Regimul Juridic al Cetateniei

Cuprins

=== Regimul Juridic al Cetateniei ===

CAPITOLUL I NOȚIUNI GENERALE PRIVIND CETĂȚENIA

1.1. Populația și teritoriul – elemente constitutive ale statului

Populația reprezintă o comunitate umană permanentă și organizată, relativ numeroasă pentru a putea subzista prin resurse proprii și a forma rațiunea și substanța unui stat.

În ce privește aspectul mărimii populației, nu există un criteriul anume, dacă sunt întrunite celelalte caracteristici, de-a lungul istoriei și astăzi existând atât state foarte mici (microstate sau state pitice), al căror populație nu depășește câteva zeci de mii de persoane (statele cetăți antice, statele – oraș din Evul Mediu, statele foarte mici aflate astăzi în Europa – Monaco, San Marino, Andorra, Liechtenstein etc.), cât și state foarte mari, cu o populație numeroasă, de sute de milioane de locuitori sau, în cazul Chinei, de peste 1 miliard.

Teritoriul de stat delimitează spațiul în interiorul căruia se exercită suveranitatea unui anumit stat, atât sub aspect intern, cât și în raporturile cu alte state.

Teritoriul de stat are mai multe componente: solul, subsolul apele interioare și apele maritime interioare, marea teritorială și spațiul aerian de deasupra acestora, mai concis exprimat teritoriul poate terestru, maritim și aerian.

1.2. Istoric privind nașterea conceptului de cetățenie

Charles Rousseau definea cetățenia ca fiind „legătura politică permanentă dintre o persoană fizică și un anumit stat. Această legătură se exprimă prin totalitatea drepturilor și obligațiilor reciproce dintre o persoană și statul al cărui cetățean este, și mai mult, este o legătură juridică specială reflectată pe plan intern, păstrată și prelungită oriunde s-ar găsi persoana, în statul de origine, în alt stat, pe mare, în aer sau în cosmos.”

În legislația noastră internă, instituția cetățeniei este reglementată de Legea cetățeniei române nr.21/1 martie 1991, publicată în M. Of. al României, nr.44/1991.

România este membră a Consiliului Europei din anul 1993 și semnatară a Convenției europene privind cetățenia, încheiate la Strasbourg, la 14 mai 1997.

Din practica aplicării în timp a prevederilor Legii cetățeniei române a apărut necesitatea armonizării și uniformizării legislative cu reglementările internaționale. Astfel, în 1999 a intrat în vigoare Legea nr. 192 pentru modificarea și completarea Legii cetățeniei, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 611/14 XII 1999.

Evoluția noțiunii de cetățenie în dreptul constituțional român a urmat mai multe perioade, fiecare cu caracteristicile sale, și anume: perioada vechiului drept românesc, perioada cristalizării noțiunii de cetățenie română, perioada reglementărilor regimurilor de tip muncitoresc și socialist, perioada reglementării sub imperiul Constituției din 1991.

În perioada vechiului drept românesc, cetățenia ere reglementată prin dispoziții cu caracter civil, dispoziții care începând cu 1866 și-au găsit fundamentul în Constituția adoptată în același an la 1 iulie.

Codul Caragea, în vigoare în Muntenia între 1818 și 1865 și Codul Calimach în vigoare în Moldova în aceeași perioadă, aveau norme destul de dezvoltate cu privire la chestiunile de cetățenie.

Codul lui Caragea reglementa problema cetățeniei în Partea 1 „pentru obraze” (persoane), iar Codul Calimach în Partea I „Dreptul persoanelor”(art. 44-46).

În Regulamentele organice pentru prima dată se prevăd reguli despre „dreptul de împământenire”, ca modalitate de dobândire a cetățeniei. Rezultă că „înaintea Regulamentelor organice, la noi, străinii, fie chiar și cei de rit creștin, nu puteau dobândi împământenirea decât căsătorindu-se cu o pământeancă nobilă, și aceasta în puterea unui vechi obicei al pământului, care nu a fost abrogat decât prin Regulamentul organic.

La 1 decembrie 1865 a intrat în vigoare Codul civil care, în art. 6-20, cuprindea dispoziții care reglementau dobândirea și pierderea cetățeniei române. Codul cuprindea cinci moduri de dobândire a cetățeniei, și anume: prin anexarea de teritorii către regatul României, prin naștere, prin beneficiul legii, prin căsătorie, prin împământenire.

Potrivit art.7 alin.2 din Constituția din 1923, „Numai naturalizarea aseamănă pe străini cu Românul pentru exercitarea drepturilor politice”, iar conform alin. ultim „O lege specială va determina condițiile și procedura prin care străinii dobândesc naturalizarea”. În acest scop a fost adoptată Legea privitoare la dobândirea și pierderea -naționalității române din 24.02.1924. Această lege cu toate imperfecțiunile ei, de care a dat dovadă în cursul aplicării ei, are meritul de a fi reglementat pentru prima dată în mod îndestulător importanta materie a naționalității. Toate chestiunile de dobândire și pierdere a naționalității române, își găsesc rezolvarea prin textele dezvoltătoare ale acestei legi, făcând astfel să dispară toate inconvenientele provocate de aplicarea vechilor texte lapidare ale Codului civil, care reglementau până aici, destul de insuficient, materia naționalității. Art. 54 din Legea din 1924 a abrogat în mod expres art. 6-20 din Codul civil.

Prin această reglementare se trecea de la regimul de drept privat al cetățeniei române la cel de drept public, care se păstrează și în prezent.

Pentru prima dată, Legea din 1924 reglementează cetățenia de onoare, în art. 29-31. care are configurația pe care o are această instituție în actuala reglementare.

Adoptarea Constituției din 1938 a necesitat adoptarea unei noi legi de reglementare a cetățeniei române care a abrogat Legea din 1924. Această lege menține, în cea mai mare parte, regimul stabilit prin legea anterioară.

În temeiul art. 11 din Constituție, legea a prevăzut patru moduri de dobândire a cetățeniei române, filiația, căsătoria, naturalizarea și recunoașterea (art.3).

Legea a menținut celelalte reguli prevăzute în Legea din 1924 și s-a aplicat până în 1948.

Cele două legi din 1924 și 1939 au avut menirea să cristalizeze noțiunea de cetățenie ca instituție de drept public, in general și ca instituție de drept constituțional, în special.

Sub regimul Constituției de la 1991, firesc, era necesară o nouă reglementare a cetățeniei române, mai ales că regimul politic în care urmau să se aplice noile reguli, era total diferit față de cel anterior.

În temeiul art. 5 din Constituție, a fost adoptată Legea cetățeniei române. nr.21/1991, publicată în M.Of.nr. 44/1991.

În mare parte, constantele din domeniul reglementării cetățeniei române, individualizate în perioadele anterioare, s-au păstrat, unele nemaifiind preluate, dar și adăugându-se altele noi, care se constituie în contribuția acestei ultime perioade la conturarea și evoluția noțiunii de cetățenie.

Printre constantele anterioare, care nu au fost preluate în actuala reglementare a cetățeniei române, figurează interzicerea dublei cetățenii întrucât actuala lege tolerează păstrarea sau dobândirea și a altei cetățenii decât cea română.

Între inovațiile noii legislații se poate enumera și faptul că, „potrivit art. 5 (2) din Constituție, cetățenia nu poate fi retrasă aceluia care a dobândit-o prin naștere.”

Printre condițiile de acordare la cerere a cetățeniei române, legea a prevăzut-o pentru prima dată și pe cea a cunoașterii limbii române. În măsură suficienta, pentru a asigura integrarea în viața socială.

Pentru prima dată, legea reglementează distinct procedura acordării cetățeniei române, constatându-se o anumită revenire la cea reglementată anterior anului 1948.

1.3. Definiția cetățeniei

Noțiunea de cetățenie poate fi utilizată în două sensuri: unul eminamente juridic și unul politic, de exemplu, atunci când este privită ca o apartenență a unui individ la o colectivitate umană (națiune, popor) organizată în stat. Deși pentru știința dreptului constituțional interesează, în primul rând, sensul ci juridic, analiza cetățeniei trebuie totuși făcută pornindu-se de la legătura indisolubilă ce există între aspectele sale politice și cele juridice.

Noțiunea de cetățenie are în știința dreptului constituțional două accepțiuni. în primul rând, noțiunea de cetățenie este utilizată pentru a desemna o instituție juridică, adică o grupare de norme juridice cu un obiect comun de reglementare. Dar, noțiunea de cetățenie este folosită și pentru a caracteriza condiția (starea) juridică ce se creează acelor persoane care au calitatea de cetățean. În această a doua accepțiune, cetățenia se axează în jurul ideii de subiect de drept și numai aici se vorbește de cetățenia unei persoane, dobândirea și pierderea cetățeniei. Această accepțiune ne interesează în mod deosebit, ea constituind obiectul controverselor din literatura juridică.

În literatura juridică cetățenia a fost concepută ca o „legătură între individ și stat" sau ca o „legătură politică și juridică", o „apartenență juridică" sau o calitate a persoanei. Analiza opiniilor exprimate în doctrina juridică chiar mai veche, prezintă un anumit interes teoretic în stabilirea conceptului de cetățenie.

Într-o opinie, cetățenia era privită ca legătura care unește un individ, un grup sau anumite bunuri cu un stat anumit. Această opinie este caracteristică unor autori care considerau că raporturile juridice se pot stabili și între persoane și bunuri, nu numai între persoane. Teza era principial greșită, neștiințifică, întrucât raporturile juridice se pot stabili numai între oameni, uneori ele încheindu-se cu privire la bunuri. Niciodată raporturile juridice nu pot lua naștere între oameni și bunuri.

Într-o altă opinie, se pleacă la definirea cetățeniei de la teza conform căreia statul ar fi suma celor trei elemente: teritoriu, populație și suveranitate. Între părerile acestor autori nu există decât deosebiri de nuanță, în esență, ei definind cetățenia ca o legătură politică sau juridică sau ca o calitate a persoanei, în virtutea căreia persoana face parte din populație, care ar fi unul din elementele constitutive ale statului.

O definiție considerată corectă privește cetățenia ca fiind legătura politică și juridică permanentă dintre o persoană fizică și un anumit stat. Această legătură se exprimă prin totalitatea drepturilor și obligațiilor reciproce dintre o persoană și statul al cărui cetățean este; în plus, aceasta este o legătură juridică specială, reflectată și pe plan extern, păstrată și prelungită oriunde s-ar găsi persoana, în statul său de origine, în alt stat, pe mare, în cer sau în cosmos.

CAPITOLUL II REGIMUL JURIDIC AL CETĂȚENIEI

2.1. Reglementarea cetățeniei în Constituția României

Normele juridice prin care se reglementează cetățenia sunt norme ale dreptului constituțional, ele formând o instituție specifică a acestei ramuri de drept. Așa cum am precizat anterior, norme juridice privitoare la cetățenie se regăsesc și în alte ramuri de drept, dar principalele coordonate juridice ale instituției cetățeniei aparțin dreptului constituțional, alte reglementări referindu-se în special la efectele juridice pe care cetățenia le poate avea cu privire la statutul juridic al persoanei.

Prin urmare, în sistemul normativ român, izvoarele juridice ale instituției cetățeniei sunt Constituția (art. 5), izvorul principal al dreptului constituțional și Legea cetățeniei române. Desigur, la aceste reglementări trebuie adăugate și cele cuprinse în Legea nr. 396/2002 privind ratificarea Convenției europene asupra cetățeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997. Prin această ratificare, potrivit art. 11 din Constituție, Convenția face parte din dreptul intern.

O observație generală se impune: toate legile care au reglementat cetățenia română au pornit de la ideea că cetățenia este expresia relațiilor social-economice, politice și juridice dintre persoanele fizice și statul român, constituind un atribut de onoare, de responsabilitate civică. Așa cum arătam și cu ocazia explicării noțiunii de cetățenie, legea pleacă de la realitatea că cetățenia română înseamnă apartenența persoanei fizice la patria română, că ea implică pentru cetățean atât drepturi cât și obligații. Ca urmare, din normele juridice referitoare la cetățenia română pot fi degajate o serie de dispoziții cu caracter de generalitate, ce se constituie în veritabile principii ale instituției juridice care este cetățenia română. Legea organică cuprinde însă și reglementări detaliate cu privire la "modurile de dobândire și de pierdere ale cetățeniei române, precizând totodată și condițiile și procedura prin care acestea se realizează.

2.2. Dobândirea cetățeniei în dreptul internațional public

2.2.1. Cetățenia se poate dobândi prin naștere.

Prin naștere cetățenia se dobândește automat ca efect al producerii acestui fenomen natural, noul-născut neputând rămâne fără cetățenie până la maturitatea sa.

În legislația diferitelor state la dobândirea cetățeniei prin naștere se aplică fie principiul jus sanguinis, potrivit căruia fiul primește cetățenia părinților săi indiferent de locul nașterii, fie principiul jus soli, potrivit căruia copilul dobândește cetățenia statului pe teritoriul căruia se naște, indiferent de cetățenia părinților săi.

Unele state, cum sunt țările latine din Europa, țările scandinave, Japonia și Filipine, aplică principiul jus sanguinis, în altele, cum ar fi Argentina și Paraguay, se aplică jus soli, iar S.U.A., Anglia și unele țări din America Latină aplică un sistem combinat, punând accentul pe dreptul locului nașterii.

România a aplicat și aplică principiul jus sanguinis. Legea nr. 21/1991 privitoare la cetățenie prevede că toți copiii care s-au născut pe teritoriul României din părinți cetățeni români sunt cetățeni români. De asemenea, sunt cetățeni români copiii care s-au născut pe teritoriul statului român dacă numai unul din părinți este cetățean român, precum și cei născuți în străinătate dacă ambii părinți sau numai unul din ei are cetățenie română.

Pe cale de excepție, pentru a se evita apatridia se consideră cetățean român și copilul găsit pe teritoriul statului nostru dacă nici unul din părinți nu este cunoscut.

2.2.2. Dobândirea cetățeniei prin naturalizare.

Prin naturalizare cetățenia se dobândește la cererea persoanei interesate, în baza unui act al autorităților statului solicitat, dacă sunt îndeplinite condițiile stabilite de legislația în materie a acelui stat.

Dobândirea cetățeniei prin naturalizare se poate face în câteva situații:

a) Prin căsătorie încheiată între două persoane care au cetățenii diferite. De principiu cetățenia nu se dobândește și nu se pierde ca efect al căsătoriei. Totuși, problema se pune, întrucât legislația unor state prevede, ca efect al inegalității juridice tradiționale a femeii cu bărbatul, că femeia dobândește prin căsătorie din oficiu cetățenia bărbatului.

O dată cu dezvoltarea drepturilor omului legislația unor state s-a modificat consacrând principiul liberului consimțământ la dobândirea cetățeniei al femeii căsătorite, în sensul că la căsătoria cu un străin femeia poate opta între a-și menține cetățenia și a lua cetățenia soțului. Convenția asupra cetățeniei femeii căsătorite, adoptată în 1957 sub egida O.N.U., prevede că încheierea sau desfacerea căsătoriei, precum și schimbarea cetățeniei soțului în timpul căsătoriei, nu produc efecte asupra cetățeniei femeii.

b) Prin înfiere (adopție) copilul poate căpăta cetățenia înfietorului, dacă nu a avut o altă cetățenie sau a avut cetățenia unui stat străin.

În caz de conflict între legea statului celui înfiat și legea statului înfietorului, copilul înfiat dobândește de regulă cetățenia statului pe teritoriul căruia se află.

Potrivit legislației române, în cazul în care unul dintre înfietori este cetățean român cetățenia înfiatului minor se hotărăște de comun acord de către înfietori, iar în lipsa unui asemenea acord instanța care are competența să aprobe înfierea va decide asupra cetățeniei minorului ținând seama de interesele acestuia.

c) Prin redobândire sau reintegrare. Se poate reveni la vechea cetățenie dacă fostul cetățean se repatriază ori dacă o femeie măritată și-a pierdut cetățenia obținută prin căsătoria cu un străin, iar ulterior divorțează.

Ca efect al șederii (rezidenței) prelungite pe teritoriul unui alt stat decât cel de origine, legislația unor state prevăzând această posibilitate (S.U.A., Canada, Germania etc).

d) Prin opțiune. În cazul transferului unui teritoriu de la un stat la altul, de regulă persoanele care locuiesc în teritoriul transferat au dreptul de a opta între a-și menține cetățenia și a obține cetățenia noului stat.

2.3. Dobândirea cetățeniei în reglementarea internă a României

2.3.1. Dobândirea cetățeniei prin naștere.

2.3.1.1. Jus sanguinis. Făcând aplicația principiului jus sanguinis, Legea cetățeniei române stabilește că este cetățean român copilul care se naște din părinți cetățeni români. De asemenea, este cetățean român copilul născut dintr-un părinte cetățean român și un părinte străin sau fără cetățenie. În toate aceste cazuri, teritoriul pe care s-a născut sau unde domiciliază unul sau ambii părinți, nu influențează, în nici un fel, cetățenia copilului. dobândire a cetățeniei române a răspuns necesității de a se da o reglementare corespunzătoare situațiilor în care persoanele care au fost cetățeni români au pierdut cetățenia română ca urmare a stabilirii lor în străinătate, dar doresc să se reintegreze în societatea românească. În cazul repatrierii este vorba de persoane care sunt legate de poporul român și care, din diferite motive, au întrerupt pentru anumite perioade de timp contactul lor cu societatea românească. Așa se explică de ce legea consideră repatrierea ca un mod de dobândire a cetățeniei române. întrucât repatrierea unei persoane ridică, cum este și firesc, o serie de probleme privind familia acesteia, legea reglementează și situațiile posibile.

Plecând de la principiul că dobândirea cetățeniei române de către unul din soți nu are nici o consecință asupra cetățeniei celuilalt soț, se stabilește că soțul cetățean străin poate cere dobândirea cetățeniei române în condițiile legii.

Cât privește copilul minor al repatriatului, legea prevede că părinții hotărăsc pentru copiii lor minori cu privire la cetățenie și că minorul care a împlinit vârsta de 14 ani trebuie să-și exprime separat consimțământul. Dacă părinții nu cad de acord, va decide tribunalul de la domiciliul minorului, ținând cont de interesele acestuia.

În ceea ce privește procedura, cererile de dobândire a cetățeniei pe calea repatrierii se depun la Ministerul Justiției, iar aprobarea lor revine Guvernului, la propunerea ministrului justiției.

2.3.2. Dobândirea cetățeniei prin adopție.

Un alt mod de dobândire a cetățeniei române este adopția. Legea nr. 21/1991 a stabilit principiul potrivit căruia „cetățenia română se dobândește de către copilul cetățean străin sau fără cetățenie, prin adopție, dacă adoptatorii sunt cetățeni români", sau, atunci când adopția se face de o singură persoană, dacă aceasta este cetățean român, iar în toate cazurile, cel adoptat „nu a depășit vârsta de 18 ani-atr.6 din lege). Adoptarea acestei soluții legislative se explică prin faptul că instituția adopției, așa cum a fost reglementată de Codul familiei, urmărește încadrarea cât mai deplină a unui copil în familia adoptatorilor. Ori, identitatea de cetățenie a adoptatului cu adoptatorii și cu rudele acestora este un element important în acest proces de încadrare.

Potrivit art. 1 alin. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.25 din 12 iunie 1997, adopția este o măsură specială de protecție a drepturilor copilului, prin care se stabilește filiația între cel care adoptă și copil, precum și rudenia dintre copil și rudele adoptatorului. Din momentul stabilirii filiației prin adopție, încetează filiația firească dintre copilul adoptat și părinții săi firești (art. l alin.4). Prin adopție, adoptatorii își asumă obligațiile și răspunderea ce revin părinților firești.

Codul familiei reglementa în trecut două feluri de adopții: adopția cu efecte restrânse și adopția cu efecte depline.

În prezent, Ordonanța de urgență cu privire la regimul juridic al adopției nr.25/1997 reglementează un singur fel de adopție, care se caracterizează prin următoarele: 1) între cel care adoptă și copil se stabilește filiația: 2) între copil și rudele adoptatorului se stabilește rudenia.

Acest tip de adopție corespunde înfierii cu efecte depline reglementată anterior de Codul familiei.

Potrivit art.6 din Legea cetățeniei. „cetățenia română se dobândește de către copilul cetățean străin sau tară cetățenie, prin adopție, dacă adoptatorii sunt cetățeni români, iar adoptatul nu a depășit vârsta de 18 ani".

Așadar, condițiile ce trebuie îndeplinite cumulativ, sunt următoarele:

adoptatorii sunt cetățeni români, sau, atunci când adopția se face de o

singură persoană, aceasta este cetățean român;

b) adoptatul nu a împlinit vârsta de 18 ani.

În cazul în care numai unul dintre adoptatori este cetățean român, conform art. 6 alin.2 din Legea cetățeniei, cetățenia adoptatului minor va fi hotărâtă de comun acord de către adoptatori. Dacă adoptatorii nu cad de acord, cetățenia adoptatului va fi hotărâtă de instanța competentă să încuviințeze adopția, ținând seama de interesele minorului. În art. 6 se mai face precizarea că, dacă minorul a împlinit vârsta de 14 ani, este necesar consimțământul acestuia.

