ce Consiliul Europei, fondat în 1949, funcționează separat; el are sediul la Strasbourg, fiind compus din reprezentanții a 45 de țări.
Consiliul European nu se confundă nici cu Consiliul Uniunii Europene, compus din miniștri reprezentanți ai țărilor membre.
Consiliul European este reuniunea șefilor de state membre ale Comunității Europene (UE), iar în unele cazuri și șefi de guvern. El nu a fost prevăzut inițial în tratatul de constituire a Comunității Europene, dar s-a impus prin tradiție, devenind ulterior o practică și o necesitate, consfințită prin Tratatul de la Maastricht în februarie 1992.
De obicei, Consiliul European se întrunește cel puțin o dată în cursul unei președinții (fiecare stat membru deține prin rotație, pe o durată de șase luni, președinția Uniunii Europene), deci, de două ori pe an. Discuțiile sunt informale („fireside chats”) și nu sunt urmate de declarații sau documente oficiale.
Cu toate că are rol imens în orientarea politicilor Uniunii Europene și în obținerea consensului, Consiliul European nu este o instituție inter-guvernamentală propriu-zisă.
La sfârșitul fiecărei reuniuni, președintele trage concluzii care constituie importante orientări politice ale Uniunii Europene. Prima reuniune a Consiliului European a avut loc în anul 1961. Din anul 1974, șefii de stat au decis să se întâlnească regulat, sub forma Consiliului European. De obicei, ei sunt însoțiți de miniștrii de Externe.
Principalele funcții ale Consiliului European sunt:
Forum de comunicare directă între șefii de state;
Instanță de deliberare pe probleme specifice, de interes comun (de exemplu: administrarea de noi membri);
Instanță de apel, capabilă să deblocheze dosarele nerezolvate de instanțele inferioare.
În concluzie, Consiliul European este o instituție a Uniunii Europene funcțională, alături de celelalte instituții- Comisia Europeană, Parlamentul European, Consiliul de Miniștri și Curtea de Justiție.
Consiliul de Miniștri este denumit și Consiliul Uniunii Europene, el coordonând activitățile Uniunii Europene; obiectivul său principal este crearea unei piețe unice, spațiu fără frontiere interioare, conform celor patru libertăți fundamentale la care se adaugă punerea în circulație a monedei unice. Intră de asemenea în atribuțiile Consiliului Uniunii Europene cooperarea inter-guvernamentală în domeniul politicii externe și de securitate comună (PESC), dar și în domeniul justiției și al afacerilor interne.
Responsabilitățile Consiliului au fost extinse prin Tratatul de la Amsterdam, intrat în vigoare la 1 mai 1999 în domeniile care au fost asimilate domeniului comunitar (suprimarea controalelor la frontierele interioare, consolidarea frontierelor exterioare, lupta împotriva criminalității internaționale și împotriva traficului de droguri, politica în domeniul imigrării) 4.
Secretarul general al Consiliului Uniunii Europene deține funcția de Înalt Reprezentant pentru politica externă și de securitate comună. Consiliul Uniunii Europene este compus din miniștri ai statelor membre abilitați să angajeze prin voturile lor guvernele pe care le reprezintă. Membrii Consiliului sunt deci responsabili din punct de vedere politic în fața Parlamentului statului din care provin și în fața opiniei publice.
Președinția este deținută de fiecare stat membru timp de șase luni, prin rotație și are rolul de a organiza și prezida reuniunile și de a veghea la coerența și la continuitatea procesului de decizie.
Competența Consiliului Uniunii Europene variază în funcție de subiectele abordate: Miniștrii Afacerilor Externe se reunesc în Consiliul pentru Afaceri Generale, având pe ordinea de zi relațiile externe și problemele de politică generală, Miniștrii Economiei se reunesc în cadrul Consiliului Economie- Finanțe.
Consiliul de Miniștri adoptă mai multe tipuri de acte: regulamente, directive, decizii, recomandări și avize. Actele sunt adoptate prin vot în unanimitate, în majoritate simplă sau cel mai adesea în majoritate calificată (ponderea voturilor este diferită: statele mari Franța, Germania, Italia, Marea Britanie au 10 voturi, pe când Luxemburg are 2 voturi).
Fiecare stat membru are la Bruxelles o Misiune permanentă, condusă de un ambasador. Cei Cincisprezece reprezentanți se reunesc săptămânal în Comitetul Reprezentanților Permanenți (COREPER) pentru a pregăti lucrările Consiliului, pe baza rapoartelor grupurilor de lucru specializate, formate din experți din fiecare stat membru.
Tratatul de la Nisa a extins votul în majoritate calificată la următoarele domenii în care era necesară unanimitatea (considerată dificil de atins în cadrul unui Consiliu format din douăzeci și șapte de membri), coeziunea economică și socială, încheierea de acorduri internaționale în domeniul proprietății internaționale și a serviciilor. Deciziile în problema azilului și cele în cadrul politicii în domeniul imigrării vor fi luate prin procedură de codecizie5.
Deciziile în cadrul Consiliului se iau prin două modalități de votare:
Votul în unanimitate, pentru domeniile politicilor comune și mai ales a armonizării legislațiilor naționale;
Votul cu majoritate calificată (voturile statelor membre sunt dotate cu o pondere specială în funcție de anumite criterii) se aplică numai în ceea ce privește mediul.
Comisia Europeană
Aplicând tratatele de fuziune a executivelor, intrate în vigoare la 1 iulie 1967, Comisia este organismul comun celor trei Comunități Europene: CECO, CEE și Euratom6. Începând cu 1 noiembrie 1993, ea poartă numele Comisia Uniunii Europene. Sediul acesteia se află la Bruxelles. Cuprinde douăzeci de membri desemnați de comun acord de reprezentanții statelor membre. Ca funcționari comunitari, aceștia trebuie să prezinte garanții de independență față de statele de proveniență, fiind remunerați de către Comisie. Repartiția celor douăzeci de locuri se face pe baza ponderii: câte unul din fiecare dintre cele cincisprezece state membre, plus câte un „comisar” pentru fiecare din „Cei cinci mari” (Franța, Marea Britanie, Germania, Italia, Spania), respectiv țările europene cu o populație de peste 35 milioane locuitori. Un mandat de comisar este ocupat pe o perioadă de 5 ani.
Unul dintre comisari este desemnat președinte al Comisiei, de către statele membre, după consultarea Parlamentului European.
Comisia funcționează după principiul colegialității. Deși fiecare comisar răspunde de un domeniu, deciziile nu se iau decât în comun, prin vot majoritar. Mai mult, pentru aplicarea deciziilor celor 20 de comisari, Comisia folosește 17000 de funcționari, grupați în 24 de direcții generale (DG).
Comisia Europeană are următoarele atribuții:
Inițiază politici;
Veghează la respectarea Tratatului Uniunii;
Furnizează expertiză, propune recomandări și formulează opinii asupra chestiunilor legate de aplicarea tratatelor comune;
Ia decizii și participă la elaborarea măsurilor care se iau de către Consiliul Miniștrilor și Parlamentul European;
Asigură managementul politicii Uniunii Europene;
Reprezintă Comunitatea Europeană în relațiile cu ONU sau NATO
Parlamentul European reprezintă poporul, fiind ales prin sufragiu universal direct de către cetățenii țărilor Uniunii Europene.
Până la 17 iulie 1979, data reuniunii de constituire a noului Parlament European număra 198 de membri, toți desemnați de parlamentele naționale. În perioada 1979-1994, Parlamentul European a fost ales o dată la 5 ani, simultan în toate țările Uniunii. Alegerile din 9-12 iunie 1994 au desemnat 567 de deputați ce proveneau din 12 țări: Germania 99, Franța 87, Italia 87, Marea Britanie 87, Spania 64, Olanda 31, Belgia 25, Grecia 25, Portugalia 25, Danemarca 16, Irlanda 15 și Luxemburg 6.
După 1995, Parlamentul European număra 626 de deputați, o dată cu admiterea Suediei, Austriei și Finlandei: Suedia 22, Austria 21 și Finlanda 16.
Sediul Parlamentului European se află la Strasbourg. El a fost confirmat ca locul unde se desfășoară cele douăsprezece sesiuni plenare ordinare, la Consiliul European de la Edinburg (decembrie 1992). Comisiile și grupurile politice se reunesc la Bruxelles.
Parlamentul European devine funcțional datorită unor organe politice (și ele alese) :
Biroul este alcătuit din: președinte, 14 vicepreședinți și 4 chestori. Biroul răspunde de organizarea internă a instituției;
Conferința Președinților grupurilor politice stabilește ordinea de zi a sesiunilor;
Secretariatul General este stabilit la Luxemburg și la Bruxelles;
20 de Comisii Permanente în cadrul cărora sunt repartizați parlamentarii (agricultură, mediu, economică, regională, afaceri externe);
grupurile politice care constituie adevărata structură a Parlamentului European. Deputații nu se regrupează în delegații naționale, ci în grupuri politice (amintite mai sus).
Sesiunile plenare sunt lunare și durează o săptămână. Celelalte trei săptămâni sunt consacrate lucrărilor comisiilor parlamentare și grupărilor politice.
Parlamentul European joacă un rol important din punct de vedere politic în consolidarea procesului de construcție europeană. El este:
loc al dezbaterilor și stimulării politice; exercită o funcție motrice în procesul unificării europene. El corectează tendințele birocratice ale Comisiei și stimulează Consiliul de Miniștri, cărora îi hotărăște programul la începutul și la finalul fiecărei președinții semestriale;
reprezentant al opiniei publice, Parlamentul European încearcă să joace rolul de vox populi pentru Uniunea Europeană. El reprezintă „mediatorul”, fiind însărcinat să primească plângerile cetățenilor. Parlamentul European organizează audierile publice și este deschis asociațiilor, mișcărilor cetățenești și reprezentanților unor interese;
prin intermediul obligațiilor interparlamentare, Parlamentul European întreține relația cu Parlamentele țărilor exterioare Uniunii.
În timpul ședințelor solemne el primește șefi de stat care prezintă discursuri.
Activitățile Parlamentului European în anul 1993 au cuprins: 61 de zile ședințe plenare; 433 de ore de dezbateri; 419 de rezoluții adoptate; 300 de avize date; 4636 de amendamente adoptate; 2762 de întrebări scrise; 1614 de întrebări orale; 1112 de petiții primite7.
Curtea de Justiție
Sistemul juridic comunitar constituie liantul constituției europene, bazându-se pe tratatele constitutive, pe reguli și proceduri de care toate statele membre și chiar persoane fizice trebuie să țină cont în acțiunile lor.
Acest sistem juridic dă un caracter original și Curții de Justiție. Spre deosebire de Curte internațională de Justiție, căreia i se pot adresa numai state și organizații internaționale, dar fără ca hotărârile sale să fie obligatorii. Curtea de Justiție a comunității are competențe care vizează atât state cât și persoane fizice și morale, iar hotărârile sale sunt obligatorii.
Instalată la Luxemburg, Curtea de Justiție este compusă din 15 judecători (câte unul din fiecare țară membră), asistați de 8 avocați generali. Judecătorii sunt numiți de Consiliu pe o perioadă de șase ani, prin consultare cu guvernele.
Principalele misiuni ale Curții de Justiție sunt:
sa vegheze asupra echilibrului între competențele delegate instituțiilor comunitare și cele rămase statelor;
să interpreteze coerent dreptul comunitar;
să protejeze statele, persoanele fizice sau juridice de eventualele abuzuri în derularea integrării.
Curtea de Justiție a Comunității Europene poate:
să judece legalitatea actelor Comisiei și ale Consiliului;
să judece validitatea în interpretarea unor norme comunitare;
să constate modul în care un stat aplică tratatele și reglementările comunitare, precum și modul în care își execută obligațiile în acest sens.
Referitor la sancțiunile Comisiei la adresa persoanelor fizice sau juridice, pentru încălcarea unor norme comunitare, „victimele” se pot adresa Curții; aceasta poate reduce sau anula aceste sancțiuni. Hotărârile Curții de la Luxemburg sunt puse în aplicare de către instituțiile interne ale statelor.
La cererea Curții, prin Actul Unic European și urmat de o decizie a Consiliului din octombrie 1998, a fost creat tribunalul de Primă Instanță. Asemănător Curții într-o oarecare măsură, acesta este compus din 12 magistrați numiți cu acordul unanim al statelor pe o perioadă de șase ani, reînnoibilă.
Alte instituții comunitare sunt: Curtea Europeană de Conturi, Comitetul Economic și Social, Comitetul Regiunilor, Banca Europeană de Investiții, Banca Centrală Europeană.
Curtea Europeană de Conturi
Creată prin Tratatul de la Bruxelles din 12 iulie 1975 și funcționează din octombrie 1977, Curtea Europeană de Conturi a devenit instituție a Uniunii Europene odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, la 1 noiembrie 1993. Are funcție de verificare a conturilor și execuției bugetului Uniunii Europene, de control financiar al instituțiilor sale (Comisia Europeană, Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene, Curtea de Justiție, Banca Europeană de Investiții) și a agenților, fundațiilor, institutelor și a altor organisme de acest fel care aparțin de Uniunea Europeană, cu dublu scop de a îmbunătăți gestionarea resurselor financiare și informarea cetățenilor Uniunii Europene cu privire la utilizarea fondurilor publice de către autoritățile cu responsabilități de gestiune.
Independența Curții Europene de Conturi în raport cu alte instituții comunitare și cu statele membre garantează obiectivitatea activității sale de credit. Curtea de Conturi are deplină libertate în ceea ce privește organizarea și planificarea activității sale de credit și publicarea rapoartelor.
Curtea Europeană de Conturi este formată din 15 membri, câte unul din fiecare stat membru. În cadrul Consiliului European de la Bruxelles din 10-11 decembrie 1993, a fost confirmat acest principiu și s-a decis mărirea numărului de membri în funcție de viitoarele extinderi. Membrii sunt numiți pe o perioadă de 6 ani (cu posibilitatea de reînnoire a mandatului), de către Consiliul Uniunii Europene, prin vot în unanimitate în urma consultării Parlamentului European. Sediul Curții Europene de Conturi se află la Luxemburg8.
Comitetul Economic și Social
Este organismul consultativ european în cadrul căruia sunt reprezentate diversele categorii de activități economice și sociale. Comitetul are rolul unui forum de dezbatere și reflexie, atât la nivel european cât și la nivelul statelor membre.
Comitetul Economic și Social este consultat obligatoriu de către Comisia Europeană și de către Consiliul Uniunii Europene de interes direct pentru cetățeni: agricultură, liberă circulație a lucrătorilor, transporturilor, educație, formarea profesională, sănătate publică, politică etc.
Prin Tratatul de la Amsterdam s-a introdus posibilitatea ca și Parlamentul să consulte Comitetul Economic și Social. Acesta organizează numeroase colocvii, rapoarte, audieri, în scopul de a ameliora raporturile dintre cetățeni și instituțiile Uniunii Europene. Este o punte de legătură către Consiliile Economice și Sociale ale statelor membre, candidate și terțe. Avizele sunt adoptate în ședințe plenare lunare și sunt publicate în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene. Pe plan internațional, Comitetul Economic și Social are legături cu Asociația Internațională a Consiliilor Economice și Sociale și are reuniuni cu reprezentanți ai mediilor economice și sociale din toate zonele lumii.
