Raspunderea Disciplinara a Functionarilor Publici

Cuprins

INTRODUCERE

CAP. I. NOȚIUNI GENERALE PRIVIND FUNCȚIONARII PUBLICI

Considerații preliminare

Noțiunea și trăsăturile funcționarilor publici

Responsabilitatea și răspunderea juridică a funcționarilor publici

Formele răspunderii juridice ale funcționarilor publici

CAP. II. ASPECTE DE DREPT SUBSTANȚIAL PRIVIND ANGAJAREA RĂSPUNDERII DISCIPLINARE A FUNCȚIONARILOR PUBLICI

Abaterea disciplinară-temeiul răspunderii disciplinare a funcționarului public

Noțiunea și trăsăturile răspunderii disciplinare

Noțiunea și trăsăturile abaterii disciplinare

Cazurile de exonerare a răspunderii disciplinare a funcționarului public

Sancțiunile disciplinare-mijloace coercitive împotriva funcționarilor publici căzuți în abatere

CAP. III. ASPECTE DE DREPT PROCESUAL REFERITOARE LA RĂSPUNDEREA DISCIPLINARĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI

Procedura aplicării sancțiunilor disciplinare

Căile de atac împotriva deciziilor de sancționare

Continuarea căilor de atac judiciare în cadrul procedurii contenciosului administrativ

Cumulul răspunderii disciplinare cu alte forme ale răspunderii juridice

CONCLUZII

BIBLIOGRAFIE

BIBLIOGRAFIE

ACTE NORMATIVE

Constituția României

Codul penal al României

Codul de procedură civilă al României

Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici

Legea nr. 1/1970, privind organizarea și disciplina muncii, publ. in B.Of. nr. 27/27.03.1970

O.U.G. nr. 82/2000, privind modificarea Legii nr. 188/ 1999

H.G. nr. 542/1995, privind reorganizarea Școlii Naționale de Studii Politice și Administrative, publ. in M.Of., partea I, nr. 166/1995

B.JURISPRUDENȚĂ

8. Decizia Curții Constituționale nr. 59/1994, publ. in M.Of., partea I, nr.259/15. 09. 1994

9. Decizia Curții Constituționale nr. 66/1995, publ. in M.Of., partea I, nr.272/13.09.1995

10. Decizia Curții Constituționale nr.91/1996, publ. in M.Of., partea I, nr.350/07.10.1996

C.DOCTRINĂ

11. Beligrădeanu Șerban – “Considerații – teoretice și practice – in legătură cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici”, publ. in Revista “Dreptul” nr.2/2000

12. Dabu Valerică – “Despre responsabilitatea polițistului, procurorului, judecătorului în procesul penal“ – R.A. M.Of., București, 1997

13. Djuvara Mircea – „Teoria generală a dreptului”, vol. III,

Ed. Librăriei SOCEC & co., București, 1930.

14. Filip Gheorghe – „Caracterul și efectele reabilitării in materie

disciplinară”, publ. Revista Română de Drept, nr.47/1972

15. Florea Mihai – „Responsabilitate acțiunii sociale” – Ed. Academiei, București, 1976.

16. Ghimpu Sanda și Țiclea Alexandru – „Dreptul muncii” – Ediție revăzută și adăugită – Casa de editură și presă „ȘANSA” S.R.L., București, 1995.

17. Iorgovan Antonie – „Tratat de drept administrativ”- vol. II,

Ed. „NEMIRA”, București, 1996.

18. Iorgovan Antonie și Gilescu Valentina – „Drept administrativ și știința administrației”, București, 1986.

19. Ivan Stelian – „Drept administrativ”- Ed. Fundației „Andrei Șaguna” Constanța, 1998.

20. Ivan Stelian – „Răspunderea juridică a polițistului”, Ed. „Hiperion”, Cluj, 1997.

21. Negoiță Alexandru – „Drept administrativ” – Ed. „Sylvi”, București, 1996.

22. Popescu-Slăniceanu Ioan – „Teoria funcției publice” – Ed. „Evrika”, Brăila, 1999.

23. Prisecaru I. Valentin – „Tratat de drept administrativ român” –

Ed. „Lumina – Lex”, București, 1993.

24. Santai Ioan – „Drept administrativ și știința administrației” –

Ed. „Lumina –Lex”, București 1992.

25. Vedinaș Verginia – „Statutul funcționarului public” – Ed.”NEMIRA”

București, 1998.

26. Vedinaș Verginia – „Legea nr. 188 din 8 dec. 1999 privind Statutul funcționarilor publici – comentată” – Ed. „Lumina Lex”,

București, 2000.

=== Disciplina functi public ===

INTRODUCERE

Ca în orice stiință și în stiința dreptului administrativ condiția principală și primordială pentru ințelegerea rolului și locului fenomenului de studiat este aceea de a clarifica noțiunile de bază cu care operează. În literatura de drept administrativ, se intâlnesc in mod frecvent noțiuni ca: administrație publică, administrație de stat, activitate executivă, administrație, în sens larg.

Termenul de “administrație” desemnează o activitate care servește unei finalități și care se subordonează cuiva. Cuvântul derivă de la latinescul “minister” care inseamnă servitor și este in corelație cu “magister” care-l desemnează pe stăpânul căruia i se subordonează slujitorul și pe care acesta trebuie să-l servească. Etimologic prepoziția “ad” înseamnă la, către, deci “administer” reprezintă “ajutorul cuiva, slujitorul sau executantul”. Alteori, în limbaj curent termenul de “administrație“ desemnează unele compartimente organizatorice din structura unei unități sau organ, ori activități ale acestora, care nu au caracter productiv.

Unii autori fac distincție netă intre “administrația de stat” și “activitatea executivă“. Ei definesc administrația de stat ca activitate ce se desfășoară pentru indeplinirea in mod practic și concret a funcțiilor statului și a sarcinilor organelor de stat. În acest sens, acești autori deosebesc administrația de stat de activitatea executivă care se îndeplinește de organele executive, iar studierea ei formează obiectul stiinței administrației de stat.

Cât privește “administrația publică“ trebuie precizat că ea se deosebește în primul rând de administrația particulară, tocmai prin caracterul său public, fiind pusă in folosul și intersul general al unei anumite colectivități. Administrția publică nu se confundă, nu se identifică nici cu administrația de stat, intrucât ea are o sferă mai largă de cuprindere și se realizează nu numai prin activitatea organelor statului, ci și prin activitatea altor subiecți inclusiv a organelor administratiei publice locale, a regiilor autonome și societăților comerciale, a altor instituții publice.

Administrația publică are ca obiect realizarea valorilor care exprimă interesele statului sau ale unei colectivități distincte, recunoscute ca atare de stat, valori care sunt exprimate in actele elaborate de către puterea legiuitoare. Prin însuși obiectul său-organizarea executării și executarea legii-administrația publică este strâns legată de puterea legislativă ( care îi circumscrie obiectul ) și de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate și executate in cadrul administrației publice, la nevoie putându-se recurge chiar la mijloace coercitive.

Administrația publică este strâns legată și de puterea executivă, putem spune chiar mai ales de puterea executivă, neidentificându-se insă in tocmai cu aceasta, având o sferă mai largă de cuprindere. Tocmai de aceea administrația publică, așa cum am mai menționat, se realizează atât de organele puterii executive ( guvernul, ministerele ) cât și de autoritățile administrației publice locale, care nu sunt organe ale puterii executive.

Conținutul administrației publice este dat de cele două categorii de activități executive:cu caracter de dispoziție și cu caracter de prestație. Prin prima categorie de activități se stabilește ceea ce trebuie să facă, sau să nu facă, ce le este permis ori interzis subiecților de drept (persoane fizice sau juridice ) administrația publică putând interveni cu sancțiuni în cazul nerespectarii conduitei prescrise. Activitatea prestatoare este una din modalitățile care asigură calitatea vieții in cadrul colectivităților sociale. Persoanele fizice sau juridice apeleză la prestțiile care le realizează administrația publică în cele mai variate ocazii și cele mai diferite domenii de activitate.

În contextul activității administrațiri publice ( latino sensu ) natura funcției publice trebuie asociată cu precădere laturii dispozitive și mai puțin celei prestatoare, avându-se in vedere că în pofida perceperii administrației publice ca “totalitatea serviciilor publice“, funcționarul public are menirea de a exercita acele drepturi și obligații derivate din substanța funcției publice, al cărei caracter este prin excelență de autoritate publică.

Satisfacerea unor nevoi și interese generale, mai cu seamă cu caracter social, prin organizarea de către stat și respectiv de către colectivitățile locale a unor servicii publice, pune in evidență latura activității de prestație a administrație, funcționarea acestora realizându-se prin intermediul unor categorii de personal specializate, remunerate din bugetul de stat sau local, dar care nu prezintă în totalitate particularitățiile funcționarului public. Astefel spus, nu toate persoanele aflate in slujba statului sau a unităților lor teritoriale trebuie considerate funcționari publici, fiind necesară disjungerea “autorității administrației publice” indiferent de specificul și nivelul la care este organizată, de “instituțiile publice” asimilate organismelor cu caracter prestator aflate in subordinea celor dintâi (școli, spitale, muzee, biblioteci, etc. ).

Cu siguranță că, regimul juridic aplicabil personalului din aceste servicii publice, în special cele de interes național, prezintă o anumită specificitate și impune o reglementare proprie, separată, un tratament juridic diferențiat, consființit în statutele profesionale, în concordanță cu principiile fundamentale de organizare și funcționare a serviciilor publice ( continuitatea și permanența, adaptabilitatea, neutralitatea și egaliatea serviciilor publice ). Pe această direcție se înscrie și adoptarea legii nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici, lege cadru generală ce reglementează desfășurarea activităților in cadrul exercitării unei funcții publice. Acest act normativ, în ciuda lacunelor sau inadvertențelor pe care le prezintă, poate fi luat drept bază de plecare in analizarea concepției despre funcția publică și titularul acesteia, existente in România la ora actuală.

Considerații preliminare

La o primă analiză asupra conceptului de “funcționar public”, in sens larg, am putea spune că au calitatea de funcționari publici persoanele fizice care ocupă, in condițiile legii, funcțiile publice din cadrul serviciilor publice și cărora li se aplică regimul prevăzut de dreptul constituțional și dreptul administrativ.

Cu privire la această noțiune de “funcționar public”, in sens larg, s-ar impune doar deosebirea acestuia de salariații serviciilor publice care activând pe baza contractului individual de muncă, cu durată nedeterminată sau determinată, sunt supuși regimului prevăzut de dreptul muncii precum și deosebirea de alte persoane care prestează muncă in cadrul autoritățiilor și instituțiilor publice pe bază de convenție civilă ( mandat sau locație de servicii ) și cărora le sunt aplicabile prevederile dreptului civil.

De la noțiunea de “funcționar public”, chiar “latio sensu” considerată, fac excepție persoanele fizice care alcătuiesc organele reprezentative ale statului ( cele două Camere ale Parlamentului ), ale județelor (consiliile județene și delegațiile peramnente ale consiliilor județene ), ale orașelor și comunelor ( consiliile locale ) care nu au calitatea de funcționari publici pentru că sunt reprezentanții aleși ai țării, județului, orașului sau comunei, desfășoară o activitate nepermanentă, limitată in timp ( de regulă la un mandat de 4 ani ) și sesiuni sau ședințe.¹

Chiar dacă în prezent prin Legea nr.69/1991 a administrației publice locale se face trimitere la instanța de contencios administrativ

¹ Valentin I. Prisăcaru, “Tratat de drept administrativ român”, Editura “Lumina-Lex” București, 1993, pag. 159

pentru soluționarea contestațiilor împotriva hotărârilor privind validarea sau invalidarea mandatelor de consilier ( art.17 alin. 6) sau în situația suspendării din funcție a unui cosilier ( in condițiile art. 34 ), considerăm că trimiterea care se face la instanța de contencios administrativ este doar o derogare in privința lor, fără ca această derogare să le confere calitatea de funcționar public. Sfera de competență administrativă aparține în întregime consiliului ori delegației permanente din care face parte consilierul și nu fiecărui individ.

Independența și nesubordonarea față de o autoritate superioară ne determină să nu considerăm funcționarii publici pe Președintele României, președinții și vicepreședinții consiliilor județene, primari și viceprimari.¹ Aceștia urmează să fie considerați tot reprezentanți ai statului, județelor, orașelor, sau comunelor² aleși prin vot universal egal, direct, secret, și liber exprimat ( Președintele României și primarii ) și vot indirect ( viceprimarii, președinții și vicepreședinții consiliilor județene ).³

În sens larg, adică cel de persoane care contribuie la realizarea unui serviciu public și care dețin funcții publice sunt considerați funcționari cu caracter politic, primul-ministru, miniștrii, secretarii și subsecretarii de stat, prefecții și subprefecții. Aceștia trebuie să se bucure de încrederea Parlamentului, respectiv a Guvernului și exercită aceste funcții publice numai cât timp se bucură de increderea mai sus menționată.

