Regimul Domenial Si Regimul Exproprierii

SCOPUL ȘI OBIECTIVELE TEZEI

Prin prezenta teză, ne propunem, o analiză comparativă, între regimul domenial și regimul exproprierii, axată pe două sisteme de drept, cel român și cel italian.

Acest demers științific, constă în, a scoate în evidență, asemănările și deosebirile dintre cele două sisteme de drept, dar și o abordare a dreptului de proprietate dintr-o dublă perspectivă, aceea a dreptului național dar și din perspectiva jurisprudenței Curții Europene, în sensul soluționării unor conflicte, apărute între normele de interes național și jurisprudența interpretării art.1 din Primul Protocol adițional la CEDO.

Între instituțiile de tradiție a dreptului administrativ, care au stârnit multe controverse în decursul timpului, și asupra cărora și în momentul de față continuă să existe dezbateri în doctrina din România precum și din alte state este, aceea a domeniului public.

Actuala lege fundamentală, nu folosește sintagma de domeniu public ci aceea de proprietate adică proprietate publică și privată. Aceste noțiuni nu sunt sinonime, între domeniul public și proprietatea publică existând o relație de la întreg la parte.

Astfel susținem teza domeniului public care a fost fundamentată de regretatul profesor Antonie Iorgovan, și care în accepțiunea lato sensu, include pe lângă proprieatea publică și anumite bunuri private.

Din analiza articolelor 44 și 136 rezultă, că prin actuala Constituție, se consacră două sedii materiei proprietății și anume un sediu general prin art. 136 și un sediu special prin art. 44.

Actuala constituție, are un merit deosebit în a tranșa dispute celebre, exprimate în decursul timpului și stabilește: care sunt titularii proprietății publice; ce bunuri intră în sfera proprietății publice, fără a epuiza toate bunurile ce o compun. Din opoziția dintre regimul juridic de drept comun aplicabil proprietății private rezultă, existența a două domenii, un domeniu public și unul privat.

Elaborarea acestei lucrări, presupune o incursiune în timp, în evoluția istorică a acestei instituții, a reglementărilor cărora a fost supusă și a opiniilor exprimate de specialiști.

Cât privește planul legislativ, nu întotdeauna a existat o coerență și o continuitate, existând și perioade de vid care au avut consecințe grave, facem referire la perioada anilor 1990-1992, când Legea nr.63/1974 a fost abrogată. Ulterior s-a adoptat o hotărâre de Guvern, prin care nu se pot însă reglementa infracțiuni, ci doar contravenții, și care era, oricum, neconstituțională, dat fiind faptul că hotărârile de Guvern se adoptă pentru organizarea executării legilor, nu pentru a înlocui legea. Neexistând lege cadru în materie, absența ei nu putea fi suplinită de o hotărâre de Guvern. Acest lucru a permis să nu se poată exercita un control asupra bunurilor din patrimoniu cultural național și, mai ales, să nu poată fi sancționate fapte care afectau aceste bunuri.

O lege cadru privind proprietatea publică a fost adoptată în 1998 și atunci tot într-un mod nesatisfăcător, deoarece aceasta asimilează noțiunea de proprietate publică celei de domeniu public, ceea ce în opinia noastră este inadmisibil.

Interesul pentru această instituție, trebuie să crească, deoarece, nu putem ignora faptul că goana după profit, nu a putut să facă abstracție de faptul că există în fiecare stat, anumite bunuri, care prin specificul lor nu pot fi, deținute de persoane fizice sau juridice, ci doar de stat sau unitățile administrativ-teritoriale respectiv, ele se supun unor reguli de protecție din partea statului, pe care acest are obligația să le respecte.

Pentru îndeplinirea scopului propus, ne-am stabilit următoarele obiective: prezentarea delimitărilor conceptuale privind noțiunile proprietatea publică și domeniul public în sistemul românesc și italian; constituirea, clasificarea și regimul juridic în cele două sisteme de drept; totodată am considerat ca fiind necesară o analiză comparativă a celor două sisteme de drept în ceea ce privește: natura juridică a exproprierii; efectele exproprieri; fazele declarației de utilitate publică; decizia de expropriere; și modalitatea de determinare a despăgubirii.

Partea I.

EVOLUȚIA REGLEMENTĂRII DOMENIULUI PUBLIC ȘI A PROPRIETĂȚII PUBLICE ÎN ROMÂNIA

Capitolul I.

Reglementări constituționale și legale privind domeniul public.

Secțiunea I

Proprietatea publică și domeniul public în Regulamentele Organice.

În țara noastră, regăsim termenii de bun public, proprietate obștească, proprietatea obștei sătești, domeniu public. Cele două Regulamente Organice al Valahiei și al Moldovei au și meritul de a fi primele acte juridice care consacră termenul de domeniu public într-o accepțiune apropiată celei actuale. Astfel, în capitolul consacrat „finanțelor” din cele două Regulamente Organice regăsim menționate, ca surse de venit, și domeniile statului. Tot aici este recunoscută ideea de uz public, precum și distincția între târguri publice și târguri private.

Atât în Regulamentul Organic al Valahiei, cât și în cel al Regulamentul Organic al Moldovei există dispoziții cu privire la „drumurile de comunicație”, care nu sunt altceva decât reguli exorbitante asupra unor „dependințe ale domeniului public” .

În acest sens, edificator este art.158 din Regulamentul Moldovei, care prevedea că, „Siretul și Prutul, care curg de-a lungul țarei spre amiazăzi și dau în Dunăre, vor sluji spre coborârea mărfurilor și a producturilor fără vreo dare de plata la plutirea lor. Iară cerănd trebuință, după vreme, de a se curțăii și a face mai îndemânatice plutirii sau de a sa face canaluri de comunicație, de pildă, unirea Siretului cu Prutul prin râul Bahluiului, care comunicație ar fi de cel mai mare folos și pentru comerția capitalei, atunce se va orândui o dare potrivită la intrarea sau ieșirea lor cu încărcatul, care plată va sluji atât pentru întoarcerea cheltuielilor ce se vor face sau de către Stat, sau de către vreo companie ce va primi o asămâne întreprindere, cât și pentru o potrivită despăgubire cu folosurile acelor proprietari carii au astăzi ezaturi mari și poduri pe aceste ape. Dacă stricarea lor s-ar socoti neapărată pentru unii asămite lucrări, proprietirii se vor despăgubi, și de stricăciunile ce s-ar putea pricinui pe moșiile lor cu deschiderea unui asămine canal.

Iară, apile Moldova, și Bistrița, care, dau în Siretiu vor sluji ca și mai înainte spre coborârea plutelor cu cherestea și lemn de durare fără ase zmiți ezaturile, morile și podurile ce sunt pe aceste ape ”

După cum menționează și profesorul Iorgovan, fie și din simpla enumerare a unor capitole, rezultă că prin ele se au în vedere servicii publice și implicit bunuri publice.

Regulamentul Organic al Moldovei: Capitolul.1 Pentru alegerea Domnului; Capitolul.II Organizarea și însușirile Obicinuitei Obștești Adunări; Capitolul.III Regulament de finanț; Capitolul.IV Sfatul Administrativ; Capitolul.V Reglement de comerție; Capitolul.VI Reglementul Carantinelor; Capitolul.VII Reglementul jandarmerii; Capitolul.VIII Rânduiala judecătorească; Capitolul. IX Dispozițiile generale.

Regulamentul Organic al Valahiei: Capitolul.1 Pentru alegerea Domnului; Capitolul. II Pentru obicinuita obștească Adunare; Capitolul. III Finanța; Capitolul. IV nu are titlu, însă este structurat pe secțiuni după cum urmează: secțiunea.1 Pentru căderile Ministrului Trebilor din Lăuntru, secțiunea.2 Pentru Sfatul Administrativ, secțiunea.3 Departamenturile mădularelor Sfatului Administrativ; Capitolul.V Regulament asupra comerciului; Capitolul.VI Regulament pentru carantine; Capitolul.VII Pentru căderea judecăților în Valahia și pentru întocmirea și căderile judecătorilor; Capitolul. VIII Dispoziții generale; Capitolul. IX Regulamentul ostășesc.

În capitolul despre finanțe, sunt menționate și „domenurile statului” în art. 67 pct. XII din Regulamentul Valahiei și art. 82 din Regulamentul Moldovei.

În conținutul art.131, din Regulamentul Valahiei se precizează, că vor trece în domeniul statului moșiile cuprinse în raialele Brăila, Giurgiu și Turnu, precum și bălțile și ostroavele „începând din malul stâng al Dunării și până în talvegul acestui râu”, ,,care rămân fără stăpân,” după ,,trecerea sorocului” în care „se vor da după dreptate înapoi adevăraților proprietari”. Acest articol are în vedere suprafețe de teren „tot pământul împresurat din stânga Dunării” au rămas fără stăpân după trecerea termenului de revendicare de cei „ce prin dăruiri și prin vrednice documentări vor dovedi drepturile lor pentru aceste averi”.

Dispozițiile art.155 din Regulamentul Valahiei, în capitolul referitor la comerț, fac referire la ideea de ,,bun public” dispunând că „porturile și schelele Dunării sunt slobode fără deosebire pentru toate corabiile puterilor, care sunt în pace cu Prea Înalta Poartă”.

Articolul 149 din Regulamentul Moldovei prevede, „Portul, limanul Galați precum și alte scheli a Dunării, sunt fără nici o protimisis sau deosăbire dischisă la toate bandierile a Puterilor aflătoare în pace cu Înalta Poartă Otomană”.

Ideea de interes public apare, tot în acest capitol, la art.160 Regulamentul Valahiei și art.156 Regulamentul Moldovei, unde găsim dispoziții referitoare la bâlciurile și târgurile publice, dar și modul de organizare și folosire a „târgurilor private”, „cât pentru târgurile ce să fac pe moșia vre-unui particular, acesta va alege locul cel cuviincios pentru acest sfărșit, cu chip ca nici el să cerce vreo pagubă, nici neguțătorii să fie strâmtorați, din pricina că locurile cele rânduite pentru târguri nu sunt îndestul de largi”.

Secțiunea V a aceluiași capitol, intitulată „Pentru lucrarea minelor” în art.178-179 din Regulamentul Valahiei, respectiv „Despre lucrarea băilor” și în art.165 din Regulamentul Moldovei, face referire la drumurile de comunicație și la exploatarea bogățiilor subsolului.

Regulamentele stabilesc principiul după care proprietarul pământului putea să exploateze mina, dând statului 10% din venitul net. Dacă proprietarul nu putea să exploateze mina în termenul de 18 luni ce i se acorda de Domn și nici nu voia să o închirieze, Domnul împreună cu Obicinuita Obștească Adunare, vor stabili mijloace pentru a lucra acele mine, dând stăpânului moșiei a l0-a parte din câștigul net și „despăgubindu-l, după cuviință, pentru stricăciunea ce vor fi pricinuit moșiei sale”. Pentru păcură, pietrării și „alte producturi”, care se întrebuințează de obște în principal, nu se plătea "nici o zeciuială" (art.179 teza finală din Regulamentul Valahiei).

Unele anexe ale Regulamentelor au ca obiect regimul juridic al „unor bunuri publice”, cum ar fi anexa „Despre casele obștești” de exemplu Casa Mililor, Casa apilor etc., conduse de epitropii care „vor fi fără leafă”, sau anexele despre administrația din marile orașe (planul orașului, însemnarea piețelor, ulițelor, bisericilor și locurilor publice, canalizare, pavarea străzilor și a piețelor publice, curățarea aerului, înfrumusețarea orașului, aprovizionarea cu apă și cișmelele publice, iluminatul public etc. Articolul. LVI din Anexa F a Regulamentului Moldovei stabilește obligația „luminatului” ulițelor și mahalalelor orașului Iași cu „lumânări de sau în toate nopțile anului, afară de acelea când va fi lună plină”, în oraș luminile se așezau la 12 stânjeni una de alta, iar în mahalale la 15 stânjeni.

Regulamentele Organice, conțin prevederi prin care se instituie fie bunuri care aparțin domeniului public, fie unele reguli care îl guvernează pe acesta. Astfel art.158 din Regulamentul Organic al Moldovei și art.165 din Regulamentul Organic al Valahiei confirmă pentru râul Siret, apartenența la domeniul public.

În anul 1835 se adoptă Legea plutirii grânelor prin care se consacră expres noțiunea de domeniu public și se prevede că aparțin acestuia râurile Oltul, Jiul, Argeșul, Dâmbovița și Ialomița.

Secțiunea a II-a

Proprietatea publică și domeniul public în legiuirile lui Cuza și în Codul civil.

O etapă distinctă în fundamentarea legislativă a conceptului de domeniu public este reprezentată de legiuirile adoptate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza, dintre care menționăm pe cele mai relevante pentru cercetarea noastră.

Prin Legea nr.1.251/1863 pentru secularizare a averilor mănăstirești s-a declarat că toate averile mănăstirești din România sunt și rămân averi ale statului, alcătuindu-se astfel domeniul privat al acestuia.

Legea pentru organizarea consiliilor județene din 1864 prin dispozițiile art.53 declară dependințe ale domeniului public județean:

– toate căile de comunicație și podețele județene;

– orice clădire sau stabiliment public pus în sarcina județului,

Legea nr.1014/ 1864 pentru regularea proprietății rurale trece în proprietatea comunei rurale, ca bunuri ale domeniului public comunal: „toate locurile și clădirile din cuprinsul vetrei satului (bisericile, cimitirele, casele comunale, școlile, casele și îngrăditurile făcute de comună, piețele, ulițele și locurile ocupate de magaziile publice de aprovizionare.

Legea nr.1378/1864 pentru expropriațiune pentru cauză de utilitate publică a reglementat posibilitatea atât a statului, cât și a județelor ori comunelor, de a-și mări, pe viitor, domeniul public, pe cale de expropriere, prin declararea ca bun de utilitate publică a unui teren sau a unei construcții. Legea menționa că exproprierea, ca urmare a declarării terenului ori construcției de utilitate publică, se făcea în schimbul unei prealabile și juste despăgubiri.

Articolul 1 din Legea nr.1378/1864, prevedea că utilitatea publică ,, pentru tote lucrările de interes general se declara de puterea legiuitore; pentru acelea de interes comun a mai multor județe, de către consiliurile judetiane, și la neunirea lor, de către Guvernu, luând avisul consiliului de Statu; pentru acelea de interes local alu unui județ sau alu mai multor comune de către consiliul judetianu; iar pentru lucrările de interes localu și comuna, utilitatea publica se declara de consiliul comunal”.

Constatăm similitudinea dintre soluțiile impuse de reglementări adoptate în urmă cu 150 de ani și cele actuale, în care se regăsesc bazele principiului autonomiei locale. Aceasta, conferă, între altele, autorităților deliberative autonome dreptul de a decide cu privire la modul de valorificare a bunurilor proprietate privată sau publică a unităților administrative teritoriale în care au fost alese și își desfășoară activitatea.

Conform art.2 din lege, Declarațiunea de utilitate publica se face ,, în urma unei cercetări. Acesta cercetare se face, în casu de interes general de administrațiune; în casu de interes judetian, de consiliul judetian; în casu de interes comunal, de consiliul comunal.

Cercetarea nu se va întinde de cat asupra consideratiunilor de interes general, asupra avantagelor ce infatiseda o lucrare publica ore-care, a consecuintelor ce pote sa aibă sub raporturile economice. Ea se va face dupe formele ce se vor statornici prin un regulament de administrațiune publică”.

În anul 1865 este adoptată Legea pentru înființarea de cheiuri pe ambele părți ale râului Dâmbovița pe toată partea dinăuntrul capitalei. Articolul 1 al acestei legi prevede că ,, se declară de utilitate publică generelă rectificarea cursului Dâmbovița”. Sintagma ,, utilitate publică” era folosită în acepțiunea de ,, domeniu public”.

Considerăm că prin legiuirile lui Cuza nu numai că se fundamentează noțiunea de domeniu public, dar se identifică și bunurile care aparțin domeniului public județean, separat de cele care constituie domeniul comunal, precum și regimul juridic al expropriațiunii pentru cauză de utilitate publică.

Codul civil conține dispoziții referitoare la domeniul public în art. 476, art.477, 478 alin.(l) după cum urmează:

Conform art.476, „drumurile mari, drumurile mici și ulițele care sunt în sarcina statului, fluviile și râurile navigabile sau plutitoare, țărmurile, adăugirile către mal și locurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele și îndeobște toate părțile din pământul României, care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate ca dependințe ale domeniului public”.

Potrivit art.477 „averile vacante și fără stăpâni, precum și ale persoanelor care mor fără moștenitori, sau ale căror moșteniri sunt lepădate, sunt ale domeniului public”.

Articolul 478 alin.(l) prevede că „porțile, zidurile, șanțurile, întăriturile piețelor de război și ale fortărețelor fac și ele parte din domeniul public. Aceste lucruri reintră în comerț când nu mai servesc la uzul public”.

Secțiunea a III-a

Proprietatea publică și domeniul public în Constituția din 1866

Constituția din 1866 a consacrat atât noțiunile de proprietate publică și proprietate privată cât și noțiunea de domeniu public, regimul juridic aplicabil domeniului public urmând a fi stabilit și prin acte normative anterioare, inclusiv Regulamentele Organice, după cum o demonstrează evocarea unor aspecte din jurisprudența vremii.

La 24 noiembrie 1866 este adoptată Legea pentru descoperirea monumentelor și obiectelor antice, care prevede la art.6 că ,, obiectele descoperite sunt proprietatea statului dacă ele sunt găsite pe domeniul public, sau pe un loc aparținând statului, județului, comunei, sau stabilimentelor de utilitate publică”. Acest articol poate fi interpretat în sensul că bunurile respective intră în domeniul public al statului sau unităților administrativ teritoriale precizate, pe de o parte, iar pe de altă parte că legiuitorul a recunoscut apartenența la domeniul public și a unor bunuri mobile, ceea ce se cuvine a fi subliniat ca relevant pentru această instituție.

Prin legea fundamentală din 1866, instituția domeniului public va căpăta rang constituțional.

Articolul 19 din Constituția din 1866 prevede că ,,Proprietatea de orice natura, precum și tote creanțele asupra Statului, sunt sacre și neviolabile. Nimeni nu pote fi espropriat de cât pentru causa de utilitate publică legalmentate, constatată, și după o dreapta și prealabilă despăgubire. Prin causa de utilitate publică urmează a se înțelege numai comunicațiunea și salubritatea publică, precum și lucrările de aperarea țerei. Legile existente privitore la aliniarea și lărgirea stradelor de prin comune, precum și la malurile apelor ce curg prin sau pe lengă ele remen în vigore. Legi speciale vor regula procedura și modul expropriațiunei. Libera și neimpedicata întrebuințare a rîurilor navigabile și flotabile, a șoselelor și altor căi de comunicare este de domeniul public.”

Articolul 19 are ca obiect proprietatea în general, primul alineat dispunând: ,,Proprietatea de orice natură precum și toate creanțele asupra statului sunt sacre și neviolabile” admițându-se, astfel, o proprietate privată și o proprietate publică.

Tot art.19 mai prevede că nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de „utilitate publică, legalmente constatată și după o dreaptă și prealabilă despăgubire”. De unde rezultă că prin expropriere, de vreme ce intervenea pentru o cauză de utilitate publică, se trecea bunul respectiv din proprietatea privată în proprietatea publică, fără ca aceasta să coincidă neapărat cu domeniul public.

În același articol se menționa că legile existente cu privire la alinierea și lărgirea străzilor prin comune, precum și a malurilor apelor ce curg prin comune sau pe lângă comune, rămân în vigoare. Aceste legi stabileau reguli speciale, derogatorii de la Codul civil. În felul acesta regimul juridic aplicabil domeniului public, în sistemul Constituției din 1866, trebuia stabilit și prin referire la acte juridice anterioare; după aproape jumătate de secol, în practica judecătorească se invocau și Regulamentele Organice, apreciindu-se că dispozițiile acestora referitoare la dependințele domeniului public au rămas neabrogate.

Constituția din 1866 reținea în art.19 alineat final că ,,libera și neîmpiedicata întrebuințare a râurilor navigabile și flotabile, a șoselelor și a altor căi de comunicare este de domeniul public”.

Constituția din 1866, deși folosește noțiunea de ,,domeniu public” nu ne lămurește asupra conținutului acesteia, singurul lucru cert care rezultă din întreaga economie a acestui articol, este acela că erau admise trei concepte: proprietate privată, proprietate publică, domeniul public.