Această ultimă dispoziție pune o problemă de interpretare ca urmare a faptului că art. 18 alin. 4 din Ordonanța de urgență nr.25/1997 condiționează valabilitatea adopției de consimțământul celui adoptat ori de câte ori acesta a împlinit vârsta de 10 ani. Stabilirea la 10 ani a vârstei care face necesar consimțământul minorului la adopție, și la 14 ani a celei care face necesar consimțământul pentru dobândirea cetățeniei prin adopție, duce la consecința că minorul între 10 și 14 ani va dobândi cetățenia adoptatorilor prin simplul său consimțământ la adopție. În schimb, pentru minorul cu vârsta între 14 și 18 ani, pe lângă consimțământul la adopție va fi necesar un consimțământ special asupra schimbării cetățeniei. În această situație se pune întrebarea dacă este posibil ca minorul să consimtă la adopție și să refuze să-și dea consimțământul la schimbarea cetățeniei, sau adopția este un act unitar care nu poate fi perfect decât dacă minorul consimte și asupra schimbării cetățeniei? În spiritul Legii 21/1991 răspunsul la această întrebare pare să fie în sensul că se lasă la libera apreciere a minorului de 14 ani împliniți de a-și da în același timp consimțământul atât la adopție, cât și la schimbarea cetățeniei sau de a accepta numai adopția.

Potrivit art. 15 alin. 1 din Ordonanța de urgență nr. 25/1997, cauzele privitoare la încuviințarea adopției se judecă în prima instanță de către tribunale. În acest fel, având în vedere gradul instanței competente, care are mai multe posibilități de informare decât judecătoria, există o garanție în plus pentru evitarea erorilor privind încuviințarea adopției în interesul superior al adoptatului. Așadar, alin. l al art. 15 din Ordonanța de urgență 25/1997 prevede că încuviințarea adopției este de competența, în primă instanță, a tribunalului în a cărui rază teritorială se află domiciliul copilului, iar alin. 2 precizează că, dacă nu se poate determina instanța competentă, potrivit alin. l, este competent Tribunalul București.

Potrivit Legii cetățeniei nr. 21/1991, este posibil ca adopția unui copil cetățean străin sau fără cetățenie de către un cetățean român să fie declarată nulă. anulată sau desfăcută. Nulitatea sau anularea înfierii poate interveni în cazul nerespectării condițiilor cerute pentru încuviințarea adopției, condiții de fond sau de formă. În ceea ce privește cauzele de desfacere a adopției, acestea sunt ulterioare încheierii adopției și fac incompatibilă menținerea acesteia, deoarece nu mai este în interesul superior al adoptatului. Instanța competentă să soluționeze cererile de desfacere a adopției este. ca și în cazul încuviințării adopției, tribunalul de la domiciliul copilului care, de regulă, coincide cu cel al adoptatorului, respectiv Tribunalul București.

În cazul declarării nulității sau anulării adopției, copilul care nu a împlinit vârsta de 18 ani este considerat că nu a fost niciodată cetățean român, dacă domiciliază în străinătate sau dacă părăsește țara pentru a domicilia în străinătate (art.7 alin. l din Legea cetățeniei). Aceasta înseamnă că în ipoteza neîndeplinirii condițiilor arătate, chiar dacă adopția a fost declarată nulă sau a fost anulată, copilul care a dobândit cetățenia română prin adopție, păstrează această cetățenie. Dimpotrivă, în ceea ce privește pe copilul cetățean român adoptat de un cetățean străin, dacă se declară nulitatea sau anularea unei asemenea adopții, copilul care nu a împlinit vârsta de 18 ani este considerat că nu a pierdut niciodată cetățenia română (art.29 alin.2 din Legea nr 21/1991). Prin urmare, dacă fostul adoptat are vârsta de 18 ani, rămâne cu cetățenia străină.

Faptul că, în ipoteza neîndeplinirii condițiilor arătate la art.7 alin. l din Legea cetățeniei, copilul care a dobândit cetățenia română prin adopție, păstrează această cetățenie, reprezintă o excepție de la principiul retroactivității efectelor nulității acrului de adopție, în considerarea intereselor celui ce a fost adoptat. Dimpotrivă, dacă sunt întrunite condițiile arătate, efectul pierderii cetățeniei române operează ,,ex tunc" (atât pentru trecut cât și pentru viitor), considerându-se că acel adoptat nu a fost niciodată cetățean român.

Efectele nulității adopției se produc cu privire la: filiația și rudenia prin adopție; drepturile și îndatoririle părintești; numele adoptatului; domiciliul și locuința adoptatului; obligația de întreținere; cetățenia adoptatului.

Condițiile arătate (să nu fi împlinit vârsta de 18 ani, să domicilieze în străinătate sau să fi părăsit țara pentru a domicilia în străinătate) trebuie îndeplinite cumulativ, ultimele două fiind asociate alternativ primei condiții. Așadar, copilul care nu a împlinit vârsta de 18 ani, dar domiciliază în țară sau nu părăsește țara pentru a domicilia în străinătate, păstrează cetățenia română chiar în situația declarării nulității sau anulării adopției.

Desfacerea adopției poate interveni numai dacă interesul adoptatului este în acest sens. Aprecierea acestui interes se face de către instanța de judecată competentă pentru desfacerea adopției, aceasta trebuind să țină seama de interesele patrimoniale și nepatrimoniale ale copilului, fără ca primele să fie precumpănitoare.

Atunci când adopția este desfăcută, copilul care nu a împlinit vârsta de 18 ani pierde cetățenia română pe data desfacerii adopției, dacă acesta domiciliază în străinătate sau dacă părăsește țara pentru a domicilia în străinătate (art.7 alin.2 din Legea cetățeniei române). Așadar, de această dată, dacă sunt întrunite condițiile legii, efectul operează "ex nunc"(numai pentru viitor). Adopția se consideră desfăcută pe data rămânerii definitive si irevocabile a hotărârii judecătorești prin care s-a pronunțat desfacerea adopției. Efectele desfacerii adopției se produc numai pentru viitor, începând numai de la data menționată, și sunt cu privire la: filiație si rudenie; drepturile și îndatoririle părintești; nume; obligația de întreținere; cetățenia adoptatului.

Legea nu reglementează situația cetățeniei copilului adoptat care anterior adopției avea părinți neidentificați, dar ulterior acestei adopții ambii părinți sau numai unul dintre ei a fost identificat. Într-o opinie, se spune că odată ce adopția a fost săvârșită, identificarea părinților copilului adoptat nu poate avea nici un efect asupra cetățeniei adoptatului, din moment ce chiar în ipoteza cunoașterii părinților săi, raporturile de rudenie izvorâte din adopție se substituie celor izvorâte din filiația firească. În sprijinul acestei soluții pot fi invocate dispozițiile Legii nr.21/1991 potrivit cărora și copilul fără cetățenie dobândește prin adopție cetățenia română (art.6 alin. l). Or, situația unui copil de a nu avea nici o cetățenie poate fi consecința faptului că părinții acestuia sunt necunoscuți.

S-ar părea că, deși cetățenia este incontestabil o problemă de stat, ea ar înceta să mai aibă acest caracter în cazul dobândirii prin adopție, deoarece adopția se face de către persoane fizice prin acordul lor de voință. Este de subliniat faptul că. și în această situație, cetățenia rămâne o problemă de stat. deoarece adopția unui străin de către părinți cetățeni români nu se poate face decât cu încuviințarea unei autorități statale. Astfel, prin Legea nr.11/1990 privind încuviințarea adopției se stabilește că încuviințarea adopției este de competența instanțelor judecătorești și de asemenea, prin Legea nr. 48/1991 pentru completarea și modificarea unor dispoziții legale privind adopția, s-a înființat Comitetul Român pentru Adopții căruia i s-au stabilit și atribuțiile.

2.3.3. Dobândirea cetățeniei la cerere

Cel de-al treilea mod de dobândire a cetățeniei române este acordarea la cerere. Acest mod de dobândire a cetățeniei privește pe cetățenii străini sau persoanele fără cetățenie care își manifestă dorința de a se integra în societatea românească. Față de situația că prin această procedură se urmărește integrarea în societatea românească a unor cetățeni străini sau a unor persoane fără cetățenie, legea reglementează pe larg condițiile pe care trebuie să le îndeplinească cei ce solicită cetățenia română, procedura de urmat, organul competent a adopta cererea, precum și natura actului prin care se acordă cetățenia română.

Astfel, persoana care solicită acordarea cetățeniei române trebuie să îndeplinească următoarele condiții:

S-a născut și domiciliază la data cererii pe teritoriul României ori deși nu s-a născut pe acest teritoriu, domiciliază în condițiile legii, continuu și statornic pe teritoriul statului român de cel puțin 8 ani sau de cel puțin 5 ani în cazul în care este căsătorit și conviețuiește cu un cetățean român. Aceste termene pot fi reduse, dacă solicitantul este o personalitate recunoscută pe plan internațional. Trebuie observat aici faptul că legea distinge între persoanele care s-au născut pe teritoriul României și toate celelalte. În primul caz, legea nu mai pune condiția de a fi domiciliat un anumit timp pe teritoriul României, ei numai de a domicilia la momentul solicitării, considerându-se că legăturile acestei persoane cu societatea românească sunt mult mai strânse decât în situația unei persoane născute în străinătate;

Dovedește, prin comportament, acțiuni și atitudini loialitate față de statul român; declară că nu întreprinde sau sprijină și nici în trecut nu a între prins sau sprijinit acțiuni împotriva ordinii de drept ori a siguranței naționale;

A împlinit vârsta de 18 ani;

Are asigurate mijloacele legale pentru o existență decentă, în condițiile stabilite de legislația privind regimul străinilor;

Este cunoscut cu o bună comportare și nu a fost condamnat în țară sau în străinătate pentru o infracțiune care îl face nedemn de a fi cetățean român;

Cunoaște limba română și posedă noțiuni elementare de cultură și civilizație românească în măsură suficientă pentru a se integra în viața socială;

Cunoaște prevederile Constituției și imnul național.

Legea cetățeniei române (art. 8 și art. 10) reglementează două situații în cazul acordării cetățeniei la cerere. Astfel, se poate acorda cetățenia română persoanei care a avut această cetățenie și care cere redobândirea ei, cu păstrarea cetățeniei străine și a domiciliului în străinătate sau cu stabilirea domiciliului în țară. Prin ultimele reglementări s-au impus unele restrângeri la libera circulație pentru cei care obțin cetățenia română cu stabilirea domiciliului în România. În al doilea rând, se reglementează acordarea cetățeniei române persoanei care nu a avut niciodată această cetățenie, dar o cere.

Existența acestor două categorii de persoane care cer (redobândirea și dobândirea) cetățenia română, nu rămâne fără efecte juridice cât privește condițiile ce trebuiesc îndeplinite (art. 10, 19 și 36 din legea republicată). Astfel, poate dobândi cetățenia română continuând să domicilieze în străinătate numai persoana care a mai avut această cetățenie, dar a pierdut-o într-un mod sau altul. De asemenea, această persoană depune jurământul de credință în fața șefului misiunii diplomatice sau consulare a României din țara în care domiciliază. în situația persoanelor care cer acordarea cetățeniei române și nu au mai avut această calitate legea impune domicilierea în țară și obligația depunerii jurământului în țară.

Data la care se dobândește cetățenia română și se produc toate efectele sale juridice este cea la care s-a depus jurământul de credință.

Legea reglementează toate situațiile posibile în cazul cererii de acordare a cetățeniei române. Astfel, copilul care nu a împlinit vârsta de 18 ani, născut din părinți cetățeni străini sau fără cetățenie, dobândește cetățenia română o dată cu părinții săi. Dacă însă numai unul din părinți dobândește cetățenia română, cetățenia copilului o vor hotărî părinții de comun acord, iar în caz de dezacord tribunalul de la domiciliul minorului, ținând cont de interesele acestuia. Consimțământul copilului care a împlinit vârsta de 14 ani este necesar, iar cetățenia se dobândește pe aceeași dată cu părintele său.

De asemenea, sunt detaliat reglementate și condițiile procedurale privitoare la acest mod de dobândire. Cererea de acordare a cetățeniei române se face personal sau prin mandatar cu procură specială și autentică și se adresează comisiei pentru constatarea condițiilor de acordare a cetățeniei, de pe lângă Ministerul Justiției. Componența, împuternicirile și procedura de lucru a comisiei sunt detaliat prevăzute prin lege (art. 11-20). Comisia, în urma examinării documentelor va întocmi un raport pe care-1 va înainta ministrului justiției. Dacă în raport se arată că nu sunt întrunite condițiile legale pentru acordarea cetățeniei ministrul justiției va comunica aceasta petiționarului. Dacă sunt îndeplinite condițiile, ministrul justiției va prezenta Guvernului proiectul de hotărâre pentru acordarea cetățeniei. Aprobarea cererilor de acordare a cetățeniei române se face prin hotărâre a Guvernului care apreciază, în acest sens, asupra propunerilor ministrului justiției și se publică în Monitorul Oficial.

2.4. Pierderea cetățeniei în dreptul internațional public

Cetățenia se poate pierde ca efect al renunțării sau prin retragerea acesteia.

a) Renunțarea la cetățenie. Este un act individual al cetățeanului, exprimând opțiunea acestuia. De regulă se face de către persoanele interesate în dobândirea cetățeniei altui stat care nu permite dubla cetățenie. Are un efect strict personal, neprivind și pe membrii familiei.

b) Retragerea cetățeniei

Bipatridia este o măsură excepțională, cu caracter de sancțiune, care se poate lua împotriva unui cetățean cu domiciliul în străinătate care a avut o conduită neloială față de statul de origine prin săvârșirea unor fapte grave, precum și în cazul în care cetățenia a fost obținută în mod fraudulos.

Retragerea cetățeniei se face în baza legislației interne, de regulă printr-o hotărâre judecătorească, sau, în unele țări, prin actul unei autorități executive.

Retragerea cetățeniei se poate face numai în cazul persoanelor care au dobândit această calitate prin naturalizare, nu și pentru cele care au dobândit cetățenia prin naștere.

2.5. Pierderea cetățeniei în reglementarea română

2.5.1. Retragerea cetățeniei române.

Legea cetățeniei române prevede, în dispozițiile art. 24. modalitățile de pierdere a cetățeniei române, astfel:" Cetățenia română se pierde prin:

retragerea cetățeniei române;

aprobarea renunțării la cetățenia română;

în alte cazuri prevăzute de lege".

Ceea ce caracterizează retragerea cetățeniei române, hotărâte de Guvern la propunerea ministrului justiției, în condițiile prevăzute de art. 14-19. este faptul că ea se face cu titlu de sancțiune și se pronunță din oficiu, spre deosebire de aprobarea renunțării la cetățenie, dată de același organ, care nu are caracter de sancțiune și presupune o cerere în acest sens din partea celui interesat, adresată Comisiei speciale de magistrați instituite pe lângă Ministerul Justiției.

Întrucât constituie o sancțiune, retragerea cetățeniei este o măsura cu caracter strict personal, de natură să producă efecte numai cu privire la persoana vinovata de săvârșirea uneia dintre faptele prevăzute de lege. De aceea, soțul și copiii persoanei sancționate vor continua să-și păstreze cetățenia română.

Legea nr.21/1991 prevede că cetățenia română poate fi retrasă persoanei care :

aflată în străinătate, săvârșește fapte deosebit de grave prin care vatămă interesele statului român sau lezează prestigiul României;

aflată în străinătate, se înrolează în forțele armate ale unui stat cu care România a rupt relațiile diplomatice sau cu care se află în stare de război;

a obținut cetățenia română prin mijloace frauduloase;

este cunoscut ca având legături sau a sprijinit, sub orice formă, grupări teroriste ori a săvârșit alte fapte care pun în pericol siguranța națională.

Primele două ipoteze menționate mai sus se caracterizează prin faptul că permit aplicarea sancțiunii retragerii cetățeniei române numai unor persoane care locuiesc în străinătate, pe când situația la care se referă ultima ipoteză duce la aplicarea sancțiunii retragerii cetățeniei independent de locul de domiciliere sau de reședință al persoanei vizate și. prin urmare, poate fi îndreptată și împotriva unor cetățeni români aflați pe teritoriul țării noastre. Așadar, cetățeanului român care domiciliază pe teritoriul României nu i se poate retrage cetățenia română decât atunci când a obținut-o în mod fraudulos.

În cazul aplicării sancțiunii retrageri cetățeniei române, aceasta se pierde pe data publicării hotărârii Guvernului în Monitorul Oficial.

Retragerea cetățeniei, așa cum a fost consacrată de Legea nr.21/1991, a suferit o importantă modificare prin art.5 alin. 2 al Constituției din 1991, și mai recent, în 1999, prin introducerea unui nou alineat în cuprinsul art. 25 al acestei legi, astfel:" cetățenia română nu poate fi retrasă aceluia care a dobândit-o prin naștere".

Intrarea în vigoare a acestei dispoziții lasă nerezolvate două probleme juridice : prima problemă ar fi în cazul celor născuți cetățeni români, care au pierdut la un moment dat această cetățenie, dar au redobândit-o prin repatriere și care posedă astăzi cetățenia română pe baza unui act juridic posterior nașterii. Întrebarea care se pune este dacă, în această situație, cei repatriați vor trebui sau nu să fie socotiți cetățeni români prin naștere. A doua problemă ridicată este legată de adopție: întrucât adopția asimilează din toate punctele de vedere pe cel adoptat cu copilul născut din căsătorie, întrebarea care se pune este dacă străinul care a dobândit cetățenia română prin adopție va trebui considerat născut cetățean român și, prin urmare apărat de Constituție împotriva unei eventuale retrageri a cetățeniei.

În sensul instituției retragerii cetățeniei. Convenția europeană permite unui stat parte să prevadă pierderea cetățeniei unui cetățean major care "s-a angajat voluntar într-o forță militară străină"(art.7, pct.l. lit.c) deci independent că aparține unui stat sau că este de sine stătătoare, ori al cărui comportament "aduce un prejudiciu grav intereselor esențiale ale statului parte"(lit. d) sau când dobândirea cetățeniei sale este o "urmare a unui comportament fraudulos, prin informație falsă sau prin disimularea unui fapt pertinent din partea solicitatorului (lit.b), sau, fără intenție sancționatoare, când se constată "absența oricărei legături efective între statul parte și un cetățean care locuiește în mod obișnuit în străinătate"(lit.a).

O dată cu discutarea în Parlament a Legii nr.21/1991, s-a pus problema dacă dispozițiile ei referitoare la retragerea cetățeniei celor aflați în străinătate sunt sau nu conforme cu art.5 alin.2 al Declarației Universale a Drepturilor Omului, care prevede că "nimeni nu poate fi pedepsit în mod arbitrar de cetățenia sa".

Pentru a se putea răspunde la această întrebare, trebuie să se plece de la constatarea că ceea ce a justificat instituția retragerii cetățeniei celui aflat în străinătate este faptul că acesta, chiar dacă a săvârșit o infracțiune gravă contra statului român, nu poate fi constrâns. În afară de cazul când este extrădat, să se înfățișeze pentru a fi judecat de instanțele penale române, iar dacă a fost condamnat în lipsă, să execute pedeapsa, ceea ce face ca singura sancțiune disponibilă împotriva lui să fie retragerea cetățeniei. Ca atare, retragerea cetățeniei are caracterul unei sancțiuni penale, ca și pedeapsa complimentară prevăzută de art. 64 al Codului penal, a interzicerii unor drepturi specifice condiției de cetățean român, și anume a dreptului de a alege și de a fi ales în autoritățile publice sau în funcții elective publice, precum și a dreptului de a ocupa o funcție implicând exercițiul autorității de stat.

În consecință, retragerea cetățeniei române, ca sancțiune penală, pentru a nu fi arbitrară, trebuie reglementată în condițiile prevăzute în această materie de Declarația Universală a Drepturilor Omului și de Codul penal și de procedură penală al României, în această privință, trebuie avut în vedere în special art.7 al Declarației Universale, potrivit căruia: "Toți oamenii sunt egali în fața legii și au dreptul, fără deosebire, la o protecție egală a legii", precum și art.8 care prevede că orice persoană are dreptul de a se adresa în mod efectiv instanțelor judiciare competente împotriva actelor care violează drepturile fundamentale ce îi sunt recunoscute prin Constituție și legi. Pe de altă parte, dreptul de apărare este garantat învinuitului sau inculpatului și de art.6 al Codului român de procedură penală și de Constituție.

În lumina principiului egalității oamenilor în fața justiției și a legii, dacă cetățeanului care se află pe teritoriul țării, drepturile politice și dreptul de a ocupa funcții implicând exercițiul autorității de stat nu îi pot fi retrase decât în cazul săvârșirii unei infracțiuni pentru care pedeapsa principală este închisoarea de cel puțin 2 ani (art.65 Cod penal), precum și prin aplicarea procedurii legale de către instanțele judecătorești, nici cetățeanului român aflat în străinătate, chiar dacă nu a dobândit cetățenia prin naștere, nu i se poate aplica, schimbându-i doar numele, o pedeapsa cu același conținut, decât dacă fapta sa constituie o infracțiune imputabilă și cetățenilor români aflați pe teritoriul statului nostru, și în condițiile respectării procedurii judiciare. De aceea, o procedură de retragere a cetățeniei române prin hotărâre a Guvernului, chiar dacă se prevede necesitatea îndeplinirii unei proceduri care include și propuneri din partea ministrului justiției, dar desfășurată în condiții care nu asigură dreptul de apărare al învinuitului, nu poate fi socotită conformă postulatelor statului de drept, în opinia aceluiași autor citat imediat anterior, care face și o propunere "de lege ferenda": pentru a nu fi arbitrară. Legea nr. 21/1991 ar trebui să fie modificată. în sensul că celor care au dobândit cetățenia română în alt mod decât prin naștere, urmează să li se aplice, dacă au fost condamnați în lipsă de instanțele judecătorești române, pentru săvârșirea unor fapte deosebit de grave contra statului român, pedeapsa complimentară a retragerii cetățeniei române până la întoarcerea lor în țară când, de drept, această pedeapsă se va comuta în pedeapsa complimentară a pierderii drepturilor politice și de a ocupa anumite funcții.