Comitetul Economic și Social (CES) are 222 de membri numiți de Consiliul Uniunii Europene, la propunerea statelor membre, pe o perioadă de patru ani, cu posibilitate de reînnoire a mandatului. Tratatul de la Nisa prevede că numărul maxim va fi de 350, numărul de mandate corespunzător statelor membre rămânând neschimbat.
Comitetul Regiunilor
Creat prin Tratatul de la Maastricht și funcțional din 9 aprilie 1994, Comitetul Regiunilor este o instituție consultativă și de reprezentare a colectivităților locale și regionale ale Uniunii Europene, care pot astfel participa la elaborarea politicilor comunitare. Comitetul are rolul de a veghea la aplicarea principiului de subsidiaritate, conform căruia deciziile trebuie luate la nivelul autorităților publice, adică cel mai aproape de cetățeni. Se reunește într-o adunare plenară de cinci ori pe an, cadrul în care adoptă avizele adresate Consiliului de Miniștri și Comisiei Europene. În afara sesiunilor plenare, activitatea Comitetului Regiunilor se desfășoară în șapte comisii permanente9.
Banca Europeană de Investiții
Înființată prin Tratatul de la Roma, Banca Europeană de Investiții (BEI) acordă împrumuturi pentru investiții productive care contribuie la atingerea obiectivelor prioritare ale Uniunii Europene: dezvoltarea regională, creșterea economică, competitivitatea, ocuparea forței de muncă, crearea de întreprinderi. Aceasta acordă împrumuturi către statele membre, către statele candidate, dar și către statele din Africa, din Caraibe și din Pacific, deci și pentru proiecte de interes mutual în colaborare cu statele din America de Sud și din Asia10.
Banca Centrală Europeană
A fost înființată prin Tratatul de la Maastricht, luând locul Institutului Monetar European în 1998. Aceasta autorizează emiterea de bancnote și hotărăște volumul de monede Euro emise de către statele din zona Euro. Banca Centrală Europeană este independentă din punct de vedere instituțional și din punct de vedere financiar (capitalul său este subscris prin băncile naționale, ele însele independente în funcție de Produsul Intern Brut (PIB) și de populația fiecărui stat). Banca Centrală Europeană formează împreună cu băncile centrale ale celor cincisprezece state membre Sistemul European de Bănci Centrale (SEBC). În interiorul acestuia, Banca Centrală Europeană și băncile centrale ale statelor din zona Euro formează Eurosistemul, care are ca obiectiv principal menținerea stabilității prețurilor. Eurosistemul sprijină politicile economice în vederea promovării dezvoltării economice și atingerii unui înalt nivel al ocupării forței de muncă. Are rolul de a defini și de a implementa politica monetară unică, de a gestiona rezervele și de a conduce operațiunile de schimb valutar11.
1.2 Punctele de vedere asupra „Agendei 2000” privind extinderea spre est a Uniunii Europene
Consiliul European de la Madrid a cerut Comisiei să supună evaluării cererile de aderare ale țărilor candidate, cât mai curând posibil, după Conferința Inter-guvernamentală (CIG) asupra reformei instituțiilor europene (iunie 1997) și să pregătească o analiză detaliată asupra consecințelor extinderii pentru Uniunea Europeană.
Documentul cadru pentru definirea acțiunilor în măsură să permită Uniunii Europene atât procesul de accentuare, cât și cel de extindere îl reprezintă „Agenda 2000- pentru o Uniune mai puternică și mai stabilă” (iulie 1997). Agenda 2000 prezintă principalele perspective de dezvoltare ale Uniunii Europene, perspectivele politicilor comune, concepția despre extindere spre noi membri, cadrul financiar după anul 2000 și insistă asupra necesității unei reforme instituționale care să permită funcționarea unui ansamblu eterogen de peste 20 de țări12.
Politicile comunitare
Cu privire la politicile comune interne, Comisia a reținut patru obiective: crearea condițiilor pentru o creștere durabilă, axarea creșterii pe cunoaștere, modernizarea profundă a sistemului de ocupare a forței de muncă și promovarea unei societăți solidare și sigure, respectând mediul și interesul general. Pentru a atinge obiectivele menționate, se propune în document creșterea finanțării și concentrarea acesteia pe priorități cum ar fi: cercetarea și dezvoltarea, formarea profesională, marile rețele de transport și comunicație etc. Un rol important revine ameliorării capacității comunitare de gestiune, coordonare și control.
Cele mai importante politici, cu impact esențial asupra bugetului comunitar, sunt politica de coeziune și politica agricolă.
Politica Uniunii Europene de coeziune economică și socială trebuie să conducă la reducerea disparităților regionale, dezvoltarea regiunilor aflate în regres economic și dezvoltarea resurselor umane. Putem observa că se dorește practic o accentuare a gradului de concentrare a politicii regionale prin diminuarea numărului de obiective la trei (obiectiv realizat, de altfel, prin stabilirea cadrului financiar 2000-2006). Se speră astfel într-un plus de eficacitate a măsurilor structurale. Comisia preconizează, de asemenea, și o mai mare concentrare geografică în așa fel încât, cu menținerea efortului global de coeziune din anul 1999, să se asigure necesarul de finanțare în perspectiva extinderii. Din bugetul comunitar, fondurile structurale vor absorbi în perioada 2000-2006 230 miliarde ECU (în prețuri 1997) pentru actualele țări și 45 miliarde ECU pentru noii membri, din care 7 miliarde ECU sub forma subvențiilor de preaderare. Creșterea transferurilor spre noii veniți se va asigura progresiv, în funcție de capacitatea lor de absorbție, dar fără să depășească 4 % din Produsul Intern Brut național. Fondul de coeziune își va păstra destinația actuală, respectiv susținerea participării la Euro a țărilor cu Produsul Național Brut sub 90 % din media comunitară.
În politica agricolă comună, Comisia estimează necesitatea de a aprofunda direcțiile reformei Mac Sharry și de a încerca o mai mare apropiere a prețurilor europene de cele mondiale, în asociere cu subvențiile directe pe venit. Factorii determinanți în aplicarea PAC vor fi: riscul de dezechilibrare a piețelor, angajamentele multilaterale OMC, constrângerile de mediu și de calitate, perspectiva extinderii. Concret, se prevede o reducere a prețurilor instituționale, în special pentru cereale, carne de vită și lapte, reducere compensată prin subvenții inferioare însă pierderilor de venit. Disparitățile existente vor impune în scurt timp elaborarea unei politici de dezvoltare rurală, desprinsă din politica agricolă comună, cu accent pe măsuri structurale și de mediu.
Comisia europeană apreciază că extinderea Uniunii Europene va fi benefică nu doar din punct de vedere politic ci și economic.
Dar, accentuarea disparităților ce vor rezulta ca urmare a slabelor performanțe economice ale țărilor centrale și est-europene, prezintă riscuri de dezintegrare europeană prin disfuncționalitate. În consecință, țările ce doresc aderarea trebuie să parcurgă o etapă de tranziție în care economiile să devină competitive și acquis-ul comunitar să fie transpus în dreptul intern.
În sprijinul țărilor candidate, Comisia preconizează o importantă susținere financiară pentru perioada 2000-2006, constând în programe PHARE, subvenții pentru dezvoltarea agriculturii și subvenții structurale, în special pentru transport și mediu.
Comisia va raporta anual Consiliului evoluția înregistrată de fiecare țară și va recomanda lansarea procesului de adeziune pe măsura îndeplinirii criteriilor solicitate.
Perspective financiare
Uniunea Europeană adoptase până în 1997 doar perspective financiare (1989-1993 și 1994-1999), din dorința unei mai eficiente gestionări a bugetului comunitar.
Noul cadru financiar acoperă perioada 2000-2006, urmând atât aprofundarea integrării cât și extinderea. Comisia estima prin Agenda 2000 că necesarul de finanțat poate fi acoperit prin menținerea actualului plafon al resurselor proprii, care urma să fie atins în 1999 (1,27 % din Produsul Național Brut comunitar).
Implicațiile financiare ale prevederilor cuprinse în Agenda 2000 se estimau la: patru miliarde ECU suplimentar pe an pentru politica agricolă comună (cu o marjă de 4,7 miliarde ECU suplinea directoarea agricolă, necesară ajustărilor determinate de extindere); 275 miliarde ECU pentru politica de coeziune, din care 45 miliarde ECU vor fi acordate noilor membri; 30 miliarde ECU asistență pentru preaderare. În prezent, perspectivele financiare în perspectiva extinderii spre 10 țări până în 2006, cu menținerea actuală a politicilor europene, arată o creștere a plafonului resursei Produsului Național Brut la 1,4 %.
În concluzie, cadrul european al extinderii Uniunii Europene, fixat prin Agenda 2000, poate fi definit prin: creșterea rolului politicilor interne în procesul integrării, concentrarea fondurilor regionale în scopul asigurării convergenței reale între regiunile și țările membre, în continuarea reformei MacSharry în politica agricolă comună, disciplina bugetară, extindere diferențiată, cu parcurgerea asistată a unei etape de preaderare, pe măsură ce țările candidate îndeplinesc condițiile precizate la Copenhaga.
Agenda 2000 include, de asemenea, avizele Comisiei asupra situației țărilor candidate, prin raportare la criteriile de aderare. Analiza a fost realizată în baza unui chestionar de 160 de pagini completat de țările asociate. Acesta a cuprins câteva mii de întrebări, acoperind 23 de sectoare de activitate. Comisia a luat în considerare autoevaluarea țărilor candidate dar și rapoartele și rezoluțiile Parlamentului European, rapoartele organizațiilor internaționale și a instituțiilor financiare internaționale, ca și progresele în baza Acordurilor Europene. Avizele au avut rolul de evaluare a performanțelor fiecărui candidat, dar și de a face o analiză a potențialului acestora de îndeplinire a criteriilor de aderare. Avizele au fost urmate în fiecare an de câte un raport în care sunt prezentate progresele fiecărei candidate în pregătirea pentru aderare, o evaluare a eficienței instrumentelor de preaderare și prioritățile pe termen scurt și mediu. În baza acestor rapoarte, Consiliul a decis și decide asupra modului de realizare a procesului de negociere.
1.3 Procesul de preaderare din perspectiva administrativă. Etape și condiții
În 1994, Consiliul de la Essen a definit o strategie de preaderare pentru a pregăti țările Europei Centrale pentru aderarea la Uniunea Europeană. Strategia era bazată pe 3 elemente principale: Acordurile Europene; Programul Phare; Dialogul structurat.
În urma propunerilor Comisiei Europene prezentate în Agenda 2000, Consiliul de Luxemburg a decis asupra unei strategii „întărite” pentru cele 10 țări candidate ale Europei Centrale și o strategie specifică pentru Cipru. Ulterior, au fost adoptate strategii și pentru Turcia și Malta.
În prezent, strategia de preaderare pentru TECE include:
Acordurile Europene;
Parteneriatele pentru aderare (PA) și Programele Naționale de Aderare a Acquis-ului (PNAA);
Ajutoarele de preaderare, în special programele Phare, Ispa, Sapard și co-finanțarea instituțiilor internaționale;
Participarea la programele și Agențiile Comunității.
Strategia de preaderare pentru Cipru și Malta se bazează pe:
Acordurile de asociere;
Parteneriatele pentru aderare (PA) și Programele Naționale de Adoptare a Acquis-ului (PNAA);
Un ajutor specific de preaderare;
Participarea la programele și Agențiile Comunității.
Strategia de preaderare pentru Turcia include:
Acordul de asociere și Acordul de uniune vamală;
Dialogul politic întărit;
Parteneriatele pentru aderare (PA) și Programele Naționale de Adoptare a Acquis-ului (PNAA);
Un ajutor specific de preaderare;
Participarea la programele și Agențiile Comunității.
Acordurile europene includ prevederi cu privire la schimbările comerciale, dialogul politic, apropierea legislațiilor, domeniile de cooperare (în special industria, mediul, transporturile și vămile). Ele au drept scop constituirea unei zone de liber schimb între Uniunea Europeană și țările asociate TECE, într-un termen de 10 ani pentru Bulgaria, Republica Cehă, Ungaria, Polonia, România, Slovacia, de 6 ani pentru Lituania, Slovenia și de 4 ani pentru Letonia. Liberul schimb a fost instituit cu Estonia la 1 ianuarie 1995. Din momentul intrării în vigoare a Acordului European (AE), nu au mai putut fi introduse noi taxe vamale sau restricții cantitative între Comunitate și țara asociată. Pentru alte domenii, Acordurile prevăd perioade de tranziție. În baza acordurilor, are loc un proces de aliniere progresivă a legislațiilor țărilor asociate la reglementările comunitare, în special cu privire la libertatea de schimbare a capitalurilor, regulile concurenței, drepturile de proprietate intelectuală și industrială, piețele publice.
În pofida caracterului asimetric al Acordurilor Europene, care ridică restricțiile la exporturile TECE mai rapid decât pentru transporturile Uniunii Europene, balanța comercială globală a Uniunii Europene cu aceste țări rămâne pozitivă. Slaba competitivitate a produselor TECE, natura specializărilor (în general produse care folosesc intensiv factorul muncă), dificultățile tranziției și reformelor structurale și instituționale antrenate de îndeplinirea criteriilor de aderare nu a permis țărilor asociate să beneficieze de avantajele asimetriei concesiilor. Cu toate acestea, Acordurile Europene au stimulat cooperarea și schimburile comerciale reciproce, creând astfel un cadru favorabil integrării TECE în Uniune.
În plus, Acordurile Europene au creat structurile de dialog necesare procesului de aderare. Începând cu 1994, pentru fiecare țară asociată există un ciclu de reuniuni anuale ale unui Consiliu de Asociere (la nivel ministerial) și un Comitet de Asociere (la nivelurile superioare ale funcțiilor publice) și o Comisie mixtă Parlamentară (la nivel politic). Aceste structuri joacă un rol esențial în strategia de preaderare, îndeosebi prin supravegherea progreselor țărilor candidate în adaptarea și aplicarea acquis-ului ca și în respectarea parteneriatului de aderare (procesul de screening). De asemenea, Acordurile Europene au promovat cooperarea în diverse domenii, participarea țărilor asociate la programe comunitare, la dialogul politic structurat.
Acordurile de Asociere (AS) cu Cipru, Malta și Turcia datează din anii `60 și începutul anilor `70. Rolul Acordurilor de Asociere a fost de a crea un cadru de dezvoltare a cooperării și schimburilor comerciale între Uniunea Europeană și aceste țări în vederea constituirii progresive a unei Uniuni vamale. În cazul Turciei obiectivul a fost atins în 1995, iar cu Cipru uniunea va deveni efectivă până la sfârșitul lui 2002.
În noiembrie 2001, Comisia a recomandat trecerea la o nouă etapă, bazată pe o pregătire mai detaliată pentru cerințele propuse de calitatea de membru al Uniunii Europene. În acest context, Turcia este încurajată să intensifice și să accelereze procesul reformelor politice și economice, conform criteriilor de aderare și priorităților stabilite de Parteneriatul de Aderare pentru Turcia, adoptat de către Uniunea Europeană la începutul acestui an. Turcia va trebui de asemenea, să accelereze procesul de identificare a unei soluții în rezolvarea problemelor cipriote și a divergențelor legate de Securitatea Europeană și Politica de Apărare. În plus, Comisia propune o analiză detaliată a legislației Turciei și o agendă referitoare la alinierea la acquis-ul comunitar. Se va acorda o mai mare atenție capacității administrației turce de a implementa eficient prevederile acquis-ului. În rapoartele de țară se constată progrese substanțiale, dar sunt necesare eforturi suplimentare pentru implementarea eficientă a legislației Uniunii Europene.