Sub un alt aspect funcționarilor publici nu li se cere o pregătire specială, nu se bucură de stabilitate în funcție, nu fac din aceste funcții o carieră și nu li se aplică legea-cadru privind statutul funcționarilor publici ( legea nr.188/1999 ) ce reglementează condiția juridică a

¹ Ioan Popescu Slăniceanu “Teoria funcției publice “, Editura “Evirika”, Brăila anul 1999, pag. 162-163

² De o părere contrară este V. Prisăcaru

³ A se vedea art. 5 din HG nr. 542/1995 privind reorganizarea Școlii Naționale de

Studii Politice și Administrative, publ. M. of., partea I, nr. 166/1995.

funcționarilor de carieră, a celor care exercită funcția ca o profesie.

Dar bineânțeles că accesul la aceste funcții au caracter politic este prevăzut de lege iar titularilor unor astfel de funcții din Guvern, ministere și alte autorități ale administrației publice li se aplică un regim juridic special.

În viitor, pentru o mai bună organizare și funcționare a administrației publice, se apreciază de unii autori din domeniul dreptului administrativ¹ că prefecții și subprefecții nu ar mai trebuii să mai fie funcționari publici. Ei trebuie să devină funcționari de carieră și la fel și secretarul general al Guvernului, secretarii generali ai ministerelor, prefecturilor și ai altor autorități ale administrației publice, cărora li se aplică statutul funcționarilor publici.

Marea majoritate însă a funcționarilor din sistemul administrativ, autorități ale administraței publice, instituții publice, regii autonome intr-o expresie generică “instituții publice” ( cele de inginer, contabil, medic, profesor, secretar, etc.) au caracter profesional și sunt exercitate de persoane care-și fac din aceasta o profesie. Acesta este sensul restrâns al noțiunii de “funcționar public” și la el se face referire, îndeosebi, în toate lucrările de specialitate.

¹ Ioan Popescu Slaniceanu “ Teoria funcției publice” Editura “Evrika” Brăila 1999

1.2. Noțiunea și trăsăturile funcționarului public

O precizare de ordin general, subliniată în lucrările lor de o parte a autorilor¹, este că dobândirea calității de funcționar public e dată de competența subiectelor active participante la raporturile juridice, care desfășoară un anumit gen de activitate datorită organizării competenței și diviziunii sociale a muncii în cadrul organizării respective.

Activitatea subiectelor investite cu o anumită competență oferă acestor subiecte o calitate oficială desfășurată, in principal, din oficiu. Această competență și calitate oficială a funcționarului public este specifică subiectelor active participante la raporturile de drept administrativ, în calitatea lor de organizatori ai executării legii și executare în concret a acestora.

În ramurile dreptului, conceptul, conținutul și trăsăturile noțiunii de funcționar public sunt diverse.² Astfel, spre exemplu, în dreptul penal sunt considerați funcționari publici chiar și acele persoane care nu au o investitură legală sau nu o au chiar deloc, adică acei “funcționari de fapt” care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu ar fi investiți, în serviciul unui organ de stat, a unei intreprinderi sau organizații economice se stat ( a se vedea Codul penal, art. 149 ).

Pornind de la conținutul funcției publice administrative, funcționarul public administrativ a fost definit in literatura juridică recentă³ “ca reprezentând persoana fizică ce face parte dintr-o autoritate

___________________________________________________________

¹ Al.Negoiță “Drept administrativ”. Editura Sylui, București 1996, pag. 95

² Stelian Ivan “Drept Administrativ” Editura Fundației Andrei Șaguna, Constanța, 1998, pag. 86

³ Ioan Șantai “Drept administrativ și știința administrației”, pag. 89, cu mențiunea că pentru funcția publică ca a fost cunoscută tradițional ca “executivă”, în prezent este preferabil termenul de funcție publică administrativă, iar locul autorității de stat e luat de noțiunea de “autoritate publică “ folosită de Constituția României fiind acoperitoare și pentru autoritățile administrației publice locale autonome

de stat, aflată în raporturi ierarhice și care a fost legal investită cu exercițiul unei funcții publice executive, de regulă pe o perioadă nedeterminată, fiind salarizată pentru munca depusă.” ¹

Analizând textul legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici se poate remarca intenția legiuitorului de a da o definiție scurtă și concisă noțiunii de funcționar public, simplitatea exprimării din conținutul art. 2(1) și art. 3(1) lăsând totuși loc de interpretări.²

În fond singurul concept pe care-l consideră legiuitorul ca determinant pentru funcționarul public îl reprezintă faptul că este o persoană “numită intr-o funcție publică”. Într-adevăr, dacă funcția publică s-ar fi bucurat de de o definiție elaborată, mai riguroasă, s-ar fi salvat parțial din definiția funcționarului public. Dar cum și funcția publică este definită de o manieră departe de a fi corespunzătoare, efectele negative unei asemenea definiții, se adâncesc.

Concluzia unor analiști ai textului de lege¹ este că definiția nu respectă nici spiritul reglementărilor din Uniunea Europeană ( comunitară ). Astfel art.1 din Statutul funcționarului comunitari³ definește funcționarul comunitar ca fiind “orice persoană care a fost numită in condițiile prezentului statut intr-o funcție permanentă intr-una din instituțiile Comunităților printr-un act scris al autorității investită cu puterea de numire în această instituție”.

Actuala reglementare creează impresia deloc îmbucurătoare că este o soluție “de compromis”, care încearcă să împace tendințe antagonice,

___________________________________________________________________________________

¹ Ioan Popescu Slăniceanu “Teoria funcției publice”, Ed. Evrika, Brăila 1999, pag. 165

² Legea nr. 188/1999 în art.2 alin.(2):”Funcționar public este persoana numită intr-o funcție publică”, în art. 3 alin.(1):”Funcția publică reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite de autoritatea sau instituția publică, în temeiul legii, în scopul realizării comptențelor sale”

Verginia Vedinaș “Legea nr.188/1999 din 8 dec. 1999 priv. Statutul funcționarilor publici”-comentată-Ed. Lumina Lex, 2000, pag. 7

³ Regulamentul CEE, CECA și CEEA nr. 259/68 din 25 feb. 1968, publicat în JOCE nr. 2 din 4.03.1968. Acest regulament, supus mai multor modificări, împreună cu alte texte, este reunit intr-un document intern al Comunității intitulat “ STATUT ” care are ca subtitlu “ Regulamente și reglementări aplicabile funcționarilor și altori agenți ai Comunității Europene”

să recepteze anumite curente din doctrina juridică, dar nu reușește să aibă o personalitate care să o impună ca pe o reglementare de durată. Inițiatorul proiectului de lege s-a expus astfel criticilor la adresa reticenței sale față de interesanta doctrină de drept public ce s-a străduit “să-și facă datoria” și să consacre principii teoretice care puteau fi valorificate”.

Încercând o definiție mai completă se poate spune că¹ “funcționarul public ( de carieră ) din administrația publică este cetățeanul numit în condițiile legii, pe o perioadă nedeterminată, într-o funcție publică, în serviciul unei autorități publice centrale sau locale, ori după caz intr-o instituție publică sau regie autonomă aflate sub autoritatea organelor centrale ale administrației publice sau a consiliilor județene sau locale.

Din enunțarea definiției pe care am hotărât să o reținem se desprind în mod evident sau subânțeles elementele constitutive:

-sub un prim aspect punctăm nevoia ca funcționarul public român să fie cetățean al țării noastre și cu domiciliul pe teritoriul acesteia;

-de asemenea menționăm că numai persoana numită într-o funcție publică vacantă cu respectarea condițiilor legii ( condiții generale și speciale ) poate primii statutul de funcționar public;

-numirea în funcție trebuie făcută pe o perioadă nedeterminată, acest element asigurând funcționarului public stabilitatea în funcție și eventual inamovibilitatea;

-reglementare drepturilor și obligațiilor, a răspunderii, incompabilității și în general a regimului de ocupare și exercitare a funcției, într-un statut special;

-exercitare sarcinilor, de către funcționarii publici, în vederea

___________________________________________________________

¹ Ioan Popescu Slăniceanu, “ Teoria funcției publice ”, Ed. “Evrika “, Brăila 1999, pag. 165

realizării atribuțiilor specifice serviciului public respectiv și remunerarea acestora din fondurile publice, de la bugetul de stat sau bugetele locale.

Între funcția publică privită, în general, ca situație juridică și funcționarul public în calitatea sa de titular al unui astfel de funcții există atât legiuitori cât și diferențieri.¹

Astfel, funcția publică fiind o situație juridică, obiectivă, o creație a legii sau actelor juridice bazate pe lege, există independent de titularul ei, funcționarul public, existența ei datorându-se nevoilor practice ale organizării puterii publice. Pe de altă parte funcția publică nu se poate exercita fără titularul investit cu înfăptuirea ei și care poartă denumirea de funcționar, fie public, fie cu un alt statut.

În aceiași ordine de idei se poate afirma că funcția publică nu epuizează întregul conținut al atribuțiilor și sarcinilor ce-i revin unui funcționar, fiindcă acesta mai poate primii și alte însărcinări în legătură cu funcția deținută sau diferite de aceasta, fie în temeiul legii, fie în baza dispozițiilor superiorilor ierarhici. Tot astfel, exercitând funcția sa în baza unei investirii legale, funcționarul nu poate refuza executarea atribuțiilor acesteia decât în cazul in care este vorba de ordine vădite nelegale primite de la superiorii săi.

Cât privește puterea publică cu care este investit funcționarul public și care-i conferă o autoritate proprie, aceata nu este deținută de el de la persoana care l-a numit, ci de la legea sau de la celelalte acte normative emise pe baza ei, prin care se organizează funcția, cu atribuțiile și obligațiile pe care le găsește de cuviință.

__________________________________________________________

¹ Ioan Popescu Slăniceanu, “ Teoria funcției publice ”, Ed. “Evrika “, Brăila 1999, pag. 177

1.3. Responsabilitatea și răspunderea funcționarilor publici

Studiind literatura de specialitate observăm că cei care au elaborat lucrări în acest domeniu au analizat în mod tradițional numai fenomenul răspunderii juridice iar în cursurile de de drept administrativ se regăsesc tratate formele răspunderii juridice ale funcționarilor publici ( există mai multe păreri cu privire la acest aspect ). Sunt autori¹ care fac distincție între cele două noțiuni de responsabilitate și de răspundere, plecând de la delimitarea care se face in tezele filosofice, sociologice, psihologice, etc. dintre răspunderea socială și responsabilitatea socială.

Din această perspectivă, cercetarea răspunderii juridice, ca instituție complexă a dreptului, a formelor sale, ca instituții ale diferitelor ramuri de drept, trebuie să depășească tradiționalele cadre ale tehnicității juridice, realizând o deschidere mai mare spre alte stiințe² ( așa cum am mai amintit filosofice, praxiologice, psihologice, sociologice ). În domeniul științei dreptului se conturează distincția dintre cele două noțiuni ( răspundere, responsabilitate ), avându-și originea în tezele filosofice contemporane cu privire la delimitarea fenomenului răspunderii sociale de cel al responsabilitații sociale.³

Această distincție se evidențiază în ceea ce privește dreptul administrativ sub mai multe aspecte. În primul rând dreptul administrativ analizează responsabilitatea și, respectiv, răspunderea organelor ___________________________________________________________________________________

¹ Antonie Iorgovan și Valentin Gilescu “ Drept administrativ și stiința administrației “, 1986, pag. 294-296

² Antonie Iorgovan “ Tratat de drept administrativ “-București, 1996, pag 672

³ M. Florea “ Resposabilitatea acțiunii sociale “ Ed. Academiei, București, 1976, pag. 30-31.Autorul definește responsabilitatea ca fiind “ asumarea conștientă și deliberată, în fața colectivității, a grijii pentru succesul sau riscul,rezultatul și eficiența, consecințele și valoarea activității pe care agentul o desfășoară sau o conduce, în beneficiul colectivității din care face parte și care este afectată de rezultatul acestei acțiuni

administrației de stat, în al doilea rând, dreptul administrativ analizează aceste fenomene în legătură cu funcționarii publici și în al treilea rând se

preocupă de cercetarea responsabilității cetățenilor față de normele juridice, respectiv a răspunderii acestora în cazul încălcării lor.

Plecând de la cercetările filosofice asupra problemei responsabilității vom reține că prin această noțiune se desemnează raportarea activă, conștientă a agentului acțiunii sociale la normele și valorile colectivității. În cazul responsabilității, agentul acțiunii ( folosirea acestui termen este specifică științei praxiologiei ) se angajează plenar în realizarea sarcinilor ce-i sunt stabilite în activitatea de înfăptuire a obiectivelor societății, identificându-le propriile sale valori. Prin urmare, a vorbi despre responsabilitate în cazul funcționarilor publici înseamnă, în terminologia științei administraței, exitența unei atitudini pline de solicitudine față de problemele cetățenilor, implicarea lor cu obiectivitate și profesionalism în realizarea sarcinilor funcției lor, funcții ce sunt înțelese ca adevărate meniri sociale.

O dimensiune aparte în procesul de formare a spiritului de responsabilitate al funcțiuonarilor publici o are școala în care ei se formează ca specialiști, ca profesioniști în probleme de administrație.¹ Tocmai de aceea în procesul de instrucție și educație a celor ce se pregătesc pentru funcțiile din administrația publică, trebuie realizată o conjugare mai accentuată a tuturor factorilor educaționali. Nu trebuie, însă, acordată o atenție mai mică modului în care legislația în vigoare consacră garanțiile realizării profesionale a acestei categorii de funcționari și perspectivele evoluției lor în această carieră.

