Actele Juridice Si Pregatitoare In Dreptul Administrativ

CUPRINS

MEMORIU JUSTIFICATIV

Lucrarea de față prezintă actele juridice și pregătitoare în dreptul administrativ insistând în mod exclusiv asupra actului administrativ cu caracter jurisdicțional, actelor pregătitoare și asupra faptelor administrative, fiind structurată pe trei capitole.

Actul este acea manifestare de voința a unei persoane fizice sau juridice făcută în scopul de a produce efecte juridice. În cazul în care actul juridic este făcut de particulari (persoane fizice sau juridice), el va fi un act de drept privat, iar dacă este făcut de un funcții public din cadrul unui serviciu public, în realizarea competențelor ce le are actul va fi un act de drept public – va produce efecte în domeniul dreptului public. Primul capitol prezintă actele administrative cu caracter jurisdicțional pe cuprinsul celor două subcapitole pe care le conține.

Întreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate se bazează pe întocmirea unor acte pregătitoare și prin efectuarea unor operațiuni tehnico-materiale care, deși nu produc, primele însele, efecte juridice, fără întocmirea și fără efectuarea lor nu este posibilă adoptarea sau emiterea actelor administrative, de aceea aceste acte se mai numesc și acte preparatorii, pentru că ele premerg adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate. Aceste noțiuni sunt prezentate în capitolul al doilea.

După cum, în dreptul civil, raporturile juridice civile se nasc, modifică și se sting, nu numai prin acte juridice ci, și prin fapte materiale – acțiuni sau inacțiuni -, tot așa și în dreptul administrativ, raporturile juridice de drept administrativ se nasc, modifică sau sting, atât prin acte juridice, cât și prii fapte materiale care produc efecte juridice. Faptele juridice pot fi licite și ilicite noțiuni ce pot fi parcurse în capitolul al treilea.

Concluziile elaborate pe marginea consultării unei vaste bibliografii sunt prezentate în finalul lucrării.

Capitolul I. ACTUL ADMINISTRATIV CU CARACTER JURISDICȚIONAL

I.1. Noțiunea de act administrativ cu caracter jurisdicțional

Prezentând, la începutul acestui capitol, categoriile de acte juridice pe care le adoptă sau emite serviciile publice administrative, am arătat că acestea adoptă sau emit: a) acte administrative de autoritate; b) acte administrative de. gestiune și c) acte administrative cu caracter jurisdicțional. Tot acolo am mai arătat că acestea din urmă acte juridice sunt administrative pentru că sunt emise (pronunțate) de un organ de jurisdicție ce funcționează în cadrul unui organ al administrației publice și sunt de jurisdicție pentru că, prin ele, se soluționează, după o anumită procedură, prevăzută de lege, un conflict juridic ivit între un serviciu public și un particular (persoană fizică sau juridică).

Fără a anticipa ceea ce vom dezvolta într-un capitol distinct – cel consacrat jurisdicțiilor speciale administrative – vom menționa totuși că, în activitățile lor, organele de stat care realizează, în principal, sarcinile, competențele specifice puterii de stat de care aparțin, aceste organe, în anumite condiții., adoptă sau emit actele juridice specifice altei puteri. Astfel, organele puterii legislative adoptă acte administrative de autoritate, cum sunt legile de apro-bare a bugetului administrației centrale de stat, legi pentru autorizarea contractării unor împrumuturi de stat ș.a., organele puterii judecătorești emit acte administrative, cum sunt cele prin care se dispun măsuri asigurătorii și de executare a hotărârilor judecătorești, tot așa și unele organe care funcționează în cadrul unui organ al administrației publice primind, prin lege, competența de a soluționa unele conflicte juridice, le finalizează prin pronunțarea (emiterea) unui act juridic specific unei astfel de activități – un act administrativ cu caracter jurisdicțional.

Terminologia folosită, în doctrina juridică română și cea străină, nu este unanimă în a desemna aceste acte. Astfel, Prof. A. Teodorescu le-a denumit acte jurisdicționale , tot astfel le-a denumit și Prof. P. Negulescu , alții le denumesc acte administrative jurisdicționale , în sfârșit, acestor acte li s-a mai spus și acte administrative cu caracter jurisdicțional .

Ocupându-ne de această chestiune – denumirea actelor juridice pronunțate de organele de jurisdicție specială, cu alt prilej – am combătut toate aceste denumiri, inclusiv pe aceea de act administrativ cu caracter jurisdicțional, le-am combătut, printre altele și pentru că, în acea perioadă, în condițiile legii, activitate jurisdicțională desfășurau și unele organe de jurisdicție care funcționau ca organe obștești de influențare și jurisdicție (comisiile de judecată), altele funcționau în cadrul unor organizați cooperatiste (Arbitrajul Uniunii Centrale a Cooperativelor Meșteșugărești), astfel că pentru actele pronunțate de aceste organe de jurisdicție nu 11 pe putea spune acte administrative cu caracter jurisdicțional, pentru că organul de jurisdicție, care le pronunța, nu funcționa în cadrul unui organ al administrației publice.

Dacă, pentru unele țări, cum este Franța, care au organizate tribunale administrative, în paralel cu instanțele judecătorești, așa cum am avut și în România pentru o scurtă perioadă (1939-1948) 10 tribunale administrative și Curtea Superioară Administrativă, noțiunea de act administrativ jurisdicțional cuprinde, atât natura organului – tribunal administrativ -, cât și caracterul actului pronunțat (emis) de acesta – jurisdicțional -, în organizarea actuală, în țara noastră, a jurisdicțiilor care funcționează în cadrul unor organe ale administrației publice, considerăm că actele juridice, pe care aceste organe le pronunță, în finalizarea activității jurisdicționale pe care o desfășoară, sunt acte administrative cu caracter jurisdicțional.

Dacă avem în vedere că aceste acte:

– conțin soluția organul de jurisdicție, care funcționează în cadrul organelor Curții de Conturi ori ale Ministerului Apărării Naționale și ale Ministerului de Interne, pronunțată într-un conflict juridic dat de lege, în competența acestor organe de jurisdicție;

– sunt emise după o procedură stabilită de lege care se deosebește de procedura de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, dai se aseamănă cu procedura de pronunțare a hotărârilor judecătorești, a căror procedură completează, în măsura în care legea nu dispune altfel, procedura în fața organelor jurisdicționale ce funcționează în cadrul unui organ al administrației publice;

– o dată pronunțate, au autoritate de lucru judecat, în temeiul căreia conflictul juridic soluționat nu mai poate fi rejudecat decât dacă hotărârea pronunțată a fost desființată pe una din căile legale;

– au asigurată executarea, în cazul care, partea obligată nu le execută de bună voie, de puterea publică;

– pentru garantarea drepturilor părților conflictului juridic, leg-ea stabilește căi de atac, termenul în care acestea pot fi exercitate și organul competent a verificat legalitatea și temeinicia lor.