Caracterul sancționator al retragerii cetățeniei duce la rezolvarea că "retragerea cetățeniei române nu produce efecte asupra cetățeniei soțului sau copiilor persoanei căreia i s-a retras cetățenia"(art.26 din Legea nr.21/1991), cu alte cuvinte nimănui altcuiva. Aici, principiul unității de cetățenie a familiei e subordonat principiului individualității pedepsei. În același timp, această separare de cetățenie între cel sancționabil și membrii familiei lui fiind o sancțiune suplimentară a celui dintâi.

Renunțarea la cetățenia română se deosebește evident de retragerea cetățeniei române, ea fiind un mod amiabil de rezolvare a unor probleme ce țin de statutul juridic al persoanei. Renunțarea la cetățenia română a fost înscrisă ca mod de pierdere a cetățeniei, deoarece se pot ivi situații în care o persoană, cetățean român, dorește să se stabilească în străinătate și să obțină cetățenia starului unde se stabilește. Dar la baza reglementarii acestei modalități de pierdere a cetățeniei române de către Legea nr.21/1991, se găsește principiul potrivit căruia nimeni nu poale renunța pur și simplu la cetățenia sa pentru a rămâne fără nici o cetățenie. Acest principiu reflectă preocuparea de a descuraja acele elemente antisociale care ar dori ca, pe calea renunțării la cetățenie, să rămână scutiți de diferitele obligații ce revin numai cetățenilor, cum este în special serviciul militar. De aceea, cetățenia română nu poate fi pierdută prin renunțare decât cu aprobarea Guvernului României, o simplă declarație nefiind suficientă în acest scop.

Cetățenia română poate face obiectul renunțării doar dacă este îndeplinită o anumită procedură și anumite condiții specifice. Cererea de renunțare este individuală, iar aprobarea acesteia revine Guvernului la propunerea ministrului justiției. Depunerea și rezolvarea cererii sunt supuse acelorași reguli ca cele stabilite pentru cererile de dobândire a cetățeniei române. Cetățenia se pierde în acest caz pe data publicării în Monitorul Oficial a hotărârii de aprobare a renunțării la cetățenia română.

Legea reglementează în amănunt condițiile în care se poate aproba renunțarea la cetățenia română, în art.27; astfel, poate cere renunțarea la cetățenia română cel care:

are motive temeinice pentru a renunța la cetățenia română;

a împlinit vârsta de 18 ani;

nu este învinuit sau inculpat într-o cauză penală ori nu are de executat o pedeapsă penală;

nu este urmărit pentru debite către stat, persoane fizice sau juridice din țară sau, având astfel de debite, le achită ori prezintă garanții corespunzătoare pentru achitarea lor;

a dobândit ori a solicitat, și are asigurarea că va dobândi o altă cetățenie.

Referitor la prima condiție legea nu precizează ce se înțelege prin "motive temeinice. Doctrina nu dă nici o definiție a termenului, însă precizează, cu titlu de exemplu, care ar fi un motiv temeinic, și anume, dorința solicitantului de a se stabili în străinătate și de a dobândi cetățenia statului respectiv pentru reîntregirea familiei." Guvernul va avea de luat în considerare și alte obligații, cel puțin de natură morală, către societate și stat, către familie și concetățeni. Candidatul la aprobarea renunțării la cetățenia română va avea de reflectat la șansele de a reuși, în condiții mai grele (părăsirea mediului natal, a limbii materne, obiceiurilor și cunoștințelor, riscul dobândirii unei alte cetățenii), la posibilitatea de a avea surpriza inexactității datelor care l-ar fi îndemnat să emigreze, la considerentele morale care îl leagă, totuși, de cei pe care, prin plecare, i-ar părăsi.

A doua condiție, referitoare la vârsta celui care solicită aprobarea renunțării la cetățenia română, relevă faptul că statul, prin Legea cetățeniei, se asigură de deplină capacitate a solicitantului, de deplinul discernământ necesar pentru aprecierea temeiniciei situațiilor ce pot determina introducerea unei cereri de renunțare la cetățenia română. Pe de alta parte, legea stabilește ca până la 18 ani, minorul urmează, de regulă, cetățenia părinților săi, ceea ce face imposibilă o manifestare proprie de voință pentru dobândirea, renunțarea sau schimbarea cetățeniei sale.

Cel care solicită renunțarea la cetățenia română trebuie să îndeplinească cerința de a nu fi învinuit sau inculpat într-o cauză penală sau de a nu avea de executat o pedeapsă penală. Potrivit Codului de procedură penală român, art. 23, inculpatul este persoana împotriva căreia s-a pus în mișcare acțiunea penală, spre deosebire de învinuit, împotriva căruia acțiunea penală nu a fost pusă în mișcare. Învinuitul este subiect procesual, față de el efectuându-se urmărirea penală datorită faptului că împotriva sa există serioase indicii cu privire la săvârșirea unei infracțiuni.

Situațiile prevăzute de această condiție trebuie avute în vedere în momentul depunerii cererii de renunțare la cetățenia română, deoarece s-ar putea ca o astfel de cerere să constituie tocmai mijlocul prin care s-ar încerca sustragerea de la răspunderea penală. Legea nu pune condiția ca persoana respectivă să nu fi fost niciodată învinuit sau inculpat într-o cauză penală sau să nu fi executat vreo pedeapsă penală, aceste condiții referindu-se strict la momentul depunerii cererii.

O altă condiție este aceea de a nu fi urmărit pentru debite către stat, persoane fizice sau juridice din țară sau, având astfel de debite, de a le achita sau prezenta garanții corespunzătoare pentru achitarea lor. Deoarece legea nu precizează că persoanele fizice sau juridice din țară trebuie să fie române, s-a ajuns la concluzia că această formulare vizează și obligațiile patrimoniale față de creditorii străini care își au sediul ori domiciliul în țară. Debitele ce trebuie stinse sau garantate corespunzător în vederea achitării lor, sunt obligații patrimoniale ce pot izvorî dintr-o răspundere civilă, delictuală sau contractuală.

Explicația înscrierii acestei condiții pe seama celui care solicită renunțarea la cetățenia română rezidă în faptul că statul este direct interesat pentru restabilirea ordinii de drept, deoarece tragerea la răspundere a autorului unei fapte prin care se prejudiciază interesele patrimoniale ale cetățenilor nu poate constitui o problemă de justiție privată.

Ultima condiție, introdusă prin completarea ce a fost adusă Legii cetățeniei române în 1999, precizează obligația ca persoana respectivă să fi dobândit sau solicitat, ori să aibă asigurarea că va dobândi o altă cetățenie. Această condiție reprezintă o garanție împotriva apatridiei, căci prin renunțarea la cetățenia română, o persoană nu trebuie să devină apatrid. În acest sens, Convenția Europeană obligă fiecare stat parte să permită cetățenilor săi să renunțe la cetățenia sa, cu condiția ca aceștia să nu devină apatrizi (art.8, par .l), permițând totuși unui stat parte să limiteze în dreptul său intern această obligație numai la cetățenii care locuiesc în mod obișnuit în străinătate (art.8. par.2). La rândul său, un stat parte nu poate prevedea în dreptul său intern pierderea cetățeniei sale de drept sau la inițiativa sa decât în cazul dobândirii voluntare a unei alte cetățenii și în alte cazuri limitate (art.7. par. K2), dar și atunci numai dacă persoana în cauză ar deveni apatrid (art.7, par.3). Ratificarea acestei convenții înlătură cu totul posibilitatea măririi apatridiei în România.

Sub regimul actual, este stabilit principiul că pierderea cetățeniei române prin aprobarea renunțării nu produce nici un efect asupra cetățeniei soțului sau a copiilor minori, fiind știut faptul că cererea de aprobare a renunțării la cetățenia română este una individuală (art.28. alin. 1 din Legea nr.21/1991). Totuși, dovedind grija pentru integritatea familiei, legea română introduce prin art. 28 alin.2 o excepție de la acest principiu, care poate fi considerată o modalitate distinctă de pierdere a cetățeniei române. Astfel, în cazul în care ambii părinți (sau unul, dacă numai acesta e cunoscut sau în viață) obțin aprobarea renunțării la cetățenia română, iar copilul minor se află împreună cu ei în străinătate ori părăsește împreună cu ei țara, minorul pierde cetățenia română odată cu părinții săi, iar dacă aceștia au pierdut cetățenia română la date diferite, pe ultima dintre ele. De asemenea, copilul minor care. pentru a domicilia în străinătate, părăsește țara după ce ambii părinți au pierdut cetățenia română, pierde cetățenia română pe data plecării sale din țară.

Prin modificarea și completarea ce a fost adusă Legii cetățeniei în 1999, a mai fost introdus alin. 31 în cuprinsul art. 28, care prevede:" copilul minor, încredințat prin hotărâre judecătorească părintelui care are domiciliul în străinătate și care renunță la cetățenie, pierde cetățenia română pe aceeași dată cu părintele căruia i-a fost încredințat și la care locuiește, cu condiția obținerii acordului celuilalt părinte, cetățean român".

Legea prevede, de asemenea, că în situațiile prevăzute la alin. 2,3 și 31, copilului care a împlinit vârsta de 14 ani i se cere consimțământul.

Formularea acestui articol este susceptibilă de numeroase interpretări, de aceea se impun anumite precizări. În primul rând trebuie avută în vedere cerința ca ambii părinți să obțină aprobarea renunțării la cetățenia română. Aceasta, deoarece schimbarea cetățeniei unuia dintre soți nu produce nici un efect asupra cetățeniei celuilalt soț și nici asupra copiilor. Cazul în care un părinte este decedat sau necunoscut este reglementat special de lege, în art.28 alin.3. Aprobarea renunțării la cetățenia română nu trebuie să opereze concomitent față de ambii părinți; dacă aceste aprobări au date diferite, copilul pierde cetățenia pe ultima din aceste date.

În al doilea rând, formularea "în cazul în care copilul minor se află împreună cu ei în străinătate ori părăsește împreună cu ei țara" ridică o serie de probleme. Aceasta presupune necondiționat ca minorul să locuiască cu ambii părinți sau să părăsească împreună cu amândoi țara. Doctrina a opinat că minorul îndeplinește cerința legii, chiar dacă în străinătate locuiește numai cu unul dintre ei. Tot astfel, cerința de a părăsi împreună cu părinții săi țara nu trebuie înțeleasă în sensul că plecarea în străinătate trebuie să fie făcută în același timp cu ambii părinți, minorul putând pleca din țară doar cu un părinte sau neînsoțit de nici un părinte. În sprijinul acestei opinii este invocat art. 28 alin.2 din Legea cetățeniei române, care recunoaște posibilitatea obținerii la date diferite a aprobărilor de renunțare la cetățenia română a părinților copilului minor, în consecință, posibilitatea minorului de a părăsi țara și de a locui în străinătate doar cu un părinte.

Legat de ipoteza copilului minor care, pentru a domicilia în străinătate, părăsește țara "după ce ambii părinți au pierdut cetățenia română", se ridică întrebarea dacă minorul pierde cetățenia română indiferent dacă părinții săi se află sau nu în străinătate. Răspunsul este negativ, deoarece instituția renunțării la cetățenia română vizează situația acelor persoane care părăsesc țara pentru a se stabili în străinătate, iar copilul minor părăsește țara pentru a domicilia în străinătate cu părinții săi tocmai în scopul realizării unității familiei.

O altă problemă se ridică în cazul în care părinții copilului obțin aprobarea renunțării la cetățenia română și părăsesc țara la o dată la care copilul lor era minor, iar acesta dorește să locuiască în străinătate după 18 ani. În acest caz se pune întrebarea dacă minorul pierde sau nu cetățenia română ca urmare a schimbării anterioare a cetățeniei părinților săi. Răspunsul este negativ, deoarece legea face referiri doar la copiii minori, deci copilul care părăsește țara pentru a domicilia în străinătate va pierde cetățenia numai dacă este minor la acea dată.

Convenția europeană permite unui stat parte să prevadă pierderea cetățeniei unui minor ai cărui părinți pierd cetățenia sa, în afară de cazurile când această pierdere s-a datorat fie angajării părintelui în forțe militare străine, fie comportamentului acestuia aducător de prejudiciu grav intereselor esențiale ale statului parte, dar nu poate prevedea pierderea cetățeniei minorului dacă cel puțin unul dintre părinți păstrează cetățenia acelui stat parte (art.7 par.2).

2.5.2. Alte moduri de pierdere a cetățeniei române

În afara modurilor de pierdere a cetățeniei române analizate mai sus, Legea nr.21/1991 mai prevede unele situații în care cetățenia se pierde, situații care privesc însă numai copiii minori, copii care, de regulă, urmează condiția juridică a părinților. Din analiza dispozițiilor Legii cetățeniei române se desprind trei asemenea cazuri de pierdere a cetățeniei române:

a) Adopția unui copil minor, cetățean român, de către cetățeni străini

Din moment ce Legea nr.21/1991 a stabilit că adopția produce efecte juridice în materie de cetățenie, ca fiind un mod de dobândire a cetățeniei române, era firesc ca aceste efecte sa fie similare și în cazul pierderii cetățeniei române. Astfel, legea prevede, în art.29, următoarele: "copilul minor, cetățean român, adoptat de un cetățean străin, pierde cetățenia română, dacă, la cererea adoptatorului sau, după caz. a adoptatorilor, dobândește cetățenia acestora în condițiile prevăzute de legea străină. Minorului care a împlinit vârsta de 14 ani i se cere consimțământul". În acest caz, data pierderii cetățeniei române este data dobândirii de către minor a cetățeniei adoptatorului.

În acest caz, minorul adoptat nu pierde cetățenia română de drept, ci numai la cererea adoptatorului sau, după caz, a adoptatorilor. Aceasta este o măsură de protecție a copilului minor, pentru a se evita situația în care adoptatul ar putea rămâne fără nici o cetățenie. Această măsură este întărită și de prevederea din alin. l al art.29 cu următorul cuprins: "data pierderii cetățeniei române în condițiile alin. l este data dobândirii de către minor a cetățeniei adoptatorului", așadar, adoptatul minor nu trebuie să rămână nici o zi fără cetățenie. În situația în care adoptatorul este apatrid, copilul minor își menține cetățenia română, soluție care este în sprijinul intereselor sale.

Adoptarea minorului cetățean român de către un cetățean străin este tratată de legiuitorul român întrucâtva diferit de adopția minorului cetățean străin de către un cetățean român. Căci adopția unui minor cetățean român de către un cetățean străin nu duce la pierderea de drept a cetățeniei române, ci numai dacă adoptatorul sau, după caz, adoptatorii solicită acest lucru; în schimb, copilul cetățean străin dobândește cetățenia română prin adopție, dacă adoptatorii sunt cetățeni români, iar adoptatul nu a depășit vârsta de 18 ani, fără să mai fie nevoie de cererea adoptatorilor în acest sens.

Diferența de tratare a adoptării minorului român față de adopția minorului străin are în vedere o politică de promovare, în limita posibilului juridic, a cetățeniei române. Din prevederile art.29 rezultă că legiuitorul român lasă libertatea de apreciere adoptatorului străin, pe care îl consideră îndeajuns de atașat de adoptatul cetățean român și îndeajuns de cunoscător al împrejurărilor străine, pentru a lua cea mai bună hotărâre și a alege cel mai bun moment din punctul de vedere al adoptatului.

Convenția Europeană permite unui stat parte să prevadă pierderea cetățeniei copilului adoptat atunci când acesta dobândește sau are cetățenia străină a unuia sau a celor doi părinți adoptivi ai săi (art.7, par. l, lit. g).

Conform legii, adopția unui minor de către un cetățean străin poate fi declarată nulă sau anulată. Aceasta nu poate rămâne fără efecte juridice față de cetățenia copilului minor. Astfel, dacă adopția a fost declarată nulă sau anulată, copilul care nu a împlinit vârsta de 18 ani este considerat că nu a pierdut niciodată cetățenia română. Aceasta înseamnă că declararea nulității sau anularea adopției produce efecte retroactive, considerându-se că minorul nu a pierdut niciodată cetățenia română. Din analiza prevederilor legii, se observă că legiuitorul nu pune condiția ca minorul să se întoarcă în țară pentru a putea recăpăta cetățenia română, simpla declarare a nulității sau anulare a adopției fiind suficientă pentru ca acesta să fie considerat că nu a pierdut niciodată cetățenia română. În cazul copilului minor cetățean străin adoptat de un cetățean român, dacă adopția este declarată nulă sau anulată, pentru a fi considerat că nu a fost niciodată cetățean român, acesta trebuie să domicilieze în străinătate sau să părăsească țara pentru a domicilia în străinătate. Acesta este un alt aspect care dovedește că adoptarea minorului cetățean român de către un cetățean străin e tratată diferit de adopția minorului cetățean străin de către un cetățean român.

b) Stabilirea filiației copilului găsit pe teritoriul României

Acest mod de pierdere a cetățeniei române nu operează decât în privința copilului care nu a împlinit vârsta de 18 ani. dat fiind principiul general al legii că o dată major, copilul decide singur asupra cetățeniei sale.

Potrivit art.5 alin.3 al Legii nr.21/1991, "copilul găsit pe teritoriul statului român este cetățean român, dacă nici unul dintre părinți nu este cunoscut".

Art.30 al Legii cetățeniei române se raportează la art.5 alin.3 și dispune că în situația prevăzută de acest articol, "copilul găsit pierde cetățenia română dacă, până la împlinirea vârstei de 18 ani, i s-a stabilit filiația față de ambii părinți, iar aceștia sunt cetățeni străini".

Cetățenia română se pierde, de asemenea, și în cazul în care filiația s-a stabilit numai față de un părinte cetățean străin, celalalt părinte rămânând necunoscut. Referitor la această ultimă prevedere, este de observat că și noua cetățenie este tot condiționată, pe timpul minorității, de neapariția celui de-al doilea părinte, care ar putea fi cetățean român, ceea ce ar reda copilului cetățenia română, de această dată necondiționat.

Legea prevede că data pierderii cetățeniei române în condițiile alin. l și 2 ale art.30 este data stabilirii filiației copilului.

c) Anularea, declararea nulității sau desfacerea adopției unui minor de către cetățeni români

Dacă un copil străin a fost adoptat de cetățeni români, iar această adopție a fost anulată sau declarată nulă, este firesc ca acesta să piardă și cetățenia română pe care o dobândise ca efect al adopției sale. Art.7 al Legii 21/1991 prevede, în acest sens, că anularea sau declararea nulității adopției în cazul în care copilul nu a împlinit vârsta de 18 ani și domiciliază în străinătate sau părăsește țara pentru a domicilia în străinătate, duc la consecința că minorul este considerat că nu a fost niciodată cetățean român. Situația se prezintă în același mod și în cazul desfacerii adopției, singura deosebire fiind că de această dată copilul pierde cetățenia română pe data când adopția a fost desfăcută, deci desfacerea adopției își produce efectele numai pentru viitor ("ex nunc").

Paralel cu dobândirile, pierderile și redobândirile individuale ale cetățeniei române, au existat, în istoria statului român, momente în care acestea au avut loc masiv, pe baza convențiilor și tratatelor internaționale urmate de legi ratificate și dezvoltătoare care acordau, retrăgeau sau redau cetățenia română unei întregi categorii de persoane, fără discriminări, fără a se putea disjunge politic. între o situație individuală sau alta, și totodată, pe baza manifestării de voința a acelor persoane, de data aceasta mai simplificată, uneori tacită sau prezumată "iuris et de iure".

2.6. Conflictul de cetățenii

2.6.1. Bipatridia.

Bipatridia este situația juridică a unei persoane care deține concomitent cetățenia a două (sau mai multe) state.

Dubla cetățenie constituie o excepție de la regimul normal al cetățeniei și poate apărea ca urmare a reglementărilor diferite din legislația unor țări cu privire la modurile de dobândire sau de pierdere a cetățeniei. Din conflictul pozitiv de reglementare un cetățean poate dobândi independent de voința sa o altă cetățenie fără a o pierde pe cea anterioară.

Dubla cetățenie poate apărea mai frecvent în situații cum sunt: „un copil născut pe teritoriul unui stat care aplică principiul teritorial (lex Iod), din părinți cetățeni ai unui stat care aplică principiul jus sanguinis;” în caz de înfiere de către un străin, dacă statul al cărui cetățean este copilul înfiat nu consimte la renunțarea la cetățenie, iar statul înfietorului îi acordă copilului cetățenia sa în mod automat, prin efectul legii; „în cazul căsătoriei cu un străin, dacă după legislația țării sale femeia nu-și pierde cetățenia prin căsătorie, iar potrivit legislației statului al cărui cetățean este soțul, soția dobândește automat cetățenia acestuia;” în cazul în care o persoană dobândește cetățenia altui stat rară a fi renunțat la cetățenia originară.