Cercetările de stiința administrației ( efectuate chiar la scară mondială, au relevat, îndeosebi prin intermediul sondajelor și anchetelor

___________________________________________________________________________________

¹ Antonie Iorgovan, op. cit, 1996, pag. 674

sociale, că o mare parte din funcționarii publici lucrează cu conștiunțiozitate, dar fără un entuziasm deosebit, fiind animați de sentimentul firesc al menținerii unei funcții de pe urma exercitării căreia primesc o anumită retribuție.

Depinde foarte mult de calitățile celui care conduce colectivul în cadrul căruia există asemenea funcționari, ca aceștia să devină funcționari cu un înalt spirit de responsabilitate, în sensul mai sus precizat. De asemenea și în rândul funcționarilor publici apare tipul funcționarului care încearcă să se eschiveze de responsabilitățile ce-i revin conform atribuțiilor de serviciu să se strecoare printre sarcinile ce i-au fost trasate sau ale funcționarului care se implică doar atunci când simte planând asupra sa pericolul unei sancțiuni.

Ținând cont de această eterogenitate a tipologiilor de funcționari, sub aspectul gradului de responsabilitate, se pot stabilii de către știința aministrației și, corespunzător, pot fi consacrate juridic principii în virutuea cărora să se realizeze și stimularea acestora. Este știut faptul că administrația publică pune la baza activității ei principiul legalității, aplicarea legii în litera și spiritul ei.¹ Abaterea de la lege, prin săvârșirea unor fapte ilicite, atentarea la valorile ocrotite juridic atrage răspunderea juridică în diversele sale forme.

Nevoia de dreptate este exprimată prin drept care așa cum arată și Mircea Djuvara “este reprezentantul unui ideal sacru, este purtătorul aspirațiunii celei mai înalte pe care societatea o posedă, aceea de justiție și de moraliatate”.²

Răspunderea juridică, indiferent de ramura de drept la care ne

¹ Ion Popescu Slăniceanu, op. cit., pag. 381-390

² M. Djuvara“ Teoria generală a dreptului “, vol III, Ed. Librăriei Socec & Co., București 1930, pag. 257

raportăm are atât un scop prevntiv educativ cât și unul sancționator, înțelegând prin acest ultim aspect și carcterul reparator în cazul producerii unor de daune materiale sau morale. Prin oricare din formele răspunderii se restabilește ordinea încălcată ca urmare a săvârșrii faptei ilicite, iar aplicarea sancțiunii îl face autorul faptei să conștientizeze consecințele faptei săvârșite și să nu mai săvârșească asemenea fapte.

1.4. Formele răspunderii juridice ale funcționarilor publice

În doctrina actuală raportându-se la funcționarul public supus regimului statutar, autorii în materia dreptului administrativ au enunțat mai multe variante de definiții ale noțiunii de răspundere juridică a funcționarului public. Cea pe care o reținem este a domnului prof. Stelian Ivan¹ “răspunderea juridică a funcționarilor din administrația publică este ansamblul de drepturi și obligații corelative care se nasc în temeiul legii, ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite și care se realizează de către stat prin aplicarea sancțiunilor juridice în scopul asigurării normalității raporturile de funcțiune și a indrumării acestora in spiritul respectării ordinii de drept”.

Răspunderea juridică a funcționarilor publici nu există în mod abstract, general, ci are o existență particulară în diferite ramuri ale sistemului de drept prezentându-se sub diverse forme. Cunoașterea acestor norme și stabilirea unor criterii juste pentru delimitarea lor are importanță atât sub aspect teoretic, dar, mai ales din punct de vedere practic pentru corecta încadrare juridică și individualizarea răspunderii.

Cât privește formele ( tipurile ) de răspundere, autorii stabilesc de regulă patru forme ale răspunderii funcționarului public, anume disciplinară, contravențională, penală și patrimonială ( civilă ).² De altfel și în legea cadru, privind statutul funcționarilor publici sunt menționate aceleași patru forme ale răspunderii juridice în domeniul administraței publice.³

___________________________________________________________

¹ Stelian Ivan “ Drept administrativ “, Ed. Fundației Andrei Șaguna, Constanța, 1998, pag 99

² A se vedea Al. Negoiță, op. cit., 1981, pag. 184-192, A. Iorgovan, Valentina Gilescu op. cit., pag. 299; Ilie Iovănaș, op. cit., pag. 195, Romulus Ionescu, op. cit, pag. 196-204

³ Art. 69 din Legea nr. 188/1999 priv. Statutul Funcționarilor publici

Există și opinii printre analiștii dreptului administrativ¹ care deosebesc cinci forme ale răspunderii funcționarului public, pornind de la faptul că obligațiile încălcate prin fapta comisă pot izorî din raportul de funcție publică sau din afara acestuia, iar faptele pot fi săvârșite în timpul exercitării funcției, în legătură cu exercitarea funcției sau fără să aibă vreo legătură directă cu funcția însă afectează prestigiul funcționarului public, considerația și încrederea pe care i le acordă ca cetățenii ca beneficiari ai respectivului serviciu public. Bineânțeles această delimitare a tipurilor de răspundere juridică, care desparte răspunderea patrimonială de cea civilă, are la bază criterii posibil subiective și a fost făcută încă în perioada când legea nr. 188/1999 era în stadiul de proiect de lege.

De asemenea au existat, în cursul evoluției dreptului administrației și opinii ce consideră că funcționarii publici din administrația de stat ( lucrarea respectivă a fost publicată in anul 1986 )² pot fi subiecte ale următoarelor forme de răspundere juridică: răspundere constituțională, răspundere administrativă, răspundere contravențională, răspundere disciplinară, răspundere penală, răspundere materială, răspundere civilă. Autorul respectiv a revenit ulterior³ și într-o lucrare mai recentă ( 1996 ) concluzionează marcând doar cele patru forme ale răspunderii ce sunt amintite și în legea cadru.

Așadar, săvârșind o faptă ilicită, funcționarul public este susceptibil de a fi sancționat disciplinar, contravențional ori penal, după cum săvârșește o abatere administrativă, ori contravenție sau o infracțiune, chiar dacă fapta respectivă nu a provocat nici o pagubă materială. În același timp, funcționarul este posibil de a răspunde patrimonial pentru eventualul prejudiciu creat, chiar dacă fapta comisă nu reprezintă o faptă

__________________________________________________________________________________

¹ Ion Popescu Slăniceanu, op. cit. , pag. 391-392-citată, V. Verdinaș “ Statutul Funcționarului public “

Ed.Nemira, București, 1998

² A. Iorgovan, V. Gilescu “Dr. administrativ și știința administrației “, 1986, pag. 298-299

³ A. Iorgovan “ Tratat de Drept adimistrativ “, Vol II, Ed. Nemira, București 1996

penală, contravențională sau un ilicit disciplinar. Este însă posibil, și această situație se întâlnește frecvent, ca fapta ilicită care a produs o pagubă să antreneze atăt răspunderea materială cât și una din celelalte trei forme.

Pentru a fi tras la răspundere juridică, funcționarul administrației are la dispoziție totuși anumite mijloace de natură să-l protejeze împotriva oricăror abuzuri. E vorba despre principiul legalității, principiul “non bis in idem“ și cel al răspunderii personale.¹ Prin legalitate trebuie să înțelegem stricta și neabătuta respectare a legilor și celorlalte acte normative, în ce privește răspunderea juridică a funcționarilor administrației publice. Este necesar să fie făcut remarcat acest lucru pentru că tragerea la răspundere a funcționarilor care au încălcat normele juridice a comportat controverse, inclusiv din partea opiniei publice și a mass-media. Un rol important, din acest punct de vedere, revine șefilor, ce trebuie să contribuie într-un mod decisiv la ocrotirea reputației subalternilor, precum și autorității și prestigiului instituției respective.

Referitor la prinicipiul “non bis in idem “, acesta pretinde că cel ce, prin conduita sa a nesocotit ordinea de drept, să răspundă o singură dată pentru fapta săvârșită căci unei singure încălcării a legii ( a actelor normative de toate categoriile ) îi corespunde o singură sancțiune juridică. Acest principiu nu exclude însă posibilitatea intervenției simultane a mai multor forme de răspundere juridică față de aceeași persoană, când prin fapta ilicită săvârșită se încalcă o pluralitate de norme juridice de natură diferită. Așa cum am mai amintit cumulul răspunderii juridice se impune numai în acele situații de excepție în care prin aceiași faptă se încalcă relațiile sociale ce se răsfrâng pe planuri diferite.

___________________________________________________________

¹ Stelian Ivan, op. cit., 1998, pag. 100

Finalmente, principiul răspunderii personale presupune că funcționarul public din administrație urmează să răspundă individual pentru fapta sa. Este de neconceput răspunderea pentru fapta altuia și de asemenea, răspunderea colectivă, de grup, a funcționarilor aflați în același serviciu pentru fapta săvârșită de unul sau altul dintre funcționari. Este posibil ca în cazul unei fapte ilicite a unui funcționar să răspundă și superiorul său, dar nu pentru acea faptă ci pentru propria sa vinovăție legată de fapta subalternului său.

2.1. Abaterea disciplinară-temeiul răspunderii disciplinare a funcționarului public

2.1.1. Noțiunea și trăsăturile răspunderii disciplinare

Abordând problema dintr-un punct de vedere mai idealist am putea spune că un funcționar cu un înalt grad de spirit de responsabilitate este acela preocupat permanent de perfecționarea activității sale puse în slujba satisfacerii interesului general, public, și animat de dorința de a se comporta corespunzător, prin respectarea regulilor de disciplină în exercitarea funcției publice și de a avea în afara serviciului o ținută demnă, care să nu prejudicieze imaginea și interesele serviciului public din care face parte și demnitatea funcționarului public.

Termenul de “disciplină” provine din limba latină unde avea sensul, pe de o parte, de sistem, regulă, principii morale, bună rânduială, iar pe de altă parte, de instruire, școală, învățătură, știință, deprindere. ¹ Pentru buna funcționare a unui serviciu public apreciem că răspunderea în general și răspunderea disciplinară în special constituie un lucru esențial. Acesta este și motivul pentru care în literatura de specialitate se vorbește despre un “drept disciplinar”, ca expresie juridică a funcției disciplinare exercitată de funcția ierarhică. ²

Așadar, în dreptul administrativ, “răspunderea administrativ-disciplinară”³ a funcționarilor publici este acea instituție juridică, acel ansamblu de norme, conform cărora un funcționar răspunde de actele și faptele sale prin care încalcă regulile de disciplină prevăzute pentru exercitarea sau în legătură cu exercitarea funcțiilor publice în cadrul unor

___________________________________________________________

¹ Stelian Ivan “ Răspunderea juridică a polițistului “ Ed. Hiperion, Cluj, 1997, pag. 31

² Ion Popescu Slăniceanu, op. cit., Ed. 1996, pag. 306

³ Ion Popescu Slăniceanu, op. cit., Ed. 1999, pag. 396 și următoarele

raporturi de subordonare ierarhică, raporturi de drept administrativ, din domeniul organizării executării și executării legii.

Răspunderea disciplinară a funcționarilor publici, ca formă a răspunderii juridice, este stabilită de autoritatea administrativă prevăzută de lege, de regulă autoritatea ierarhic superioară, ori de către instanța de judecată, după o procedură prevăzută de lege sau prin acte normative emise sau adoptate pe baza legii.

Sfera răspunderii disciplinare a funcționarilor publici este mai cuprinzătoare decât sfera răspunderii penale ori civile, din punct de vedere al actelor și faptelor care o angajează și care pot fi precis determinate în lege sau alte acte date în baza legii și chiar necaracterizate expres de lege ca abateri disciplinare, dar care aduc atingere încrederii publicului în funcția pe care o ocupă. Intră în această categorie a ilicitului disciplinar atât greșeli de serviciu și greșeli personale de serviciu cât și greșeli comise în viața particulară.

Cât privește natura juridică a răspunderii disciplinare a funcționarului public, aceasta este o răspundere administrativă rezultată din lege ( legea privind statutul funcționarilor publici sau statute speciale) sau din acte emise pe baza legii, în cadrul unor raportări de drept administrativ, de subordonare ierarhică. Sub acest aspect actul de numire în funcție nu este decât o condiție a angajării răspunderii, nu fundamentul acesteia.