Pe baza acestor elemente, într-o încercare de definire a acestor acte juridice, considerăm că actul administrativ cu caracter jurisdicțional este actul juridic pronunțat (emis) de un organ cu atribuții jurisdicționale ce funcționează în cadrul unui organ al administrației publice pentru a soluționa, cu putere de adevăr legal, după o anumită procedură, un conflict juridic, în care una din părți este un serviciu public administrativ, dat, prin lege, în competența acestor organe.

I.2.Asemănări și deosebiri dintre actul administrativ cu caracter jurisdicțional și alte acte administrative, precum și cu hotărârile judecătorești

Actul administrativ cu caracter jurisdicțional se aseamănă cu actul administrativ de autoritate prin aceea că ambele emană de la servicii publice administrative, iar faptul că unul – cel de autoritate – este rezultatul deliberării organului de conducere colegială ori al deciziei conducătorului serviciului public administrativ, iar celălalt – cel cu caracter jurisdicțional – este rezultatul deliberării funcționarilor publici încadrați în serviciul public respectiv care au primit, datorită funcției publice pe care o dețin, competența de a soluționa anumite conflicte juridice, nu schimbă cu nimic caracterul lor de acte administrative ce se aseamănă cu actele administrative de autoritate.

Între aceste acte juridice administrative sunt însă deosebiri care fac din ele două categorii distincte de acte administrative. Astfel:

a. în timp ce actele administrative de autoritate sunt atât normative, cât și individuale, actele administrative cu caracter jurisdicțional sunt numai individuale;

b. spre deosebire de actele administrative de autoritate care pot fi adoptate sau emise atât la cerere cât și din oficiu, actele administrative cu caracter jurisdicțional nu pot fi emise (pronunțate) decât la cerea părții interesate ori la sesizarea organului competent;

c. în timp ce actele administrative de autoritate sunt adoptate sau emise după o procedură mai puțin reglementată, actele administrative cu caracter jurisdicțional se emit (pronunță) după procedura prevăzută în legea care a înființat, în cadrul unui organ al administrației publice, organul cu atribuții jurisdicționale;

d. spre deosebire de actele administrative de autoritate care pot fi revocate de către organul care le-a adoptat sau emis, organul care a emis (pronunțat) actul administrativ cu caracter jurisdicțional nu poate să revină asupra lui, pentru că aceste acte sunt irevocabile;

e. în timp ce actele administrative de autoritate sunt, de regulă, adoptate sau emise pentru a naște, modifica ori stinge raporturi juridice administrative, și nu numai, ori sunt translative de drepturi, actele administrative cu caracter jurisdicțional, nu creează, ci numai constată, ele sunt declarative nu translative de drepturi.

Actul administrativ cu caracter jurisdicțional se aseamănă cu actul administrativ de gestiune prin aceea că ambele se emit (pronunță) și se încheie într-un caz concret, primul, pentru a soluționa un conflict juridic, ivit între un serviciu public și un particular, iar cel de al doilea, pentru a stabili raporturi contractuale între un serviciu public și un particular (persoană fizică sau juridică, română ori străină).

Atât actul administrativ cu caracter jurisdicțional, cât și actul administrativ de gestiune sunt irevocabile, aceasta ar fi a doua asemănare între aceste acte administrative.

Cât privește deosebirile dintre aceste acte juridice emise (pronunțate) sau încheiate de un serviciu public, ele se referă la:

a. spre deosebire de actul administrativ cu caracter jurisdicțional care se emite (pronunță) în baza puterii publice cu care este învestit organul competent să soluționeze un conflict juridic specific, actul administrativ de gestiune este rezultatul aderării particularului la propunerile – cuprinse în caietul de sarcini -, formulate de serviciul public și al negocierilor directe dintre părțile contractante;

b. în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicțional se emite (pronunță) la sesizarea – de către partea interesată sau de către organul competent – a organului care îl emite (pronunță), actul administrativ de gestiune încheie cu particularul care și-a adjudecat, acest drept, la licitația publică, organizată în acest scop;

c. spre deosebire de actul administrativ cu caracter jurisdicțional care este un act unilateral, actul administrativ de gestiune este un act bilateral;

d. în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicțional se emite (pronunță) la sesizarea părții interesate ori a organului competent, fără nici i aprobare, actul administrativ de gestiune se încheie numai în urma aprobării contractării, printr-un act administrativ de autoritate;

e. spre deosebire de actul administrativ cu caracter jurisdicțional în care, partea nemulțumită de soluția dată poate folosi căile de atac, prevăzute de lege, la organele competente din cadrul a cadrul aceluiași sistem, cel nemulțumit de modul în care s-au executat obligațiile ce-i reveneau, contractantului, din actul administrativ de gestiune, poate sesiza instanțele judecătorești competente să soluționeze litigiile comerciale.

Actele administrative cu caracter jurisdicțional se aseamănă și se deosebesc și cu hotărârile judecătorești. Astfel:

– o primă asemănarea dintre actul administrativ cu caracter jurisdicțional și hotărârile judecătorești, constă în aceea că, prin ambele se soluționează, cu putere de adevăr legal, un conflict juridic;

– o a doua asemănare ar fi aceea că, ambele se pronunță în urma sesizării de către persoana interesată sau de organul competent;

– o a treia asemănare este aceea că, ambele se emit (pronunță) după o anumită procedură bazată pe contradictorialitate.

Deosebirile dintre actele administrative cu caracter jurisdicțional și hotărârile judecătorești constau:

a. în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicțional este emis (pronunțat) de un organ ce funcționează în cadrul unui organ al administrației publice, hotărârile judecătorești sunt pronunțate de un organ ce funcționează in cadrul sistemului instanțelor judecătorești;

b. spre deosebire de organul ce a emis (pronunțat) actul administrativ cu caracter jurisdicțional care nu este independent față de părțile în conflict, pentru că el funcționează în cadrul organului administrației publice care este in conflict cu particularul, instanțele judecătorești, care pronunță hotărârile judecătorești, sunt independente față de părțile în conflict;

c. în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicțional se emite (pronunță) după o procedură sumar reglementată de lege și numai în măsura în care aceasta nu dispune, ea se completează cu normele de procedură ale procesului civil, hotărârile judecătorești – sentințe și decizii – sunt pronunțate după norme de procedură precis determinate atât de Codul de procedură civilă, cât și în Codul de procedură penală, după caz.