Bipatridia este o situație juridică în principiu favorabilă bipatridului, dar în anumite situații ea poate duce la complicații în statutul juridic al acestuia, precum și la unele conflicte de interese între statele al căror cetățean este. Asemenea complicații pot apărea, de exemplu, când cetățeanul în cauză își schimbă domiciliul dintr-un stat în altul atât în ceea ce privește drepturile, cât și în ceea ce privește obligațiile acestuia, sau atunci când se pune problema exercitării protecției diplomatice de către statele al căror cetățean este.

Pentru evitarea unor asemenea situații, pe plan internațional s-a încercat încheierea unor convenții multilaterale, dar fără rezultate notabile. S-au încheiat, însă, numeroase convenții bilaterale pentru evitarea dublei cetățenii, care stabilesc anumite criterii de opțiune din partea persoanei bipatride.

În același timp, în practica internațională se conturează tot mai mult tendința ca, dintre cele două cetățenii, să fie favorizată cea reală si efectivă.4

2.6.2. Apatridia.

Apatridia este situația inversă bipatridiei, când anumite persoane nu au nici o cetățenie sau își pierd cetățenia fără a deveni cetățeni al altui stat. Ea se poate datora, ca și în cazul bipatridiei, diferențelor în reglementarea dobândirii și pierderii cetățeniei dintre legile în materie din diferite state, după mecanisme similare cu cele care pot da naștere bipatridiei, dar care acționează în, sens invers. Apatridia este, astfel, rezultatul nedorit al unui conflict negativ de legi în materie de cetățenie.

Termenul de apatrid desemnează o persoană pe care nici un stat nu o consideră ca resortisant al său prin aplicarea legislației proprii.

În lipsa cetățeniei, apatridul nu are obligații derivând din acest statut față de vreun stat, dar în același timp nu se poate bucura de protecția pe care statul o datorează cetățenilor săi, precum și de unele drepturi, între care cele politice sunt cele mai importante, și nu are garanția unui statut personal propriu, putând foarte ușor să fie expulzat sau supus unor discriminări.

Desigur, ca membri ai societății civile, apatrizii nu pot fi lipsiți de anumite drepturi fundamentale ale omului și nici nu sunt scutiți de obligația de a respecta legea statului pe teritoriul căruia își au reședința. În general, legislația statelor acordă apatrizilor un regim asemănător celui al străinilor, dar regimul lor juridic rămâne unul precar.

Pentru înlăturarea acestor inconveniente, pe planul legislației interne tendința este de a se acorda mai multe drepturi persoanelor apatride, iar în relațiile internaționale se tinde spre adoptarea unor măsuri menite a elimina cazurile de apatridie.

Primele abordări internaționale în acest sens datează din perioada interbelică, atunci când fenomenul apatridiei a luat o asemenea amploare încât a dat naștere la situații de natură a tulbura viața internațională.

Convenția adoptată la Haga în 1930, menționată anterior, prevede și unele modalități de preîntâmpinare a apariției apatridiei, în situațiile în care persoana are cetățenia unui stat dar, prin plecarea în alt stat, prin înfiere, căsătorie etc. riscă să-și piardă cetățenia fără a putea dobândi o altă cetățenie.

Principalele reglementări în vigoare se află, însă, în două convenții internaționale încheiate la New York sub egida O.N.U.: „Convenția referitoare la statutul apatrizilor” din 1954 și „Convenția pentru reducerea cazurilor de apatridie” din 1961.

Ambele convenții recunosc dreptul oricărei persoane de a avea o cetățenie și cuprind angajamentul statelor-părți de a nu retrage nici unei persoane cetățenia dacă prin aceasta i s-ar crea situația de apatrid și de a acorda cetățenia lor copiilor născuți pe propriul teritoriu din părinți apatrizi.

Potrivit Convenției din 1954, statutul apatridului cuprinde în principal următoarele reguli:

– fiecare apatrid are obligații față de țara în care se găsește, fiind ținut să respecte legile acesteia și măsurile vizând menținerea ordinii publice;

– statele trebuie să aplice același regim tuturor apatrizilor, fără discriminări privind rasa, religia sau țara de origine;

– apatrizii trebuie să se bucure de același regim ca și proprii cetățeni cu privire la libertatea religioasă și educația religioasă a copiilor lor;

– apatrizilor trebuie să li se acorde regimul aplicat de țara respectivă străinilor.

Convenția din 1961 privind reducerea cazurilor de apatridie vizează aplicarea de către state în acest scop a următoarelor principii:

– copilul născut din părinți fără cetățenie trebuie să dobândească cetățenia statului pe teritoriul căruia s-a produs nașterea;

– un copil născut din părinți necunoscuți și al cărui loc de naștere nu se cunoaște se consideră născut pe teritoriul statului în care a fost găsit;

– pierderea sub orice formă a cetățeniei nu poate avea efecte decât dacă persoana în cauză dobândește cetățenia altui stat;

– orice tratat în baza căruia are loc un transfer de teritorii trebuie să reglementeze cetățenia locuitorilor de pe teritoriul transferat.

2.7. Regimul juridic al străinilor și apatrizilor

2.7.1. Noțiunea de străin.

Străinul este persoana, cetățean al altui stat, care se află, permanent sau temporar, pe teritoriul unui stat, fără a avea și cetățenia acestuia.

Regimul juridic al străinilor se referă la condițiile de intrare, de ședere și de ieșire a acestora din țară și la drepturile și obligațiile lor în raport cu statul pe teritoriul căruia se află. El se stabilește în principiu de către flecare stat prin legislația proprie și prin acte ale administrației sau ale justiției statului primitor.

În același timp, o sumă de reguli privind regimul juridic al străinilor sunt stabilite pe bază de reciprocitate de către state prin convenții internaționale, în general cu caracter bilateral.

Străinii nu pot avea, potrivit dreptului internațional, un regim mai favorabil decât cetățenii proprii ai unui stat, deși istoria dreptului internațional a cunoscut și situații când pentru străini se instituia un statut privilegiat (regimul capitulațiilor, de exemplu).

În dreptul internațional contemporan un stat are, în principiu, datoria să admită intrarea oricărui străin pe teritoriul său, dar poate refuza o asemenea intrare unor persoane sau unor categorii de persoane considerate ca indezirabile datorită atitudinii lor față de statul respectiv ori pentru că acestea constituie un pericol pentru ordinea constituțională sau ordinea publică (consumatori de stupefiante, bolnavi de boli mintale sau contagioase etc.).

De asemenea, fiecare stat poate condiționa această intrare de îndeplinirea unor cerințe de către străinul în cauză și poate supune o asemenea intrare unor proceduri de îndeplinit. În general, intrarea străinilor pe teritoriul unei țări necesită o autorizare prealabilă sau o viză specială, aplicată de organele abilitate ale statului pe pașaportul persoanei respective.

Orice stat este îndreptățit ca, pentru motive temeinice, să expulzeze un străin de pe teritoriul său, iar în cazul în care acesta săvârșește o infracțiune, să-l extrădeze.

În ce privește drepturile și obligațiile pe care le poate avea un străin pe teritoriul altui stat nu există pe plan internațional norme unitare, de aplicabilitate generală.

Există o practică unitară în sensul că străinii nu se pot bucura de drepturile politice, deci nu pot fi aleși în organele de stat eligibile și nu au drept de vot, nu pot fi numiți în funcții publice, civile sau militare și nu sunt supuși obligației de efectuare a serviciului militar și că aceștia trebuie să se bucure de drepturile civile necesare.

Statele își pot rezerva dreptul de a restrânge aplicarea față de străini a unor drepturi civile prevăzute de legislația lor internă (de exemplu, de a dobândi teritorii), în scopul protejării propriilor cetățeni, iar pentru motive de securitate pot lua în ce-i privește pe străini unele măsuri restrictive, cum sunt: înregistrarea la organele de poliție, prezentarea periodică la control, obligația obținerii unei aprobări pentru deplasarea în teritoriu etc.

Străinii au obligația ca pe teritoriul statului în care se află să respecte legile și celelalte reglementări, să fie loiali și să nu întreprindă nici o acțiune împotriva statului respectiv.

2.7.2. Tipuri de regim aplicate străinilor.

Practica internațională cunoaște următoarele tipuri de regim juridic al străinilor:

a) Regimul național. Statele care au adoptat acest sistem de tratament recunosc străinilor pe teritoriul lor aceleași drepturi pe care le acordă propriilor cetățeni în domeniul social, economic, cultural sau în cel al drepturilor civile, exceptându-i de la beneficiul drepturilor politice și de la dreptul de a ocupa funcții publice.

b) Regimul clauzei națiunii celei mai favorizate. Potrivit acestei clauze străinilor li se acordă, în baza unor tratate internaționale, regimul cel mai favorabil care a fost acordat cetățenilor unui stat terț pe teritoriul statului respectiv.

c) Regimul standardelor internaționale. Acest regim presupune ca străinii să se bucure pe teritoriul unui stat cel puțin de tratamentul minim ce se acordă pe plan internațional unor asemenea persoane.

În prezent, legislația din majoritatea statelor lumii cuprinde un regim mixt de acordare a drepturilor străinilor, cu elemente din toate regimurile prezentate.

În România regimul străinilor este stabilit prin Legea nr. 25/1969, dar se află în curs de adoptare o nouă lege.

2.7.3. Dreptul de azil

Potrivit dreptului internațional dreptul de azil definește dreptul unui stat suveran de a aproba intrarea și stabilirea pe teritoriul său a unor străini supuși persecuțiilor sau urmăriți în țara lor pentru activități politice ori pentru concepțiile lor care nu sunt în concordanță cu regimul politic și juridic intern al statului de origine.

Se cunosc două feluri de azil: azilul politic, denumit uneori și azilul teritorial, și azilul diplomatic.

a) Azilul politic (teritorial). Este acceptat și consacrat prin instrumente juridice de drept internațional că orice persoană supusă persecuției în țara sa are dreptul să ceară și să se bucure de azil în alte țări, cu excepția persoanelor urmărite pentru infracțiuni de drept comun sau pentru acțiuni contrare scopurilor și principiilor O.N.U.

Statul solicitat să acorde azil politic poate să admită o asemenea cerere sau poate să o respingă, acordarea azilului politic constituind un drept discreționar al statelor, o expresie a suveranității lor. Ca urmare, acordarea azilului nu poate fi interpretată nici ca un act inamical față de alte state.

La baza acordării azilului politic stau considerente de ordin umanitar, astfel că fiecare stat solicitat este în drept să analizeze temeinicia motivelor invocate în cererea de azil.

Statul primitor este obligat să acorde azilantului acceptat regimul juridic acordat străinilor. În plus, acordarea azilului implică pentru statul primitor obligația de a nu extrăda sau expulza pe azilant, exceptând situația în care considerente serioase de securitate națională ar impune asemenea măsuri, precum și de a nu trimite pe azilant înapoi în țara de origine în care este supus persecuțiilor.

b) Azilul diplomatic. În practica relațiilor internaționale au fost situații când anumite state, din considerente de oportunitate politică, au primit și au acordat adăpost temporar și protecție, în localurile ambasadelor sau consulatelor lor, unor cetățeni ai statelor în care acestea funcționau, care se aflau în pericol, de regulă în momente de puternice tensiuni interne (lovituri de stat, revolte militare, schimbări de regim politic etc.).

Acordarea azilului diplomatic s-a bazat pe unele cutume locale ori pe reciprocitate, dar a făcut obiectul și al unor convenții internaționale încheiate între state sudamericane (Convenția de la Havana din 1928 și Convenția de la Caracas din 1954), iar situații de acordare a azilului diplomatic au existat și pe continentul european, mai recent, în 1989, în perioada premergătoare răsturnării regimurilor dictatoriale, în Cehoslovacia și RDG, iar ulterior, în Albania.

Azilul diplomatic nu este recunoscut ca legal de către majoritatea statelor lumii, considerându-se că prin acordarea acestuia ambasadele și consulatele și, deci, statele cărora le aparțin acestea, încalcă suveranitatea statului de reședință.

2.7.4. Expulzarea străinilor

Expulzarea constituie o măsură prin care un stat constrânge pe unul sau mai mulți străini să părăsească teritoriul său în cel mai scurt timp.

Măsura se ia în scopul ocrotirii ordinii juridice a statului, pentru rațiuni de securitate ori de apărare a ordinii publice, ori pentru rațiuni politice, economice sau de altă natură. Statul care ia măsura expulzării nu este obligat să dea statului ai cărui cetățeni sunt străinii expulzați explicații asupra motivelor care au determinat un asemenea act, dar o poate face din rațiuni de curtoazie.

Expulzarea nu este o sancțiune penală, ci o măsură de siguranță cu caracter administrativ împotriva unor persoane care au devenit indezirabile în statul respectiv. De regulă o asemenea măsură se dispune de instanțele judiciare și se execută de organele ordinii publice. Constituția României prevede că în țara noastră expulzarea se hotărăște de către justiție (art. 19, alin. 3).

În principiu cetățenii proprii nu pot fi expulzați, dar unele state au luat și asemenea măsuri, în special cu privire la membrii unor familii regale.

Expulzarea diplomaților și consulilor este condiționată de declararea lor în prealabil persona non grata, măsura putând fi luată numai dacă aceștia refuză să părăsească teritoriul statului de reședință în termenul stabilit.

În ce privește condițiile în care se poate face expulzarea există anumite limite.

Expulzarea nu trebuie să fie brutală, rapidă sau vexatorie, iar dacă rațiuni imperioase de securitate nu se opun, celui expulzat trebuie să i se ofere posibilitatea de a prezenta motivele care pledează împotriva expulzării sale și de a obține o reexaminare a cazului său de către o autoritate competentă, condițiile expulzării trebuie să nu fie excesiv de drastice și să se respecte în procesul expulzării drepturile elementare ale persoanei.

De asemenea, expulzatului trebuie să i se recunoască dreptul de a opta asupra teritoriului unde urmează să fie expulzat, el neputând să fie trimis într-o țară sau un teritoriu în care existența ori libertatea sa ar fi amenințate din diverse motive.

2.7.5. Extrădarea străinilor

Extrădarea este actul prin care un stat predă, la cererea altui stat, o persoană aflată pe teritoriul său, în vederea cercetării sau judecării acesteia pentru săvârșirea unei fapte penale sau a executării pedepsei, dacă a fost condamnată anterior de o instanță de judecată.

Extrădarea unei persoane se face în cadrul asistenței juridice în materie penală pe care statele se angajează să și-o acorde în lupta pe care o duc împotriva infractorilor care trebuie să dea seamă în fața justiției indiferent unde s-ar afla.

Actul de extrădare este un atribut al suveranității, în principiu statele fiind îndreptățite să aprecieze dacă un asemenea act se impune ca necesar ori să-l refuze în caz contrar.

Dincolo de acest aspect de principiu, extrădarea se face în baza unor norme foarte precise prevăzute de convențiile internaționale bilaterale sau, în cazul unor crime internaționale, și în baza convențiilor multilaterale prin care sunt incriminate asemenea fapte, iar în lipsa acestora în temeiul legii interne a statului solicitat.

Extrădarea se poate acorda și pe bază de reciprocitate în lipsa unei convenții bilaterale speciale.

Potrivit reglementărilor internaționale sau de drept intern, extrădarea se poate face pentru crimele împotriva păcii, crimele împotriva umanității sau crimele de război, precum și pentru infracțiunile de drept comun. Nu pot fi extrădați autorii infracțiunilor politice și, în majoritatea statelor, cei care săvârșesc infracțiuni la ordinea și disciplina militară. Nu pot fi, de asemenea, extrădați, cetățenii proprii ai statului solicitat, deși unele state admit o asemenea extrădare (de exemplu, între S.U.A. și Anglia).

Extrădarea poate fi cerută, în raport de situație, de statul pe teritoriul căruia s-a săvârșit infracțiunea sau pe teritoriul căruia s-au produs efectele faptei respective, de statul lezat prin infracțiunea săvârșită, ori de statul unde a fost prins infractorul. În general se dă preferință, în cazul mai multor cereri de extrădare, statului pe teritoriul căruia s-a săvârșit fapta, dar practica internațională cunoaște în această privință reguli și soluții deosebit de complexe și neunitare.

Principalele condiții de fond ale extrădării sunt:

– fapta pentru care se cere extrădarea să fi fost prevăzută ca infracțiune atât în legislația statului solicitant, cât și în cea a statului solicitat (principiul dublei incriminări);

– persoana extrădată să nu fie judecată și condamnată decât pentru infracțiunea pentru care s-a cerut extrădarea (principiul specialității);

– fapta trebuie să aibă o anumită gravitate, concretizată într-un anumit minim de pedeapsă privativă de libertate prevăzut în legislația ambelor țări;

– să nu fi intervenit prescripția incriminării sau a executării pedepsei respective, ori o cauză care înlătură răspunderea penală;

– făptuitorul să nu mai fi fost condamnat sau să se fi dispus scoaterea sa de sub urmărire penală pentru fapta pentru care se cere extrădarea.

Extrădarea se hotărăște potrivit unor proceduri riguroase în care sunt implicate de regulă ministerele justiției și organele judiciare ale statului, dar și organele polițienești și misiunile diplomatice.

2.7.6. Statutul juridic al refugiaților

Problema refugiaților a apărut după primul război mondial, când un mare număr de persoane de naționalitate rusă sau armeană din fostele imperii țarist și otoman care se prăbușiseră au fost obligate să-și părăsească țara și să se stabilească, de teama persecuțiilor, pe teritoriul altor state.

Ulterior, acestor categorii de refugiați li s-au alăturat și altele: persoanele fugite de pe teritoriul statelor care fuseseră în conflict în al doilea război mondial, asirieni, asiro-caldeeni, sirieni, kurzi sau turci din fostul Imperiu Otoman, refugiații din teritoriul Saarului, după plebiscitul din 1935, cetățenii germani care și-au părăsit țara ca urmare a persecuțiilor naziste după 1933, cehi și austrieci după ocuparea teritoriilor țărilor lor de către Germania etc.

Situația acestora a constituit obiect de preocupare atât pentru statele primitoare, cât și pentru Societatea Națiunilor, în cadrul căreia s-au încheiat mai multe convenții sau alte acte internaționale prin care se încerca o rezolvare punctuală a problemelor fiecărei categorii de refugiați, pe naționalități, în raport de țara de proveniență.

În 1921, în cadrul Societății Națiunilor a luat ființă Comitetul pentru refugiați condus de cunoscutul explorator polar Frijdorf Nansen, adoptându-se numeroase măsuri de protecție în favoarea refugiaților, care au primit totodată dreptul de a se deplasa în diferite țări în baza unui pașaport internațional, cunoscut ca Pașaportul Nansen.

Creșterea masivă a numărului refugiaților în perioada imediat următoare celui de-al doilea război mondial (deportați din țările ocupate de Germania, victime ale regimurilor naziste ori fasciste, evrei fugiți din Germania și Austria etc.) a determinat ca O.N.U. să-și propună drept obiectiv asigurarea unui sistem internațional de protecție și a unei asistențe materiale adecvate pentru refugiați și să ia măsuri în consecință.

Ulterior, evenimentele interne din diferite țări sau războaiele locale au furnizat alte importante contingente de refugiați provenind din numeroase țări ale lumii.

Pentru repatrierea refugiaților sau pentru asistarea acestora au fost încheiate numeroase convenții și aranjamente internaționale și au fost constituite organisme ale O.N.U. care să se ocupe de protecția lor internațională.

În decembrie 1950 a fost creat înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați, care a început să funcționeze la 1 ianuarie 1951 și funcționează și în prezent. Înaltul Comisariat are sarcina de a căuta soluții permanente pentru problema refugiaților, ajutând guvernele statelor și organizațiile private să faciliteze repatrierea liber consimțită a acestora sau asimilarea lor în noile comunități naționale.

Statutul refugiaților este reglementat în prezent în principal prin 2 instrumente juridice: „Convenția privind statutul refugiaților”, din 1951 și „Protocolul asupra refugiaților”, din 1967, adițional la Convenția din 1951, cărora li se alătură o serie de rezoluții ale Adunării Generale a O.N.U. și alte acte cu caracter internațional.

Convenția din 1951 dă o definiție a refugiatului, în sensul că are această calitate orice persoană care „în urma unor evenimente survenite înainte de 1 ianuarie 1951 și a unor temeri justificate de a fi persecutată datorită rasei, religiei, naționalității, apartenenței la un anumit grup social sau opiniilor sale politice, se află în afara țării a cărei cetățenie o are și care nu poate sau, datorită acestei temeri, nu dorește protecția acestei țări sau care, neavând nici o cetățenie și găsindu-se în afara țării în care își avea reședința obișnuită ca urmare a unor asemenea evenimente, nu poate sau, datorită respectivei temeri, nu dorește să se reîntoarcă”.

Prin Protocolul din 1967 statutul de refugiat a fost extins și asupra persoanelor care se află într-o situație similară după anul 1951.

Rezultă, deci, în esență, că refugiatul este un străin sau o persoană fără cetățenie care pentru variate motive de persecuție nu poate sau nu dorește să se întoarcă în țara de origine, fiind astfel lipsită de protecția acesteia.

Statutul de refugiat se acordă întotdeauna în mod individual și numai dacă se constată că motivele invocate sunt temeinice, temerea de persecuție care ar justifica acordarea acestui statut fiind legată intim de persoana fiecărui refugiat.

