Administratia Publica In Uniunea Europeana

=== Studiu asupra administratiei publice din Uniunea Europeana ===

CAPITOLUL I. DATE INTRODUCTIVE

1.1. Conceptul de sistem administrativ public și componentele sale

Abordată într-o viziune sistemică, activitatea specifică administrației publice se desfășoară prin intermediul unei multitudini de forme instituționale ce constituie un angrenaj instituțional, ale cărui principii de organizare variază în funcție de problemele puse, de presiunile exterioare și de preocupările proprii, dar care presupune și integrarea sa în mediul social, politic și economic existent cu multiple diferențieri în spațiu și timp.

Așadar, într-o accepțiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, instituții și reglementări interdependente prin care se înfăptuiește activitatea de administrație publică, ca proces real.

În sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al mediului social, ce reprezintă, în același sens, un sistem integrator, de mare complexitate.

Prin urmare, sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrantă a sistemului social, aflată în interacțiune permanentă și reciprocă cu celelalte componente ale acestuia. Astfel, pe de o parte, interesează modul cum mediul social furnizează administrației publice impulsurile și susținerea necesare îndeplinirii misiunilor acesteia. Pe de altă parte, se are în vedere faptul că sistemul administrativ este în măsură să-și formeze propriile capacități și să-și cuantifice nevoile, influențând la rândul său asupra evoluției mediului social.

La rândul său, sintagma mediu al sistemului administrativ (ecosistem) semnifică “un ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influență asupra funcționării sistemului sau care sunt influențate la rândul lor, de către acesta”.

Structurarea și funcționarea sistemului administrativ sunt condiționate deci, în mod obiectiv, de alte elemente de structură ale societății globale, legate între ele printr-o serie de interacțiuni; el comunică cu acest mediu prin informații reciproce și prin procesul întrebare-răspuns. În acest proces, întrebările acced către sistemul administrativ printr-o rețea de comunicații și sunt complementare, atât între ele, cât și cu cele care emană din interiorul sistemului administrativ însuși. La rândul lor, răspunsurile pe care le dă sistemul administrativ iau forma deciziilor și acțiunilor concrete cu impact asupra evoluției societății.

Procesul de schimb și comunicare dintre sistemul administrativ și mediul exterior crează două situații, și anume:

pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediului, prin schimbul unui ansamblu diversificat de informații, dar în același timp, sistemul administrativ tinde să-și creeze propriul determinism intern, limitându-și densitatea comunicațiilor cu exteriorul;

pe de altă parte, acest sistem se poate plasa într-o situație de dependență sau să încerce să-și controleze și să domine mediul, creând un centru autonom de putere și propriile valori.

În ipostaza de sistem distinct, dispunând de competențe proprii, administrația publică se consolidează pe baza unor mecanisme directe sau indirecte, care stabilesc gradul său de autonomie, în raport cu sistemul, celelalte subsisteme și chiar cu mediul social, politic. În atari condiții sistemul administrativ public tinde să se distanțeze de sistemul politic și să devină un sistem distinct care să aibă propria legitimitate, deși rămâne sub influența politicului.

Prin prisma manifestării și întăririi autonomiei, sistemul administrativ își constituie bazele proprii de existență și funcționare cu următoarele componente: 1.birocrație, 2.tehnocrație, 3.tehno-birocrație.

1) Birocrația se poate defini ca “sistemul în care preponderența în direcția realizării afacerilor publice, aparține serviciilor administrative, adică birourilor”. Birocrația presupune ca administrația să înregistreze următoarele mutații:

a) – să se transforme într-o lume îngrădită, capabilă să reziste impulsurilor exterioare. Ea devine astfel independentă de corpul electoral și de guvernanți care nu mai exercită asupra sa o influență directă. În această optică, Statutul funcționarului public, din democrațiile europene, maximizează securitatea profesională și garantează autonomia acestuia, iar administrația se constituie ca o categorie socială, o corporație care are interese proprii.

b) – tinde să devină un centru de putere, în măsură să dobândească forță politică și capacitate de decizie.

Puterea birocratică a fost considerată, uneori, inevitabilă și binefăcătoare. În acest sens, potrivit lui Max Weber, apariția statelor moderne a fost legată de constituirea unui corp de lucrători intelectuali, specializați, dotați cu independență și stabilitate. La rândul său, A. Mathiot considera că birocrația are avantaje apreciabile, deoarece funcționarii publici, recrutați în funcție de talentul lor, mențin continuitatea statului și a serviciilor publice.

În alte opinii (A. Touraine), se consideră că birocrația este incompatibilă cu principiile democrației, deoarece afacerile publice sunt încredințate unor funcționari neimplicați politic. Chiar dacă activitatea administrației rămâne funcțională în raport cu natura și regulile sale, ea înregistrează disfuncționalități din punct de vedere al intențiilor și semnificațiilor sociale.

2) Tehnocrația se definește ca “sistemul în care preponderența în direcția realizării afacerilor publice, aparține tehnicienilor”. Aceste persoane iau anumite decizii în funcție de considerentele de eficacitate tehnică, fără a face referiri la exigențele politice. Spre deosebire de agenții dintr-o organizație birocratică, tehnocrații nu se mulțumesc numai să aplice regulile, ci au facultatea de a crea, de a impune noutățile.

Implantarea tehnocraților generează iluzia realizării controlului politic de către administrație, Max Weber semnala deja o ascensiune publică irezistibilă a tehnicienilor, care pe de o parte reduce rolul și puterea politicului, iar pe de altă parte, generează fenomenul de confuzie între omul politic și expert.

Preponderența tehnicienilor în cadrul sistemului politic este consecința unui fenomen general al societății industriale, dominată de tehnocrați. Complexitatea problemelor de rezolvat a dus la apariția unei noi pături sociale formată din ingineri, savanți, manageri, la o “castă a tehnologilor”. Pe aceasta J. K. Galbraith o numește “tehnostructură” și este formată din specialiști care dețin fiecare câte o parte din informațiile necesare întregului ansamblu ce va deține puterea. În opinia lui Maurice Duverger, această evoluție va conduce la o osmoză treptată între tehnicienii privați și cei publici, care au aceeași origine și apără aceleași interese.

Pe de altă parte, influența tehnocraților asupra afacerilor publice este contestată; în absența omogenității sociale și a unei doctrine proprii, specialiștii nu vor putea constitui un grup dominant în cadrul sistemului politic. În măsura în care tehnocrația compromite jocul politic și secretul de stat, ea devine incompatibilă cu principiile democrației.

3) Tehno-birocrația este o alianță între virtuțiile de organizare și competențele de ordin tehnic. Cele două noțiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijină întotdeauna pe specializare și calificare tehnică. Invers, câmpul tehnocrației îl depășește pe cel birocratic, în măsura în care fenomene analoage se produc în afara cadrului administrativ.

Tehnocrația poate să aducă birocrației, forță și prestigiu și să o pună în valoare prin imprimarea unui caracter dinamic. La rândul său, birocrația constituie un punct de sprijin pentru tehnocrație. Tehnicienii care se bazează pe aparatul birocratic devin mult mai capabili și mai competenți.

În concluzie, tehno-birocrația reprezintă un model rațional de organizare a sistemului administrativ public, capabil să atingă un înalt grad de eficiență, fiind bazat pe cunoștințe tehnice.

1.2. Integrarea sistemului administrativ în mediul social

Sistemul administrativ se află în relații de intercondiționare cu mediul sau sistemul social de care este determinat și asupra căruia acționează. În accepțiune de mediu, sistemul social este format din mai multe elemente distincte așezate într-o structură ierarhizată, dar aflate în interacțiune. În această accepțiune, componentele sistemului social sunt, conform opiniei lui J.W.Lapierre, următoarele:

sistemul politic, compus din instituțiile și organizațiile politice;

sistemul biosocial. Acesta cuprinde ansamblul proceselor sociale care în grupările umane, asigură condițiile necesare creșterii demografice;

sistemul ecologic, care cuprinde relațiile populației cu spațiul pe care îl amenajează și pe care trăiește;

sistemul economic, care se referă la modul de organizare a activităților de producție și de schimburi de bunuri și servicii;

sistemul cultural, definit prin ansamblul valorilor materiale și spirituale create de societatea omenească de-a lungul istoriei. El cuprinde în sens larg, obiceiurile, normele, instituțiile și organizațiile prin care se propagă valorile culturale în societate.

Este de admis că absența sistemului administrativ dintre componentele sistemului social implică integrarea sa în sistemul politic, ceea ce contravine și principiului de separație a puterilor în stat. Totuși, aceste sisteme sunt interdependente și unele dintre ele exercită influențe determinante asupra evoluției altora. În consonanță cu cele de mai sus, prezintă interes teza liberală a primatului politicului. Pentru liberali, sistemul politic guvernează prin propriile sale legi, posedă o realitate proprie, ireductibilă la alte subsisteme sociale, și mai mult, funcționarea sa regulatoare, este fundamentală pentru ansamblul societății. Potrivit acestor interpretări, autonomia politicului semnifică faptul că sistemul politic își găsește în el însuși principiile explicative. Deși sunt condiționate de elemente exterioare, structurile politice determină structurile economice și sociale. Astfel, proprietatea privată asupra mijloacelor de producție nu determină într-o atât de mare măsură natura instituțiilor politice, iar succesiunea lor nu este legată de transformările tehnice. În această viziune, puterea politică, se consideră a fi la originea sistemului economic, a claselor sociale și a conștiinței de clasă.

Încă de pe vremea lui Aristotel, teoreticienii politici au încercat să descopere legile obiective care guvernează fenomenele politice; ei s-au străduit să clasifice regimurile politice în funcție de caracteristicile proprii (ex: Montesquieu) sau să analizeze mijloacele prin care, în toate statele, o clasă conducătoare accede la putere și încearcă să și-o mențină (ex: Pareto, Mosca, Michels).

În viziunea liberală tradițională, sistemul politic este indispensabil pentru a asigura ordinea și pacea socială. Argumentele aduse, în acest sens, sunt următoarele:

pentru a deveni o realitate istorică, orice societate are nevoie de o forță de impuls, iar această forță este puterea politică;

politica este în căutarea binelui comun; ea transcede interesele particulare în numele interesului general;

istoria a dovedit că voința politică, nu numai că învinge condițiile social-economice, dificultățile geografice, tradițiile culturale și structurile familiale, dar mai ales, le modifică profund.

Pe aceeași traiectorie se înscrie și opinia sociologilor americani, care consideră că politica este în centrul integrării tuturor componentelor analitice ale sistemului social (Parsons). Sistemul politic unește interesele indivizilor și ale grupurilor, asigură comunicarea și socializarea politică. Voința politică conduce la convertirea cererilor provenind din mediu în decizii și în acțiuni care asigură regularizarea sistemului social, în ansamblu.

Teza cu privire la primatul politicului asupra sistemului social a fost contrazisă de Marx, care considera că structura economică a societății este fundamentul real al edificiilor juridic și politic. El avea să fundamenteze teza cu privire la primatul infrastructurilor. Pentru marxiști, relațiile fundamentale din societate sunt raporturile de producție dintre oameni și natură sau dintre oameni și locul lor de muncă. Ele relevă următorii factori: condițiile naturale, tehnice, organizarea și diviziunea socială a muncii. Modurile de producție determină instituțiile familiale, religioase, politice, juridice care formează suprastructurile societății.

Din acest motiv, puterea politică nu ar reprezenta decât un instrument de dominare a unei clase de către alta. Dreptul devine expresia raporturilor sociale impuse în sistemul capitalist de către burghezie, în calitate de clasă conducătoare. Ideologia era un ansamblu de valori și convingeri prin care burghezia dorea să impună întregii societăți un “mod de viață”, în care statul să fie reprezentantul interesului general al societății.

Totuși, este de admis că statul nu este un simplu instrument al clasei dominante, ci dispune de o anumită autonomie față de aceasta. Această autonomie a statului îi permite, în egală măsură, să satisfacă interesele economice ale grupărilor sociale care dețin puterea politică, dar să realizeze și alte obiective de interes public larg.

Instituțiile puterii de stat posedă însă o coeziune internă specifică. Potrivit analizei marxiste, sistemul administrativ conține două componente: aparatul represiv de stat și aparatele ideologice de stat.

Aparatul represiv de stat este unic și aparține în întregime domeniului public. El funcționează în caz de violență și restabilește, prin forță, condițiile politice în vederea asigurării unui climat normal raporturilor economice și sociale.

Aparatele ideologice de stat sunt multiple și provin, atât din domeniul public, cât și din cel privat. Ele funcționează în exclusivitate pe criterii ideologice. Nici o clasă politică nu poate să dețină în mod durabil puterea de stat, fără a recurge la structurile ideologice și culturale, care să constituie cadrul luptei politice. Aceste structuri dobândesc și păstrează o autonomie relativă.

Ideologia are rolul de a ascunde contradicțiile reale și anume raporturile dintre agenții economici privite ca raporturi de clasă. În opinia lui Gramsci, conceptul de “hegemonie” indică o situație istorică în care dominația unei clase este fondată, nu numai pe forță și violență, ci mai ales pe consimțământul activ al claselor dominate.

Totodată, ideologia are rolul de a “masca” anumite disfuncționalități ale modului de producție care pot fi valorificate sub formă de capital politic. Există chiar o anumită modestie a clasei dominante, care în dorința realegerii, se autodenigrează și își recunoaște greșelile, înainte ca adversarii politici să facă așa ceva. Această aparentă modestie, alături de vidul politic, confuzia elitelor și lipsa de curaj a clasei politice sunt factorii generatori ai tehnocrației. Astfel, “în loc de “vizionari” se pun “gestionari”, funcționari care continuă să populeze cabinetele ministeriale, ducând la expansiunea tehnocraților și generând performanțe mediocre în administrația publică”.

Așadar, sistemul administrativ public trebuie să se adapteze constrângerilor provenind de la elementele sistemului social, care o influențează extrem de mult. Dar, după cum am văzut, analiza liberală tradițională, bazată pe voluntarism politic, face din administrația publică un instrument de acțiune asupra sistemului social.

Analiza marxistă plasează administrația printre mijloacele de constrângere ale statului și o consideră ca o superstructură determinată de raporturile de producție, dar dispunând de o relativă autonomie.

1.3. Interrelațiile sistemului administrativ cu sistemul politic

Sistemul administrativ se intercondiționează și întreține raporturi privilegiate cu sistemul politic. Cel mai adesea se consideră chiar că administrația publică este parte a sistemului politic și are funcția de asigurare a coeziunii sociale, dar, în același timp, dispune de o relativă autonomie față de sistemul politic.

Pe de o parte, sistemul administrativ apare ca fiind strâns legată de puterea politică, care îi conferă legimitate și, astfel, acțiunea sa poartă pecetea autorității statului.

Pe de altă parte, sistemul administrativ recurge la trăsăturile specifice și la competențele sale pentru a se opune, forței politice care tinde să o controleze.

Influența pe care sistemul politic o exercită asupra sistemului administrativ este de două tipuri :

1) influența ideologiilor și a sistemelor de valori (politice);

2) influența instituțiilor (politice).

În legătură cu primul tip de influențe, se invocă faptul că administrația nu este animată de o ideologie specifică, acțiunea sa nu se legitimează prin ea însăși, ci toate acestea provin din sistemul de valori dominant în societate, care poate fi liberal, autoritar, socialist etc.

În țările atașate liberalismului, evoluția în plan administrativ s-a produs concomitent cu cea a instituțiilor politice. Primatul acordat individului de către liberalismul tradițional, a antrenat, pe de o parte, stricta limitare a competențelor statului (menținerea ordinii și respectarea regulilor concurenței), iar pe de altă parte, a dus la supunerea administrației publice, față de principiile de legalitate.

Evoluția societății atestă, însă, că inflexiunea principiilor liberale este însoțită de dezvoltarea puterilor administrației publice, căreia i-a fost încredințată și o funcție de regulator economic.

În regimurile autoritare sau fasciste, cultul personalității și voința de renovare națională sunt însoțite de extinderea puterii instituțiilor administrației publice care se transformă într-un instrument indispensabil de realizare a proiectelor partidului unic. Beneficiind de competențe discreționare, și fiind eliberată de necesitatea respectării normelor de drept, sistemul administrativ public trebuie, însă, să facă dovada unei loialități absolute față de sistemul politic.

În fostele țări socialiste, instituțiile administrației publice nu reprezentau decât instrumente aflate în serviciul construcției socialismului. Acest sistem, administrativ public și-a pus amprenta asupra ansamblului vieții economico-sociale, impunând exigența și disciplina stricte caracteristice centralismului democratic de tip comunist.

În țările aflate în curs de dezvoltare, punerea în practică a sistemului administrativ este, adesea, condiționată de o serie de preocupări de ordin ideologic și politic (orientare politică, probleme de dezvoltare) și mai puțin de considerente de utilitate și eficiență.

În concluzie, se poate afirma că influența sistemului de valori politice asupra sistemului administrativ este evidențiată prin fidelitate față de regimul politic, cerință care se presupune respectată de toți funcționarii publici, indiferent de postul ocupat.

Cel de-al doilea tip de influență decurge din acțiunea instituțiilor politice. Tipul relațiilor de putere și condițiile de luptă politică influențează administrația și explică variantele posibile de organizare ale acesteia, în cadrul aceluiași sistem politic. În acest sens, se constată că situația administrației publice în interiorul sistemului politic depinde de: regimul constituțional; structura statului; sistemul de partid.

Regimul constituțional influențează sistemul administrativ, după cum este vorba de un regim parlamentar sau de unul prezidențial. În principiu, în regimurile parlamentare, Parlamentul are un drept de supraveghere extrem de redus, asupra funcționării administrației. Astfel, administrația este protejată de crizele ministeriale și posedă o largă autonomie față de guvernanți. Spre deosebire, în regimurile prezidențiale, administrația este supusă, de regulă, unui control riguros și se află în sfera de influență a luptei pentru putere. Dependența față de instituția prezidențială estepregnantă, mergând până la a se practica sistemul nominalizării pentru funcțiile publice.

La rândul său, structura statului, care poate fi federală sau de tip unitar, exercită influențe semnificative asupra sistemului administrativ. Federalismul antrenează suprapunerea a două administrații distincte, în care fiecare exercită competențe proprii prin intermediul funcționarilor supuși unui statut specific. Statele unitare, dimpotrivă, asigură unitatea sistemului administrativ, dar nu interzic o structură diversificată a acestuia.