Prin Agenda 2000, Comisia a scos în evidență necesitatea de a orienta sprijinul comunitar pentru țările candidate către domenii particulare, conform Rapoartelor de țară.
Parteneriatele pentru aderare (PA) răspund acestei cerințe și se constituie într-o piesă centrală a strategiei de preaderare întărită. Ele fixează prioritățile pentru țările candidate în pregătirea pentru aderare și regrupează ansamblul diferitelor forme de ajutor al Uniunii Europene într-un cadru unic. Consiliul European de la Luxemburg a acceptat Parteneriatul pentru Aderare ca un instrument cheie al strategiei de preaderare. Consiliul a adoptat apoi, în martie 1998, un regulament fixând principiile, prioritățile și condițiile generale ale fiecărui parteneriat. Pe această bază, Comisia a adoptat parteneriate detaliate pentru fiecare țară. Acestea expun priorități clare pe termen scurt și mdiu și stabilesc instrumentele principale și resursele financiare disponibile, orientate pe obiective. Parteneriatele au devenit cadru unic de programare a sprijinului financiar comunitar. Ele sunt actualizate permanent, în funcție de concluziile Rapoartelor de țară.
În baza parteneriatelor, fiecare țară a fost invitată să adopte un Program Național de Adoptare a Acquis-ului (PNAA) care să definească modul concret în care fiecare țară înțelege să respecte parteneriatul pentru aderare și să precizeze calendarul implementării măsurilor necesare cu incidențele umane și financiare pe care le implică. Și Programele Naționale de Adoptare a Acquis-ului se revizuiesc periodic.
În cazul României, versiunea revizuită a Programului Național de Adoptare a Acquis-ului a fost prezentată Comisiei în mai 2000 și acoperă perioada 2000-2003. Sunt incluse toate capitolele de Acquis, conform capitolelor de negociere. Sunt precizate obiectivele și măsurile de îndeplinire a criteriilor și de aderare, inclusiv de ameliorare a capacității administrative și judiciare. Primul volum include o analiză a situației actuale și prioritățile pe termen scurt și mediu. Volumul doi cuprinde matricea elementelor de Acquis care vor fi adoptate.
Conform concluziilor Consiliului European de la Berlin, pentru 2000-2006, sprijinul de preaderare pentru țările din Europa Centrală este de 3120 milioane Euro anual. Comisia poate propune însă suplimentări ale fondurilor, în vederea accelerării procesului de extindere. Fondurile sunt alocate prin intermediul a trei instrumente financiare :
PHARE, cu rolul de finanțare a măsurilor pentru întărirea instituților (democratizare, sistem de gestiune, formare profesională) și investiții în programe neacoperite de celelalte două fonduri, în special pentru programme integrate de dezvoltare regională ; Fondul este plasat sub responsabilitatea Direcției Generale pentru Extindere și dispune de un buget anual de 1560 milioane Euro ;
ISPA, cu rol de finanțare a infrastructurilor majore în domeniul transportului și mediului ; dispune de un buget anual de 1040 milioane Euro și este plasat sub responsabilitatea Direcției Generale pentru politică regională;
SAPARD, cu rol de finanțare a dezvoltării agricole și rurale ; dispune de un buget anual de 520 milioane Euro și ține de Direcția Generală pentru Agricultură.
Cipru și Malta beneficiază începând cu 2000 de un buget de 95 milioane Euro pentru 2000-2004, folosit pentru procesul de armonizare în domeniile prioritare fixate prin parteneriatul pentru aderare. Turcia beneficiază de un ajutor de 177 milioane Euro pentru 2000-2002.
În procesul de sprijin pentru preaderare, un rol important revine, începând din 1998, sistemului de “înfrățire” (“jumelages”). Acesta contribuie ]n special la constituirea unor administrații moderne și eficace, dispunând de structuri, resurse umane și competențe de gestiune necesare aplicării Acquis-ului comunitar. Sistemul constă în colaborarea între administrații și organizații semi-publice din țările candidate și din țările membre pentru elaborarea și aplicarea unui proiect privind transpunerea și aplicarea unei părți specifice din Acquis-ul comunitar. Caracteristica principală a sistemului o constituie producția de rezultate specifice concrete, în domenii prioritare fixate prin Parteneriatul penrtu Aderare.
Banca Europeană pentru Investiții, în colaborare cu Instituțiile Financiare Internaționale, contribuie, de asemenea, la susținerea procesului de preaderare. Finanțările primesc investiții prioritare în țările candidate, în special în proiecte care facilitează adoptarea acquis-ului comunitar și integrarea cu Uniunea Europeană. Fondurile se concentrează pe : protecția mediului, dezvoltarea rețelelor de transport, telecomunicații, energie, competitivitatea industriei și dezvoltarea regională.
Țările candidate beneficiază și de sistemul de participare la programele și agențiile Comunității.
Programele comunitare au rolul de a promova cooperarea între statele membre în domenii politice specifice (sănătate publică, mediu, cercetare, energie) și de a favoriza schimburile de studenți și tineri (programele Socrates, Leonardo, Jeunesse pour l’Europe). Programele sprijină acomodarea țărilor candidate cu politicile și instrumentele comunitare.
De asemenea țările candidate participă la agențiile comunitare, îndeosebi Agenția Europeană pentru Mediu și Observatorul European al Drogurilor și Toxicomaniei.
Liniile directoare generale de participare la programme și agenții sunt definite de către Comisie.
Cu ocazia Summit-ului de la Copenhaga din anul 1993, țările membre au făcut un pas decisiv pentru extinderea spre est a Uniunii Europene, convenind că “statele asociate din Europa Centrală și de Est care doresc pot deveni membre ale Uniunii Europene de îndată ce vor fi în măsură să îndeplinească condițiile economice și politice cerute”.
În esență, nu s-a mai pus problema “dacă” ci “când” vor adera respectivele țări la Uniune. Răspunsul la această întrebare este unul relativ, și anume : atunci când vor fi îndeplinite criteriile de aderare, cunoscute sub denumirea de “criteriile de la Copenhaga”.
Pentru a deveni membră, țara candidată trebuie să fi realizat:
criterii politice: stabilitatea instituțiilor care garantează democrația, supremația legii, drepturile omului, respectarea și protecția minorităților;
criterii economice: existența economiei de piață funcționale și a capacității de a face față presiunii concurențiale și forțelor pieței din interiorul Uniunii.
criterii obligatorii: capacitatea de a-și asuma obligațiile decurgând din calitatea de membru, inclusiv aderarea la obiectivele uniunii politice, economice și monetare.
Un an mai târziu, Summit-ul de la Essen a definit o strategie de preaderare pentru a pregăti țările din Europa Centrală și de Est să adere la Uniunea Europeană. Strategia este bazată pe trei elemente principale:
funcționarea Acordurilor Europene
Programul de asistență financiară Phare
realizarea parteneriatului structurat, ce reunește ansamblul țărilor membre și țărilor candidate pentru examinarea problemelor de interes general.
Summit-ul de la Essen a stabilit pașii de intrare a țărilor asociate pe Piața Internă a Uniunii Europene, evidențiindu-se trei domenii: concurența, controlul ajutoarelor de stat și acquis-ul comunitar.
Pentru ultimul domeniu, strategia de la Essen a realizat un document- Cartea Albă – menit să asiste TECE în adaptarea acquis-al.
Cartea Albă cuprinde o imagine de ansamblu a legislației comunitare pe care țările asociate trebuie să o adopte în propria legislație. Ea identifică măsurile dure în fiecare sector al pieței interne și sugerează secvențele în care trebuie realizată armonizarea legislațiilor.
1.4 Capacitatea administrativă de implementare a acquis-ului comunitar în țările Europei Centrale și de Est
Termenul de acquis comunitaire provine din limba franceză și însemnă corpul legislativ, reglementările și rezoluțiile Uniunii Europene în decursul timpului.
Aderarea la Uniunea Europeană constă în adoptarea, aplicarea și dezvoltarea acquis-ului comunitar, care reprezintă întreaga legislație primară și derivată a Uniunii, precum și ansamblul politicilor instituțiilor create pentru a asigura aplicarea, respectarea și dezvoltarea corespunzătoare și continuă a acestei legislații.
Consiliul european exclude ideea adoptării parțiale a acquis-ului comunitar.” O adoptare parțială a acquis-ului fără rezolvarea problemei de bază a cărei soluționare ar fi doar amânată dacă una din părți ar obține o astfel de excepție, este clar că aceasta nu ar rămâne fără compensație. Puțin câte puțin, ar începe un proces care ar încălca principiul conform căruia problemele integrării pot fi rezolvate treptat prin măsuri de tranziție, ceea ce ar dilua considerabil acquis-ul ca întreg. În plus ar apărea problema capacității instituțiilor de a lua decizii asupra unor probleme care nu ar mai fi comune.”13
Acquis-ul comunitar este grupat în 31 de capitole, ce sunt deschise succesiv negocierii:
Libera circulație a persoanelor ;
Libera circulație a bunurilor ;
Libera circulație a serviciilor ;
Libera circulație a capitalurilor ;
Dreptul societăților comerciale ;
Politica de concurență ;
Agricultura ;
Pescuitul ;
Politica în domeniul transporturilor ;
Impozitarea ;
Uniunea Economică și Monetară ;
Statistica ;
Politica socială și de ocupare a forței de muncă ;
Energie ;
Politica industrială ;
Întreprinderi mici și mijlocii ;
Știință și cercetare ;
Învățământ și formare profesională ;
Telecomunicații și tehnologia informației ;
Cultură și audio – vizual ;
Politica regională și coordonarea instrumentelor structurale ;
Mediul înconjurător ;
Protecția consumatorului și sănătatea publică ;
Cooperarea în domeniul justiției ;
Uniunea vamală ;
Relațiile economice internaționale ;
Politica externă și de securitate comună ,
Controlul financiar ;
Prevederi financiare și legislative ;
Participarea la instituțiile Uniunii Europene ;
Altele.
În cazul statelor candidate la integrarea europeană este de o mare importanță încorporarea legislației comunitare în cadrul legislației naționale și implementarea acesteia prin intermediul structurilor administrative și juridice.
Fiecare administrație trebuie să-și asigure capacitatea de implementare a acquis-ului comunitar. Există însă domenii cheie de aplicație a acquis-ului:
În ceea ce privește dreptul comunitar: pentru statele candidate un rol major îl are puterea judecătorească care trebuie să fie capabilă de aplicarea acquis-ului comunitar, a dreptului comunitar.
Accentul cade de această dată pe pregătirea, capabilitatea puterii judecătorești neuitând însă de problema financiară, adică de existența unor surse financiare suficiente.
Un al doilea domeniu ar fi Piața comună – care presupune existența unor organisme care trebuie să fie capabile să acționeze din plin în conformitate cu regulile comunitare.
Concurența este un alt domeniu care presupune crearea unor organisme de control care să vegheze la respectarea regulilor de concurență loiale.
Impozitarea indirectă: legislația comunitară are în vedere în cazul acestui domeniu armonizarea TVA – ului și a accizelor în cadrul Uniunea Europeană.
Agricultura și transporturile- politica agricolă comandă aplicarea exigențelor pieței interne a Uniunii Europene și a regulii concurenței în sectorul transporturilor, dezvoltarea dispozitivelor adecvate în domeniul infrastructurii.
Forța de muncă: asigurarea unui control adecvat în ceea ce privește securitatea muncii.
Politica și coeziunea regională: presupune existența unor organe administrative cu un înalt grad de competență în gestionarea fondurilor comunitare.
Protecția consumatorilor: controlul politicii privind protecția consumato-rilor ca și a regulilor care vin în aprobarea acesteia.
Justiția și afacerile interne: este nevoie ca structurile administrative să fie în măsură să abordeze în mod eficient chestiunile legate de controlul frontierelor, cooperarea forțelor de poliție, domeniul juridic.
Controlul financiar: se realizează prin crearea unor servicii de combatere a fraudelor, prin organizarea unor sisteme eficiente de management și control a cheltuielilor publice. Referindu-ne la sectorul administrativ este necesară distrugerea clară care trebuie făcută între controlul extern și controlul intern14.
Se pune accentul pe o creare graduală a condițiilor care primesc integrarea statelor candidate cu referire în primul rând la calitatea activităților desfășurate de administrațiile statelor candidate. Ne referim în primul rând la autoritatea judecătorească, apoi la lupta anticorupție, la drepturile civile și politice, protecția copilului și altele.
Se impune astfel o pregătire în domeniul drepturilor magistraților, apoi o modificare a Codului de procedură penală, organizarea poliției judiciare.
„Pentru aplicarea acquis-ului comunitar în primul rând trebuie create structuri administrative adecvate și eficiente care să aibă resursele necesare. Un pas important îl deține ridicarea pregătirii profesionale a funcționarilor din aparatul administrativ prin cursuri de pregătire, prin definirea clară a responsabilităților pe care aceștia le au în desfășurarea activității în administrația publică.”
„Reforma administrației publice se bazează pe două mari aspecte: calitatea guvernării și europenizarea în administrația publică.”15
Calitatea guvernării nu poate fi ca principala limită în eforturile reformei, dar poate fi considerată că țintește probabil spre o capacitate construcție. S-au întreprins eforturi permanente pentru îmbunătățirea serviciilor civile și în transparență ca bază a desfășurării activităților în cadrul instituțiilor, a profesionalismului în pregătirea deciziilor.
Institutul European de Administrație Publică constituie principalul organ administrativ care are capacitatea de a constitui în țările candidate o anumită tactică de aplicare a acquis-ului comunitar.
Procesul europenizării a mers mai mult, astfel țările candidate trebuie să lucreze nu numai cu numere ci și cu structuri, planuri de guvernare. Țările candidate trebuie să utilizeze experiența statelor membre, să analizeze construcția lor și apoi să aplice tehnicile.
„Unul din obiectivele cheie în reforma administrației publice este Reforma Finanțelor Publice. Țările candidate trebuie să-și reconstruiască administrația având în directă colaborare Sistemul de Monitorizare și sprijinul organizațiilor; SPA și SAPARD. ”16
Acordurile prezentate de țările candidate au ca principal pilon Reforma Administrației publice centrale. În fapt se propune crearea unei organizații mai performante a cărei funcționare să fie mai eficientă. Pentru a se ajunge la aceasta, stabilirea competențelor la nivelul central al agențiilor din teritoriu trebuie bine definite.
Reforma în ministere, declararea strategiei de guvernare trebuie relevată prin administrația publică. În interior se pune accent pe strategia de planificare, pe coordonare, consultanță legală. Acest nou rol va promova astfel inițiativa la nivel local și se va realiza astfel o cooperare mai bună la nivel regional.
Sectorul public trebuie să se adapteze schimbărilor continue ale mediului economic și social. Atât deciziile investitorilor străini, cât și ale celor interni sunt influențate din ce în ce mai mult de calitatea și eficiența administrației.
Aderarea țărilor din centrul și estul Europei la Uniunea Europeană depinde de îmbunătățirea standardelor administrației publice, de implementarea reformelor în toate domeniile acesteia.