Acestea sunt asemănările și deosebirile, prezentate pe scurt, dintre actul administrativ cu caracter jurisdicțional și actul administrativ de autoritate și actul administrativ de gestiune, pe de o parte, și o hotărâre judecătorească, pe de altă parte, care determină natura juridică distinctă a acestui act juridic – a actului administrativ cu caracter jurisdicțional.

Capitolul II.

ACTELE PREGĂTITOARE ȘI OPERAȚIUNI TEHNICO-MATERIALE

II.1. Actele pregătitoare

Întreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate – dar și pentru încheierea actelor administrative de gestiune și pronunțarea actelor administrative cu caracter jurisdicțional – se bazează pe întocmirea unor acte pregătitoare și prin efectuarea unor operațiuni tehnico-materiale care, deși nu produc, primele însele, efecte juridice, fără întocmirea și fără efectuarea lor nu este posibilă adoptarea sau emiterea actelor administrative, de aceea aceste acte se mai numesc și acte preparatorii, pentru că ele premerg adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate.

Pentru adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate sunt necesare întocmirea unor acte pregătitoare de care depinde adoptarea sau emiterea, în conformitate cu legea, a acestor acte juridice. Astfel, este necesar ca, mai întâi, să se întocmească proiectul actului ce urmează să fie supus deliberării organului colegial al administrației publice care îl adoptă, ori deciziei organului unipersonal al administrației publice care îl emite.

De cele mai multe ori, pentru elaborarea proiectului, sunt necesare și întocmirea unor alte înscrisuri cum ar fi: anchete, referate, rapoarte, schițe ș.a., care, deși nu produc efecte juridice, în lipsa lor, proiectul actului administrativ nu poate fi elaborat. Astfel, potrivit art. 29 din Legea nr. 64/1991 privind brevetele de invenții, hotărârea de acordare a brevetului de invenții-act administrativ de autoritate – sau de respingere a cererii de brevet, se ia de către o comisie de examinare, din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenții și Mărci, pe baza raportului de examinare a cererii de brevet. Tot astfel, potrivit art. 6 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, autorizațiile de construcții – acte administrative de autoritate – se emit în cel mult 30 de zile de la înregistrarea cererii, la care se anexează obligatoriu, planul de amplasare a construcției, din care să rezulte destinația, alcătuirea constructivă, funcțională și înfățișarea construcției.

Unele acte administrative de autoritate nu se emit decât la propunem altor organe. Astfel, în conformitate cu prevederile art. 12 din Legea cetățenia române nr. 21/1991, acordarea cetățeniei române se face la propunerea ministrului justiției, prin hotărâre a Guvernului. Deci, Guvernul nu poate adopta o hotărâre de acordare a cetățeniei române – act administrativ de autoritate — dacă nu a primit, în acest sens, o propunere din partea ministrului justiției, Tot la propunerea ministrului justiției, potrivit art. 31 din aceeași lege, Guvernul aprobă, printr-o hotărâre, renunțarea la cetățenia română. Tot astfel, potrivit art. 20 lit. d din Legea administrației publice locale nr. 69/1991, consiliile locale, aprobă, la propunerea primarului: organigrama, numărul de personal din aparatul propriu al consiliului, precum și regulamentul de organizare și funcționare a acestuia.

Pentru adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate, legea cere ca acestea să fie adoptate după obținerea avizului (opiniei) unui alt organ al administrației publice, în legătură cu legalitatea și oportunitatea adoptării unor acte administrative de autoritate. Asemenea avize se solicită de la organele administrației publice, de regulă, egale, cât privește locul lor în ierarhia organelor administrației publice, dar sunt cazuri în care legea cere ca aceste avize (opinii) să fie date și de organe ierarhic inferioare.

Avizele fac parte din categoria actelor pregătitoare care nu produc, prin ele însele, efecte juridice, dar fără solicitarea sau obținerea lor, actele administrative de autoritate sunt considerate că au fost adoptate sau emise cu nerespectarea legii, sunt anulabile sau nule, după caz. Adică, după cum avizul cerut de lege este consultativ sau conform. Astfel, potrivit art. 116 (2) din Constituție, Guvernul și ministerele, cu avizul Curții de Conturi, pot înființa organele de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaște această competență. în lipsa acestui aviz, hotărârea Guvernului sau ordinul ministrului de înființare a unui organ de specialitate în subordine vor fi nule.

Potrivit, însă, prevederilor art. 53 (1) lit. c din Legea administrației publice locale nr. 69/1991, secretarii comunelor și orașelor "avizează proiectele de hotărâri ale consiliilor locale, asumându-și răspunderea pentru legalitatea acestora" deoarece acest aviz este cerut pentru asigurarea adoptării, de către consiliile locale, a unor hotărâri legale, considerăm că hotărârile adoptate de consiliile locale, fără avizul secretarului acestora, nu sunt lovite de nulitate, ele pot fi anulate în măsura în care se constată că acestea conțin prevederi contrare legii.

Din categoria actelor pregătitoare fac parte, în opinia noastră, și lucrările efectuate cu prilejul susținerii unui concurs pentru ocuparea unor funcții publice ori pentru obținerea unei calități, pentru care legea cere organizarea unui concurs – cum ar fi calitatea de student, ori de obținerea unui titlu didactic, ca de exemplu acela de conferențiar universitar sau de profesor de liceu gradul I.

Caracteristica actelor pregătitoare (preparatorii) este aceea că ele, deși sunt cerute de lege, nu produc, prin ele însele, efecte juridice. Neproducând efecte juridice, ele nu pot aduce atingere drepturilor particularilor, care să le dea dreptul de a ataca aceste acte, pe cale directă, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, la instanțele judecătorești competente.

Revenind la această categorie de acte pregătitoare (preparatorii) care sunt avizele, va trebui să facem distincție între ele, determinate, pe de o parte, de obligativitatea solicitării lor, iar pe de altă parte, de obligativitatea conformării lor, adică, măsura în care prevederile acestor avize sunt obligatorii, sau nu, pentru organul care adoptă sau emite actul administrativ de autoritate, producător de efecte juridice.

Privite din acest punct de vedere, avizele administrative (acte pregătitoare) se împart în: a) facultative, b) consultative și c) conforme (obligatorii).

Avizele facultative sunt acele opinii pe care organul care adoptă sau emite un act administrativ de autoritate este liber să le ceară, sau nu, altui organ al administrației publice sau a unui organism de specialitate. De regulă, aceste avize nu sunt prevăzute de lege, ele se solicită, după cum apreciază organul care adoptă sau emite actul administrativ de autoritate, dacă are sau nu nevoie, pentru adoptarea sau emiterea actului, de avizul (opinia) unui organism de specialitate. Adoptarea sau emiterea actului administrativ de autoritate fără acest aviz nu are nici o consecință asupra validității actului administrativ de autoritate adoptat sau emis, după caz.