Statul în care se află refugiații este în drept să stabilească regimul acestora în limitele propriului teritoriu, ținând, însă, seama și de standardele stabilite prin instrumentele internaționale în materie la care a aderat sau la ale căror prevederi a achiesat.

Statutul juridic al refugiaților cuprinde 2 categorii de probleme: protecția și asistența.

a) Protecția privește acordarea de către statul primitor a unor drepturi, concretizate în dreptul de intrare pe teritoriul său, dreptul de ședere, care implică o sumă de drepturi și obligații similare în general statutului străinilor, dar care include și elemente ale unei situații privilegiate față de aceștia, în special în domeniul social și al raporturilor de muncă, având în vedere ca refugiații sunt lipsiți protecția altui stat, precum și dreptul de a nu fi înapoiați fără voia lor statului de origine chiar dacă sunt expulzați.

b) Asistența se referă la măsuri de ajutorare a refugiaților implicând sprijin material, financiar, asistență socială, locuințe și altele asemenea, care să facă posibilă și convenabilă șederea lor pe teritoriul statului primitor. În asistența ce se acordă refugiaților un rol important îl au, alături de contribuția statului primitor, fondurile furnizate de organismele internaționale cu caracter umanitar sau de organismele O.N.U., precum și contribuțiile voluntare ale unor guverne ori ale unor persoane particulare.

Obligațiile refugiaților față de statul primitor sunt similare cu cele ale oricărui străin.

Cu toate reglementările internaționale existente, statutul juridic al refugiaților este încă unul precar, iar asistența ce li se acordă nu poate acoperi, de regulă, toate nevoile acestora. Problema refugiaților continuă să fie una din gravele probleme ale lumii contemporane.

Țara noastră a aderat la Convenția din 1951 și la Protocolul din 1967 în anul 1991 și a reglementat situația refugiaților pe teritoriul său prin Legea nr. 15 din 1996 privind statutul și regimul refugiaților în România, care a fost abrogată prin Ordonanța Guvernului nr. 102/2000 privind statutul și regimul refugiaților în România (modificată ulterior prin Ordonanța Guvernului nr. 13/2002).

Reglementările privind statutul juridic al refugiaților nu acoperă și situația persoanelor care își părăsesc țara sau locuințele în timp de conflict armat, cărora le sunt aplicabile prevederile privitoare la persoanele dislocate sau strămutate existente în convențiile internaționale referitoare la protecția victimelor războiului.

Ele nu acoperă, de asemenea, nici situația persoanelor migrante din țara de origine din considerente economice, cărora li se aplică dispozițiile speciale din legislația țărilor unde acestea migrează, unele reglementări internaționale referitoare la muncitorii migranți, precum și convențiile generale cu privire la protecția drepturilor omului.

CAPITOLUL III REGIMUL JURIDIC AL CETĂȚENIEI ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

3.1. Scurt istoric privind apariția Uniunii Europene

3.1.1. Ideea comunitară. C.E.C.O.

La 19 septembrie 1946, primul-ministru englez Winston Churchill, în discursul său la Universitatea din Zürich, și-a prezentat opiniile privind viitorul Europei după cel de-al doilea război mondial, afirmând necesitatea construirii Statelor Unite ale Europei, pentru care el vedea un parteneriat Franța-Germania ca o prima etapa. Ideea unei Europe unite nu era nouă, ea fiind vehiculată de-a lungul anilor în diferite împrejurări, inclusive în cadrul dezbaterilor de la Liga Națiunilor. Acest lucru s-a concretizat, pentru început, la 5 mai 1949, când a fost creat Consiliul Europei, având ca membri fondatori zece state: Belgia, Danemarca, Franța, Irlanda, Italia, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Norvegia și Suedia. Principalul rol al Consiliului Europei s-a circumscris însă domeniului social și cultural, nu și domeniului militar și economic. Prima sa realizare în plan politic a fost adoptarea și deschiderea spre semnare, la 4 noiembrie 1950, la Roma, a Convenției Europene a Drepturilor Omului.

Tot în aceeași perioadă, în plan economic, S.U.A. lansează în 1947 planul Marshall de ajutorare a statelor europene aflate în dificultați economice și sociale evidente la sfârșitul războiului, sub condiția aplicării de către aceste state a unor programe de restructurare. În plan politico-militar se evidențiază înființarea Organizației Tratatului Atlanticului de Nord-NATO.

În acest context însă, problema Franco-Germană se menținea, în sensul că era necesar să se obțină garanții pentru Franța, astfel încât Germania să nu mai reprezinte o amenințare. Spre sfârșitul anului 1948 s-a insistat asupra supravegherii aliate în ce privește producția de cărbune și reglementarea, pe cale de consecință, a statutului zonei Ruhr-ului. S.U.A. și Marea Britanie au manifestat rețineri în această privință.

Pentru punerea în aplicare a planului Marshal, la 16 aprilie 1948 a fost înființată Organizația de Cooperare Economică Europeană- OEEC, ca o organizație care să-și continue activitatea și care să promoveze Cooperarea europeană și după ce planul respsctiv va fi avut efectul scontat. Deși această organizație a contribuit esențial la liberalizarea comercială și politică, la adaptarea politicilor economice naționale datorita diferențelor de opinii privind natura și metodele parteneriatului și a structurii instituționale inadecvate, nu se putea realiza în fapt un început al înlăturării barierelor economice și comerciale între țările membre. De altfel, o propunere a Olandei privind stabilirea uniunii vamale după modelul tratatului dintre țarile Beneluxului din 1944 nu a fost urmată de o acțiune concretă.

La 9 mai 1950, Robert Schuman, ministrul de externe al Franței, lansează, în cadrul unei conferințe de presă ce a avut loc la Paris, planul prin care Franța și Germania urmau să pună sub administrație comună industria cărbunelui și oțelului di cele două țări, plan ce fusese aprobat de Consiliul de miniștri francez și care marcheazătrecerea la o fază hotărâtoare în destinul comunităților europene. Puțin înțeles de unii miniștrii, acel plan era necunoscut pentru responsabilii industriei vizate și total necunoscut opiniei publice din cele două țări. Scopul principal era de natură politică. Industria grea din Ruhr, cea care, în asociere cu militarismul prusac, într-o perioadă de 70 de ani, îi adusese pe germani de trei ori la Paris, era acum pusă sub o organizare și un control comun. Învinsii și învingătorii ultimului război se organizau pornind de la un principiu total nou în relațiile internaționale: transferul de drepturi suverane în unele sectoare economice și administrarea acestor sectoare prin instituții cu caracter supranațional. De inspirație funcționalistă, noua Comunitate îsi propunea ca prin pași mici dar siguri să inițieze construcția Europei începând cu domeniul economic.

Republica Federală a Germaniei era interesată să-și ocupe un loc în Europa de vest. Oferta guvernului Francez reprezenta o astfel de posibilitate pe care cancelarul Adenauer o primește cu entuziasm. Italia și cele trei țări din Benelux se raliază la proiectul Francez. Conservatoare și prudentă, Marea Britanie respinge această ofertă, neâncrezătoare în această „Lotharingie” dominată de democrația creștină. Cele 9 luni de negocieri ale proiectului fravcez sunt finalizate prin Tratatul de la Paris din 18 aprilie 1951, tratat prin care se instituie Comunitatea europeană a cărbunelui și oțelului (CECO) și care a intrat în vigoare la 25 iulie 1952.

În ce privește sistemul instituțional al primei comunități economice, tratatul CECO desemnează o Înaltă Autoritate care să asigure realizarea obiectivelor sale în conformitate cu principiile stabilite, compusă din persoane independente, numite de guverne împreună, cu resurse financiare proprii realizate din taxe asupra producției de oțel și cărbune și care beneficiază de autoritatea necesară spre a impune obligații statelor membre și producătorilor în conformitate cu dispozițiile tratatului. În luarea deciziilor urmează să consulte guvernele direct sau în concertare cu Comitetul Special de Miniștrii sau Comitetul Consultativ în toate cazurile când consideră necesar. Creat ca urmare a unei inițiative olandeze, Consiliului de Miniștrii își va exercita atribuțiile stabilite prin Tratat, cu precădere cele în scopul armonizării acțiunii Înaltei Autorități și a guvernelor, care sunt răspunzătoare pentru politicile economice generale ale țărilor lor. Se instituie regula consultării și schimbului de informații cu această Autoritate, existând și posibilitatea inițierii unor propuneri sau măsuri pe care Consiliul le consideră corespunzătoare, el având însă numai în anumite cazuri și numai sub anumite condiții puterea de intervenție în politica privind cărbunele și oțelul. Este înființată și o Adunare Comună, compusă din membrii parlamentelor naționale, numiți de acestea, în fata acesteia Înalta fiind răspunzătoare pentru aplicarea Tratatului, putând fi depusă împotriva ei o moțiune de cenzură. În sfârșit, a fost creată și o Curte de justiție, ce are sarcina de a asigura respectarea legii în interpretarea și aplicarea Tratatului și a regulilor elaborate în temeiul acestuia.

Prima comunitate europeană reprezintă primul pas în reconcilierea fronco-germană (care este de astfel și prima condiție de împlinire a noului desen european). Interesul stârnit este pe măsura evenimentului. După instalarea Înaltei Autorități la Luxemburg, Statele Unite și Marea Britanie, își desemnează reprezentanții (care de altfel erau deja în zonă). Entuziasmul este mare în rândul elitelor economice, însă politica de integrare scoate destul de repede la iveală unele dependențe, în principal în raport cu interesele naționale și cele financiare. Oricum, trecând peste unele nepotriviri „tehnice” din CECO, procesul de integrare încearcă și „domeniile de vârf” ale politicii-contextul internațional fiind deosebit de „favorabil” în acest sens.

3.1.2. Crearea Comunității Economice Europene și a EURATOM

La 20 mai 1955 a fost elaborat un Memorandum al țărilor Beneluxului, prin care se confirmă principiul că integrarea economică trebuie să preceadă integrarea politică, el urmând unei idei din Planul „Beyen” (decembrie 1952-februarie 1953), prin care au fost schițate contururile unei piețe comune europene cu renunțarea la ideea dominantă privind o integrare progresivă a țărilor europene prin sectoare. S-a propus convenirea unei conferințe cu scopul de a pune la punct texte pentru un tratat care să aibă în câmpul său de aplicare o colaborare mai apropiată în ce privește crearea unei piețe comune, politica energetică, infrastructura transporturilor, dezvoltarea și folosirea pașnică a energiei atomice. Cu unele rezerve ale Germaniei privind unele tendințe dirijiste, opiniile statelor membre CECO au fost, în general, pozitive, iar Franța s-a arătat interesată în special în domeniul energiei atomice. Memorandumul a fost discutat și aprobat la întâlnirea din 1-2 iunie 1955, de la Messina-Italia, a miniștrilor de externe ai celor șase state. Problemele energiei atomice și ale pieței comune nu au fost dezbătute foarte intens. Totuși, s-a convenit ca, în scopul elaborării de tratate, să se întrunească mai multe conferințe și să se constituie un comitet de reprezentanți guvermentali, care își începe activitatea la 9 iulie 1955 sub președenția belgianului Paul Henry Spaak-și el unul dintre artizanii procesului de integrare, ministru de externe și prim-ministru al Belgiei, Președintele Adunării consultative a Consiliului Europei (1949-1951) și secretar general NATO (1957-1961). Deși a acceptat invitația de a face parte dintr-un astfel de comitet, Marea Britanie s-a retras în noiembrie 1955, în considerarea opțiunii sale pentru o cooperare interguvernamentală de preferat în cadrul OEEC și pentru un comerț liber, fără o uniune vamală.

Raportul „Spaak” întocmit de acel comitet a fost stabilit în forma sa finală în aprilie 1956, astfel încât să evidențieze măsurile necesare pentru edificarea unei piețe comune, cu o concepție fundamentală privind relațiile dintre state în această privință. S-a pornit de la constatarea că o fuziune a piețelor naționale este absolut necesară, o diviziune a muncii corectă, pe o scară mare, poate stăvili risipirea resurselor economice, iar o mai mare siguranță că resursele necesare de aprovizionare sunt permanent accesibile face posibilă renunțarea la activitățile productive care nu acordă atenție costurilor. Potrivit Raportului, fuziunea piețelor ar implica consolidarea unei uniuni vamale, înlăturarea restricțiilor vamale, libera circulație a serviciilor și o politică agricolă comună, în condițiile unui regim concurențial comun și al armonizării legislațiilor. Dezvoltarea resurselor economice și folosirea lor deplină ar presupune, între altele, ajutor financiar pentru investiții, dezvoltarea legiunilor rămase în urmă, mobilitate profesională.

Raportul „Spaak” a fost adoptat de cei șase ministrii de externe la 29 mai 1956 la Veneția, ca bază de negocieri privind încheierea unor tratate, convenindu-se totodată o conferință interguvernamentală în acest scop, la Bruxelles, pentru 26 iunie 1956. Au urmat negocieri intense, inclusiv asupra implicării economice reduse din partea Franței în piața comună.

În paralel cu negocierile proiectului de convenție se dezvoltau strategii pentru ridicarea capitalului politic al procesului de integrare, pentru a nu mai avea surprize cu ratificarea. Jean Monnet inițiase un „Comitet de acțiune pentru Statele Unite ale Europei”, comitet compus din personaje cu putere de influență în mediile lor, căutându-se cât mai mulți partizani pentru o Europă integrată.

Totuși, într-o Europă cu interese și situații politice diverse, îndoielile și contestațiile nu lipseau. Creștin-democrații cancelarului Adenauer prezentau integrarea ca pe un pas esențial în înscrierea Republicii Federale în circuitul internațional, însă social democrații și liberalii se temeau că această mișcare politică va face imposibilă reunificarea Germaniei. În Franța, Pierre Mendes France, „marele om de stat al celei de-a IV-a Republici, avea îndoieli asupra acestei Europe liberale”, iar generalul de Gaulle rămânerea clar împotriva supranaționalismului. În ce privește negocierile, nici acestea nu erau scutite de interesele specifice fiecărui participant, Franța, de exemplu, insistând ca în domeniul agriculturii, teritoriile sale de peste mări să fie asociate la mecanismele de ajutor și finanțare ce urmau să fie puse la punct pe continent.

Proiectele de Tratate sunt reluate la nivel de experți și la nivel de miniștrii de externe în Conferința de la Paris din februarie 1957.

Așadar, trei tratate de pornire a construcției europene, dintre toate trei Tratatul de constituire a Comunitații Economice Europene fiind cel mai important, prin fundamentul juridic în procesul de integrare economică, o noutate în dreptul internațional, prin care se declanșa o noutate și în sistemul economic internațional; un tratat cu unele trăsături asemănătoare unei constituții, definind un sistem comunitar dotat cu instituții politice comune (Adunarea parlamentară, Consiliul de miniștri, Comisiei și Curte de justiție); un tratat-cadru prin care sunt definite unele obiective, competențele instituțiilor, regulile si procedeele comune, fără a fi însă precis asupra metodelor și finalității politice…

Deși o perioadă au existat, în paralel, două sisteme instituționale internaționale, încă de la intrarea în vigoare a Tratatelor de la Roma în 1958 s-a avut în vedere reunirea instituțiilor celor trei Comunități în instituții unice, deci realizarea unui sistem instituțional unic. Acest lucru s-a finalizat în anul 1965 prin „Tratatul de la Bruxelles”.

3.1.3. Spre o uniune economică și monetară. Actul Unic European.

Creșterea numărului de membri ai Comunităților europene, ca și nivelul diferit al structurii economice și de dezvoltare, au generat unele dificultăți în formularea și aplicarea politicilor comunitare în procesul integrării economice, ceea ce făcea necesară adaptarea acestuia noilor cerințe, în condițiile în care era din ce în ce mai clar că nu se putea evita cooperarea politică. În acest sens a fost recunoscută legătura dintre activitățile comunitare și necesitatea unei astfel de cooperări prin insituirea unui Consiliu european al șefilor de state și de guverne care să se întâlnească de cel puțin trei ori pe an (Reuniunea „la vârf” de la Paris din 9-10 decembrie 1974), prin acesta nefiind afectate regulile și procedurile cuprinse în Tatat și nici prevederile privind cooperarea politică, stabilite de Rapoartele aprobate la Luxemburg în 1970, prin care s-au pus bazele Cooperării Politice europene, la Copenhaga în 1973 și la Londra în 1981, în cadrul unor asemenea întruniri „la vârf”.

Aceste rapoarte, ca și Declarația solemnă de la Stuttgard din 1983 a șefilor de state și guverne privind Uniunea Europeană și practicile stabilite gradual între statele membre au fost confirmate prin Actul Unic European, semnat la 17 și 28 februarie 1986 la Luxemburg. Acest document a fost elaborat în urma desfășurării la Milano a unei Conferințe ce a fost convocată la întrunirea Consiliului european de la începutul anului 1985. Urmare a unui lung și complex proces, în scopul de a întări și a extinde procesul de integrare europeană, Actul Unic European este un tratat complementar, în care sunt cuprinse amendamentele la tratatele constitutive comunitare. Prin acest tratat complementar se consolidează și cooperarea în politica externă (titlul III, art. 30-Dispozitii privind cooperarea europeană în politica externă). Alăturarea pentru prima oară într-un tratat a integrării economice și a cooperării politice este și motivul termenului de Act Unic. „Prin acest text, cadrul juridic al vieșii economice și sociale se fixează la Bruxelles”.

În 1978 a urmat crearea unei unități monetare-ECU, iar la 13 martie 1979 a intrat în vigoare un sistem de stabilizare a ratelor de schimb. Șefii de state și de guverne întruniți în Consiliul european, în 1982, la Copenhaga, au stabilit, ca o primă prioritate a acestei etape, desăvârșirea unei piețe interne unice, problemă care a fost luată în discuție și la întrunirile din 25/26 iunie 1984 de la Fontainebleau și din 29-30 martie 1985 de la Bruxeles, unde s-a afiemat că trebuie să fie pus accentul pe acțiuni vizând realizarea până în 1992 a unei mari piețe unice, creându-se astfel un mediu mai propice stimulării întreprinderilor, concurenței și schimburilor, iar Comisia a fost invitată să stabilească în acest sens un program detaliat însoțit de un calendar precis. Comisia a prezentat o Carte albă în această privință pentru Consiliul european de la Milano din 28-29 iunie 1985, preconizându-se trei categorii de măsuri: eliminarea frontierelor fizice, a celor tehnice și a celor fiscale, cu un program de realizare a lor până în 1992. O mare parte dintre aceste idei și măsuri se regăsesc în AUE, în principal privind realizarea Uniunii economice prin înfăptuirea unei piețe interne până în 1992, această piață cuprinzând o zonă fără frontiere interne, în care libera circulație a mărfurilor, persoanelor, serviciilor și capitalului este asigurată în conformitate cu dispozițiile Tratatului, precum și privind politica socială, coeziunea economică și socială, dezvoltarea științifică și tehnologică și mediul înconjurător.

Un principiu de bază al Actului este acela al „subsidiarității”, ceea ce înseamnă că nici o hotărâre care trebuie luată la nivel inferior să nu fie luată la nivelul guvernului european. Conform acestuia, rolul Uniunii ar trebui să se limiteze la acele domenii în care hotărârea trebuie luată în mod colectiv, toate deciziile care pot fi luate la nivel național sau regional ar trebui să fie de competența statelor membre.

Prin AUE s-a creat o dinamică favorabilă punerii în aplicare a altor reforme, care va trebui să permită realizarea Uniunii economice și monetare și să contribuie cu edificarea unei Uniuni politice-obiective care au fost discutate în cadrul Consiliului european de la Hanovra din 27-28 iunie 1988 și încredințate celor două conferințe interguvernamentale deschise la Roma la 15 decembrie 1990, în cadrul cărora trebuia să se convină modificări ale tratatelor comunitare prin instrumente adecvate, ce ar fi urmat să fie ratificate până la sfârșitul anului 1992.

Actul Unic European intră în vigoare la 1 iulie 1987. După mai bine de 20 de ani de la Compromisul de la Luxemburg, deciziile se iau cu vot majoritar, crește rolul Comisiei și spațiul de manevră al acesteia. Adoptarea „pachetului Delors” în 1987 duce, în principal, la reforma resurselor proprii (1,4 din PNB comunitar) și la dublarea fondurilor structurale, în scopul punerii în practică a noilor politici și acțiuni comune.

Prin AUE se relansează proiectul de uniune economică și monetară, reușita germană de la Luxemburg, proiect pe care cancelarul Kohl, profitând de președenția Consiliului în 1988, îl va pune în mișcare în ciuda diverselor opoziții (Marea Britanie, Bundesbank…).

În fine, AUE va avea un efect mobilizator la scară comunitară (guverne, operatori economici, forțe politice, opinie publică) și va pune capăt într-o oarecare măsură stagnării și europesimismului în construcția europeană. „Animați de voința de a continua opera întreprinsă începând cu tratatele comunităților europene și de a transforma ansamblul relațiilor între statele lor într-o Uniune Europeană …”, AUE reprezintă o nouă etapă înspre „ uniunea veșnică între popoarele europene”.