Statele unitare pot recunoaște existența colectivităților locale, dotate cu personalitate juridică și conduse de reprezentanți aleși care dispun de atribuții limitate (în condițiile descentralizării) sau sunt supuși puterii centrale (în cazul centralizării), căreia îi încredințează ansamblul afacerilor administrative.

În fine, sistemul de partid își pune amprenta asupra funcționării sistemului administrativ, după cum există regimul partidului unic, bipartidism sau multipartidism. În cazul prezenței unui singur partid la conducere, administrația este supusă acestuia și îi sunt influențate, atât organizarea (inclusiv numirea funcționarilor), cât și funcționarea sa. Partidul poate să lase în seama administrației numai responsabilitatea gestiunii curente.

Impactul bi/multipartidismului asupra administrației publice este mai puțin net. Bipartidismul a condus, fie la sistemul falsurilor (“spoils system”), ca în S.U.A. în perioada 1832-1883, fie la presiuni deosebite pentru ocuparea unor posturi importante, ca în Marea Britanie, fie la repartizarea echilibrată a funcțiilor publice între partide, ca în Austria.

Multipartidismul a antrenat o polarizare variabilă încheiată cu existența unei grupări politice dominante la un moment dat (Italia, Suedia, Franța), care, venită la putere deține cvasimonopolul asupra posturilor de conducere, în administrația publică.

CAPITOLUL II. PREZENTAREA DREPTULUI ADMINISTRATIV ÎN UNELE ȚĂRI EUROPENE

2.1. Instituții administrative ale Uniunii Europene

Misiunile sistemelor administrative publice se abordează în funcție de aria sau răspândirea teritorial-geografică a funcționării lor. Anumite obiective sunt naționale și se îndeplinesc în același mod pe toată aria teritoriului național, cuprinsă între granițele unei țări. Altele sunt regionale sau locale, limitate la un anumit areal din interiorul unei țări, cum este un oraș, de exemplu. Competențele autorităților administrative însărcinante să îndeplinească aceste misiuni sunt definite într-o manieră mai mult sau mai puțin explicită.

Evoluția sistemelor administrative, în cele mai multe state, a demonstrat faptul că, sub presiunea solidarității naționale și a imperativelor de ordin tehnic, tendința de naționalizare a unui număr însemnat de misiuni este din ce în ce mai mare. Sarcinile centrale sunt conferite, fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate. Sarcinile locale sunt îndeplinite, atât de instituțiile subordonate ierarhic organelor centrale sau de administrații specializate, cât și de organe descentralizate autonome.

Organele centrale nu pot să îndeplinească, singure, sarcinile administrative, în fiecare punct al teritoriului; ele au nevoie de o rețea publică locală pentru a-și exercita acțiunea. Pentru amenajarea structurilor locale sunt necesare două condiții:

1. acțiunile administrative care se exercită pe ansamblul teritoriului trebuie să fie omogene, pentru a nu pune în pericol, unitatea națională; în același timp, existența aspirațiilor proprii, caracteristice anumitor teritorii, nu este necunoscută administrației, ea trebuie să se adapteze la diversitatea structurilor pe care le coordonează;

2. descentralizarea administrațiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al revendicărilor acestora. De regulă, organele locale nu optează, în mod absolut, fie pentru unitate, fie pentru diversitate. Ele se străduiesc să combine în diferite proporții, cele două principii extreme, luate în considerare de către orice sistem administrativ.

În anumite țări, cum este cazul Franței, sistemele administrative au fost din totdeauna marcate de o tendință profundă de centralizare. În alte state – ca S.U.A. și Germania – s-a optat pentru soluția federalizării care lasă posibilități largi de exprimare a autonomiei locale. Se poate admite, însă, că evoluția actuală a condus la o anumită uniformizare a regimurilor administrative.

Astfel, în statele federale puterea de decizie s-a transferat în seama organelor locale. Pe de altă parte, statele centralizate au fost nevoite să-și reconsidere structurile, deoarece centralizarea excesivă și autonomia absolută conduc la o lipsă de comunicare între organele de decizie naționale și cele locale.

Pe de altă parte, evoluția sistemelor administrative a fost marcată de tendințe de integrare, care au condus la crearea unor entități și structuri supranaționale în cadrul cărora coabitează state unitare și state organizate sub formă de federații. Istoria a cunoscut nenumărate tentative de formare a unor uniuni sau grupuri de țări, acestea având caracter economic, politic sau militar; exemplele clasice ale istoriei europene sunt Germania sau Elveția, dar în aceeași măsură se poate vorbi de integrarea statelor sud-americane, a celor africane sau din Asia de sud-est, precum și de zona liberă de comerț (NAFTA) creată în 1994 între Canada, Mexic și S.U.A..

Integrarea s-a manifestat în diferite forme, iar sentimentul, care izvorăște din acest fenomen, își găsește expresia concretă în tendințele de concertare a intereselor; acestea au condus, în anumite circumstanțe, la crearea unor instituții politice și administrative comune.

Construcția administrativă actuală a Europei este rezultatul unui proces îndelungat de evoluție și de negocieri care s-au finalizat prin semnarea în 1957 a Tratatului de la Roma; acesta a reprezentat actul de naștere a Comunității Economice Europene și totodată a unui sistem administrativ supranațional, care s-a mărit considerabil (de la 6 state semnatare la 15 în prezent).

Ideea integrării europene a fost privită diferit în literatura de specialitate. G.Haberler considera că prin aceasta se asigură relații economice mai strânse între zonele respective. M. Byé era de părere că a integra un ansamblu economic înseamnă a face cât mai compatibile planurile centrelor de decizie care îl compun.

Unii politologi și sociologi atribuiau integrarea fenomenului de teamă, cu efect de realizare a securității colective. Alții vedeau în integrare un rezultat al ajungerii la punctul de “neîntoarcere”. Jan Tinbergen definea integrarea economică ca o centralizare, la nivel supranațional, a unui număr de instrumente ale economiei politice, de preferință ale celor care au efecte externe considerabile.

În acest context, deși generalul Charles de Gaulle era pentru unitatea Europei, avea să afirme că “niciunul dintre popoarele Europei nu va admite să încredințeze destinul său unui organ format în principal din străini”.

Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de instituții supranaționale, care urmărește să promoveze pe teritoriile țărilor membre acțiuni concertate la nivel guvernamental, dar în același timp, să menajeze suveranitatea politică și economică a statelor respective. Suprimarea între țările membre, a obstacolelor de natură politică, comercială, fiscală, urmărește să creeze o “piață comună” în care producătorii și comercianții să concureze în condiții relativ egale.

Ca urmare a acestor profunde schimbări, Comunitatea Economică Europeană a devenit prima putere comercială a lumii, deținând 15 % din exportul mondial (urmată fiind de S.U.A. – 12 % și Japonia – 9 %) și cea mai mare piață a lumii industrializate. Schimbările intervenite în Europa după 1989 și noile aderări la C.E.E., au impus revizuirea cadrului legal instituit în 1957 și semnarea unui nou tratat la Maastricht în decembrie 1991.

Noul tratat a instituit sintagma “Uniunea europeană” în locul celei de “Comunitate Economică Europeană”. El marchează “o nouă etapă în procesul de dezvoltare a unei uniuni care crează legături mai strânse între popoarele Europei și în cadrul căreia, deciziile sunt luate pe cât mai mult posibil, de către cetățeni”.

În plan administrativ, scopul Uniunii Europene constă în:

promovarea progresului economico-social echilibrat și durabil, prin crearea unui spațiu fără frontiere interioare și prin întărirea coeziunii economice și sociale;

afirmarea propriei identități pe scena internațională, prin punerea în aplicare a unei politici de apărare și de securitate comune, pentru toate țările membre;

apărarea drepturilor și intereselor cetățenilor statelor membre, prin instaurarea unei “cetățenii a Uniunii”;

dezvoltarea unei strânse cooperări în domeniile justiției și afacerilor interne.

Uniunea Europeană dispune de un cadru instituțional unic care asigură coerența și continuitatea acțiunilor în scopul realizării obiectivelor propuse, conservând și dezvoltând avuția comunitară. Uniunea respectă identitatea națională a statelor membre ale căror sisteme de guvernare sunt fondate pe principii democratice.

Organizarea administrativă a Uniunii Europene este concepută astfel încât să sprijine derularea următoarelor acțiuni:

realizarea unei politici comune în domeniul comerțului, agriculturii, transporturilor și protecției mediului;

eliminarea între statele membre a taxelor vamale și a restricțiilor cantitative la intrarea și ieșirea mărfurilor;

asigurarea liberei circulații a persoanelor, capitalurilor și mărfurilor;

ocrotirea sănătății și instituirea unei politici sociale comune.

În vederea realizării obiectivelor propuse, Uniunea Europeană a creat, în baza tratatului, cinci instituții principale comune, care au atribuții specifice și anume:

Parlamentul European;

Consiliul Europei;

Comisia Europei;

Curtea de Justiție;

Curtea de Conturi.

Parlamentul European este format din reprezentanții statelor membre și participă la procesul de adoptare a legilor comunitare. În cadrul îndeplinirii misiunilor sale, Parlamentul European poate, la cererea unui sfert din membrii săi, să constituie o comisie temporară de anchetă; aceasta are rolul de a examina cazurile de infracțiune, de administrare necorespun-zătoare sau de nerespectare a dreptului comunitar. De asemenea, Parlamentul numește un mediator care să cerceteze plângerile cetățenilor Uniunii sau ale persoanelor juridice față de instituțiile publice comunitare.

Consiliul Europei este format din câte un membru din fiecare guvern al statelor Uniunii (de regulă primul-ministru). Președinția la Consiliul Europei se exercită prin rotație, pe o durată de 6 luni. Consiliul este asistat de un secretariat general, aflat sub conducerea unui secretar general. Consiliul stabilește indemnizațiile și mărimea pensiilor pentru membrii și președintele Comisiei, a judecătorilor, avocaților și grefierilor Curții de Justiție.

Comisia Europei cuprinde 17 membri aleși în funcție de competența lor generală, având statut de independență în activitatea lor. Ei acționează în interesul general al Comunității și nu acceptă instrucțiuni de la nici un guvern sau organism. Pe durata mandatului (de 5 ani), membrii Comisiei nu pot să îndeplinească alte funcții, sau să exercite vreo activitate profesională renumerată sau nu.

Curtea de Justiție este formată din 13 judecători și se întrunește în ședință, dacă un stat membru sau o instituție comunitară care este parte, cere acest lucru. Curtea de Justiție este un tribunal însărcinat să cunoască și să rezolve anumite categorii de recurs stabilite prin lege. Membrii acestui tribunal sunt aleși dintre persoanele care oferă garanții de independență și posedă capacitate de exercițiu a funcțiilor jurisdicționale. În cazul în care un stat membru nu și-a respectat obligațiile ce-i revin prin legile comunitare, Curtea de Justiție va lua măsuri, emițând o hotărâre judecătorească față de care acesta trebuie să se supună.

Curtea de Justiție controlează legalitatea actelor adoptate de către Parlament, Consiliu și Comisie.

Curtea de Conturi este formată din 12 membri și asigură controlul conturilor. Membrii săi sunt numiți de către Consiliu pentru o perioadă de 6 ani și își exercită funcțiile în deplină independență, în interesul general al Comunității. Curtea de conturi examinează conturile de venituri și de cheltuieli ale Comunității, precum și ale organismelor create de Comunitate. Ea furnizează Parlamentului și Consiliului o declarație de siguranță asupra legalității și regularității operațiunilor efectuate.

2.2. Structuri administrative publice centrale în țări ale Uniunii Europene

2.2.1. Cadrul general privind structurarea și funcționarea Guvernului

Guvernul este, în lumea modernă componenta cea mai reprezentativă a oricărui sistem administrativ public. La rândul său, structura administrației centrale în țările vest-europene cuprinde trei categorii de organe:

ministere, care sunt organizate numai în subordinea Guvernului;

autorități administrative autonome față de Guvern;

alte organe centrale care pot fi organizate, fie în subordinea Guvernului, fie în subordinea unui minister.

Elementul fundamental al aparatului administrativ central este așadar Guvernul, indiferent dacă avem de-a face cu state centralizate (Franța, Marea Britanie, Luxembourg, Irlanda, Grecia) sau federații (Germania). Consiliul de Miniștri sau Guvernul, ca organ de sine stătător, este o creație a vremurilor moderne, el a apărut odată cu primele Constituții și implicit cu Dreptul administrativ propriu-zis.

Referitor la fenomenul apariției Guvernului, în general, sunt necesare anumite precizări:

nu trebuie să se înțeleagă faptul că numai în feudalism au existat dregători, sfetnici, în sensul larg al termenului, ai monarhiilor, regilor sau împăraților diferitelor state sau imperii; asemenea “funcționari” au apărut odată cu statul, ei numindu-se chiar din Antichitate, miniștri;

miniștrii împăraților din Antichitate, inclusiv ai împăraților romani, nu trebuie confundați cu miniștrii vremurilor moderne. Aceștia din urmă sunt titulari de departamente centrale, de organe cu o anumită competență materială și cu o competență teritorială generală, pe întreg teritoriul statului;

ramura de drept care reglementează activitatea Guvernului, în perioada modernă și contemporană, este dreptul administrativ, în spiritul dispozițiilor constituționale; alte reguli provin și de la dreptul comun.

În terminologia consacrată de doctrina administrativă occidentală, Guvernul are sarcina de a realiza politica națiunii; el este inițiatorul, modelatorul și executantul măsurilor de politică socială, de redresare economică, de menținere sub control a inflației și de stabilizare economică etc. El răspunde de ordinea publică, de apărarea națională, sau de raporturile statului respectiv cu alte state.

Deși în toate aceste zone de activitate, sarcini revin și altor autorități statale, îndeosebi Parlamentului și Șefului Statului, este un adevăr incontestabil al epocii actuale că, centrul de greutate cade pe Guvern. Așa se explică prezența în lumea democratică a mișcărilor de protest, mitingurilor, grevelor și a demonstrațiilor care au ca obiect lupta împotriva unor măsuri guvernamentale și nu împotriva unui mesaj al Tronului sau după caz, al Președintelui Republicii.

Nu de puține ori, asemenea acțiuni de protest au ca efect demisia unor miniștri sau a Guvernului, în ansamblu.

Pe de altă parte, clasicul principiu al separației puterilor presupune totuși controlul parlamentar permanent asupra Executivului în general.

Din punctul de vedere al modului în care este reglementat rolul Guvernului în mecanismul politic și statal, Constituțiile diferitelor țări, evidențiază două situații mai pregnante, și anume:

1) Constituții care fac o calificare expresă, uneori mergându-se până la rigoarea unei definiții, dar între care se disting:

– Constituții care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ și administrativ), ca în cazul Spaniei și Portugaliei;

– Constituții care stabilesc un rol dihotomic (politic și administrativ), ca în cazul Franței;

– Constituții care stabilesc un rol exclusiv politic (ex. Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv administrativ (ex. Austria, Norvegia).

Este însă de observat că chiar și în țări ca Franța, Guvernul îndeplinește și un rol legislativ, dar acest rol nu este prevăzut expres în textul Constituției.

2) Constituții care nu fac o calificare expresă, rolul Guvernului fiind determinat în urma interpretării sistematice a Constituției.

În ceea ce privește modul cum este consacrat rolul politic al Guvernului, se pot întâlni alte două situații:

a) Constituții care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politice naționale pe plan intern și extern, iar execuția este supusă controlului parlamentar (ex. Franța, Germania, Grecia etc.);

b) Constituții care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica generală a țării, în limita unor linii stabilite de Parlament, de regulă, cu prilejul votului de investitură (ex. Finlanda, Portugalia, Spania) sau (după caz), de șeful statului (ex. Norvegia).

Ca regulă generală, structura administrației centrale se supune unor principii de specializare, care se află la baza funcționării ministerelor, în calitate de entități principale ale guvernelor.

Repartiția funcțiunilor între ministere răspunde anumitor obiective. Astfel, într-un regim parlamentar, numărul ministerelor și atribuțiile acestora depind într-o largă măsură de factorii politici. Guvernele “slabe” trebuie să conțină un număr mare de portofolii ministeriale, pentru a avea majoritate parlamentară. Guvernele “puternice”, dispunând de o majoritate mult mai omogenă, pot să reducă numărul ministerelor, dar chiar și în această situație, contingențele (raporturile) politice nu sunt de neglijat.

Din punct de vedere tehnic, structura organizatorică a unui guvern poate fi de trei tipuri:

1) Structura geografică. În această situație, miniștrii pot avea o competență definită prin intermediul unei arii geografice și ca atare ei se ocupă de toate afacerile publice relative la o regiune dată. Acest sistem prezintă avantajul de a trata problemele particulare ale unei porțiuni dintr-un teritoriu, dar cu toată această individualizare, nu contribuie la accentuarea autonomiei regiunii în cauză.

Dezavantajul acestui tip de structurare pe arii geografice rezidă în faptul că este extrem de dificil de coordonat, de la centru, problemele locale; practic este imposibil de a stabili anumite politici unitare (în domeniul educației naționale, de exemplu), atât timp cât fiecare ministru tratează într-o manieră proprie problemele legate de învățământ, în sectorul teritorial de care aparține.

Din acest motiv, “decupajul” geografic se practică într-o măsură mai redusă, fiind întâlnit, în general, pentru administrarea regiunilor autonome.

2) Structurarea verticală, care presupune că delimitarea atribuțiilor între ministere se poate efectua pe verticală. În acest caz, fiecare ministru are competența de a coordona toate problemele legate de un sector/grup de sectoare al afacerilor de stat (învățămînt, agricultură, externe). Acest tip de structură este practicat în mod curent, deoarece permite o specializare tehnică a ministerelor, indispensabilă mai ales în epoca modernă.