Avizele consultative sunt acele opinii pe care organul care adoptă sau emite un act administrativ de autoritate este obligat, potrivit legii, să le solicite altor organe ale administrației publice sau unor organisme de specialitate, dar nu este obligat să țină seama de conținutul acestora. Adoptarea sau emiterea fără solicitare și obținerea acestui aviz, duce la nulitatea actului, nu pentru că actul respectiv a fost adoptat sau emis fără să se țină seama de cuprinsul avizului, ci pentru că, actul a fost adoptat sau emis cu nesocotirea legii care prevedea că, la adoptarea sau emiterea actului, organul administrației publice trebuie să solicite avizul prevăzut de lege. Din această categorie de avize fac parte avizele prevăzute de art. 7 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor potrivit căruia, pentru autorizarea construcțiilor în zonele asupra cărora s-a instituit, potrivit legii, un anumit regim de protecție, autorizațiile de construcție – acte administrative de autoritate – se vor emite pe baza avizului: a) Comisiei Naționale a Monumentelor, Ansamblurilor și Siturilor Istorice sau Departamentul pentru Urbanism și Amenajarea Teritoriului, pentru lucrările de construcții în rezervațiile istorice și de arhitectură, stabilite potrivit legii; b) Ministerul Mediului, pentru construcțiile în parcurile naționale și rezervațiile naturale; c) organismelor competente, pentru construcțiile din zonele unde s-a instituit alt tip de restricții.

Tot consultativ considerăm și avizul prevăzut de art. 110 (1) lit. c din Legea administrației publice locale nr. 69/1991 potrivit căruia prefectul județului și al municipiului București avizează numirea sau eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale. Conducătorii acestor organe se numesc sau se eliberează din funcție prin ordinul – act administrativ de autoritate – emis de ministrul sau conducătorul celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale. Aceste ordine nu se pot legal emite decât cu avizul prefectului din județul respectiv.

Avizele conforme sau obligatorii sun opiniile pe care organul care adoptă sau emite un act administrativ de autoritate este obligat, potrivit legii, să-1 ceară unui anumit organ al administrației publice și la emiterea actului trebuie să se conformeze acestuia. Asemenea avize sunt expres prevăzute de lege, iar lipsa lor atrage nulitatea actului administrativ de autoritate. De regulă, aceste avize se cer de la organele administrației publice ierarhici superioare ori de la organele egale în rang, dar de o anumită specialitate. astfel, în materie de cheltuieli bugetare, asemenea avize se cer de la Ministerul Finanțelor, chiar dacă organul care solicită avizul este un Minister, deci în organ de același rang, ori de către un organ al administrației publice ierarhic inferior. Tot astfel, asemenea avize se solicită de la Ministerul Muncii și Protecției Sociale, în cazurile în care actele administrative de autoritate reglementează probleme de muncă și protecție socială ori de la Ministerul de interne pentru acte ce privesc ordinea publică și apărarea proprietății publice au acelei particulare.

Ceea ce trebuie evidențiat, în legătură cu această categorie de avize, este faptul că, în cazul avizelor conforme (obligatorii), organul emitent (al actului administrativ de autoritate) trebuie să țină seama, la emiterea actului, devizul (opinia) organului de la care, potrivit legii, l-a solicitat. În alte cuvinte, cel care hotărăște, cu privire la conținutul actului administrativ de autoritate, nu este organul competent, potrivit legii, să-l adopte ori să-l emită, ci, organul care a dat avizul.

Ținând seama de faptul că în administrația publică, în general, și a celei locale, în special, asemenea avize trebuie să se solicite și respectiv, să se acorde în cât mai puține cazuri, pentru că, în condițiile autonomiei locale și al descentralizării serviciilor publice, organele administrației publice centrale sau locale competente urmează să dispună, prin adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate, ele singure asupra conținutului actului pe care îl adoptă sau emit.

În afară de avize – de cele trei categorii -, în anumite cazuri legea prevede că, actele administrative se adoptă sau se emit pe baza acordului unui alt organ al administrației publice. De observat că, de regulă, dispozițiile legale care cer obținerea acordului unui anumit organ al administrației publice folosesc noțiunea de "acordul prealabil". Nu putem susține cu această noțiune pentru că, toate actele pregătitoare (preparatorii) sunt efectuate înainte de adoptare sau emiterea actelor administrative de autoritate, astfel încât, sintagma "prealabil" apare inutilă, pentru că, în opoziție cu acordul "prealabil", cel posterior nu poate fi conceput, deoarece, după adoptarea sau emiterea actului, orice opinie, indiferent de ce organ ar emite-o, este fără relevanță, întrucât actul administrativ de autoritate a fost adoptat sau emis, după caz, și el produce efectele juridice pentru care a fost adoptat sau emis.

Cu referire la acordul prealabil vom relua un exemplu și anume cel prevăzut de art. 19 alin. 5 din Legea nr. 10/1991 privind finanțele publice1, potrivit căruia documentația tehnico-economică pentru obiectivele de investiții a când acoperire financiară se asigură, integral sau în completare, de la bugetul administrației centrale de stat, se aprobă cu acordul prealabil al Ministerul Finanțelor de către Guvern, pentru valori mai mare de 4 miliarde lei, de câți ordonatorii principali de credite – miniștrii și conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale -, pentru valori cuprinse între 500 milioane și 4 miliarde lei și de către ceilalți ordonatori de credite, pentru valori de până la 100 și 500 milioane lei. Pentru obiectivele noi de investiți: ale căror valori nu depășesc 100 milioane lei, documentațiile tehnico-economice se aprobă de către ordonatorii de credite, cu avizul prealabil al ordona torului principal de credit.

Exemplul pe care l-am dat ne oferă prilejul să evidențiem faptul că acordul "prealabil" trebuie să fie solicitat, pentru a aproba documentația tehnico economică a unei investiții – pentru a adopta sau emite un act administrații de autoritate -, atât de un organ ierarhic superior al celui care își dă acordul cât și de un organ egal în rang, precum și de un organ ierarhic inferior. Astfel după cum rezultă din textul legal citat, pentru ca Guvernul – organ ierarhi superior al celui care își dă acordul (Ministerul Finanțelor) – să aprobă documentația tehnico-economică a unei investiții cu o valoare mai mare de( miliarde lei, va solicita acordul acestui minister. La fel va proceda și ministrul (ordonator principal de credite) care, pentru a aproba documentații tehnico-economică a unei investiții cu valori cuprinse între 500 milioane și 10 miliarde lei – va trebui să ceară acordul Ministerului Finanțelor – organul administrației publice egal în rang.