Secțiunea a IV- a

Proprietatea publică și domeniul public în perioada interbelică. Constituția din 1923 și 1938

& 1.Proprietatea publică potrivit Constituției din 1923.

Prin Constituția din 1923, cele două noțiuni de proprietate publică și domeniu public, au găsit o reglementare amplă și mai precisă, vorbim despre articolele 17-20 ale acestei constiuții în care se regăsesc dispoziții din care rezultă în succesiune următoarele:

a) Reglementarea constituțională a proprietății private astfel cum este ea conturată de articolul 17care prezintă similitudini profunde cu textul Constituției care reglementează în prezent proprietatea privată în România respectiv articolul 44, vorbim în principal despre:

– garantarea proprietății de orice natură și a creanțelor asupra statului care au ca și correspondent actualul artcol 44 alin.1;

– dreptul autorității publice de a folosi pentru lucrări de interes public subsolul unei proprietăți inalienabile al căui correspondent îl regăsim în actualul art. 44 alin.5;

– regimul exproprierii al cărui corespondent este alin.3 al art.44 și care va face obiect de analiză în partea a treia a prezentei teze.

– reglementarea privind regimul străzilor la alinierea și lărgirea stradelor de prin comune precum și la malurile apelor ce curg prin sau pe lângă ele rămân în vigoare în tot cuprinsul Regatului care nu își mai au correspondent în prezent în actulala Constituție.

b) Interdicția pentru străini și apatrizi de a deține terenuri în România consacrat în art.18 al cărui correspondent parțial este în present art.44 alin.2 . Spunem correspondent parțial, deoarece un correspondent identic s-a regăsit în varianta inițială a Constituției din 1991 în fostul art.41 alin.2. Teza la care ne-am referit, era într-o formă similară ca și conținut dar diferită ca formă, respectiv aceasta recunoștea doar pentru români dreptul de a dobândi terenuri cu orice titluri în România iar pentru străini recunoștea doar dreptul la valoarea acestor immobile. Textul a fost modificat în anul 2003 prin Legea de revizuire așa cum vom arăta în partea consacrată reglementării constituționale a domeniului public în prezent. Principala rațiune fiind aceea că România era în procesul de integrare în Uniunea Europeană iar la nivelul Uniunii Europene regăsim cele trei libertăți fundamentale respectiv, libera circulație a bunurilor, a serviciilor , persoanelor și capitalurilor.

Articolul 19 reprezintă o reglementare specială pentru regimul juridic al unei categorii de bunuri publice, zăcămintele miniere și bogățiile minerale despre care se prevede că pot fi exclusiv proprietatea statului. Nu au corespondent în actuala Constituție (bogățiile de interes public ale subsolului) sunt menționate în art.136 fiind prima categorie de bunuri publice observăm că acesteia nu i s-a dezvoltat un regim juridic acest aspect realizându – se doar prin legii speciale.

Regimul constutuțional al proprietății, zisă de stat, care este, corespondentul proprietății publice a statului în limbajul constituțional actual, art. 20 reglementa domeniul public.

În Constituția din 1923 este folosită o terminologie complexă „proprietate de orice natură”, „lucrări de interes obștesc”, „expropriere”, ”cauză de utilitate publică”, „proprietatea statului”, „bunuri publice” și „domeniu public”, care a iscat dificultăți în interpretarea spațiului semantic al fiecărei noțiuni.

Constatăm că nu există o definiție a domeniului public, legiuitorul limitându-se să determine care sunt dependințele domeniului public.

În baza dispozițiilor Constituției din 1923, au fost adoptate acte normative privind diferite segmente ale domeniului public, cum ar fi : Legea privind regimul apelor,care folosește expresia „domeniul public” cu sensul de ,,domeniu al statului” și pe cea de ,,bunuri publice”, ea referindu-se la bunurile aparținând domeniului public.

De asemenea, s-a consfințit, printre altele, că bogățiile subsolului sunt proprietatea statului, exercitarea acestui drept făcându-se, printre altele, prin concesionare, în acest sens fiind Legea minelor din 4.07.1924 și Legea pentru exploatarea minelor, din 29.03.1929.

În prezent, după cum vom dezvolta în conținutul lucrării, proprietatea publică, aparține, nu numai statului ci și unității administrativ teritoriale, și beneficiază în actuala constituție de o reglementare distinctă respectiv – art 136 situat într-un alt titlu și cel care reglementează proprietatea privată.Observăm din analiza comparativă că există similitudini dar și disfuncții față de reglementarea actuală.

Ne-am concentrat atenția în mod deosebit asupra Constituției din 1923 deoarece aceasta este considerată a fi cea mai importantă și avansată în ceea ce privește studiul constituționalismului european de la acea vreme și pentru că aceasta reprezintă un sistem de referință atunci când se analizează regimul constituțional actual al unor instituții. Astfel, arătăm că într-o valoroasă lucrare de specialitate regăsim o analiză comparativă, autorul identificând similitudini puternice care există între cele două legi fundamentale.

Putem concluziona că în sistemul Constituției din 1923 este reglementată proprietatea privată și proprietatea publică, bunurile din sfera ultimei fiind de domeniul public.

& 2. Proprietatea publică în viziunea Constituției din 1938.

Prin Înaltul Decret Regal nr.900 din 20 februarie 1938, publicat în Monitorul Oficial, partea I, nr. 42 din 20 februarie 1938, Regele Carol al II-lea decretează noua Constituție a României, hotărând supunerea ei Națiunii Române spre buna știința și învoire.

În același număr al Monitorului Oficial sunt publicate:

a) Proclamația Regelui Carol al II-lea către români, din 20 februarie 1938, prin care acesta prezintă pe scurt conținutul noii Constituții decretate și o supune învoirii poporului român;

b) Înaltul Decret Regal nr.901 din 20 februarie 1938, prin care poporul român a fost chemat în ziua de 24 februarie 1938 sa se pronunțe prin plebiscit asupra Constituției decretate de Rege;

c) Înaltul Decret Regal nr.902 din 20 februarie 1938, prin care au fost numiți cei cinci membri ai Comisiunii pentru totalizarea rezultatului plebicitului.

Constituția a intrat în vigoare la 27 februarie 1938, adică la data sancționării ei. Ea a abrogat expres, pe aceeași data, Constituția din 1923.

Constituția din 1938 era alcătuită din 100 de articole, grupate în 8 titluri.

Prin Decretul Regal nr.3052 din 5 septembrie 1940, semnat de Regele Carol al II-lea și publicat în Monitorul Oficial nr. 205 din 5 septembrie 1940, Constituția din 1938 este suspendată, iar Corpurile legiuitoare sunt dizolvate.

Textul Constituției din 1938 este publicat după Monitorul Oficial, partea I, nr. 48 din 27 februarie 1938.

Constituția din 1938 preia în linii generale substanța reglementării constituționale anterioare în domeniul proprietății, cu o serie de îmbunătățiri ale tehnicii de redactare, dar și unele modificări ale fondului de idei, astfel:

Articolul 17 din Constituția din 1923 se regăsește în art.16 din Constituția din 1938, ,,Proprietatea de orice natură, precum și creanțele atât asupra particularilor cât și asupra Statului, sunt inviolabile și garantate ca atare.

Oricine poate dispune liber de bunurile ce sunt ale lui, după normele prevăzute în legi.

Bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate și nu pot fi înstrăinate decât după regulile și cu formele stabilite prin lege. Nici o lege nu poate înfiinta pedeapsa confiscării averilor, afară de cazurile de înalta trădare și delapidare de bani publici.

Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică și după o dreaptă și prealabilă despăgubire stabilită de justiție conform legilor. Prin cauză de utilitate publică nu se poate înțelege decât aceea care este de natură a folosi în același timp tuturor și fiecăruia în mod actual ori eventual.

În afară de cazurile de utilitate publică pentru apărarea națională, pentru lucrările de interes militar, sanitar, cultural, pentru căi de comunicații terestre, nautice ori aeriene, pentru piețe și lucrări publice prevăzute în legile actuale, nici un alt caz nu se poate stabili decât prin legi votate de ambele Adunări cu majoritate de două treimi.

Articolul 18 din Constituția din 1923 se recăsește în art.27 alin.(4) din Constituția din 1938, care grupează normele referitoare la străini, ,,Numai cetățenii români sunt admisibili în funcțiunile și demnitățile publice, civile și militare, ținându-se seama de caracterul majoritar și creator de Stat al Națiunii Române.

Supușii străini nu pot ocupa atari funcțiuni, decât în cazurile statornicite prin legi.

Străinii aflatori pe pământul României se bucura de protecțiunea dată de legi persoanelor și averilor în genere.

Numai Românii și cei naturalizati români pot dobândi cu orice titlu și deține imobile rurale în România. Străinii vor avea drept numai la valoarea acestor imobile.”

Articolul 19 din Constituția din 1923 se regăsește în art. 17 din Constituția din 1938, ,,Zăcamintele miniere precum și bogățiile de orice natură ale subsolului sunt proprietatea Statului. Se exceptează masele de roci comune, carierele de materiale de construcții și depozitele de turba, fără prejudiciul drepturilor dobândite de Stat pe baza legilor anterioare. O lege a minelor va determina normele și condițiunile de punere în valoare a acestor bunuri, va fixa drepturile proprietarului care vor fi de cel puțin 50% din redevența și din prețul la hectar al concesiunii și va arata, totodată, putința și măsura în care aceștia vor participa la exploatarea acestor bogății.

Drepturile câștigate în favoarea Statului pe baza actelor de concesiune încheiate până în prezent se respectă.”

Articolul 20 din Constituția din 1923 se regăsește în art.18 din Constituția din 1938,, Drumurile mari și mici, ulițele care sunt în sarcina Statului, Județelor, Municipiilor și Comunelor, fluviile și râurile navigabile sau plutitoare, țărmurile, adăugirile către mal și locurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele, spațiul atmosferic, apele producătoare de forte motrice de folos obștesc și în deobște toate bunurile care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate ca dependințe ale domeniului public.”

Constituția din 1938 cuprinde chiar și o enumerare a bunurilor domeniului public, lăsând să se înțeleagă că proprietatea publică și domeniul public au aceeași sferă, sfera proprietății publice cuprinzând și proprietatea de stat, în care statul apărea doar ca persoană juridică de drept public, și nu ca persoană juridică de drept privat. Astfel, art. 18 nu se limitează să preia dispozițiile art. 20 din Constituția din 1923, el lărgește sfera dependințelor domeniului public, adăugând și un criteriu de domenialitate publică, prin trimiterea la toate bunurile care nu sunt proprietate particulară.

Articolul 16 apare ca un fel de sediu al principiilor fundamentale aplicabile, atât „domeniului privat” adică proprietății private a statului, cât și „domeniului public” adică proprietății publice. În privința regimului juridic art. 16 alin. (3) teza I a statuat că „bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate și nu pot fi înstrăinate decât după regulile și cu formele stabilite prin lege”, iar teza a două face referire la pedeapsa confiscării averii.

Ultimele două alineate au ca obiect exproprierea pentru cauză de utilitate publică, enumerând anumite cazuri de acest gen, cum ar fi: apărarea națională, lucrările de interes militar, sanitar, cultural, lucrările pentru căi de comunicații terestre, nautice ori aeriene, lucrările pentru piețe și alte bunuri publice, ,,prevăzute în legile actuale”, precizându-se că pentru alte cazuri este nevoie de o lege votată de ambele adunări cu o majoritate de două treimi. Din modul în care sunt nominalizate unele „cazuri de utilitate publică”, rezultă că legiuitorul constituant, implicit, le consideră ca făcând parte din domeniul public.

Articolul 17 se referă la bogățiile subsolului, calificându-le proprietate de stat în continuare, dar aduce un element nou, faptul că proprietarul terenului care conține „zăcăminte minerale sau bogății de orice natură a subsolului” va avea dreptul la cel puțin 50% din redevența și din prețul de hectar al concesiunii, legea minelor urmând să stabilească și condițiile în care proprietarul terenului poate participa la exploatarea acestor bogății.

Nici legiuitorul constituant din 1938 nu califică bogățiile subsolului ca fiind bunuri publice, dar această natură juridică rezulta din coroborarea dispozițiilor art.17 cu ale art.16, considerațiile anterioare pe marginea articolelor similare din Constituția din 1923 fiind valabile mutatis mutandis și în acest caz.

Articolul 18 cuprinde o enumerare a bunurilor domeniului public „Drumurile mari și mici, ulițele care sunt în sarcina statului, județelor, municipiilor, comunelor, fluviile și râurile navigabile, țărmurile, adăugirile către mal și lacurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele, spațiul atmosferic, apele producătoare de forțe motrice de folos obștesc și îndeobște, toate bunurile care nu sunt proprietate particulară sun considerate dependințe ale domeniului public.”

Față de dispozițiile mai sus evocate în sistemul Constituției din 1938 proprietatea publică și domeniul public aveau aceeași sferă, sfera proprietății publice cuprinzând și proprietatea de stat în care statul nu apărea ca titular în condiții identice cu particularii, adică cu persoane juridice de drept privat, ci numai ca persoană juridică de drept public.

Secțiunea a V-a

Particularitățile proprietății în regimurile politice de tip totalitar

(1948, 1952, 1965)

Constituțiile adoptate în timpul regimului totalitar, respectiv cele din din 19481952, 1965 au eliminat din vocabularul dreptului noțiunile de proprietate publică și domeniu public, iar prevederile similare din Codul civil au rămas fără obiect.

Astfel, a existat dreptul de proprietate socialistă de stat, definit în doctrina perioadei ca fiind „dreptul ce aparține întregului popor, înfățișat de stat, de a-și apropria mijloacele de producție și produsele, exercitând posesia, folosința și dispoziția acestora, prin putere și interes propriu, ce-i sunt recunoscute de legea socialistă, ca expresie a voinței întregului popor..

Proprietatea socialistă, era „proprietatea întregului popor” și, în același timp, a nimănui, bunurile ce făceau obiectul acestui drept fiind la discreția guvernanților perioadei, care le dețineau, foloseau și dispuneau exclusiv de ele, în detrimentul fățiș al societății. Titularul exclusiv al acestui drept era statul.

Modurile specifice de dobândire a dreptului de proprietate socialistă de stat erau: naționalizarea, exproprierea, rechiziția, confiscarea, amenzile, impozitele, taxele, alte dispoziții din legi speciale, bunurile fără stăpân, comoara, succesiunile vacante.

A existat și dreptul de proprietate cooperatist – obștească, ca formă a dreptului de proprietate socialistă, care a fost definit ca „facultatea recunoscută de lege fiecărei cooperative, fiecărei organizații obștești, ca persoană juridică, de a-și apropria bunurile necesare pentru îndeplinirea scopului avut în vedere la înființarea lui și de a exercita, în privința acestora, […] posesia, folosința și dispoziția, în limitele legii.

În doctrina civilistă, autorii vorbeau despre ,,existența unei proprietăți socialiste asupra mijloacelor de producție, care îmbracă două forme: proprietatea socialistă de stat și proprietatea cooperatistă”.Aceste forme colective ale dreptului de proprietate erau menite să anihileze în totalitate proprietatea privată, fapt ce, de altfel, s-a și întâmplat, prin edictarea unor legi nepopulare, de transfer obligatoriu din proprietatea privată, în proprietatea statului a unor categorii importante de bunuri.

Despre un drept de proprietate privată în această perioadă nici nu poate fi vorba, el fiind practic inexistent, iar dreptul de proprietate personală fusese limitat prin Constituția din 1965 numai la „veniturile și economiile provenite din muncă, casa de locuit, gospodăria de pe lângă ea și terenul pe care ele se află, precum și bunurile de uz și confort personal”, iar în ceea ce privește proprietatea personală asupra bunurilor, chiar și așa limitată cum era, nu s-a bucurat însă de un regim juridic care să-i asigure o protecție reală, iar măsurile de confiscare sistematică a proprietății private contraveneau flagrant normelor și principiilor constituționale care garantau dreptul de proprietate.

De fapt, în optica tradițională a dreptului socialist se înlăturase distincția dintre regimul de drept privat și regimul de drept public, dintre stat, ca persoană juridică de drept privat, în care calitate era proprietar de bunuri ca orice particular, și stat, ca persoană juridică de drept public, în care calitate era proprietar al bunurilor aparținând domeniului public.

Constatăm, că niciuna din cele trei constituții socialiste nu reține în sfera proprietății de stat o serie de bunuri pe care atât legiuitorul din 1923, cât și cel din 1938 le-au inclus în sfera domeniului public. Raportând, de pildă sfera bunurilor cuprinse în art.17 și 18 din Constituția din 1938 la sfera bunurilor cuprinse în art.7 din Constituția din 1965, constatăm că „proprietatea socialistă de stat” nu cuprindea, cu toate „echivalările” terminologice, drumurile și ulițele publice, țărmurile mării, adăugirile către mal și lacurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale și spațiul atmosferic, adică bunurile tradiționale ale domeniului public.

Decretul nr. 162/1973 va menționa pentru prima dată expres sintagma „administrarea domeniului public", aspect care va permite unor specialiști în drept administrativ relansarea teoriei domeniului public, inclusiv în cursurile universitare.

Noțiunea de domeniu public ca noțiune juridică fundamentală este «reabilitată» prin legislația adoptată după 22 Decembrie 1989, prin Lega nr.18/1991 fondului funciar, Legea nr.69/1991 privind administrația publică locală și prin Constituția României, care face o divizare a proprietății în proprietate privată cere reprezintă regula proprietății și proprietate publică care este excepția, soluție reiterată și prin Legea de revizuire a Constituției din 2003.

Secțiunea a VI –a

Proprietatea publică și domeniul public după 1990.

Constituția din 1991 așa cum a fost revizuită în 2003 conține, două articole cu privire la proprietate, art.44 și respectiv art.136. Necesitatea ordonării materiei de așa natură încât ea însăși să pledeze pentru locul central al omului în sistemul Constituției, a drepturilor sale, a făcut ca mai întâi să fie reglementată problema dreptului de proprietate privată ( art.44) și apoi problema sistemului proprietății, implicit a proprietății publice.

Analiza sistematică a reglementărilor constituționale în materia proprietății trebuie să pornească însă de la art.136, articol care precizează cele două forme de proprietate (privată și publică), apoi stabilește regimul proprietății publice, pentru că proprietatea publică reprezintă excepția, pentru ca, în final, să consacre principiul inviolabilității proprietății private.

Constituția României din 1991 prin alin.3 al art. 135 devenit alin. 2 al art.136 după revizuire, rezolvă o dispută istorică stabilind clar și precis, că proprietatea publică nu poate aparține decât statului sau unităților administrativ teritoriale. De asemenea, legiuitorul constituant din 1991 stabilește faptul că proprietatea publică vizează o sferă limitată de bunuri scoase din circuitul civil obișnuit, care formează domeniul public. Constituția din 1991, în versiunea inițială, spre deosebire de Constituțiile din perioada interbelică, nu operează cu noțiunea de domeniu public, și aceasta din considerente de ordin redacțional, dar această noțiune este subînțeleasă.

Proprietatea publică nu poate avea ca obiect decât bunurile la care se referă alin.3 al art. 136, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic „valorificare de interes național”, iar altele urmează să fie stabilite în legea organică, ceea ce determină imposibilitatea înstrăinării. Este o constantă a dreptului public faptul că bunurile domeniului public, de vreme ce sunt scoase din circuitul civil, fiind păstrate și protejate de generații viitoare, sunt inalienabile, ceea ce se menționează expres în alin.4 al art.136. Inalienabilitatea bunurilor proprietate publică semnifică faptul că ele sunt scoase din circuitul civil și nu pot fi înstrăinate nici prin voința titularului dreptului de proprietate, nici prin voința celui care le deține, le administrează, în sensul larg al termenului.Astfel, integrarea unui bun al domeniului public se face prin modalități specifice unui regim de drept public, sau, după caz, prin modalități de drept comun „ comandate de un regim de drept public”.

Interesul pentru această instituție nu este pur teoretic, ci este determinat de implicațiile pe care modul în care este ea înțeleasă le are în planul realităților economice, sociale și chiar politice din fiecare țară. Goana după profit nu a putut să facă abstracție de faptul că există, în fiecare stat, anumite bunuri care, prin specificul lor, nu pot fi apropriate, nu pot fi deținute de persoanele fizice sau juridice, ci doar de statul sau unitățile administrativ teritoriale respective sau, deși pot fi deținute și de particulari, ele se supun unor reguli de protecție din partea statului, pe care aceștia au obligația să le respecte.