3.1.4. Instituirea Uniunii Europene.

O etapă decisivă a procesului integrării europene a început odată cu semnarea de către cei 12 membri ai Comunităților Europene, la 7 februarie 1992, a Tratatului de la Maastricht privind instituirea unei Uniuni europene. Tratatul, care a avut de înfruntat numeroase obstacole până la ratificarea sa (Populația daneză a consimțit ratificarea la capătul a două referendumuri, iar în Germania a fost introdus un recurs constituțional împotriva aprobării tratatului de către parlament) înainte de a putea intra în vigoare la 1 noiembrie 1993, constituie „o nouă etapă în procesul creării unei uniuni fără încetare mai strânsă între popoarele Europei”, în care deciziile sunt luate cât mai aproape de cetățeni, obiectivul major al Uniunii fiind acela de a organiza în mod coerent și solidar relațiile între statele membre și între popoarele lor (art. A).

Tratatul de la Maastricht a modificat tratatele originale ale anilor `50 instituind Comunitățile Europene (CECA, CEE, EURATOM), el constituind un prim pas către ordinea constituțională europeană definitivă și totodată actul fondator al Uniunii Europene, Constituția Uniunii Europene. O noutate care merită relevată aici este introducerea în tratatul Uniunii Europene a unei clauze de flexibilitate care permite o colaborare mai strânsă între statele membre, prin recurgerea la instituțiile, procedurile și mecanismele prevăzute prin tratatele comunitare. Calea a fost deci deschisă, în ciuda limitelor impuse de anumite exigențe, înspre o „Europă cu mai multe viteze”. Uniunea Europeană astfel întemeiată nu înlocuiește Comunitățile Europene, în ciuda a ceea ce afirmă unii teoreticieni, ci le asociază cu noile „politici și forme de cooperare” (art. 47 din Tratatul UE). Tratatul de la Maanstricht a instituit, printre altele, o cetățenie europeană, a creat un cadru de drepturi și de obligații suplimentare pentru cetățenii statelor membre. Pe de altă parte, tratatul de la Maanstricht, aprofundând opera întreprinsă prin Actul Unic European, a ameliorat funcționarea instituțiilor comunitare și a intensificat puterea de codecizie legislativă și de control a Parlamentului European.

Tratatul de instituire a Uniunii Europene, tratatele privind instituirea Comunităților Europene și unele acte legate de acestea au fost modificate prin Tratatul din 2 octombrie 1997 de la Amsterdam, urmare a desfășurări Conferinței interguvernamentale de revizuire a tratatului de la Maanstricht, începută la 29 martie 1996 la Torino. După mai mult de un an, tratatul de la Amsterdam s-a finalizat în noaptea de 17 spre 18 iunie 1997 și a fost semnat la 2 octombrie, intrând în vigoare la 1 mai 1999. Prin acest tratat, Uniunea Europeană a fost într-o oarecare măsură transformată: îi sunt conferite noi atribuții, este subliniat rolul cetățenilor, este consolidat caracterul democratic al instituțiilor. Chiar dacă construcția europeană s-a dezvoltat din punct de vedere istoric în jurul obiectivelor economice, accentul este în mod dezarmant pus pe responsabilitățile politice ale Uniunii, atât în interiorul ei, cât și în relațiile cu celelalte state ale lumii. Obiectivele tratatului sunt clare: trebuie să se creeze condițiile politice și instituționale necesare pentru a permite Uniunii Europene să facă față provocărilor viitorului, printre care evoluția rapidă a situației internaționale, mondializarea economiei și repercursiunile ei asupra forței de muncă, lupta împotriva terorismului, criminalitatea internațională și traficul de droguri, dezechilibrele ecologice și punerea în pericol a sănătății populației.

3.1.5. Delimitări conceptuale

Prima idee care le-a venit europenilor la sfârșitul celui de-al doilea Război mondial, când au decis să întoarcă spatele trecutului și să unifice Europa, a fost crearea unei Adunări europene.

Pe de o parte, ideea Statului-națiune ieșise cam terfelită dintr-un conflict care s-a dovedit a fi cel mai cumplit dintre toate conflictele europene.

Pe de altă parte, democrația ieșea victorioasă asupra unor dictaturi care atinseseră culmea infamiei, călcând în picioare drepturile omului. Trebuia, așadar, construită o Europă democratică, cu alte cuvinte Europa parlamentar constituită.

Partidele aflate la putere, creștin-democrate, socialiste și liberale, mișcările europene născute încă din perioada interbelică și sindicatele democratice au pus toate umărul la această treabă, inclusiv Charles de Gaulle care, în cursul numeroaselor sale conferințe de presă, își exprima năzuința spre o „confederatie europeană” și menționa chiar că „instituțiile europene trebuie să ia naștere din voința europenilor, adică dintr-o manifestare democratică, prin vot universal, a cetățenilor Europei.

Prevăzută încă de la inceput printre viitoarele instituții europene, impunerea unei adunări parlamentare internaționale avea să se dovedească totuși dificilă, cel putin la nivelul „Marii Europe”. Reticențele britanicilor fată de orice formă de „supranaționalitate” pe de o parte, problema dureroasă a reintegrării Gennaniei într-o Europă democratică pe de altă parte, prezența statelor neutre și mândre de neutralitatea lor nu au permis alegerea acestei „constituante europene” care ar fi generat tot restul.

În fapt, oamenii de stat din Europa anilor 50 au fost nevoiți să constate că gradul de supranaționalitate a instituțiilor europene este invers proporțional cu numărul statelor membre. Această constatare a fost formulată de Robert Schuman și de „inspiratorul” său Jean Monet, în celebra declarație de la 9 mai 1950 din salonul Orologiului din Quai d'Orsay: „Europa nu se va face printr-o construcție de ansamblu, ci prin realizări concrete, care să creeze mai intâi solidarități de fapt”.

A apărut, așadar, CECO (Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului-1952), apoi CEE (Comunitatea Economică Europeană) și EURATOM (Comunitatea Europeană a Energiei Atomice)-1957 care comportau, firește, o adunare parlamentară, dar o adunare parlamentară funcționând în cadrul unei simple comunități economice, comunitatea redusă inițial la cărbune-oțel, extinsă mai apoi și la alte sectoare ale economiei.

Acesta ar fi punctul de plecare modest al unei Adunări care, în 1962, avea să se încununeze cu titiul de Parlament European”.

Ea avea să cunoască, foarte rapid, un destin prodigios. Pe de o parte, avea să-și sporească reprezentativitatea până la a fi desemnată prin vot universal, devenind astfel prima Adunare parlamentară. internațională din istorie aleasă prin vot direct de cetățeni. Pe de altă parte, înainte chiar de alegerea sa directă, această adunare va intreprinde o cucerire lentă, dar sistematică de puteri, care a apropiat-o din ce în ce mai mult de un organism parlamentar clasic. În fine, profitând de sporul de prestigiu conferit de votul popular, ca va înceta foarte curând să se comporte ca adunare a unei Comunități Economice Europene, pentru a se profila ca adunare politică a unei Uniuni Europene fondată juridic și proclamată la 1 noiembrie 1993.

Toate acestea justifică numele de Parlament European, termen ce va fi, de altminteri, folosit de acum înainte în actele oficiale ale tuturor statelor membre. Franța, ratificând Actul Unic European, intrat în vigoare la 1 iulie 1987, a recunoscut denumirea, contestată până atunci în anumite cercuri politice sau juridice, de „Parlament European”.

3.2. Cetățenia română și cetățenia europeană

Se discută foarte mult, în timpul de astăzi, despre drepturi, libertăți, cetățenie națională, cetățenie europeană, naționalitate și identitate națională. Interesant este faptul că, din păcate, deseori ne confruntăm cu situații și cazuri în care se știe prea puțin în acest domeniu. Nu toți cei care se implică în asemenea discuții stăpânesc conceptele și dimensiunile politico-juridice ale noțiunilor invocate. Și aceasta este, sau poate fi, cauza ineficientei unor demersuri.

La noi există foarte multă frazeologie, dar mai puțină cunoaștere. Datorită acestui lucru, deseori ne manifestăm ca niște naivi atunci când pe plan european se întâmplă câte ceva, pentru că nu înțelegem anumite lucruri, pentru că noi suntem, hai să spun, victimele exagerării – altfel spus, ale unui entuziasm, ale unor dorințe. Suntem încă victimele unei idei potrivit căreia libertatea aceasta de după revoluție înseamnă că putem face tot ce ne trece prin cap. De aici ni se trag și ponoasele. De aici ni se trag, uneori, supărările noastre la replicile clare ale factorilor europeni, care, din când în când, ne arată că lucrurile trebuie văzute altfel. Ca atare, cel mai important lucru este, dacă vrem să ne implicăm în aceste probleme, să stăpânim cuvintele, noțiunile, categoriile, să înțelegem corect fenomenele.

Cele mai multe lucruri în viața națională și europeană sunt exprimate în limbaj juridic. Cultura transmisă în drept se exprimă într-un limbaj juridic, tehnic. Singurul limbaj care permite să înțelegi exact, să negociezi exact. Altfel, totul este frazeologie, cuvinte frumoase, dar fără rezultate concrete, lată de ce mi se pare că o discuție despre cetățenie, cu marile ei implicații, presupune anumite precizări.

Conceptul, universal, este regăsit în fiecare stat sub trei denumiri juridice. Astfel, la noi în limbaj, apar frecvent exprimări sau cuvinte precum – cetățeni români, cetățeni străini, apatrizi. Cetățeanul român este cel care are cetățenie română. Cetățeanul străin este persoana, de exemplu, de cetățenie franceză, aflată pe teritoriul României. Apatridul este persoana care nu are nici o cetățenie. Aceste exprimări sunt juridice, universal acceptate. Cu ele trebuie să lucrăm, atunci când vrem să explicăm mai ales zonele de interes constituțional în legătură cu integrarea noastră în Uniunea Europeană. Este foarte important, deci, să nu vorbim în general, și tratatele nu sunt vorbe generale. Nici Tratatul de la Roma, nici cel de la Maastricht sau de la Amsterdam nu au peste tot o rigoare juridică. Ele sunt însă deosebit de importante, iată o problemă care este bine să o precizăm ca să știm, care este domeniul în care putem discuta.

Apoi, auzim deseori folosindu-se cuvintele cetățean și naționalitate. Aici lucrurile sunt, de asemenea, clare. La început, cuvântul care desemna apartenența la un stat era naționalitatea. Cuvântul se folosește și astăzi. Există o convenție care a fost recent ratificată de țara noastră – Convenția privitoare la cetățenie – care uneori folosește și termenul de naționalitate, pentru că în anumite state cele două cuvinte sunt sinonime. Dar, o dată cu statul modern, o dată cu dezvoltarea principiului naționalităților, juriștii au încercat să facă o delimitare pentru a se înțelege mai bine. Încet-încet s-a renunțat la cuvântul naționalitate, acesta fiind înlocuit cu cel de cetățean. Deci, în loc de național cetățean. De ce? Pentru că naționalitatea exprimă apartenența la un corp social fondat pe alte reguli, în timp ce cetățenia exprimă apartenența juridică la un stat. Este o legătură juridică. Naționalitatea, la recensământ, ți-o poți alege. Ai voie să spui – sunt de naționalitatea cutare. Nu poți spune însă – sunt de cetățenia cutare, dacă în acest sens nu prezinți un document. Nici cu etnia lucrurile nu stau la fel. Nu intrăm în aceste detalieri, care sunt foarte importante, pentru că dacă discursul juridic nu este corect, riguros, duce la consecințe diferite. Or, discursul juridic presupune interese concrete, iar la nevoie, instanțe care să le apere. Ca atare, noi vorbim despre cetățenie.

Vom vedea că și Tratatul de la Maastricht vorbește despre cetățenia europeană. Cuvântul cetățenie, la noi, la români, vine din francezul citoyenneté. Tot francezii au inventat, de fapt, această diferențiere dintre naționalitate și cetățenie o dată cu istoria modernă.

Apoi, marea problemă este corelația dintre cetățenia română și cetățenia europeană.

Mai întâi trebuie să mergem la documente. Constituția noastră din 1991 nu vorbește despre cetățenia europeană, în schimb această formulare apare în mai multe documente europene, precum și în Constituția României din 2003.

Articolul 7 din Constituția Europeană se referă la cetățenia europeană „orice persoană care are naționalitatea unui stat membru, este cetățean al Uniunii”. Este o corelație ca în cazul statelor federative, federația fiind o perspectivă europeană. Sigur, este foarte greu de vorbit deocamdată despre o cetățenie europeană, atât timp cât nu există un stat european.

Dar, Tratatul de la Maastricht, tratat ce a completat tratatul de la Roma, are o parte intitulată cetățenia Uniunii. Cetățeanul Uniunii are o serie de drepturi, precum dreptul de vot în alegerile municipale, el se bucură de protecție din partea autorităților, are dreptul de petiție la Parlamentul European și se poate adresa Mediatorului european.

Trebuie să amintim că România a votat în 2002 o lege pentru ratificarea Convenției europene asupra cetățeniei, convenție adoptată la Strasbourg în 1997, iar această Convenție Europeană are foarte multe reguli – unele se regăsesc și în legislația noastră, ca de exemplu problemele tehnice, cele referitoare la cetățenie. Altele vor trebui avute în vedere.

Din perspectiva revizuirii Constituției, trebuie să observăm că aceasta s-a impus în perspectiva integrării în Uniunea Europeană (pentru a putea fi integrat în Uniunea Europeană, trebuie să ai instituții compatibile). Nu poți veni la nivel de integrare cu instituții care sunt total diferite de cele europene. Și în chestiunea realizării unei Europe unite există o adevărată evoluție. Desigur se știe ceea ce spunea Napoleon, la vremea lui, în această privință, pentru că ideea unei Europe unite nu este nouă. Ea este și a fost de multă vreme în conștiința oamenilor. Este o idee care a fost subliniată foarte frumos de Napoleon, acest om care a făcut și rău și bine, dar pe care toată lumea l-a iubit. Toți biografii lui l-au iubit; însă au știut să prezinte și lucrurile rele, mai puțin agreabile, lată ce spunea el: Avem nevoie de un cod european, de o Curte de Casație europeană, o monedă unică, de aceleași măsuri și greutăți – din această cauză englezii, probabil, cedează greu – de aceleași legi. Trebuie să fac, spunea Napoleon, din toate țările Europei, un singur popor, lată, deci că, în dezvoltarea sa istorică, această idee a unirii, a compatibilității instituțiilor este foarte veche.

Sub acest aspect, există Convenția europeană asupra cetățeniei, ratificată de țara noastră, la care România a avut câteva rezerve vizavi de obligațiile militare, dar aceste rezerve, bănuim, vor fi temporare, pentru că în ideea de revizuire a Constituției intră și aceste texte.

Și ce este foarte interesant, convenția dă o explicație, nu o definiție. Documentul arată că cetățenia înseamnă legătura juridică dintre o persoană și un stat și nu indică originea etnică a persoanei. Vom vedea că cetățenia tocmai așa este definită.

Apoi, lucru foarte important, convenția prevede că apatridia trebuie evitată. Trebuie să reținem că apatridul este o persoană care se declară cetățean al lumii. Este o persoană care ar vrea să aibă numai drepturi. Or, această atitudine, acest comportament este contrar tuturor regulilor relative la drepturile omului. Omul trebuie să aibă atât drepturi, cât și obligații față de un stat. Apatridul este persoana care vrea să iasă din tipic.

Or, acest lucru nu se poate, pentru că bunurile materiale și spirituale presupun contribuția fiecăruia, munca fiecăruia.

3.3. Efectele juridice ale cetățeniei europene

Uniunea Europeană reprezintă o asociere voluntară și pașnică de state pe principiul de parteneri egali în drepturi, în scopul creării unui vast spațiu economic, a unei „zone a libertății, securității și justiției” în care persoanele pot circula și se pot stabili în mod liber, iar popoarele statelor membre se bucură de o deplină securitate.

Formarea Uniunii Europene nu a fost lipsită de probleme, dar integrarea în.; plan politic, juridic, instituțional, social, cultural, științific, al mediului etc. a peste 370 milioane de persoane s-a realizat prin depășirea obstacolelor generate de diferențele de cultură, tradiție, sisteme juridice și economice, inclusiv elemente ale conștiinței naționale.

Logica integrării europene reclama o cetățenie europeană, care, în acest moment există, fiind distinctă de cea națională; cetățenia europeană completează pe cea națională, dar nu o înlocuiește.

Cetățenia este acea calitate juridică care permite persoanelor să aibă drepturi politice și civile, precum și să își asume obligații de natură politică și civilă. Cetățenia este rezervată de fiecare stat naționalilor săi, dar există și unele excepții, de pildă: „cetățenia britanică de peste mări” sau „cetățenia Uniunii Franceze”.

Fiind, în același timp, o stare de fapt și o calitate juridică a persoanelor, cetățenia este în permanentă evoluție, astfel încât, în prezent, putem vorbi: despre o cetățenie politică, economică, socială, precum și despre cetățenia națională sau despre cetățenia europeană.

Tratatul de la Maastricht a introdus în cadrul Tratatului cu privire la Comunitățile europene un nou capitol referitor la cetățenia europeană. Articolele de la 17 la 22 din cadrul Tratatului instituind o Uniune Europeană au fost urmate de o serie întreagă de directive, în marea lor majoritate deja transpuse în sistemele juridice ale statelor membre, dar aplicate destul de inegal pe teritoriul Uniunii Europene, care au influențat semnificativ domenii importante ale vieții politice și juridice europene.

Ansamblul acestor reguli juridice specifice dreptului comunitar și proprii sistemelor juridice ale statelor membre este astăzi considerat parte a «corpusului» dreptului comunitar referitor la cetățenia europeană. Influența sa se face resimțită în primul rând la nivelul a ceea ce instituțiile proprii Uniunii Europene definesc drept politici europene referitoare la cetățenie.

Din punct de vedere juridic ele reglementează unul din elementele componente ale cetățeniei europene, mai precis drepturile fundamentale specifice de care beneficiază titularii cetățeniei europene tocmai în virtutea acestei calități.

În primul rând aceste drepturi se referă la libertățile fondatoare ale Uniunii Europene și, în special, la libertatea de circulație a persoanelor în spațiul european, care a căpătat un conținut juridic cu totul nou privită prin prisma unui concept de cetățenie europeană care înglobează nu doar aspectele ordin pur economic (ce au stat la baza construcției europene) ci mai ales pe cele de ordin politic. Numai astfel se poate explica extinderea acestei libertăți, în special prin intermediul dreptului comunitar derivat, de la agenții economici, expressis verbis vizați în primele Tratate fondatoare, la orice persoana care beneficiază de cetățenia europeană, indiferent că aceasta este activă din punct de vedere economic sau nu. Curtea de Justiție Uniunii Europene a confirmat această tendință printr-o jurisprudență puțin consistentă, dar care pare să ilustreze o atenție specială acordată libertăților fondatoare nu doar ca simple posibilități confirmate normativ în vederea atingerii unor obiective economice, ci mai ales în calitatea lor de componente ale unei cetățenii comune tuturor persoanelor fizice ce intră sub jurisdicția sa.

În al doilea rând, cetățenia europeană a consacrat o serie de drepturi politice acordate tuturor cetățenilor europeni, indiferent de statul pe teritoriul căruia ei și-au stabilit domiciliul sau reședința. Aceste drepturi electorale vizează chiar procesele electorale referitoare la instituțiile europene (Parlamentul European), dar și alegerile locale din statele membre. Este adevărat că implementarea acestor măsuri variază foarte mult în funcție de statele membre ale Uniunii Europene, dar garantarea în practică a acestor drepturi electorale a marcat un pas înainte pentru asigurarea unei legitimități reale instituțiilor europene. Apoi, dreptul de a adresa petiții Parlamentului European și dreptul oricărui cetățean european de a se adresa Mediatorului European se constituie în veritabile drepturi-garanții pentru efectiva și corecta exercitare a tuturor celorlalte drepturi de care dispun cetățenii europeni. La acestea se adăugă și dreptul oricărui cetățean european la protecție diplomatică din partea oricărui stat membru al Uniunii Europene și dreptul de a adresa cereri și de a primi informații din partea oricărei instituții a Uniunii Europene în limba pe care cetățeanul european o precizează.

În al treilea rând, trebuie amintită aici și dimensiunea de „libertate, securitate și justiție comune”, așa cum a fost precizată mai exact prin Tratatul de la Amsterdam cel de-al treilea pilier al integrării europene definit prin Tratatul de la Maastricht. Acest al treilea pilier cunoaște în zilele noastre o adevărată expansiune, datorată atât unui hiperactivism în materie din partea instituțiilor europene, cât și necesității de a reglementa cât mai rapid aspecte ce țin de securitatea individuală a cetățenilor europeni și de protecția statelor membre ale Uniunii Europene. Numai că acest al treilea pilier vizează mai puțin dimensiunea participativă la viața politică a comunității și mai mult aspectele defensive ale cetățeniei, așa cum rezulta ele din politicile comune referitoare la imigrație sau la combaterea criminalității transfrontaliere sau la mandatul de arestare european etc.

În contextul dezbaterilor doctrinare la nivel european ce vizează mai ales implicațiile practice pe care noțiunea de cetățenie europeană le are în viața de zi cu zi a titularilor săi și în strânsă legătură cu eforturile României de integrare în Uniunea Europeană, Centrul de Drept Constituțional și Instituții Politice a programat un seminar științific axat pe tema cetățeniei europene și a influenței pe care aceasta ar putea-o avea asupra sistemului juridic românesc.