Totuși acest sistem prezintă dezavantajul ruperii unității necesare administrației publice și dă naștere unor centre separate dotate cu personalitate distinctă care refuză necesitatea coordonării de la centru. Fiecare ministru tinde să trateze problemele din sectorul său, izolându-le față de contextul general. De exemplu, ministrul Agriculturii se va pronunța favorabil pentru creșterea prețurilor produselor agricole, ignorând că o asemenea decizie poate avea consecințe inflaționiste. Din acest motiv, structurarea ministerelor pe verticală trebuie combinată cu alta, pe orizontală.

3) Structurarea orizontală, în care fiecare ministru are competența de a trata una sau mai multe probleme comune tuturor sectoarelor de activitate ale statului. Dacă unui ministru i se atribuie domeniul investițiilor, el va fi competent pentru toate tipurile de investiții efectuate de stat, mergând de la întreprinderi publice, până la sănătate sau învățământ. Întrepătrunderea pe orizontală cel mai des întâlnită este cea dintre ministerul Finanțelor și alte ministere economice.

Structura orizontală facilitează coordonarea atribuțiunilor (afacerilor), dar este dificilă generalizarea sa, întrucât în epoca modernă, este indispen-sabilă o anumită specializare tehnică a ministerelor.

Există, desigur, o varietate de formule în ceea ce privește modul în care este constituit și funcționează Guvernul; înțelegând prin aceasta existența unor nivele ierarhice între membrii Guvernului, respectiv a unor structuri organizaționale, în genul cabinet, birou executiv, birou permanent etc.. Ca regulă generală, se poate spune că existența unor nivele ierarhice, adică a unor funcții intermediare între Primul-Ministru și membrii Guvernului, conduce și la existența unui organ al Guvernului, format din Primul-Ministru, viceprim-miniștri și anumiți miniștri, în forma prevăzută de Constituție.

Din punct de vedere juridic, s-a conturat principiul că acele Guverne care sunt formate din Prim-Ministru și membri, deci fără un nivel ierarhic intermediar, se numesc Guverne cu structură simplă (uniorganică); iar cele care conțin o atare ierarhizare se numesc Guverne cu structură ierarhică (biorganică). Majoritatea Constituțiilor reglementează o structură simplă (ex. Italia, Suedia, Danemarca); unele constituții reglementează expres structura ierarhică (ex. Austria, Spania, Grecia).

În ceea ce privește determinarea membrilor obișnuiți ai Guvernului, există, de asemenea, diferențieri ale prevederilor constituționale, distingându-se:

a) constituții care restrâng sfera acestora exclusiv la sfera miniștrilor, în sensul de titulari de departamente (ex. Italia);

b) constituții care admit în Guvern și prezența miniștrilor fără portofoliu (ex. Grecia);

c) constituții care extind sfera membrilor Guvernului și la alte funcții de demnitari, cum ar fi secretarii de stat (ex. Spania).

Referitor la structura biorganică, este semnificativ faptul că în baza Constituției, aceasta vizează, fie un organism mai larg și unul mai restrâns, fie același organism la care se adaugă Șeful Statului. Pentru prima situație, se poate da ca exemplu, Constituția Belgiei și a Portugaliei, care face distincție între Guvern și Consiliul de Miniștri; primul este un organism mai larg, cuprinzându-i și pe secretarii de stat, în timp ce Consiliul de Miniștri cuprinde numai pe Primul-Ministru, miniștri, secretarii de stat, care sunt și adjuncții unui ministru, Regele stabilind atribuțiile și limitele în care pot contrasemna.

Prin comparție, pentru a doua situație, se dă ca exemplu Constituția Olandei, după care Guvernul este format din Rege și miniștri, inclusiv Primul-Ministru. Miniștrii alcătuiesc Consiliul de Miniștri, prezidat de către Primul-Ministru.

Față de cele două situații menționate anterior, se mai poate identifica și o a treia, care apare tipică pentru cazul unui Birou executiv, Birou permanent, Cabinet restrâns al Guvernului sau, în cel al Consiliului de Miniștri. Cu privire la numărul de ministere, respectiv de miniștri, unele Constituții stabilesc un număr fix, fiind celebră din acest punct de vedere Constituția Elveției, care prevede numărul de 7 miniștri. Alte Constituții precizează o cifră minimă, dar cele mai multe lasă problema deschisă, fie pe seama altor legi, fie a jocului politic, cu prilejul formării Guvernului, ceea ce poate avea și urmări nedorite, mai ales sub aspectul eficienței guvernării.

În ceea ce privește investitura Guvernului, aceasta este determinată de regimul constituțional existent, putând distinge: regim parlamentar, monarhie constituțională, regim semiprezidențial.

2.2.2. Învestitura guvernului în țări cu regim parlamentar

Regimul parlamentar este promovat în mai multe țări cum sunt: Germania, Italia, Grecia etc. Astfel, în condițiile Constituției Germaniei, Cancelarul Federal este ales de Parlament (Bundestag), la propunerea Președintelui Republicii federale. Odată investit, Cancelarul propune numirea miniștrilor federali de către Președintele Republicii, revocarea acestora din funcție făcându-se în mod similar. La intrarea în funcție, Cancelarul și miniștrii federali depun în fața Bundestag-ului jurământul de credință, identic cu cel al Președintelui Republicii.

Fig.nr.2. Structura Guvernului federal în Germania

Parlamentul federal al Germaniei are o structură bicamerală fiind alcătuit din Bundestag și Bundesrat.

Bundestag-ul este ales pe o perioadă de patru ani prin vot universal, egal, direct și secret. Fiecare alegător dispune de două voturi. Un vot îl acordă persoanei care și-a prezentat candidatura în circumscripția electorală unde este arondat, iar altul, listei prezentate de un partid politic în landul în care domiciliază.

Repartizarea mandatelor se face prin combinarea sistemului reprezentării proporționale cu sistemul de scrutin majoritar. Adică, mandatele se atribuie proporțional cu numarul voturilor obținute de fiecare partid, dar este ales candidatul care a întrunit majoritatea relativă a voturilor.

Conform Legii electorale, teritoriul țării este împărțit într-un număr de circumscripții electorale, egal cu jumătatea numarului de locuri existente în Cameră, în fiecare dintre ele alegându-se un deputat prin scrutin majoritar. Ca atare, candidatul care obține majoritatea simplă a voturilor este declarat ales. Cealaltă jumătate a locurilor din Bundestag va fi ompletată cu candidații aleși care au fost desemnați pe liste stabilite de partidele politice în fiecare land.

Bundesrat-ul, cea de-a doua cameră a Parlamentului federal este compus din reprezentanții guvernelor celor 16 landuri, care sunt numiți dintre miniștrii landurilor, proporțional cu numarul locuitorilor acestora, cel puțin 3 și cel mult 5 reprezentanți.

Fiecare cameră este condusă de un președinte și vicepreședinti asistați. Președintele Bundestagului se alege pe durata mandatului legislativ, iar al Bundesratului este desemnat anual. La activitatea legislativă participă ambele Camere. Proiectul unei legi este trimis către Guvernul federal, mai întâi Bundesratului, spre a fi adoptat, iar apoi este înaintat Bundestagului spre a vota acel proiect și a-l transforma în lege. În cadrul camerelor se constituie comisii permanente. Bundestagul poate institui și comisii de anchetă asupra unor probleme bine determinate. Există posibilitatea să se ivească un dezacord între cele două camere. În această situație, pentru examinarea textelor divergente, se instituie o comisie comună formată din deputați si membri ai Bundesratului (1/3 din componența nominală a comisiei), pentru a se ajunge la un text unanim acceptat.

În sistemul administrativ german, “jocul politic” se face exclusiv în camera care reprezintă națiunea – Bundestag, unde deputații sunt aleși prin vot. Ei reprezintă landurile care participă la administrația Federației, nefiind subordonați nici unui mandat și nici unei instrucțiuni, ci numai propriei lor conștiințe. În plus, obținerea votului, de către candidatul la funcția de Cancelar Federal, nu este legată de prezentarea unui program politic de guvernare, acesta fiind subînțeles, întrucât candidatul este, potrivit practicii create, reprezentantul unui partid politic sau chiar liderul acestuia.

Cancelarul este cea mai importantă personalitate politică a statului federal, care determină orientarea intregii politici interne și externe, deținând rolul principal în Guvernul federal, atribuții esențiale îi revin Cancelarului, implicit, și în domeniul administrativ. Cancelarul propune miniștrii care, ulterior, vor fi numiți de Presedinte, al cărui rol este mai mult de reprezentare, fără a mai fi nevoie de vreo investitură specială din partea Parlamentului.

Miniștrii sunt subordonați întru totul cancelarului, singurul care răspunde în fața Bundestagului pentru activitatea Guvernului federal, pentru măsurile de politică internă și externă adoptate de catre Guvernul federal. În domeniul de activitate pe care îl conduc, miniștrii au dreptul de a emite dispozitii obligatorii. Trebuie precizat faptul că demisia cancelarului atrage dupa sine, în mod automat, demisia intregului Guvern. Organigrama tipică a unui minister federal german este prezentată în Fig.nr.3.

Fig.nr.3. Organigrama tipică a unui minister în Germania

Sursa: "Administracion Publica: Modelos 1992 – Alemania", 1993, p.15

Adunarea Federală compusă din membrii Bundestagului, cărora li se adaugă un număr egal de membri desemnați de adunarile reprezentative ale landurilor, au obligația de a alege cu majoritate de voturi Președintele federal. Condițiile de eligibilitate ale candidatului la presedinție sunt:

cetățenia germană;

vârsta de 40 ani.

Mandatul președintelui este de 5 ani cu posibilitatea realegerii sale doar o singură dată.

Președintele federal deține urmatoarele prerogative:

reprezentarea Germaniei pe plan internațional;

încheierea tratatelor internaționale;

acreditarea și primirea reprezentanților diplomatici;

numirea și revocarea judecătorilor;

promulgarea legilor;

atribuții în ceea ce privește formarea Guvernului.

Prin Constituție se stabilește incompatibilitatea funcție de Președinte federal cu cea de membru al Guvernului sau al unei Camere legislative de la nivel federal sau local. De asemenea, presedintele federal nu poate exercita o funcție remunerată, nici o profesie sau meserie și nu poate face parte din Consiliul de Administrație al unei firme.

În caz de incapacitate a Președintelui federal de a-și exercita funcțiile sau de expirare a mandatului său, prerogativele prezidențiale sunt preluate de președintele Bundesratului.

Potrivit Constituției Italiei, Președintele Republicii numește Președintele Consiliului de Miniștri, iar la propunerea acestuia, pe miniștri. Guvernul trebuie să obțină încrederea ambelor Camere ale Parlamentului, Italia fiind unul dintre puținele state unitare cu Parlament bicameral. Cu toate acestea, este posibil ca Guvernul să fie investit și în ipoteza votului contrar al unei Camere; dar un asemenea Guvern are puține șanse să supraviețuiască, fiind de presupus că acea Cameră îi va bloca orice inițiativă legislativă.

Tocmai de aceea, Președintele Consiliului de Miniștri, ca și partidul / partidele din spatele lor, depun mari eforturi pentru a obține votul de investitură în fiecare Cameră. Uneori, acest fapt este posibil datorită votului acordat de senatorii pe viață, numiți de Președintele Republicii.

Constituția Greciei dă dreptul Președintelui Republicii să numească Primul-Ministru, iar la propunerea acestuia, numește și revocă ceilalți membri ai Guvernului și secretarii de stat. Președintele Republicii numește ca Prim-Ministru pe șeful partidului care dispune în Camera Deputaților de majoritate absolută. Dacă nici un partid nu dispune de această majoritate, Președintele Republicii dă o misiune exploratorie șefului de partid care are majoritatea relativă, în scopul analizării posibilităților de formare a unui Guvern, care să obțină votul de încredere al Camerei.

2.2.3. Investitura guvernului în țări cu monarhie constituțională

Monarhia constituțională este aplicată într-o serie de țări ca: Marea Britanie, Belgia, Olanda, Spania etc. Astfel, potrivit uzanțelor constituționale britanice, liderul partidului care a câștigat alegerile pentru Camera Comunelor devine automat Primul-Ministru, actul de numire al Reginei având un caracter pur protocolar. Datorită sistemului politic englez, alegerile sunt câștigate, fie de Partidul conservator, fie de Partidul laburist, astfel că, problema unui vot de încredere este lipsită de sens.

De aici nu trebuie înțeles că, Primul-Ministru nu vine în fața Camerei Comunelor să-și prezinte Programul de guvernare, dar această operație ține exclusiv de politic și de etica guvernării, nu de procedurile parlamentare, în sens strict juridic. Sistemul nu exclude controlul exercitat permanent de către Parlament asupra Guvernului, existând practica prezentării săptămânale a Primului-Ministru în fața Camerei Comunelor.

În Belgia, formarea Guvernului este un drept exclusiv al suveranului. În Olanda, Primul-Ministru, precum și ceilalți membri sunt numiți prin decret regal, contrasemnat chiar de Primul-Ministru, fapt care constituie o inadvertență juridică.

În Spania, formula de investitură a Guvernului se menține în limitele parlamentarismului clasic și cunoaște trei etape:

propunerea candidatului la postul de Președinte al Consiliului de Miniștri;

prezentarea de către candidat a programului politic de guvernare în fața Congresului Deputaților și solicitarea votului său de încredere;

numirea Președintelui Consiliului de Miniștri și a membrilor Guvernului.

2.2.4. Investitura guvernului în țări cu regim semi-prezidențial (Franța, Portugalia)

Constituția Franței leagă investitura Guvernului exclusiv de voința Președintelui Republicii. În practică, însă, Președintele Republicii este influențat de configurația politică a Parlamentului, mai exact a Adunării Naționale, care are rol de Cameră Politică. Franța, începând cu anul 1986, a trecut prin situații de coabitare politică, cum este și în prezent, în cadrul cărora, un Președinte socialist a fost nevoit, față de majoritatea parlamentară, să numească un Prim-Ministru de centru-dreapta. Astfel, problema votului de investitură apare numai atunci când partidul care formează Guvernul deține majoritatea absolută în Adunarea Națională.

În Portugalia, Primul-Ministru este numit de Președinte, după ascultarea partidelor din Adunarea Republicii și ținând seama de rezultatele alegerilor. Programul Guvernului este supus aprecierii Parlamentului printr-o declarație a Primului-Ministru. Dezbaterea parlamentară asupra acestui program, nu poate să depășească trei zile și până la încheierea ei, orice grup parlamentar poate propune respingerea programului, iar guvernul, la rândul său, poate cere vot de încredere.

Durata mandatului Guvernului, într-un regim parlamentar, este dată de durata mandatului Parlamentului; iar într-un regim prezidențial – de durata mandatului Președintelui. În realitate, durata mandatului Guvernului este dată de durata majorității parlamentare. Viața politică mondială ne oferă constant exemple de alegeri anticipate, ca urmare a dizolvării Parlamentului.

Noul Parlament va începe un nou mandat (de regulă, stabilit la 4 sau 5 ani), dar nimic nu poate garanta că nici acest mandat nu va fi dus până la capăt, existând posibilitatea de a se ajunge la noi alegeri anticipate. Sunt țări cu tradiții democratice, exemplul tipic fiind Italia, unde cel puțin după război, regula a reprezentat-o organizarea de alegeri anticipate și nu a alegerilor la expirarea mandatului.

2.2.5. Repere ale structurării și funcționării ministerelor în țări ale Uniunii Europene

1. Franța

Ministerele franceze s-au dezvoltat plecând de la o structură pusă în practică după Revoluția franceză. O lege din 1791 statua constituirea a 6 ministere: justiție, al marinei, de război, contribuții și venituri publice, afaceri externe, ordine internă. Numărul ministerelor a crescut ulterior, atingând 12 (1914) și 17, începând cu 1976.

Structura guvernamentală actuală cuprinde mai multa categorii de miniștri; în afară de miniștrii simpli există și miniștri de stat, secretari de stat și miniștri delegați.

Categoria de ministru de stat a cunoscut o evoluție care se traduce printr-o diminuare a semnificației titlului și particularităților acestui tip de funcție ministerială. La originea regimului parlamentar francez, miniștrii de stat sunt miniștri fără portofoliu, ale căror prezență este indispensabilă guvernului, pentru că ei reprezintă, de fapt, niște garanții politice. Acești miniștri servesc ca intermediari între relațiile executivului cu Parlamentul și au fost numiți “miniștri purtători de cuvânt”.

Pe de altă parte, termenul de “ministru de stat” prezintă o anumită originalitate; titlul poate fi atribuit unei persoane, pe care guvernul dorește să o onoreze în mod particular, chia dacă ministrul respectiv este plasat pe o poziție secundară. În plus, miniștrii de stat trec, din punct de vedere al ordinii protocolare, înaintea celorlalți miniștri.

La cealaltă extremitate a ierarhiei ministeriale se află categoria de “secretari de stat”. Expresia a avut semnificații diverse de la o epocă la alta, desemnând miniștrii într-o manieră generală și ulterior a fost divizată în sub-secretari de stat. Secretarii de stat au rang inferior față de miniștri, dar sunt dependenți de aceștia și de Primul-Ministru. Ei nu dețin puteri proprii; acestea le sunt delegate, fie de Primul-Ministru, fie printr-un decret.

Funcția de secretar de stat este considerată ca fiind o școală de deprindere și învățare a responsabilităților politice, pentru eventualii viitori miniștri. În Franța, începând din 1974, există o nouă categorie de secretari de stat, și anume – secretari de stat autonomi. Aceștia se disting de secretarii de stat tradiționali, prin faptul că își exercită atribuțiile “prin delegare” sau sub autoritatea unui ministru. Ei contrasemnează deci singuri, actele cele mai importante din domeniul în care își exercită atribuțiile. Ei nu iau parte la Consiliile de Miniștri, decât în măsura în care se discută o problemă care este de competența lor.

Între cele două funcții publice (ministru de stat și secretar de stat) se plasează miniștrii delegați. Ei își desfășoară activitatea conform titulaturii, în apropierea Primului-Ministru și răspund solicitărilor adresate de către acesta. Miniștrii delegați sunt însărcinați de șeful guvernului cu supravegherea și controlul unui sector determinat, numit departament ministerial; numărul acestor departamente nu este limitat prin lege, ceea ce lasă guvernului o mare libertate de organizare și constituire a unor asemenea structuri funcționale.

Structura unui minister, în general, cuprinde :

ministrul;

cabinetul ministrului;

compartimentele administrative (birouri).