Actuala lege fundamentală nu uzitează cu sintagma de „domeniu public”, ci aceea de proprietate, sub cele două forme ale sale, proprietatea publică și proprietatea privată.

Noțiunile nu sunt sinonime, între domeniu public și proprietatea publică existând o relație de la întreg la parte, dat fiind faptul că în domeniul public se includ, pe lângă bunurile proprietate publică, și anumite bunuri private, care prin semnificația lor artistică, științifică, culturală, economică, istorică, justifică apartenența la domeniul public, ceea ce atrage un regim juridic specific, în care normele de drept public se suprapun peste cele de drept privat, având un rol dominant față de acestea din urmă.

Susținem astfel teza domeniului public în accepțiunea lato sensu, care include, pe lângă proprietatea publică și anumite bunuri private, care a fost fundamentată de profesorul Antonie Iorgovan.

În doctrina de specialitate se teoretizează chiar existența unui drept administrativ al bunurilor, parte componentă a dreptului public, care reprezintă acea subramură a dreptului administrativ care cuprinde normele juridice care reglementează situația juridică a bunurilor administrației publice și regimul domenial aplicabil acestora.

Cu privire la reglementarea constituțională a proprietății, putem avea în vedere două categorii de dispoziții și anume: dispoziții în care este reglementată expres instituția proprietății, respectiv art. 44 și 136 și dispoziții care reglementează alte materii, dar care, implicit, sunt aplicabile și în determinarea regimului constituțional al proprietății, după cum urmează: articolul 135 intitulat „economia”, art.138 intitulat „bugetul public național”, art. 56 care reglementează contribuțiile financiare, etc.

Din analiza conținutului celor două texte, a locului unde sunt plasate în Constituție, rezultă că prin actuala lege fundamentală se consacră două sedii materiei proprietății și anume: un sediu general, prin art. 136, unde regăsim dispoziții privind tipurile de proprietate, titularii acesteia, sfera proprietății publice etc., unde proprietatea ne apare mai mult în accepțiunea ei economică un sediu special, art. 44, unde proprietatea ne apare mai mult în accepțiunea sa juridică, de drept fundamental al cetățeanului român în actualul sistem constituțional și legal.

Aceasta a fost și opțiunea Comisiei de redactare a Proiectului Constituției, să consacre printr-un articol configurația de ansamblu a proprietății în sistemul constituțional actual, iar prin alt articol dreptul fundamental de proprietate în actualul sistem constituțional.

Articolul 44 a suferit modificări consistente prin revizuirea din 2003. În primul rând a fost consacrată norma conform căreia proprietatea privată este garantată și nu doar dreptul de proprietate privată, cum era prevăzut în versiunea inițială a Constituției; în al doilea rând a fost modificată norma care interzicea cetățenilor străini și apatrizilor să dobândească terenuri în România. În forma actuală, aliniatul 2 al art.44 prevede că „proprietatea privată este garantată și ocrotită în mod egal indiferent de titular. Cetățenii străini și apatrizii pot dobândii dreptul de proprietate privată asupra terenurilor numai în condițiile rezultate din aderarea României la Uniunea Europeană precum și din alte tratate internaționale la care România este parte pe bază de reciprocitate, în condițiile prevăzute de legea organică, precum și prin moștenire legală.”

Se constată astfel că prin noul conținut al art.44 alin.2 cetățenii străini și apatrizii pot dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor în România, însă acest drept se va putea exercita numai în condițiile care vor rezulta din procesul de aderare a țării noastre și din alte tratate la care România este sau va deveni parte și numai pe bază de reciprocitate.Printr-o lege organică trebuie să se stabilească modul de dobândire a proprietății terenurilor de către cetățenii străini și apatrizi.

Din analiza logico-sistematică a conținutului art. 44 alin. (2) teza a doua, rezultă următoarele dimensiuni ale regimului juridic al dreptului cetățenilor străini și apatrizilor de a putea dobândi în proprietate terenuri în România:

a) este recunoscută, de principiu, posibilitatea cetățenilor străini și a apatrizilor de a dobândi terenuri în România;

b) modul de exercitare a acestei posibilități urmează a fi dezvoltat printr-o lege organică subsecventă, care, la data redactării prezentei lucrări, a fost deja adoptată;

c) dreptul cetățenilor străini și al apatrizilor de a dobândi terenuri în proprietate în România se va putea exercita numai în condițiile aderării României la Uniunea Europeanăk și numai în condițiile care vor fi prevăzute prin actele de aderare sau prin alte tratate internaționale la care România este parte,

d) dobândirea acestui drept se va putea realiza numai în condiții de reciprocitate, ceea ce înseamnă că și cetățenii români vor putea să beneficieze de posibilitatea de a dobândi în proprietate terenuri în statele pentru care țara noastră recunoaște un asemenea drept cetățenilor lor.

Constituția nu face astfel distincție între cetățenii statelor membre ale Uniunii Europene care vor avea vocația de a dobândi acest drept de proprietate și cetățenii altor state, ceea ce înseamnă, indiscutabil, că toți cetățenii străini sau apatrizi vor putea beneficia de acest drept, dacă sunt respectate condițiile prevăzute de textul constituțional și dezvoltate de legea organică la care acesta face trimitere.

e) în sfârșit, Constituția recunoaște ambele modalități de dobândire a dreptului de proprietate, atât prin acte încheiate inter vivos, cât și prin acte întocmite mortis causa. În ceea ce privește a doua posibilitate, constatăm că prin Constituție se recunoaște numai moștenirea legală, nu și cea testamentară, ceea ce va naște, suntem convinși, în practică, unele probleme și va impune poate chiar intervenția constituantului derivat cu o altă viitoare modificare a acestui text, în sensul în care el să facă referire doar la moștenire, nu și la tipul de moștenire (legală și /sau testamentară). Este, de altfel, o propunere de lege ferenda, pe care ne îngăduim să o susținem.

Analiza sistematică a reglementărilor constituționale în materia proprietății trebuie să pornească de la art.136. Potrivit alin.1, tipologia de bază a sistemului proprietății este dată, deci, de proprietatea publică și cea privată. Prin urmare, art. 136 determină cele două forme de proprietate – privată și publică -, apoi stabilește regimul proprietății publice, deoarece aceasta reprezintă excepția, pentru ca în final să consacre principiul inviolabilității proprietății private.

Se face referire la proprietatea publică reglementată de art. 4 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, act normativ care, prin art. 5 alin. (2), i-a conturat și regulile de bază ale regimului juridic: „Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse în circuitul civil decât dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public”.

Aceste prevederi se completează cu cele ale art. 475 alin. (2), art. 476-478, art. 499, art. 1310 și art. 1844 din vechiul C. civ., care au fost revigorate în noile condiții istorice.

Odată cu intrarea în vigoare a Constituției României din 1991, dreptului de proprietate publică i-au fost consacrate prevederile art. 135 alin. (2) și (3), care au devenit fundamentul existenței sale. După revizuirea legii fundamentale, realizată în anul 2003 și republicarea sa, prevederile la care ne referim fac obiectul art. 136 alin. (1) și alin. (2).

Potrivit art. 136 alin. (1), „Proprietatea este publică sau privată”, iar conform alin. (2) al aceleiași dispoziții constituționale, în noua sa redactare, „Proprietatea publică este garantată și ocrotită prin lege și aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale”. Referiri exprese la existența proprietății publice au fost făcute și prin Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, Legea nr. 7/1996 – Codul silvic, Legea administrației publice locale nr. 215/2001, ca și în alte acte normative.

Acestei materii i-a fost consacrat un act normativ special – Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Ea reglementează regimul juridic general al acestei proprietăți.

Această lege reprezintă sediul materiei în ceea ce privește regimul general al dreptului de proprietate publică, aspect ce rezultă din art. 5 alin. (1): ”regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi speciale nu se dispune altfel”. Textul care aparține unei legi organice nu exclude ca și alte legi speciale să cuprindă reglementări privind dreptul de proprietate publică, care să cuprindă unele particularități față de regimul juridic general.

&1. Perioada preconstituțională.

Legea nr.18/1991, este primul act normativ care a reglementat regimul juridic al proprietății publice, aceasta având o aplicabilitate specială în ceea ce privește terenurile agricole.
Principiile emanate de acest act normativ sunt general valabile tuturor bunurilor ce formează obiectul dreptului de proprietate publică.

Legea nr. 18/1991, folosește pentru prima dată în legislația post decembristă 1989 noțiunea de „domeniu public”, și reglementează această instituție prin raportare directă la titularii domeniului public.

Articolul 4 alin.(2) prevede că ,,Domeniul public poate fi de interes național, caz în care proprietatea asupra sa, în regim de drept public, aparține statului, sau de interes local, caz în care proprietatea, de asemenea, în regim de drept public, aparține comunelor, orașelor, municipiilor sau județelor. Din textul acestui articol, deducem că titulari ai dreptului de proprietate publică pot fi exclusiv statul în ceea ce privește bunurile ce fac parte din domeniul public de interes național și unitățile administrativ-teritoriale pentru bunurile ce fac parte din domeniul public de interes local, respectiv al comunelor, orașelor, municipiilor sau județelor.

Alineatul (3) al art.4, regmenetează modalitatea de exercitare a dreptului de proprietate publică, prin constituirea dreptului de administrare a bunurilor ce formează obiectul acesteia.

Referitor la bunurile ce compun domeniul public, art. 5 alin. 1 din Legea nr. 18/1991 face o enumerare, a acelor bunuri imobile, terenuri ce au această calitate, astfel, „aparțin domeniului public, terenurile pe care sunt amplasate construcțiile de interes public, piețele, căile de comunicații, rețelele stradale și parcurile, porturile, aeroporturile, terenurile cu destinație forestieră, albiile râurilor și fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare și ale mării teritoriale, țărmurile Mării Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru rezervații naturale și parcurile naționale, monumentele, ansamblurile și siturile istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile de apărare ale țării sau pentru alte folosințe, care, prin natura lor sunt de uz sau interes public”.

Această lege reglementează modalitatea de calificare a bunurilor ca aparținând domeniului public și, deci, proprietății publice, sau proprietății private, precizând că sunt considerate bunuri proprietate publică cele care „prin natura lor sunt de uz sau interes public”

În concluzie, criteriul după care bunurile sunt incluse (în viziunea Legii nr. 18/1991) în domeniul public, este afectațiunea lor, adică intră în alcătuirea domeniului public, acele bunuri care sunt destinate uzului sau interesului public. Sunt bunuri de uz public acele bunuri care prin natura lor sunt de folosință generală (parcuri publice, drumuri publice, piețe publice) și sunt de interes public acele bunuri ce interesează pe toți membrii societății, chiar dacă aceștia nu au acces nemijlocit la folosința lor, cum ar fi edificiile școlilor, spitalelor, muzeelor etc.

Din conținutul art.5 din Legea nr.18/1991 republicată, reiese că, mai pot fi considerate ca făcând parte din domeniul public și alte terenuri, cu alte folosințe, pe care legi speciale le declară ca făcând parte din domeniul public sau care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public.

Terenurile agricole proprietate de stat, administrate de instituțiile și stațiunile de cercetări științifice destinate cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și animale de rasă, aparțin tot domeniului public conform art. 35 alin. (2) din Legea nr. 18/1999 republicată.

Conform art. 35 alin. (3) același regim juridic îl au și terenurile agricole proprietate de stat folosite de unitățile de învățământ cu profil agricol sau silvic.

Tot în administrare rămân și terenurile ce au fost administrate de instituțiile și stațiunile de cercetări științifice cu profil agricol, până la apariția Legii fondului funciar.

Referitor la terenurile agricole, proprietate de stat, date în administrarea instituțiilor de cercetare sau unităților de învățământ, cu excepția celor folosite pentru cercetări silvice, sunt destinate exploatării exclusiv în scopuri agricole, pentru producerea materialului săditor și de semințe, schimbarea destinației lor fiind interzisă, ele fiind necesare realizării scopului persoanei juridice ce le are în administrare.

În ceea ce privește regimul juridic al bunurilor incluse de Legea nr.18/1991, acesta este specific proprietății publice, respectiv, „terenurile care fac parte din domeniul public sunt scoase din circuitul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel; dreptul de proprietate asupra lor este imprescriptibil”.

Este evident că regula inalienabilității, imprescriptibilității și insesizabilității acestor bunuri, este cea care guvernează regimul juridic al proprietății publice.

Reguli domeniale au fost instituite și prin adoptarea O.G.27/1993, privind unele măsuri pentru protecția patrimoniului cultural național, care reglementează, imposibilitatea scoaterii bunurilor culturale mobile deținute de muzee, colecții, biblioteci, în calitate de instituții publice. Cât privește scoaterea din țară a bunurilor culturale mobile, deținute de particulari, se poate realiza numai cu prezentarea la unitățile vamale a adeverintei eliberate de oficiul local pentru patrimoniul cultural național de pe raza de domiciliu a solicitantului, în conformitate cu prevederile stabilite prin normele Ministerului Culturii și Comisiei Muzeelor și Colectiilor.

Legea nr. 69/1991 cuprinde importante dispoziții referitoare la dreptul de proprietate publică și domeniul public, fiind, în același timp, primul act normativ care reglementează proprietatea publică în raport de titularul ei, respectiv reglementează proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale.

Conform prevederilor art. 1 din Legea nr. 69/1991, administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit, autonomia locală este administrativă și se exercită numai în cadrul legii.

Articolul 2 din Legea nr. 69/1991 ,prevede că unitățile administrativ-teritoriale sunt: comunele, orașele și județele. Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate și cătune. Unele orașe pot fi declarate municipii, în condițiile legii. Municipiile pot avea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a căror delimitare și organizare se stabilesc prin lege.

Toate aceste unități administrativ-teritoriale, definite de art. 2 sunt persoane juridice. Ca persoane juridice civile, au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public, sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local.

Iată că, ceea ce Constituția numește generic unități administrativ-teritoriale, Legea nr. 69/1991 dezvoltă, definindu-le , nu doar exemplificativ, ci restrictiv și formând astfel sfera titularilor dreptului de proprietate publică asupra bunurilor aparținând domeniului public de interes local: comunele, orașele (municipiile) și județele.

Același act normativ stabilește și bunurile ce fac obiectul dreptului de proprietate publică de interes local.

Conform art. 79 din Legea nr. 69 /1991, constituie patrimoniul unității administrativ-teritoriale, bunurile mobile și imobilie care aparțin domeniului public de interes local, domeniului privat al acesteia, precum și drepturile și obligațiile cu caracter patrimonial.

Articolul 80 din Legea nr. 69/1991 prevede că „aparțin domeniului public de interes local sau județean toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt afectate unei utilități publice, sunt de uz sau de interes public și nu au fost declarate de interes național. Bunurile domeniului public de interes local-sau județean cuprind terenurile pe care sunt amplasate construcții de interes public local sau județean, piețele, rețelele stradale, parcurile publice, clădirile, monumentele de interes public local sau județean, podurile și lacurile care, potrivit legii, nu aparțin domeniului public de interes național”.

Prin Legea nr. 69/1991 se face distincția între domeniul public al unităților administrativ-teri- toriale și domeniul privat al acestor persoane juridice, statuându-se că domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri mobile și imobile, altele decât cele prevăzute la art. 80, aflate sau intrate în proprietatea lor prin căile și mijloacele prevăzute de lege.

Prin art. 82 alin. (I) din Legea nr. 69/1991 se stabilesc și principiile generale care guvernează regimul juridic al bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate publică al unităților administrativ-teritoriale, reglementându-se că: „bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile.”

Legea nr. 69/1991 prefigurează principiile generale ale Constituției în ceea ce privește exercitarea dreptului de proprietate publică, asupra acestor bunuri de către titularii lor, și statuează că: „ ….bunurile ce aparțin domeniului public ….. de interes local sau județean, după caz, pot să fie date în administrarea regiilor autonome și instituțiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate", conform art. 84 alin.(1) din Legea nr. 69/1999.

Articolul 127 din Legea nr. 69/1991, învestește Guvernul României, ca autoritate administrativă centrală ce administrează domeniul public, cu competența de a aprecia apartenența bunurilor la domeniul public local. Acest act normativ prevede că delimitarea între domeniul public de interes național și cel de interes local se va face potrivit art. 3 alin. (2), în funcție de uzul și interesul pe care îl prezintă bunurile și valorile respective.

&2. Perioada postconstituțională.

Cea mai importantă lege de după 1990, în materia proprietății publice și a domeniului public este Legea 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Legea a reținut că fac parte din domeniul public bunurile prevăzute la art.135 alin.3 din Constituția revizuită, bunurile prevăzute în anexa legii și oricealte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ teritoriale, prin modurile prevăzute de lege.

Elemente esențiale privind regimul bunurilor proprietate publică se regăsesc și în Legea nr.219/1998 privind regimul concesiunilor, abrogată în prezent aceasta reiterând principiile prevăzute în Constituție și în Legea nr.213/1998. În acest sens, sunt: Legea nr.182/2000 privind protejarea patrimoniului național cultural mobil, Legea nr.46/2008 Codul silvic și Legea minelor 85/2003

Ordonanța de urgență a Guvernului nr.105/2001 privind frontiera de stat a României, prevede la art.7 alin.(l) că, atât culoarul de frontieră, cât și fâșia de protecție a frontierei de stat fac parte din domeniul public al statului și se administrează de autoritățile administrației publice locale, în condițiile stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Conform art.6 alin.(2), H.G. nr.445/2002, culoarul de frontieră și fâșia de protecție a frontierei de stat, proprietate publică a statului, au fost trecute din administrarea Ministerului Administrației și Internelor în administrarea consiliilor locale pe bază de protocoale.

&3. Reglementarea proprietății publice potrivit Noului Cod civil.

Noul Cod civil definește obiectul proprietății publice în art. 554 și dedică acestei forme de proprietate un întreg titlu – Titlul VI din Cartea a III-a – „Despre bunuri". În egală măsură, se reiterează existența unui domeniu public național, județean sau local, după caz, în sfera căruia intră bunurile proprietate publică aparținând statului sau unităților administrativ-teritoriale, delimitarea între aceste^fjomenii făcându-se conform legii.

Spre desosebire de actuala Lege nr. 213/1998, art.861 intitulat Caracterele dreptului de proprietate publică codul indică expres inalienabilitatea, imprescriptibiltatea și insesizabilitatea bunurilor proprietate publică, în timp ce problema admisibilității „limitării" exercitării acestui drept este tranșată în art.862, conform căruia dreptul de proprietate publică "este susceptibil de orice limite reglementate de lege sau de prezentul cod pentru dreptul de proprietate privată", în măsura în care acestea sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate. Existența unei eventuale incompatibilități urmează a fi constatată fie prin acordul dintre titularul dreptului de proprietate public și persoana interesată, fie pe cale judecătorească.

În plus, Capitolul II al Titlului VI prezintă și drepturile reale corespunzătoare proprietății publice, în speță dreptul de administrare, dreptul de concesiune și dreptul de folosință gratuită, abordare cu care, nu suntem de acord, pentru că reglementarea drepturilor reale de natură administrativă trebuie lăsată în sarcina legilor speciale, neavând ce să caute în Codul civil.

Articolele 858-875 din noul Codul civil reglementează proprietatea publică în Titlul VI, intitulat „proprietatea publică", precum și articolul 854 care are aceeași denumire.

O primă problemă care se pune este aceea dacă este firesc ca în Codul civil, care este actul normativ de bază pentru dreptul privat, care poate fi calificat a reprezenta „constituția dreptului privat” să se găsească reglementări privind proprietatea publică și dacă nu cumva în acest fel transformăm proprietatea publică într-o instituție a dreptului privat, subminându-i apartenența la dreptul public și calitatea de instituție a dreptului public. Două posibile răspunsuri pot fi avute în vedere. Unul care să nege categoric faptul că în Codul civil pot fi conținute reglementări privind proprietatea publică și altul care să considere firească cuprinderea, în Codul civil, a unor prevederi referitoare la această problemă.