Considerând că și juriștii trebuie să contribuie la viața polis-ului, iar cea mai la îndemână modalitate de participare pentru ei rămân discuțiile deschise pe teme de actualitate, CDCIP a dorit să marcheze sprijinul său, de ordin științific, la realizarea unui deziderat deja stabilit la nivel politic, dar care presupune cunoașterea aprofundată a noțiunilor și conceptelor cu care se operează.

3.4. Participarea străinilor la procesul de democratizare a societății, componentă esențială a unei Europe unite

În majoritatea sistemelor de guvernare, corpului social i se permite să participe la decizia politică o data la câțiva ani, politicienii fiind la distanță de alegătorii lor. Esența democrației reprezintă un sistem de guvernare care este cu și pentru oameni. Modelul de democrație prin delegare predomină deocamdată. Se pare că elitele și publicul, în multe țări, susțin chiar inconștient modelul reprezentativ ca pe unica formă de democrație posibilă.

Provocarea societăților moderne este aceea de a crea un sistem de guvernare ce promovează, sprijină și susține dezvoltarea umană, în mod special participarea activă a tuturor persoanelor la luarea deciziei care îi privește în mod nemijlocit. Dar discuțiile cu privire la cel mai potrivit sistem de guvernare sunt încă la început, în acest context, credem că o democrație participativă este mai potrivită zilelor noastre.

În unele țări introducerea dreptului cetățenilor de a iniția legi și de a fi consultați prin referendum privitor la diverse decizii, cu caracter local și de importanță mai mică a reușit în destul de mică măsură să compenseze defectele democrației reprezentative. Idealul ca toți membri unei comunități să aibă posibilitatea de a participa la luarea în comun a deciziilor este deseori respins ca fiind lipsit de pragmatism, îndeosebi atunci când este vorba de populații mari, dar și pentru alte motive.

Creșterea gradului de implicare a oamenilor în viața societății este o necesitate. Guvernarea aparține și ar trebui să fie responsabilă față de persoanele care au ales-o. Bineînțeles, modificarea profundă a sistemelor prezente de guvernare nu ar trebui să survină cu o viteza prea mare ceea ce de altfel este și improbabil. Cu toate acestea multe persoane doresc o participare mai activă în problemele ce le afectează în mare măsură viețile și viitorul.

În momentul de față, în România, guvernanții trebuie să fie lideri în promovarea participării tuturor persoanelor la viața publică. Deoarece participarea persoanelor este o idee nouă pentru mulți oameni, acești guvernanți ar trebui să fie aceia care au inițiativa procesului. Aceasta presupune un angajament puternic pentru participare din partea liderilor locali, începând cu primarul și cu cei mai apropiați consilieri ai acestuia.

Probabil că nu toți guvernanții vor fi convinși că participarea este necesară sau potrivită. Aceasta nu este o problemă neobișnuită. Câteodată, reprezentanții se pot întreba dacă implicarea persoanelor chiar va fi eficientă și dacă oamenii de rând pot înțelege cu adevărat problemele existente și pot contribui la realizarea celui mai bun plan. Participarea pare să fie unul dintre obstacolele care îi împiedică în exercitarea funcției lor. Exprimarea unor astfel de dubii reflectă, de fapt, natura umană. Dar, democrația este întărită atunci când acești reprezentanți nu numai că acceptă dar și încurajează formarea unor lideri puternici ai societății civile.

Participarea tuturor persoanelor este procesul prin care preocupările, nevoile și valorile oamenilor sunt încorporate procesului public. Putem defini participarea dar nu putem descrie toate formele pe care aceasta le poate îmbrăca. Aceasta, deoarece o mare parte a participării cetățenești are un înțeles comun.

Guvernarea cu și pentru oameni trebuie să devină și să rămână un parteneriat – un parteneriat între toți oamenii și oficialii aleși în care ei și-au investit încrederea. Această încredere trebuie să se extindă la toți funcționarii și la toate instituțiile administrative. În țările democratice de oriunde din lume, această încredere se stabilește prin onestitate și transparență din partea oficialilor și prin oportunitatea oferită oamenilor de a juca un rol în procesul guvernării, chiar și în activitatea de zi cu zi. Responsabilitatea ce revine persoanelor este să găsească avantaje în aceste oportunități, iar guvernanții ar trebui să încurajeze oamenii să participe zi de zi la acest proces.

În momentul de față, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 care reglementează regimul străinilor în România prevede drepturile și obligațiile acestora pe toată perioada cât se află pe teritoriul României, instituind o serie de restricții în ceea ce privește exercitarea unor drepturi. Astfel, străinii care locuiesc legal în România se bucură de protecția generală a persoanelor și a averilor, garantată de Constituție și de alte legi, precum și de drepturile prevăzute în tratatele internaționale la care România este parte. Aceștia se pot deplasa liber și își pot stabili reședința sau, după caz, domiciliul oriunde pe teritoriul României. Ei pot beneficia de măsuri de protecție socială din partea statului, în aceleași condiții ca și cetățenii români, dar numai dacă au reședința sau domiciliul în România și au acces, fără restricții, la toate gradele de învățământ, la activitățile școlare și de instruire în societate.

În același timp, pe perioada șederii în România străinii sunt obligați să respecte legislația română, să respecte scopul pentru care li s-a acordat dreptul de a intra și, după caz, de a rămâne pe teritoriul României, să nu rămână pe teritoriul României peste perioada pentru care li s-a aprobat șederea, precum și să depună toate diligențele necesare pentru a ieși din România până la expirarea acestei perioade. Sub aspectul exercitării unor drepturi sociale și politice, străinii nu pot organiza pe teritoriul României partide politice ori alte organizații sau grupări similare acestora și nici nu pot face parte din acestea, nu pot ocupa funcții și demnități publice și nu pot iniția, organiza sau participa la manifestații ori întruniri care aduc atingere ordinii publice sau siguranței naționale. De asemenea, nu pot finanța partide, organizații, grupări sau manifestații ori întruniri care aduc atingere ordinii publice sau siguranței naționale. Organizarea de către străini, pe teritoriul României, a unui partid politic sau a altei organizații ori grupări dintre cele arătate mai sus precum și finanțarea unei asemenea organizații, aderarea unui străin la acestea, precum și inițierea, organizarea și participarea la manifestații sau întruniri care aduc atingere ordinii publice și siguranței naționale constituie infracțiune și se pedepsește de lege cu închisoare sau cu amendă.

Observăm, că legea impune anumite limitări sub aspectul exercițiului unor drepturi de către străini, limitări care, uneori, duc la imposibilitatea participării active a acestei categorii de populație la viața statului pe teritoriul căruia trăiește. Or, este foarte important să vedem care este gradul de implicare pe care îl face posibil statul pentru aceste persoane și care sunt mijloacele pe care respectivele persoane le au la îndemână pentru a putea participa activ la democratizarea societății. Această preocupare se află în strânsă legătură cu perspectiva realizării unei Europe unite în care libera circulație a persoanelor este unul din drepturile fundamentale ale persoanelor, iar realizarea unei cetățenii europene va fi elementul de legătură al tuturor indivizilor ce vor trăi în spațiul Uniunii Europene.

3.5. Principalele drepturi și obligații

Cadrul legal al fiecărui stat prevede modalități de participare a persoanelor la viața socială a statului. Atunci când vorbim de persoane ne referim atât la cetățeni, cât și la străinii care locuiesc pe teritoriul unui stat, altul decât cel al cărui cetățeni sunt. Formele de participare a indivizilor la această activitate sunt prevăzute de cadrul juridic al fiecărui stat și constituie drepturi fundamentale ale persoanelor. Aceste drepturi sunt prevăzute atât prin reglementările naționale ale fiecărui stat, cât și prin reglementările internaționale la care statele sunt parte. Amintim aici Declarația Universală a Drepturilor Omului, adoptată în 1948, cele două Pacte Internaționale adoptate în 1966 (Pactul internațional cu privire la drepturile sociale, economice și culturale și Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice), Convenția Europeană a Drepturilor Omului etc, documente internaționale la care și România este parte.

Legislația română prevede ca modalități de realizare a participării active a persoanelor la viața politică și socială, printre alte drepturi, dreptul de asociere și drepturile electorale.

Tratatul de la Amsterdam clarifică legătura dintre cetățenia europeană și cea națională, subliniind fără echivoc că „cetățenia Uniunii completează cetățenia națională și nu o înlocuiește”.

Din dispoziții se desprind următoarele concluzii:

Pentru ca o persoană să beneficieze de cetățenia europeană este necesar ca, în primul rând, să fie cetățean al unui din statele membre;

Cetățenia europeană conferă drepturi suplimentare și complementare față de cetățenia națională.

Drepturile ce derivă din cetățenia europeană sunt: dreptul la liberă circulație și dreptul la liberă stabilire pe teritoriul statelor membre, prevăzut în art. 8A(1) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană; dreptul de a vota și de a fi ales în alegerile europene și în cele municipale, înscris în art. 8B din Tratatul instituind Comunitatea Europeană; dreptul la protecție diplomatică și consulară reglementat prin art, 8C din alin. 1 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană; dreptul la petiționare prevăzut în art. 8D alin. 1 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană; dreptul de mediere, înscris în art. 8D alin. 2 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, precum și dreptul de a comunica cu instituțiile, introdus prin Tratatul de la Amsterdam (titlul VI, art. 2, par. 11).

Dacă exercițiul primelor trei drepturi este supus condițiilor stabilite prin tratate sau prin legislația comunitară secundară (regulamente, directive, decizii, recomandări, opinii, acțiuni comune), exercițiul ultimelor trei drepturi este accesibil tuturor persoanelor fizice și juridice care își au domiciliul sau reședința într-unui din statele membre ale Uniunii Europene.

Plecând de la ideea ca drepturile oferite de cetățenia europeană sunt complementare celor conferite de cetățenia națională, în cele ce urmează vom ilustra un corolar de drepturi și obligații ce derivă din ambele izvoare.

Dreptul de asociere.

Dreptul de asociere este un drept fundamental și cuprinde posibilitatea oricărei persoane de a se asocia liber în diferite forme și tipuri de organizații, cu scopul de a participa la viața politică, științifică, socială și culturală și de a-și realiza o serie de interese legitime comune. Garantând dreptul la liberă asociere, dispozițiile legale stabilesc și formele de asociere. Constituția României prevede aceste forme de asociere în articolele 37, 8 și 9. Mai întâi, articolul 37 din Constituție prevede că „Cetățenii se pot asocia liber în partide politice, în sindicate și în alte forme de asociere”, iar articolele 8 și 9 definesc partidele politice și sindicatele spunând că partidele politice contribuie la definirea și exprimarea voinței politice a cetățenilor, respectând suveranitatea națională, integritatea teritorială, ordinea de drept și principiile democrației, iar sindicatele contribuie la apărarea drepturilor și la promovarea intereselor profesionale, economice și sociale ale salariaților. Așadar, formele de asociere reglementate la nivel constituțional sunt partidele politice, sindicatele, asociațiile și fundațiile. Toate acestea își desfășoară activitatea în baza unor reglementări legale adoptate de către Parlament. Partidele politice sunt reglementate prin Legea nr. 14/2003, sindicatele sunt reglementate prin Legea nr. 54/2003, iar asociațiile și fundațiile sunt reglementate prin Ordonanța Guvernului nr. 26/2000.

Se poate observa că formele de asociere enumerate sunt de drept public și au la bază libertatea de asociere și nu contractul care este temeiul juridic al societăților de drept privat. Facem această precizare deoarece în studiul de față de vom ocupa doar de acele forme de asociere care sunt de drept public și care au ca fundament juridic libertatea de asociere.

În continuare vom ilustra modalitatea în care dreptul de asociere reglementat în legislația românească este în acord cu reglementările internaționale în domeniu.

CONSTITUȚIA ROMÂNIEI – art. 37 (1) Cetățenii se pot asocia liber în partide politice, în sindicate și în alte forme de asociere.

(2) Partidele sau organizațiile care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranității, a integrității sau a independenței României sunt neconstituționale.

(3) Nu pot face parte din partide politice judecătorii Curții Constituționale, avocații poporului, magistrații, membrii activi ai armatei, polițiștii și alte categorii de funcționari publici stabilite prin lege organică.

(4) Asociațiile cu caracter secret sunt interzise.

DECLARAȚIA UNIVERSALĂ A DREPTURILOR OMULUI -art. 20 (1) Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire și de asociere pașnică.

(2) Nimeni nu poate fi silit să facă parte dintr-o asociație.

PACTUL INTERNAȚIONAL CU PRIVIRE LA DREPTURILE CIVILE ȘI POLITICE -art. 22 (1) Orice persoană are dreptul de a se asocia în mod liber cu altele, inclusiv dreptul de a constitui sindicate și de a adera la ele, pentru ocrotirea intereselor sale.

(2) Exercitarea acestui drept nu poate fi supusă decât restricțiilor prevăzute de lege și care sunt necesare într-o societate democratică pentru securitatea națională, siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, protejarea sănătății sau a moralei ori pentru protecția drepturilor și libertăților altora. Prezentul articol nu se opune ca exercitarea acestui drept de către membrii forțelor armate să fie supusă unor restricții legale.

(3) Nici o dispoziție din prezentul articol nu permite statelor părți la Convenția din 1948 a Organizației Internaționale a Muncii privind libertatea sindicală și ocrotirea dreptului sindical să ia măsuri legislative aducând atingere sau să aplice legea într-un mod care să aducă atingere garanțiilor prevăzute în acea Convenție.

CONVENȚIA EUROPEANĂ A DREPTURILOR OMULUI -art. 11 (1) Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire pașnică.

(2) Exercitarea acestui drept nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care prevăzute de lege constituie măsuri necesare într-o societate democratică pentru securitatea națională, siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, protejarea sănătății sau a moralei ori pentru protecția drepturilor și libertăților altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestui drept de către membrii forțelor armate, ai poliției sau ai administrației de stat.

Din perspectiva integrării în Uniunea Europeană se impune o regândire a prevederilor legale menționate anterior, deoarece justificările înseși care stau la baza lor au fost sau vor fi în curând depășite de realitățile sociale. Astfel, în zilele noastre se vorbește tot mai des despre Uniunea Europeană ca despre o confederație sau chiar un stat de tip federal. Moneda unică europeană este o realitate, circulația persoanelor și mărfurilor în Uniunea Europeană este liberă, iar cetățenia europeană nu mai este prezentată ca o eventualitate îndepărtată și improbabilă, în asemenea condiții nu credem că se mai poate susține că nu ar exista interese comune ale cetățenilor din Uniunea Europeană, iar în momentul în care cetățenia europeană va fi o realitate, ea va trebui să atragă după sine dreptul acestor cetățeni de a se implica în viața politică a oricărui stat component al Uniunii în măsura în care aleg să locuiască în acel stat. În ceea ce privește argumentul că există pericolul ca străinii să nu înțeleagă realitățile societății dintr-un alt stat decât cel de origine, precizăm numai că este posibil ca și cetățenii originari din statul respectiv să fie înșelați de evoluția complicată a unei societăți, iar pe de altă parte gradul de omogenizare socială al Uniunii Europene se va accentua constant, chiar dacă vor exista anumite diferențe specifice popoarelor Europei. Din acest punct de vedere considerăm că înseși noțiunile de „străin” și „cetățean” vor trebui redefinite.

Nu trebuie să se înțeleagă prin aceasta că susținem acordarea drepturilor politice în mod nediscriminatoriu către toate persoanele care domiciliază la un moment dat pe teritoriul statului român, indiferent de cetățenia pe care o au sau de orice alte criterii. Evoluția dreptului de asociere în partide politice în România nu poate și nu trebuie să urmeze o evoluție total separată de ceea ce se întâmplă pe plan european, referindu-ne în mod deosebit la apariția unor noi concepte cum ar fi cel de „cetățenie europeană” și „constituție europeană”.

În doctrina juridică românească, noțiunea de „cetățenie” are un sens absolut și indivizibil, înțelegând prin aceasta, pe de o parte, că noțiunea semnifică o calitate a persoanei care nu suportă grade de comparație, nu există mai multe tipuri de cetățenii, iar pe de altă parte, că atributele cetățeanului, drepturile care îi sunt conferite de acest titlu, nu pot fi restrânse de la un cetățean la altul. Altfel spus, nu poate exista un cetățean care să aibă un anumit set de drepturi, iar alt cetățean să se încadreze în altă „categorie” și să beneficieze de un alt set de drepturi.

La nivel european, deși în mod tradițional există aceeași viziune asupra cetățeniei, au apărut și opinii mai nuanțate. Uniunea Europeană este în proces de a deveni un stat federal sau măcar o confederație – cu toate că, în general, se evită o declarație tranșantă în acest sens, de teama reacțiilor negative pe care le-ar putea stârni în rândul opiniei publice. Constituția Europeană prevede existența unei armate comune, a unei politici externe comune, luarea deciziilor prin majoritate și nu prin unanimitate (cu anumite excepții) etc. În aceste condiții, existența calității de cetățean al viitorului supra-stat apare ca o urmare firească, însă caracterul eterogen al U.E. își va pune amprenta asupra conținutului juridic al cetățeniei europene. Se discută astfel de „cetățenia politică”, „cetățenia socială”, „cetățenia economică” etc. și chiar dacă inițiatorii unor astfel de concepte nu sunt întotdeauna juriști, ei exprimă totuși o preocupare generală la nivelul Uniunii: cum să coexiste calitatea de cetățean european (pentru a crea un sentiment cât mai puternic de comuniune și coeziune) cu necesitatea prezervării specificităților naționale europene. Din punct de vedere practic, diferitele tipuri de cetățenii înseamnă că deși toți cetățenii statelor membre ale Uniunii Europene vor fi cetățeni europeni, în situația în care vor alege să locuiască pe teritoriul altui stat decât cel de origine, vor beneficia sau nu de anumite drepturi, în funcție de anumite criterii, cum ar fi perioada de când și-au schimbat domiciliul. Astfel „cetățenia economică” înseamnă că vor beneficia de drepturile economice, dar s-ar putea să nu dețină și „cetățenia politică”, în sensul că nu ar beneficia de anumite drepturi politice.

Indiferent de terminologia folosită, este clar că viitoarea apartenență a României la structurile europene va impune anumite schimbări ale dreptului de asociere în partide politice ale celor care nu sunt cetățeni români. Pe termen lung este imposibil de prevăzut cât de mare va fi gradul de integrare al statelor în U.E. și, ca urmare, ce statut ar trebui să aibă cetățenii europeni în alte state decât cele de origine, dar evoluțiile pe termen scurt și mediu vor conduce la unele modificări legislative asupra cărora îndrăznim să facem și noi câteva sugestii.

În România dreptul de asociere este recunoscut atât cetățenilor români, cât și celor străini și apatrizilor atunci când ne referim la sindicate, patronate, fundații sau diverse alte asociații cu caracter privat. Nu aceeași situație o întâlnim în privința dreptului de asociere în partide politice unde străinilor le este interzisă orice fel de participare, actele normative în vigoare prevăzând sancțiuni împotriva partidelor și/sau persoanelor care acceptă implicarea, fie și indirectă, a străinilor în viața politică.

O posibilă modificare ce ar putea interveni pe viitor la nivel legislativ, în România, în ceea ce privește dreptul de asociere al străinilor în partide politice ar fi ca aceștia să poată face parte din partide politice, dar nu în orice condiții. Subliniem să facă parte din partide politice și nu să-și poată constitui partide politice.

O astfel de modificare s-ar putea impune în virtutea principiului de nediscriminare între cetățenii din statele Uniunii Europene. Am arătat că premisele pe care se fundamentează în prezent nerecunoașterea acestui drept străinilor sunt depășite de evoluțiile istorice din ultimii 50 de ani. Societățile statelor europene sunt mult mai interdependente, circulația persoanelor, mărfurilor și ideilor a cunoscut o accelerație atât de constantă încât – cel puțin din perspectiva statelor vestice – se poate vorbi de o singură societate europeană cu particularități regionale.

În condițiile în care se va crea o cetățenie europeană, ca noțiune juridică, ce va garanta aceleași drepturi tuturor cetățenilor din Uniunea Europeană, bazată pe o constituție europeană, modificarea propusă de noi ar putea deveni imperativă. Dacă un cetățean european poate circula, munci și poate a se stabili în mod liber în orice parte a Europei, însă nu poate să participe în nici un fel la administrarea locului unde a decis să trăiască, o astfel de situație ar lipsi „cetățenia europeană” de orice credibilitate.

Totodată în proiectul de modificare a Constituției României se prevede posibilitatea ca cetățenii din statele Uniunii Europene să poată participa la alegerile locale din România, în calitate de candidați sau de alegători, această schimbare urmând a armoniza legislația internă cu Tratatul CE. Din această perspectivă ar fi anormal să li permită străinilor să exercite funcții publice – chiar numai la nivel local – dar să nu li se dea voie să devină membri ai unui partid politic, ceea ce, în fond, nu semnifică decât aderarea la o anumită ideologie politică.