Uniunea Europeană, deocamdată fără România și Bulgaria
1 mai 2004, Cehia, Cipru, Estonia, Letonia, Malta, Polonia, Slovenia, Slovacia și Ungaria sunt plutonul fruntaș care a sosit în Uniunea Europeană. România nu a făcut parte din el, tot așa cum nu a făcut parte nici din primul val de state ex-comuniste primite în Alianța Nord-Atlantică, deși românii erau cotați în sondaje ca fiind cel mai entuziast popor din zona noastră în ceea ce privea integrarea euro-atlantică.
De ce nici nu se putea pune măcar problema ca țara noastră să facă parte din acest prim eșalon de lărgire a Uniunii Europene este relativ simplu de explicat. Pentru că ani de zile, în loc de reformă ne-am mulțumit să vorbim despre luminița de la capătul tunelului. Pe de altă parte, după cum remarca negociatorul șef al României, situația de azi se datorează și încetinelii cu care au fost depuse documentele necesare deschiderii capitolelor de negociere, ceea ce ne plasează în urma Bulgariei în cursa pentru integrare. În prezent, salariul mediu din România este de aproape două ori mai mic decât cel din Slovacia (225 euro). Rata inflației, deși a scăzut spectaculos de la 295,5% în 1993 la 14,1% în 2003 și este estimată în acest an la circa 9%, este încă prea mare pentru exigențele Uniunii Europene. În recentul Raport de țară, printre obstacolele care stau în calea României au fost nominalizate corupția, administrația publică și justiția. Dar și faptul că țara noastră încă nu are statutul unei economii de piață funcționale. După cum afirma recent și Jonathan Scheele, dacă România nu va fi pregătită din punct de vedere economic pentru aderare, ea ar avea de suferit, nu de câștigat în urma dobândirii statutului de membru al Uniunii Europene.
Accentul pus pe factorul economic nu este deloc exagerat, dacă ne amintim că structura pe care azi o numim Uniunea Europeană a debutat în1951 sub forma unui acord privind instituirea Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului. Într-o Declarație a Camerelor de Comerț și Industrie din Statele Membre și Candidate ale Uniunii Europene, semnată la Viena pe 23 aprilie 2004, se afirmă, între altele, că extinderea Uniunii Europene „este un proces istoric și o provocare în plan economic și social, atât pentru statele membre, cât și pentru cele candidate”. Cu acel prilej, camerele de comerț au subliniat că motorul integrării europene l-au constituit afacerile europene și că o piață internă de 450 de milioane de consumatori va contribui la dezvoltarea economică și va crea noi locuri de muncă.
O poziție similară au avut-o și participanții la Forumul Economic Mondial de la Varșovia, care au susținut că primirea în Uniunea Europeană a Cehiei, Ciprului, Estoniei, Letoniei, Lituaniei, Maltei, Poloniei, Sloveniei, Slovaciei și Ungariei va stimula reforma economică în celelalte 15 țări membre. Aceeași vorbitori au fost însă de părere că dacă aderarea statelor amintite nu se va dovedi un succes, primirea României și Bulgariei ar putea fi rediscutată.
În ceea ce-l privește pe cetățeanul de rând din România, este de așteptat ca lărgirea Uniunii Europene să afecteze pozitiv piața muncii. Un argument în acest sens ar fi și creșterea sumelor transferate de românii care muncesc peste hotare în băncile din țară, de la 1,1 miliarde euro în 2001 la un nivel estimat de 1,8 miliarde euro în 2004. Aceste cifre atestă faptul că accesul românilor la o piață a muncii externă este benefic, cel puțin atâta timp cât salariul mediu din România va fi sub cel din Uniunea Europeană. Cu titlu de exemplu, să menționăm că în Franța o persoană care câștigă mai puțin de 580 de euro trăiește sub pragul sărăciei. Privind însă lucrurile dinspre Occident spre Est, este evident că lărgirea Uniunii Europene generează o legitimă preocupare pentru prevenirea unei oferte excesive de forță de muncă, de multe ori calificată, venită din partea noilor membri.
Rămânerea României pe peron în așteptarea unui nou tren spre Uniunea Europeană mai ridică încă o problemă: Uniunea în care s-au integrat anul acesta cele 10 țări este cu totul alta decât cea în care se vor integra România și Bulgaria în 2007. Să nu uităm că, în conformitate cu agenda Lisabona, în 2010 Uniunea Europeană va trebui să ajungă cea mai competitivă și dinamică piață bazată pe economia cunoașterii. Cu doar trei ani înainte de acest termen, România va trebui să intre pe scenă, iar rolul pe care-l va avea atunci de jucat va fi mult mai dificil decât cel care îi revine astăzi Slovaciei.
Din acest punct de vedere, în următorii doi ani și jumătate, România va trebui să lupte nu numai pentru a îndeplini criteriile de aderare și pentru a reuși să aplice, nu numai să adopte, acquis-ul comunitar, dar și pentru a nu mări prea mult decalajul dintre ea și țările integrate în Uniunea Europeană la 1 mai 2004.
CAPITOLUL ll Analiza sistemului administrativ al Poloniei din perspectiva integrării în Uniunea Europeană
2.1 Considerații generale
2.2 Organizarea administrației publice centrale
2.3 Organizarea administrației publice locale
Cap. ll Analiza sistemului administrativ
al Poloniei din perspectiva integrării
în Uniunea Europeană
Considerații generale
Este important ca administrațiile candidaților să pună în aplicare acquis-ul. Acesta va necesita noi structuri administrative precum și administratori pregătiți corespunzător. Totuși în multe cazuri, statelor candidate le lipsesc încă structurile necesare pentru aplicarea acestor noi reglementări, iar un obstacol major este existența unor probleme larg răspândite, de exemplu corupția. Practica administrativ-centralistă a statelor comuniste s-a dovedit a fi extrem de persistentă. Guvernele centrale nu au încă interesul de a transfera autoritatea structurilor subordonate. După câștigurile vizibile ale democrației, toate statele asociate au stabilit administrații locale liber alese și independente. Totuși , administrația de stat a ezitat să încredințeze administrațiilor autonome responsabilități reale și mijloacele necesare îndeplinirii lor. Până în prezent, în ciuda presiunilor externe, numai reforma structurilor administrative s-a bucurat de sprijin. Cooperarea intra-teritorială a fost împiedicată de centralizare și de insuficienta colaborare a centrului cu organizațiile regionale.Reforma sistemului administrativ al Poloniei a demarat cu adevărat în anul 1998 și s-a axat pe patru elemente principale: voința politică, știința, sprijinul social și personalul calificat, capabil să facă față noilor cerințe oferite de perspectiva integrării în Uniunea Europeană17. Reforma administrației publice din 1998 introduce o împărțire clară a sarcinilor autorităților publice, distribuite pe trei segmente principale administrative ale statului. Acestea sunt:
Autoguvernarea locală (urbană și rurală), responsabilități primare
pentru satisfacerea nevoilor comunităților locale;
Autoguvernarea regională( în voievodate), responsabilă cu
dezvoltarea politicii regionale;
Guvernarea administrativă centrală, responsabilă cu probleme naționale, cât și cu implicarea în legislatură și supervizarea autoguvernării voievodatelor.
Reforma a demarat într-o anumită ordine de priorități cu: reforma instituțiilor, a procesului educațional, a sistemului social, managementului drumurilor publice, care a avut ca rezultat un management descentralizat. Este o chestiune rar întâlnită, ca rezultatele procesului de reformă administrativă să apară, într-un timp atât de scurt. Polonezii s-au descurcat și au realizat o reformă cu impact asupra economiei de piață funcțională. Este de reținut faptul ca reforma administrativă s-a bazat la scară mare pe trei reforme enunțate anterior, dar care dintre acestea a influențat programul politic al guvernului făcând parte din obiectivele acestuia în plan obiectiv.
Organizarea administrației publice centrale
Sistemul administrativ al Poloniei este unitar, teritoriul statului fiind împărțit în Gruine, Povitate și Voievodate, aceasta însemnând că întreaga organizare a statului a fost ordonată și adaptată cerințelor locuitorilor.
Au fost create condiții pentru o nouă abordare a relațiilor la nivelul administrației locale urmărindu-se reabilitarea orașelor de mărime mică și mijlocie ca centre de viață publică, pentru dezvoltarea regională, conform tendințelor europene. De asemenea, structurile și regulile de conducere au fost radical schimbate. În locul sistemului ministerial centralizat și al birocrației excesive, reforma a introdus descentralizarea sistemului administrativ public, consolidat teritorial, bazat pe responsabilitatea politică a autorităților desemnate.
Puterea publică a fost coborâtă la nivel teritorial. În consecință sistemul a devenit mai transparent, iar administrarea cheltuielilor publice a intrat sub protecție civică.
Noul sistem administrativ este bazat pe regula consolidării organizaționale, care include conceptul responsabilității generale. Acesta este un pas imens pentru consolidarea puterii în stat, necesară în special în zona crizei manageriale.
În sistemul administrativ central, multe persoane nu au acceptat ideea descentralizării. În ciuda schimbărilor legislative fundamentale introduse în anii 1996-1998, adevărata reconstrucție a mecanismului administrativ central încă nu a început, inclusiv reconstrucția mecanismului de management și control guvernamental. Președintele a refuzat să semneze în septembrie 2001, Legea Administrației Publice Directoriale, deoarece îndatoririle Directoratului includeau cerințe de profesionalizare a funcționarilor publici. Imediat, doar pentru propagandă la finele anului 2001, o lege care amendează o serie de alte legi privind organizarea administrației centrale a fost adoptată de noua coaliție SDL – PSL. Din păcate, noul Guvern care a venit la putere după alegerile din 2001 nu a dat importanță legilor administrației publice, astfel a pus în pericol respectarea calendarului reformei din 1998. În unele opinii se apreciază că nici Constituția adoptată în 1997 nu are caracter european, deși Polonia a intrat în Uniunea Europeană la 1 mai 2004.
Schimbările sunt în opoziție cu ceea ce Alianța Democrată de Stânga a propus în 1996-1997 și legile adoptate la acea vreme. De exemplu, reforma sistemului sanitar (prost gândită după cum s-a dovedit) a început să funcționeze abia după 3 ani. Banii din fondurile regionale de sănătate, cu ceva rezistență, au ajuns în final la pacienți iar noul sistem managerial de sănătate a început să funcționeze corect.18
Noul Ministru al Sănătății a început demersurile pentru propunerea de lichidare a Fondurilor de Asigurare Medicală. Noul Ministru al Afacerilor Interne și al Administrației, împreună cu Cancelaria Primului Ministru, intenționează să desființeze peste 20 de cabinete ale administrației Centrale, incluzând aproape toate persoanele care s-au opus competiției. Astfel Guvernul s-a implicat din nou în managementul și administrația de zi cu zi. Cel mai rău lucru îl constituie că factorii politici au influențat sectorul pieței și al finanțelor, acolo unde politicul nu ar trebui să aibă acces.
Aceste exemple ilustrează tendințe vizibile de centralizare foarte periculoase pentru o societate democratică într-o Europă a descentralizării. Tendința este cea de recentralizare a managementului afacerilor publice, reîntoarcerea la „conducerea manuală” și de „liniștire” a diferitelor inițiative ministeriale. Este realizat prin restaurarea imperiilor ministeriale și creșterea numărului de politicieni și partide dependente de administrația guvernamentală.
Noul Ministru al Afacerilor Interne și al Administrației investit după alegerile din 2002 a fost de acord cu optica predecesorilor săi care au acordat atenție descentralizării. Această nouă viziune a consolidat administrația locală și a mărit securitatea colectivă la scară locală și regională. Cu toate acestea, au existat neînțelegeri în cadrul Guvernului.
Astfel, noul Ministru al Finanțelor și-a declarat intenția să anuleze contractele regionale și să se întoarcă la sistemul managerial centralizat al fondurilor destinate dezvoltării locale și regionale, stabilind poziția financiară a Voievodatelor. Ele nu au mai putut să gestioneze propriile fonduri pentru politică regională de intrare în Uniunea Europeană.
Fondurile Uniunii Europene au fost deblocate, doar atunci când propriile fonduri au fost investite.
Au rămas multe de făcut în domeniul administrației publice. Trebuie pregătită implementarea sistemului informațional de date, la standardele IT. Trebuie reconstituit tot sistemul legal al finanțelor publice și trebuie elaborate mecanismele de gestionare a crizelor. Mai trebuie lucrat de asemenea, la calitatea funcționării administrației și a sectorului public, modernizarea elementelor aparatului instituțional și adaptarea la standardele Uniunii Europene.
Reforma administrației este frânată și de insuficiența resurselor financiare, finanțele fiind centralizate. Ministerul Finanțelor și membrii aparatului său au obstrucționat procesul de descentralizare. Pe de altă parte, în perioada reformei ministerul a alocat fonduri însemnate pentru securitate și protecție socială.
Organizarea administrației publice locale
Politica regională este motivul unor dispute între Voievodate și Guvern, deși este o componentă a reformei. Sensul existentei voievodatelor este de a proteja dezvoltarea regională. Oricum, Voievodatele nu dețin fonduri necesare dezvoltării și singura șansă de a schimba această situație este să exercite presiuni majore asupra Guvernului. Însă mulți politicieni gândesc că aceasta este o tentativă de supunere a autorităților publice centrale și transformă disputa pe politica regională într-o luptă pentru bani și putere.
În condițiile centralizării, autoritățile locale au primit bani insuficienți, la limita supraviețuirii, nepunându-se problema investițiilor. Disputa continuă și pe fondul localizării managementului fondurilor europene. Cine să gestioneze: puterea centrală sau administrația locală. Ministerele pierd din putere ca rezultat al reformei teritoriale, deoarece banii ar trebui gestionați la nivel local, unde se cunosc mai bine nevoile comunității.
În câțiva ani, Polonia ar trebui să acumuleze 4% din fondurile europene. Aceasta este o cantitate imensă de bani care este tentantă ca perspectivă de gestionare. Se consideră că Polonia nu este pregătită să utilizeze fondurile cu profesionalism, ca multe alte țări foste comuniste. Aceste fonduri ar trebui gestionate de Voievodate, care dețin instrumente suficiente pentru a aplica politica regională și vor stimula dezvoltarea acesteia. În prezent sunt peste 60 de agenții de dezvoltare regională, o bună rețea de susținere a afacerilor, de informare și centre de formare a funcționarilor. Acestea sunt principalele instrumente de sprijin ale dezvoltării regionale.
Nu vor exista niciodată bani suficienți, dar dezvoltarea regională nu este ceva ce poate începe dintr-o dată pe 1 ianuarie 1999, doar pentru că a fost introdusă reforma. Acesta este un lung proces pe timpul căruia trebuie să învățăm cu toții. Fondurile premergătoare vor fi create oportun pentru responsabilii politicii regionale, pentru a se familiariza cu procedurile de cheltuire a fondurilor europene.
Este nevoie însă de criterii obiective pentru accesarea fondurilor, pe care Voievodatele trebuie să le elaboreze. Dacă vor reuși, vor primi fondurile.
Denumirea acestor fonduri poate varia în funcție de interesele regiunilor. Întrebarea cheie care rămâne este cât timp îi va trebui Poloniei pentru a se transforma într-un sistem economic administrativ stabil și sigur? Unii spun că va trebui să urmeze modelul italian, demonstrând că în 7 sau 10 ani, de acum încolo sistemul va funcționa; își permite Polonia să susțină o astfel de lungă perioadă de adaptare?