Ținând seama de cele arătate, putem trage concluzia că toate aceste acte pregătitoare (preparatorii) se realizează înainte de adoptarea sau emiterea, de către organele competente, a actelor administrative de autoritate și că ele nu produc, prin ele însele, efecte juridice dar, de efectuarea lor depinde adoptarea sau emiterea acestor acte cu respectarea condițiilor de validitate cerul de lege, iar nerespectarea întocmirii acestor acte pregătitoare duce, cu excepția avizelor facultative, la nulitatea actelor administrative de autoritate.

Înainte de a încheia problematica actelor pregătitoare, ne mai ocupăm de două aspecte și anume, în primul rând, acela dacă asemenea acte pot fi obiectul unei acțiuni de competența instanțelor judecătorești de contenciosul administrativ și dacă există vreo posibilitate de a li se controla legalitatea în al doilea rând, dacă unele din actele pregătitoare pot fi retrase după ce au fost date și care sunt consecințele retragă asupra actului administrativ de autoritate adoptat sau emis, pe baza lor.

În legătură cu prima chestiune, menționăm că deși actele pregătitoare nu pot forma obiectul unei acțiuni directe de competența instanței judecătorești de contencios administrativ "aceasta nu înseamnă – cum susținea Prof. C. G. Rarincescu – că ele sunt sustrase cu desăvârșire oricărui control judecătoresc, din contră, ele sunt susceptibile de a fi atacate odată cu actul sau decizia definitivă dată pe baza lor". Dacă s-a putut susține acest lucru – în 1936, precizarea ns. V.P.-, cu atât mai mult se poate susține astăzi pentru că, Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 nu conținea o prevedere asemănătoare cu cea cuprinsă în art. 11 al Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, potrivit căreia "instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății". Este competentă să se pronunțe – cu prilejul judecării acțiunii principale, precizarea ns.V.P. – și asupra actelor pregătitoare pentru că, numai în condițiile în care actul administrativ de autoritate a fost adoptat sau emis în baza unor acte pregătitoare legale și el va fi legal, și invers, dacă a fost adoptat sau emis pe baza unor acte pregătitoare ilegale ori în lipsa acestora, actul administrativ de autoritate va fi declarat nul în întregime.

Cât privește cea de a doua chestiune, dacă actele pregătitoare – de care ne ocupăm (avizele și acordurile, dar nu numai ele, avem în vedere anchetele, rapoartele ș.a. asemenea) – pot fi retrase după ce au fost întocmite ori date, considerăm că și aceste acte sunt supuse dreptului organului care le-a întocmit de a le revoca, respectând însă aceeași condiție a revocării actelor administrative de autoritate, potrivit căreia aceste pot fi revocate înainte de a produce efectele juridice pentru care au fost adoptate sau emise, revocarea după acest moment – al procedurii efectelor – dă dreptul celui lezat în drepturile sale, la despăgubiri. In alte cuvinte, actele pregătitoare pot fi retrase de câtre organul care le-au întocmit sau dat până în momentul adoptării ori emiterii, pe baza lor, a actului administrativ de autoritate. Retragerea actelor pregătitoare, după acest moment nu mai are nici o relevanță pentru că legiuitorul a cerut, pentru adoptarea ori emiterea unor acte administrative de autoritate, ca acestea să se bazeze pe anumite acte pregătitoare și care, odată obținute, iar decizia administrativă s-a întemeiat pe acestea, ele și-au încetat calitatea de acte pregătitoare pentru că, opiniile pe care le-au conținut au fost încorporate actului administrativ de autoritate adoptat sau emis. în acest sens, Prof. C. G. Rarincescu susținea că "actele cu caracter preparatoriu pot fi retrase sau anulate atât timp cât nu a intervenit deciziunea sau actul final, care numai el creează o situație juridică definitivă, care să dea naștere la drepturi" .

În alți termeni se va pune problema în cazul în care un act pregătitor a fost retras pentru că el a fost întocmit cu nesocotirea legii, și deci este ilegal. Acesta va putea fi retras și după adoptarea ori emiterea actului administrativ de autoritate, situație în care daunele cauzate particularilor (persoane fizice sau juridice), ca urmare a retragerii actului pregătitor după adoptarea ori emiterea actului administrativ de autoritate, care și-a încetat astfel producerea efectelor, vor fi suportate de către organul (ori funcționarul public) care a întocmit actul pregătitor cu nerespectarea legii. Dacă însă particularul (persoană fizică sau juridică) a contribuit la întocmirea unui act pregătitor ilegal, consecințele retragerii acestuia, după adoptarea ori emiterea actului administrativ de autoritate, vor fi suportate de el.

Aceleași condiții sunt valabile și pentru anularea unui act pregătitor de către organele competente.

Cu precizarea că cele prezentate, în legătură cu actele pregătitoare pentru adoptarea ori emiterea actelor administrative de autoritate, sunt corespunzător valabile și pentru actele administrative de gestiune, precum și pentru cele cu caracter jurisdicțional, ne oprim aici.

II.2. Operațiuni tehnico-materiale

În procesul de adoptare sau emitere a actelor administrative, de autoritate, pe lângă întocmirea unor acte pregătitoare (preparatorii), de care ne-am ocupat, se efectuează anumite lucrări, denumite operațiuni tehnico-materiale care, deși nu produc efecte juridice, prin ele însele, în lipsa lor, actul administrativ de autoritate nu s-ar putea adopta ori emite sau, dacă s-ar adopta ori emite nu ar produce efectele juridice pentru care au fost adoptate ori emise pentru că, nu au fost efectuate unele operațiuni tehnico-materiale cum sunt publicarea sau aducerea la cunoștința persoanelor interesate.