Răspunderea disciplinară prezintă unele trăsături specifice care o deosebesc de alte forme de răspundere din dreptul administrativ sau din

alte ramuri de drept. Astfel putem menționa următoarele caracteristici: ¹

-este o răspundere de drept public în general, iar în special de drept administrativ, deosebindu-se de răspunderea disciplinară de dreptul muncii

-se angajează doar pentru săvârșirea unei abateri de la disciplina funcției publice

-se angajează în cazul încălcării competenței funcționarului public sau a interdicțiilor stabilite de legiuitor sub forma incompatibilitățiilor

-abaterea disciplinară a funcționarului public trebuie să îndeplinească toate condițiile prevăzute de lege referitor la subiect, obiect, latură subiectivă, latură obiectivă

-abaterea disciplinară se produce doar în cadrul raporturilor juridice de subordonare ierarhică

-subiectul activ și pasiv sunt de regulă subiecte de drept administrativ

-sesizarea, constatarea și aplicarea sancțiunilor administrativ-disciplinare, judecarea contestației, căile de atac și alte aspecte se fac după o procedură specială

-pentru a stabili abaterile și a aplica sancțiunile trebuie să nu existe o cauză prevăzută de lege care să impiedice angajarea răspunderii disciplinare ( caz fortuit, prescripție etc )

-sancțiunile disciplinare trebuie stabilite doar prin lege organică așa cum prevăd dispozițiile art. 72, alin (3), lit i). din Constituție

¹ A se vedea V. Dabu, op. cit., pag. 270 și urm V. Dabu “ Despre responsabilitatea polițistului, procurorului și judecătorului în procesul penal” – Monitorul Oficial, București, 1997, pag. 270 și urm

2.1.2.Noțiunea și trăsăturile abaterii administrativ disciplinare

Asigurarea disciplinei funcției publice-condiție indispensabilă pentru realizarea obiectivelor oricărei activități desfășurate de un funcționar public-presupune utilizarea mijloacelor stimulative care se află într-un proces continu de dezvoltare și diversificarea a lor. Dar, este necesară, fără dubiu, și aplicarea, în condițiile legii, a unor sancțiuni funcționarilor care, cu vinovăție, săvârșesc o încălcarea a obligațiilor ce le revin în calitate de titulari ai funcției publice, inclusiv a normelor de comportare.

Prin acțiune sau inacțiunea funcționarului public trebuie să se încalce fie o obligație ce îi revenea potrivit competenței funcției pe care o ocupă, fie un drept de care se bucură și care, conform competenței organelor administrației publice, este stabilit prin lege, nu doar ca o facilitate, ci și ca obligație ( ex. Când nu se exercită dreptul de a lua anumite măsuri prevăzute de lege ). În cazul funcției publice, așa cum se cunoaște, pentru realizarea intereselor generale ( ori naționale ori locale ) s-a impus ca exercitarea drepturilor de către funcționarii publici să devină în anumite cazuri și obligații.

Alte abateri disciplinare sunt constituite de cazurile de exces de putere, de depășire a competenței sau unele sunt cazuri de incompatibilitate ( spre exemplu exercitarea cumulului de funcții sau de alte activități nepermise de lege )¹. Se apreciază în doctrină că în cazul constatării unor astfel de interdicții nu trebuie ca “de palno”, să se procedeze la eliberarea din funcție, ci pot fi luate măsuri disciplinare,

___________________________________________________________

¹ A se vedea V Dabu, op. cit.

faptele de cumul interzis, considerându-se abateri disciplinare mai ales atunci când interesele serviciului public fac necesară păstrarea raportului de funcție publică. ¹

Pentru a stabili dacă o anumită faptă determinată, concretă poate fi calificată ca abatere disciplinară și să atragă după sine o răspundere disciplinară trebuie analizate elementele ce conduc la existența abaterii, asemănătoare ca structură cu cele ale infracțiunii, și anume obiectul, latura obiectivă, subiectul, latura subiectivă.

Astfel, obiectul abaterii disciplinare, respectiv valoarea socială lezată prin săvârșirea ei, îl constituie relațiile de serviciu la care participă funcționarii publici, în calitate de membrii ai unui colectiv determinat, ordinea interioară, disciplina din autoritatea sau instituția publică respectivă.

Referitor la latura obiectivă a abaterii disciplinare, aceasta cuprinde fapta ilicită, rezultatul dăunător și raportul de cauzaliatate existentă între faptă și rezultat.

Caracterul ilicit al faptei rezultă din neconcordanța dintre fapta comisă și obligațiile de serviciu, inclusiv normele de comportare specifice raportului de funcție publică, precum și cele referitoare la ordinele legale ale superiorilor ierarhici. De remarcat că, prin fapta ilicită săvârșită în afara exercițiului atribuțiilor funcției publice poate fi prejudiciată nu doar ordinea interioară și bunul mers al activității instituției din care face parte funcționarul public, ci și imaginea pe care și-o formează despre instituție, cetățenii, persoanele juridice, societatea civilă în ansamblu ei.

După cum se menționează în doctrină ², în cazul răspunderii

_________________________________________________________

¹ Pentru cazurile de eliberare din funcție-vezi Ion Popescu Slăniceanu pag. 292, op. cit. ,pag. 409, cu trimitere la V. Prisecaru, op. cit., pag. 194 ( unele motive de incompatibilitate )

² Antonie Iorgovan, op. cit (1996), vol II,pag. 285

administrativ-disciplinare este vorba de îndeplinirea necorespunzătoare

sau de neîndeplinirea unor obligații prevăzute de, de regulă, de norme de drept administrativ sau, uneori, de norme de drept penal, dar faptele săvârșite prezintă un pericol social mai redus ( decât infracțiunea ) și îndreptățesc aplicarea uneia dintre sancțiunile cu caracter administrativ prevăzute de art. 91 Cod penal.¹

În cazul în care este vorba de executarea unui ordin vădit nelegal, aceasta atrage răspunderea disciplinară a persoanei subordonate, separat de răspunderea suoperiorului care a dat respectivul ordin, acesta constituind o situație deosebită după cum vom arăta de altfel.

Fapta care constituie abatere disciplinară poate fi comisivă ( a acționat, a acționat deși nu avea voie, încălcând deci o normă juridică prohibitivă ), omisivă ( nu a efectuat ceea ce i se pretindea printr-o normă onerativă ), ori mixtă ( când este vorba de categorii diferite de obligații nerespectate ).

Pentru realizarea laturii obiective a abterii administrativ-disciplinare, în cazul în care sunt dovedite celelalte elemente constituive ale abaterii-încălcarea obligațiilor de serviciu și vinovăția-rezultatul dăunător și latura de cauzalitate se prezumă. Această prezumție este însă relativă și poate fi răsturnată.

Cât privește subiectul, element al abaterii disciplinare, problema trebuie abordată din două unghiuri diferite. Atât subiectul activ cât și subiectul pasiv sunt de regulă subiecte de drept administrativ. Dar dacă subiectul activ nu poate fi calificat, reprezentat de o persoană fizică, funcționarul public legal numit în funcție, în cazul subiectului pasiv

___________________________________________________________

¹ Ion Popescu Slăniceanu, op. cit., pag. 411 cu remarca domniei sale ”S-ar adăuga și faptul că pentru unele obligații încălcate este atras oprobriul public și instituția este nevoită să reacționaeze administrativ disciplinar împotriva respectivului funcționar public ( ex. Cadrul didactic necăsătorit, întreține relații extraconjugale, de notorietate, cu o prostituată )

lucrurile stau altfel; acesta poate fi o persoană fizică ( un alt funcționar, un cetățean oarecare), dar în cele mai dese rânduri o persoană juridică ( autoritatea sau instituția publică în care funcționarul public își exercită atribuțiile de serviciu ).

Un alt element constitutiv al abaterii disciplinare îl reprezintă, cum am mai spus de altfel, latura subiectivă sau vinovăția, și anume atitudinea psihică negativă a subiectului activ față de fapta sa și urmările acesteia. Vinovăția presupune conștiința și voința de a săvârșii fapta cu caracter ilicit.

Abaterile disciplinare pot fi săvârșite cu oricare dintre formele vinovăției ( art. 19 Cod penal ) și anume cu intenție ( directă sau indirectă ) sau din culpă ( ușurința-culpa cu prevedere sau neglijența-culpa simplă fără prevedere ). De reținut că în cazul culpei simple ( neglijența ) posibilitatea de a prevede rezultatul prejudicios al faptei, trebuie analizat în concret, fiind apreciat diferit de la caz la caz, ținându-se cont și de pregătirea, capacitatea, aptitudinile și experiența subiectului.

Având în vedere că în privința abaterilor administrativ-disciplinare, acestea nu sunt întotdeauna expres prevăzute de lege ( cum este cazul infracțiunilor ) formele și modalitățile vinovăției trebuie avute în vedere la dozarea corespunzătoare a sancțiunii disciplinare.

În cazul în care fapta nu s-a săvârșit cu vinovăție, așa cum arată d-l prof. Al. Negoiță ¹ “ pentru ineficiența profesională generată, funcționarul nu poate fi sancționat disciplinar. În acest caz el se dovedește incompatibil cu exercitarea funcției pe care o deține “. Prin urmare în acest caz se impune eliberarea din funcție pentru necorespundere profesională.

___________________________________________________________

¹ Al. Negoiță, op. cit., ( 1996 ), pag. 109

Abaterile care atrag răspunderea disciplinară a funcționarilor administrației publice nu sunt, cum am mai spus, prestabilite printr-o listă exhaustivă.¹ Înainte de adoptarea legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publci majoritatea doctrinarilor erau nevoiți să considere drept sediu al materiei Codul muncii ( în mod special art. 100 ) și doar cu titlu orientativ proiectul legii statutului. Uneori pot fi luate drept bază actele normative privitoare la statutul diferitelor corpuri de funcționari publici, ce prevăd anumite abateri cu caracter disciplinar ( specifice ); așa cum sunt de pildă Legea privid Statutul cadrelor militare, Statutul personalului didactic, statutul cadrelor medicale ș.a.m.d. ²

În art. 40, alin (2) al legii Statutului funcționarilor publici se arată că sunt abateri disciplinare următoarele fapte:

a). întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor

b). absențe nemotivate de la serviciu

c). intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal

d). atitudinea ireverențioasă în timpul exercitării atribuțiilor de serviciu

e). nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor care au acest caracter

f). refuzul nejustificat de a îndeplinii sarcinile și atribuțiile de servicu

g). neglijența repetată în realizarea lucrărilor

h). manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice din care fac parte

i). exprimarea sau desfășurarea, în calitate de funcționar public ori

___________________________________________________________

¹ Stelian Ivan, “ Drept Administrativ “, Ed. Fundației Andrei Șaguna, Constanța, 1998, pag. 101 citând pe Al. Negoiță

² Stelian Ivan, idem pag. 101

în timpul programului de lucru, a unor opinii sau activități publice cu caracter politic

j). încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilități și interdicții privind funcționarii publici

După cum se observă, în prevederea din art. 70 (2) lit j). din Legea nr.188/1999, enumerarea făcută în textul normativ este de așa o manieră încât să se permită încadrarea în categoria abaterilor disciplinare a unei game mult mai largi de fapte, lucru de altfel perfect normal dată fiind diversitatea și instabilitatea denumirilor unor astfel de fapte în prezent și în viitor.

Abaterea trebuie săvârșită, așa cum am arătat, de funcționarul public legal investit în funcție ( așa numitul “ funcționar de drept” ). Conform părerii d-lui prof. Negoiță ¹ “acesta trebuie să aibă investitura legală de a exercita aceste funcții, adică să aibă abilitatea pe care o prevede legea pentru a putea să exercite în mod legal aceste atribuții care compun funcția respectivă.”

Cât privește timpul în care se săvârșește o abatere de tip disciplinar, acesta se referă la orele de program, la orele suplimentare, conform aprobării șefilor ierarhici și chiar în afara acestor ore, în privința anumitor funcționari publici și anumitor activități ( exemplu, art.25 din Legea nr. 26/1994 care reglementează constatrea de către polițiști a unei infracțiuni flagrante ).

___________________________________________________________

¹ Al. Negoiță, op. cit., pag. 9

2.2. Cazurile de exonerare a răspunderii disciplinare a funcționarilor publici

Cum am mai arătat, răspunderea disciplinară este angajată dacă sunt întrunite toate elementele constitutive ale abaterii disciplinare. Există totuși cazuri în care fapta întrunește elementele constitutive ale abaterii disciplinare, însă anumite împrejurări sau situații specifice, existente în momentul săvârșirii abaterii, înlătură caracterul antisocial, ilicit al faptei și vinovăția funcționarului public, ducând la exonerarea sa de răspunderea administrativ disciplinară.

Cauzele de exonerare de răspundere disciplinară se aplică prin analogie cu cauzele din materie penală, în măsura în care se pliază specificul raportului juridic administrativ. Sunt, astfel, cauze de exonerare ( de neresponsabilitate ) următoarele: legitima apărare, starea de necesitate, constrângerea fizică și morală, cazul fortuit, eroarea de fapt ( în anumite cazuri ) beția, independența de voința făptuitorului.

La acestea se mai adaugă, specific raporturilor de funcție publică, executarea ordinului legii, a ordinului superiorului ierarhic, care însă nu prezintă trăsăturile unui ordin manifest ilegal, pentru că, în cazul în care prezintă trăsăturile unui astfel de ordin , funcționarul nu este obligat să-l execute. Temeiul lipsei de răspundere a funcționarului public în cazul în care execută un ordin legal se datorează imposibilității făptuitorului de a acționa cu libertate de voință, element important al vinovăției ca atitudine psihică. Pentru ca ordinul legii să fie o cauză exoneratoare de răspundere este necesar, bineânțeles, ca acesta să fie executat în condițiile prevăzute de legea în vigoare, nu abrogată sau căzută în desuetudine. Scuza ordinului legii românești nu poate fi invocată, însă, dacă fapta săvărșită

contravine dispozițiilor unui pact sau tratat internațional, din domeniul drepurilor omului la care România a aderat, convențe sau pact care, conform dispozițiilor art.20 din Constituție, fac parte, urmare a aderării, din dreptul intern.¹

De asemenea în categoria cazurilor de înlăturare a caracterului disciplinar al faptei mai pot fi adăugate și altele precum prescripția aplicării răspunderii disciplinare ( conform actualei legislații, este vorba de 6 luni de la constatarea faptei ) sau prescripția executării sancțiunii.