În acest timp vor exista multe conflicte și dispute pe problema distribuirii fondurilor, dar nimeni nu poate opri procesul de schimbare început încă din 1990 și care are toate șansele să aibă efecte favorabile, odată cu intrarea Poloniei în Uniunea Europeană.
CAPITOLUL lll Impactul procesului de integrare europeană asupra administrației publice românești
3.1 Strategia de reformă a administrației publice din perspectiva integrării României în Uniunea Europeană
3.1.1 Restructurarea profundă a administrației publice și coerența actului administrativ
3.1.2 Schimbarea de fond a raportului dintre administrație și cetățean
3.1.3 Descentralizarea serviciilor publice și consolidarea autonomiei locale (administrative și funcționale)
3.1.4 Demilitarizarea unor servicii comunitare
3.1.5 Depolitizarea structurilor administrației publice și eliminarea clienterismului politic
3.1.6 Stoparea birocrației
3.1.7 Aplicarea unor politici raționale de dezvoltare
3.1.8 Întărirea autorității statului și a răspunderii acestuia
3.2 Influența procesului de integrare europeană din perspective economice și sociale
Cap. lll Impactul procesului de integrare europeană asupra administrației publice românești
Strategia de reformă a administrației publice din perspectiva integrării României în Uniunea Europeană
Relația României cu Uniunea Europeană este, cel mai adesea, privită prin prisma reformelor.
Pentru a accede în Uniunea Europeană a fost prezentată la Bruxelles o strategie de aderare. O secțiune a acesteia, elaborată de o subcomisie intitulată „Dezvoltare instituțională”. Reforma administrației a stabilit un număr de opt obiective fiecare cuprinzând măsuri și termene de realizare a lor. Aceste obiective sunt: respectul față de cetățean; separarea funcțiilor politice de cele administrative; crearea unui corp al funcționarilor publici de carieră, profesional și neutru politic; definirea clară a rolului, responsabilităților și relațiilor dintre instituții; subsidiaritatea, asigurarea transparenței actului de guvernare și a celui administrativ, simplificarea procedurilor și actelor normative; parteneriatul cu societatea civilă și sectorul privat.
Privitor la programul de guvernare pe perioada 2000-2004 apare propusă pentru prima dată și problema administrației publice centrale și locale iar toate acestea sunt cuprinse într-un capitol distinct al programului de guvernare Reforma Administrației publice centrale și locale. Dezvoltarea regională.19
Principalele puncte cuprinse în programul de guvernare cu privire la Administrație și la reforma din administrația publică centrală și locală:
1.Restructurarea administrației publice centrale și locale se va realiza – restructurarea Guvernului pentru a obține o eficiență a actului de guvernare;
– reorientarea activității unor ministere și diminuarea unui număr important de agenții guvernamentale;
înființarea unor oficii în cadrul ministerelor care vor fi conduse de către secretarii de stat și care vizează integrarea europeană și relațiile externe, dar nu în ultimul rând investitorii străini și autohtoni;
trecerea unor agenții guvernamentale în subordonarea ministerelor pentru a asigura activități eficiente și a unor relații funcționale normale;
înființarea unor ministere noi (Ministerul Integrării Europene, Ministerul Întreprinderilor Mici și Mijlocii, Ministerul Dezvoltării și Prognozei)
reducerea substanțială a numărului persoanelor cu funcții de conducere din administrația publică (directori generali, directori adjuncți, șefi de birouri, șefi de oficii)
stabilirea unor reduceri a numărului departamentelor, direcților, oficiilor, serviciilor și birourilor din administrația publică centrală și locală;
reducerea cu 30% a personalului din ministere și de la autoritățile publice locale.20
2.Schimbarea de fond a raportului dintre administrație și cetățean:
-realizarea unui serviciu public exclusiv în folosul cetățeanului;
-eliminarea blocajelor birocratice dintre administrația centrală și locală;
-asigurarea transparenței actelor administrative și o cooperare între administrație și cetățeni;
-scurtarea termenelor în care cetățenii primesc răspunsuri de la autoritățile și serviciile publice;
3.Descentralizarea serviciilor publice și consolidarea autonomiei locale administrative și financiare:
-preluarea atribuțiilor de administrare și finanțare a unor activități de către autoritățile administrației locale-consiliile județene și consiliile locale;
-pentru finanțarea unor servicii publice destinate comunităților locale: învățământ, sănătate, cultură, apărare civilă, pompieri etc., autoritățile publice locale trebuie să transfere resursele corespunzătoare de la bugetul statului;
-stabilirea unor impozite și taxe locale echitabile;
-îmbunătățirea Legii finanțelor publice locale în așa fel încât să asigure finanțarea lucrărilor de interes comunitar, finanțarea pentru funcționarea normală a serviciilor publice ale fiecărei comunități locale.
4.Demilitarizarea, treptată, a unor servicii comunitare, prin:
-preluarea de către primării și consilii județene a evidenței populației (carte de identitate, carte de alegător, permise auto, certificate de înmatriculare etc.);
-înființarea poliției comunitare pentru ordinea publică, prin preluarea unor atribuții specifice de la inspectoratele de poliție;
-preluarea de către prefecturi a evidenței pașapoartelor, prin organizarea unui serviciu public județean specializat;
Toate aceste servicii sunt în concordanță cu normele de organizare administrativă din statele europene și contribuie la întărirea măsurilor de siguranță personală, de pază și de securitate a fiecărui cetățean.
5.Depolizarea structurilor administrației publice și eliminarea clienterismu-lui politic :
-respectarea legii privind statutul funcționarului public și angajarea funcționarilor publici exclusiv pe criterii de competență profesională;
-pregătirea funcționarilor publici și a persoanelor alese în consiliile locale și județene prin crearea unui sistem performant, național și regional;
-pentru respectarea principiului stabilității și continuității în muncă trebuie gestionată corect cariera funcționarului public prin salarizare corespunzătoare; stimularea și asigurarea unor condiții normale de muncă.
-funcționarii publici trebuie promovați numai pe criterii de performanță și de moralitate, în sprijinul și pe baza legii;
6.Stoparea birocrației administrației publice, prin:
-raționalizarea circuitului documentelor;
-înființarea sistemului „Ghișeului unic” pentru emiterea viselor și a acordurilor în rezolvarea problemelor cetățenilor;
-ușurarea gestionării documentelor prin utilizarea echipamentelor și tehnologiilor informatice;
-stabilirea unor termene precise de soluționare a cererilor.
7.Coerența actului administrativ; perfecționarea managementului în admi-nistrație :
-aplicarea unitară și eficientă a sistemului de norme și reglementări în administrația publică centrală și locală;
-constituirea unor oficii sociologice de coordonare metodologică la nivel central, precum și în cadrul consiliilor județene prin fundamentarea deciziilor privind politicile sociale, pe studii și expertize;
-eficientizarea raporturilor dintre administrația publică centrală și locală, dintre autoritățile publice județene și cele din comune și orașe.
8.Aplicarea unor politici raționale de dezvoltare și modernizare a localită-ților rurale și urbane, prin :
-acordarea statutului de comună unui număr de peste 1000 de sate, care îndeplinesc criteriile legale;
-organizarea ca orașe a unui număr important de comune, dacă prin dotările tehnico-edilitare se apropie de statutul de localitate urbană;
-pregătirea condițiilor pentru organizarea administrativ-teritorială în conformitate cu standardele Uniunii Europene.
9.Întărirea autorității statului și a răspunderilor acestuia, prin :
-monitorizarea aplicării reformei administrative și a performanțelor operaționale ale autorităților publice centrale și locale;
-întărirea controlului gestiunii banului public.
10.Armonizarea cadrului legislativ cu reglementările din Uniunea Europea-nă prin :
-elaborarea și înaintarea la parlament, în cursul anului 2001, a următoarelor proiecte pentru asigurarea unității de interpretare și aplicare, pentru evitarea paralelismelor, a excesului de reglementări și a modificărilor repetate ale aceluiași act normativ: Codul administrativ, Codul de procedură administrativă, Codul electoral.
-elaborarea unor reglementări noi, bazate pe principiile prevăzute de Constituție și de Carte europeană a autonomiei locale;
-în domeniul administrației publice centrale și locale, asigurarea coerenței cadrului legislativ pe termen lung.
3.1.1 Restructurarea profundă a administrației publice și coerența actului administrativ
Reforma administrației este influențată de factori politici, datorită legăturii strânse dintre politică și administrație, așadar puterea politică ia decizii cu privire la reforma administrației.
Deși o reformă administrativă este mai întâi o reformă politică, nu întreaga reformă administrativă este o reformă politică. Organizarea unui serviciu public sau a unui birou nu este o reformă politică.
Reforma administrației trebuie adaptată aparatului administrativ și acțiunea administrației trebuie adaptată la transformările externe, respectiv, la necesitățile integrării în spațiul administrativ european.
Eminescu spunea : „Adevăratul progres, fiind o legătură naturală între trecut și viitor se inspiră din tradițiunile trecutului înlăturând inovațiile improvizate și anunțurile hascidoase”. Așadar progres înseamnă continuitate firească, naturală, care izvorăște din preexistentul tradițional, nu artificial forțat prin intervenții brutale. Acest „dat” trebuie să definească trăsăturile rituale și este cel chemat să traseze linia de urmat. Așadar accentul pe continuitate, deoarece ideea de progres nu trebuie opusă celei de a conserva. Trebuie păstrat ceea ce este demn de a fi păstrat și adăugat ce se potrivește „datului” preexistent. În caz contrar vom fi martorii unui progres demagogic și perisabil21.
La București în data de 23-24 februarie 2000 a avut loc un forum pe tema „Descentralizare, democrație, stabilitate” organizat de Consiliul Europei, fostul Minister al Funcției Publice, Ministerul Afacerilor Externe în care profesorul Massimo Balducci din Florența atrăgea atenția asupra faptului că „România trebuie să-și găsească propriul drum”.
Titu Maiorescu afirmă „Tot ceea ce este astăzi formă goală în mișcarea noastră publică trebuie prefăcut într-o realitate simțită, și, fiindcă s-a introdus un grad prea înalt din viața de afară (statele europene), trebuie să înălțăm poporul nostru din toate puterile până la înțelegerea acestui grad înalt și a unei organizații, potrivite pentru el” fiind prin aceasta împotriva importului fără o temelie.
Heliade Rădulescu spunea : „Cine conservă are și cine are poate progresa mai repede” și „nu numai progres, nu numai conservare, ci progres și conservare totodată”.
În articolul „Reforma învățământului. Formă fără fond”(ziarul „Azi” 12-13 iulie 2000) profesorul I Scurtu demonstrează că reforma învățământului este defectuoasă, comparând învățământul din vremea lui Spiru Haret și a Dr. Constantin Anghelescu cu cel din prezent, semnalând fondul problemelor învățământului : în perioada 1878-1938, fondurile bugetare pentru învățământ au fost 11,8% și 18,6% din bugetul român.
În anul 2000, fondul bugetar era de 3% din bugetul național. De 5 ori mai puțin.
Referindu-ne la salarizarea din 1900, un profesor avea salariul mediu de 420 de lei, iar un kilogram de carne costa 9,85 bani, putându-și cumpăra 475 kilograme carne pe lună.
Comparând cu anul 2000, când un profesor avea un salariu de 3.000.000 lei, iar un kilogram de carne era 40.000 lei, putându-și cumpăra 75 kilograme carne pe lună, putem observa că salariile s-au devalorizat de 5 ori.
Reforma administrației publice nu constituie un scop în sine ci trebuie să aibă drept finalitate redobândirea autorității statului, eficiența gestionării treburilor publice; în esență mai buna servire a intereselor și nevoilor populației.22
3.1.2 Schimbarea de fond a raportului dintre administrație și cetățean
Schimbarea de fond a raportului dintre administrație și cetățean se poate realiza prin pârghii ca : motivarea acțiunilor administrației, scurtarea termenelor și transparența actului de administrare.
În programul de guvernare, de multiplicare a obiectivului de schimbare de fond a raportului dintre administrație și cetățean apare deci sub forma a două modalități de realizare, îmbrăcând un aspect imprecis, formal și prea general.
Administrația în serviciul cetățeanului semnifică apropierea acesteia față de cetățean. Această apropiere trebuie să conțină două coordonate : apropierea geografică și apropierea psihologică.
În ceea ce privește apropierea geografică, se pune în discuție remodelarea comunelor din punct de vedere al dimensiunilor astfel încât ele să devină „de talie umană”. În acest sens „aplicarea unor politici raționale de dezvoltare și modernizare a localităților rurale și urbane” astfel cum se preconizează în cel de-al optulea obiectiv din „decalogul” capitolului IX din Programul de guvernare, pare a răspunde acestui deziderat iar acordarea statutului de comună unui număr de peste 1000 de sate s-ar putea constitui într-un prim pas.23
Un obiectiv al administrației ar fi acela al prestării serviciului public într-un mod mai rapid și mai eficient. Apropierea psihologică a administrației față de cetățean presupune în primul rând îmbunătățirea relației cu cei administrați iar aceasta s-ar realiza în primul rând prin satisfacerea nevoilor din ce în ce mai mari ale cetățeanului de către administrație. Legătura dintre administrație și cetățean trebuie să se realizeze prin promovarea unor inițiative prin care să se simplifice administrația, prin înlăturarea formalităților inutile, accelerarea procedurilor și reducerea controalelor repetate. Un alt obiectiv ar fi ca cetățeanul să aibă o imagine exactă a organizării administrației și o mai bună cunoaștere a metodelor, procedurilor și mai ales a limbajului administrativ.
Documentele administrative, în special documentele care sunt informatizate (ex. declarația de venit global) trebuie să fie mai simple, mai clare. De asemenea programul de lucru al administrației, în special al celui care vine direct în contact cu cetățenii trebuie astfel întocmit încât oamenii să poată avea acces la administrație după orele de serviciu, iar atitudinea funcționarilor la locul de muncă trebuie să fie politicoasă și să manifeste solicitudine față de cetățean.
Prin toate acestea s-ar putea spera la o schimbare de fond a raportului dintre administrație și cetățean, iar înfăptuirea lor nu poate fi obținută fără o educație permanentă în dublu sens : a celor care realizează administrația și a celor administrați.
3.1.3 Descentralizarea serviciilor publice și consolidarea autonomiei locale (administrative și financiare)
Ținând cont de regimul juridic deosebit care se aplică în legislația actuală, se distrug două categorii de servicii publice.
Sensul noțiunii de serviciu public este acela de activitate organizată de autoritățile comunale, orășenești, municipale și județene, destinată a satisface cu caracter de permanență interesul general, în condițiile regimului juridic de drept public.
O primă categorie de servicii este aceea girată de autoritățile administrative locale, alese în condițiile legii, în unitățile administrativ-teritoriale, respectiv de consiliile comunale, orășenești și municipale.
Această categorie a serviciilor publice, se subdivide în servicii publice obligatorii și servicii publice facultative, după criteriul obligativității sau lipsei condiției de obligativitate în constituirea lor.
Sunt servicii obligatorii, cele necesare pentru buna desfășurare a activității administrației publice, în unitățile administrativ teritoriale. Este cazul, spre exemplu, al serviciilor de stare civilă și autoritate tutelară.