Ministrul cumulează, atât funcții politice, cât și funcții administrative. În plan politic, participă la acțiunile guvernului și este responsabil împreună cu ceilalți miniștri, în fața Parlamentului. Din punct de vedere administrativ, ministrul este șeful departamentului ministerial care îi este încredințat, iar din acest fapt, dobândește numeroase atribuții. Astfel, ministrul coordonează acțiunea tuturor instituțiilor care se găsesc în structura propriului minister. Acest prerogativ îi permite să dea instrucțiuni, să se pronunțe asupra carierei funcționarilor subordonați (avansare, transfer sau retrogradare) și să aplice sancțiuni în condițiile prevăzute de statut.

În principiu, ministrul are competența necesară pentru a lua toate deciziile din sfera serviciilor publice în care acționează, dar în fapt, o parte din aceste prerogative sunt atribuite responsabililor de la nivelul administrației locale. Astfel, puterea unui ministru este limitată, iar deciziile pe care le adoptă au caracter general.

Cabinetul ministrului își are originea în Primul Imperiu Francez, în care a reprezentat un “secretariat intim” al ministrului. El acționează ca un organism restrâns, constituit la dispoziția fiecărui ministru în momentul intrării în funcție a acestuia. Cabinetul are un rol de coordonare a întregului minister.

Compoziția unui cabinet este lăsată la latitudinea ministrului care are libertatea de a-și alege singur colaboratorii. În evoluția structurii cabinetelor ministerelor s-au constatat mai multe aspecte și anume:

în vremea celei de-a III a Republici, cabinetele ministeriale au fost constituite în special din oameni politici și mai ales din prieteni ai ministrului, membri ai aceluiași partid;

în cea de-a IV a Republică tendința de politizare s-a mai atenuat;

începând cu anul 1959, cabinetele ministeriale au devenit o “țintă” urmărită cu asiduitate de către funcționarii publici. De aceea, în prezent structura personalului din cabinetele ministeriale este: 90 % – funcționari publici; 5,5 % – funcționari din sectorul privat; 4,5 % – oameni politici.

Marile școli de pregătire universitară joacă un rol esențial în formarea membrilor cabinetelor. Astfel, 40 % dintre aceștia provin de la Școala Națională de Administrație (E.N.A.) din Paris, iar 8 % – de la universități tehnice, aceștia din urmă, predominând în ministerele tehnice.

Funcționarii membri de cabinet sunt în general, tineri; 70 % din personal are vârsta cuprinsă între 28 – 48 ani. Aceștia ocupă uneori, funcții în mai multe cabinete în mod succesiv. Trecerea de la un cabinet la altul, favorizează o carieră mai rapidă sau accesul la funcții de conducere într-un minister. În scopul evitării favoritismelor, o lege din 13 iulie 1911 a interzis practicarea “testamentelor” ministeriale; ele constau în faptul că, un ministru demisionar putea să promoveze, în locul său, pe unul dintre proprii colaboratori. Or, prin lege, promovarea persoanelor atașate cabinetului unui ministru demisionar este nulă, cu excepția cazului când acestea au avansat înainte de demisia șefului de cabinet; în plus, numele lor trebuie publicat în Monitorul Oficial.

În concluzie, ministrul poate să acorde favoruri propriilor colaboratori, înainte de a se declanșa criza ministerului său, care are ca punct final propria demisie. Numărul colaboratorilor ministrului este în principiu limitat, printr-o reglementare datând din anul 1948. Fac excepție cabinetul Primului-Ministru și al Ministrului Economiei și Finanțelor. În fapt, această dispoziție nu este respectată. În diverse rânduri, cabinetele sunt formate din colaboratori neoficiali ale căror misiuni sunt mai importante decât ale colaboratorilor oficiali. Colaboratorii neoficiali nu figurează, din rațiuni diverse, în lista oficială a cabinetului. Un cabinet are, de regulă, 40-50 membri.

Structura unui cabinet pe funcții este următoarea:

– directorul de cabinet, responsabil cu funcționarea în ansamblu a acestuia, și care are drept de semnătură acordat de către ministru;

– consilieri tehnici, însărcinați cu misiuni distincte care acoperă diferite domenii de activitate. Ei pregătesc deciziile pe care le va lua ministrul și sunt interlocutori obișnuiți ai tuturor membrilor birourilor din minister;

– șeful de cabinet, însărcinat cu aspectele protocolare și politice ale activității ministrului. El dispune de colaboratori pentru a organiza toate deplasările ministrului și are dreptul să-l reprezinte în circumscripția electorală, la întâlnirile cu alegătorii;

– secretarul particular al ministrului, care se ocupă cu sarcini legate de persoana și programul ministrului (audiențe, recepții etc.).

– birou al cabinetului, care este un organism permanent și îndeplinește un număr de funcții administrative (recepția și transmiterea corespondenței, transmiterea actelor și semnarea lor, gestiunea personalului din cabinet etc). Numărul birourilor administrative variază de la un minister la altul.

La nivelul anumitor ministere poate fi organizat câte un Secretariat general, organ administrativ reprezentativ, având rolul de a coordona, sub autoritatea ministrului, diferite direcții din subordinea acestora și fiind conduse de câte un secretar general. Asemenea secretari generali se pot întâlni la Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Poștelor și Telecomunicațiilor, Ministerul Apărării, Ministerul Energiei sau Ministerul Industriei.

În Franța, secretariatele generale ale ministerelor nu au avut un mare succes, deoarece prin implantarea lor, intră în concurență directă cu activitatea exercitată de cabinetele ministeriale care generează un sentiment de frustrare. Ca urmare, începând din 1963, reorganizarea secretariatului general a fost principalul obiectiv urmărit de reforma sectorului administrativ.

2. Marea Britanie

Numărul ministerelor în Marea Britanie nu este fix, ci variabil; el a evoluat în funcție de necesitățile de moment. În unele opinii, se consideră că, “Guvernul englez este prea numeros pentru a fi și eficient”, numărând între 70-90 membri. Din echipa guvernamentală fac parte și asistenții miniștrilor, numiți și “miniștri juniori”. Dar plenitudinea puterii executivului este exercitată de către cabinet, format din șefii departamentelor ministeriale cele mai importante. Numărul membrilor de cabinet a variat de la 6-7 membri (în vremea lui Charles II, sec.17), la 10-12 membri (în vremea reginei Ann, sec.18), la 8 persoane în timpul celui de-al doilea război mondial (“War cabinet”).

În prezent, Primul-Ministru are misiunea de a fixa numărul de membri ai cabinetului și de a facilita accesul miniștrilor cei mai importanți, pentru a mări eficiența activității. În felul acesta, se asigură respectarea principiului lui J. Prophet conform căreia “Cabinetul trebuie să fie atât de restrâns pentru a acționa, dar atât de numeros pentru a domina partidul și a controla Camera Comunelor prin propria influență”.

În interiorul Cabinetului, anumiți miniștri ocupă un loc tradițional și anume cei ai Afacerilor Externe, Trezoreriei, Internelor, Apărării, Educației și Științei, Comerțului, Muncii, Guvernării Locale. Un loc egal cu cel ocupat de marii demnitari revine: Lordului Cancelar, Cancelarului Ducatului de Lancaster, Lordului Președinte al Consiliului. Dacă ministrul Justiției face parte în mod obișnuit din Cabinet, nu același lucru se poate spune și despre ministrul Sănătății; acesta, în timpul mandatului Partidului Conservator a făcut parte din Cabinet (1963) însă în timpul Partidului Laburist, a fost exclus (1964).

Marea Britanie este, de peste cinzeci de ani, țara cu cele mai numeroase remanieri structurale. Încă din anul 1918 a fost constituită “Comisia Haldane”, având ca obiectiv studiul distribuției raționale a sarcinilor ministeriale. Astfel, atât Conservatorii, cât și Laburiștii au urmărit aceleași obiective de restructurare a ministerelor: desființarea posturilor inutile, ameliorarea calității propunerilor efectuate de către fiecare minister, obținerea unei mai bune eficiențe în acțiunea guvernului. Din motive de optimizare a activității, s-a produs fuziunea a trei ministere: al Marinei, al Aerului și de Război într-unul singur – al Apărării. Din același motiv, astăzi nu mai există decât un singur minister însărcinat cu afacerile externe, față de 4 câte erau anterior (Afaceri Externe, Commonwealth, al Coloniilor, al Indiei).

Cabinetul are următoarele funcții:

elaborarea programului politic care se supune ulterior aprobării Parlamentului;

controlul acțiunii Executivului;

coordonarea permanentă a muncii ministerelor și delimitarea responsabilităților acestora.

Structura Guvernului britanic cuprinde 6 ministere tradiționale și 4 ministere de creație mai recentă. Ministerele clasice sunt: al Trezoreriei, de Externe (Foreign Office), de Interne, Ministerul Comerțului, Ministerul Apărării, Ministerul Educației și Științelor.

Ministerele nou înființate sunt: Ministerul Tehnologiei, Ministerul Serviciilor Sociale, Ministerul Administrației Locale și al Planificării Regionale, Departamentul Serviciilor Publice.

Structura personalului administrativ în sistemul britanic este formată din trei clase:

1. clasa administrativă (cuprinde aproximativ 2500 funcționari);

2. clasa executivă (cuprinde 83000 funcționari);

3. clasa clericilor (“clerical class”, cuprinzând aproximativ 200.000 funcționari).

1) În structura clasei administrative se cuprind următoarele funcții publice:

– secretarul permanent – este un personaj remarcabil al administrației britanice și se situează pe cel mai înalt eșalon al clasei administrative. Tratamentul său general este extrem de elevat, depășindu-l în anumite situații, chiar și pe cel al miniștrilor. Poziția sa este comparabilă cu cea a secretarului general întâlnit la ministerele franceze. Atribuțiile pe care le îndeplinește fac din secretarul permanent, personajul-cheie al ministerului; el este consilierul și colaboratorul imediat al ministrului, își asumă coordonarea tuturor serviciilor din ministerul respectiv și veghează la realizarea unei bune activități de gestiune în acest context.

Secretarul permanent are drept de reprezentare al ministrului în fața Camerei Comunelor, elaborează proiecte de lege și răspunde la interpelările parlamentare. Importanța funcției sale decurge din principiul inamovibilității, poziția sa nefiind afectată de remanierile ministeriale; de asemenea, se poate observa, o strictă neutralitate în exercitarea funcțiilor sale;

– secretarul general adjunct (“Deputy Secretary“) îl secondează pe secretarul permanent. Competența sa se poate întinde în ansamblul departamentului ministerial sau pe un anumit număr de subdiviziuni ale acetuia;

– sub-secretarul (“Under Secretary”); la nivelul fiecărui departament ministerial sunt câte doi sub-secretari; primul răspunde de conducerea financiară a departamentului fiind un fel de contabil-șef (“Accounting Officer”), în timp ce al doilea coordonează politica de personal (“Establishment Officer”).

– secretarul-asistent (“Assistant Secretary”) – este prezent în fruntea fiecărei diviziuni departamentale. O diviziune conține mai multe specializări / secțiuni conduse de un director (“Principal”) sau de un șef de birou.

2) Clasa executivă cuprinde funcționari însărcinați cu funcții de control și execuție. O parte din ei efectuează activități de coordonare, fiind responsabili cu luarea de decizii și cu furnizarea de anumite instrucțiuni; o altă parte a funcționarilor din această clasă se ocupă efectiv cu activități de execuție.

3) Clasa clericilor este constituită din simpli funcționari de birou, însărcinați cu treburi modeste (munci de secretariat, comisioane etc). Această clasă cuprinde funcționari de grad înalt (“Higher Clerical Officer”) și funcționari simpli (“Clerical officer”) .

3. Italia

Conform Constituției Italiei, numărul, atribuțiile și organizarea ministerelor sunt determinate prin lege. Structurile ministeriale au cunoscut în Italia, aceeași evoluție ca și în alte țări. La începuturile guvernării, funcționau 7 ministere, dar ulterior s-au adăugat altele, ajungându-se în prezent la 19 ministere. Printre ministerele cel mai recent create se pot menționa: Ministerul Participațiilor Publice (1956), Ministerul Sănătății (1958), Ministerul Spectacolului și Turismului (1959).

Conform opiniei lui C. MORTATI, ministerele se clasifică după finalitatea lor, în 6 categorii și anume:

1. ministere având ca obiect apărarea ordinii publice și salvgardarea ordinii juridice între care se disting: ministerul Afacerilor interne și ministerul Justiției;

2. ministere îndreptate spre apărarea ordinii internaționale: ministerul Afacerilor externe și ministerul Apărării;

3. ministere având ca obiect organizarea activităților de producere a bunurilor materiale și a serviciilor, cuprinzând: ministerul Agriculturii și a Pădurilor, ministerul Industriei și Comerțului, ministerul Muncii și Prevederilor Sociale, ministerul Sănătății, ministerul Comerțului Exterior, ministerul Lucrărilor Publice;

4. ministere care girează servicii publice cu caracter industrial sau comercial sau controlează întreprinderi publice / private care sunt: ministerul Transporturilor, ministerul Poștelor și Telecomunicațiilor, ministerul Participațiilor Statului;

5. ministere având ca obiect dezvoltarea intelectuală și culturală, și anume: ministerul Instrucției Publice (al educației), ministerul Turismului.

6. ministere care furnizează statului, mijloace financiare, în vederea realizării obiectivelor sale politice, și anume: ministerul Finanțelor, ministerul Bugetului și Trezoreriei.

Un minister având un caracter special este Ministerul Participațiilor Statului, care a fost înființat în anul 1956. Acest minister avea o structură foarte simplă, cuprinzând un inspector general aflat în fruntea a două servicii: al afacerilor economice și al afacerilor administrative. Personalul ministerului nu poate să depășească 100 persoane. Scopul acestui minister este conducerea acțiunilor pe care le întreprinde statul într-un sector determinat.

În anul 1971, acest minister a fost reorganizat, dobândind o structură clasică, formată din 3 direcții generale:

– direcția generală a programelor de dezvoltare;

– direcția generală a afacerilor economice;

– direcția generală a afacerilor generale și a personalului.

Prin intermediul acestei noi structuri, precum și cu aportul inspectorului general, se crează premise favorabile exercitării atribuțiilor sale fundamentale constând în: previziune, gestiune, organizare internă și control.

4. Suedia

Sistemul guvernamental suedez are un caracter particular. Numărul ministerelor este redus (11), iar personalul angajat nu depășește 1500 membri. Această stare de lucruri se explică prin faptul că, cea mai mare parte a sarcinilor care în mod normal revin ministerelor, este atribuită, în Suedia, autorităților locale autonome.

Ministerul este format dintr-o echipă redusă ca număr și aflată în jurul ministrului. Rolul său este cel al unui organism de studiu și programare politică, iar miniștrii și colaboratorii acestora nu se ocupă cu probleme de gestiune. Autoritățile autonome funcționează sub tutela miniștrilor și sructura lor este mai complexă, atât ca mod de organizare, cât și ca număr de personal. Astfel, ministerul Comerțului are 70 de funcționari, în schimb autoritățile publice autonome atașate acestuia, cuprind 1200 persoane.

Această concepție prezintă avantajul că eliberează organele de decizie de sarcini de rutină și, astfel, se pot ocupa efectiv de responsabilități de ordin general. Dezavantajul rezidă în faptul că antrenează tensiuni între ministere și direcțiile autonome.

2.3. Structuri administrative publice locale în țări ale Uniunii Europene

2.3.1. Premise generale

Structura admistrației publice teritoriale depinde de opțiunea generală, între principiile de centralizare și principiile de descentralizare. Necesitatea existenței unor structuri locale este determinată de faptul că organele administrației publice centrale nu pot să asigure îndeplinirea sarcinilor administrative în fiecare punct al teritoriului și au nevoie de o rețea locală.

În cadrul Uniunii Europene se întâlnesc, atât sisteme administrative unitare/centralizate (Franța, Italia), cât și sisteme administrative federale (Germania). Aceste două forme de organizare își pun amprenta asupra modului de structurare al administrației publice locale. Astfel, o colectivitate teritorială aparținând unui stat unitar, se distinge de o alta, membră a unui stat federal; prima va avea numai competențe în plan administrativ și nu va afecta structura unitară a statului.

Spre deosebire, un stat membru al unei federații dobândește, în afara unor competențe administrative, și unele puteri proprii garantate de Constituție, în materie legislativă, executivă și judecătorească.

Indiferent dacă sunt integrate într-un sistem administrativ unitar sau într-o federație, colectivitățile locale beneficiază de sprijinul financiar al statului, administrațiilor centrale (federale), dar se găsesc și în postura de contribuabili, după cum realizează un venit mediu pe locuitor mai mic, respectiv mai mare față de media națională.

Amenajarea teritoriului urmărește obiective de justiție teritorială și rentabilitate economică. Astfel, Legea privind amenajarea teritoriului adoptată în Franța la 4 februarie 1995, răspunde la două principii cheie, și anume:

1) principiul echității – stipulează că egalitatea șanselor poate fi compatibilă cu tratamente fiscale inegale, în funcție de puterea contributivă;

2) principiul eficienței – conform căruia amenajarea teritoriului trebuie să favorizeze o dezvoltare echilibrată și durabilă.

2.3.2. Structuri administrative publice locale în state federale

Statul federal formează o uniune de drept constituțional; el este un stat descentralizat din punct de vedere politico-administrativ, rezultat din suprapunerea a două tipuri de state – statul federal și statele federate – acestea din urmă renunțând la utilizarea exclusivă a suveranității lor. Ca o consecință logică, există două ordini constituționale și anume:

a) ordinea majoră a federației;

b) ordinele minore ale statelor componente.

Federația este un fel de uniune de tip constituțional care are la bază ca act de drept intern, constituția federală. Statul federal are patru trăsături caracteristice principale:

unitatea statului federal;

pluralitatea de state (federate);

autonomia constituțională a statelor federate;

suprapunerea parțială a celor două ordini constituționale.

1. În ceea ce privește unitatea statului federal, aceasta se relevă în două dimensiuni și anume:

– din punctul de vedere al dreptului internațional;

– din punctul de vedere al dreptului constituțional.