Ni se pare firesc ca în Codul civil să existe și unele prevederi privind proprietatea publică, necesare inclusiv din perspectiva de a se reglementa de o manieră mai completă proprietatea privată. Este o soluție corectă și rațională ca în Codul civil, care reprezintă osatura sistemului de drept dintr-un stat, să existe și unele prevederi referitoare la proprietatea publică. Ar fi fost însă firesc ca să fie vorba în mod real de prevederi de maximă generalitate, referitoare la aceasta, la sfera bunurilor, eventual modurile de dobândire, și nu să fie decupate prevederi din legea organică privind proprietatea publică și să fie transferate în Codul civil. Acest lucru ni se pare o exagerare din partea legiuitorului și abia asta poate reprezenta o tendință de afectare a caracterului de instituție a dreptului public pe care îl are proprietatea publică. Inclusiv modificarea prin Legea nr. 71/2011 de punere în aplicare a Codului civil ni se pare o chestiune exagerată și nesatisfăcătoare. Față de denumirea inițială a Legii nr. 213/1998, care era de lege privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, care era generoasă, cuprinzătoare, actuala denumire, de lege privind bunurile proprietate publică, ni se pare mai restrictivă, ea referindu-se exclusiv la bunurile proprietate publică și cu o tentă pronunțată spre dreptul privat, bunurile fiind eminamente o instituție a acestei ramuri de drept.

Ceea ce nu a reușit noul Cod civil să reglementeze sunt conceptele de domeniul public și domeniul privat.

Dacă analizăm dispozițiile articolul 860 observăm că proprietate publică se identifică cu domeniul public.

Articolul 859 intitulat Obiectul proprietății publice. Delimitarea de domeniul privat, nu reușește să clarifice raportul dintre domeniul public și proprietatea publică, respectiv proprietate privată.

Noul Cod civil reglementează proprietatea publică în titlul VI împărțit în două capitole unul intitulat dispoziții generale iar cel de al doilea dreptuile reale corespunzătoare prprietății publice. Din analiza articolului 858 observăm că textul este asemănător cu cel al articolului 554. Diferența între cele două articole o regăsim în partea finală unde este înlocuită expresia ,, însă numai” cu ,, cu condiția” în ce privește dobândirea bunurilor ,, prin unul din modurile prevăzute de lege”.

Articolul 859 reglementează obiectul proprietății publice și delimitarea față de domeniul privat. alineatul (1) identifică obiectul proprietății publice, identic ca și conținut cu prevederile articolului 136 alin. (3) din Constituția României.

Cât privește delimitarea față de domeniul privat, regăsim delimitare atât între proprietatea publică și domeniul privat, cât și între aceasta și domeniul public, reezultând asftfel că legiuitorul nu pune semnul egalității între proprietatea publica și domeniul public.

Din modul de redactare, defectuos, putem însă interpreta că:

a) pe de o parte, legiuitorul distinge între proprietatea publică și domeniul public, în sensul că proprietatea publică include doar acele bunuri care sunt prevăzute expres și limitativ de articolul 136 alin. (3) din Constituție, articolul 859 alin. (1) din Codul civil și anexa la legea organică, în prezent Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, în vreme ce domeniul public poate să includă și alte bunuri, fără ca legiuitorul să spună care sunt acelea. Din interpretarea textului, deducem că domeniul public al statului sau al unității administrativ teritoriale cuprinde acele bunuri care nu sunt nici în proprietatea publică, nici în domeniul privat al statului sau al unității administrativ teritoriale, rezultând că sunt bunuri publice, în sensul că sunt guvernate de normele dreptului public, care nu se încadrează în sfera bunurilor proprietate publică determinată ca atare de Constituție sau cele două legi organice, respectiv Legea nr. 213/1998 și Codul civil.

b) de altă parte, legiuitorul distinge între proprietatea publică și domeniul privat al statului sau al unității administrativ-teritoriale. Proprietatea publică include acele bunuri care sunt prevăzute expres și limitativ de Constituție și legea organică, în vreme ce domeniul privat include toate celelalte bunuri, care nu fac obiectul proprietății publice.

c) în al treilea rând, legiuitorul distinge și între domeniul public și domeniul privat al statului sau al unității administrativ teritoriale, în sensul că domeniul public al acestora include toate bunurile proprietate publică și alte bunuri, care nu sunt nici în proprietatea publică, dar nici în domeniul privat al acestora, pe când domeniul privat include acele bunuri care n u sunt nici în proprietatea publică, nici în domeniul public al statului sau al unității administrativ-teritoriale.

Acest criteriu al eliminării creează serioase probleme în ceea ce privește sfera bunurilor care intră în domeniul public și în domeniul privat al statului sau unității administrativ-teritoriale. Dacă în ceea ce privește bunurile proprietate publică, lucrurile sunt relativ clarificate, Constituția și legiuitorul organic trasând limitele sferei acestei categorii de bunuri, nu același lucru se poate spune despre cele două domenii, public și privat, al statului sau al unității administrativ teritoriale.

În articolul 862 regăsim reglementat limitele exercitării dreptului de proprietate publică. Alin.2 al art. 862 prevede astfel că, incompatibilitatea se constată prin acordul dintre titularul proprietății publice și persoana interesată sau, în caz de divergență, pe cale judecătorească. Iar în al treilea alineat se consacră dreptul persoanei interesate la o justă și promptă despăgubire din partea titularului proprietății publice care nu a putut fi limitată în exercitarea dreptului său datorită incompatibilității constatate, amiabil sau judiciar, cu limitarea.

Din interpretarea alineatelor 2 și 3 ale articolului 862, rezultă că textul nu prevede care este instanța judecătorească la care face trimitere prin formula „pe cale judecătorească. Astfel, considerăm că, în acest caz, competența va aparține instanțelor judecătorești de contencios administrativ.

Cât privește caracterul just și prompt al despăgubirii în conformitate cu regimul juridic al despăgubirii, începând cu prima lege privind expropriațiunea pentru cauză de utilitate publică, acesta includea caracterele de justă și de prealabilă despăgubire, și posibilitatea ca, stabilirea cuantumului ei să se facă pe cale amiabilă, iar în cazul unor divergențe care fac imposibilă stabilirea amiabilă, prin intermediul instanței de judecată.

Constatăm că, prin actualul Cod civil, caracterul prealabil al despăgubirii este înlocuit cu caracterul prompt al acesteia, nu este prevăzută nici modalitatea în care va fi stabilit cuantumul despăgubirii, respectiv, prin acordul părților sau pe cale judecătorească.

Considerăm că într-o atare situație au aplicabilitate dispozițiile articolului 44 alin.6 din Contituție, deoarece reprezintă cadrul constituțional în limitele căruia trebuie să se stabilească orice despăgubire generată de o afectare adusă dreptului de proprietate privată. Astfel s-ar impune ca articolul 862 alin. 3 din Codul civil să prevadă ca despăgubirea să fie justă și prealabilă, și nu justă și promptă, cum prevede în prezent.

Se pune problema accepțiunii sintagmei „despăgubire promptă" ce înseamnă ea, ce înțelegem prin promptitudinea despăgubirii, în funcție de ce criteriu este ea apreciată ca atare? și din aceste considerente achiesăm la propunerea de lege ferenda, formulată în doctrină propunem ca textul să fie modificat, în sensul înlocuirii termenului promptă cu cel de prealabilă.

Concluzii.

Noțiunea de domeniu public ca noțiune juridică fundamentală este ,,reabilitată” prin legislația adoptată după 22 Decembrie 1989, cronologic prin Legea fondului funciar (Legea nr.18/1991), Legea privind administrația publică locală (Legea nr.69/1991) și prin Constituția României, care face o divizare a proprietății în proprietate privată (regula proprietății) și proprietate publică (excepția), soluție reiterată și prin Legea de revizuire a Constituției din 2003.

Legiuitorul, uneori, a preferat alte noțiuni, cum ar fi zona protejată, patrimoniu natural, patrimoniu cultural etc., dar nu toate acestea se suprapun cu noțiunea de domeniu public, în sensul pe care îl dăm noi acestei noțiuni. Uneori, expresii care par a evoca exclusiv ideea de domenialitate, adică de bunuri supuse unui regim derogatoriu de la dreptul comun, fie și numai printr-un drept de pază și protecție al statului, sunt utilizate pentru a evoca ideea de serviciu public. Tocmai de aceea, va trebui să facem mereu precizări, mai ales că în Constituție se vorbește (art.136) numai despre proprietate publică și nu despre domeniu public.

Capitolul II.

Proprietatea publică și domeniul public în sistemul actual.

Secțiunea I

Noțiuni generale privind domeniul public.

Noțiunea de domeniu provine de la cuvântul latinesc „dominium”, termen care poate fi tradus prin „stăpânire”, „proprietate”. Termenul de domeniu public s-a conturat în momentul punerii bazelor statului, când formele dc proprietate primitivă pe care le cunoșteau ginta și familia au fost eliminate, lăsând locul unui drept de proprietate colectivă a statului asupra sclavilor – servi publici – și respectiv asupra pământului cucerit – ager publicus.

Acesta a reprezentat modul de constituire a rex extra patrimonium, adică bunuri care nu puteau trece în proprietatea particularilor. S-a ajuns chiar și la o clasificare a acestor bunuri în: res communes: țărmurile mării; res publicae: porturile și fluviile; res universitatis: bunuri ale cetății – parcuri, piețe publice, teatre; res divini juris: care mai erau împărțite în bunuri sacre și religioase.

O altă clasificare a bunurilor ce făceau parte din domeniul public a fost realizată de romani. Aceștia deosebeau două categorii de bunuri: res publicae in pecunis populi: bunuri care reprezentau un izvor de venituri; res publicae in uso publico: bunuri care erau destinate uzului public.

Bunurile din prima categorie constituiau ceea ce noi numim domeniul privat al statului, în timp ce bunurile din a doua categorie formau domeniul public al statului, tocmai datorită caracteristicilor de inalienabilitate și imprescriptibilitate.

Legea fundamentală reglementează proprietatea prin prevederile a două articole: art. 44 și art. 136.

După cum prevede art.136 alin.1 din Constituția României, rezultă că în funcție de titular, proprietatea poate fi publică sau privată.

Constituția României la art. 136 pct.2 precizează: „Proprietatea publică este garantată și ocrotită prin lege și aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale”. După cum a fost apreciat și în literatura juridică, deși Constituția nu definește proprietatea privată, aceasta înseamnă că, pe cale de consecință, proprietatea care nu este publică, este privată, întrucât acestea sunt singurele forme de proprietate recunoscute, clasificarea fiind summa divisio.

Considerăm astfel că bunurile care constituie obiectul proprietății publice formează domeniul și se numesc domeniale, spre deosebire de restul bunurilor care formează domeniul civil și care aparțin particularilor.

Ceea ce trebuie subliniat în legătură cu particularitățile noțiunii de domeniu public sunt modalitățile de folosire a bunurilor care fac obiectul acestuia și sunt administrate de instituțiile publice din orice sistem ar face parte, iar în legătură cu utilizarea bunurilor instituțiile dispun de competența conferită de lege pentru a stabili modalitățile de utilizare și eventual restricțiile acestei utilizări.

În literatura de specialitate, conceptul de domeniu a fost definit, de profesorul Paul Negulescu definea domeniul public ca fiind totalitatea bunurilor mobile și imobile aparținând statului, județului sau comunei, întrebuințate pentru satisfacerea interesului general, făcând distincție între domeniul public, care era supus regimului de drept public, și domeniul privat, care era supus regimului de drept privat.

G Rărincescu definea domeniul public al statului, sau al celorlalte administrațiuni publice, ca fiind totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, în mod direct și nemijlocit, funcționării serviciilor publice și care sunt absolut necesare pentru aceasta, fiind supuse unui regim juridic special.

Alt autor a folosit noțiunea de domeniu administrativ, care era constituit din totalitatea bunurilor administrației, dar nu și din drepturile subiective și valorile în numerar care se regăseau în patrimoniul acesteia.

Domeniul administrativ era împărțit în domeniul public și domeniul privat. Din domeniul public făceau parte bunurile mobile și imobile ale administrației, afectate unui interes general, fie că erau destinate unui serviciu public, fie uzului tuturor (parcurile, drumurile, piețele etc.). Domeniul privat era format din bunurile mobile și imobile care nu erau afectate în mod direct unui interes general și care erau, în principiu, supuse regulilor de drept civil.

În Tratatul de drept administrativ, profesorul Antonie Iorgovan, reproduce prima definiție a domeniului public în doctrina românească de după 1948, definiție care aparține profesoarei Valentina Gilescu și datează din anii 1986-1987, fiind vorba despre „acele bunuri care, fie prin natura lor, fie printr-o destinație expresă a legii, pot folosi tuturor în mod direct sau prin intermediul unui organ al administrației de stat, care realizează un serviciu public și care, în acest scop, administrează aceste bunuri”.

În doctrina contemporană, un autor a definit domeniul public ca fiind totalitatea bunurilor mobile și imobile aparținând statului sau unităților administrativ-teritoriale în regim de drept public, afectate unei folosințe publice care se realizează direct sau prin intermediul unui serviciu public, determinate ca atare prin lege, ori sunt de uz sau de interes public.

Un alt autor a definit domeniul public ca o totalitate de bunuri mobile sau imobile care, potrivit legii, aparțin statului sau unităților administrativ-teritoriale și sunt administrate de cel căruia îi aparțin în regim de drept public.

Profesorul Antonie Iorgovan în Tratatul de drept administrativ, considerând că, în sfera noțiunii de domeniu public trebuie cuprinse, în primul rând, bunurile proprietate publică sau, mai simplu, bunurile publice, dar și bunurile proprietate privată care, însă, au o semnificație deosebită sub aspect istoric, cultural etc., fiind valori naționale, ce trebuie transmise de la generație la generație, motiv pentru care sunt „guvernate" de un regim de drept public, a definit domeniul public ca reprezentând ,,acele bunuri, publice sau private, care prin natura ori dispoziția expresă a legii, trebuie păstrate și transmise generațiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, și supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este determinant, fiind în proprietatea sau, după caz în paza persanelor juridice de drept public”.

Întreaga teorie a domeniului public relevă, importanta distincției dintre regimul de drept public și regimul de drept privat, dintre dreptul public și dreptul privat în general, redevenind de actualitate tezele școlii interbelice.

Domeniul public mai poate fi definit ca fiind format din ansamblul bunurilor mobile și imobile, publice și private, care prin natura lor sau voința legiuitorului sunt supuse unor norme speciale de protecție, deduse din faptul că au o utilitate publică, satisfăcând în mod direct sau indirect un interes public, și care sunt supuse unui regim juridic de putere, asupra lor exercitându-se de către o persoană morală de drept public, un drept de proprietate publică sau un drept de pază și protecție administrativă.

Trebuie subliniat faptul că o definiție a domeniului public trebuie formulată în așa fel încât să rezulte că în sfera acestei noțiuni sunt cuprinse, în primul rând, toate bunurile proprietate publică, dar și o serie de bunuri proprietate privată, care prezintă o semnificație deosebită sub aspect istoric, cultural, etc., fiind valori ale patrimoniului național care trebuie transmise de la o generație la generație, motiv pentru care se află sub un regim de pază și protecție guvernat de regulile dreptului public.

Astfel distingem într-un sens larg și într-un sens restrâns noțiunea de domeniu public în raport cu sfera bunurilor ce-l alcătuiesc.

În sens larg prin domeniu public, înțelegem acele bunuri publice sau private care prin natura lor sau dispoziția expresă a legii trebuie păstrate și transmise generațiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, și supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este dominant, fiind în proprietatea sau după caz în paza persoanelor juridice de drept public, iar în sens restrâns semnifică numai bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate publică al statului sau unităților administrativ teritoriale.

Într-o sinteză a celor două puncte de vedere, domeniul public este definit, ca reprezentând totalitatea bunurilor mobile sau imobile aparținând statului sau unităților administrativ teritoriale care prin dispozițiile legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public și se supun regimului juridic administrativ.

Un alt autor consideră că domeniul public este alcătuit din acele bunuri imobile și mobile proprietate publică, care sunt destinate să folosească tuturor membrilor unei colectivități umane, fie în mod direct, fie prin intermediul unor organe special create spre a le administra în scopul satisfacerii unor nevoi sociale.

Prin urmare, în sfera largă a domeniului public intră orice bun al proprietății publice, dar criteriile pentru identificarea acestor bunuri sunt relativ determinate de Constituție și mai apoi de legea specială în materie.

Conform unei alte definiții, domeniul public cuprinde totalitatea bunurilor care constituie obiectul dreptului de proprietate publică a statului sau a unităților administrativ teritoriale, bunuri care, potrivit legii ori prin natura ori destinația lor sunt de uz sau interes public.

Tot în literatura de specialitate, domeniul public este definit ca o totalitate de bunuri mobile sau imobile care potrivit legii, aparțin statului sau unităților administrativ – teritoriale și sunt administrate de cel căruia îi aparțin în regim de drept public.

Noțiunea de domeniu public a primit și o definiție legală, prin art.3 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, precizându-se că domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.136 alin.(4) din Constituție, republicată, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din respectiva lege și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

Din definițiile prezentate mai sus, rezultă că, noțiunea de domeniu public este prezentată ca ansamblul bunurilor aflate în proprietatea publică a statului și unităților administrativ-teritoriale.

Concluzionând putem defini domeniul public ca fiind totalitatea bunurilor mobile sau imobile care, conform legii, aparțin statului sau unităților administrativ-teritoriale, sunt utilizate direct sau prin intermediul unui serviciu public, ori sunt de uz sau de interes public, sunt supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, care trebuie păstrate și transmise generațiilor viitoare, pot folosi tuturor, și sunt administrate de cel căruia îi aparțin în regim de drept public.

Din această definiție rezultă trăsăturile domeniului public care, în opinia noastră sunt:

1. Bunurile domeniului public au o utilitate publică, având rolul de a satisface interesul public, prin intermediul unui serviciu public.

2. A doua trăsătură este aceea că bunurile care aparțin domeniului public sunt guvernate de un regim administrativ, respectiv un regim mixt.

3. Cea de a treia trăsăstură vizează ca bunurile domeniului public să fie în proprietatea unei persoane de drept public.

4. Ultima trăsătură este ca prin natura ori destinația expresă a legii bunurile domeniale să intre în categoria celor care trebuie protejate și transmise generațiilor viitoare

De asemenea, din definițiile menționate mai rezultă că noțiunea de domeniu public nu se suprapune celei de proprietate publică, din domeniul public putând face parte și bunuri mobile sau imobile care aparțin proprietății private, dar care sunt supuse unui regim de drept administrativ pentru că, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.

Astfel, în privința apartenenței unor bunuri la domeniul public, apar ca fiind determinante stabilirea și definirea corectă a regimului juridic aplicabil bunurilor respective.

Secțiunea a II-a

Proprietate publică – domeniul public: relații și corelație

Este necesar a se face distincție între noțiunea de proprietate publică și cea de domeniu public, deoarece terminologic, există diferențe între dispozițiile art. 136, care se referă la proprietatea publică și proprietatea privată, și dispozițiile unor legi speciale, cum sunt Legea nr. 18/1991, Legea nr. 213/1998 și Legea nr. 215/2001, care utilizează noțiunile de domeniu public și domeniu privat

Istoric, termenul de domeniu denumește o masă de bunuri aparținând subiectelor de drept public.

Prin proprietate publică se exprima ideea de drept real, adică aptitudinea subiectelor de drept expres și limitativ prevăzute de lege de a avea posesia, folosința și dispoziția în mod exclusiv și perpetuu, în cadrul și cu respectarea dispozițiilor legale, cu privire la bunurile care compun domeniul public.

Noțiunea de domeniu public exprimă ideea de ansamblu de bunuri care „potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public”, bunuri supuse unui regim juridic special.

Cât privește raportul conceptual dintre proprietatea publică și domeniul public, abordările au fost diferite, între doctrina de drept public și cea de drept privat.

Autorii de drept public au afirmat că noțiunile de proprietate publică și domeniu public nu sunt echivalente, raportul dintre ele fiind considerat de la parte la întreg, cu consecința identificării unui sens larg al noțiunii de domeniu public, prin cuprinderea în acesta și a unor bunuri proprietate privată, aparținând unor persoane de drept privat, bunuri de mare importanță istorică, culturală, arheologică asupra cărora statul ar exercita un „regim de pază și protecție”.

Autorii de drept privat au considerat că aceste două noțiuni sunt echivalente, sau „mai precis, complementare”, deoarece „noțiunea de domeniu public nu face altceva decât să determine bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publică”.