Spre deosebire de alte servicii-gospodărie comunală, transport local și rețele edilitare- care pot funcționa sub girul regiilor autonome sau a societăților comerciale, serviciile de stare civilă și de autoritate tutelară sunt singurele a căror importanță, nu numai pentru localitatea respectivă sau unitatea administrativ-teritorială, ci și pentru stat, impun obligativitatea constituirii lor în cadrul aparatului propriu al primăriei.
Sub servicii publice facultative, acelea a căror înființare nu este obligatorie și care urmăresc asigurarea nevoilor cetățenilor în funcție de mijloacele financiare de care dispune unitatea administrativ-teritorială. Sediul general al acestei materii îl constituie articolele 54-55 din Legea administrației publice locale. Conform articolului 54 „serviciile publice ale comunei, ale orașului și ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului București se organizează de către consiliul local, în principalele domenii de activitate, potrivit specificului și nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale și în limita mijloacelor financiare de care dispun. Serviciile publice sunt înzestrate cu mijloace materiale și bănești, în scopul satisfacerii intereselor comune ale colectivității. Ele sunt încadrate cu personal de specialitate care exercită atribuțiile ce le revin, potrivit competențelor legale”.
A doua categorie de servicii publice o constituie serviciile publice descentralizate girate, în condițiile legii, de regii autonome și societăți comerciale și care sunt cunoscute în știința dreptului administrativ sub denumirea generică de stabilimente publice.
Consacrarea legală a regiilor autonome și societăților comerciale a fost precedentă Constituției actuale și Legii administrației publice locale, încadrându-se în primele măsuri de restructurare economică luate în țara noastră după anul 1989.
Obligativitatea reorganizării unităților economice de stat ca regii autonome sau societăți comerciale, a fost introdusă prin Legea nr. 15 din 17 august 1990.
La data apariției actului normativ de mai sus, administrația publică era organizată și funcționa pe baza Legii nr 5 din 19 iulie 1990 privind administrarea județelor, municipiilor, orașelor și comunelor până la organizarea de alegeri locale, care nu conținea în dispozițiile sale principiul descentralizării pe servicii, ci menținea un sistem ierarhizat în organizarea administrativă.
Astfel, în momentul de față pot exista regii autonome și societăți comerciale, constituite sub imperiul Legii nr 15/1990, care girează servicii publice, sau care, prin diversitatea activității pe care o desfășoară, depășesc sfera de cuprindere a serviciului public, în sensul că desfășoară și o activitate comercială sau industrială.
Există însă și o a treia categorie de servicii publice și anume aceea realizată de instituții publice. Astfel, consiliile comunale, orășenești și municipale pot înființa „instituții și comercianți de interes local”, „înființează și asigură funcționarea unor instituții de binefacere de interes local” iar consiliile județene „hotărăsc în condițiile legii înființarea de instituții și societăți comerciale” și „participarea cu bunuri și capital la societățile comerciale, pentru realizarea de lucrări și servicii de interes județean”.
Noțiunea de instituție are în drept o dublă utilizare. Ea desemnează un ansamblu de norme juridice care reglementează unitar un domeniu de activitate. Acesta este sensul dat noțiunii de instituție a dreptului de proprietate. Un al doilea sens, este acela de formă organizatorică dotată cu personal de specialitate, patrimoniu și conducere proprie și care îndeplinește o anumită funcție. Este sensul dat instituției primăriei sau prefecturii.
Nu este însă clar dacă instituția, ca structură organizatorică și funcțională, dispune sau nu de personalitate juridică și dacă ea este autonomă sau nu.
Reglementări de ordin recent dau însă răspuns la această întrebare. Este vorba de Ordonanța de Urgență nr. 26/1997 privind protecția copilului aflat în dificultate și de Hotărârea Guvernului nr 205/1997, cu privire la organizarea activităților administrației publice locale în domeniul protecției drepturilor copilului. Conform articolului 6(1) din Ordonanța nr 26-1997 : „ Serviciul public specializat pentru protecția copilului se înființează prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a consiliului local a municipiului București, și funcționează ca instituție publică de interes județean, respectiv local, cu personalitate juridică”. Atribuțiile acestui serviciu public organizat sub forma unei instituții publice constau din propunerea Comisiei pentru protecția copilului a măsurilor de protecție a copilului aflat în dificultate și punerea lor în aplicare.
Un alt act normativ care reglementează organizarea serviciului public sub forma unei instituții este Hotărârea Guvernului nr 290/1992, privind cantinele de ajutor social. Conform articolului 1 din actul normativ precizat : „Cantinele de ajutor social sunt instituții de asistență socială de interes local, care se organizează și își desfășoară activitatea, potrivit legii, sub subordonarea autorităților publice locale. Cantinele de ajutor social realizează asistență socială prin prestare de servicii gratuite sau contra cost persoanelor aflate în situații economice, sociale sau medicale deosebite”.
Finanțarea acestor activități se realizează din bugetele locale care asigură și baza materială a cantinelor de ajutor social. Actul normativ conferă acestor instituții personalitate juridică, chiar dacă dispun de conducere proprie și structură organizatorică și funcțională distinctă de cea a primăriei.
Literatura de specialitate pune în evidență următoarele modalități de gestionare a serviciilor publice :
administrarea prin intermediul unei regii autonome sau instituții publice;
contractul de concesionare;
contractul de închiriere;
locația de gestiune;
contractul civil;
contractul comercial.
Consiliile comunale, orășenești, municipale și județene au următoarele atribuții :
de a aproba organismele și numărul de personal la regiile autonome de sub autoritatea lor – articolul 20(2) litera d) din Legea nr 69/1991;
de a numi și elibera din funcție, în condițiile legii, pe conducătorii comercianților care se află sub autoritatea lor – articolul 20(2) litera i) din Legea nr 69/1997;
de a încredința unui manager, organizarea, conducerea și gestionarea regiei autonome de interes local – articolele 1,2 și 3 aliniatul 1 litera a) din Legea nr. 66/1993, cu privire la contractul de management;
de a institui norme orientative pentru regiile autonome pe care le înființează – articolul 20(2) litera k) din Legea nr. 69/1991;
Exercitarea atibuțiilor de mai sus conferă consiliilor comunale, orășenești, municipale și județene, poziția de organ de tutelă în raport cu regiile autonome pe care le-au înființat.
Modalități de înființare a serviciilor publice.
Serviciile publice organizate în structura primăriei se organizează prin hotărâre a consiliului local – ne referim la autoritatea tutelară, starea civilă, gospodărirea comunală, etc., respectiv la serviciile a căror organizare este obligatorie. Temeiul juridic al organizării acestor servicii îl constituie Legea administrației publice locale și legislația specială referitoare la starea civilă, autoritatea tutelară sau ocrotirea minorilor. Atribuțiile acestor servicii, care nu dispun de o organizare autonomă, ci se află în subordinea primarului, sunt stabilite pe cale legală, prin hotărâre de guvern sau prin hotărâri ale consiliilor locale;
Instituțiile publice – cantine de ajutor social, serviciul județean pentru protecția copilului aflat în dificultate, se organizează prin hotărâre a consiliilor locale( județene) respective și dispun sau nu de personalitate juridică. În toate cazurile însă aceste servicii gestionate de instituții publice au o conducere proprie, de buget propriu alimentat din bugetul local și dispun de mijloace materiale pentru realizarea atribuțiilor. Organizarea și funcționarea lor își are izvorul juridic în lege, ordonanțe, hotărâri de guvern și regulamentul consiliului comunal, orășenesc, municipal sau județean. Competența acestor structuri are însă o sorginte legală;
Comercianții de interes local – încadrând a acestor formulare utilizator de Legea nr. 69/1991, societățile comerciale și regiile autonome care realizează servicii sau lucrări de interes local, se înființează prin hotărârea consiliului local. Este de remarcat că în acest caz normele dreptului public trebuie completate cu legislația comercială și cea civilă cu privire la organizarea și funcționarea societăților comerciale. Comercianții respectivi care realizează servicii sau lucrări de interes public gestionează servicii publice în baza contractelor de concesiune, a contractelor civile sau comerciale, ori a celor de închiriere;
Comercianții – regii autonome constituite cu participarea de capital sau bunuri din partea localităților sau din domeniul public sau privat al acestora, care au luat naștere prin reorganizarea, ca urmare a aplicării Ordonanței de Urgență nr 30/1997 și denumite companii naționale sau societăți naționale. Temeiul juridic al reorganizării este legea și hotărârea consiliului comunal, orășenesc, municipal și județean;
Serviciile publice exterioare ministerelor – cunoscute sub denumirea de servicii publice ale ministerelor desconcentrate la nivel teritorial se înființează în structura ministerelor respective prin lege. Regimul lor juridic este unul exclusiv administrativ. Câteva din măsurile care trebuie adoptate pentru realizarea descentralizării și consolidării autonomiei administrative sunt: accelerarea procesului de descen-tralizare, transferul activităților și resurselor la nivelele de bază, reașezarea bazelor de impozitare și perfecționarea Legii finanțelor publice locale. O reformă a sistemului administrativ trebuie începută mai degrabă cu o reformă a administrației centrale și nu cu permanentizarea reformei administrației publice locale. Orice reformă, orice reorganizare nu trebuie să se realizeze prin schimbarea instituțiilor ci trebuie început cu distribuția competențelor, cu eliminarea paralelismelor. Descentralizarea serviciilor publice trebuie să se producă mai întâi prin clarificarea competențelor la nivel central iar în acest sens eliminate nu numai paralelismele ci și lipsa de corelare dintre unele ministere. Consolidarea autonomiei locale admi-nistrative și financiare și descentralizarea serviciilor publice constituie una din condițiile din acquis-ul comunitar. Pentru aplicarea descentralizării serviciilor publice și consolidarea autonomiei locale administrative se impun schimbări în:
variabila legislativă, ceea ce presupune un ansamblu de acte normative prin care să se transfere competența de decizie către periferie;
variabila financiară ceea ce presupune ca autoritățile locale să obțină resurse financiare proprii mai importante în funcție de competențele crescute pe care le-ar obține prin schimbări ale variabilei legislative.
variabila resurselor umane ar trebui să constea în stabilirea unei strategii pe termen mediu și lung prin care să se amenajeze un sistem național de pregătire – formare, dar și de perfecționare continuă a personalului numit sau ales din administrația publică.
Realitatea demonstrează că de aproape 10 ani se încearcă adaptarea la transformările de natură administrativă, politică și juridică ce au loc în statele dezvoltate. O analiză a cadrului legislativ și instituțional arată că nu au fost găsite cele mai bune instrumente pentru realizarea reformei în administrație :
nu s-a reușit optimizarea procesului decizional, autonomia locală nefiind asumată complet de autoritățile locale;
neidentificarea, în mod cert, a responsabilităților și relațiilor dintre diferite instituții;
descentralizarea este incompletă, nereușidu-se apropierea de interesul cetățeanului, a unor atribuții și decizii. Nu s-a reușit nici transferul complet de resurse materiale și financiare care să asigure apropierea deciziei de realitatea economică și care conferă o mai bună valorificare a resurselor.
bugetele colectivităților locale sunt dependente în mare măsură de resursele bugetului de stat, veniturile proprii bugetelor locale nedepășind 25 % din necesarul de resurse locale, reforma finanțelor vizând după modelul european, o cotă de aproximativ 50 %.
o insuficientă comunicare între autoritatea publică și cetățean;
nu s-a reușit implementarea unui sistem informațional în toate ramurile administrației;
există o nemulțumire a cetățenilor determinată de necorelarea dintre confortul urban oferit de autorități și suma ridicată de bani pe care trebuie să o verse anual la bugetul local;
intrarea în vigoare a Legii finanțelor publice locale a fost amânată datorită insuficientei pregătiri a acestui moment, consiliile locale și județene neorganizându-și propriile compartimente fiscale.
Este evident că începând cu recunoașterea constituțională a autonomiei locale, multe legi adoptate în perioada post decembristă au vizat crearea unui cadru legal necesar aplicării acestui principiu ( Legea privind statutul funcționarilor publici; Legea privind răspunderea ministerială; Legea finanțelor publice locale; Legea administrației publice locale; Legea privind dezvoltarea regională ) și, totodată, armonizarea cu legislația europeană. Acest demers a culminat prin obținerea de către România a statutului de parte la „ Carta Europeană a autonomiei locale „ prin decretul nr. 131/1997 și prin Legea nr.199/1997.
Cu toate aceste eforturi, sunt încă necesare o serie de măsuri legislative și administrative care să confere eficiența acestui scop.
Pentru a putea vorbi de o reformă în administrația publică, asupra acestui proces trebuie să existe amprenta marketingului și managementului public. Administrația este o afacere și trebuie condusă corespunzător pentru a avea randament. Nu se poate face reformă fără a fi făcută o analiză SWOT prin care să se identifice avantajele și dezavantajele, oportunitățile și pericolele. Reforma trebuie structurată în scopuri, obiective principale și secundare, strategii, toate stabilite prin raportare la rezultatele analizei menționate mai sus. După o elaborare riguroasă, aceste planuri trebuie implementate cu elementele de rigoare: activități, responsabili, executanți, supervizori, timp, buget. Toate elementele reformei trebuie monitorizate și controlate, iar când este cazul actualizarea planului. Pașii reformei trebuie stabiliți în urma unei abordări manageriale care să confere dinamică procesului de transformare a organizațiilor publice.
Elaborarea unei legi a descentralizării reprezintă un punct de plecare pentru o reformă administrativă. Prin intermediul ei se vor clarifica problemele privind repartiția puterilor între aleși și funcționari, competențele colectivităților teritoriale și ale statului. Transferul de competență trebuie însoțit de transferul resurselor necesare exercitării competențelor. Sporirea capacității decizionale presupune și existența răspunderii persoanelor decidente fără a exista posibilitatea imputării răspunderii în sarcina altor persoane decât în anumite condiții riguros stabilite; asta pentru că toate autoritățile doresc să decidă, dar toate „fug” de responsabilități.
De asemenea, trebuie create condițiile democrației participative prin asigurarea informării și participării cetățenilor la rezolvarea problemelor majore ale comunității, întărirea dreptului de expresie al aleșilor locali, asigurarea transparenței actelor administrative. Procedurile de consultare a cetățenilor în problemele fundamentale, trebuiesc prevăzute într-o viitoare lege privind organizarea și desfășurarea referendumului prevăzut în Constituție.
Relația fiscală dintre administrația centrală și autoritățile publice locale este, încă, una de dependență, autoritățile locale nebeneficiind de un cadru de acces la piața de credit. Corespunzător legii și limitelor acesteia, autorităților locale le-ar fi necesară libertatea deplină de a fixa nivelul impozitelor și taxelor locale. Astfel fixarea se va face prin corelare directă la capacitatea de plată a contribuabililor, crescând totodată interesul asupra modului cum sunt utilizați banii.
Pentru o mai bună și rapidă corelare a impozitelor, ar fi necesară utilizarea unor mijloace moderne: cardul, biletul la ordin. Utilizarea aceleași baze de calcul pentru stabilirea mai multor impozite ar fi o măsură ce ar diminua timpul necesar operațiunii de impunere și costurile aferente. Pentru valorificarea resurselor financiare locale disponibile temporar, ar fi oportună înființarea unei bănci proprii colectivităților locale ce ar crea posibilitatea finanțării unor lucrări de investiții, obținându-se totodată, și o dobândă pentru sumele depozitate, lucru ce nu are loc prin trezoreria statului.