Statul federal este unic sub aspectul dreptului internațional, problema organizării federale fiind o chestiune de drept intern. Statul federal apare singur ca subiect al dreptului internațional public, are singur capacitate internațională. De asemenea, în plan internațional există unitate de cetățenie, cea federală și cea a statului federat, neexistând situație de dublă cetățenie.

2. Cel de al doilea aspect se referă la pluralitatea de state federate (16 landuri în Germania), elementele componente ale federației reprezentând, ele însele, entități politice complete.

3. Această trăsătură se justifică, din punct de vedere istoric, prin modul de apariție a federației. Statele federale au o ordine constituțională proprie, un sistem propriu de organe ale celor trei puteri (legislativă, executivă, judecătorească) și o legislație proprie.

4. În legătură cu ultimul aspect, se poate aprecia că ordinea constituțională a federației limitează ordinea constituțională a statelor federate, sub aspecte ca regimul politic sau forma de guvernământ.

Conform logicii federației, partajul competențelor între federație și statele federate se face în favoarea celor din urmă. Competența de drept comun aparține statelor federate, federația nedispunând decât de o competență reziduală (numită competență de atribuție).

Aceste caracteristici fac ca fenomenul federal să fie unul complex și variat, prezentând de fiecare dată trăsături specifice, care tind, fiecare, să rezolve cât mai bine problemele particulare cărora sunt chemate să le dea soluții optime.

Sistemul administrativ din Germania asigură o largă autonomie locală, care rezultă, atât din structura federală a statului, cât și din existența colectivităților locale, ale căror resurse și atribuții sunt mult mai mari decât în oricare alt stat al Uniunii Europene.

Structura administrativă a Germaniei a cunoscut o evoluție neregulată, marcată uneori de un grad ridicat de autonomie din partea colectivităților locale, iar alteori de o incidență crescută a puterilor statului. Astfel, în statele care s-au născut din Sfântul Imperiu Roman Germanic, monarhia a pus în aplicare o politică foarte centralizată. După primul război mondial, odată cu instituirea Republicii de la Weimar, s-a evidențiat o tendință netă în favoarea unei mari libertăți acordată colectivităților locale, statuată ulterior prin vot universal.

Slaba gestiune practicată de anumite colectivități locale, însoțită de marea criză economică mondială, marcată în mod particular prin deprecierea mărcii germane, au determinat eșecul sistemului administrativ bazat pe autonomie locală. Odată cu instituirea regimului național-socialist s-a aplicat cu rigoare o politică de unificare a administrațiilor publice locale. Sistemul electoral a fost suprimat și pe scena politică germană s-a aplicat un regim centralizat de stat bazat pe principiile Fuhrerului (“Fuhrer Prinzip”).

Organizarea locală a fost realizată prin intermediul unor agenții publice numite direct de către puterea politică (“Staathalter”). O lege promulgată în anul 1935, privind organizarea comunelor, a stabilit noile principii de autoritate și centralism. Prin instaurarea regimului hitlerist, se deschidea o nouă perioadă, în cadrul căreia fiecare autoritate de ocupație urma să administreze direct zona care i-a fost atribuită. Procesul urma să se desfășoare gradual, pe măsura progreselor înregistrate în privința epurărilor. Adunările și autoritățile executive ale colectivităților locale, după ce în prima fază au fost numite de către puterea de ocupație, erau ulterior alese în “mod liber”, conform modalităților diverse, specifice fiecărei regiuni.

Administrația publică locală se supune unor reguli stabilite prin Constituția adoptată în anul 1949. Aceasta prevede că Germania este un stat federal și definește competențele respective ale Federației statelor membre (numite “Landuri”), acordând o largă autonomie locală. Pentru a avea o imagine de ansamblu, este de remarcat faptul că Federația angajează 13% din funcționarii publici, în timp ce landurile și comunele angajează 54% și respectiv 33% dintre aceștia; bugetul federației asigură acoperirea a 48,5% din cheltuielile publice, în timp ce landurile și comunele realizează 33% și respectiv 18%.

Germania, fosta RFG, a fost mult timp statul federal veritabil al Uniunii Europene. Împărțirea fostei RFG în 11 landuri datează din 23 mai 1949, dată la care s-a promulgat Legea Fundamentală ("GRUNDGESTETZ"). În fosta RDG, cele 5 landuri au fost abolite în 1952. După unificarea din 3 octombrie 1990, ele au fost restabilite și integrate în RFG și, implicit, în Comunitatea Europeană. Astfel, geneza federalismului german se datorează landurilor, văzute ca formațiuni statale, preexistente statului federal. Dacă în perioada 1935-1945, Germania a fost un stat unitar, în anul 1949 s-a revenit la organizarea federativă a statului în landuri; astfel, federalismul a fost privit ca un element de libertate.

În noile condiții, în Germania există 16 astfel de "state federate": Baden-Württemberg, Bavaria, Berlin, Brandenburg, Brëmen, Hamburg, Hessen, Lower Saxony, Mecklenburg-West Pomerania, Renania de Nord-Westphalia, Rhineland-Palatinate, Saarland, Saxony, Saxony-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thuringia. Populația acestor landuri variază de la 676.000 locuitori (landul Bremen) – 17.962.000 locuitori (Renania de Nord-Westphalia).

În fruntea fiecărui land se află un ministru-președinte, ales de către Parlamentul landului. La rândul său, ministrul-președinte numește miniștrii landului și își face cunoscut programul politic pe care dorește să-l realizeze. Miniștrii răspund în fața Parlamentului de Land și, cu acordul acestuia, pot fi revocați de către ministrul-președinte. Landul este divizat într-un anumit număr de circumscripții; cetățenii landurilor sunt suverani în privința modului de organizare în propriul resort teritorial. Un guvern de land are o structură asemănătoare celei din Fig.nr.4.

Fig.nr.4. Structura tipică a unui land (Renania de Nord)

Din acest motiv, nu există un regim uniform de organizare al landurilor, fiecare având propria structură funcțională. Autonomia landurilor rezultă în primul rând din repartiția competențelor legislative, care este însă limitată prin Constituție. Astfel, Constituția definește domeniile care sunt în exclusivitate de competența Federației sau chiar a landurilor și domeniile care sunt de competență comună/concurentă, atât pentru statul federal, cât și pentru landuri.

Federația deține în exclusivitate atribuțiuni legate de următoarele domenii: afaceri externe, apărare națională, protecție civilă, comerț exterior, direcția vămilor, poștă și telecomunicații, căi ferate, trafic aerian, politica monetară. Atât Federația, cât și landurile se pot ocupa de probleme comune privind: legislația muncii și legislația economică, asigurări și asistență socială, despăgubiri de război, cercetare științifică, transporturi, naționalizări, legislații anticartel. În aceste domenii, landul poate acționa în măsura în care Federația nu intervine, el trebuie să salvgardeze unitatea juridică și economică și să armonizeze condițiile de viață pe ansamblul teritoriului. Anumite probleme sunt numai de competența landurilor cum este cazul educației și radiodifuziunii. Responsabilitățile de natură administrativă aparțin, în principal, statelor membre și nu federației.

Landurile au competențe în executarea legilor proprii cât și a legilor federației. Din acest motiv, ele se supun controlului de legalitate exercitat de către Guvernul central și chiar pot să primească instrucțiuni de la autoritățile centrale, dacă există un act normativ care să prevadă acest lucru.

În plus, landurile sunt însărcinate din ce în ce mai frecvent cu executarea unor funcții administrative cu care au fost delegate de statul federal. Din acest domeniu fac parte: administrația apărării, autostrăzi federale, impozitarea societăților, iar Guvernul central exercită un control de oportunitate asupra modului de îndeplinire a acțiunilor respective; în plus, el poate interveni în procesul de numire al funcționarilor publici pe diferite posturi.

Numai în situații excepționale, administrația federală centrală dispune de organe de execuție proprii pe ansamblul teritoriului (servicii diplomatice și consulare, financiare, de poștă, transporturi etc.). În mod normal, aceste instituții se crează numai în domeniile în care Federația deține competențe legislative.

Principala diviziune administrativă a landului este circumscripția (regiunea), entitate care nu are personalitate juridică. Suprafața și populația unei circumscripții sunt variabile: de la 178 km2 la 16.338 km2, de la 300.000 la 5.600.000 locuitori. De exemplu, landul Renania – Westphalia cuprinde 6 regiuni, fiecare având în medie 6.200 km2 și 2.650.200 locuitori, iar în ansamblul Germaniei sunt 33 de regiuni.

Guvernul landului are câte un reprezentant în fiecare regiune, care deține competențe de coordonare a întregii activități. El este controlat de către ministrul de Interne al landului și de către fiecare ministru însărcinat cu probleme tehnice. Administrația regiunii este importantă și se structurează în mai multe servicii. Regiunile exercită o tutelă asupra orașelor independente și grupărilor comunale.

În Germania se găsesc 426 de departamente, 117 municipalități și 16.068 comune a căror autonomie este foarte mare. Conceptul de descentralizare în Germania se traduce, într-un mod particular, prin recunoașterea constituțională a domeniului propriu de acțiune al comunelor. Cea mai mare parte dintre constituțiile landurilor precizează, în același timp, libertatea de principiu recunoscută comunelor. Astfel, comunele sunt, în limitele lor teritoriale, singurele responsabile și promotoare, în exclusivitate, al ansamblului administrației publice locale. Ele îndeplinesc toate sarcinile publice, în măsura în care, acestea nu au fost atribuite altor autorități prin intermediul unor dispoziții legale.

Fiecare land are o legislație comunală proprie, deși organele administrației publice locale sunt caracteristice tuturor statelor (atât federale, cât și unitare) și ele sunt: Primăria și Consiliul (Municipal/Comunal).

În privința organizării administrației publice comunale, se întâlnesc trei forme principale, și anume:

1) regimul local, în care predomină autoritatea Consiliului Comunal. În cadrul acestui sistem, Consiliul este ales de către cetățeni și exercită în același timp, atât sarcini legislative, cât și sarcini executive. Rolul primarului este restrâns și el nu poate acționa decât cu acordul Consiliului. Acest regim este foarte întâlnit în sudul Germaniei, dar în modallități diverse. De exemplu, în landul Baden-Wurtemberg, președintele Consiliului municipal este totodată și șeful administrației publice locale. Ales pentru o perioadă de 8 ani de către Consiliu, el este un funcționar relativ independent și prezidează Comitetul de cetățeni, organism creat numai în comunele care au peste 3000 de locuitori; o variantă a acestui sistem este regimul local de influență britanică, în cadrul căruia, puterile care în mod normal, revin Consiliului, sunt exercitate în mare parte de comisia administrativă, în fruntea căreia se află președintele Consiliului Comunal. Dar președintele nu are dreptul să exercite funcții administrative. Ele sunt încredințate unui funcționar ales de către Consiliu, pentru o perioadă de 6-12 ani care conduce administrația comunală și execută deciziile comisiei administrative. În plus, el nu se supune autorităților locale, ci primește directive de la autoritățile centrale ale landului;

2) regimul comunal, în care predomină autoritatea primarului. El este șeful administrației locale, cât și reprezentant al puterii centrale, fiind ales pentru o perioadă de 8-12 ani, în unele landuri iar în alte landuri, numai pentru un mandat de 4 ani;

3) regimul comunal în care predomină autoritatea Comitetului de magistrați; acesta este un organ colegial, în cadrul căruia primarul are o poziție onorifică. Comitetul este ales de către Consiliul Comunal, care rămâne de drept organul legislativ și organul de tutelă asupra administrației locale.

Comunele îndeplinesc, atât competențe obligatorii, cât și facultative. Cele obligatorii se referă la: construcția și întreținerea școlilor, combaterea poluării, aprovizionarea cu apă și energie, producerea și distribuția gazelor, acordarea de asistență minerilor, etc. Atribuțiile facultative conțin: acordarea de ajutoare economice (concesiuni de terenuri, credite pentru construcții industriale, comerciale etc), construirea de abatoare, piețe en-gros, porturi publice maritime sau interne, centre de transbordare.

Anumite competențe sunt exercitate în contul administrației statului federal: construcția de locuințe, poliție, pompieri.

În Germania legi locale privind administrația se delimitează în funcție de o trăsătură a lor esențială, și anume: dacă administrația locală, cât și consiliul local, au în fruntea lor una și aceeași persoană – monism – sau dacă există două persoane – dualism – adică un conducător onorific al Consiliului local (primarul) și un șef al administrației locale.

Se întâlnesc astfel, diferite variante de reglementări locale, și anume:

1. Conducere prin magistratură (a se vedea Fig.nr.5) care se caracterizează prin:

alegerea în mod nemijlocit de către cetățeni a consiliului deputaților orașului, iar acesta își desemnează la rândul său o conducere administrativă cu putere de decizie (magistratură);

alegerea viceprimarilor onorifici se realizează pe baza votului general, în timp ce viceprimarii din oficiu sunt aleși pe baza votului nominal; primarul este președintele magistraturii și are drept de veto.

Fig.nr.5. Conducerea prin magistratură

2. Conducerea prin intermediul primarului (a se vedea Fig.nr.6) care are următoarele caracteristici principale:

organul de conducere este consiliul local/orășenesc, care este ales de cetățeni;

primarul este în același timp și președintele Consiliului orășenesc;

există și organisme orășenești alcătuite din primar și viceprimari care pregătesc deciziile ce urmează a fi adoptate de Consiliul orășenesc.

Fig.nr.6. Conducerea prin intermediul primarului

3. Modelul Germaniei de Nord – conducere prin intermediul consiliului (a se vedea Fig.nr.7) care se caracterizează prin următoarele:

cetățenii aleg Consiliul local al orașului care, la rândul său, își desemnează un președinte (primarul general);

consiliul local își alege un director comunal (director al orașului) care va fi și viceprimarul localității și va îndeplini atribuțiile de conducător al administrației locale.

Fig.nr.7. Modelul Germaniei de Nord

4. Modelul Germaniei de Sud – conducere prin intermediul consiliului (a se vedea Fig.nr.8) care are următoarele trăsături definitorii:

cetățenii aleg consiliul local; primarul sau primarul general este ales de cetățeni prin vot direct; primarul este președintele Consiliului local și directorul Administrației;

consiliul local alege viceprimarii, care se subordonează primarului.

5. Modelul de conducere comunală din cele 5 noi landuri germane (a se vedea Fig.nr.9) are ca principale caracteristici:

cetățenii aleg direct reprezentanții obștei;

consiliul local are un președinte, un prezidiu sau un organ de conducere;

primarul și viceprimarii sunt aleși de Consiliul local pe o durată de 4 ani;

Fig.nr.8. Modelul Germaniei de Sud

în orașele cu peste 10.000 locuitori se poate constitui și o magistratură;

în localitățile mai mici, la propunerea consiliului local, primarul onorific poate fi și președintele Consiliului.

Fig.nr.9. Modelul celor cinci landuri

Sursa: Wolfgang, G., "Ghid al politicii comunale", Ed.InterGraf, Reșița, 1999.

2.3.3. Structuri adminstrative publice locale în state unitare

1.Marea Britanie

Dezvoltarea adminstrației publice locale britanice, ca și în alte țări, este un fenomen istoric, deoarece colectivitățile locale bine organizate au apărut înaintea constituirii sistemului central. Astfel se explică marea amploare pe care a luat-o în Anglia guvernarea locală, îndeosebi după al doi-lea război mondial, deși eforturi de reformare ale acestui sector s-au semnalat încă din anul 1834.

Structura adminstrației publice locale cuprinde: a)comitate; b)districte; c)parohii.

Comitatele. Acestea corespund vechii diviziuni a teritoriului; o parte dintre ele s-au constituit înainte de cucerirea normandă, dar cele mai multe s-au format în secolele al X lea – al XI lea. Comitatul este echivalentul departamentului în Franța. Dacă anumite comitate au o unitate istorică, altele s-au format prin divizare. Populația lor variază mult ca număr, de la 30.000 până la 2.250.000 locuitori.

Fiecare comitat are un Consiliu, al cărui membri sunt aleși din 3 în 3 ani. Consilierii desemnează funcționarii adjuncți, pentru o durată de 6 ani, însărcinați să asigure continuitatea muncii organelor locale de adminstrație. Acești adjuncți pot proveni, atât dinlăuntrul, cât și din afara membrilor Consiliului. Consiliul este condus de un președinte (“chairman”) și desfășoară 4 sesiuni pe an.

Consiliul este însărcinat cu administrarea comitatului, iar cea mai mare parte a muncii sale se desfășoară în comisii specializate. Aceste comisii sunt, fie obligatorii, fie facultative. Consilieri nu sunt retribuiți pentru munca prestată. Vreme îndelungată, recrutarea lor s-a realizat din mediile aristocratice. Atribuțiile pe care le au sunt foarte numeroase și extrem de variate : educație, șomaj, sănătate, locuințe, agricultură, servicii de ocrotire a mamei și copilului, șosele și poduri. În ultimii douăzeci de ani s-a acordat o atenție deosebită asistenței sociale și educației.

Comitatul supraveghează activitatea districtelor și parohiilor. În cadrul unui comitat, se acordă o atenție deosebită burgurilor. Burgurile sunt orașe, târguri și sunt de două categorii:

a) burguri-comitate;

b) burguri-municipale.

a) Crearea burgurilor-comitate s-a datorat acordării de către puterile regale, a unor privilegii în folosul orașelor; aceste privilegii dădeau dreptul orașelor să se autoadministreze și să aibă o reprezentare separată față de comune, în sistemul local. Aceste orașe au fost nominalizate prin legea din 1888, în prezent existând 83 de burguri-comitate;

b) Orașele mici și mijlocii care beneficiază de un statut particular, datorat libertăților obținute în trecut, se încadrează în categoria burgurilor-municipale. La sfârșit de mileniu doi, în Marea Britanie erau 309 burguri-municipale, cu o populație variind între 5000-100.000 locuitori.

Districtele. La origine, districtele au fost grupări de parohii sau de case, dar în prezent ele sunt creații artificiale ale unei legi din 1894. Districtele, urbane sau rurale, sunt administrate de:

– un Consiliu, ales la fiecare 3 ani în cadrul căruia fiecare consilier are în domeniul său de lucru, o parohie cu 300 locuitori;

– un Președinte și un adjunct ai Consiliului, aleși de către consilieri, fie dintre membrii Consiliului, fie din afara acestuia.