În doctrină s-a afirmat și că noțiunile în discuție nu sunt echivalente, deoarece „se confundă dreptul subiectiv civil, adică dreptul real de proprietate publică cu bunurile care constituie obiectul acestui drept”

Există totuși un numitor comun între opiniile autorilor de drept privat și al autorilor de drept public, și anume ideea că domeniul public este alcătuit numai din bunurile asupra cărora poartă un drept de proprietate publică, în acest sens sunt prevederile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998: „Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ teritoriale prin modurile prevăzute de lege.”

Rezultă că domeniul public este format din bunuri determinate de criteriile enumerate în text, aflate în proprietatea titularilor dreptului de proprietate publică, așa cum reține și Curtea Supremă de Justiție.

Delimitarea dintre proprietatea publică și proprietatea privată o realizează, însăși Constituția României din 1991. Astfel, la art. 136 alin. 2 se prevede că proprietatea publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale.

Constituția nu se oprește doar la a defini proprietatea publică, ci prin prevederile art. 136 alin. 3 evidențiază și bunurile care sunt exclusiv obiect al proprietății publice, „Bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică ”.

În literatura de specialitate , s-a susținut că domeniul privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale nu constituie o parte a proprietății publice și că proprietatea publică nu poate face parte din domeniul public sau din domeniul privat. Numai bunurile din domeniul public alcătuiesc obiectul proprietății publice și numai bunurile proprietate publică sunt inalienabile, cele din domeniul privat neafectînd parte din proprietatea publică. Dacă bunurile din domeniul privat al statului și al unităților administrativ – teritoriale ar constitui o parte a proprietății publice, ar fi și ele inalienabile potrivit art. 136 din Constituția României. În aceeași opinie se mai precizează că regimul juridic al proprietății private este identic, adică ocrotit în mod egal de lege, indiferent de titular: stat, unitățile administrativ-teritoriale, persoanele fizice sau juridice, altele decât statul. În literatura de specialitate s-a mai exprimat punctul de vedere că bunurile care formează obiectul proprietății publice constituie domeniul public și se numesc bunuri domeniale, spre deosebire de celelalte bunuri care formează domeniul civil și care aparțin proprietății private.

Referitor la relația proprietate publică – domeniu public un alt autor , apreciem că legiuitorul constituant a evocat, fără echivoc, și faptul că proprietatea publică vizează, în fond, o sferă limitată de bunuri, scoase din circuitul civil obișnuit, care formează domeniul public.

Un alt punct de vedere în ceea ce privește relația proprietate publică – domeniu public este acela că „toate discuțiunile, care se ivesc în jurul noțiunii de domeniu public, nu prezintă numai un interes de ordin teoretic, doctrinar, ci oferă și un interes de ordin practic, domeniul public fiind supus unui regim juridic special, care îl îndepărtează nu numai de regimul juridic al proprietății individuale, ci chiar și de regimul juridic al domeniului privat al statului supus dispozițiunilor dreptului comun”.

În ceea ce ne privește, achiesăm la opinia larg împărtășită că bunurile care formează obiectul proprietății publice alcătuiesc domeniul public, spre deosebire de celelalte bunuri care aparțin particularilor și formează domeniul civil.

Proprietatea este publică sau privată în raport de titularul acesteia, această opinie este bazată pe prevederile art.135 alin.3 din Constituția din 1991, nerevizuită, care precizează că proprietatea publică este aceea care aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale.

Într-o altă opinie se susține că,dispozițiile normei constituționale, care împart proprietatea în publică și privată, nu au în vedere criteriul titularului dreptului de proprietate, ci au în considerare regimul juridic diferit al bunurilor care fac obiectul uneia sau alteia dintre formele de proprietate. Se poate vorbi de domeniul public și de proprietatea privată a statului, în sensul de domeniu privat al acestuia, deoarece bunurile proprietate privată au același regim juridic, indiferent de titular.

În ceea ce ne privește, achiesăm la acest al doilea punct de vedere, pentru că modalitatea după care bunurile pot fi în proprietate publică sau în proprietate privată ne-o oferă însăși legea fundamentală. În acest sens, art. 136 alin. 3 din Constituție face o enumerare a bunurilor care fac parte din proprietatea publică, lăsând totuși în final mențiunea că și alte bunuri stabilite de lege pot face parte din proprietatea publică. Așadar, prin lege se poate trece un bun dintr-un domeniu în altul, însă așa cum s-a precizat și în literatura juridică,este vorba numai de trecerea de bunuri în domeniul public printr-o altă lege.

Apreciem că, în același mod în care se face distincția dintre proprietatea publică și cea privată, la fel și în situația diferențierii domeniului public de cel privat singurul criteriu este legea, astfel doar cu ajutorul legii putem aprecia dacă un bun aparține domeniului public sau domeniului privat.

Legea nr.213/1998 în art.4 definește domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale arătând că el este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea statului sau în proprietatea unităților administrativ-teritoriale și care nu fac parte din domeniul public, asupra acestor bunuri statul sau unitățile administrativ-teritoriale având drept de proprietate privată.

Dreptul de proprietate privată al statului sau al unităților administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul privat este supus regimului juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel.

Conform art. 6 alin. 1 din Legea nr. 213/1998 ,, fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și lucrurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, respectându-se Constituția, tratatele internaționale la care România era parte și legile în vigoare la data preluării lor de către stat”, iar conform alin.2 ,, Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele deținute prin vicierea consimțământului, pot fi revendicate de foștii proprietari sau de succesorii acestora, dacă fac obiectul unor legi speciale de reparație.” Valabilitatea titlului este stabilită de instanțele judecătorești competente

Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989 a fost elaborată în conformitate cu prevederile articolului 26 din Legea nr. 213/1998, și stabilește că: „Imobilele preluate în mod abuziv de stat, de organizațiile cooperatiste sau de orice alte persoane juridice în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, precum și cele preluate de stat în baza Legii nr. 139/1940 asupra rechizițiilor și nerestituite se restituie în natură sau în echivalent, când restituirea în natură nu mai este posibilă, în condițiile prezentei legi”. Legea precizează tipurile de măsuri reparatorii și sensul expresiei „imobile preluate în mod abuziv”.

Măsurile reparatorii prin echivalent trebuie să constea în compensare cu alte bunuri ori servicii oferite în echivalent de deținător, cu acordul persoanei îndreptățite, în acordare de acțiuni la societăți comerciale tranzacționate pe piața de capital, de titluri de valoare nominală folosite exclusiv în procesul de privatizare sau de despăgubiri bănești. Pot fi combinate măsurile reparatorii prin echivalent.

Categoria imobilelor preluate în mod abuziv cuprinde: imobilele naționalizate prin Legea nr.119/1948 pentru naționalizarea întreprinderilor industriale, bancare, de asigurări, miniere și de transporturi, precum și cele naționalizate fără titlu valabil; imobilele preluate prin confiscarea averii, ca urmare a unei hotărâri judecătorești de condamnare pentru infracțiuni de natură politică, prevăzute de legislația penală, săvârșite ca manifestare a opoziției față de sistemul totalitar comunist; imobilele donate statului sau altor persoane juridice pe baza unor acte normative speciale adoptate în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, precum și alte imobile donate statului, dacă s-a admis acțiunea în anularea sau în constatarea nulității donației printr-o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă; imobilele preluate de stat pentru neplata impozitelor din motive independente de voința proprietarului sau cele considerate a fi fost abandonate, în baza unei dispoziții administrative sau a unei hotărâri judecătorești în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989; imobilele preluate de stat în baza unor legi sau a altor acte normative nepublicate, la data preluării în Monitorul Oficial sau în Buletinul Oficial; imobilele preluate de stat în baza Legii nr. 139/1940 asupra rechizițiilor și care nu au fost restituite ori pentru care proprietarii nu au primit compensații echitabile; orice alte imobile preluate de stat cu titlu valabil, așa cum este definit la art. 6 alin (1) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia; imobilele donate statului sau altor persoane juridice în baza Decretului nr. 410/1948 privind donațiunea unor întreprinderi de arte grafice, a Decretului nr. 478/1954 privind donațiile făcute statului și altele asemenea, neîncheiate în formă autentică, precum și imobilele donate statului sau altor persoane juridice, încheiate în forma autentică prevăzută de art. 813 din Codul civil;orice alte imobile preluate fără titlu valabil sau fără respectarea dispozițiilor legale în vigoare la data preluării, precum și cele preluate fără temei legal prin acte de dispoziție ale puterii sau ale administrației de stat.

Apariția și evoluția dreptului de proprietate publică și reglementarea sa juridică s-au făcut paralel cu apariția și consolidarea statului, ca instituție istorică, juridică, politică și economică de organizare a societății. Existența proprietății publice fără o organizare statală nu poate fi concepută, așa cum și existența unui stat organizat nu poate fi concepută fără existența bazei economico-juridice care să îl susțină, respectiv fără proprietatea publică. Deci, existența istorică a dreptului de proprietate publică este strict legată de apariția statului.

Articolele 44 și 136 din Constituție consacră unele „principii fundamentale în ce privește regimul proprietății: împărțirea proprietății în privată și publică, caracteristica proprietății private de a fi garantată și ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular, precum și de a fi inviolabilă, iar în ce privește proprietatea publică, caracterul sau inalienabil”.

Importante în ceea ce privește regimul general al proprietății sunt unele decizii ale Curții Constituționale pe care le vom analiza în cele ce urmează.

Astfel, prin Decizia nr. 4/1992, Curtea a statuat că „naționalizarea este neconstituțională, singura posibilitate de trecere silită în proprietatea publică a unor bunuri fiind exproprierea. În acest sens se precizează că nu întâmplător Constituția nu se referă la naționalizare, întrucât Adunarea Constituantă nu a reținut acele modalități care fiind interpretabile și ridicând suspiciuni mai ales în ce privește cauza lor, pot duce la abuz din partea autorităților publice și, deci, la încălcarea libertăților publice”.

În urma revizuirii Constituției, prin Legea nr. 429/2003, naționalizarea este prevăzută în mod expres în dispozițiile art. 44 alin. (4) din Constituție, astfel: „Sunt interzise naționalizarea sau orice alte măsuri de trecere silită în proprietatea publică a unor bunuri pe baza apartenenței sociale, etnice, religioase, politice sau de altă natură discriminatorie a titularilor”, dar nominalizarea în Constituție nu trebuie înțeleasă în sensul că această măsură ar fi constituțională, ea devine neconstituțională numai pentru motivele prevăzute în text. Curtea Constituțională nu s-a pronunțat însă în ceea ce privește discriminarea la care se referă textul constituțional.

La principiile enumerate se adaugă potrivit doctrinei următoarele:

1. „Dreptul de proprietate are un caracter fundamental”. Curtea reține, „conservarea lui este unul din scopurile societății organizate statal; de aceea trăsăturile sale fundamentale sunt de nivelul constituțional și nu al legilor.Desigur că o asemenea idee este conformă cu trăsăturile unui drept fundamental pe care doctrina le-a evidențiat cu claritate.

2. „Regimul juridic general al proprietății, publică sau privată, vizează, ca esență, cele trei elemente ale dreptului de proprietate: posesia, folosința, dispoziția".

3.,,Dreptul de proprietate constituie unul dintre principiile fundamentale ale organizări sociale” „Garantarea dreptului de proprietate se realizează prin mijloacele prevăzute de lege”

Curtea Constituțională reține câteva mijloace de garantare a dreptului de proprietate, astfel: „garantarea dreptului de proprietate presupune protecția tuturor prerogativelor acestui drept și, în mod special, a dreptului de dispoziție”. Referitor la acest principiu Curtea Constituțională a mai decis, că „garantarea și ocrotirea proprietății, se pune după reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate”, și că „proprietarului nu i se poate impune, prin lege, în cadrul raporturilor contractuale, o obligație la care nu și-a dat consimțământul”.

Referitor la valoarea de circulație a bunurilor și la reconstituirea dreptului de proprietate, ca urmare a naționalizărilor, exproprierilor sau altor mijloace de constituire a proprietății de stat, realizate anterior anului 1989, Curtea Constituțională a făcut câteva precizări, asfel:

a) Curtea Constituțională printr-o decizie a statuat că „dreptul de proprietate și valoarea de circulație a bunurilor ce fac obiectul acestui drept sunt două aspecte diferite, iar garantarea și ocrotirea constituțională a proprietății se referă la dreptul de proprietate, nu la oscilațiile valorii de circulație a bunurilor„

b) S-a decis de către Curtea Constituțională că „dacă simpla recunoaștere a dreptului de proprietate – publică sau privată a statului asupra bunurilor dobândite prin naționalizare, expropriere etc. ar echivala cu „legitimarea” neconstituțională a efectelor unor reglementări abuzive, atunci ar însemna că sunt neconstituționale și Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, precum și Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului. Ar fi, totodată, contrare Constituției și toate legile care, în viitor, ar dispune restituiri de bunuri ori plata de despăgubiri în folosul foștilor proprietari. Aceasta, deoarece o lege care dispune retrocedarea unor imobile nu poate să nu pornească de la premisa că bunurile ce se restituie sau pentru care se plătesc despăgubiri au aparținut statului. Tocmai de aceea trebuie să se recunoască statului dreptul de a hotărî neîngrădit asupra regimului juridic al bunurilor intrate în patrimoniul sau în baza unor titluri conforme cu legislația existentă în momentul dobândirii lor, precum și de a stabili modul în care – prin restituire în natură, prin plata unor despăgubiri sau în orice altă modalitate, foștii proprietari sau moștenitorii acestora vor beneficia de reparații pentru prejudiciile suferite prin aplicarea unor prevederi legislative în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989". Curtea a mai decis: „chiar dacă naționalizarea sau alte moduri prin care, sub imperiul unor legi anterioare, a luat naștere dreptul de proprietate al statului nu sunt corespunzătoare prevederilor Constituției, dreptul subiectiv de proprietate al statului, constituit potrivit reglementărilor anterioare actualei legi fundamentale, nu este stins ca efect al intrării în vigoare a acesteia, independent de modificările aduse regimului juridic al proprietății".

În același sens, Curtea Constituțională a decis, că dispozițiile art.6 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia nu au nici scopul și nici efectul de a „legitima” reglementări din regimul trecut și nu pot avea în nici un fel caracter retroactiv.

În ceea ce privește exproprierea, Curtea Constituțională a decis că: „trecerea unor bunuri din proprietatea privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale în proprietatea publică a acestuia se poate face numai în condițiile în care statul și entitățile sale administrativ-teritoriale au în proprietate bunurile pe care le transmit în proprietatea publică. Prevederile art. 166 alin.(3) din Legea nr. 84/1995 nu pot dispune trecerea fără plata în proprietatea publică a statului a unor imobile intrate legal, pe calea privatizării, în proprietatea exclusivă a unor persoane juridice de drept privat. O asemenea operațiune se poate face, numai prin expropriere, pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire”.

Curtea Constituțională a statuat, că fără a fi trecute prin expropriere, „bunurile din patrimoniul societăților comerciale constituie proprietatea acestora". Explicând o asemenea poziție, Curtea Constituțională a statuat că: „prin reorganizarea fostelor unități socialiste de stat în societăți comerciale și regii autonome, dreptul de administrare pe care ele îl aveau asupra bunurilor din patrimoniul lor a fost transformat într-un drept de proprietate. Această transformare nu poate fi o măsură arbitrară, prin care unii cetățeni să fie defavorizați în beneficiul altora, știut fiind că aceste bunuri erau rezultatul efortului tuturora„ și, „bunurile regiilor autonome și ale societăților comerciale nu constituie proprietate de stat, ci proprietate privată, titularul proprietății fiind regia sau societatea. La societăți, statul este un simplu acționar ce deține o cotă-parte din capitalul social ce nu se confundă cu patrimoniul persoanei juridice". Instanța de contencios constituțional a stabilit că „nu constituie o încălcare a dreptului de proprietate a societăților înființate prin reorganizarea fostelor unități socialiste de stat preluarea datoriilor existente din patrimoniul unităților anterioare".

„Prin lege pot fi aduse anumite îngrădiri dreptului de proprietate, fără ca ele să atingă fondul acestui drept, adică să nu-l anihileze", Curtea Constituțională a decis, că aceste îngrădiri pot fi stabilite, „fie în privința obiectului dreptului, fie în privința unor atribute ale dreptului, pentru apărarea intereselor sociale și economice generale sau pentru apărarea drepturilor altor persoane. Esențial este ca prin aceste restricții stabilite de lege să nu se atingă fondul acestui drept, să nu se anihileze complet dreptul de proprietate”.

„Proprietatea care nu este publică este privată”

„Dreptul de proprietate este un drept natural, individual, permanent, transmisibil și inegal, iar reglementarea acestui drept se găsește în legislație”

Proprietatea publică și privată și sub aspectul deosebirilor fundamentale, caracteristicile lor sunt legate de titularul proprietății, de obiectul și de regimul lor juridic diferit. Proprietatea publică aparține statului sau unităților administrativ- teritoriale, astfel cum sunt ele definite de art. 3 alin. (3) din constituție: comuna, orașul, inclusiv municipiul și județul. Cu privire la titularul proprietății există o excepție consacrată, de altfel, în dreptul constituțional comparat, în care statul nu cuprinde și unitățile administrativ-teritoriale, ci numai autoritățile publice a căror competență teritorială este pe întreaga țară.

Statul și unitățile administrativ-teritoriale, spre deosebire de alte subiecte de drept, pe lângă faptul că sunt persoane juridice-subiecte de drept privat, sunt în primul rând subiecte de drept public-purtătoare ale atribuțiilor de autoritate. Această dublă calitate le conferă aptitudinea de a fi singurii titulari ai unui drept de proprietate cu un regim juridic diferit de cel comun: dreptul de proprietate publică. În ceea ce privește statul și unitățile administrativ-teritoriale, considerăm că acestea sunt în exclusivitate titularii dreptului de proprietate publică.

Din punct de vedere al obiectului, bunurile asupra cărora se constituie proprietatea publică sunt expres prevăzute de art. 136 alin. (3). Sub aspectul regimului juridic, alin. (4) prevede că ,, bunurile proprietate publică sunt inalienabile”. Rezultă că ele sunt scoase din circuitul civil, neputând fi înstrăinate prin actul de voință al celui care le deține, al statului, respectiv organului local, adică al titularului și, deci, nici urmărite de creditori.

Bunurile proprietate publică pot fi concesionate sau închiriate, iar în ceea ce privește administrarea și exploatarea lor în cadrul proprietății publice ele pot fi date în administrarea regiilor autonome sau instituțiilor publice sau pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică.

Proprietatea privată este forma dominantă de proprietate, și aceasta, pentru că bunurile ce o compun sunt în circuitul civil, ceea ce permite o rapidă punere în circulație a lor.Proprietatea privată se bucură de un regim special de protecție, de ordin constituțional

În acest sens, art. 44 alin. (1) din Constituție, prevede că: „dreptul de proprietate privată și creanțele asupra statului sunt garantate”, iar alin. (2) al aceluiași articol prevede că, „proprietatea privată este ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular”. Dreptul de proprietate privată, prevăzut de art. 44, rezultă din sistemul proprietății consacrat în art. 136, potrivit căruia proprietatea este publică sau privată.

Dreptul de proprietate, publică sau privată, prezintă o serie de particularități materializate în caracterele specifice de a fi sau nu exclusiv, de a fi limitat sau nelimitat.

În opoziție cu proprietatea publică, proprietatea privată nu este exclusivă, ea putând aparține oricărui subiect de drept.Bunurile proprietate privată sunt în circuitul civil și tocmai de aceea ele pot fi înstrăinate prin actul de dispoziție al proprietarului și pot forma obiectul urmăririi silite a creditorilor.

Proprietatea privată este regula, iar proprietatea publică excepția. În ceea ce privește proprietatea publică aceasta este limitată, pe când cea privată nu este, deoarece se poate constitui asupra oricărui bun, cu excepția celor care nu pot face decât obiectul proprietății publice. Articolul 44 din legea fundamentală îi consacră un regim special de protecție, protecție constituțională ce constă tocmai în garantarea și în ocrotirea proprietății private.

Pentru o mai largă interpretare a reglementărilor sistemului proprietății, prevederile art.44 din Constituție necesită coroborarea cu prevederile art.136 care reglementează cadrul constituțional al proprietarului în general în România. Sistemul ambivalent al proprietății, ceea privată și ceea publică, are la bază distincțiile legate de titularul dreptului, de obiectul și regimul juridic aferent.