Operațiunile tehnico-materiale pot fi grupate în trei categorii corespunzătoare celor trei faze ale procedurii de adoptare ori emitere a actelor administrative de autoritate. Astfel vom deosebi operațiuni tehnico-materiale:

a. premergătoare adoptării sau emiterii actelor administrative de autoritate. Din această categorie fac parte: elaborarea proiectului, dactilografierea acestuia, multiplicarea lui, în cazul actelor administrative de autoritate ce se adoptă de către organele administrației publice colegiale, transmiterea spre studiu, din timp, funcționarilor publici sau a persoanelor care compun organul colegial ce urmează să-l adopte, ori funcționarului public competent, potrivit legii, să decidă emiterea actului administrativ de autoritate în cauză;

b. concomitente cu procedura de adoptare a actului administrativ de autoritate. Din această categorie de operațiuni tehnico-materiale fac parte: operațiunile de definitivare a proiectului de act normativ; manifestarea acordului funcționarilor publici sau a persoanelor care compun organul colegial competent să-l adopte, întrunit în cvorumul cerut de lege și, de asemenea, adoptat de cvorumul prevăzut de lege; eventuala redactilografiere, în forma definitivă a actului administrativ de autoritate și semnarea lui de către conducătorul organului colegial care l-a adoptat. La actele administrative de autoritate care se emit, operațiunile tehnico-materiale din această fază a procedurii de emitere se reduce la lecturarea de către funcționarul public competent să-l emită, efectuarea unor eventuale modificări.

c. posterioare fazei de adoptare sau emitere. Din această categorie de operațiuni tehnico-materiale fac parte: înregistrarea actului, cu menționarea numărului sub care a fost înregistrat, datarea și punerea sigiliului (ștampilarea actului). Contrasemnarea actului în cazul în care Constituția sau legile i cer. Transmiterea spre publicare în vederea aducerii la cunoștința publică i celor normative ori înmânarea directă sau prin poștă, particularilor interesați, a actului administrativ de autoritate individuale.

Cu toate că, operațiunile tehnico-materiale nu produc, prin ele însele, actele juridice, adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate. Neefectuarea lor poate duce chiar la nulitatea actului administrativ de autoritate ori la inexistența acestuia. Astfel, de exemplu, un act administrativ de autoritatea din competența de adoptare a unui organ colegial a fost semnat de conducătorul acelui organ fără ca în prealabil, proiectul actului să fie supus deliberării și adoptării membrilor organului colegial ori a fost supus eliberării organului colegial, dar acesta nu era întrunit în cvorumul cerut de el sau, deși era întrunit cu respectarea cvorumului cerut de lege, pentru adoptarea actului nu și-a dat acordul majoritatea cerută de lege. Acest act administrativ de autoritate va fi nu).

Tot astfel, nu-și vor produce efectele juridice, pentru care au fost adoptate nu vor fi considerate ca inexistente, actele administrative de autoritate cu caracter normativ dacă nu s-a realizat acea operațiune tehnico-materială care insistă în transmiterea spre publicare și publicarea – în Monitorul Oficial și/sau într-o altă publicație – a actului administrativ de autoritate normativ, iar în cazurile prevăzute de Constituție sau de legi și actele administrative de autoritate individuale.

Deși, dezvoltând operațiunile tehnico-materiale, ne-am referit numai la actele administrative de autoritate, în mod corespunzător asemenea operațiuni se săvârșesc și cu prilejul încheierii sau al pronunțării celorlalte acte administrative – actele administrative de gestiune și actele administrative cu caracter jurisdicțional.

Capitolul III.

FAPTELE ADMINISTRATIVE

III.1. Fapte administrative licite

Arătam, la începutul acestui capitol, că serviciile publice administrative își desfășoară activitatea prin adoptarea sau emiterea de acte juridice administrative – de autoritate, de gestiune și cu caracter jurisdicțional -, precum și prin săvârșirea unor fapte materiale, din care unele produc efecte juridice, iar altele, nu produc asemenea efecte.

După cum, în dreptul civil, raporturile juridice civile se nasc, modifică și se sting, nu numai prin acte juridice ci, și prin fapte materiale – acțiuni sau inacțiuni – tot așa și în dreptul administrativ, raporturile juridice de drept administrativ se nasc, modifică sau sting, atât prin acte juridice, cât și prii fapte materiale care produc efecte juridice.

Faptele materiale care produc efecte juridice sunt acele acțiuni sau inacțiuni, săvârșite ori nesăvârșite, atât de funcționarii publici, din serviciile publice administrative, cât și de particulari (persoane fizice sau juridice)în scopul de a produce efecte juridice care privesc nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice administrative și de aceea aceste fapte mate- riale mai sunt denumite și fapte administrative sau fapte de drept administrativ.

Dacă în dreptul civil avem fapte civile, tot așa, în dreptul administrativ avem fapt administrative, este ceea ce ne-a determinat să intitulăm această secțiune "Faptele administrative".

Aceste fapte, fără deosebire că sunt săvârșite – în cazul acțiunilor – or nesăvârșite – în cazul inacțiunilor -, ele aparțin, atât funcționarilor publici cât și particularilor și se împart în două categorii:

a) fapte administrative licite ;

b) fapte administrative ilicite.

Faptele administrative licite sunt acele acțiuni sau inacțiuni săvârșite ori nesăvârșite de un funcționar public sau de un particular în executarea una legi sau a unui act administrativ de autoritate.

Deoarece, până la înlocuire răspunderii penale pentru unele infracțiuni cu răspunderea administrativă sau disciplinară, la începutul anilor '50, contravențiile erau sancționate potrivit prevederilor Codului penal, iar studierea lui forma obiectul dreptului penal, marii noștri înaintași, i-am numi pe Prof. A. Teodorescu și Prof. P. Negulescu, ocupându-se de faptele administrative le reduceau numai la acțiunile sau inacțiunile funcționarilor publici, nu și la cele ale particularilor. In acest sens, definind noțiunea de fapt administrativ, Prof. A. Teodorescu arăta că "faptul administrativ este gestul material, brutal pe care agentul administrativ îl poate face în executarea legii".

Astăzi însă, actele normative de stabilire și sancționare a contravențiilor nu fac altceva decât să sancționeze faptele administrative ilicite săvârșite a funcționarii publici ori de particulari (persoane fizice sau juridice). Fără deosebire că faptele administrative sunt licite sau ilicite, ele pot aparține, atât funcționarilor publici, cât și particularilor.

Este adevărat că faptele administrative licite săvârșite de funcționarii publici, trebuie să constituie regula, iar cele ilicite excepția, și că, în cazuri particularilor, faptele administrative, producătoare de efecte juridice sunt, din regulă, ilicite, iar cele licite excepție, pentru că, particularul săvârșind o fapte administrativă săvârșește, în marea majoritate a cazurilor o faptă administrativă ilicită, care atrage angajarea răspunderii administrative.

Unele fapte administrative săvârșite de funcționarii publici pot date de o anumită situație licite, iar într-o altă situație ilicite. Astfel, fapta grănicerului de a nu permite să intre în țară un străin care nu are viza de intrare, conține de legea română, constituie un fapt administrativ licit. Dacă, însă, același grănicer nu permite să intre în țară un străin care nu are viza cerută de legea română dar, acel străin, este cetățeanul unui stat cu care țara noastră a încheiat o convenție pentru desființarea, reciprocă, a vizelor, el a săvârșit un fapt administrativ ilicit, un abuz, care poate să-i atragă sancționarea, iar serviciul public de care aparține să fie obligat la plata de daune celui în cauză.