Districtele au atribuții în materie de sănătate; în timp, și-au pierdut competențele privind educația sau timpul liber. Viața administrativă este mult mai intensă în districtele urbane, decât în cele rurale.

Parohiile sunt subdiviziuni ale districtelor rurale; ele reprezintă cele mai vechi și cele mai mici colectivități locale. O lege din anul 1930 a suprimat parohiile aparținând districtelor urbane. Cantonate vreme îndelungată în sfera activităților de asistență, parohiile au fost supuse unui proces de reformă începând cu anul 1894. De la această dată, parohiile civile au devenit independente față de parohiile ecleziastice.

Organele administrative ale parohiei variază potrivit numărului de locuitori, după cum urmează:

a) parohiile care au mai puțin de 100 locuitori practică o administrație directă;

b) parohiile cu peste 100 locuitori pot să-și stabilească un Consiliu; acest Consiliu este obligatoriu pentru parohiile care au mai mult de 300 locuitori.

Consiliul parohial ține 3 sesiuni pe an. Puterile parohiei sunt limitate. Ea se supune controlului exercitat de către Consiliul de district rural, și Consiliul Comitatului de care aparține. Este de remarcat, în acest context, faptul că în Irlanda de Nord, districtele nu sunt divizate în parohii.

În cadrul sistemului britanic, un loc important revine modului în care se realizează administrația Londrei. Dintotdeauna, gestiunea capitalei Marii Britanii a avut un caracter original, ținând cont de condițiile în care s-a dezvoltat orașul și care au impus modificarea organizării tradiționale, practicată până în anul 1945.

În sistemul tradițional, aglomerația urbană fiind atunci de 3,25 milioane locuitori forma Comitatul de Londra, administrat la nivel central de un Consiliu. La nivel local, administrația londoneză s-a realizat de către Corporația orașului și cele 18 Consilii ale burgurilor metropolitane.

În fruntea Corporației, care datează din epoca medievală, se afla Lordul-Primar. El era ales de către Consiliul Municipal, pentru un mandat de un an. În ciuda unor disfuncționalități moștenite din trecut, Corporația (“City”) era însărcinată cu administrarea unor sectoare foarte importante, cum este de exemplu, portul Londrei.

Londra era împărțită în 18 burguri (cartiere) metropolitane, administrate fiecare de proprii primari; un loc special revine burgului Westminster, deoarece în acest cartier se află Parlamentul și Palatul Regal.

Creșterea aglomerației urbane londoneze (la peste 8 milioane locuitori) a impus un nou sistem de administrare, adoptat printr-un Act guvernamental în anul 1963. În prezent, structura organizatorică cuprinde: Consiliul Marii Londre format din 100 de membri, 32 consilii corespunzătoare divizării pe cartiere a Londrei și Corporația orașului.

Începând cu anul 1965, în Marea Britanie a demarat o nouă reformă în administrația publică, care a pus accent pe structurile și aspectele regionale. Marea Britanie a fost subdivizată în nouă regiuni, din rațiuni de planificare. În fiecare regiune funcționează câte un Consiliu și o Comisie de planificare economică regională.

Repartiția atribuțiilor între noile autorități vizează, urmărindu-se în egală măsură, întărirea democrației locale și instituirea unui echilibru între exigențele de eficacitate și afinitățile locale. Noilor regiuni le sunt încredințate prestarea serviciilor publice de transport, construcția de autostrăzi, servicii de poliție și stingerea incendiilor.

Calendarul de aplicare al reformei a debutat prin publicarea unei noi “Carte administrative a Marii Britanii”, care cuprinde noile comitate și regiuni, precum și noile denumiri ale acestora.

2. Italia

Regimul administrației locale în Italia a fost, până la crearea regiunilor ca unități administrativ-teritoriale, foarte asemănător cu sistemul francez. În momentul în care Italia și-a realizat unitatea națională, regimul administrativ local stabilit a fost unul puternic centralizator, în sensul că atribuțiile și competențele autorităților locale alese sunt subordonate legilor naționale. Acestea precizează domeniile în care pot interveni autoritățile locale, precum și tutela pe care o exercită autoritățile centrale. Spre deosebire de sistemul german, regimul local instituit este uniform în toată Italia.

La începutul secolului XX, proiectele de reformă avansate au avut ca obiectiv, să mărească gradul de autonomie al colectivităților locale. Însă regimul totalitar al lui Mussolini a redus progresiv autonomia locală. Printr-o lege asupra guvernării locale emisă în anul 1934, autoritățile alese au fost înlocuite cu autorități numite; în plus, la nivelul afacerilor locale era numit un reprezentant al puterii centrale.

După război, în anul 1946, a fost propus un nou sistem administrativ; unii partizani au fost adepți ai descentralizării, mergând chiar până la federalizarea Italiei. Alții, însă, au propus revenirea la sistemul administrativ existent înainte de regimul fascist al lui Mussolini. Constituția adoptată în anul 1948 a reprezentat un compromis între cele două alternative. Astfel, Constituția precizează că Republica italiană este unitară și indivizibilă, iar structurile administrației publice locale sunt: regiunile, provinciile și comunele, în mod identic cu sistemul francez.

Comunele și regiunile sunt cele mai importante componente ale regimului administrativ local.

În structura fiecărei comune se disting trei categorii de organe: consiliul, junta (“giunta”) și primarul (“sindaco”).

Consiliul comunal este adunarea deliberantă, fiind ales pentru un mandat de câte 4 ani, asemănător sistemului administrativ francez. Numărul consilierilor variază de la 15 membri (pentru comunele având mai puțin de 3.000 locuitori) la 80 membri (pentru comunele cu peste 500.000 locuitori). Consiliul se reunește cel puțin de două ori pe an, iar în situații mai deosebite, la cererea unui anumit număr de consilieri, el poate avea și întruniri cu caracter excepțional.

Consiliul exercită funcția legislativă la nivelul comunei, însă legile pe care le adoptă trebuie să se încadreze în contextul național. Comunele au obligația să respecte anumite principii administrative, iar obiectivele lor să nu contravină interesului general. Totodată, operațiunile pe care le finanțează nu trebuie să aducă prejudicii grave bugetului.

Consiliul comunal aprobă bugetul și exercită funcția de control asupra activității primarului și a juntei.

Junta este un organ colegial, iar numărul membrilor săi variază în funcție de importanța comunei. Junta nu se află în subordinea Consiliului comunal, ci acționează sub conducerea primarului. Fiecare membru al acesteia este responsabil pentru unul sau mai multe servicii comunale. În plus, Consiliul poate delega o parte din competențele proprii, în atribuțiile juntei.

Junta exercită anumite funcții care, în Franța, sunt îndeplinite de către primar; el fiind cel care conduce administrația comunală, pregătește legile și bugetul comunei.

În Italia, primarul este “autoritatea supremă” a comunei, însă atribuțiile sale sunt mai puțin numeroase și extinse. El îndeplinește, înainte de toate, funcții protocolare, fiind reprezentantul comunei în anumite împrejurări și având drept de semnătură asupra documentelor și contractelor încheiate cu diferiți parteneri.

Repartiția puterii între juntă și primar, ține mai mult de personalitatea oamenilor, de factorii locali și de importanța comunei, decât de textul legii. Astfel, în comunele mici, primarul este autoritatea publică principală, spre deosebire de comunele mari, în care Consiliul și junta sunt organele administrative de bază, iar rolul primarului este unul secundar.

Provincia constituie în același timp, o formă intermediară de colectivitate descentralizată, dar și o circumscripție administrativă-cadru, de acțiune a administrației centrale. Acest al doilea rol este mult mai important decât primul. Provinciile pot fi divizate în arondismente, în mod asemănător cu împărțirea departamentelor franceze, tot în arondismente.

În calitate de circumscripție administrativă, provincia are două organe esențiale: prefectul și Consiliul administrativ. Prefectul este un funcționar public stabilit la nivelul provinciei, dar este reprezentantul puterii centrale în teritoriu. El beneficiază de puteri discreționare și activitatea sa este extrem de politizată, ceea ce duce la apariția unor tensiuni cu autoritățile locale care nu împărtășesc aceleași ideologii politice.

Puterea de control a prefectului este foarte întinsă; autoritățile locale au obligația de a deferi prefectului, toate proiectele de decizie pe care doresc să le adopte, iar acesta poate să le modifice sau chiar să le anuleze, dacă ele contravin “instrucțiunilor guvernului central”.

Mai mult, dacă o comună nu-și îndeplinește atribuțiile stabilite prin lege, prefectul poate delega un comisar special care să coordoneze procesul de administrare la nivel local și să acționeze în numele comunei. În fine, prefectul poate să ceară guvernului, dizolvarea Consiliului comunal și să numească un înalt-comisar, pentru a media disensiunile politice și a preveni formarea blocajelor politice.

Dizolvarea Consiliilor locale a reprezentat o decizie adoptată des în anii ‘70, chiar în cazul marilor orașe ca Roma, Genova, Bari și Veneția, datorită disputelor înregistrate în plan politic, în cadrul cărora nici un partid nu a putut obține majoritatea absolută.

Consiliul administrativ al provinciei colaborează cu prefectul, pentru a controla activitatea desfășurată de autoritățile locale. El cuprinde 10 membri, numiți de prefect și conduși de către acesta. Controlul desfășurat este de natură financiară, atenția fiind îndreptată mai ales, înspre execuția bugetului local. În plus, toate documentele elaborate la nivelul provinciei care au un conținut financiar, sunt transmise Consiliului. Acesta poate anula sau amâna rezolvarea unei probleme (afaceri) locale, dacă se constată că este ilegală sau contravine interesului public.

Constituția Italiei a prevăzut constituirea a 19 regiuni, determinate de particularitățile zonale, de diferențele de nivel al dezvoltării între nordul și sudul țării, precum și de multitudinea dialectelor utilizate. Aceste elemente au stat și la baza reformei regionale care a demarat în anul 1946. Constituirea celor 19 regiuni a fost motivată de pretențiile de autonomie prezentate de Sicilia, care au determinat autoritățile italiene să recurgă la soluția regionalizării, pentru a evita manifestarea unor intenții asemănătoare și în alte părți ale teritoriului. În felul acesta, s-a rezolvat pe cale juridică, problema Siciliei, care a devenit o regiune autonomă, dar nu singura din Italia. Conform Constituției, regiunile sunt constituite în organisme autonome și au funcții și puteri particulare; totuși, cele 19 regiuni nu au același statut.

Constituția declară că 5 regiuni (printre care și Sicilia) sunt speciale, iar 14 sunt ordinare, ținând cont de ordinea cronologică de creare a acestora, în decursul istoriei.

Regiunile au o dublă competență; pe de o parte, ele dispun de atribuții legislative, la fel ca orice stat membru al unei federații. Pe de altă parte, ele dispun de largi competențe în domeniul administrativ, transferate de la organele centrale, pe baza unei legi adoptate în anul 1970.

CAPITOLUL III. PREZENTAREA DETALIATĂ A STRUCTURILOR ADMINISTRATIVE DIN MAREA BRITANIE COMPARATIV CU ALTE ȚĂRI DIN EUROPA

Monarhie constituționala ereditara, Marea Britanie nu are o Constituție scrisă.

Principiile de guvernare se bazează pe tradiție, convenții și proceduri specifice. Modificările operate în decursul timpului au fost determinate de schimbările și situațiile intervenite în societate. Parlamentul poate modifica complet prevederile constituționale, deoarece, ca reprezentant al poporului, Parlamentul este puterea supremă. Puterea legislativă este exercitată de un parlament bicameral, format din Camera Comunelor (659 membrii, ale i prin vot direct, pentru un mandat de maximum 5 ani, între care 120 sunt femei, iar 9 sunt reprezentanți ai minorităților etnice) și Camera Lorzilor (peste 1.2000 pairi, între care pairii ereditari, ale căror titlu și loc în Camera Lorzilor sunt ereditare și pairi pe viață, titlu acordat pentru merite deosebite, care nu este ereditar). Legea din 1999, privind Camera Lorzilor stabile te un număr de 92 membri ereditari pentru această cameră. Scoția și Țara Galilor au propriii reprezentanți. Cei ai Scoției au o anumită autonomie legislativă și financiară.

Reprezentanții Țării Galilor nu se bucura de aceste drepturi. În 1999 a fost reînființata o Adunare pentru Irlanda de Nord.

Puterea executivă este exercitată de un guvern, care este condus de un prim-ministru, de obicei liderul celui mai bine reprezentat partid în Camera Comunelor.

În ceea ce privește managementul public, această țară prezintă asemănări dar și deosebiri față de celelalte țări dezvoltate, membre OECD. Principalele similarități sunt:

– Independența autorității juridice față de cea executivă;

Schimbări în timp în ceea ce privește procedurile legate care operează în managementul public;

– Succesiunea componentelor guvernamentale la nivel local și regional;

– Sistemul legislativ bicameral.

Există, de asemenea și câteva elemente specifice:

– Constituția se fundamentează pe regulamente, stătute, legi, tradiții și nu apare într-o forma scrisă;

– Parlamentul reprezintă și Curtea Constituționala;

– Puterea Parlamentului nu este folosită în situații arbitrare;

– Parlamentul este complet suveran, neputând fi constrâns într-un mod sau în saltul de către puterea executivă:

– Parlamentul controlează executivul și are puterea de a respinge deciziile Curții Legislative

Anglia este un stat unitar care recunoaște însă diferențele majore care există și între componentele sale sub aspectul structural, administrativ. Este imposibilă înțelegerea managementului public din regatul Unit al Marii Britanii fără să fie menționat caracterul de stat multinațional. Ca parte a procesului legislativ, propunerile vin atât din partea celor două Camere, cât și de la Comitet. Miniștrii din cadrul Guvernului sunt și membri ai Parlamentului, ai Camerei Comunelor sau Camerei Lorzilor. Sistemul legislativ nu face o distincție clară între sectorul public și privat cum se întâmpla în majoritatea țărilor europene, însă în Anglia a fost creat un grup distinct de legi care precizează clar specificul activităților publice, administrative.

3.1. Structura statală

Statul este monarhie constituționala, regat ereditar, conform "Constituției Organice" – o serie de convenții, de tradiții, de precedente etc. Conform principiului "regele domne te dar nu guvernează", monarhul are un rol extrem de discret în viata politică, limitându-se de obicei la transmiterea de mesaje, dar un rol important în viața publică simbolizând unitatea statului și a națiunii.

Puterea legislativă este exercitată de Parlament (Camera Comunelor și Camera Lorzilor); mandat pe 5 ani pentru Camera Comunelor; în Camera Lorzilor sunt membri de drept lorzii regatului; cea executivă este exercitată de un cabinet condus de liderul partidului majoritar din Camera Comunelor. Multipartitism. Regatul Unit al Marii Britanii este format din: Marea Britanie, care la rândul ei, se compune din: Anglia, Scoția, Țara Galilor și Irlanda de Nord.

Statul este unitar, dar are câteva caracteristici principale, cum ar fi: inexistența unui sistem unitar de legi și Curți, a unui sistem unitar de poliție și guvernare locală, ca și diferențe semnificative în ceea ce privește exercitarea funcțiilor administrației centrale. Regatul Unit este condus de o monarhie constituționala și din 1972 este guvernat de către un singur Parlament, cel din Londra. Politica, în mod formal, este exercitată de către Regina, iar practic aceasta este realizată de către membrii Parlamentului și de Camera Legislativă. În mod tradițional puterile Coroanei sunt bine definite. Constituția nu apare reunita într-un singur document. Cadrul constituțional se formează, pe de o parte, din conținutul unor stătute, din conținutul unor legi, parțial din convenții și este completat permanent. Câteva din elementele constituționale sunt derivate din regulamentele de funcționare ale instituțiilor administrative engleze care au existat înainte de unirea Angliei cu Scoția. Există de asemenea, un număr considerabil de statute constituționale, datând din secolul al XVII-lea care se referă la drepturile cetățenilor, puterea celor două Camere și la intrarea Regatului Unit al Marii Britanii în Comunitatea Europeană.

Din punct de vedere formal, unele probleme constituționale, cum ar fi, de exemplu, creșterea puterii executive, pot fi soluționate simplu, prin schimbarea unei convenții sau prin decret al Parlamentului.

3.2. Șeful statului

Deși puterea formală a monarhiei exprimată prin " Prerogativele Regale" nu a fost modificată încă din secolul al XVII-lea, în prezent prerogativele monarhiei, în sensul exercitării libere a puterii, sunt foarte mici, iar cele mai multe atribuții ale monarhiei sunt mai mult formale, manifestate în cadrul unor ceremonii, sau pentru acordarea avizului legislativului de discutare a unor legi. În practică, aceasta înseamnă că Primul Ministru și Cabinetul exercita puterea potrivit prerogativelor regale. Parlamentul nu trebuie să autorizeze exercitarea acestor puteri dar poate să restrângă drepturile prerogative ori să definească și să clarifice modul în care trebuie să fie exercitată puterea monarhiei. Oricum monarhia are dreptul să fie informată regulat și consultata în mod confidențial, de către Primul Ministru, cu privire la activitatea Guvernului, iar în situațiile excepționale, monarhia poate interveni, de exemplu, în întrevederile Primului Ministru.

Șeful statului: Regina Elisabeta ÎI (din data de 6 februarie 1952);

Șeful guvernului: Primul Ministru: Tony Blair (din data de 2 mai 1997);

Structura autorităților

În Regatul Unit al Marii Britanii (R.U.) au fost create structuri distincte pentru reprezentarea autorității.

3.3. Autoritatea juridică

Regatul Unit nu are nici o Curte Constituționala, nici un sistem unitar de Curți și nici o separare clara a legilor private și publice așa cum de alfel exista în majoritatea țărilor europene.

Astfel, managementul public se derulează potrivit unor legi administrative, ca de altfel i potrivit deciziilor Curții Comunității Europene (E.C.) Nu există un Ministru al Justiției, ca în celelalte țări europene. În Anglia, Țara Galilor și Scoția puterile administrative care acoperă sistemul legislativ i juridic sunt divizate în mod deliberat între diferitele autorități. Scoția are o lungă tradiție în elaborarea unor proceduri de desfășurare a serviciilor publice (Procurorul Fiscal) însă specialiștii afirma că administrația engleza este mai puțin orientată către cetățeni. În Anglia și Țara Galilor aceste servicii au fost introduse în 1980 și sunt mai mult orientate spre procedurile care se aplică în sectorul privat. Legile de bază diferă considerabil în cadrul Regatului de la o țară la alta. În Anglia și Țara Galilor, spre deosebire de celelalte țări europene nu există un Cod Civil. Legile civile reunesc elemente din legile comune, statute și din legi ale E.C.