Revenind la acele cauze care exonerează de răspundere, preluate din dreptul administrativ disciplinar din dreptul comun în această materie-dreptul penal-se impun a fi făcute unele precizări. Nu toate cauzele care înlătură caracterul penal al faptei, prevăzute în art. 44-51 și Cod penal, iși pot găsi aplicație și în cazul dreptului administrativ. Minoritatea și iresponsabilitatea prevăzute de Codul penal în art. 50 și respectiv, în art. 48, nu sunt aplicabile în cazul răspunderii disciplinare a funcționarilor publici, pentru că, atunci când există, ele sunt cauze de incapacitate generală și nu se poate naște, deci, rapotul de funcție publică.² În cazul celorlalte situații prevăzute în materie penală și menționate de noi anterior, nu mai este nevoie să se facă obiecții doar mențiuni asupra adaptării la la dreptul administrativ.

Legitima apărare este definită de textul de lege ( art. 44 (2) Cod penal ) ca fiind fapta a cărei săvârșiri “a fost necesară pentru înlăturarea unui atac material, direct, imediat, și injust, îndreptat impotriva făptuitorului, a altei persoane sau împotriva unui inters obștesc, care pune în pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul obștesc “.

Art. 45, alin. (2) arată că “este în stare de necesitate acela care săvârșește fapta pentru a salva de la un pericol iminent și care nu poat fi înlăturat

___________________________________________________________

¹ V. Dabu, op. cit., pag. 430 și urm.În exemplul dat de V. Dabu, conform art.2, pct.3 al Convenției împotriva torturii și alte pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau degrdante la care România a aderat prin Legea nr.19/1990, se arată că “ Ordinul unui superior sau al unei autorități publice, nu poate fi invocat pt. a justifica tortura, dispoziție a fost preluată de altfel în art. 267 Cod penal “

² Ion Popescu Slăniceanu, op. cit., pag. 41

altfel, viața, integritatea corporală sau sănătatea sa, a altuia sau un bun al său ori a altuia sau un interes obștesc. Ca o observație în același articol, aliniatul (3) se prevede că nu este , însă în stare de necesitate persoana care, “în momentul când a săvârșit fapta și-a dat seama că pricinuiește urmări vădit mai grave decât cele care s-ar fi putut produce dacă pericolul nu era înlăturat”.

Urmează în textul de lege art.46 ( Cod penal ) care prevede exonerarea de răspundere în cazul săvârșirii faptei din cauza unei constrângeri fizice sau morale. Există constrângere fizică sau forță majoră în sensul acestui text ( art.46(1) ) ori de câte ori o persoană a săvârșit o faptă incriminată, acționând în mod mecanic sau rămânând inactivă, sub imperiul unei energii străine, care a silit-o în mod fizic să comită acțiunea sau inacțiunea respectivă, și căreia nu i-a putut rezista. În alin. (3) al aceluiași articol se menționează că există constrâgere morală atunci când o persoană săvârșește o faptă ilicită datorită unei amenințări cu un pericol grav pentru persoana sa ori a altuia, pericol care nu poate fi inlăturat în alt mod.

O faptă care întrunește condițiile unei infracțiuni-în cazul nostru ale unei abateri disciplinare-se consideră, conform legii ( art. 47 Cod penal ) ca fiind săvârșită datorită cazului fortuit atunci când acțiunea sau inacțiunea unei persoane a produs un rezultat vătămător pe care acesta nu l-a prevăzut și nu l-a dorit, ca urmare a unei forțe ( sau energii ) străine ce n-a putut fi, în mod obiectiv prevăzută.

“Nu constituie infracțiune”-în cazul nostru abatere disciplinară-“fapta care întrunește condițiile acesteia, dacă făptuitorul, în momentul săvârșirii faptei, se găsea datorită unor împrejurări independente de voința sa, în stare de beție completă, produsă de alcool sau alte substanțe.( se prevede în art. 49 alin. (1) Cod penal ). Dar starea de beție volnutară, completă “, nu înlătură caracterul ilicit, ci dimpotrivă poate constituii circumstanță agravantă chiar. ¹

Cât privește săvârșirea unor abateri administrativ-disciplinare din eroare de fapt, deci dintr-o reprezentare greșită, eronată a realității, prin evaluări și raționamente greșite, considerăm că această eroare poate fi reținută doar în cazuri rare și întemeiate, sub aspectul menționat, raportat la cunoștiințele și experianța respectivului funcționar și a cerințelor funcției în cazul concret dat.

La fel ca în materia penală, dacă eroare de fapt mai poate fi o scuză pentru funcționarul public, eroarea de drept nu poate fi reținută în apărarea acestuia decât în situații “sui generis” dat fiind că acesta are ca principală obligație de serviciu cunoașterea temeinică a legii și aplicarea acesteia în litera și spiritul ei. Se consideră că recrutarea pe bază de concurs, dintre candidații cei mai bine pregătiți profesional și cu experiență face ca erorile de drept să fie înlăturate din actvitatea funcționarilor publici.

În concluzie, dat fiind faptul că baza răspunderii disciplinare o constituie abaterea disicplinară săvârșită cu vinovăție, este clară pentru oricine, importanța unei analize de genul celei efectuate de noi, asupra cauzelor care înlătură caracterul ilicit al faptei și care implicit duc la exonerarea de răspundere a făptuitorului. Aceste cauze presupun în marea lor parte ( excepția o constituie prescripția ) afectarea unuia din cele două elemente ale vinovăției-factorul volitiv (voința) sau factorul intelectiv

___________________________________________________________

¹ Toate aceste “ situații de excepție” prevăzute în art. 44, 45, 46, 47, și 49 Cod penal necesită o atenție deosebită, în cazul invocării lor fiind necesară o seriozitate extremă în demonstrarea existenței tuturor condițiilor cerute de lege. De altfel unele dintre aceste cauze de exonerare se întâlnesc destul de rar în ceea ce privește pe funcționarul public dat fiin specificul raportului de drept administrativ

( conștiința ) și prin urmare în cazul existenței unie astfel de cauze funcționarul public ce a săvârșit o abatere disciplinară nu va mai ajunge subiect pasiv al sancțiunilor din sistemul administrativ disciplinar.

2.3. Sancțiunile disciplinare-mijloace coercitive împotriva funcționarilor publici căzuți în abatere

Așa cum este firesc orice încălacare a unor prevederi legale sau reglemenatare conduce la luarea unor măsuri sancționatorii asupra persoanei celui care săvârșește fapte nepermise de actele normative sau regulamente ori statutele speciale. În cazul funcționarilor publici, săvârșind abateri disciplinare, mijloace de constrângere prevăzute de lege, cu un pronunțat caracter preventiv și educativ.

Dacă abaterile disciplinare sunt rareori determinate în individualitatea lor, sancțiuniile disciplinare, asemănător celor de drept penal, sunt expres prevăzute de lege, iar aplicarea lor sub aspectul duratei și cuantumului trebuie, de asemenea, să respecte în mod strict, dispozițiile legii. Această prevedere expresă în lege a sancțiunilor administrativ-disciplinare constituie o aplicare în “dreptul disciplinar“ a principiului “nulla poena sine lege“ (termenul de “lege” fiind folosit în sens restrâns ).

Urmare a faptului că “de cele mai multe ori abaterile disciplinare nu sunt determinate, legea nu precizează pentru care anume fapte să se aplice una sau alta din gama sancțiunilor disciplinare. Actele de aplicare a sancțiunilor disciplinare reprezintă acte de drept administrativ, anume decizii administrative cu caracter unilateral, ca și actul de numire în funcție, și se dispun, de regulă, de conducătorii instituției sau autorității publice respective, după o procedură specifică, referitoare atât la aplicare, dar și la constatare, căile de atac și punere în execuție a deciziei. De precizat că decizia administrativă de sancționare, neavând caracter de act jurisdicțional este supusă principiului revocabilității, cu condiția să nu fi trecut prin cenzura unui organ de jurisdicție. ¹

___________________________________________________________

¹ Ioan Popescu Slăniceanu, op. cit., pag.420

În legislația românească, cumulul sancțiunilor disciplinare nu este admis, ceea ce înseamnă că, pentru o abatere disciplinară funcționarului, sau oricărui salariat, care a comis o singură astfel de faptă, nu i se poate aplica decât o sigură sancțiune, chiar dacă au fost încălcate mai multe îndatoriri de serviciu prin aceiași acțiune sau inacțiune. Astfel se asigură respectarea principiului “non bis in idem”, regulă preluată în dreptul disciplinar al funcționarilor publici din dreptul penal, drept comun în această materie.

Sancțiunile disciplinare pot fi clasificate, după categoria de personal căreia se aplică, în sancțiuni generale și sancțiuni speciale ( de exemplu pentru cadrele didactice, militare, etc. ).

Până la adoptarea Legii Statutului funcționarilor publici, sancțiunile cu caracter general erau prevăzute și pentru această categorie de salariați de art. 100 din Codul muncii și art. 13, alin (1) din Legea nr. 1/1970. Dar odată cu adoptarea Legii nr. 188/1999, în cadrul art.70 alin.(3) sancțiuniile disciplinare prevăzute pentru funcționarii publici au primit o încadrare juridică nouă. Sunt menționate așadar următoarele astfel de măsuri de coerciție: ”avertismentul, mustrarea, diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni, suspendarea dreptului de avansare pe o perioadă de 1-3 ani, trecerea intr-o funcție inferioară pe o perioadă de 6-12 luni, cu diminuarea corespunzătoare a salariului, destituirea din funcție. Sancțiunile speciale care sunt prevăzute în statutele speciale de personal se aplică funcționarilor și altor categorii de salariați din anumite domenii de activitate sau profesii și au în vedere condițiile specifice de îndeplinire a obligațiilor de serviciu.

După criteriul organelor care pot aplica sancțiuni disciplinare, acestea se împart în sancțiuni care se pot aplica de către șeful direct al celui care a săvârșit fapta ( mustrarea și avertismentul ) și sancținui care pot fi aplicate numai de către conducătorul instituției sau autorității publice, de conducătorul ierarhic superior, comisia de disciplină etc. (celelalte sancțiuni generale).

Sancțiunile disciplinare se mai împart, după efectele lor, în sancțiuni cu efect precumpănitor moral ( literele a) și b) ale art. 70 din Legea 188/1999 ) și sancțiuni cu efect precumpănitor material ( sancțiuni prevăzute de literele c), d), e) ale aceleiași legi ) sau care afectează însuși exercițiul funcției ( destituirea, prevăzută în art. 70, litera f).

Așa cum prevăd dispozițiile art. 13 alin. (20 din Legea 1/1970 privind organizarea și disciplina muncii,¹ la stabilirea unei sancțiuni disciplinare se ține seama de cauzele și gravitatea faptei, împrejurările în care a fost săvârșită, gradul de vinovăție a făptuitorului, antecedentele acestuia și urmările abaterii. Lipsa unor prevederi referitoare la aplicarea uneia sau alteia dintre sancțiuni, în actele normative în vigoare, a fost suplinită totuși de literatura juridică de specialitate.²

Se apreciază astfel că mustrarea ( sancțiune disciplinară cea mai ușoară ) constă în punerea în vedeea funcționarului că nu și-a îndeplinit în mod corespunzător una sau mai multe îndatoriri de serviciu sau norme de comportare și i se recomandă o schimabare de atitudine, o îndreptare.

Avertismentul constă intr-o comunicare scrisă, prin care i se atrage funcționarului atenția asupra faptei săvârșite și i se pune în vedere, că dacă va săvârși noi abateri disciplinare, i se vor aplica sancțiuni mai grave. Această sancțiune se va aplica în cazul în care cel în cauză a mai fost sancționat cu mustrare sau când fapta sa putea să aducă prejudicii materiale sau tulburarea bunului mers al instituției administrative respective.

Diminuarea drepturilor salariale cu 5-10 %, pe o perioadă de 1-3 luni se aplică pentru abateri disciplinare grave și săvârșite cu intenție. În

___________________________________________________________

¹ publicată în B. Of. Nr. 27/27.03.1970

² Sanda S. Ghimpu, “Dreptul muncii”, Ed. Revăzută și adăugită, Casa de editură și presă “Șansa” SRL, Bucure;ti, 1995, pag.400 și urm.

cazul în care, abaterile disciplinare, de aceiași gravitate ca în situațiile de mai sus sunt săvârșite de cei cu funcții de conducere sancțiunea de diminuare a salariului e dublată de o reducure concomitentă a indemnizației de conducere, în aceiași proporție și pe aceiași perioadă de timp.