Orice decizie financiară locală trebuie să se ia numai în baza unor proiecte, prin intermediul unor liste de priorități a investiților. Ar fi oportună și întocmirea unui plan financiar multianual de investiți.
Veniturile bugetare se formează prin împovărarea contribuabililor, care unii dintre ei au venituri sub salariul mediu pe economie, în timp ce mulți „ investitori și oameni sus puși fac averi monstruoase „ din activități frauduloase ; unde este acel control financiar riguros și de ce suntem arătați cu degetul că avem o economie subterană care se ridică la circa 50 % din Produsul Intern Brut al economiei oficiale ?
Este bine cunoscut faptul că majoritatea oamenilor este mulțumită de calitatea serviciilor locale. Pentru o mai bună comunicare între administrația locală și cetățeni, este necesar ca periodic să se efectueze cercetări ( monitorizarea plângerilor, instituirea unor linii telefonice, chestionarea scrisă ) din care să se afle gradul de satisfacere a nevoilor consumatorilor și măsura în care serviciile corespund necesităților beneficiarilor.
Anumite servicii, prin crearea cadrului legislativ necesar, pot fi prestate de către agenți economici privați, sub controlul autorităților locale, în schimbul unor facilități fiscale. Asemenea situații există deja (ex.: transportul în comun), dar lipsa unei coordonări riguroase din partea organelor abilitate determină unele nemulțumiri în rândul cetățenilor.
Având în vedere faptul că serviciile publice sunt caracterizate ca fiind perisabile ( nu pot fi stocate sau inventariate), oferta lor trebuie să corespundă tot timpul cererii, și cu multă precauție în situațiile când aceasta este fluctuantă.
Administrația publică trebuie să fie pregătită și să anticipeze perioadele de vârf ale cererii, iar în condițiile unei cereri reduse să nu mai fie consumate inutil resurse financiare și materiale.
De asemenea trebuie rezolvată și problema utilajelor și instalațiilor care sunt uzate tehnic și moral. Mecanizarea sarcinilor administrative va oferi avantajul unor servicii de calitate, iar cheltuielile cu investiția vor fi amortizate prin reducerea cheltuielilor cu personalul care va fi substituit de mașină.
Este necesar să se evite dublarea serviciilor publice locale, a unor servicii desconcentrate ala ministerelor de aceeași natură; e recomandată o mai bună comunicare pe orizontală.
Se investește foarte puțin în învățământ, cultură, în sistemul pensiilor și asigurărilor sociale, asta și pentru că nu s-au găsit metode de atragere a agenților privați spre a investi în aceste domenii prin oferirea unor facilități fiscale. Este necesară revizuirea cheltuielilor cu protecția socială și îndreptarea lor spre categoriile cu adevărat defavorizate, precum și dimensionarea lor astfel încât să fie încurajată munca și nu nemunca.
3.1.4. Demilitarizarea unor servicii comunitare
Demilitarizarea unor servicii comunitare este un obiectiv din program și este o componență a „ restructurării profunde” și semnifică dorința cel puțin declarată a guvernanților de a împlini una din caracteristicile importante ale unei administrații publice democratice specifice statului de drept și anume aceea de a fi o administrație civilă.24
Această demilitarizare se va realiza prin înființarea poliției comunitare pentru asigurarea ordinei publice, prin preluarea unor atribuții specifice de la inspectoratele de poliție, prin organizarea unor servicii locale pentru intervenirea în situații de urgență (aceste servicii vor prelua din atribuțiile actuale ale unităților de pompieri și de apărare civilă ).
Organizarea unor serviciu de interes local privind evidența populației în cadrul organelor administrației locale, practic transferarea lor de sub tutela ministerului de interne către primării sau consiliile județene.
Toate aceste servicii sunt în concordanță cu normele de organizare administrativă din statele europene și contribuie la întărirea măsurilor de siguranță personală, de pază și securitate a fiecărui cetățean.
3.1.5. Depolitizarea structurilor administrației
publice și eliminarea clienterismului politic
Separarea politicului de administrație constituie una dintre constantele modelului democratic de administrație publică și care, alături de cealaltă constantă și anume subordonarea, asigurării echilibrul modelului occidental de administrație democratică.
Violența și agresiva politizare a administrației practicată până în prezent de diferite partide politice ajunse la putere a generat în practică o disoluție a administrației, apariția în fapt a unei noi administrații prin pătrunderea unor activiști de partid în posturi ce presupuneau o înaltă calificare și o substanțială experiență.
Unul din obiectivele principale din programul de guvernare este stabilitatea în administrație, de realizarea acestui obiectiv depinzând de fapt, celelalte condiții.
Progresul este posibil numai prin realizarea unei administrații depolitizată, profesionistă și motivată.
Respectarea cu strictețe a Statului funcționarilor publici constituie condiția sine qua non în construcția noului corp de funcționari publici din administrație.
La noi, ca și în țările Europei, mai toate partidele politice susțin teoretic, teza depolitizării funcției publice prin formularea unor teorii potrivit cărora politizarea administrației și instalarea în funcții a persoanelor de încredere ar face parte din jocul politic și că altfel programele de guvernare nu ar mai avea șanse de realizare datorită sabotajului pe care l-ar declanșa vechea administrație.
Numirea secretarilor generali de ministere și a secretarilor generali adjuncți, precum și a directorilor printr-o selecție de tip politic va genera cu certitudine probleme pentru guvernele viitoare, deoarece potrivit legii, aceștia trebuie să rămână în funcție, ceea ce nu se va întâmpla dacă aceste persoane sunt de fapt, clientela politică a actualei puteri și prin urmare, nu se vor putea bucura de încrederea noilor guvernanți, așa după cum înalții funcționari publici numiți de fosta guvernare, pe bază de algoritm, nu pot fi agreați de actuala guvernare.25
Pentru selecționarea funcționarilor publici se încearcă aplicarea unor evaluări pe baza criteriilor de performanță, în spiritul și în baza prevederilor legale și nu în ultimul rând se încearcă o creare a unui sistem performant de pregătire și de perfecționare a funcționarilor publici. Se urmărește eliminarea clienterismului politic, a nepotismului și a favorurilor, dar nu în ultimul rând a majorei probleme cu care se confruntă toate statele foste comuniste – corupția. Pentru combaterea acesteia se are în vedere stabilirea unei salarizări corespunzătoare a personalului din administrație.
La toate nivelurile administrației, de la Guvern la primăriile comunala, trebuie făcută de urgență o pregătire adecvată a personalului care nevoie de această calificare.
Planificarea pregătirii funcționarilor trebuie făcută deoarece resursele și timpul sunt limitate, iar nevoia de a actualiza cunoștințele funcționarilor este foarte importantă, date fiind dimensiunea și volumul informațiilor. Așadar, numele de locuri apreciabile din surse pentru pregătirea funcționarilor publici trebuie să le îndreptăm asupra câtorva ținte cheie. Aceste ținte cheie pot fi grupuri de profesioniști (juriști, economiști, ingineri, etc), grupuri de manageri (de vârf, la nivel mediu și la bază); grupuri țintă în funcție de vârstă sau formate pe criteriul ariei geografice.
Este foarte important ca programele de pregătire să fie armonizate astfel încât să se facă aceeași pregătire pentru aceeași categorie de funcționari.
3.1.6. Stoparea birocrației
În programul de guvernare, birocrația va putea fi stopată prin patru măsuri, care, de fapt sunt două: raționalizarea procedurilor și informatizarea.
O importantă problemă în dezbaterea politică cu rezonanțe largi în rândul cetățenilor o reprezintă reducerea dimensiunilor administrației. Toate guvernele își propun reducerea numărului funcționarilor în timpul mandatului propriu; încep în forță, iar la sfârșitul mandatului se constată că de fapt administrația este la fel de amplă, dacă nu chiar mai mare, motiv pentru care noul guvern își propune din nou stoparea birocrației.
S-a constatat că în cadrul statului intervenționist fenomenul birocratic devine inevitabil și nici o reformă administrativă nu va putea să-l remedieze.
Statisticile arată că procentul mare de șomaj existent în multe țări nu poate fi redus decât printr-o creștere a cheltuielilor publice, ceea ce înseamnă creșterea și nu reducerea administrației. Tot statisticile arată că numărul funcționarilor s-a dublat în anul 2000 față de anul 1996. Un exemplu concret de creștere a birocrației îl reprezintă numărul foarte mare de angajați ai unei primării din Constanța – 611 salariați comparativ cu salariații de la Guvern – 602.
Pe de altă parte, pe fondul reducerii severe a numărului salariaților din economie, administrația publică a devenit un loc de refugiu pentru unii disponibilizați sau tineri absolvenți. La sfârșitul anului 2000, în administrație erau 146.500 salariați față de 125.000, câți erau în decembrie 1999.26
Trebuie să se facă reduceri de personal, deși trebuie făcute controlat. Nu trebuie să se considere o fixație procentul de 30 % fiind necesară o reducere de 50 – 75 % sau chiar de 100 % în cazul desființării unor structuri ce se dovedesc neutile, după cum în unele cazuri numărul salariaților trebuie majorat.
În unele țări s-au găsit soluții interesante cu privire la stoparea cheltuielilor publice, a birocrației și anume prin crearea unui nou organism administrativ prin eliminarea unui organism administrativ mai vechi prin redistribuirea competențelor.
Până nu vom avea studii serioase care să analizeze global starea distribuției competențelor în cadrul structurilor administrației publice, stoparea birocrației va fi neștiințific fundamentată și aplicată diferențiat pe criterii nou obiective în funcție de puterea de influență a conducătorului administrației respective care își va putea proteja mai mult sau mai puțin propriul aparat administrativ de aceste reduceri de personal.
3.1.7. Aplicarea unor politici raționale de dezvoltare
Aplicarea unor politici raționale de dezvoltare reprezintă un obiectiv din Programul de guvernare și s-ar realiza prin acordarea statutului de comună unui număr de peste 1000 de sate, organizarea ca orașe a unui număr important de comune și prin pregătirea reorganizării administrativ – teritoriale în conformitate cu standardele Uniunii Europene.
Pentru realizarea acestui obiectiv trebuie luate măsuri mult mai ample și importante care sunt necesare pentru a determina dezvoltarea și modernizarea li care țin de fondul lucrurilor și nu de formă, știut fiind faptul că forma ( oraș sau comună, județ sau regiune), în sine nu poate genera dezvoltarea sau modernizarea.
Studiind programul de guvernare în ansamblu, constatăm că aceste măsuri care ar genera dezvoltarea și modernizarea, se regăsesc în cea mai mare măsură în cadrul altor capitole, ceea ce ne face să credem că ne aflăm în prezența unei modalități discutabile de organizare a conținutului programului.
În subcapitolul intitulat „Dezvoltarea regională” sunt precizate măsurile pe care le va lua Guvernul pentru realizarea obiectivelor de dezvoltare regională prevăzute în „Strategia națională de dezvoltare economică a României pe termen mediu” și care implicit sunt cele care vor conduce la realizarea obiectivului opt din decalogul pe care îl comentăm.27
3.1.8. Întărirea autorității statului și a răspunderii acestuia
Administrația publică și-ar recuceri autoritatea în fața cetățenilor redobândind rolul de menținere a ordinii social – economice și de autoritate pusă in slujba cetățenilor prin câteva modalități cum ar fi: repunerea în drepturi a autorităților publice, monitorizarea reformei administrației, întărirea controlului.
În programul guvernamental de reformă a administrației, cele zece obiective depind în mare măsură de modul în care se va reuși ieșirea din inerție și recucerirea pozițiilor pe care Constituția le stabilește fiecărei categorii de autorități.
Condițiile principale ca acest lucru să se realizeze sunt: administrația pentru a fi respectată trebuie să respecte ea mai întâi cetățeanul, iar acest lucru se realizează atât prin respectul legii cât și a drepturilor acestuia: dreptul la reformare, transparența și motivarea acțiunilor administrației; administrația trebuie să promoveze profesionalismul, corectitudine, cinstea, răspunderea și recunoașterea eroilor.
Autoritatea formală poate fi acordată printr-o normă de drept, dar adevărata autoritate care permite exercitarea deplină a funcțiilor trebuie să o dobândim noi înșine printr-un efort de auto perfecționare.
Influența procesului de integrare europeană
din perspectiva economică și socială
Dintr-o perspectivă macroeconomică, România trebuie să rezolve două probleme majore pentru a fi inclusă pe „ lista scurtă” a primirii în Uniunea Europeană. În primul rând, ar trebui să diminueze radical inflația, să o apropie de nivelul cu o singură cifră. Cu o rată a inflației de 40,6 % în 1998, de 55 % în 1999 și de 40,7 % în 2000, România este departe de îndeplinirea standardelor Uniunii Europene.28
Cealaltă problemă majoră pentru economia românească este performanța extrem de slabă în ceea ce privește creșterea economică.
Cauzele structurale ale inflației sunt legate de insuficienta restructurare a economiei. Realocarea lentă a resurselor, nivelul scăzut al investițiilor străine care duc la crearea unor noi locuri de muncă, au menținut o presiune mare asupra finanțelor publice, asupra autorității monetare.
România a fost invitată să înceapă negocierile de aderare la Uniunea Europeană în 1999. Deși data primirii nu a fost hotărâtă, rămâne valabil anul 2007. Integrarea rapidă necesită îndeplinirea unui set de criterii sociale, politice și economice. Criteriile esențiale sunt: o rată scăzută a inflației, a datoriei publice și deficite bugetare reduse, rate scăzute ale dobânzii și o monedă stabilă față de EURO. Un PIB pe locuitor relativ înalt este desigur cel mai bun mijloc de intrare în Uniunea Europeană.
Raportul Comisiei Europene în ceea ce privește situația României din perspectiva aderării acesteia la Uniunea Europeană a subliniat problema corupției, care a căpătat o mare amploare, progresul legislativ lent și în special lipsa de coerență la nivel guvernamental.
„Corupția este o taxă suplimentară plătită pentru a obține bunuri publice și, de aceea, este mai degrabă un indicator al incapacităților instituțiilor de a-și face treaba decât al culturii locale sau al mentalității”.29
România a avut legături comerciale cu Uniunea Europeană și în perioada comunistă. După revoluție, Uniunea Europeană a devenit cel mai important partener comercial al României. Dacă luăm în discuție evenimentele cele mai importante, unul dintre acestea ar fi instituționalizarea relațiilor cu Uniunea Europeană prin semnarea Acordului de Asociere în anul 1993.
Acest Acord a pus bazele înlăturării treptate a barierelor tarifare, cu excepția agriculturii și a câtorva domenii.
Un rol deosebit în desfășurarea relațiilor dintre România și țările membre ale Uniunii Europene a fost semnarea Acordului CEFTA (The Central European Free Trade Agreement) , care a intrat în vigoare in iulie 1997.