Modelul managementului public din RU bazat pe legile administrative se realizează în două moduri distincte, ținând seama de: impactul legislației EC și de deciziile curților. Curtea Comunității Europene este folosită de cetățenii englezi, în ultimii ani, ca o modalitate de rezolvare a unor probleme publice. Procedurile pe care le implica administrația din RU nu sunt echivalente cu cele din SUA. În plus, legile publice sunt revizuite permanent deoarece modul de implementare a lor și mediul social se schimbă.

3.4. Autoritatea legislativă

Regatul Unit alege 81 de membri care fac parte din parlamentul European.

În cadrul regatului, conducerea administrativă este exercitată de către Parlamentul compus din Camera Lorzilor (compusă din aproximativ 500 de membri aleși pe viață, 92 de membri ereditari și 26 reprezentanți ai clerului) constituită potrivit altor principii decât cele electorale și Camera Comunelor (659 locuri; membri aleși de către electorat prin vot popular pe o perioadă de 5 ani). Parlamentul este autoritatea legislativă supremă.

Regatul Unit are o doctrină tradițională, aceea a suveranității Parlamentului, ceea ce înseamnă că nimeni nu are voie să amendeze legile aprobate de Parlament. În Regatul Unit al Marii Britanii exista și excepții de la această regulă a exercitării conducerii administrative, cum ar fi, de exemplu, în relația cu serviciile de securitate și poliția internațională. Parlamentul este doar informat despre toate inițiativele și acordurile încheiate sub prerogativele puterii regale, deoarece acestea nu constituie probleme care să fie soluționate i aprobate de Parlament.

Comisiile Departamentale Speciale constituie pe lângă Camera Comunelor se ocupa în mod expres cu urmărirea implementării efective a legilor. De asemenea, analizează probleme speciale, întocmesc rapoarte, iar miniștrii de resort sunt inițiați să participe la lucrările lor. În 1979 au fost constituite 14 astfel de comisii pentru a reflecta asupra responsabilităților pe care le are Guvernul Central. Fiecare comisie este deservită de către un secretar, sau funcționar care lucrează o perioadă limitată.

Comisia Publică de Contabilitate se ocupa cu investigarea modului în care sunt utilizate fondurile bane ți aprobate de Parlament. Membrii acestei comisii nu pot comenta deciziile care au un substrat politic și își orientează investigațiile pentru găsirea unor modalități de creștere a eficienței și eficacității. Prin investigațiile speciale pe care le realizează, Comisia Publică de Contabilitate are un rol important în managementul public întrucât este împuternicită să cerceteze toate acțiunile care implică resurse financiare.

Au fost constituite trei astfel de comisii speciale. Acestea analizează legile primite de la Comisia Europeană evidențiind implicațiile asupra celorlalte componente ale cadrului legislativ și politicii UK, iar deseori formulează și recomandări care pot fi discutate la nivelul Camerei Comunelor. Camera Lorzilor are câteva astfel de comisii speciale, cea mai importantă este totuși Comisia pentru Legislație, care examinează implicațiile deciziilor legislative și administrative, interesându-se mai puțin de aspectele politice. Aceasta comisie analizează aproximativ 800 propuneri pe an.

Comisia pentru Legislație ține evidența membrilor Parlamentului European, a celor care fac parte din Comisia Europeană și are relații foarte strânse cu acestea.

3.5. Sistemul electoral

Membrii Camerei Comunelor sunt ale și prin vot secret de aproximativ 70000 de cetățeni. În Scoția, Țara Galilor și Irlanda de Nord este necesar un număr mai mic de alegători decât în Anglia. Votul nu este obligatoriu, dar poate fi exercitat de persoanele care au împlinit vârsta de 18 ani. Orice cetățean care a împlinit 21 de ani poate participa pe listele electorale ca și candidat după ce a achitat o sumă de ani. El poate pierde banii dacă în alegeri obține mai puțin de 5% din totalul voturilor. Eficienta actualului sistem electoral este foarte mult contestată. Speciali ții considera că este mai important pentru electorat să exercite dreptul de vot între guvernele alternative în diverse ocazii decât să voteze strict pentru ocuparea unui număr de locuri atunci când se organizează alegeri.

3.6. Autoritatea executivă

Șeful Guvernului este Primul Ministru, unul din liderii politici ai partidului (coaliției) care a câștigat alegerile. El este nominalizat de Regină. Prin convenție Regina invita liderii partidelor politice care conduc majoritatea în camera Comunelor pentru a-i consultă în vederea formării unui Guvern. Primul Ministru conduce ședințele Cabinetului, selectează miniștrii i are puterea să-i demită. El intervine în orice probleme politice apărute la nivel de departament și răspunde timp de 15 minute de două ori pe săptămână la întrebările membrilor Camerei Comunelor, întrebări care de regulă acoperă mare parte din activitatea guvernamentală. Primul Ministru ia cuvântul la majoritatea dezbaterilor și din când în când formulează puncte de vedere referitoare la politica externă și la alte inițiative politice. Primul Ministru este și Ministrul pentru Servicii Civile. În acest sistem își desfășoară activitatea peste 200 persoane civile care sunt numite cu aprobarea Primului Ministru, iar distribuirea sarcinilor în cadrul departamentelor se face în funcție de prioritățile politice și administrative. Primul Ministru are, de asemenea, responsabilitate formală pentru Serviciile de Securitate. El selectează persoanele care urmează să primească distincții și are competențe și responsabilități majore pentru a exercita unele prerogative regale. Mărimea și structura Cabinetului Primului Ministru variază în funcție de priorități. În general, atribuțiile acestuia sunt întreținerea legăturii cu departamentele guvernamentale, formularea unor variante pentru diferite probleme particulare în care Primul Ministru este interesat (de exemplu, aspectele de politică economică), facilitarea procesului de comunicare a Primului Ministru cu mass-media, desfășurarea serviciilor de secretariat și de interes privat pentru Primul Ministru.

În prezent, Cabinetul Primului Ministru este format din aproximativ 80 de persoane. În calitate de Ministru al Serviciilor Civile, Primul Ministru a constituit Biroul Serviciilor Publice care face parte din Cabinetul Primului Ministru. Acest birou este responsabil " inter alia" pentru problemele de management al resurselor umane din toate organizațiile aparținând serviciilor civile.

3.7. Ministerele – departamentele

Sunt principalele componente prin care Guvernul își fundamentează și exercită politică proprie. Majoritatea ministerelor sunt conduse de către un membru în Cabinetul Primului Ministru și de un grup de miniștri juniori (junior ministers) care au responsabilități în domeniul politicii departamentului. Aceste ministere sunt, în general, create și funcționează sub prerogativele puterii regale. Există, de asemenea și departamente nonministeriale, care nu aparțin ministerului, dar acestea sunt conduse de către un Birou sau de către un Director general, exemplu Biroul de Telecomunicații. Componentele Regatului Unit se diferențiază din punctul de vedere al structurii\departamentale.

Scoția are propria sa structura administrativă pentru agricultură, mediu, pescuit, sănătate, asistenta socială, administrație locală, justiție și dezvoltare economică. Cea mai mare parte din funcțiile pe care le exercită membrii acestor departamente sunt desprinse din atribuțiile Biroului Scoțian care a fost constituit încă din 1880 și este condus de către un Ministru de Cabinet. Lordul Avocat este principalul reprezentant al Legii i Coroanei în Scoția. El este responsabil pentru informarea Guvernului și pentru fundamentarea legislației scoțiene.

Țara Galilor nu are un pachet distinct de legi pentru conducerea administrativă, în consecință multe dintre ele sunt comune cu cele din Anglia. Cu toate acestea, Țara Galilor are o structură administrativă proprie cu un departament de stat, numit Biroul Țării Galilor, constituit încă din 1964, care este condus de către Secretarul de Stat pentru Țara Galilor, în persoana unui Ministru de Cabinet. În cadrul acestui departament își desfășoară activitatea câteva grupuri funcționale din care fac parte miniștrii juniori cu responsabilități proprii. În perioada 1974-1979 Guvernul Laburist a propus un plan pentru descentralizarea puterii Parlamentului de la Londra dar propunerea a fost respinsă de către populația Țării Galilor prin referendum în anul 1979.

Irlanda de Nord de i este o comunitate dominată de violente politice, profunde disensiuni, are, totuși, propriul său Guvern și Parlament. Se apreciază ca acest statut este temporar. Actualul Guvern al Irlandei de Nord se divizează în două. Biroul Irlandei de Nord este condus de miniștri, care sunt ai Regatului Unit nu de către miniștri ale și de electoratul nord – irlandez.. Irlanda de Nord are propriile sale partide politice și partide ale Regatului Unit. Începând din 1985 are propria sa structura administrativă stabilită pe baza unui Acord Nord – Irlandez. Potrivit acestui acord, se desfășoară regulat Conferință Interguvernamentală a Republicii Irlanda de Nord pentru discutarea problemelor proprii de politica internă și externă.

Acordul a dat Guvernului Irlandez posibilitatea constituirii unui cadru de discuție pentru descoperirea modalităților de influențare a administrației britanice. Birourile din Irlanda de Nord și din Republica se întâlnesc periodic în cadrul unor conferințe pentru a discuta politica de securitate și împotriva discriminării. Conferința nu desfășoară o activitate executiva sau de fundamentare de decizii și uneori se considera chiar ca dezbaterile au un puternic caracter controversat.

Anglia este condusă de un Guvern ale cărui atribuții sunt bine structurate. De exemplu, în Anglia Departamentul Sănătății își desfă oară activitatea doar în Anglia, alte departamente sunt comune și pentru alte părți ale Regatului, iar altele sunt active în întregul Regat. Există totuși câteva diferențieri regionale, cum ar fi de exemplu, între Londra, partea de sud – est și restul Angliei. La acest nivel și desfășoară activitatea un sistem de consilieri ai districtului respectiv, însă puterile lor sunt limitate și nu se pot compara cu statele americane și nici cu landurile germane.

Menționăm că nu exista guverne regionale, dar la nivel local se disting câteva elemente caracteristice celor patru componente ale Regatului Unit. Astfel, în Anglia și Țara Galilor există 49 de districte nemetropolitane, conduse de către consilieri ale și ai districtului și 6 districte metropolitane. În afară de acestea a existat până în 1986 Marele Consiliu din Londra. Domeniile de care se ocupa aceste instituții administrative locale sunt: planificare strategică, învățământ, poliție, stingerea incendiilor și servicii de asistență socială. Alți 369 de consilieri îndeplinesc funcții la nivel local, în special în următoarele domenii: îngrijirea sănătății, planificare, locuințe. De asemenea, în 32 localități din jurul Londrei alți consilieri metropolitani realizează alte servicii în afara celor menționate mai sus. În Scoția există 9 consilieri regionali cu funcții exercitate în aceleași domenii ca și consilierii districtelor din Anglia și Țara Galilor. Cele 53 de districte existente sunt similare celor din Anglia și Țara Galilor.

Irlanda de Nord nu are autoritate regionala, iar Biroul Irlandei de Nord are responsabilități în domeniul planificării, drumurilor publice, asigurării apei și funcționarii sistemelor de canalizare. Există, de asemenea, 26 consilieri de district care se ocupa cu problemele de mediu, în timp ce Biroul Nord – Irlandez rezolva problemele de conducere a învățământului, bibliotecilor și satisfacerea serviciilor sociale. Guvernul a propus reorganizarea Guvernelor locale în Anglia, Țara galilor în următorii ani, în sensul stabilirii unui sistem unitar al autorității care să fie responsabil pentru toate domeniile importante și să exercite corespunzător funcțiile managementului public.

3.8. Avocatul poporului și partidele politice

În Regatul Unit al Marii Britanii exista un Avocat al Poporului său un Delegat al parlamentului pentru administrație. Aceasta instituție a fost creată în 1967 pentru a investiga nemulțumirile populației față de administrație. Delegatul are acces la lucrările tuturor departamentelor administrative și poate face cercetări la toate nivelurile guvernamentale, însă nu are drept de analiza asupra deciziilor politice. Delegatul Parlamentar întocmește un raport anual către Parlament. Recent a fost instituit și un Delegat pentru Serviciile de Sănătate care să identifice toate problemele existente în acest sistem și să le transmită instituțiilor publice abilitate spre soluționare.

La nivel local exista Delegatul Independent pentru administrația locală în Anglia, Scoția și Irlanda de Nord, care preia nemulțumirile cetățenilor față de administrația locală din aceste regiuni. Șeful Statului este Regina Elisabeta a II.a din anul 1952. Șeful Guvernului este Primul Ministru.

Principale partide politice în Regatul Unit sunt:

– Partidul Conservator; lider: Michael Howard; 32,7%;

– Partidul Laburist; lider: Tony Blair; 42,1%;

– Partidul Liber-Democrat; lider: Charles Kennedy; 18,8%;

– Partidul Național Scoțian; lider: Alex Salmond;

– Partidul Național Galez; lider: Dafydd Iwan;

– Partidul Nord Irlandez; lider: Rev. Ian Paisley;

– Partidul Social Democratic și Laburist din Irlanda de Nord; lider: Mark Durkan;

– Partidul Unionist din Ulster; lider: David Trimble;

Primele două partide domina viața politică în spațiul geografic al Regatului Unit; și celelalte partide au o influență considerabilă exercitată prin reprezentanții lor, care intervin în domeniile juridic, economic, social i politic ale diferitelor regiuni și districte engleze.

Partidul Laburist, câștigătorul ultimilor doua legislaturi, a scos la rampa un lider – Tony Blair – care s-a impus atât pe plan intern, continuând reformele declanșate de Margaret Thacher, cât și pe plan extern, impunând Marea Britanie între primele țări ale lumii.

CAPITOLUL IV. PRINCIPIUL LEGALITĂȚII ÎN ACTIVITATEA ADMINISTRATIVĂ ÎN UNELE ȚĂRI EUROPENE

Respectarea strictă a legii care exprimă direct voința generală a societății constituie un principiu fundamental în întregul sistem statal;

Desigur, este de cea mai mare importanță ca, înainte de a trece la cercetarea realizării principiului legalității în sistemul statal locală să se determine care este noțiunea sa. Primul element al acestei noțiuni este cerința respectării stricte și condiționate a legii. Acest element, cel mai important înseamnă o anumită atitudine a subiectelor față de obiectul legalității. Al doilea element al noțiunii de legalitate privește subiectul activității de respectare strictă, care trebuie să fie independent de către toți subiecții de drept. În ceea ce privește cel de-al treilea element al noțiunii de legalitate, vom observa că dacă ne sprijinim pe primele două elemente, nu se poate ajunge decât la concluzia că activitatea de respectare strictă din partea subiecților de drept a legii constituie o condiție sine qua non a acestui principiu. Deci obiectul respectării de către toți nu poate fi decât legea care este actul normativ cu forță juridică supremă, deoarece orice altă activitate a unor alți subiecți de drept nu poate fi decât în concordanță cu legea.

Pentru a înțelege însă mai bine această noțiune a legalității sunt necesare următoarele observații:

Prin respectare se înțelege nu numai o conformare pasivă ci și mai ales executarea activă a disponibilităților sale;

Respectarea strictă a legii înseamnă și respectarea, conformarea activă și față de scopul cuprins în dispozițiile sale. Deci întreaga activitate a administrației publice pentru a fi legală trebuie să respecte în sensul de mai sus nu numai litera ci și scopul (spiritul) dispozițiilor legale.

Respectare strictă a legii implică și respectarea tuturor faptelor juridice care se săvârșesc în conformitate cu legea.

Principiul legalității în administrația publică este important din cel puțin două considerente și anume:

Rezultă din faptul că importanța legalității constituie o cerință a îndeplinirii rolului pe care îl au autoritățile administrației publice la realizarea competențelor și atribuțiilor acestora;

Rezultă din faptul că respectarea și realizarea legii constituie însă și conținutul administrației publice ea fiind o activitate de organizare a executării și de executare în concret a legii.

În realizarea legalității, adică în activitatea de executare continuă strictă și necondiționată a legii, organele administrației publice trebuie în primul rând să interpreteze legile și celelalte acte normative a căror executare o organizează, să stabilească exact ce urmăresc ele, ce ordonă sau permit ele. Executând toate aceste acte, organele administrației publice locale emit, fie alte acte normative, fie acte de aplicare individuală, fie săvârșesc operații materiale.

Pentru aceasta statale trebuie ca în prealabil să interpreteze legea, ca și actul pe care îl execută direct. Forța juridică a acestei interpretări variază în conformitate cu locul pe care îl ocupă autoritățile administrației publice respective. Interpretarea înseamnă respectarea sensului literei și spiritul actului normativ pe care urmează să-l aplice sau pe care urmează să organizeze aplicarea lui de către alți subiecți de drept.

După interpretare, urmează stabilirea condițiilor privitoare la subiectele de drept, timpul, locul și ramura de activitate care se va executa. În consecință, este nevoie să se cunoască just și cât mai aprofundat, în mod concret, faptic, iar nu numai statistic, care sunt nevoile sociale ce trebuiesc satisfăcute pentru că scopul ultim este numai acesta.

Numai în funcție de nevoile ce trebuie satisfăcute, se pot stabili și condițiile de executare cu alte cuvinte, ce activitate trebuie să îndeplinească organele administrației publice locale. Dar scopul urmărit nu poate fi atins, în cele mai multe cazuri, fără ca autoritățile administrației publice să aibă posibilitatea unei aprecieri în executare. Această apreciere este necesară, atât în cazul în care executarea, se face prin emiterea de acte normative, cât și atunci când se face aplicarea ei prin acte individuale și operațiuni materiale. Aprecierea din partea autorităților administrației publice pentru darea soluției corespunzătoare, nu înseamnă deloc o derogare de la legalitate. Într-adevăr, în acest mod activitatea autorităților administrației publice este întotdeauna în strictă conformitate cu legea deoarece se respectă toate dispozițiile legale nu numai în litera lor ci și în spiritul lor, conform scopului care este prevăzut întotdeauna în lege. Ca atare ea contribuie în cea mai mare măsură la realizarea legalității. Aprecierea din partea autorităților administrației public înseamnă evaluarea condițiilor de timp, de loc și de specialitate în care trebuie să se execute legea cu grija de a găsi soluția, de a îndeplini activitatea care este cea mai conformă cu scopul legii.