Pentru prejudiciile cauzate particularilor prin săvârșirea, de către funcționarii publici, a unor fapte administrative licite, particularii nu pot obține despăgubirile.

Astfel, în cazul în care medicii veterinari de stat, funcționarii publici, dispun distrugerea unor cantități de alimente constatate că sunt alterate și consumarea lor ar afecta sănătatea persoanelor care le-ar consuma, comerciantul, la care s-au găsit, alimentele alterate, nu va putea obține repararea pagubei cauzate, prin distrugerea acestor alimente. Nu poate obține aceste despăgubiri pentru că, medicul veterinar de stat a acționat în temeiul art. 7 alin. 3 din Legea sanitară veterinară nr. 60/1974 modificări prin Legea nr. 75/1991 și republicată în Monitorul Oficial nr. 266/1991, potrivit căruia, medicii veterinari de stat pot dispune distrugerea produselor de origine animală insalubre sau alterate.

Tot astfel, în cazul în care s-au executat lucrări de construcții, fără autorizație, fapta administrativă săvârșită de particular atrage răspunderea contravențională a acestuia și, după cum prevede art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, se dispune și desființarea construcțiilor ilegal realizate, iar dacă persoanele sancționate contravențional nu respectă termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției, de desființare a construcției, potrivit art. 31 din aceeași lege, desființarea construcției se va aduce la înde-plinire prin grija primăriei, cu sprijinul organelor de poliție, cheltuielile urmând a fi suportate de către persoanele vinovate . Exemplele ar putea continua, dar ne oprim aici.

III.2. Fapte administrative ilicite

Faptele administrative ilicite sunt acele acțiuni sau inacțiuni, săvârșite ori nesăvârșite, contra legii, atât de funcționarii publici, cât și de particulari, care produc efecte juridice de drept administrativ.

Cu privire la faptele administrative ilicite, săvârșite de funcționarii publici menționăm că, cel care se consideră vătămat într-un drept al său, nu poate acționa, nici pe funcționarul public, care a săvârșit fapta administrativă ilicită, și nici pe serviciul public în care acesta funcționează, în fața instanțelor judecătorești de contencios administrativ, ci numai în fața instanțelor judecătorești de drept comun, întemeiat pe art. 998 – în cazul funcționarului public – și pe art. 1 000 – în cazul serviciului public, – din Codul civil.

De la această regulă fac excepție un singur caz de săvârșire, de către un funcționar public a unei fapte administrative ilicite în care legiuitorul dă dreptul particularului (persoană fizică sau juridică) să se adreseze instanței judecătorești de contencios administrativ.

Este cazul reglementat de art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 potrivit căruia, orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanței judecătorești de contencios administrativ competente, pentru recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Prin acest text, legiuitorul reglementează dreptul persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său recunoscut de lege prin refuzul unei autorități administrative de a-i rezolva o cerere, deci dreptul de a sesiza instanța de contencios administrativ pentru un fapt administrativ care constă în inacțiunea autorității administrative de a-i rezolva, în timpul prevăzut de lege, o cerere. în acest sens, Prof. A. Teodorescu arăta că "într-un singur caz legea pozitivă a prevăzut faptul administrativ și i-a hotărât și jurisdicțiunea, căreia va fi supus. Este reaua voință a autorității administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, despre care vorbește art. 107 din Constituție – din 1923, precizarea ns. V.P. – și pe care Legea pentru contenciosul administrativ – din 1925, precizarea ns. V.P. – o transformă în refuzul de a rezolva o cerere a unui particular"1. întrucât, așa cum din arătat, Legea contenciosului administrativ din 1990 cuprinde, în art. 1 dispoziții asemănătoare concluzia distinsului profesor este valabilă și astăzi.

Cât privește săvârșirea faptei administrative ilicite de către particulari (persoane fizice sau juridice) aceasta atrage răspunderea administrativă a celui care a săvârșit-o, deși nu trebuia să o săvârșească ori nu a săvârșit-o, deși trebuia să o săvârșească. Astfel, potrivit prevederilor art. 1 lit. a din Legea nr. 12/1990 privind protejarea populației împotriva unor activități comerciale ilicite, constituie contravenție – adică faptă administrativă ilicită săvârșită de particulari – efectuarea de acte sau fapte de comerț de natura celor prevăzute în Codul comercial sau în alte legi, fără îndeplinirea condițiilor stabilite de lege – deci un fapt administrativ ilicit săvârșit printr-o acțiune – efectuarea de fapte de comerț -, iar textul de la lit. h din același articol, potrivit căruia constituie contravenție, omisiunea întocmirii și afișării, în unitate, la locurile de desfacere sau servire de către agenții economici, a prețurilor și tarifelor – constituie un fapt administrativ ilicit datorită inacțiunii particularului – de a nu afișa prețurile și tarifele. în art. 2 din aceeași lege sunt prevăzute sancțiuni contravenționale pentru comiterea ambelor fapte administrative ilicite – una, prin acțiune și cealaltă, prin inacțiune.

Faptele administrative, fără deosebire că sunt licite sau ilicite, nu pot fi nici revocate și nici anulate, deoarece, odată săvârșite ele își produc efectele pentru care au fost săvârșite pentru că, spre deosebire de actele administrative de autoritate, care în condițiile legii, pot fi revocate sau anulate, consecințele faptelor administrative nu pot fi înlăturate, prin revocare sau anulare, întrucât acestea au produs efectele pentru care au fost săvârșite.

Astfel, de exemplu, un funcționar public demolează un zid, acesta rămâne demolat chiar dacă autoritatea administrativă al cărei funcționar public a săvârșit faptul administrativ – a dărâmat zidul – ar dori să revoce ori să anuleze dărâmarea zidului.

În cazul în care faptul administrativ – de dărâmare a zidului, a fost săvârșit cu încălcarea legii, particularul (persoană fizică sau juridică) poate obține repararea pagubei pe calea unui recurs administrativ – grațios ori ierarhic – sau a unei acțiuni în daune, introduse la instanțele judecătorești de drept comun, împotriva serviciului public administrativ, la care este încadrat funcționarul public care a săvârșit faptul administrativ cauzator de prejudiciu sau, chiar, împotriva funcționarului public care a săvârșit faptul administrativ, cauzator de prejudiciu.