Tocmai prin faptul că titularul său nu este prevăzut ca atare prin Constituție, proprietatea privată poate aparține oricărui subiect de drept: cetățeni, străini, apatrizi, persoane juridice, inclusiv autorități publice sau chiar statul.

Proprietatea privată poate aparține oricărui subiect de drept, statul sau unitățile administrativ-teritoriale, pot fi și titulare ale unui drept de proprietate privată. Sub aspect juridic, poziția lor, este de egalitate cu oricare alt titular al unui asemenea drept, potrivit art. 44 alin. (2) proprietatea privată fiind ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular, iar ultimul alineat al art. 44 din Constituție prevede că proprietatea privată este, în condițiile legii, inviolabilă.

Secțiunea a III-a

Clasificarea domeniului public.

& 1. Trăsături caracteristice.

Pentru ca un bun să poată fi calificat că aparține domeniului public, acesta trebuie să întrunească mai multe trăsături, după cum urmează:

– prin natura sa ori prin dorința legiuitorului, bunul mobil au imobil, public sau privat să prezinte acele particularități care să justifice protecție socială de care se bucură.

Prin destinația expresă a legii sau prin natura lor, bunurile care aparțin domeniului public trebuie să fie de uz sau de interes public. Totodată este necesar ca aceste bunuri să intre în categoria celor care trebuie protejate și transmise generațiilor viitoare, față de care generația actuală are dreptul de a le folosi, dar și obligația de a face toate eforturile pentru conservarea stării și valorii acestora.

Această destinație este dată de regimul lor juridic, fie datorită valorii lor deosebite (istorice, artistice, științifice, documentare etc.), fie datorită utilității lor publice.

De regulă, bunurile proprietate publică sunt ușor identificabile, în baza prevederilor constituționale și dispozițiilor legale, dar, în ceea ce privește bunurile proprietate privată, care trebuie să primească un regim domenial de protecție și conservare, identificarea lor se realizează, de cele mai multe ori, pe baza unor proceduri speciale și în urma unei complexe activități de apreciere și evaluare, din partea unor experți și organisme de specialitate (spre exemplu, clasarea unui bun proprietate privată ca aparținând patrimoniului cultural național, potrivit Legii nr. 182/2000, privind protejarea patrimoniului cultural național mobil).

– bunurile domeniului public au o utilitate publică, ele au rolul de a satisface interesul public în mod direct sau indirect prin intermediul unui serviciu public;

Bunurile aparținând domeniului public au o importanță socială deosebită, fiind valori destinate uzului general, ceea ce nu înseamnă că toată lumea trebuie să se și folosească de ele în mod direct.

Distingem, în cadrul domeniului public, bunuri care se pretează la o folosință generală directă, precum străzile, apa mării, aerul etc. și bunuri care sunt puse în valoare printr-o folosință indirectă, prin intermediul unui serviciu public, cum este, spre exemplu, rețeaua de rulare a metroului, care este folosită prin intermediul serviciului public realizat de R.A. METROREX.

– a treia trăsătură este reprezentată de faptul că bunurile care aparțin domeniului public sunt guvernate, în ansamblul lor, de un regim de putere publică, putând fi vorba despre un regim de putere publică exclusiv pentru bunurile proprietate publică aparținând domeniului public și despre un regim mixt, combinație între regimul de drept comun și cel de drept administrativ.

Această trăsătură pune în evidență faptul că regimul de drept public sau regimul mixt, dar în care regimul de drept public este dominant, se manifestă în cadrul unor raporturi juridice de drept administrativ care se stabilesc între o persoană de drept public, statul sau o unitate administrativ – teritorială, pe de o parte, și un alt subiect de drept, pe de altă parte, iar litigiile care apar în cadrul unor astfel de raporturi sunt întotdeauna litigii de contencios administrativ, cu toate consecințele care decurg din această situație.

– ultima trăsătură este dedusă din cea anterioară și vizează faptul că un bun domenial implică o persoană morală de drept public, care poate exercita următoarele drepturi: titulara unui drept de proprietate publică, fiind vorba despre stat sau unitate administrativ teritorială și titulara unui drept de pază și protecție.

Bunurile aparținând domeniului public sunt fie proprietatea persoanelor juridice de drept public, fie în paza sau protecția acestora.

Dacă este vorba de existența dreptului de proprietate, potrivit legislației actuale, acesta este dreptul de proprietate publică ce aparține statului sau unității administrativ-teritoriale, în timp ce, dacă este vorba de paza bunurilor domeniului public, acest drept poate aparține oricărei persoane juridice de drept public care acționează în numele statului.

În ceea ce privește importanța distincției dintre proprietatea publică și proprietatea privată a satului sau unităților administrativ teritoriale sau, cu alte cuvinte interesul practic de a deosebi domeniul public de domeniul privat, este vorba despre diferența de regim juridic aplicabil.

Dincolo de deosebirile de regim juridic, domeniul public și privat, au o funcție comună, și anume aceea de a permite persoanelor publice să-și îndeplinească misiunile lor administrative.

&2 . Clasificarea bunurilor domeniului public

De-a lungul anilor, s-au formulat mai multe clasificări, criteriile variind datorită concepțiilor diferite exprimate cu privire la conținutul și sfera domeniului public.

Dacă ne raportăm la literatura interbelică, constatăm un mod de clasificare mai sintetică (P.Negulescu) și o clasificare mai analitică (E.D.Tarangul).

Astfel profesorul P.Negulescu identifica patru dependințe ale domeniului public :

1) domeniul public maritim, care cuprinde: a) marea teritorială; b) țărmurile mării și c) porturile maritime;

2) domeniul public aerian, format din spațiul atmosferic mărginit între granițele statului;

3) domeniul public al râurilor navigabile și flotabile;

4) domeniul public terestru, compus din: a) șoselele, căile ferate,etc.; b) porțile, zidurile, șanțurile, fortificațiile orașelor întărite; c)imobilele afectate în mod direct și special unui serviciu public pentru a fi utilizate în vederea satisfacerii unui interesa general;d) bunurile mobile destinate a fi folosite pentru un interes general.

Profesorul E.D. Tarangul identifică șapte categorii de dependințe:

1) domeniul public maritim: a) marea teritorială; b) litoralul mării; c) lacurile sărate care au făcut parte din mare; d) porturile maritime și farurile cu tot utilajul necesar navigației;

2) domeniul public terestru (ulițele, drumurile, șoselele, podurile, fortificațiile militare, terasamentul căilor ferate);

3) domeniul public fluvial (cursurile de apă navigabile și flotabile și cele ce produc forțe motrice; canalele de navigație; porturile navigației fluviale cu toate dependințele; cursurile de apă – se precizează că intră în domeniul public apa împreună cu albia, pe când insulele care se nasc aparțin domeniului privat);

4) domeniul public aerian (spațiul de aer de deasupra teritoriului statului );

5) clădirile afectate unui serviciu public (școlile, universitățile, cazărmile, spitalele, clădirile diferitelor autorități, gările, observatoarele, închisorile, etc.);

6) obiecte mobile afectate unui serviciu public (cărțile dintr-o bibliotecă, obiecte de muzeu, armamentul și echipamentul militar, mobilierul instituțiilor publice, materialul rulant al căilor ferate; instrumentele chirurgicale din spital; materialul didactic din școli, aparatele de experiență din laborator, etc.);

7) domeniul sacru (toate obiectele afectate cultului, așa numitele res sacre și res benedictae).

Se observă că între cele două opinii exprimate există asemănări dar și deosebiri, aceasta datorită faptului că legislația a suferit multe modificări și că cei doi autori fac parte din curente de idei diferite în ceea ce privește criteriul fundamental de domenialitate.

Luând în considerare cele de mai sus și ținând seama de situația din legislația noastră, o clasificare exhaustivă a realizat Prof. Antonie Iorgovan, care propune, următorul tablou al clasificării domeniului public:

I. Din punct de vedere al interesului pe care îl prezintă, distingem:

a) domeniul public de interes național (domeniul public național);

b) domeniul public de interes județean (domeniul public județean)

c) domeniul public de interes comunal (domeniul public comunal).

II. Din punct de vedere al modului de determinare distingem:

a) bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituție;

b) bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;

c) bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritățile administrației publice în baza criteriilor din Constituție și legi.

III. Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului , distingem:

a)bunuri ale domeniului public ce aparțin proprietății publice a statului sau unităților administrativ teritoriale;

b) bunuri ale domeniului public ce aparțin proprietății private, dar afectate de dreptul de pază și protecție al statului (drept de poliție).

IV. Din punct de vedere al modului de incorporare distingem:

a) domeniul public natural;

b) domeniul public artificial.

V. Din punct de vedere al modului de utilizare de către public distingem:

a) bunuri utilizate direct;

b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.

VI. Din punct de vedere al serviciului public organizat distingem:

a) bunuri care sunt puse în valoare printr-un serviciu public;

b) bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.

VII. Din punct de vedere al naturii bunurilor, distingem:

a) domeniul public terestru (bogățiile subsolului, căile de comunicație și instalațiile aferente, terenurile afectate unităților publice, rezervațiile și monumentele naturii, etc.);

b) domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime interioare, țărmurile mării, faleza și plaja mării, fundul apelor maritime interioare și al mării teritoriale, porturile maritime, etc.);

c) domeniul public fluvial (apele de suprafață – fluviile, râurile, căile navigabile interioare, lacurile navigabile, barajele, lacurile de acumulare, lacurile și nămolurile terapeutice lacurile de distracție și orice apă cu potențial energetic valorificabil; apele subterane – izvoarele de ape potabile, izvoarele de apă minerale, izvoarele de apă termale și orice izvoare ce pot fi folosite în interes public);

d) domeniul public aerian (spațiul aerian cuprins între limitele și deasupra României);

e) domeniul public cultural (obiecte de artă – picturi, sculpturi, mobilier; lucrări arhitectonice; curți, palate, cetăți, mănăstiri, biserici, etc.; vestigii arheologice, monumente, letopisețe, cronicile, manuscrise, obiecte de cult, obiecte de muzeu și orice bun mobil sau imobil care intră în patrimoniul cultural național);

f) domeniul public militar (cazărmile, cazematele, zidurile de apărare, amenajările genistice și diferitele tipuri de adăposturi, căile de comunicație militară, căile de telecomunicații militare, armamentul și muniția, parcul de mașini, terenurile destinate exclusiv instrucției militare, pichetele de grăniceri și fortificațiile de apărare a țării).

De asemenea, dintre autorii contemporani, demnă de menționat este și clasificarea propusă de Liviu Giurgiu, potrivit căruia, în raport cu modul de utilizare a bunurilor afectate uzului public, se pot distinge două categorii de bunuri ale domeniului public:

a) bunuri destinate uzului direct și colectiv, cum sunt, spre exemplu: străzile, șoselele, piețele publice, țărmurile și plaja mării etc.;

b) bunuri destinate uzului direct, realizat în mod individual și privat, prin intermediul unui serviciu public, cum sunt locurile de înhumare în cimitire, mesele din piețe și hale etc.

Concluzionând, arătăm faptul că, prin clasificările mai sus enunțate observăm asemănări și deosebiri, ce se datorează unei legislații care de-a lungul timpului a suferit multe modificări, motiv pentru care, luând în considerare actula legislație, care de asemenea este într-o continuă modificare considerăm că putem formula o clasificare a bunurilor domeniului public după cum urmează:

I . Domeniul public natural compus din domeniul public maritim, aerian, fluvial, agricol, silvic precum și ariile naturale protejate.

II. Domeniul public necesar care cuprinde domeniul public militar, sanitar și cultural.

III. Domeniul public regional care din punct de vedere al interesului pe care îl reprezintă va fi alcătuit din domeniul public de interes național, județean și comunal.

Capitolul III.

Regimul juridic al domeniului public

Secțiunea I. Noțiunea de regim juridic

Noțiunea de regim juridic al domeniului public evocă ansamblul regulilor aplicabile bunurilor care aparțin domeniului public, precum și raporturile juridice care iau naștere între titularii acestor bunuri și terțele persoane.

Actuala Constituție a României are un merit incontestabil în a tranșa dispute celebre exprimate de-a lungul timpului în această materie, pe care ne-am îngădui să le reținem astfel:

A) se stabilește care sunt titularii proprietății publice, neputând fi vorba, cum dispune art. 136 alin. (2) decât despre stat sau unitatea administrativ-teritorială.

Vom identifica astfel o proprietate publică a statului, care cuprinde bunurile de interes național și una a unității administrativ-teritoriale (comună, oraș sau județ), care cuprinde bunurile de interes local.

B) se stabilește de către Constituantul român ce bunuri intră în sfera proprietății publice, fără a epuiza toate bunurile care o compun. Se lasă posibilitatea ca prin lege organică această sferă să poată fi extinsă.

C) din opoziția dintre regimul juridic de putere aplicabil unor categorii de bunuri și regimul juridic de drept comun aplicabil proprietății private, rezultă, logic, existența a două domenii, un domeniu public și unul privat. Noțiunea de domeniu public, la rândul ei, nu se limitează doar la bunurile proprietate publică. Ea mai include și unele bunuri proprietate privată care au o semnificație specială, care justifică apartenența la domeniul public.

Astfel, potrivit art.23 din Legea nr.213/1998, litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, județelor, comunelor, orașelor sau al municipiilor sunt de competența instanțelor de contencios administrativ.

De asemenea, conform art.2 alin.(l) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, contractele încheiate de autoritățile publice pentru punerea în valoare (utilizarea, exploatarea etc.) bunurilor proprietate publică sunt asimilate actelor administrative, iar litigiile legate de încheierea, aplicarea și executarea contractelor administrative sunt de competența instanțelor de contencios administrativ, potrivit art.8 alin.(2) din aceeași lege.

Cu alte cuvinte, regimul juridic aplicabil bunurilor aparținând domeniului public, precum și instrumentelor juridice de constituire a domeniului public și de punere în valoare a acestor bunuri, este un regim de drept public, adică un regim de drept administrativ.

Așa cum s-a arătat în literatura de specialitate, regimul juridic de drept administrativ nu este un regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun, ci reprezintă o altă formă a regimului juridic specific unei societăți civilizate și democratice, ceea ce impune „necesitatea schimbării opticii de abordare a regimului public în raport cu cel privat, regimul public impunându-se ca o dimensiune a societății civile”.

Scara domenialității publice. Această structură hibridă a domeniului public este tratată de doctrină prin sintagma „scara domenialității”. Ea evocă,conform doctrinei:

1) reprezentarea în planul acestei realități juridice a unei „scări” cu mai multe „trepte” pe care sunt plasate două categorii de bunuri, publice și private;

2) aceste bunuri sunt supuse unui regim general de putere publică, regim care însă îmbracă două forme:

a) regim exclusiv de putere, pentru bunurile proprietate publică;

b) regim mixt, combinație între regimul de putere și regimul de drept comun care continuă să guverneze bunurile proprietate privată care aparțin domeniului public; între aceste două tipuri de regimuri juridice există „subtrepte“, respectiv preeminența regimului de putere asupra celui de drept comun.

3) bunurilor domeniului public le corespund mai multe tipuri de drepturi:

– un drept de proprietate publică, aparținând statului sau unității administrativ-teritoriale pentru bunurile proprietate publică;

– un drept de proprietate privată, pentru bunurile proprietate privată care aparțin domeniului public, al cărui titular poate fi oricare subiect de drept, persoană fizică sau juridică deținătoare a unui asemenea bun;

– un drept de pază și protecție, pentru bunurile proprietate privată, exercitat de reprezentantul statului sau unității administrativ-teritoriale.

4) bunurile domeniului public diferă și din punct de vedere al titularilor.

O primă categorie de titulari o reprezintă statul și unitatea administrativ-teritorială pentru bunurile proprietate publică din domeniul public.

O situație specială au bunurile proprietate privată, cu privire la care identificăm două categorii de titulari: titularii dreptului de proprietate privată, care pot fi reprezentați de orice subiect de drept și titularii dreptului de pază și protecție, reprezentați de persoana juridică stabilită potrivit legii să acționeze în numele statului pentru a exercita aceste prerogative.

D) legiuitorul constituant, în ceea ce privește proprietatea publică, a avut grijă să o declare, pe de o parte, inalienabilă, iar pe de altă parte, să stabilească faptul că acest caracter inalienabil nu exclude existența unor forme de valorificare și de antrenare în circuitul social și juridic, realizat prin intermediul celor patru tipuri de contracte administrative: de administrare, de concesionare, de închiriere și de folosință gratuită.

Atât contractele care au ca obiect bunuri private, cât și cele care au ca obiect bunuri publice urmăresc, printre altele, și realizarea unor venituri. Numai că, în cazul contractelor care privesc bunuri publice, obținerea de profit nu reprezintă un scop în sine, el este un scop subsecvent celui principal, și anume realizarea interesului public.

De altfel, suma de bani achitată pentru exploatarea privată a unui domeniu public, tradițional are o denumire specifică, și anume redevență.

Secțiunea a II-a.

Dobândirea și încetarea dreptului de proprietate publică

În ceea ce privește modurile de dobândire art.7 din Legea nr. 213/1998 prevedea că dreptul de proprietate publică se dobândește:

a) pe cale naturală, înțelegând prin aceasta accesiunea mobiliară și imobiliară;

b) prin achiziții publice efectuate în condițiile legii;

c) prin expropriere pentru cauza de utilitate publică;

d) prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauza intra în domeniul public;

e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ – teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;

Trecerea, se face, după caz, prin Hotărâre a Guvernului a consiliului județean respectiv a Consiliului General ala Municipiului București ori a consiliului local.Trecerea pe cale administrativă, a unui bun din domeniul privat în domeniul public nu se poate face în mod discreționar așa cum s-a procedat uneori în practică, ci numai pentru cauză de utilitate publică.

f) prin alte moduri prevăzute de lege.

Secțiunea a III-a.

Reglementarea domeniului public potrivit Noului Cod Civil

Noul Cod civil în articolul 863 reglementează „ cazurile de dobândire a dreptului de proprietate publică", respectiv modalitățile legale de dobândire a dreptului de proprietate publică după cum urmează:

Anterior adoptării Codului civil aceste modalități erau prevăzute în art. 7 al Legii nr. 213/1998, care a fost abrogat. Comparând fostul articol 7 al Legii nr. 213/1998 cu actualul art. 863 din Codul civil, constatăm că există elemente comune, dar și deosebiri din punct de vedere al conținutului.

În conformitate cu articolul 863, există următoarele cazuri de dobândire a dreptului de proprietate publică:

prin achiziție publică, efectuată în condițiile legii. Această procedură este prevăzută într-o formă identică, și de vechiul text.

prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condițiile legii. Și această formulă era prevăzută de fostul articol 7, singura deosebire constând în precizarea în „condițiile legii", pe care acesta nu o prevedea anterior.

Pentru rigurozitate, se impune o completare a textului, în acord cu articolul 44 alineat 3 din legea fundamentală, care stabilește norma de principiu conform căreia nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire.

În condițiile în care legea fundamentală admite doar acest tip de expropriere, pentru a fi în deplină concordanță cu aceasta, art. 863 lit. b) ar fi trebuit sa prevadă prin "expropriere pentru cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire formulă pe care o propunem de lege ferenda.

prin donație sau legat, acceptat în condițiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dispunătorului, devine de uz ori de interes public.

Formula era prevăzută și de fostul art. 7, într-o redactare sensibil apropiată, deosebirea constând în faptul că, nu se mai prevede autoritatea competentă să accepte donația sau legatul, ci doar că acceptare urmează să se facă în condițiile legii. Se adaugă faptul că, dobândirea destinației de uz sau interes public se poate realiza prin natura bunului sau voința dobânditorului.

prin convenție cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dobânditorului, devine de uz, ori de interes public. O asemenea modalitate nu era prevăzută anterior, și considerăm benefică includerea ei între modalitățile prin care statul sau unitatea administrativ-teritorială să poată dobândi un bun de la un particular, persoană fizică sau juridică în situația în care bunul prezintă vocația de a deveni de uz sau de interes public.

prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unității administrativ-teritoriale, în domeniul public al acestuia, în condițiile legii.Această procedură era prevăzută și de fostul articol 7 din Legea nr. 213/1998, într-o formulă care conținea anumite imperfecțiuni care într-un mod corect au fost eliminate de textul actual al Codului civil.