Suspendarea dreptului de avansare pe o perioadă de 1-3 ani este o sancține care nu afectează drepturile bănești ale funcționarului în cauză, dar are repercusiuni asupra posibilității de a i se acorda acestuia o recompensă. Este vorba de dreptul unui funcționar din administrația publică de a urca în ierarhia structurii carierei sale, ascensiune reflectată în gradul ( 3, 2, 1 ) și clasa ( a III-a, a II-a, I ) pe care le ocupă la un moment dat.¹

Sancțiunea disciplinară a “trecerii intr-o funcție inferioară, pe o perioadă de 6-12 luni, cu diminuarea corespunzătoare a salariului, este cea mai severă dintre ele și se aplică funcționarilor care săvârșesc abateri grave de la disciplina muncii, constând în prejudicii însemnate aduse instituției publice în cauză, în împrejurări deosebite. De cele mai multe ori acești funcționari au antecedente disciplinare, dar se speră că, totuși, se pot îndrepta și prin urmare nu se ia măsura destituirii. Această retrogradare, ca s-o numim așa, modifică raportul de funcție sub două aspecte esențiale ale sale: funcția și remunerația, reducerea acestui ultim element neavând acea limită de 10% aminitită la sancțiunea precedentă. Pentru a fi conformă cu prevederile legale retrogradarea trebuie să fie efectivă și să fie aplicată pe o perioadă cuprinsă între 6 luni și 1an.

_________________________________________________________

¹ A se vedea noțiunea a II-a, capitolul II din Legea nr. 188/1999, cu modificările aduse de OUG nr.82/2000

Destituirea din funcție ( măsură echivalentă desfacerii disciplinare

a contractului de muncă, prevăzută de art. 130, alin (1), lit. i) din Codul

muncii ) este cea mai gravă sancțiune disciplinară și are ca efect încetarea raportului de funcție publică. Ea se aplică atunci când funcționarul a săvârșit o abatere deosebit de gravă sau încalcă în mod repetat obligațiile sale de muncă, inclusiv normele de comportare în instituție sau chiar în afara ei, atunci când este vorba de cei cu funcții de conducere, profesori, educatori, magistrați, etc. categorii de funcționari ce necesită a avea o imagine “imaculată“ în societate.

Gravitatea abaterii urmează a fi apreciată de organul sancționator, pe baza criteriilor prevăzue în art. 13 alin. (2) din Legea nr. 1/1970. Aprecierea gravității ar putea fi înlesnită, în afara criteriilor prevăzute de lege și prin precizări suplimentare făcute în regulamente de organizare și funcționare sau în statutele diferitelor categorii de funcționari publici, care să țină cont de specificul activității în instituție și al posturilor respective.

În încheierea considerațiilor referitoare la sancțiunile administrativ-disciplinare s-ar inpune a fi făcută o distincție prin comparație între acestea și măsurile administrative, care spre deosebire de sancțiuni se aplică atât în cadrul raporturilor de subordonare ierarhică ( la fel ca și sancțiunile disciplinare ), dar și în cadrul raporturilor de subordonare în general ( de drept administrativ ).¹

În timp ce sancțiunile administrativ-disciplinare sunt în toate cazurile măsuri principale, măsurile disciplinare sunt, de regulă, complementare. De asemenea, spre deosebire de sancțiuni disciplinare, măsurile administrative nu se trec în dosarul personal, nu se radiază și nu

___________________________________________________________

¹ În cap.VIII din Decretul 326/1966 privind circulația pe drumurile publice aceste măsuri sunt prevăzute expres sub titlul “ Măsuri administrative “ ( ex. Suspendarea sau anularea permisului de conducere ). Pentru alte diferențieri a se vedea V. Dabu, op. cit., pag. 312-313

au prevăzută o procedură specială pentru constatare și aplicare. Finalmente caracterul preponderent constrângător-represiv al sancțiunilor delimitează această categorie de măsuri de cealaltă care au în principal caracter de ocrotire și siguranță.

3.1. Procedura aplicării sancțiunilor disciplinare

Regula generală, conform principiului simetriei, este ca referitor la competența stabilirii și aplicării sancțiunilor acesta să reprezinte consecința dreptului de a încadra personalul unității, de a numi funcționarii publici, în cadrul serviciiilor publice. O astfel de competență revine miniștrilor și altor conducători ai autorităților centrale și locale sau instituțiilor administrației publice. Din unele considerente, sunt cazuri în care pe calea delegării prevăzute de lege, o parte din puterea disciplinară este dată unei alte autorități disciplinare, de regulă pentru sancțiunile mai ușoare. Acest lucru se justifică, în special, în cadrul instituțiilor administrației publice cu un număr mare de funcționari publici. În aceste cazuri dacă instituția care numește ar trebui să constate și să sancționeze toate abaterile administrativ-disciplinare, acest lucru ar conduce la o imposibilitate practică de a constata abaterile și de a le sancționa la timp și chiar impedimente asupra obiectvității privind cercetarea și sancționarea, prin centralizarea excesivă ajungânduse uneori și la abuzuri.

După cum arată d-l V. Dabu ¹ “delegarea de putere disciplinară este necesară pentru a asigura un echilibru între puterea și responsabilitatea șefului față de starea disciplinară din compartimentul pe care îl conduce”. În afară de puterea disciplinară a șefului ierarhic direct o astfel de putere s-a prevăzut prin lege unor organisme de disciplină, consilii, etc. Spre exemplu, potrivit art.35 din legea nr. 86/1995 a statutului cadrelor militare, pentru apărarea onoarei acestor cadre și evitarea abuzurilor, cercetarea și judecarea abaterilor grave sau a altor fapte de altă natură săvârșite de acesta în armată, se înființează consilii de onoare și consilii de judecată. În alte cazuri s-au prevăzut comisii consultative

___________________________________________________________

¹ V. Dabu, op. cit., pag. 315

care să-și dea avizul pentru aplicarea unei sancțiuni disciplinare.

Inițiativa în declanșarea acțiuniuii disciplinare o are autoritatea competentă care a luat la cunoștiință de abaterea săvârșită urmare unei plângeri, unui denunț sau din oficiu. Luând la cunoștiință de săvârșirea abaterii autoritatea competentă conform legii încredințează unei persoane, de regulă șeful ierarhic al celui care a săvârșit abaterea, cercetarea prealabilă a faptei, ascultarea funcționarului public în cauză, verificarea susținerilor și probelor aduse în apărarea sa.

Când se apreciază că pentru abaterea disciplinară săvârșită este suficientă sancțiunea mustrăii sau avertismentului, cel care poate aplica una din aceste sancțiuni este chiar șeful compartimentului respectiv. Dacă se consideră că față de gravitatea faptei se impune o sancțiune mai aspră, această măsură e luată de conducătorul instituției sau conducătorul instituției ierarhic superioară atunci când primul este cel vinovat de săvârșirea abaterii. În cazurile în care numirea în funcție s-a făcut cu avizul altui organ ( dat în conformitate cu prevederile legale ) sancțiunea destituirii din funcție ( ce are drept urmare încetarea disciplinară a raportului de funcție publică ) trebuie aplicată, de asemenea, cu avizul organului respectiv.

În alte situații, prevăzute de lege, cum am mai arătat de altfel, sancțiunile pot fi luate de alte organisme cum ar fi: comisiile de disciplină, comisiile de onoare, etc. Uneori, comisia de disciplină este cea care îndeplionește procedura constatării și face propunerile privind sancționarea așa cum se prevede în art.73 al Legii privind statutul funcționarilor publici.

Actul normativ de bază în materie Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor din administrația publică prezintă unele lacune în ceea ce privește aspectele procedurale ale aplicării sancțiunilor disciplinare ( mai ales vis-à-vis de termenele ce trebuie respectate ) fapt pentru care marea majoritate a autorilor de drept administtrativ¹ se folosesc de alte reglementări pentru a-și fundamenta opiniile.

Sancțiuniile disciplinare se aplică în termen de 30 zile de la data la care cel în drept a luat cunoștiință de săvârșirea abaterii, dar nu mai târziu de 6 luni de la data săvârșirii faptei² ( termenul de 6 luni este termen de prescripție). Cât privește plângerea împotriva sancțiunii primite se impune o discuție mai în detaliu. Dacă în cazul aplicării sancțiunii de la art. 70(3) pct. a, b ( mustrarea și avertismentul ) funcționarul public se poate, “adresa cu contestație la conducătorul autorității sau instituției publice” ( acesta fiind superiorul conducătorului compartimentului, în care lucrează cel în cauză, care poate aplica direct sancțiunea ) “ în termen de 15 zile de la data comunicării sancțiunii aplicate”³, pentru celelalte cazuri ( sancțiunile de la pct. c), d), e) ale art.70 alin.(3) ) în Legea 188/1999 nu mai este prevăzut un astfel de termen. În aceste condiții se face trimitere la termenul de 30 zile, de la comunicarea deciziei de sancționare, prevăzut în art.101 alin. (2) Codul muncii.

Pentru încetarea disciplinară a raportului de funcție ( ca urmare a “destituirii din funcție” prevăzută de art.70 alin.(3) lit.(f) ), în conformitate cu dispozițiile art.130 alin. (2) din Codul muncii, măsura se dispune în termen de o lună ( 30 zile/31 zile ) de la luarea la cunoștiință a abaterii săvârșită, termen în care trebuie efectuată și cercetarea prealabilă. Comunicarea măsurii ( a destituirii ) se face celui incriminat în termen de 5 zile de la data aplicării acestei sancțiuni disciplinare. De la data comunicării, se poate trece la executarea sancțiunii și tot de la această dată curge termenul de 30 zile în care se poate face contestație, introducerea acesteia suspendând executarea deciziei ( termenul de 30

___________________________________________________________

¹ Ion Popescu Slăniceanu, op. cit., pag. 438

² A se vedea dispozițiile art. 13 ali.4 din Legea nr. 1/1970 a organizării și disciplinei muncii în unitățile de stat

³ A se vedea dispozițiile art. 71 alin. (2) din Legea nr. 188/1999

zile este prevăzut și în art.95 din Legea nr.188/1999 ).

Decizia de sancționare, fiind un act administrativ individual, totdeauna intră în vigoare de la data comunicării sale. Această măsură a comunicării deciziei, pentru oricare sancțiune ce se aplică, este deosebit de importantă după consecințele pe care le implică și reprezintă o aplicare în dreptul disciplinar, a dreptului de apărare prevăzut în art.24 alin.(1) din Constituția României.

Pornindu-se de la aplicarea și pentru funcționarii publici a prezumției de vinovăție, se afirmă pe drept cuvânt că aceștia nu sunt obligați să dovedească lipsa culpei în cazul săvârșirii unei fapte, proba vinovăției lor căzând în sarcina instituției ( în prezent o astfel de prevedere este cuprinsă în art.178 din Codul muncii ). Până la rămânerea definitivă a hotărârii pronunțate în procesul privind contestația, funcționarul public continuă să fie considerat nevinovat.

Așa cum am mai arătat procedura de aplicare a sancțiunilor disciplinare, diferite în funcție de gravitatea lor, comportă atât asemănări căt și discordanțe. Dacă, de obicei, abaterile săvârșie sunt constatate de șeful direct, nemijlocit tot el fiind și cel ce face sesizarea lui în măsură să stabilească sancțiunea aplicabilă, măsurile sancționatorii sunt emanate fie de la conducătorul de compartiment în care activează funcționarul respectiv, fie de la conducătorul instituției publice în cauză, fie sunt rezultatul analizei de către o comisie de disciplină sau un alt organism (colectiv) cu competență asemănătoare.

În art. 70 alin.(4) din statut se prevede necesitatea cercetării prealabile în termenii amintiți și se menționează că audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris (sub sancțiunea nulității). De asemena în cazul refuzului funcționarului de a se prezenta la audiere sau de a semna o declarație privitoare la abaterile imputate este prevăzută obligația ca starea de fapt să fie consemnată într-un proces verbal, sancțiunea putându-se aplica fără vreo altă formalitate.

În conformitate cu art.73, alin (1) din statut “în cadrul autoritățiilor și instituțiilor publice se constituie comisii de disciplină competente să cerceteze și să propună sancțiunea…” în continuarea aceluiași text legal (alin.(2) ) prevăzându-se că modul de constituire, competența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura de lucru a acestor comisii se vor stabilii prin hotărâre a Guvernului.

Sesizarea comisiei de disciplină se face de conducătorul compartimentului sau al instituției publice, în cadrul căreia își exercită atribuțiile funcționarul vizat, în termen de 10 zile de la constatarea abaterii dar fără să se depășească termenul prescriptiv de 6 luni de la comiterea faptei. Primind sesizarea președintele comisiei va desemna un membru al acesteia care să cerceteze cazul. Toate probele cercetării vor fi consemnate într-un înscris, purtând și semnăturile celor care au furnizat respectivele informații. Pe baza materialului probator cel desemnat cu cercetarea cazului va întocmii un raport, ce va fi înaintat președintelui comisiei, care, în termen de 3 zile este obligat să-i convoace pe toți membrii comisiei. La ședința sa de lucru, comisia îl va invita, obligatoriu, și pe cel care a săvârșit abaterea disciplinară, acesta putând să apeleze la serviciile unui avocat, pentru asistență juridică.