CONCLUZII

În vederea realizării sarcinilor ce le revin – satisfacerea intereselor generale ale societății – serviciile publice adoptă sau emit acte juridice și săvârșesc fapte materiale (administrative), producătoare de efecte juridice, în scopul nașterii, modificării sau stingerii de raporturi juridice, de regulă, de drept administrativ, dar, așa cum vom vedea, și raporturi juridice aparținând altor ramuri de drept. Unele acte administrative, însă, se emit pentru a constata o anumită situație juridică a unei persoane fizice sau juridice. De asemenea, unele fapte materiale (administrative) nu produc, prin ele însele, efecte juridice, dar, fără săvârșirea lor nu ar putea fi adoptate sau emise actele administrative producătoare de efecte juridice. în acest sens, Prof. P. Negulescu susținea că, dacă examinăm activitatea funcționarilor publici, constatări că cea mai mare parte nu fac acte juridice, adică manifestări de voință în aceea de a produce efecte juridice. Un copist, o dactilografă, un factor poștal, inginer al statului care supraveghează o lucrare de construcții nu fac a juridice; ei fac acte materiale, activități materiale, fapte, care au drept caracter de a produce rezultate de fapt.

Serviciile publice administrative, am arătat că acestea adoptă sau emit: a) acte administrative de autoritate; b) acte administrative de gestiune și c) acte administrative cu caracter jurisdicțional.

Actul administrativ cu caracter jurisdicțional se aseamănă cu actul administrativ de autoritate prin aceea că ambele emană de la servicii publice administrative, iar faptul că unul – cel de autoritate – este rezultatul deliberării organului de conducere colegială ori al deciziei conducătorului serviciului public administrativ, iar celălalt – cel cu caracter jurisdicțional – este rezultatul deliberării funcționarilor publici încadrați în serviciul public respectiv care au primit, datorită funcției publice pe care o dețin, competența de a soluționa anumite conflicte juridice, nu schimbă cu nimic caracterul lor de acte administrative ce se aseamănă cu actele administrative de autoritate.

Întreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate – dar și pentru încheierea actelor administrative de gestiune și pronunțarea actelor administrative cu caracter jurisdicțional – se bazează pe întocmirea unor acte pregătitoare și prin efectuarea unor operațiuni tehnico-materiale care, deși nu produc, primele însele, efecte juridice, fără întocmirea și fără efectuarea lor nu este posibilă adoptarea sau emiterea actelor administrative, de aceea aceste acte se mai numesc și acte preparatorii, pentru că ele premerg adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate.

Operațiunile tehnico-materiale pot fi grupate în trei categorii corespunzătoare celor trei faze ale procedurii de adoptare ori emitere a actelor administrative de autoritate. Astfel vom deosebi operațiuni tehnico-materiale:

a. premergătoare;

b. concomitente;

c. posterioare .

După cum, în dreptul civil, raporturile juridice civile se nasc, modifică și se sting, nu numai prin acte juridice ci, și prin fapte materiale – acțiuni sau inacțiuni -, tot așa și în dreptul administrativ, raporturile juridice de drept administrativ se nasc, modifică sau sting, atât prin acte juridice, cât și prii fapte materiale care produc efecte juridice.

Importanța cunoașterii acestor noțiuni derivă din însă definiția noțiunii de act, aceea de a produce efecte juridice extrem de importante prin implicațiile sociale și administrative pe care are.

BIBLIOGRAFIE

1. A. TEODORESCU, Tratat de drept administrativ, București, 1929, vol I;

2. A. TEODORESCU, Tratat de drept administrativ, București, 1935, vol. II;

3. A. TEODORESCU, Curs de drept administrativ, Facultatea de drept, București, 1943;

4. A. TEODORESCU, Noțiuni de drept administrativ, București, 1912;

5. P. NEGULESCU, Tratat de drept administrativ, București, 1934, vol. I;

6. C. G. RARINCESCU, Contenciosul administrativ român, București, 1936;

7. D. ALEXANDRESCO, Explicarea teoretică și practică a dreptului civil român, București, 1909. Tomul III, Partea I-a, Tomul IV, Partea I-a, și Tomul V;

8. M. VĂRARU, Tratat de drept administrativ român, București, 1928;

9. V. ONIȘOR, Tratat de drept administrativ român, București, 1930;

10. J. VERMEULEN, Curs de Teoria funcției publice, Facultatea de drept, București, 1943;

11. AL.E. SILVIAN, Regulamentul administrativ, București, 1934;

12. G. JEZE, Les principes generaux du droit administratif, Paris, 1914;

13. H. BERTHELEMY, Traite elementaire de droit administratif, Paris, 1933;

14. M. WALINE, Droit administratif, Paris, 1963;

15. A. DE LAUBADERE, Traite elementaire de droit administratif, Paris, 1967, vol. I;

16. J. RIVERO, Droit administratif, Paris, 1971;

17. J. M. AUBY et R. DRAGO, Traite de contentieux administratif, Paris, 1985, vol. I;

18. B. PARTEAU, Contentiux administratif, Paris, 1985;

19. R. IONESCU, Drept administrativ, Editura didactică și pedagogică, București, 1970;

20. V. DONGOROZ, S. KAHANE, I. OANCEA, I. FODOR și NICOLETA ILI-ESCU, Înlocuirea răspunderii penale pentru unele infracțiuni cu răspunderea administrativă sau disciplinară, Editura Academiei, București, 1957;

21. T. DRĂGANU, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959;

22. T. DRĂGANU, Formele de activitate ale organelor statului socialist român, Editura Științifică, București, 1966;

23. V.I. PRISACARU, Jurisdicțiile speciale în Republica Socialistă România, Editura Academiei, București, 1974;

24. V.I. PRISACARU, Contenciosul administrativ român, Editura ALL, București, 1995;

25. MARIA FLORESCU, Statutele profesionale în România, Editura Academiei, București, 1985;

26. V. TARHON, Răspunderea patrimonială a organelor administrației de stat și controlul jurisdicțional indirect al legalității actelor administrative. Editura Științifică, București, 1967;

27. A. IORGOVAN și VALENTINA GILESCU, Drept administrativ și știința administrației, București, 1986;

28. A. IORGOVAN, Drept administrativ și știința administrației, București, 1989;

29. SANDA GHIMPU, I.T. ȘTEFĂNESCU, Ș. BELIGRĂDEANU și GH. MOHANU, Dreptul muncii, Tratat, București, 1978, vol. I;

30. A. SILVIAN și EMILIA GHEORGHE, Actele de stare civilă, Editura Științifică, București, 1969;

31. A. HILSENRAD și I. STOENESCU, Procesul civil tn R.P. R, Editura Științifică, București, 1957;

32. L. GROZA și GH. PĂRĂUȘANU, Reglementarea sancțiunii contravențiilor, Editura Științifică, București, 1973;

33. P. STAINOV, Jurisdicțiile speciale din administrație în statul socialist, Editura Științifică, București, 1957.

34. V. PRISACARU, Trata de drept administrativ român, Editura All, București 1996