Ne referim la formula trecerea unor bunuri în loc de transferul unor bunuri, care este mai riguroasă din punct de vedere juridic, precum și precizarea, într-un mod incorect, a faptului că trecerea bunului din domeniul public, în cel privat se facea pentru cauză de utilitate publică.

Formula în condițiile legii la care trimite art 863 lit. e) în partea sa finală, trebuie interpretată prin raportare la prevederile Legii nr. 213/1998 care reglementează aceste modalități în art. 8-10, pe care le-am analizat anterior.

prin alte moduri stabilite prin lege. Ca și vechiul art. 7 din Legea nr. 213/1998, nici actualul text al articolul 863 din Codul civil nu epuizează sfera modalităților în care poate fi dobândit dreptul de proprietate publică, permițând, prin norma de trimitere ca această sferă să poată fi extinsă la alte modalități prevăzute de lege. Formula stabilită de lege, impune determinarea categoriei de lege ia care ea face trimitere.Pentru argumentele pe care le-am invocat anterior, apreciem că trebuie să fie vorba despre o lege organică, în conformitate cu prevederile art. 73 alin. 3 lit. m) din Constituție.

O modalitate pe care Codul civil nu o prevede, dar era cuprinsă în fostul articol 7 din Legea nr. 213/1998 era calea naturală a dobândirii proprietății publice. Nu putem împărtăși eliminarea ei, atâta vreme cât Codul civiî face în permanență trimitere la faptul că este vorba despre bunuri care, prin natura lor sau prin destinația legii, sunt de uz sau de interes public. Era firesc, astfel să fie menținută, printre cazurile de dobândire a proprietății publice și calea naturală.

Referitor la unele moduri speciale de schimbarea a tipului de proprietate sau a titularului acesteia, precum și condițiile în care acestea pot avea loc sunt reglementate în Legea nr.213/1998 după cum urmează:

a) Articolul 8 alin. (3) prevede că, ”trecerea în domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societăților comerciale, la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar, se poate face numai cu plata și cu acordul adunarii generale a acționarilor societății comerciale respective. În lipsa acordului menționat, bunurile societății comerciale respective pot fi trecute în domeniul public numai prin procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică și după o justă și prealabilă despăgubire”.

b) Potrivit articolului 9 alin. (1) „trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, dupa caz, sau prin hotarare a Guvernului”.

c) Articolul 9 alin.(2) reglementează ”trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotarare a consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local”.

Există două situații în ceea ce privește încetarea dreptului de proprietate publică, și anume: bunul a pierit sau bunul a trecut în domeniul privat.

Costatăm că, potrivit art.9 din Legea nr.213/1998, trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, dacă prin Constituție sau prin alte legi nu se dispune altfel.

Cu toate acestea, anumite terenuri aparținând domeniului public nu pot fi trecute în domeniul privat. Legea nr.18/1991 reglementează acest aspect la articolul 5 alin.(3) terenurile pe care sunt amplasate rețele stradale și parcuri publice, terenurile pentru rezervații naturale și parcuri naționale, monumentele, ansamblurile și siturile arheologice și istorice, monumentele naturii nu pot fi dezafectate din domeniul public decât în cazuri de excepție, pentru lucrări de interes național.

Hotărârea de trecere a unui bun în domeniul public sau privat poate fi atacată potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004.

Secțiunea a IV-a Principiile proprietății publice.

Cele patru principii aplicabile proprietății publice sunt.

A. Inalienabilitatea.Primul principiu care, tradițional, caracterizează domeniul public, în sens de proprietate publică, separându-l de domeniul privat, este inalienabilitatea. Dată fiind destinația bunurilor proprietății publice, uzul public sau interesul public, pe de o parte, și necesitatea conservării și transmiterii lor pentru generațiile viitoare, pe de altă parte, ele nu pot fi înstrăinate.

Acest principiu este prevăzut expres în :

Constituția din 1991, revizuită în 2003, și care la art. 136 alin.(4) prevede că ,, bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea ele pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică.

Legea fondului funciar, la art.5 alin.(2) dispune că „Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse in circuitul civil decat daca, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public.” dar cu referire la bunurile ,,ce fac parte domeniul public”,

Legea nr. 213/1998 care la art.11 prevedea ,,(1) Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile, după cum urmează:

a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condițiile legii;

b) nu pot fi supuse executării silite și asupra lor nu se pot constitui garanții reale;

c) nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credință asupra bunurilor mobile.

(2) Actele juridice încheiate cu încalcarea prevederilor alin.(1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absoluta.”

Noul cod civil reglementează în art. 861 caracterele dreptului de proprietate publică, după cum urmează:

(1) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile.

(2) Proprietatea asupra acestor bunuri nu se stinge prin neuz și nu poate fi dobândită de terți prin uzucapiune sau, după caz, prin posesia de bună-credință asupra bunurilor mobile.

(3) În condițiile legii, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosință și pot fi concesionate ori închiriate.

Legea nr.215/2001 la art.122 alin.(2) prevede că „bunurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile”

În doctrina civilistă, se consideră că acele caractere specifice ale dreptului de proprietate publică nu justifică ideea apărării sau ocrotirii preferențiale a acestui drept în raport cu dreptul de proprietate privată, ambele forme de proprietate fiind garantate și ocrotite prin lege, în mod egal, după cum rezultă din art.44 alin.(2) fraza I și art.136 alin.(2) din Constituție, revizuită.

Totuși, Curtea Constituțională, prin Decizia nr.132/1994 a statuat că art.41 alin.(2) din Constituție (art.44 alin.(2), după revizuire și republicare are în vedere ocrotirea în mod egal a proprietății private, indiferent de titular, și deci se referă la ocrotirea în mod egal a proprietății aparținând persoanelor fizice ori persoanelor juridice de drept privat, precum și la ocrotirea bunurilor care formează obiectul proprietății private a statului. Ca atare, a motivat în continuare Curtea Constituțională, art.41 alin.(2) din Constituție (actualul art.44 alin.2) nu pune semnul egalității între proprietatea privată și proprietatea publică în ceea ce privește protecția juridică.

Caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică face ca bunurile care sunt obiectul acestui drept să fie scoase din circuitul civil, adică să nu poată fi înstrăinate prin acte juridice de drept privat, nici prin voința titularului dreptului de proprietate și nici prin voința celui care le deține.

Totuși, legiuitorul român a admis existența unor servituți asupra bunurilor aparținând domeniului public, cu condiția ca servitutea să fie compatibilă cu natura și destinația bunurilor respective, cum ar fi servitutea de vedere sau de scurgere a apelor asupra unei străzi.

Astfel, potrivit art.13 alin.(l) din Legea nr.213/1998, servituțile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în măsura în care aceste servituți sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate, iar servituțile valabil constituite anterior intrării bunului în domeniul public se mențin, conform alin.(2) al aceluiași articol, în condițiile prevăzute la alin.(1).

Încălcarea regulii inalienabilității bunurilor aparținând domeniului public prin acte juridice de drept privat va atrage sancțiunea prevăzută la art. ll alin.(2) din aceeași lege, a nulității absolute.

Regula inalienabilității bunurilor din domeniul public nu interzice, însă, constituirea unor drepturi reale specifice asupra acestor bunuri, precum dreptul de administrare, dreptul de concesiune sau dreptul real de folosință și nici posibilitatea închirierii acestor bunuri, deoarece nu este vorba de înstrăinarea bunurilor respective, ci de modalități specifice de exercitare a dreptului de proprietate publică, în regim de drept public.

Noul cod civil reglementează în art. 861 caracterele dreptului de proprietate publică, după cum urmează:

(1) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile.

(2) Proprietatea asupra acestor bunuri nu se stinge prin neuz și nu poate fi dobândită de terți prin uzucapiune sau, după caz, prin posesia de bună-credință asupra bunurilor mobile.

(3) În condițiile legii, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosință și pot fi concesionate ori închiriate.

Articolul 11 alin.2 din Legea nr. 213/1998, înainte de abrogare, a spus-o clar: sancțiunea încălcării principiului inalienabilității este nulitatea(absolută). Sunt înlăturate astfel toate discuțiile apărute în doctrina franceză, unde soluția este jurisprudențială, în legătura cu sfera persoanelor care pot invoca nulitatea ori cu posibilitatea de confirmare. Nuliattea poate fi invocată oricând, de către orice persoană interesată, deci nu numai de colectivitatea publică înstrăinătoar, aceasta din urmă neputând confirma actul . Sncțiunea nulității intervine indiferent de natura actului ( civil sau administrativ). După abrogarea art.11 prin Legea nr. 71/2011( a cărei rațiune ni se pare de neânțeles ) principiul se menține raportat la faptul că, potrivit art.1229 NCC ,, Numai bunurile care sunt în circuitul civil pot face obiectul unei prestații contractuale ”. Această soluție, valabilă în materie contractuală, trebuie extinsă și la actele administrative, care dacă ar tinde să încalce principiul inalienabilității, ar fi emise cu exces de putere

De asemenea, transferul bunurilor din domeniul public în domeniul privat nu reprezintă o încălcare a regulii inalienabilității, deoarece transferul nu se realizează prin acte juridice de drept privat, ci prin acte juridice de drept administrativ.

Astfel, potrivit art.10 alin.(2) din Legea nr.213/1998, „trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, dacă prin Constituție sau prin lege nu se dispune altfel.

Cu toate acestea, în practică, acest mijloc este folosit ca un instrument prin care se creează posibli ca odată trecut în domeniul privat bunul respectiv să poată fi înstrăinat. Situație cu care evident nu putem fi de acord.

Dar, nici transferul unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale sau din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în cel al statului nu reprezintă o încălcare a principiului inalienabilității care guvernează dreptul de proprietate publică, operațiunea juridică a transferului fiind efectuată prin acte administrative, iar nu prin acte civile de drept privat.

Astfel, potrivit prevederilor art.9 din Legea nr.213/1998:

„(1) Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.

(2) Trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local."

Caracterul inalienabil al bunurilor aparținând domeniului public impune ca aceste bunuri să nu poată face obiectul certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenului în favoarea unei societăți comerciale cu capital de stat în temeiul H.G. nr.834/1991 și nici obiectul reconstituirii dreptului de proprietate în condițiile Legii nr. 18/1991. Astfel, Secția de contencios administrativ a Instanței Supreme s-a pronunțat în sensul că o societate comercială nu poate beneficia de un certificat de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor din domeniul public, cum sunt terenurile pe care sunt amplasate porturile sau piețele agroalimentare.

Acest principiu semnifică, în cea mai simplă exprimare, faptul că bunurile domeniului public „nu pot fi înstrăinate”. Imposibilitatea înstrăinării lor nu exclude însă existența unor forme de punere în valoare a bunurilor proprietate publică, ele putând fi, cum adaugă același text legal, „date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condițiile legii”. Caracterul inalienabil nu permite dezmembrarea dreptului de proprietate prin constituirea de drepturi reale derivate, cum ar fi uzul, uzufructul, abitația, servituțile sau superficia.

Acest principiu vizează bunurile publice care aparțin domeniului public. A admite că toate bunurile care aparțin domeniului public, inclusiv cele private, sunt inalienabile, înseamnă a exclude în mod nejustificat și nelegitim de la posibilitatea înstrăinării categorii importante de bunuri. Am afecta, astfel, și dreptul statului sau al unității administrativ-teritoriale, care ar pierde posibilitatea de a mai dobândi în proprietate aceste bunuri, pentru că ele nu pot fi înstrăinate.

Considerăm că bunurile private din domeniul public „lato sensu” pot fi înstrăinate, însă este vorba despre o alienabilitate limitată, condiționată, care se exercită, ca întregul drept de proprietate, de altfel, sub paza persoanei morale de drept public. Ea impune astfel autorizări, exercitarea unui drept de preemțiune al statului etc.

Atunci când aceste bunuri ajung din proprietatea privată a unei persoane juridice de drept privat în proprietatea publică a statului sau a unității administrativ-teritoriale, lucrurile se schimbă fundamental. Credem că, în această situație, regimul juridic mixt încetează, natura bunului însuși se transformă, el devine bun proprietate publică, guvernat în exclusivitate de un regim de drept public și aflat în proprietatea unei persoane morale de drept public. Aceasta nu poate fi, potrivit art. 136 alin. (2), decât statul sau unitatea administrativ-teritorială.

Prin urmare, vom vorbi despre o inalienabilitate absolută și nelimitată a bunurilor publice din domeniul public și despre o alienabilitate relativă, limitată, a bunurilor proprietate privată care aparțin domeniului public sau, cum se exprimă un reputat autor, creatorul teoriei domeniului public în sens larg, despre principiul inalienabilității bunurilor domeniului public care fac obiect al proprietății publice și despre principiul prohibirii ori restrângerii vânzării bunurilor domeniale care sunt obiect al proprietății private.

B. Cel de-al doilea principiu este insesizabilitatea.

Este un principiu care derivă în mod firesc din cel al inalienabilității, întrucât dacă bunurile care aparțin domeniului public ar putea fi urmărite de creditori, s-ar putea ajunge la vânzarea lor silită, încălcându-se astfel regula inalienabilității.

Caracterul insesizabil al bunurilor aparținând domeniului public este o consecință a caracterului inalienabil al acestora, deoarece aceste bunuri nu pot fi înstrăinate prin niciun mijloc de drept privat, deci nici prin vânzare silită.

Mai mult, caracterul insesizabil al bunurilor aparținând domeniului public presupune și imposibilitatea constituirii garanțiilor reale asupra acestor bunuri. Astfel, potrivit art.ll alin.(l) lit.b) din Legea nr.213/1998, prevedea că bunurile din domeniul public „nu pot fi supuse executării silite și asupra lor nu se pot constitui garanții reale”.

Dacă un bun este sesizabil, el poate fi urmărit sau executat silit, pierzându-se astfel caracterul lui inalienabil. Constituția nu prevede expres acest principiu, dar apreciem că ea îl prevede implicit, ca dedus din caracterul inalienabil al proprietății publice, iar Legea nr. 213/1998 îl menționează la art. 11 alin. (1) și îl dezvoltă la același alineat, lit. b), în sensul că „bunurile din domeniu public” au ca specific faptul că „nu pot fi supuse executării silite”.

Insesizabilitatea semnifică astfel faptul că bunurile din domeniul public nu pot fi supuse executării silite, mobiliare sau imobiliare, nu pot să constituie obiectul unor drepturi reale accesorii: gaj, ipotecă, privilegii. Ele nu pot fi urmărite de creditorii celor care le stăpânesc, în vederea realizării creanțelor lor, prin executare silită.

Trebuie, din nou, să nuanțăm între bunurile publice și cele private din domeniul public. Dacă în ceea ce le privește pe primele, situația este cât se poate de clară, ele fiind insesizabile absolut, credem că în ceea ce privește bunurile proprietate privată nu mai putem susține o asemenea idee, putând vorbi despre o sesizabilitate limitată a acestora. Avem în vedere, cu prioritate, un drept de preemțiune al statului, apoi restrângerea sferei unor eventuali creditori sau excluderea persoanelor fizice și juridice străine etc.

În privința bunurilor private din patrimoniul cultural național, nu se va putea trece nici un mod la vânzarea lor publică, decât cu respectarea strictă a prevederilor Legii nr. 182/2000 și ale Legii nr. 422/2001, inclusiv a dispozițiilor care consacră dreptul de preemțiune al statului.

Mai mult chiar, art. 32 din Legea nr. 182/2000 declară bunurile mobile din patrimoniu, care sunt proprietate publică, insesizabile, dar având în vedere că bunuri de același tip care aparțin particularilor pot avea aceeași valoare de interes public, se poate extinde acest principiu și la bunurile private de patrimoniu.

C. Al treilea principiu care guvernează bunurile domeniului public este imposibilitatea grevării cu sarcini sau servituți.

Acest principiu era consacrat și de Legea nr.213/1998, care, în art.11 lit. b), prevede că asupra bunurilor domeniului public nu se pot constitui garanții reale, iar la art.13 admite că „servituțile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în măsura în care aceste servituți sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia sunt destinate bunurile afectate”.

Din textul art.13 din de Legea nr.213/1998, declara înainte de abrogare valabilitatea servituților constituite asupra unor bunuri proprietate publică din domeniul public, dacă ele sunt compatibile cu ,, uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate”, rezultă a fortiori că dacă legiuitorul permite constituirea unor astfel de servituți în privința bunurilor proprietate publică, cu atât mai mult ele vor fi admise în privința bunurilor private din domeniul public, sau care țin de acesta.

D. Imprescriptibilitatea.Caracterul imprescriptibil al dreptului de proprietate publică era consacrat de art.ll alin.(l) lit.c) din Legea nr.213/1998, potrivit căruia bunurile din domeniul public „nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credință asupra bunurilor mobile", fără a se face distincție între prescripția extinctivă și prescripția achizitivă.

Imprescriptibilitatea este ultimul principiu al regimului juridic aplicabil domeniului public, și ea trebuie înțeleasă atât sub aspectul extinctiv cât și achizitiv. Din punct de vedere al prescripției extinctive, titularii unor astfel de bunuri pot să le recupereze oricând și fără nici o obligație de despăgubire de la particularii care le dețin, indiferent de buna sau reaua credință a acestora.

În raport cu prescripția achizitivă, nu este posibilă dobândirea bunurilor domeniale pe calea uzucapiunii sau a posesiei de bună-credință.

Analizând dispozițiile art. 861 alin 1 și 2 din noul Cod civil observăm că bunurile proprietate publică sunt imprescriptibile iar proprietatea asupra acestor bunuri nu se stinge prin neuz și nu poate fi dobândită de terți prin uzucapiune sau, după caz, prin posesia de bună-credință asupra bunurilor mobile.

Precizăm că aceste principii guvernează regimul juridic doar al bunurilor domeniului public al statului sau unității administrativ teritoriale.

Secțiunea a V-a Administrarea bunurilor proprietate publică.

Potrivit art.136 alin.(4) din Constituție, republicată, bunurile proprietate publică pot fi date, în condițiile legii organice, în administrarea regiilor autonome sau instituțiilor publice.

Legea nr.213/1998 prevedea, la art.12 alin.(l), că bunurile domeniului public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităților administrației pe centrale și locale, a altor instituții publice de interes național, județean sau local.

Dispoziții referitoare la dreptul de administrare, sunt cuprinse la art.123 alin.(l) din Legea nr.215/2001 și prevede că „Consiliile locale și consiliile județene hotărăsc ca bunurile ce aparțin domeniului public sau privat, de interes local sau județean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome și instituțiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau județean, în condițiile legii”.

Titularii dreptului de administrare pot fi regiile autonome și instituțiile publice, art.12 alin.(l) din Legea nr.213/1998 enumera exemplificativ ca instituții publice prefecturile și autoritățile administrației publice centrale și locale.

Prin Legea nr.15/1990 , unitățile economice de stat au fost reorganizate ca regii autonome și, respectiv, societăți comerciale. Potrivit articolului 2 din această lege, regiile autonome se organizează și funcționează în ramurile strategice ale economiei naționale – industria de armament, energetică, exploatarea minelor și a gazelor naturale, poștă și transporturi feroviare – precum și în unele domenii aparținând altor ramuri stabilite de guvern.

Regiile autonome.

Se pot înființa regii autonome prin hotărâre a guvernului, pentru cele de interes național, sau prin hotărâre a organelor județene și municipale ale administrației de stat, pentru cele de interes local, acestea fiind persoane juridice și funcționând pe bază de gestiune economică și autonomie financiară. Obiectul de activitate, patrimoniul, denumirea și sediul principal se vor stabili, prin actul de înființare a regiei autonome.

Potrivit art.5 din aceeași lege, regia autonomă este proprietara bunurilor din patrimoniul său, iar în exercitarea dreptului de proprietate, regia autonomă posedă, folosește și dispune, în mod autonom, de bunurile pe care le are în patrimoniu, sau le culege fructele, după caz, în vederea realizării scopului pentru care a fost constituită.

În literatura de specialitate s-a remarcat, în mod corect, că formularea folosită la art.5 din Legea nr.15/1990, potrivit căreia „regia autonomă este proprietara bunurilor din patrimoniul său”, are în vedere doar bunurile care au intrat în patrimoniul regiei cu titlu de proprietate, nu și bunurile din domeniul public care intraseră în patrimoniul acesteia cu titlu de administrare.