După prezentarea raportului și audierea funcționarului public în cauză, dacă acesta este przent, comisia de disciplină va hotărâ în termen de 30 zile de la data sesizării sale, cu majoritatea cvorumului membrilor prezenți, sancțiunea ce va fi propusă. Hotărârea comisiei se consemneată în scris și va fi trimisă conducătorului competent să aplice sancțiunea. Primind propunerea de sancționare și întregul material probator, conducătorul instituției publice aplică, de regulă, sancțiunea disciplinară propusă de comisie și emite, în acest scop, în termen de 10 zile o decizie. Dacă aplică o altă sncțiune decât cea propusă de comisie, conducătorul este obligat să-și motiveze hotărârea.

Hotărârea luată de comisia de disciplină sau de un alt organism cu competență asemanătoare, prevăzută de lege, trebuie să fie motivată în fapt ( în facto ) și în drept ( in iure ), pentru a putea permite contrarul ei în căile de atac, la instanțele de contencios administrativ.

3.2. Căile de atac împotriva deciziilor de aplicare a unei sancțiuni disciplinare

Ca o consecință a existenței statului de drept și a principiului respectării drepturilor și libertăților omului, au fost instituite și în materia răspunderii disciplinare a funcționarilor publici, modalități de atac ămpotriva deciziilor sancționatorii, în vederea îndreptării eventualelor erori judiciare care ar putea să apară.

Cum am remarcat și anterior, referindu-ne la aplicarea sancțiunilor disciplinare, Legea nr. 188/1999 instituie, parțial, două proceduri deosebite: o primă procedură care privește atacarea deciziei de aplicare a sancțiunilor cu caracter moral, prevăzute de art.70 alin. (3) lit. a) și b) și o a doua procedură prevăzută pentru sancțiunile consacrate de același text, dar de literele c) – f). Viziunea de ansamblu asupra nivelului și organului care poate aplica anumite sancțiuni disciplinare ( cele ușoare, șefii de compartiment, cele mai grave, conducerea unității ) corespunde opțiunii cuprinse și în Legea nr. 1/1970 privind organizarea și disciplina muncii ( referitoare la salariați ). Se poate afirma chiar¹ că ierarhizarea sancțiunilor din punct de vedere al gravității faptelor determină o ierarhizare a procedurii din punct de vedere complexității ei, care implică titularul dreptului de a sancționa procedura propriu-zisă, calea de atac și chiar regimul radierilor.

Prin urmare, procedura referitoare la avertismnet și mustrare se particularizează prin câteva aspecte. Sancțiunea poate fi contestată la conducătorul autorității sau instituției publice într-un termen de 15 zile calculat de la data comunicării sancțiunii aplicate. Contestația este

___________________________________________________________

¹ Verginia Verdinaș “ Comentariu la Legea nr. 188 din 8 Decembrie 1999 privind Statutul Funcționarului public “, Ed. Lumina LEX, 2000, pag. 145

soluționată de conducătorul autorității sau instituției publice însă pe baza

propunerii comisiei de disciplină. În soluția pe care o dă contestației, conducătorul este ținut de propunerea formulată de comisia de disciplină. Astfel, spre deosebire de celelalte sancțiuni, prevăzute de literele c) –f) ale art.70, alin (3), unde comisia de disciplină propune chiar sancțiunea, în această situație comisia de disciplină propune soluția la contestație.

În textul de lege se precizează că, pe baza propunerii făcute de comisia de disciplină, conducătorul autorității sau instituției publice emite un ordin sau o dispoziție, care are caracter “definitiv”. Majoritatea doctrinarilor se întreabă în ce măsură caracterul definitiv al acestor acte este compatibil cu liberul acces la justiție, consacrat de art.21 din Constituție, care, raporatat la art.48 și la Legea nr.29 din 1990, atrag concluzia că orice act adimistrativ trebuie supus cenzurii instanței judecătorești după cum oricărui subiect de drept trebuie să-i fie recunoscut dreptul de a se adresa instanței judecătorești. Din punct de vedere al naturii sale juridice, considerăm că ordinul sau dispoziția prin care conducătorul soluționează contestația reprezintă un act administrativ, un act unilateral de putere publică, fiind supus așadar cenzurii instanțelor judecătorești.

Prin urmare “oricât de definitive ar fi atare ordine sau dispoziții, statutul trebuie legal să rglementeze și cel puțin o singură cale de atac la o instanță judecătorească împotriva celor amintite, întrucât, în caz contrar, se încalcă flagrant dreptul fundamental al liberului acces la justiție (art.21 din Constituția României) care nu poate fi îngrădit.¹ În concluzie exprimăm opinia că cel sancționat căruia i s-a respins contestația se poate adresa instanțelor judecătorești.

Continuând în aceiași ordine de idei, cum că legea instituie 0

¹ Șerban Beligrădeanu, “ Considerații-teoretice și practice-în legătură cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici-în revista “ Dreptul“ nr. 2/2000, p.p.18-19

procedură difernțiată pentru sancțiunile disciplinare, se impun a fi făcute câteva precizări cu privre la sancțiunile cuprinse în art. 70 alin (3) lit. c) –f). Astfel, ultimele patru sancțiuni, amintite, care au o gravitate mai mare, diferă de primele două, prin faptul că sunt propuse de comisia de disciplină și sunt dispuse de conducătorul serviciului public respectiv (art.72, din Legea nr.188/1999). Într-un alt text de lege ( art. 74, al aceluiași act normativ ) se menționează că “funcționarul public nemulțumit, …, se poate adresa instanței de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziției de sancționare”.

Această dispoziție are o semnificație deosebită, prin întermediul ei tranșându-se deosebirea de regim juridic dintre salariat și funcționarul public. Faptul că legiuitorul trimite la legea contenciosului administrativ relevă apartenența acestei instituții la ramura dreptului public, mai exact a dreptului administrativ, care nu exclude ci îngăduie “existența unor similitudini cu statutul juridic al salariatului”.

În dreptul muncii, calea de atac împotriva sancțiunii disciplinare consacrată de legislație este plângerea. Curtea Constituțională, prin mai multe decizii,¹ a statutat că prevederile Codului muncii privind competența organului ierarhic superior de a soluționa contestațiile formulate împotriva sancțiuniilor disciplinare sunt neconstituționale și deci urmează ca aceste contestații să fie soluționate exclusiv de instanțele judecătorești.

Majoritatea opiniiilor formulate în doctrină cu privire la această concepție a Curții Constituționale au fost critice, considerându-se că instituirea unei căi jurisdicționale de atac nu contravine liberului acces la justiție. Însăși Curtea Constituțională a statutat că instituirea unei căi

__________________________________________________________

¹ Este vorba de deciziile nr. 59/1994 ( publicată în M. Of. partea I, nr.259/15.09.1994

nr. 66/1996 ( publicată în M. Of. partea I, nr.272/13.09.1995

nr. 91/1996 ( publicată în M. Of. partea I, nr.390/09.10.1996

administrativ-jurisdicționale de atac nu contravine principiului prevăzut

de art. 21 din Constituție. Mutatis-mutandis, nici instituirea unei căi jurisidicționale de drept al muncii nu contravine principiului constituțional sus menționat.

Ceea ce contravine unui asemenea principiu este caracterul definitiv al deciziilor pronunțate de organul jurisdicțional și implicit interdicția ca ele să poată fi atacate în justiție. Aceasta nu înseamnă eliminarea căii jurisdicționale de drept al muncii, ci doar completarea ei cu recunoașteea căii judiciare, care să intervină însă după epuizarea căilor administrativ jurisdicționale.

Prin art.74, mai sus amintit, se instituie principiul acțiunii directe a funcționarului public în fața instanței de contencios administrativ deci se consacră calea acțiunii judiciare directe, fără calea administrativ jurisdicționale de atac. Raportând acest text la art.71 alin. (2), rezultă că sunt supuse acestei căi de atac numai sancțiunile disciplinare prevăzute de liaterele c) –f) ale art.70 alin.(3), fiindcă celelalte două, prevăzute la literele a) și b) pot fi contestate inițial decât numai la conducătorul autorității sau instituției publice, a cărui sentință este definitivă și executorie ( am mai amintit anterior că această dispoziție este considerată neconstituțională, contravenind spiritului art. 21 din legea fundamentală ).

Competența instanței de conetncios de a soluționa litigii izvorâte din astfel de situații este prevăzută și în alte legi speciale, “derogatoare” de la Statut. Prin urmare, în art.31 alin.(1) din legea audiovizualului nr.48/1992 se prevede că ”împotriva aplicării sancțiunii persoana poate face plângere în termen de 15 zile de la comunicare, la instanța de contencios administrativ în a cărei rază teritorială s-a săvârșit fapta” asemănătoare fiind și prevederile art.16 alin.(3) din Legea nr. 16/1996 a Arhivelor Naționale.

În plus, ca o garanție că procedura disciplinară a fost respectată și că hotărârile instanței de contencios sunt legale și temeinice funcționarii nemulțumiți au posibilitatea¹ de a se adresa Comisiei și Curții Europene de Justiție, în cazul în care prevederile normative referitoare la o judecată echitabilă de către o instanță independentă și imparțială, au fost încălcate intr-o primă fază.²

Exercitând controlul asupra legalității și temeiniciei dipoziției de sancționare, instanța competentă examinează pricina sub aspectele sale de fapt și poate adopta una din următoarele soluții: respingerea contestației sau admiterea acesteia cu consecința anulării sau modificării măsurii dispuse. În caz de anulare, efectele se produc “ex tunc” ( retroactiv ) funcționarul fiind repus în situația anterioară, fiind despăgubit pentru pagubele ce i-au fost produse în conformitate cu principiul “quad nullum est, nullum producit effectum”.

Pentru sancțiunile disciplinare, cu excepția celei prin care a încetat raportul de funcție, legea prezumă ( în art. 75 din Statutul funcționarului public ) că, dacă, într-o anumită perioadă de timp de la executarea sancțiunii, cel în cauză nu a comis o nouă abatere, se poate considera că acesta s-a îndreptat și că sopul sancțiunii a fost atins.³

Radierea de drept a sancțiunilor disciplinare, prevăzută de art.75 din Statut, este un principiu al regimului juridic al răspunderii disciplinare a funcționarilor publici, analiaza textului de lege permițând tragerea câtorva concluzii referitoare la acest aspect. Astfel, se regăsesc termene diferite în interiorul căreia intervine radierea, în funcție de sancțiuniile pe care ea le are în vedere. Cele două sancțiuni morale se radiează de drept în termen de 1 an de la aplicarea sancțiunii disciplinare, iar restul ___________________________________________________________

¹ Conform art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la care România este parte

² A se vedea V. Ciobanu, op. cit., vol. I, pag. 150 și V. Dabu, op. cit.,pag. 320

³ Gh. Filip, “ Caracterul și efectele reabilitării în materie disciplinară “-publicată în Revista Română de Drept nr. 47/1972, pag. 22-28

sancțiunilor ( cu excepția amintită ), în termen de 2 ani calculat de la

expirarea perioadei de timp pentru care au fost aplicate. De asemenea, radierea este condițioantă de necomiterea de către funcționar, în termenele precizate, a unei noi abateri disciplinare “ per a contrario” rezultând că în cazul comiterii unei asemenea abateri, nu va intervenii radierea sancțiunii. Exceptarea sancțiunii “destituirii din funcție“ de la regimul radierii de drept se datorează faptului că ea apre menționată în carnetul de muncă al funcționarului public, ea determinând chiar stingerea raportului de serviciu dintre funcționar și instituția publică.

Reabilitarea poate intervenii chiar și înainte de termenul de 1 an menționat anterior, dar totuși nu mai devreme de 6 luni de la data executării sancțiunii. Aceasta rămâne la latitudinea celui care a aplicat sancțiunea, care poate, dacă funcționarul nu a mai săvârșit altă abatere și are o comportare bună, să considere că sancțiunea nici nu a fost luată. Efectul acestei reabilitări facultative este același cu cel al reabilitării de drept, sancțiunea considerându-se că nu a fost luată. ¹

Ambele forme ale reabilitării produc efecte numei pentru viitor și nu au drept consecință repunerea funcționarului în situația anterioară, așa cum se întâmplă în cazul anulării unei sancțiuni ilegal aplicate.

___________________________________________________________

¹ A se vedea dispozițiile art.19 din Legea nr.1/1970

3.3. Continuarea căilor de atac judiciare în cadrul procedurii contenciosului administrativ

În conformitate cu principiul democratic al separației puterilor în stat, care guvernează viața socială intr-un stat de drept, între cele trei puteri-legislativul, executivul și puterea judecătorească-iau naștere atât raporturi de colaborare, conlucrare ( cooperare ) dar se exercită și un control ( riguros, ar fi normal ) reciproc al activității lor. Contenciosul administrativ dă prilejul abordării unui caz concret în care activitatea unor organe de stat, este controlată de către unele organe de stat care realizează sarcinile unei alte puteri în stat. Este vorba de controlul exercitat de instanțele judecătorești-organe ale puterii judecătorești-asupra activității organelor administrației publice -organe ale puterii executive.

Controlul legalității actelor administrative de autoritate și apărarea drepturilor persoanelor ( fizice și juridice ) se realizează atât de instanțe judecătorești specilizate ( instanțe de contencios administrativ ) cât și de instanțe de drept comun, precum și, pentru anumite acte administrative, de către unele organe cu activitate jurisdicițională ce funcționează în cadrul organelor administrației publice.