Este improbabil ca în viitorul apropiat sau chiar pe termen mediu să li se permită cetățenilor altor state să fie aleși sau chiar să voteze în alegerile centrale ale diferitelor state U.E., inclusiv România. În aceste condiții se ridică întrebarea cum ar fi posibil ca o persoană să fie membru al unui partid politic -grupare care își propune în mod axiomatic să preia puterea politică – și totuși să aibă membri care nu pot candida la anumite funcții publice? Care ar mai fi sensul apartenenței lor la un partid? Considerăm că răspunsul la această problemă nu poate fi găsit decât în viziunea „divizibilă” a noțiunii de cetățenie europeană (chiar dacă terminologic va fi adoptată o altă soluție). Astfel un cetățean al unui stat membru U.E. care domiciliază în alt stat decât cel de origine va avea o parte din drepturile politice ale cetățenilor originari din statul unde și-a ales domiciliul și va putea candida la anumite funcții publice, la nivel local. Calitatea sa de membru într-un partid politic va avea acest sens și scop, de a-i facilita accesul la respectivele funcții pentru care este eligibil, însă nu ar conduce automat la concluzia că poate candida și vota pentru orice funcții în stat.

Soluția acordării dreptului de asociere în partide politice al străinilor trebuie aplicată însă cu o deosebită atenție și cu impunerea unor reguli minime de protecție a intereselor naționale. Astfel cetățenii străini ar trebui să domicilieze pe teritoriul statului român o anumită perioadă înainte de a dobândi acest drept, precedentul european creat fiind de 5 ani. Totodată considerăm că măsura nu trebuie să fie unilaterală din partea României, ci să fie o măsură general europeană sau măcar în condiții de reciprocitate. S-ar evita astfel ca românii să beneficieze de mai puține drepturi în U.E. decât ceilalți cetățeni europeni și nu ar exista nici pericolul apariției unor nemulțumiri ale opiniei publice din România.

Drepturile electorale.

Drepturile electorale sunt prin excelență drepturi exclusiv politice. Aceasta se motivează prin aceea că, prin conținutul lor, aceste drepturi pot fi exercitate de către persoane numai pentru participarea la guvernare. Într-un stat de drept, democratic și social, poporul trebuie să aibă ultimul cuvânt de spus. Acest lucru devine realitate prin exercitarea drepturilor electorale de către indivizi. Datorită faptului că aceste drepturi sunt exclusiv politice, intervin o serie de consecințe juridice în plan național. Pe de o parte aceste drepturi sunt utilizate numai pentru participarea la guvernare, iar pe de alta, aparțin, de obicei, doar cetățenilor nu și altor categorii de persoane. Rezultă deci, că străinii și apatrizii nu au acces la aceste drepturi. Este și motivul pentru care, din perspective realizării unei Europe unite lărgite, toți cetățenii europeni ar trebui să beneficieze de exercitarea drepturilor electorale în orice stat european ar trăi, fără a avea cetățenia acelui stat.

Drepturile electorale reglementate în legislația română sunt dreptul de vot și dreptul de a fi ales. Acestea sunt consfințite ca drepturi electorale fundamentale în articolele 34 și 35 din Constituție și detaliate prin legile electorale adoptate de către Parlament.

Alegerea membrilor Parlamentului este reglementată prin Legea nr. 68/1992, alegerea Președintelui României se face conform reglementărilor Legii nr. 69/1992, iar alegerea autorităților publice locale se face în baza Legii nr. 70/1991.

În ceea ce privește dreptul de a fi consultat prin referendum, legislația română, prevede prin Legea nr. 3/2000 că acest drept aparține numai cetățenilor români care au împlinit vârsta de 18 ani, până în ziua referendumului inclusiv, cu excepția debililor sau alienaților mintal, a celor puși sub interdicție și a celor care au suferit o condamnare la pierderea drepturilor electorale. Observăm deci, că drepturile electorale în România aparțin exclusiv cetățenilor români, nu și altor categorii de persoane.

Vom prezenta modalitatea în care reglementările române în materie electorală sunt compatibile cu reglementările internaționale în domeniu, la care România este parte.

CONSTITUȚIA ROMÂNIEI -art. 34 1) Cetățenii au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniți până în ziua alegerilor inclusiv.

(2) Nu au drept de vot debilii sau alienații mintal, puși sub interdicție, și nici persoanele condamnate, prin hotărâre judecătorească definitivă, la pierderea drepturilor electorale.

Art. 35 (1) Au dreptul de a fi aleși cetățenii cu drept de vot care îndeplinesc condițiile prevăzute în articolul 16 alineatul (3), dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit articolului 37 alineatul (3).

(2) Candidații trebuie să fi împlinit, până în ziua alegerilor inclusiv, vârsta de cel puțin 23 de ani, pentru a fi aleși în Camera Deputaților sau în organele locale, și vârsta de cel puțin 35 de ani, pentru a fi aleși în Senat sau în funcția de Președinte al României.

DECLARAȚIA UNIVERSALĂ A DREPTURILOR OMULUI -art. 21 (3) Voința poporului trebuie să constituie baza puterii de stat. Această voință trebuie să fie exprimată prin alegeri ne-falsificate care să aibă loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal și exprimat prin vot secret sau urmând o procedură echivalentă care să asigure libertatea votului.

PACTUL INTERNAȚIONAL CU PRIVIRE LA DREPTURILE CIVILE ȘI POLITICE -art. 25 Orice cetățean are dreptul și posibilitatea fără nici una din discriminările la care se referă art. 2 și fără restricții nerezonabile: de a alege și de a fi ales în cadrul unor alegeri periodice, oneste, cu sufragiu universal și egal și cu scrutin secret, asigurând exprimarea liberă a voinței alegătorilor.

Art. 25 Orice cetățean are dreptul și posibilitatea fără nici una din discriminările la care se referă art. 2 și fără restricții nerezonabile: de a lua parte la conducerea treburilor publice, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanți liber aleși; de a alege și de a fi ales în cadrul unor alegeri periodice, oneste, cu sufragiu universal și egal și cu scrutin secret, asigurând exprimarea liberă a voinței alegătorilor; de a avea acces, în condițiile generale de egalitate, la funcțiile publice din țara sa.

CONVENȚIA EUROPEANĂ A DREPTURILOR OMULUI -Protocolul nr. 1 la Convenție, art. 3 Înaltele părți contractante se angajează să organizeze la intervale rezonabile alegeri libere cu vot secret, în condițiile care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ.

În ceea ce privește dreptul de a vota și de a fi ales în alegerile europene și în cele municipale, subliniem că toate statele au introdus în legea lor națională Directiva Consiliului nr. 94/80/C.E. privind modalitățile de exercitare a dreptului la vot și de a fi ales în alegerile municipale de către cetățenii Uniunii stabiliți într-un stat membru fără a avea cetățenia acestuia, iar unele state au făcut modificările corespunzătoare și în Constituții.

Dreptul de a participa la alegerile politice pentru Parlamentul European prevăzut în art. 8B, paragraful 2 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană este un drept politic, unul dintre elementele ordinii de drept comunitare și reprezintă un pas spre realizarea unificării politice, deoarece alegerile se organizează pentru un organ ce are o structură și o putere suprastatală.

Dreptul de a participa la alegerile municipale prevăzute în art. 8B paragraful 1 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană este un drept de natură administrativă și are ca obiectiv integrarea resortisanților stabiliți în alt stat membru, fără a se aduce atingere dreptului de a vota și de a fi ales în statul de origine, acest din urmă drept fiind un drept de natură constituțională câștigat prin însuși faptul cetățeniei. Precizăm că exercitarea acestui drept nu necesită o armonizare globală a regimurilor electorale în statele membre ale Uniunii și are ca obiect toate persoanele titulare ale cetățeniei europene, indiferent dacă sunt sau nu și cetățeni ai statului în care domiciliază.

Pentru exercitarea acestor drepturi persoanele trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții: să fie cetățeni ai Uniunii; să aibă reședința în statul în care urmează a-și exercita dreptul de vot sau și-au depus candidatura; să se conformeze dispozițiilor din statul de rezidență privind exercitarea dreptului de vot și de a candida, aplicabile naționalilor.

Din perspectiva integrării României în Uniunea Europeană, se impune o regândire a dreptului de a alege în ceea ce privește posibilitatea exercițiului său și de către cetățenii statelor membre ale Uniunii care domiciliază pe teritoriul României, având în vedere tendințele de realizare a unei cetățenii europene, așa cum a fost ea gândită prin Tratatul de la Maastricht.

Constituția revizuită prevede câteva norme în acest sens. Astfel, se introduce un articol nou 1211 care are următorul cuprins: „În condițiile aderării României la Uniunea Europeană, cetățenii Uniunii care îndeplinesc cerințele legii au dreptul de a alege și de a fi aleși pentru constituirea autorităților administrației publice locale și pentru Parlamentul European”.

Observăm deci, că prin acest text constituțional se dă drept de a alege străinilor (cetățeni ai unor state membre ale Uniunii Europene) pentru constituirea autorităților administrației publice locale și pentru Parlamentul European. Prin urmare, străinii vor fi în continuare privați de dreptul de a alege autoritățile publice la nivel central, precum și de dreptul de a putea fi consultați prin referendum organizat atât la nivel local, cât și la nivel central deoarece textul articolului 1211 se referă doar la dreptul de a alege nu și la dreptul de vot. Or, așa cum am văzut există o diferență între dreptul de a alege și dreptul de a vota.

În contextul actual, în care România dorește integrarea în structurile Uniunii Europene, în care este nevoie de o cooperare a statelor și de o uniformizare a reglementărilor la nivel european, se impune și regândirea unor norme și principii aplicabile la nivel național de către statele ce doresc să facă parte din marea familie europeană. Cum România și-a exprimat acest deziderat, este nevoie de o schimbare a opticii în ceea ce privește dreptul de a ocupa funcții publice în România de către cetățenii străini care locuiesc pe teritoriul României, dar care au cetățenia unui alt stat european.

Din acest punct de vedere, al schimbărilor legislative în domeniul drepturilor electorale acordate străinilor, noul proiect de revizuire a Constituției prevede câteva norme în acest sens. Astfel, proiectul introduce un articol nou 1211 care are următorul cuprins: „în condițiile aderării României la Uniunea Europeană, cetățenii Uniunii care îndeplinesc cerințele legii au dreptul de a alege și de a fi aleși pentru constituirea autorităților administrației publice locale și pentru Parlamentul European”, iar articolul 16 alineatul (3) din Constituție s-a modificat și are următoarea redactare: „Funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară…”

Observăm deci, că în ceea ce privește posibilitatea ocupării funcțiilor publice, modificarea care a intervenit la nivel constituțional este că nu mai impune obligativitatea de a avea doar cetățenia română pentru a ocupa funcții publice. Prin urmare, străinii vor fi în continuare privați de dreptul de a ocupa funcții și demnități publice în România deoarece prin interpretarea celor două texte constituționale enunțate mai sus am putea înțelege că străinii din România (cetățeni ai unor state membre ale Uniunii Europene) au dreptul de a fi aleși pentru constituirea autorităților administrației publice locale și pentru Parlamentul European, dar nu pot îndeplini aceste funcții decât dacă obțin cetățenia română pentru că principiul prevăzut la articolul 16 se aplică tuturor persoanelor, fiind un principiu fundamental de drept.

În perspectiva integrării europene, se impune recunoașterea de către România și a altor drepturi străinilor, cetățeni ai unor state ale Uniunii Europene care trăiesc pe teritoriul României. Libera circulație a persoanelor și recunoașterea cetățeniei europene este o problemă cu care România se confruntă pentru a realiza o cât mai bună integrare în organismele europene. De aceea, este necesară o schimbare a politicii statului în ceea ce privește posibilitatea cetățenilor străini de a participa la viața politică și socială a statului.

În ceea ce privește dreptul persoanelor de a fi consultate prin referendum la nivel local, credem că este necesară o modificare a prevederilor legale din Legea nr. 3/2000 referitoare la organizarea referendumului în sensul acordării acestui drept tuturor persoanelor care locuiesc pe teritoriul României, nu doar persoanelor care au cetățenia română. Astfel, toate persoanele pot participa în mod activ la viața socială a locului în care trăiesc.

Dreptul la protecție diplomatică și consulară.

În ceea ce privește dreptul la protecție diplomatică și consulară menționăm că acesta este pus în aplicare de către autoritățile statelor membre, iar dreptul la petiționare introdus prin art. 8 D alin. 1 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, este pus în aplicare de către instituțiile comunitare, conform art 138D, din același tratat.

Dreptul la petiționare.

Dreptul la petiționare constă în dreptul persoanelor fizice și juridice care își au sediul sau reședința în unul din statele Uniunii de a se adresa unei instituții politice comunitare pentru ceea ce apreciază că reprezintă o nemulțumire a lor privind domeniile de activitate ale Uniunii.

Dreptul de mediere.

Dreptul de mediere introdus prin art. 8D alin. 2 din Tratatul asupra Comunităților Europene este pus în aplicare prin art. 138E din același tratat, primul mediator Ombudsman, fiind numit de către Parlamentul European la data de 12 iulie 1995.

Dreptul de a comunica cu instituțiile comunitare.

Dreptul cetățenilor europeni de a comunica cu instituțiile comunitare a fost introdus, prin titlul VIA, art. 2, pct. 11 al Tratatului de la Amsterdam, având următorul conținut: „Fiecare cetățean al Uniunii poate să scrie oricărei instituții sau organ arătat în acest articol sau în articolul 4, în una din limbile menționate la articolul 248 și să i se răspundă în aceeași limbă”.

Aplicarea normelor comunitare mai sus arătate pe întreg teritoriul Uniunii Europene constituie expresia faptului că dreptul comunitar este, în acest moment, un sistem juridic unitar și general, prioritar față de dreptul intern.

Normele comunitare nu sunt nici inferioare și nici superioare față de normele interne, ci, astfel cum am mai arătat, prioritare, ceea ce le permite să anuleze efectul reglementărilor naționale ce derogă de la regula comunitară și să ia locul normei de drept intern în legislația națională, dreptul comunitar fiind dreptul, comunității europene și, pe cale de consecință, cetățenia europeană este cetățenia comunității europene.

Dreptul de liberă circulație și stabilire.

Dreptul la liberă circulație și ședere implică eliminarea oricărei discriminări bazate pe cetățenia primară a persoanelor (art. 48 alin. 2 și art. 53 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană), temeiul acestei libertăți fiind calitatea de cetățean european. Deci, introducerea vechiului art. 8A prin Tratatul de la Maastricht în Tratatul instituind Comunitatea Europeană conferă tuturor cetățenilor europeni dreptul fundamental și personal de a circula și de a se stabili liber pe teritoriul oricărui stat membru.

Dreptul persoanelor de a circula libere pe teritoriul Comunității Europene a fost introdus prin Tratatul instituind Comunitatea Economică Europeană semnat la Roma în anul 1957. În baza prevederilor acestui tratat, libera circulație, precum și libertatea de stabilire erau strâns legate de o activitate economică fiind recunoscute muncitorilor salariați și membrilor familiilor acestora.

Libera circulație a lucrătorilor, înfăptuită prin Regulamentul nr. 1612/68 al Consiliului din 5 octombrie 1968 privind libertatea de circulație pentru lucrători în cadrul Comunității și prin Directiva Consiliului nr. 68/360 din 15 octombrie 1968 privind abolirea restricțiilor asupra circulației și rezidenței în cadrul comunității pentru lucrătorii din statele membre și familiile lor, reprezintă în același timp consacrarea irevocabilă a principiului nediscriminării, al egalității de tratament între cetățenii naționali și cei non-naționali.

Prin Actul Unic European, semnat în anul 1986 și intrat în vigoare în anul 1987, voința celor 12 state de a se realiza un spațiu comunitar fără frontiere și de anulare a controlului persoanelor la frontierele interioare, indiferent de cetățenia lor, a fost înscrisă în Tratatul de la Roma.

Dar, dreptul la liberă circulație și stabilire a fost generalizat după ce a fost consacrată instituția cetățeniei europene prin Tratatul de la Maastricht. Deci Tratatul de la Maastricht, instituind o cetățenie europeană, a conferit tuturor cetățenilor Uniunii dreptul fundamental și personal de a circula și de a se stabili pe teritoriul Uniunii fără a se mai face vreo raportare la activitățile economice.

Integrarea Acordului Schengen, în anul 1997, în Tratatul de la Amsterdam, a reprezentat soluția politică pentru a se avansa în materia liberei circulații a persoanelor.

Astfel, Curtea de Justiție a Comunităților Europene prin decizia nr. 2 (februarie 1989) a statuat că „ceea ce constituie baza legalității de tratament față de cetățenii statelor membre ai Comunității Europene nu mai este calitatea de cetățean al unui anumit stat, ci calitatea de resortisant al comunității”, iar prin decizia nr. 21 (iulie 1974) a hotărât că „tratamentul inegal aplicabil cetățenilor unui alt stat membru în comparație cu naționalii proprii nu poate fi admis pe teritoriul nici unui stat comunitar”.

În luna noiembrie 1996 Parlamentul European și Comisia au lansat o campanie de anvergură intitulată Cetățeni ai Europei 1996, pentru a informa cetățenii Uniunii asupra drepturilor de care dispun în cadrul acesteia. Tot în acest scop, în luna ianuarie 1996, Comisia a creat un grup (prezidat de d-na Simone Veil) însărcinat cu examinarea dificultăților pe care le întâmpină cetățenii Uniunii în exercitarea dreptului lor de a se stabili sau de a muncii pe întreg teritoriul Uniunii.

Toate restricțiile cu privire la libertatea de circulație și de stabilire bazate pe criteriul naționalității sunt în prezent eliminate, cetățenii oricărui stat membru al Comunității Europene având dreptul de a circula și de a se stabili pe teritoriul altui stat, în aceleași condiții ca și naționalii acestuia din urma.

Astfel, statele membre nu pot deroga de la dispozițiile Directivelor nr. 90/364/C.E.E. privind dreptul de stabilire și nr. 90/365/C.E.E. privind dreptul de stabilire al muncitorilor salariați și nesalariați înaintea încetării activității lor profesionale, precum și ale Directivei 93/96/C.E.E. privind dreptul de stabilire al studenților, decât din rațiuni de ordin public, de securitate sau de sănătate publică.

Dreptul la liberă circulație și stabilire reprezintă una din cele mai mari reușite ale Uniunii Europene, fiind și temeiul pentru „crearea unui spațiu de libertate, securitate, și justiție” așa cum se arată în art. 1 pct. 3 alin. 2 din Tratatul de la Amsterdam.

Bibliografie

LITERATURĂ ROMÂNĂ

Adrian Năstase, Drept internațional public, Ed. All Beck, București 2000;

B. Berceanu, Cetățenia. Monografie juridică, Ed. All Beck, București, 1999;

Constantinescu Mihai, Iorgovan Antonie, Muraru Ioan, Constituția României revizuită –comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2004;

Ciorbea Lacrima, Cetățenia europeană, în Dreptul nr. 9/2000;

Dimitrie Alexandresco, Drept civil român, Tomul I, Ed. Curierul Judiciar, București, 1906;

Dinu Alina, Constituția Europeană – provocări și controverse, în R.R.D.C., nr. 3/2004;

Elena Simina Tănăsescu, Șt. Deaconu, Drept constituțional și instituții politice. Caiet de seminarii, ed. a II-a, Ed. All Beck, București, 2002;

Fuerea Augustin, Instituțiile Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, București, 2002;

Fuerea Augustin, Drept comunitar. Parte generală, Ed. All Beck. București, 2003;

Fuerea Augustin, Drept comunitar al afacerilor, Ed. Universul Juridic, București, 2003;

Fuerea Augustin, Manualul Uniunii Europene, ed. a II-a, Ed. Universul Juridic, București, 2004 ;

George Plastara, Curs de drept civil român, vol. I, Fundația Cartea Românească, București;

Grigore Geamănu, Drept internațional public, vol. II, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1983

Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, Constituțiile române, texte, note, prezentare comparativă, Ed. Actami, București, 2000;

Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituțional și instituți politice, ed. a II-a, Ed. All Beck, București, 2003;

Ioan Muraru, Gh. Iancu, Elena Simina Tănăsescu…, Cetățenia europeană, Ed. All Beck, București, 2003;

Jinga I., Uniunea Europeană – Realități și perspective, Editura Lumina Lex, București, 1999;

Marțian Niciu, Drept internațional public, Ed. Servosat, Arad 1999;

O. Bibere, Uniunea europeană-între virtual și real, Ed. ALL, București, 1999;

P. Negulescu, Curs de drept constituțional român, București, 1924;

Raluca Miga Beșteliu, Drept internațional public, Ed. All Beck, Buucrești 2005;

Stelian Scăunaș, Drept internațional public, Ed. All Beck, București 2002;

LITERATURĂ STRĂINĂ

Charles Rousseau, Droit international public approfunde, Sirey, Paris, 1958;

Ch. Cadoux, Droit constitutionel et institutions politiques, vol. I, Cujas, Paris, 1973;

D. Simon, Le systeme juridique communautaire, PUF, Paris, 1997;

J. Tillotson, European Community Law. Text, Cases and Materials, 2nd ed., Cavendish Publishing Limited, London, 1996;

L. Cartou, Commnautes Europeennes, Dalloz, 1991;

Manolache Octavian, Drept comunitar, Ed. All Beck, București, 2000;

P.J. Kapteyn, P. ver Loren van Themaat, Introduction to the law the European Communities, Ed. by L.W. Gormley, Kluwer-Deventer, 1990;

W. Cairns, Introduction to European Union Law, Cavendish Publishing Limited, London-Sydney, 1997;

LEGISLAȚIE

1. Constituția României din 1991;

2. Constituția României din 2003;

3. Constituția Europeană;

4. Legea nr. 105/1999;

5. Legea nr. 21/1991;

6. Declarația Universală a Drepturilor Omului;

Cuprins