În aplicarea legii, prin analogie „analogia legis” și mai ales „analogia juris” intrând o mai mare parte de apreciere, autoritățile administrației publice se conduc în mai mare măsură după scopul legii și al dreptului în general. În acest mod autoritățile administrației publice locale nu realizează și nici nu pot realiza o legalitate numai formală, ci o legalitate deplină și activă, care implică și oportunitatea în activitatea de executare a legii.

Pentru asigurarea legalității în administrația publică există nu numai cele mai numeroase mijloace sau garanții speciale ci și garanții generale.

În cadrul principiilor fundamentale ale administrației publice ne vom ocupa de garanțiile generale de asigurare a legalității în administrația publică. Ca atare ele nu pot exista decât într-un stat democratic.

Principiul separației puterilor în stat stipulat în Constituție constituie principala garanție generală a realizării legalității în administrația publică. Așa cum este structurat statul democratic având cele trei mari autorități distincte există certitudinea realizării principiului legalității în cadrul administrației publice.

Conlucrarea celorlalte principii fundamentale ale administrației publice constituie o garanție generală. Deoarece toate aceste principii stau la baza organizării statale și se îmbină într-un singur tot fiecare este garantat prin acțiunea celorlalte.

Existența principiilor democratice constituționale. De menționat sunt aici principiul majorității, al universalității, participării la rezolvarea problemelor publice, consacrarea și garantarea drepturilor și libertăților publice și private a pluralismului ideologic și instituțional.

În concluzie, se poate aprecia că pentru a fi respectat acest principiu precum și celelalte, legea consacră răspunderi juridice și aplicarea de sancțiuni (disciplinare, administrative, contravenționale, materiale, penale după caz) autorităților administrației publice precum și funcționarilor acestora când conduita și acțiunile (actele) lor nesocotesc principiile legii.

CAPITOLUL V. PREZENTAREA REFORMEI ADMINISTRATIVE DIN PERSPECTIVA CONSTITUȚIEI EUROPENE

Expresia reformă administrativă este banală, repetitivă și recurentă; plasată sub semnul schimbării, reforma administrației publice este invitată să reajusteze permanent modalitățile de organizare și acțiune și să-și precizeze clar obiectivele, numite uneori, frâne de deblocat, blocaje de surmontat, obstacole de trecut care se manifestă prin evoluția ascendentă a societății.

Administrația publică este criticată în special de public și mai puțin de către guvernanții în exercițiu. Convingerea aproape generală este aceea că administrația funcționează rău, își îndeplinește misiunea într-o manieră nesatisfăcătoare, dar, cu toate acestea, își pune amprenta excesiv asupra vieții colectivității,a economiei și societății. Cetățenii o consideră costisitoare și ineficientă, în timp ce guvernanții o suspectează că le frânează inițiativele. Din toate acestea rezultă că administrația trebuie să fie remodelată după imaginea a ceea ce se așteaptă de la ea, fapt care poate explica preocupările sale, dorințele de reformare și modernizare a ei.

Reforma în administrația publică vizează o evaluare a patru aspecte importante și anume:

– studiul misiunilor sociale ale administrației și modului de îndeplinire a lor, care permit reflecții generale asupra locului și rolului administrației publice în sistemul politic și social;

– studiul cadrului organizatoric existent al administrației publice;

– studiul eficacității sociale a activității specifice a administrației publice;

– studiul democratizării (stadiul de democratizare) al administrației publice.

Încercările de reformare a sistemelor administrative se materializează, adesea, prin capacitatea guvernanților de a importa și implementa în cadrul național, intern, diferite modele aplicate străine. Capacitatea de transpunere a acestor modele este însă tot mai contestată, datorită disfuncționalităților care apar, mai ales, în plan managerial. Practica a demonstrat că, preluarea unor modele de administrare nu elimină riscul corupției și al unei gestiuni necorespunzătoare, iar strategia de modernizare, în acest domeniu, nu poate fi concepută fără stabilirea și aplicarea unor principii fundamentale.

5.1. Principiile modernizării administrației publice în Franța și eficiența lor

Demersul francez al modernizării sistematice a administrației, inițiat de către Michel Rocard la 29 februarie 1989, se inscrie în cadrul general al reformei sectorului public al țărilor O.C.D.E.. La baza modernizării administrației franceze este recunoașterea faptului că, singurii responsabili pentru derularea serviciilor publice sunt prestatorii acestora, capabili totodată să-și definească obiectivele generale de acțiune.

În consecință, pentru reforma serviciilor publice franceze au fost concepute cinci principii:

1. implementarea stilului de management pe bază de obiective;

2. reglementarea juridică a măsurilor administrative după parcurgerea unei faze experimentale, care să permită o mai bună apreciere a efectelor acestora;

3. trecerea de la deciziile unilaterale adoptate de către stat în exclusivitate, la un parteneriat bazat pe consultarea colectivităților locale, pentru cunoașterea intereselor comunitare;

4. creșterea gradului de autonomie al serviciilor publice, prin crearea unor centre de responsabilitate, în interiorul instituțiilor publice, adică a unor unități funcționale însărcinate cu gestiunea resurselor materiale, umane și financiare;

5. necesitatea asocierii funcționarilor publici, la procesul schimbării.

Primele evaluări ale noilor măsuri aplicate în administrația publică franceză au fost efectuate în anul 1992. Anchetele efectuate pe un eșantion de zece ministere au evidențiat următoarele concluzii:

1. ministerele au estimat că procesul de modernizare a condus la ameliorarea serviciilor publice, iar centrele de responsabilitate create au contribuit la îmbunătățirea controlului de gestiune, deoarece:

– acordarea de credite bugetare în administrația publică centrală a răspuns mai bine necesităților (ministerul Agriculturii);

– serviciile publice au costuri unitare (ministerul Industriei);

– anumite credite pentru investiții în informatică și echipamente au fost acordate pe o perioadă de trei ani (ministerele Agriculturii și Justiției);

– posibilitatea reportării creditelor bugetare face ca procesul de gestiune să fie mult mai rațional (ministerele Echipamentelor și Educației Naționale).

2. procedura de creare a centrelor de responsabilitate a mărit gradul de descentralizare și a mobilizat și motivat funcționarii publici din interiorul aparatului administrativ;

3. ministerele au dobândit flexibilitate și suplețe în întreaga lor activitate.

Originalitatea reformei administrației publice franceze constă în înțelegerea necesității procesului de descentralizare și în încredințarea către manageri, atât a rezolvării problemelor de gestiune, cât și a aplicării măsurilor de domeniul politicilor publice. Întregul proces al modernizării este orientat în direcția asigurării unor șanse egale de informare în privința instituțiilor publice și serviciilor furnizate de către acestea, atât pentru oamenii politici, cât și pentru cetățenii simpli.

5.2. Reforma “Next steps” (“pașii următori”) în administrația publică britanică

Guvernul britanic a întreprins, începând cu anul 1988, o reformă a administrației sale, care a urmărit crearea de agenții la nivel ministerial, asemănător modelului francez bazat pe înființarea centrelor de responsabilitate. Crearea de agenții în interiorul ministerelor, conferă serviciilor publice mai multă autonomie și un grad ridicat de responsabilitate.

Serviciile publice au sarcina îndeplinirii anumitor misiuni și obiective de productivitate, de eficiență și de calitate. Rezultatele obținute sunt date publicității, cu excepția obiectivelor de management intern și a datelor confidențiale de natură comercială pentru agențiile aflate în concurență. Cantonarea obiectivelor pe cele trei direcții permite să se cunoască dacă, de exemplu, o agenție și-a mărit productivitatea în detrimentul calității servicii-lor prestate sau invers. Marea Britanie are particularitatea – dintre țările membre ale O.C.D.E. – de a prevedea toate cele trei tipuri de obiective (de productivitate, de eficiență și de calitate) în cadrul aceluiași document.

În plus, ministerul Finanțelor solicită fiecărei agenții să analizeze dacă cele mai bune rezultate provin, din creșterea productivității muncii, din îmbunătățirea condițiilor pieței sau din creșterea tarifelor. O parte din agențiile publice au statut de camere de comerț, cu condiția ca jumătate din resursele bugetare să provină din veniturile externe. Veniturile interne, adică fac-turările de servicii în interiorul aceleeași instituții administrative, sunt considerate fictive, evazioniste.

Ideea creării de agenții publice, aplicată de Margaret Thatcher, în perioada exercitării mandatului său de Prim-Ministru, se înscrie într-o istorie mai lungă. Ea a apărut pentru prima dată în anul 1968, în raportul Fulton inițiat de laburiști care prevedea necesitatea stabilirii în administrația publică, a unor obiective clare și măsurabile.

O asemenea schimbare era necesară din rațiuni multiple și anume:

– reducerea birocrației excesive și evitarea anonimatului, deoarece în sfera administrației publice nimeni nu știa care sunt responsabilitățile sale concrete;

– spargerea cercului vicios între absența autonomiei și absența controlului (deviza era “sunt puțin autonom și deci, puțin responsabil”), prin acordarea unei largi autonomii prestatorilor de servicii publice;

– peste 80% din activitățile administrației constau în prestarea de servicii publice și, din acest motiv, era necesară crearea de agenții obligate prin lege să exploreze și să cunoască doleanțele clienților, demers pe care administrația, în mod sistematic, nu-l întreprinde;

– ministerele deveniseră organizații prea greoaie și de aceea, ideea reformei “Next Steps” era de a diviza aceste entități în unități mai mici și mai ușor de condus, de către manageri având responsabilități clare.

Reforma administrației publice britanice a contribuit la valorificarea funcțiilor de management, controlului rezultatelor, autonomiei de gestiune și răspunderii individuale în prestarea de servicii. Consecința principală a reformei a fost individualizarea funcției publice, nominalizarea directorilor de agenții, transformați în adevărate vedete ale procesului de modernizare.

CONCLUZII

Se pune întrebarea în ce direcție se vor dezvolta sistemele administrative ale statelor europene. Mulți ar putea spune spre un singur sistem. Totuși, în umbra ultimelor disensiuni legate de o constituție europeană acest lucru pare tot mai departe. Totuși cred că sistemul administrativ, privit din punctul de vedere al resurselor umane și nu din cel al formei birocratice va evolua spre o tehnocrație-Omul potrivit la locul potrivit. Acest lucru implică aplicarea principiilor managementului.

Termenul management public poate fi folosit cu următoarele sensuri principale:

poate să denote activitatea funcționarilor publici și a politicienilor sau poate fi folosit pentru a se referi la structuri și procese ale organelor executive ale administrației publice. Așadar, el poate însemna studiul sistematic al activităților, structurilor și proceselor administrației publice;

este privit ca un nou tip de activitate și este pus în contrast cu vechea formă a admninistrației publice. El este considerat un semn al modernizării, o forță dinamică a schimbării. Managementul poate funcționa ca o etichetă de legitimitate pentru acei politicieni și funcționari publici care vor să reprezinte forțele progresului.

Așadar, managementul public nu este un proces neutru, tehnic, ci o activitate care se întrepătrunde indisolubil cu politica, legea și cu societatea civilă în general.

La rândul său, termenul reformă include, atât semnificații preluate din lumea afacerilor cum ar fi „transformare" și „reinventare", pe lângă tradiționalele accepțiuni de „modernizare" și „îmbunătățire" specifice sectorului public. Trebuie precizat că termenul „reformă" implică nu numai o simplă schimbare, ci o schimbare avantajoasă/benefică; el presupune o mișcare deliberată de la o stare (trecută) mai puțin dezirabilă, la o stare (viitoare) mai mult dezirabilă.

Reforma poate avea loc la mai multe niveluri, deci poate fi:

De prim rang- constând în adaptarea și reglarea practicilor acceptate;

De rangul al doilea- constând în adoptarea de noi metode;

De rangul al treilea- angajând schimbări în seriile de idei care cuprind obiectivele generale și cadrul acțiunii.

În analiza studiilor de management există nevoia de a identifica cine vorbește și cine este publicul vizat, cu luarea în considerare a spațiului lingvistic și cultural. De exemplu, finlandeza nu are un echivalent perfect pentru termenul englez „management public"; chiar termenul francez „gestiune publică" are oarecum alte conotații care protejează caracterul tradiționalist al administrației publice (a se vedea în anexe încercarea de delimitare a managementului public de gestiune publică), precum și sensurile noțiunii de „administrație".

Cea mai reprezentativă reformă în sectorul public este cea a managementului, calitatea actului de conducere exercitând un impact direct asupra performanței organizațiilor publice. Reforma managementului public este considerată un mijloc pentru a atinge unul sau mai multe scopuri, deci nu este un scop în sine. Printre efectele sale se numără o guvernare mai ieftină (mai puțin costisitoare), cu servicii de înaltă calitate și programe mai eficiente.

Într-o privire generalizatoare, reforma managementului public constă în schimbări deliberate ale structurilor și proceselor organizațiilor din sectorul public în vederea unei mai bune funcționări a acestora. Schimbarea structurală ar putea include fuzionarea / comasarea sau separarea organizațiilor din sectorul public. Schimbarea proceselor ar putea include remodelarea sistemelor prin care sunt prelucrate cererile

cetățenilor pentru licențe, granturi și pașapoarte, stabilirea standardelor de calitate pentru sănătatea sau educația cetățenilor, precum și introducerea de noi proceduri bugetare care îi încurajează pe funcționarii publici să fie mai responsabili și să monitorizeze îndeaproape rezultatele generate de cheltuieli. Reforma managementului presupune de cele mai multe ori și schimbări ale sistemelor prin care funcționarii publici înșiși sunt recrutați, pregătiți, evaluați, promovați, li se impune o anumită disciplină și sunt, eventual, concediați.

Efectele schimbării se produc, atât la nivel macro, cât și la nivel micro, astfel că granițele dintre instituțiile individuale devin mai puțin importante, decât funcționalitatea sau nefuncționalitatea sistemului social.

În procesul de reformă din ultimele două decenii, au fost implicați atât funcționarii publici, cât și cetățenii, beneficiari direcți ai schimbării ofertelor publice. Printre acestea s-au aflat, de exemplu, publicarea cartelor cetățenilor din Belgia, Franța, Italia, Portugalia și Marea Britanie, și privatizarea principalelor utilități publice cum ar fi companiile aeriene, cele de telecomunicații, navale sau de poștă.

În anul 2000 Comisia Europeană a lansat un program numit Management rațional și eficient 2000, care s-a finalizat cu rezultate mai mult sau mai puțin eficiente în cadrul țărilor UE. Se poate remarca, că actorii importanți în programele de reformă au fost politicienii în funcții executive și înalții funcționari publici. Acest fapt poate părea ciudat, deoarece funcționarii de rang înalt și demnitarii sunt văzuți ca niște conservatori opuși schimbării. Realitatea a demonstrat că funcționarii de rang înalt câștigă efectiv în urma reorganizării subordonaților lor, atât prin distanțarea de anumite probleme operaționale (prin descentralizare), cât și prin asumarea unui rol tot mai înalt și mai interesant din punct de vedere intelectual în modelarea și reglementarea instituțională.

În afara politicienilor și înalților funcționari publici, în procesul de reformă au mai participat consultanții de management, grupurile independente de experți și cercetători. În S.U.A., Marea Britanie, Australia și țările asiatice, consultanții de management au avut un rol important, aceștia provenind din lumea afacerilor.

Ritmul schimbării a fost mai mare în Marea Britanie decât oriunde în Europa de Vest, din trei cauze principale:

fostul Prim – Ministru, Margaret THATCHER a impus reforma serviciilor publice, demonstrând voința politică și fermitate în acțiunile guvernului;

guvernul a beneficiat de susținerea Parlamentului (deținând de fapt majoritatea parlamentară) și nu are constrângeri constituționale în privința fermității conducerii;

guvernul a elaborat o strategie ideologică clară pentru a justifica și a oferi diferitele sale pachete de reformă, atacând risipa de resurse printr-un consum public nejustificat.

Realitatea actuală a mai arătat un fapt extrem de interesant și anume, că în marea majoritate a țărilor europene, unul sau două ministere sunt „centrul de greutate" al reformei; este vorba despre Ministerul de Finanțe (care susține efortul financiar) și Ministerul de Interne, celelalte ministere fiind obligate să se adapteze. Excepție de la această regulă fac Germania și Franța unde nu există un „actor" puternic care să preia conducerea și să gestioneze problemele de reformă a sectorului public.

BIBLIOGRAFIE

Ferréol G. – Cetatenie si integrare sociala, Editura INI, Bucuresti, 1999.

Marino A.- Pentru Europa: integrarea României – aspecte ideologice si culturale, Editura Polirom, Iasi, 1995.

Noica C.- Modelul cultural european, Editura Humanitas, Bucuresti, 1993.

Pasti V.; Miroiu M.; Codita C.- România. Starea de fapt. Societatea, Editura Nemira, Bucuresti, 1997.

Pordea G.A. – Unificarea europeana. Problematica Europei Unite, Editura Europa Nova, Bucure[ti, 1995.

Ioan Alexandru,Ivan Vasile Ivanoff-„Drept administrativ european”, Ed. Lumina Lex,București 2005

Ioan Alexandru-„Drept administrativ comparat”,Ed. Lumina Lex, București, 2001

Ioan Alexandru-„Administrația Publică,Teorii,realități,perspective,Ed. Lumina LEX, București, edițiile 1999 și 2001

Ilie Iovănaș-„Drept administrativ”,Ed. Servo-Sat,Arad,1997

Nicole Popa-„Teoria generală a dreptului”,Ed. Actami,București 1998

Paul Negulescu-„Tratat de drept administrativ”,Ediția a II ,vol. I,II, București

Rodica Narcisa Petrescu-„Drept administrativ, Ed. Accent,Cluj-Napoca, 2004