Analizându-se conținutul Legii nr.29/1990, privind contenciosul administrativ s-a ajuns la concluzia că în țara noastră s-a instituit un contencios de plină jurisdicție. În temeiul acestei caracteristici, a contenciosului administrativ român, instanțele judecătorești de contencios, soluționând acțiunea prin care au fost sesizate, vor putea, în cazul în care o găsesc întemeiată, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ de aurtoritate emis cu respectarea legii, să oblige autoritatea administrativă să emită actul, la care reclamantul avea dreptul, iar atunci când, prin actul emis, ori prin refuzul administrației de a-l emite, i s-au prejudicii reclamantului, să oblige unitatea administrativă la acoperirea daunelor materiale și morale cauzate acestuia.

Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ este reglementată de art. 1 din Legea nr. 29/1990 care prevede că se poate adresa instanței competente “orice persoană fizică sau juridică “ ( română ori străină ) care “se consideră vătămată în drepturile sale recunoscute de lege“. Particularizând acest aspect, în concordanță cu tema dezbătuta în prezenta lucrare, se poate afirma, fără rețineri, că aceasta este modalitatea de continuare în justiție a căilor de atac împotriva deciziilor de sancționare și în cazul funcționarului public nemulțumit de soluția dată după epuizarea căilor de atac administrativ-jurisdicționale.

Procedura contenciosului administrativ este necesar să fie abordată sub forma a două etape constitutive, anume, procedura prealabilă sesizării instanței și respectiv procedura în fața instanței de contencios administrativ. Dacă asupra procedurii prealabile ne-am mai oprit în lucrarea de față, în ceea ce priviește procedura în fața instanței de contencios administrativ merită să mai fie luate în discuție anumite aspecte, de o importanță certă spunem noi.

Primul act al procedurii în fața instanței este, prin urmare, introducerea acțiunii în contencios ( adică a contestației ), la instanța judecătorească prevăzută de lege ca fiind competentă: tribunalul sau curtea de apel în a cărui ( cărei ) rază teritorială domiciliază reclamantul.¹ Pe lângă încadrarea în acest termen, prevăzut de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 29/1990, trebuie respectate și prevederile alin. ultim al aceluiași articol de lege, conform cărora “în toate cazurile introducerea cererii în instanță nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ ( a deciziei ) a căror anulare se cere”. Din __________________________________________________________

¹ potrivit competenței materiale prevăzute de art.2 și art.3 din Codul de procedură civilă

interpretarea celor două texte de lege rezultă că în timp ce termenul de un an este un termen de decădere, termenul de 30 zile, pentru sesizarea instanței, este un termen de prescripție.

Primind acțiunea instanța va dispune-potrivit actelor normative în vigoare ( art. 10 alin.1 ) din Legea nr. 29/1990 )-citarea părților și va putea cere autorităților administrative ale cărei act este atacat, să-I comunice de urgență acel act, împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare soluționării cauzei. La termenul fixat instanța va judeca, de urgență, acțiunea în ședință publică, în complet stabilit prin lege.

Procedura contenciosului administrativ cunoaște și ea, la rândul ei, căi ordinare și căi extraordinare de atac împotriva sentințelor pronunțate. Petiționarul ( reclamantul ), în persoana funcționarului public sancționat disciplinar, în funcție de mulțumirea sau nemulțumirea produsă de soluția dată, poate să apeleze sau nu la una dintre aceste căi de atac.

Astfel, calea ordinară de atac este recursul, art. 14 alin. 1 din lege (Legea nr. 29/1990 modificată) prevăzând termenul de 15 zile pus la dispoziție pentru exercitarea acesteia (termen calculat din ziua comunicării hotărârii judecătorești). Cererea de recurs se va depune la instanța a cărei hotărâre este atacată, sub pedeapsa nulității, care o va înainta, împreună cu dosarul cauzei, instanței de recurs competente- curtea de apel sau Curtea Supremă de Justiție, după caz. După judecarea cauzei instanța de recurs va emite o hotărâre judecătorească definitivă împotriva căreia vor mai putea fi folosite doar cele două căi extraordinare de atac, adresate Curții Supreme de Justiție: recursul în anulare sau recursul în interesul legii.¹

Așadar, acesta este șirul complet al căilor de atac ce pot fi utilizate de o persoană nemulțumită de un act administrativ emis cu încălacrea

___________________________________________________________

¹ V.I.Prisecaru, op. cit., Ed. “ALL”, București, 1996, pag 350

dreptului celui în cauză și deci implicit este un raționament valabil și în

cazul funcționarului public, pe nedrept sancționat disciplinar. Bineânțeles că parcurgerea acestui “lung drum justițiar“ (în căutarea dreptății), este de domeniul excepționalului, marea majoritate a cazurilor găsind o soluționare corectă mai rapid.

3.4. Cumulul răspunderii disciplinare cu alte forme ale răspunderii juridice

Finalizând dezbaterile pe marginea unui asemenea subiect cum este răspunderea disciplinară, formă a răspunderii juridice a funcționarului public, apare la un moment dat întrebarea: în ce raporturi se află acesta cu celelalte forme ale răspunderii juridice ?. Avansând un răspuns putem afirma că, așa cum se arată și în art.69 alin. (2) din Statut formele răspunderii juridice ale funcționarilor publici, prevăzute în alin.(1) nu se exclud una pe celaltă, fiind posibil cumulul acestor, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru fiecare formă de răspundere.

În lucrarea sa d-na V. Vedinaș¹, susține că în concordanță cu evoluția teoriei răspunderii în dreptul administrativ, de la cumulul formelor de răspundere se cunosc următoarele excepții: răspunderea patrimonială cu cea civilă;² răspundere disciplinară cu cea contravențională, răspunderea contravențională cu cea penală.

Dar, se pot întâlnii două forme de cumul: cumulul răspunderii administrativ-disciplinare cu răspunderea penală și cumulul răspunderii administrativ-disciplinare cu răspunderea patrimonială. Posibilitatea primei forme de cumul (disciplinar-penal) se datorează, în special, deosebirii de obiect și anume că, aceiași faptă săvârșită cu vinovăție la locul de muncă, poate aduce atingerii atât a ordinii sociale, la nivelul valorilor majore apărate de legea penală, cât și ordinii disciplinare din instituția respectivă. Datorită faptului că între obiectele lezate există și o deosebire de grade, sub aspectul periculozității sociale, cumulul nu poate

___________________________________________________________

¹ V. Verdinaș, op. cit., pag.66 și urm.

² Ne reamintim că d-na V. Verdinaș recunoaște existența a cinci forme (5) de răspundere juridică pentru funcționarul public

opera simultan, ci subsecvent. Astfel, când un funcționar este cercetat

pentru săvârșirea unei fapte penale care îl fac incompatibil cu funcția pe care o deține, se suspendă nu numai executarea raportului de funcție ci și exercitare procedurii disciplinare, până la soluționarea definitivă a procesului penal.

Cea de-a doua formă de cumul ( disciplinar-patrimonial ) se realizaează atunci când, prin aceiași faptă ilicită, se aduce atingere atât ordinii disciplinare, cât și patrimoniului instituției. Acest cumul este posibil, dar nu și necesar, nu orice abatere disciplianară producând automat prejudicii materiale. Există cazuri când răspunderea patrimonială, este angajată și dacă pagubele materiale sunt minore, însă răspunderea disciplinară, în aceste situații poate să nu se declanșeze, apreciindu-se că lezarea ordinii disciplinare a fost lipsită de importanță.

Putem încheia prin a spune că un “adevărat“ funcționar public ar fi necesar să cunoască bine aspectele dezbătute în precedentul subcapitol spre a putea preîntâmpina eventualele încadrări greșite a faptelor sale ( în cazul în care ancheta evenimentelor o desfășoară persoane fără o pregătire juridică satisfăcătoare ). Desigur că aceasta ține de profesionalismul și pregătirea titularului funcției publice, calitățile amintite trebuind să fie puse în evidență cu ocazia ocupării funcției publice în cauză.

CONCLUZII

Din cele prezentate în lucrarea de față rezultă faptul că legiuitorul în materie disciplinară, a înțeles intr-un mod special să continue unde s-a oprit în materie penală, civilă, și chiar administrativă, să completeze reglementarea instituției “funcționarului public“ în cele mai mici amănunte, să reglementeze până și unele probleme ce țin de viața particulară a acestuia și să sancționeze orice fapte comise, chiar în afara serviciului, dacă aceste fapte sunt de natură să aducă o atingere prestigiului funcției publice, abateri și fapte care au scăpat legiuitorului penal și celui civil și care formează conținutul propriu al unui adevărat drept disciplinar.

Făcând referire la această pseudo-ramură juridică “drept disciplinar“, se poate afirma că ceea ce a călăuzit legiuitorul în domeniul disciplinar al funcției publice, atunci când a înțeles că este necesar să reglementeze, este dorința ( izvorâtă dintr-o necesitate practică ) de a disciplina activitatea și conduita funcționarilor publici până la cele mai mici amănunte, urmărindu-se să se confere serviciilor publice garanția unei “mai ideale” funcționări.

Pentru un funcționar public, caracterizat de un înalt spirit de responsabilitate, nu există o valoare mai mare decât îndeplinirea, cu convingere, reieșită din înțelegerea rațională a fenomenelor și sarcinilor funcției sale, a atribuțiilor de servicii. Un asemenea tip de funcționar (trebuie să recunoaștem, mai rar întâlnit în zilele noastre) va fi stăpânit de un sentiment de vinovăție ori de câte ori ceva nu a fost în ordine în munca sa, chiar și când este vorba de un aspect mai puțin important, insesizabil

pentru nu “ochi neavizat”.

Această frământare și continuă preocupare pentru perfecționarea activității sale a unui funcționar nu are nimic comun cu munca “de fațadă“, cu agitația trucată, intempestivă, și nu de puține ori ostentativă, a acelora care doresc să se remarce în ochii șefilor. Este cazul acelor categorii de funcționari care simt mereu nevoia de a fi în centrul atenției, de a se implica în mai toate problemele, deși, în realitate, mai mult încurcă lucrurile decât contribuie la rezolvarea efectivă măcar a uneia dintre aceste probleme.

Funcționarul public caracterizat de resposabilitate socială muncește bine, nici pe departe “pentru ochii șefului” sau cu gândul la avansare înaintea altor funcționari mai merituoși decât el, și aceasta pentru că așa e felul lui de a fi, așa înțelege el viața și, implicit, slujba, altfel nici nu poate trăi.

Să ceri unuia dintre funcționarii din această frumoasă galerie umană să facă, de exemplu, un referat superficial și eventual să ajungă la anumite concluzii sugerate de către șef, neacoperite de realitate, echivaleză cu a-i pretinde să-și facă lui însuși un rău. Când există totuși astfel de “presiuni“, funcționarul public de o asemenea factură morală este în stare să dea replici foarte categorice într-o manieră neechivocă.

Exemple de acest gen de funcționari ne sunt oferite de literatura beletristică istorică, din antichitate și până în epoca contemporană. Între aceste personaje de referință, mulți au preferat să fie martirizați, apelând la sacrificiul suprem, dar nu au abdicat de la prinicipiile lor cu privire la modul în care înțelegeau să exercite prerogativele funcției pe care au deținut-o.

Din păcate în zilele noastre mult mai mediatizate sunt exemplele de la polul opus, din galeria de “personaje negative”. Astfel cazurile de funcționari publici corupți, nepăsători la nevoile cetățenilor, ignoranți cu privire la normele de lucru sau pur și simplu nepregătiți, au abundat în toate mijloacele de informare în masă. Ca o consecință “firească“ a acestui fapt s-a creat curentul de opinie cum că nu ar mai exista funcționari publici “adevărați” și că absolut toți cei care iși desfășoară activitatea în cadrul sistemului administrației publice sunt personaje “negre”, malefice.

Bineânțeles că nu se poate vorbi despre o denaturare absolută a realității. Cazurile de funcționari publici, personaje negative, cu regret, trebuie să recunoaștem, prea multe și au cauze diverse, astfel încât o eradicare totală a lor este totuși o himeră, deocamdată. Dar ceea ce trebuie să răzabată pe mai departe este optimismul că în cele din urmă, cu ajutorul unor prevederi legislative adevărate, în viitorul nu foarte îndepărtat, cazurile de funcționari “inadaptați” vor apărea în mod cu totul și cu totul excepțional, izolat.

=== intro cap1 ===

Considerații preliminare

Noțiunea și trăsăturile funcționarilor publici

Responsabilitatea și răspunderea juridică a funcționarilor publici

1.4. Formele răspunderii juridice ale funcționarilor publici

=== intro cap2 ===

Abaterea disciplinară-temeiul răspunderii disciplinare a funcționarului public

2.1.1. Noțiunea și trăsăturile răspunderii disciplinare

Noțiunea și trăsăturile abaterii disciplinare

Cazurile de exonerare a răspunderii disciplinare a funcționarului public

2.3. Sancțiunile disciplinare-mijloace coercitive împotriva funcționarilor publici căzuți în abatere

=== intro cap3 ===

a

Procedura aplicării sancțiunilor disciplinare

Căile de atac împotriva deciziilor de sancționare

Continuarea căilor de atac judiciare în cadrul procedurii contenciosului administrativ

3.4. Cumulul răspunderii disciplinare cu alte forme ale răspunderii juridice