„Reorientarea comerțului către Uniunea Europeană a fost însoțită de o semnificativă „creare de comerț”. Această creare de comerț a avut loc pe de o parte datorită reducerii progresive a barierelor tarifare și netarifare prevăzută în Acord, iar pe de altă parte datorită unei dinamici interne pozitive: economia de scară generate de transferul de tehnologii și de investițiile străine directe, diversificarea produselor care pot fi oferite pe piețele externe, creșterea de competitivitate prin restructurarea monopolurilor interne. Cu privire la România, volumul exporturilor către Uniunea Europeană a crescut de la mai puțin de 2 milioane USD în 1990 la peste 5,5 milioane USD la sfârșitul lui 1999.30
România are șanse să devină o sursă pentru atingerea capitolului uman de către industriile europene ( fie direct, prin migrarea forței de muncă, fie indirect prin subcontractare), chiar și acum când există bariere în ceea ce privește migrarea forței de muncă spre Uniunea Europeană ( necesitatea obținerii de vize și de permise de muncă ). România este alături de Polonia una dintre țările care a înregistrat un flux pozitiv al migrării către Uniunea Europeană. Ca orice altă sursă, forța de muncă din România își are limitele ei, de natură demografică. Surse diferite, luând în considerare numai rata negativă de creștere a populației, ajung la aceeași concluzie : mai mult de patruzeci de ani de acum încolo, populația totală a țării va scădea cu aproximativ 6 milioane.
Ponderea cheltuielilor în Produsul Intern Brut la nivel guvernamental, pentru dezvoltare și cercetare au parte de puțină susținere în România, fiind de patru – cinci ori mai mare decât cea a țărilor din Uniunea Europeană, și mai mică chiar decât în celelalte țări candidate la aderare. La nivelul firmelor, imaginea este neclară. Un studiu recent arată că 93% din producția autohtonă de piese pentru automobile desfășoară și activități de cercetare și dezvoltare, în timp ce în restul țărilor din Europa Centrală și de Est proporția este de numai 62%. Explicația rezidă din politica celor trei mari producători de mașini din România care își asumă responsabilități nu numai în producerea pieselor ci și în cercetare și dezvoltare.”31
Dintre câștigătorii în ceea ce privește dezvoltarea economică exemplificăm:
– Industria textilă a obținut rezultate bune dar avantajul competitiv se va pierde treptat, pe măsură ce ocuparea în acest sector va crește, salariile și productivitatea rămânând sub media pe ramură;
Cei care dezvoltă produse de înaltă tehnologie;
Exportatorii de produse din lemn;
Cei care lucrează în servicii.
Datorită faptului că multe dintre activitățile din industria textilă se desfășoară în sistem lohn ( utilizând intensiv munca relativ calificată ), costul unitar al forței de muncă depășește media pe ramură. Un sector sensibil în relațiile cu Uniunea Europeană ar fi metalurgia. Există un potențial de câștigător al acestui sector, care ar putea fi stopat de restricțiile impuse de Uniunea Europeană pentru protejarea propriei industrii. Alt sector ar fi cel agricol datorită insuficienței tehnologizării și al puținelor investiții în domeniu. În negocierile privind aderarea României la Uniunea Europeană privind sectoarele menționate, România ar trebui să-și revizuiască poziția la negocieri și să ceară înlesniri temporare și măsuri care să evite atragerea de capital, atragerea de investiții străine. România înregistrează creșteri la anumite grupe de produse, acest lucru datorându-se produselor intensive de muncă, deoarece producem și exportăm părți și componente pentru mașini și mai puțin mașini întregi. România a făcut progrese importante în armonizarea legislativă, astfel, toate au aproximată marea majoritate a legilor, se elaborează în concordanță cu legislația Uniunii Europene.
„Politica comercială este mai puțin eficientă în contextul în care media actuală a tarifelor vamale față de Uniunea Europeană la produsele industriale este de 5,5%. Politicile comerciale sunt astăzi un mecanism de ultimă instanță pentru a îndepărta dezechilibrele, pentru a obține derogări și măsuri de salvare. Ele sunt necesare nu numai în cazul câtorva sectoare, între care și agricultura, care ar avea de pierdut datorită faptului că nu au fost acceptați în acest val de extinderi, ci trebuie să ne pregătim pentru anul 2007, integrarea nefiind sigură nici atunci. Pentru aceasta politica comercială trebuie completată cu măsuri privind componentele industriale, politici ale pieței muncii, politici legislative și fiscale, în concluzie măsuri care trebuie luate la nivel guvernamental.32
Cu privire la capitolul Politica Socială și ocuparea forței de muncă, România se raportează la informațiile provenite din analize și este de acord să comunice permanent aceste informații statelor membre ale Uniunii Europene.
Impactul liberei circulații a lucrătorilor asupra Pieței Muncii din Uniunea Europeană după aderare va fi limitat.
Totuși se estimează că migrația forței de muncă se va concentra în anumite state membre, perturbând piața muncii din statele membre respective. Îngrijorarea privind impactul liberei circulații a lucrătorilor se bazează pe elemente ca : proximitatea geografică , diferențele de venit, șomajul, înclinația spre imigrație.
S-a constatat că în România multe persoane care își pierd locul de muncă dintr-un sector aflat în declin tind să fie descurajați în căutarea unui nou loc de muncă și să dorească să devină șomeri pe termen lung.
Un obiectiv al acestei politici ar fi necesitatea realizării unui echilibru între reducerea numărului de locuri de muncă în sectorul de stat și creșterea cererii pentru sectorul privat, încurajându-se sectoarele în creștere.
Numărul angajaților din domeniul sanitar, învățământ, administrație publică a scăzut datorită constrângerilor bugetare severe. Un lucru pozitiv este creșterea ocupării în comerț, sector cu mare potențial în România, creșterea atât relativă, cât și în termeni absoluți, deținând cam o pondere de 10% din total, deși crearea de locuri de muncă în acest sector este posibilă și dezirabilă.
Pentru explicarea vitezei lente a convergenței, ar fi luarea în considerare a rolului agriculturii ca „angajator de ultimă instanță”. Pierderea locurilor de muncă în alte sectoare a însemnat o întoarcere pe scară largă la agricultură. Așa numita migrațiune inversă de la urban la rural, tipică perioadelor de criză, a afectat România.
CAPITOLUL IV Concluzii
Capitolul IV Concluzii
Evoluția sistemelor administrative, în cele mai multe state, a demonstrat faptul că, sub presiunea solidarității naționale și a imperativelor de ordin tehnic, tendința de naționalizare a unui număr însemnat de misiuni este din ce în ce mai mare. Sarcinile centrale sunt conferite fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate. Sarcinile locale sunt îndeplinite, atât de instituțiile subordonate ierarhic organelor centrale sau de administrație specializate, cât și de organe descentralizate autonome.
Organele centrale nu pot să îndeplinească, singure, sarcinile administrative, în fiecare punct al teritoriului; ele au nevoie de o rețea publică locală pentru a-și exercita acțiunea. Pentru amenajarea structurilor locale sunt necesare două condiții:
acțiunile administrative care se exercită pe ansamblul teritoriului trebuie să fie omogene, pentru a nu pune în pericol, unitatea națională; în același timp, existența aspirațiilor proprii, caracteristice anumitor teritorii, nu este necunoscută administrației, ea trebuie să se adapteze la diversitatea structurilor pe care le coordonează;
descentralizarea administrațiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al revendicărilor acestora. De regulă, organele locale nu optează în mod absolut, fie pentru unitate, fie pentru diversitate. Ele se străduiesc să combine în diferite proporții, cele două principii extreme, luate în considerare de către orice sistem administrativ.
Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de instituții supranaționale, care urmărește să promoveze pe teritoriile țărilor membre acțiuni concertate la nivel guvernamental, dar în același timp, să menajeze suveranitatea politică și economică a statelor respective.
Suprimarea între țările membre, a obstacolelor de natură politică comercială, fiscală, urmărește să creeze o „piață comună” în care producătorii și comercianții să concureze în condiții relativ egale.
Cu ocazia Sumit-ului de la Copenhaga din anul 1993, șările membre au făcut un pas decisiv pentru extinderea spre Est a Uniunii Europene, convenind că „ statele asociate din Europa Centrală și de Est care doresc pot deveni membre ale Uniunii Europene de îndată ce vor fi în măsură să îndeplinească condițiile economice și politice cerute.”
În esență, nu s-a mai pus problema „dacă” ci „când” vor adera respectivele țări la Uniune. Răspunsul la această întrebare este unul relativ, și anume: atunci când vor fi îndeplinite criteriile de aderare, cunoscute sub denumirea de „criteriile de la Copenhaga”.
Pentru a deveni membră, țara candidată trebuie să fi realizat:
a ) criterii politice: stabilitatea instituțiilor care garantează democrația supremația legii, drepturile omului, respectarea și protecția minorităților;
b ) criterii economice: existența economiei de piață funcționale și a capacității de a face față presiunii concurențiale și forțelor pieței din interiorul Uniunii;
c ) criteriile obligatorii: capacitatea de a-ți asuma obligațiile decurgând din calitatea de membru, inclusiv aderarea la obiectivele uniunii politice, economice și monetare.
În cazul statelor candidate la integrarea europeană este de o mare importanță încorporarea legislației comunitare în cadrul legislației naționale și implementarea acesteia prin intermediul structurilor administrative și juridice.
Fiecare administrație trebuie să-și asigure capacitatea de implementare a acquis-ului comunitar. Există însă domenii cheie de aplicare a acquis-ului:
În ceea ce privește dreptul comunitar: pentru statele candidate un rol major îl are puterea judecătorească care trebuie să fie capabilă de aplicarea acquis-ului comunitar, a dreptului comunitar. Accentul cade de această dată pe pregătirea, capabilitatea puterii judecătorești neuitând însă de problema financiară, adică de existența unor resurse financiare suficiente.
Un alt domeniu ar fi Piața comună – care presupune existența unor organisme care trebuie să fie capabile să acționeze din plin în conformitate cu regulile comunitare.
Concurența este un alt domeniu care presupune crearea unor organisme de control care să vegheze la respectarea regulilor de concurență loială.
„Unul din obiectivele cheie în Reforma administrației publice este Reforma Finanțelor publice. Țările candidate trebuie să-și reconstruiască administrația având în directă colaborare Sistemul de monitorizare și sprijinul organizațiilor ISPA și SAPARD .”
Acordurile prezentate de țările candidate au ca principal pilon Reforma Administrației publice centrale. În fapt se propune crearea unor organizații mai performante a cărei funcționare să fie mai eficientă. Pentru a se ajunge la aceasta, stabilirea competențelor la nivel central al agențiilor din teritoriu trebuie bine definite.
Reforma în ministere, declararea strategiei de guvernare trebuie relevată prin administrația publică. În interior se pune accent pe planificare, pe coordonare, consultanță legală. Acest nou rol va promova astfel inițiativa la nivel local și se va realiza astfel o cooperare mai bună la nivel regional.
Sectorul public trebuie să se adapteze schimbărilor continue ale mediului economic și social. Atât deciziile investitorilor străini, cât și ale celor interni sunt influențate din ce în ce mai mult de calitatea și eficiența administrației.
Aderarea țărilor din centru și estul Europei la Uniunea Europeană depinde de îmbunătățirea standardelor administrației publice, de implementarea reformelor în toate domeniile acesteia.
Realitatea demonstrează că de aproape 10 ani se încearcă adaptarea la transformările de natură administrativă, politică și juridică ce au loc în statele dezvoltate. O analiză a cadrului legislativ și instituțional arată că nu au fost găsite cele mai bune instrumente pentru realizarea reformei în administrație:
-nu s-a reușit optimizarea procesului decizional, autonomia locală nefiind asumată complet de autoritățile locale;
neidentificarea, în mod cert, a responsabilităților și relațiilor dintre diferite instituții;
descentralizarea este incompletă, nereușindu-se apropierea de interesul cetățeanului, a unor atribuții și decizii.
Nu s-a reușit nici transferul complet de resurse materiale și financiare care asigură apropierea deciziei de realitatea economică și care conferă o mai bună valorificare a resurselor.
-bugetele colectivităților locale sunt dependente în mare măsură de resursele bugetului de stat, veniturile proprii bugetelor locale nedepășind 25 % din necesarul de resurse locale, reforma finanțelor vizând, după modelul european, o cotă de aproximativ 50 %.
– o insuficientă comunicare între autoritatea publică și cetățean
nu s-a reușit implementarea unui sistem informațional în toate ramurile administrației;
există o nemulțumire a cetățenilor determinată de necorelarea dintre confortul urban oferit de autorități și suma ridicată de bani pe care trebuie să o verse anual la bugetul local;
intrarea în vigoare a Legii Finanțelor publice locale a fost amânată datorită insuficienței pregătiri a acestui moment, consiliile locale și județene neorganizându-și propriile compartimente fiscale.
Este bine cunoscut faptul că majoritatea oamenilor este nemulțumită de calitatea serviciilor locale. Pentru o mai bună comunicare între administrația locală și cetățeni, este necesar ca periodic să se efectueze cercetări ( monitorizarea plângerilor, instituirea unei linii telefonice, chestionarea scrisă ) din care să se afle gradul de satisfacere a nevoilor consumatorilor pe măsura în care serviciile corespund necesităților beneficiarilor.
Anumite servicii, prin crearea cadrului legislativ necesar, pot fi prestate de către agenți economici privați, sub controlul autorităților locale, în schimbul unor facilități fiscale. Asemenea situații există deja ( ex.: transportul în comun ) dar lipsa unei coordonări riguroase din partea organelor abilitate determină unele nemulțumiri în rândul cetățenilor.
De asemenea trebuie rezolvate și problema utilajelor și instalațiilor care sunt uzate tehnic și moral. Mecanizarea sarcinilor administrative va oferi avantajul unor servicii de calitate, iar cheltuielile cu investiția vor fi amortizate prin reducerea cheltuielilor cu personalul care va fi substituit de mașină.
Este necesar să se evite dublarea serviciilor publice prin prestarea, în domenii de competența administrației publice locale, unor servicii descentralizate ale ministerelor de aceeași natură, e recomandată o mai bună comunicare pe orizontală.
Se muncește foarte puțin în învățământ, cultură, în sistemul pensiilor și asigurărilor sociale, asta și pentru că nu s-au găsit metode de atragere a agenților privați spre a investi în aceste domenii prin oferirea unor facilități fiscale. Este necesară revizuirea cheltuielilor cu protecția socială și îndreptarea lor spre categoriile cu adevărat defavorizate, precum și dimensionarea lor astfel încât să fie încurajată munca și nu nemunca.
Bibliografie :
Ioan Alexandru, Administrație publică : teorii, realități, perspective, Editura Lumina Lex, București, 1999
Ioan Alexandru, Criza administrației publice, Editura All-Beck, București 2001
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei, Administrație publică, Editura Fundației „Gheorghe Zane”, Iași, 1999
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei, Sisteme administrative comparate, Editura Sedcom Libris, Iași, 2001
Lucica Matei, Acquis comunitar și administrație publică, București 2000
Daniel Dăianu și Radu Vrânceanu, România și Uniunea Europeană, Editura Polirom, București 2002
Vasile Ionescu, Nicoleta Dumitrescu, Vasile Focșeneanu, Istoria Integrării Europene, Editura Carminis 2001
Jadwiga Emilewicz, Artur Wolek – Reformers and Politicians, Editura Publishing House ELIPSA
Nispa CEE – Ten Years of Transition and Challanges for the Future of Public Administration Budapesta, 2002
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Impactul Procesul De Integrare Europeana Asupra Sistemului Administrativ din Tarile Centrale Si Est Europene (ID: 124962)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.