Referitor la natura lor juridică, Profesorul Antonie Iorgovan, în Tratatul de drept administrativ a afirmat că regiile autonome pot fi considerate persoane juridice de natură mixtă, de drept public și de drept privat, acestea având drept scop prestarea unor servicii sau folosirea și exploatarea bunurilor domeniale.

Regiile autonome, în raport cu domeniul de activitate în care funcționează, se află în subordinea unui minister de resort sau a unei autorități a administrației publice locale, prin actul căreia a fost înființată și sub controlul căreia funcționează.

Regiile autonome au un patrimoniu indiferent în ce domeniu funcționează și sub ce autoritate administrativă, iar în patrimoniul oricărei regii autonome, alături de dreptul de administrare se regăsesc și alte drepturi reale cum ar fi dreptul de proprietate privată și drepturi derivate din acest drept, precum și alte drepturi patrimoniale.

Numărul regiilor autonome, care după intrarea în vigoare a Legii nr. 15/1990 fusese foarte mare, a fost redus prin O.U.G. nr.30/1997, multe dintre regii fiind reorganizate ca societăți comerciale care, în cazul când aveau ca obiect activități de interes național, s-au numit companii naționale sau societăți naționale, pentru a putea fi incluse în procesul de privatizare.

O.U.G. nr.30/1997, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.207/1997 și ulterior modificată prin Legea nr.103/1998, organiza regiile autonome, cu excepția a cinci, ca societăți, comerciale, denumite, uneori, societăți naționale ori companii naționale, firește exceptându-se regiile care au fost supuse procedurii de dizolvare și lichidare.

Prin Legea 207/1997, de aprobare a O.U.G. nr.30/1997, s-a lărgit lista regiilor autonome de la 5 la 11, stabilindu- se două criterii prin care se putea lărgi numărul regiilor autonome ce ar fi urmat să fie exceptate de la aplicarea dispozițiilor ordonanței, și anume : regii ce urmau să constituie monopol natural de interes strategic sau regii ce urmau să realizeze anumite servicii publice de interes național. Față de dispozițiile cu valoare de principiu cuprinse în ordonanța , precum și față de dispozițiile din actele normative speciale de organizare a unor societăți ( companii) naționale, reținem că noțiunea de „ regie autonomă” prevăzută de Constituție ca subiect ce poate dobândi un drept de administrare asupra unui bun proprietate publică, nu se extinde și asupra societății sau, după caz, companiei naționale, chiar dacă, în cazul unora dintre acestea, concesionarea bunurilor proprietate publică se face fără plata unei redevențe.

Cu ocazia reorganizării, s-au produs transformări și în patrimoniul regiilor autonome reorganizate ca societăți sau companii naționale. Astfel, în capitalul social al societăților comerciale rezultate din reorganizarea regiilor autonome nu se includ bunuri de natura celor prevăzute la art.135 alin. (4) din Constituție. Bunurile din categoria celor prevăzute mai sus, aflate în administrarea regiilor autonome care se reorganizează, se concesionează societăților comerciale rezultate, pe un termen ce se stabilește prin actul administrativ individual de reorganizare.

B.Instituțiile publice.

Obsrvăm că legiuitorul constituant nu a vizat tot ceea ce este structură statală sau locală finanțată exclusiv din banii publici (și care nu este organizată ca regie autonomă). Dintr-o interpretare sistematică a art.136 și din coroborarea dispozițiilor sale cu alte texte din Constituție, ne dăm seama cu ușurință că sintagma „instituție publică”, în contextul în care apare, anume alături de noțiunea de „regie autonomă„, nu poate viza Parlamentul, Președintele României, Guvernul, Curtea Constituțională, Curtea Supremă de Justiție, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al Magistraturii, Avocatul Poporului, Ministerul Public, adică marile instituții ale republicii, dar nici consiliul județean ori consiliul local.

Dacă sintagma „instituție publică”, din textul la care ne referim, este interpretată într-un sens restrictiv, atunci trebuie să admitem că ea evocă ideea unei structuri exclusiv bugetare a administrației publice, mai exact: 1) ministere și alte organe subordonate Guvernului; 2) autorități ale administrației centrale de specialitate autonome; 3) autorități subordonate ministerelor sau autorităților centrale autonome și 4) instituții subordonate consiliilor județene sau consiliilor locale. Prin urmare, din interpretarea sistematică a Constituției, se impune teza după care, în privința bunurilor proprietate publică, vorbim, mai întâi, de o „administrare generală„, care aparține Guvernului pentru bunurile proprietate publică de stat, consiliului județean pentru bunurile proprietate publică județeană și consiliului local pentru bunurile proprietate publică comunală (municipală, orășenească, după caz), respectiv de o „administrare concretă”, care aparține regiilor autonome sau instituțiilor publice, în sensul precizat mai sus.

„Bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităților administrației publice centrale și locale, a altor instituții publice de interes național, județean sau local.

Darea în administrare se realiza conform dispozițiilor art. 12 alin. (1) și (2) prin hotărâre de Guvern sau a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local”. Din formularea „alte instituții publice de interes național, județean sau local” pare a rezulta că legiuitorul a dat o interpretare extensivă noțiunii de instituție publică, lăsând să se înțeleagă că bunuri proprietate publică pot fi date, practic, în administrarea concretă a oricărei autorități publice sau structuri subordonate acestora, ceea ce rămâne de discutat dacă nu excede spiritul textului constituțional.

Instituțiile publice sunt subiecte de drept public care sunt înființate prin Constituție, prin legi sau prin acte administrative ale statului sau ale colectivităților locale.

Prefecturile și autoritățile administrației publice centrale și locale, care, alături de alte instituții publice de interes național, local sau județean, pot fi beneficiare și, deci, titulare ale dreptului de administrare a bunurilor din domeniul public conform art.12 alin.(l) din Legea nr.213/1998.

Dreptul de administrare atribuit unei instituții publice va face parte din patrimoniul acesteia, din care vor face parte și alte drepturi patrimoniale, reale sau de creanță.Raporturile juridice referitoare la nașterea, exercitarea și, respectiv, stingerea dreptul de administrare fiind guvernate de norme de drept administrativ, cu toate consecințele care decurg din acest regim juridic.

Așa cum dispunea art.12 alin.(l) din Legea nr.213/1998, dreptul de administrare se constituie prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București, ori a consiliului local, după caz.Constituirea dreptului de administrare se realizează printr-un act juridic de drept public, adoptat de către titularul domeniului public în regim de drept administrativ.

De regulă, între titularul domeniului public, statul și unitățile administrativ-teritoriale, pe de o parte, și beneficiarul dreptului de administrare există raporturi de subordonare ierarhică, atribuirea dreptului de administrare fiind realizată de către titularul domeniului public printr-un act de putere, și anume un act administrativ cu caracter individual.

Caracterele juridice ale dreptului de administrare sunt aceleași cu caractere juridice ale dreptul de proprietate publică, și anume: inalienabile, insesizabile și imprescriptibile.

Din prevederile generale ale O.G. nr.15/1993privind unele măsuri pentru restructurarea regiilor autonome rezultă:

Conform art.135 alin.5 actulamente art.136 alin.4 din Constituție și art.4 alin.(l) bunurile proprietate publică pe care regia le are în administrare sunt inalienabile.

Potrivit art.4 alin.(2), dacă regiile autonome se reorganizează ca societăți comerciale, bunurile proprietate publică nu vor putea constitui aport la capitalul social al societății comerciale rezultate.

Conform art.10alin.(2),bunurile proprietate publică fiind inalienabile, se interzice regiilor autonome să constituie garanții de orice fel cu privire la aceste bunuri.

Articolul 10 alin. (l), prevede, faptul că, creditorii pot cere executarea silită numai asupra bunurilor proprietatea regiei .

Dreptul de administrare, ca și dreptul de proprietate publică, nu se află în circuitul civil și nu poate fi înstrăinat prin acte de drept civil, ci poate fi constituit și, respectiv, revocat exclusiv prin acte de drept administrativ.

Tititularul dreptului de administrare (concretă) poate să posede, să folosească bunul și să dispună de acesta în condițiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare, se înțelege, de către titularul dreptului de administrare generală (Guvern, consiliu județean, consiliu local), care este, în același timp, subiectul de drept prin care se exprimă titularul dreptului de proprietate publică (statul, județul, comuna sau, după caz, orașul ori municipiul).

Legea tranșează, totodată, și problema reprezentării în justiție, titularul dreptului de administrare în litigiile privitoare la acest drept stă în nume propriu, iar în litigiile ce vizează dreptul de proprietate acesta „are obligația să arate instanței cine este titularul dreptului de proprietate”, statul, ca titular al acestui drept, este reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, în timp ce unitățile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de consilii, „care dau mandat scris, în fiecare caz; președintelui consiliului județean sau primarului. Acesta poate desemna un alt funcționar de stat sau un avocat care să-l reprezinte în față instanței” conform art. 12 alin. (5).

Încetarea dreptului de administrare se poate produce atât prin revocarea sa de către autoritatea care 1-a constituit, cât și prin alte modalități și în alte situații prevăzute de lege.

Noul cod civil prin dispozițiile art.869, recunoaște posibilitatea ca dreptul de administrare, să poată fi revocat atunci când onteresul public o impune.

Prin dispozițiile art.124 din Legea nr.215/2001 consiliile locale și consiliile județene pot da „în folosință gratuită” pe termen limitat, bunuri mobile și imobile, proprietate publică sau privată, locală ori județeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.

Deci, în ambele texte legale se reglementează revocarea dreptului de administrare cu titlu de sancțiune care, însă, reprezintă o simplă facultate pentru titularul dreptului de proprietate.

Reglementarea revocării dreptului de administrare doar cu titlu de sancțiune a fost criticată în literatura de specialitate, într-adevăr, considerăm că titularul dreptului de proprietate publică are răspunderea folosirii bunurilor publice în raport cu destinația acestora și în scopul realizării interesului general al colectivităților naționale sau locale, astfel că titularul dreptului de proprietate publică trebuie să aibă un drept exclusiv și suveran de apreciere cu privire la constituirea și, respectiv, încetarea dreptului de administrare.

Secțiunea a VI-a

Delimitarea domeniului public în funcție de titularii dreptului de proprietate

Constituția din 1991 a adus importante transformări în sfera proprietății și a dreptului de proprietate, consacrând o nouă formă de proprietate – proprietatea publică, cu un regim juridic distinct de proprietatea privată.

Constituția și legislația actuală consacră, ca titulari ai dreptului de proprietate publică, statul sau unitățile administrativ-teritoriale.

Articolul.136 alin.(2) din Constituția, republicată, prevede că proprietatea publică aparține statului și unităților administrative teritoriale.

Legea nr.213/1998, la art.2, prevedea că statul și unitățile administrativ-teritoriale exercită posesia, folosința și dispoziția asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public, în limitele și în condițiile legii.

Titularii dreptului de proprietate publică sunt statul, județul, municipiul, orașul și, respectiv, comuna, care exercită asupra bunurilor toate atributele dreptului de proprietate publică.

Existența mai multor titulari ai dreptului de proprietate publică a impus declanșarea unui lung proces de delimitare a bunurilor aparținând domeniului public în funcție de titularii dreptului de proprietate publică, rolul esențial în acest proces de delimitare l-a jucat criteriul legal, mai exact voința suverană și discreționară a legiuitorului.

Din analiza anexei la Legea nr.213/1998, din prevederile legale citate mai sus, rezultă că legiuitorul a avut rolul decisiv în delimitarea domeniului public în funcție de titularii dreptului de proprietate.

a) bunurile care sunt obiectul dreptului de proprietate al statului și fac parte din domeniul public al statului: bogățiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ; spațiul aerian;apele de suprafață, cu albiile lor minore, malurile și cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja mării, cu bogățiile lor naturale și cu potențialul energetic valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime, căile navigabile interioare; pădurile și terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, de producție ori de administrație silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum și terenurile neproductive incluse în amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier național și nu sunt proprietate privată;terenurile care au aparținut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945; terenurile obținute prin lucrări de îndiguiri, de desecări și de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor și stațiunilor de cercetări științifice și ale unităților de învățământ agricol și silvic, destinate cercetării și producerii de semințe și de material săditor din categoriile biologice și de animale de rasă; parcurile naționale; rezervațiile naturale și monumentele naturii; patrimoniul natural al Rezervației Biosferei „Delta Dunării"; resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, împreună cu platoul continental;infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele și lucrările de artă;tunelele și casetele de metrou, precum și instalațiile aferente acestuia; drumurile naționale – autostrăzi, drumuri expres, drumuri naționale europene, principale, secundare; canalele navigabile, cuvetele canalului, construcțiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, apărările și consolidările de maluri și de taluzuri, zonele de siguranță de pe malurile canalului, drumurile de acces și teritoriile pe care sunt realizate acestea;rețelele de transport al energiei electrice;spectre de frecvență și rețelele de transport și de distribuție de telecomunicații; canalele magistrale și rețelele de distribuție pentru irigații, cu prizele aferente; conductele de transport al țițeiului, al produselor petroliere și al gazelor naturale;lacurile de acumulare și barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere a energiei electrice este racordată la sistemul energetic național, sau cele cu tranșe pentru atenuarea undelor de viitură;digurile de apărare împotriva inundațiilor;lucrările de regularizare a cursurilor de ape;cantoanele hidrotehnice, stațiile hidrologice, meteorologice și de calitate a apelor;porturile maritime și fluviale, civile și militare – terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri și alte construcții hidrotehnice pentru acostarea navelor și pentru alte activități din navigația civilă, bazine, acvatorii și șenale de acces, drumuri tehnologice în porturi, monumente istorice aflate în porturi, cheiuri și pereuri situate pe malul căilor navigabile, în afara incintelor portuare destinate activităților de navigație;terenurile destinate exclusiv instrucției militare pichetele de grăniceri și fortificațiile de apărare a țării; pistele de decolare, aterizare, căile de rulare și platformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe acestea și terenurile pe care sunt amplasate; statuile și monumentele declarate de interes public național;ansamblurile și siturile istorice și arheologice; muzeele, colecțiile de artă declarate de interes public național;terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea: Parlamentul, Președinția, Guvernul, ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și instituțiile publice subordonate acestora; instanțele judecătorești și parchetele de pe lângă acestea; unități ale Ministerului Apărării Naționale și ale Ministerului Internelor și Reformei Administrative, ale serviciilor publice de informații, precum și cele ale Direcției generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și prefecturile, cu excepția celor dobândite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora.

b) bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate publică al județului și fac parte din domeniul public al județului: drumurile județene; terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul județean și aparatul propriu al acestuia, precum și instituțiile publice de interes județean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale județene și alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public național sau local; rețelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum și stațiile de tratare cu instalațiile, construcțiile și terenurile aferente acestora.

c) bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate publică și fac parte din domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor: drumurile comunale, vicinale și străzile; piețele publice, comerciale, târgurile, oboarele și parcurile publice, precum și zonele de agrement; lacurile și plajele care nu sunt declarate de interes public național sau județean; rețelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, stațiile de tratare și epurare a apelor uzate, cu instalațiile, construcțiile și terenurile aferente;terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul local și primăria, precum și instituțiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile și altele asemenea; locuințele sociale;statuile și monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public național;bogățiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public național;terenurile cu destinație forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului și dacă nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; cimitirele orășenești și comunale.

Trebuie menționat că posibilitatea prevăzută la art.3 alin.(3) și (4) din Legea nr.213/1998, ca în componența domeniului public să intre bunuri care au fost declarate ca atare printr-o hotărâre a Consiliului județean sau a Consiliului local, nu are semnificația de a considera un astfel de act administrativ ca titlu valabil de trecere în proprietatea publică a unor bunuri care să fi aparținut anterior unor persoane fizice sau juridice de drept comun. Cu alte cuvinte, existența unei astfel de hotărâri a Consiliului județean sau a Consiliului local nu exonerează unitatea administrativ-teritorială respectivă de obligația de a proba că un bun a intrat în proprietatea sa în mod legal.

Astfel, Curtea Constituțională, prin decizia nr.244/2006, soluționând o excepție de neconstituționalitate care a vizat prevederile art.3 alin.(4) din Legea nr.213/1998, a reținut următoarele:

„Critica de neconstituționalitate vizează numai prevederea «și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local» din alin. (4) al art. 3 din Legea nr. 213/1998, considerându-se că aceasta încalcă dispozițiile art.44 alin. (1) și (2) din Constituție, referitoare la garantarea și ocrotirea în mod egal a proprietății private, indiferent de titular. Potrivit criticii, autoritățile publice locale ar putea trece orice bun în proprietatea lor printr-o hotărâre a consiliului local, declarându-1 că este de uz sau de utilitate publică. Astfel, în opinia autorului excepției, autoritatea publică locală „este scutită de a face proba titlului de proprietate care este solicitată oricărui particular în fața instanțelor de judecată".

Analizând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că dispozițiile legale criticate, care stabilesc bunurile ce alcătuiesc domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor, nu încalcă sub nici o formă dreptul de proprietate privată al cetățenilor, în examinarea constituționalității textului legal criticat Curtea observă că în cauză sunt incidente prevederile art. 136 alin. (3) din Constituție, care permit legiuitorului să stabilească, prin lege organică, și alte bunuri care fac parte din domeniul public, în afara celor prevăzute expres de Constituție.

În ceea ce privește reglementarea din textul de lege criticat, potrivit căreia în alcătuirea domeniului public al comunelor, orașelor și municipiilor intră și «alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local», criticată de autorul excepției, Curtea a avut în vedere dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, care, reglementând modul de dobândire a proprietății publice, stabilesc: «Dreptul de proprietate publică se dobândește:

a) pe cale naturală;

b) prin achiziții publice efectuate în condițiile legii;

c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;

d) prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public;

e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică prin alte moduri prevăzute de lege.

De asemenea, Curtea reține și incidența dispozițiilor art. 6 din Legea nr. 213/1998, care prevăd următoarele:

Art. 6. alin. (1) fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat.

(2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obținute prin vicierea consimțământului, pot fi revendicate de foștii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparație.

(3) Instanțele judecătorești sunt competente să stabilească valabilitatea titlului.”

Din ansamblul acestor reglementări Curtea reține că posibilitatea, prevăzută de lege, ca în alcătuirea domeniului public de interes local să intre și bunuri din domeniul privat al unității administrativ-teritoriale care, în condițiile legii, sunt declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local nu are semnificația de a converti hotărârea consiliului local în titlu valabil de trecere în proprietatea statului a unor bunuri din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, așa cum susține autorul excepției.

Existența unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scutește unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa.”

Pe baza Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, aprobate prin H.G. nr.548/1999 au fost întocmite inventarele bunurilor din domeniul public.

Potrivit art.20 din Legea nr.213/1998, inventarul bunurilor din domeniul public al statului a fost întocmit, după caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și de autoritățile publice centrale care au în administrare asemenea bunuri.

Prin H.G. nr.1705/2006 a fost aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, după cum urmează:

– modificările intervenite în inventarul bunurilor din domeniul public al statului se aprobă prin acte normative adoptate în acest sens și se operează în inventarul bunurilor din domeniul public al statului de către ministere, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și de autoritățile publice centrale, în calitate de ordonatori principali de credite, în termen de 10 zile de la intrarea în vigoare a acestora.

– modificările intervenite la nivelul ordonatorilor secundari sau terțiari de credite vor fi aprobate prin hotărâri ale Guvernului inițiate de către ministere, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și de autoritățile publice centrale în subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea cărora se află aceștia, în calitatea acestora de ordonatori principali de credite.

– modificările în inventarul bunurilor din domeniul public al statului intervenite ca urmare a transferurilor de bunuri în sau din domeniul public al statului ori în cadrul domeniului public al statului între ministere, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și autoritățile publice centrale se înregistrează concomitent la Ministerul Economiei și Finanțelor de către instituțiile implicate în aplicarea protocoalelor de predare-primire, în termen de 10 zile de la intrarea în vigoare a actelor normative adoptate în acest sens.

Potrivit art.21 din Legea nr.213/1998:

(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari,

(2) Inventarele întocmite se însușesc prin hotărâre, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local.

Începând cu sfârșitul anului 2001 și în cursul primelor nouă luni ale anului 2002, Guvernul a adoptat hotărârile prin care a atestat apartenența bunurilor proprietate publică la domeniul public al județelor țării, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din fiecare județ.

Capitolul IV.

Constituirea domeniului public

Secțiunea I Dobândirea dreptului de proprietate publică

Modul de constituire a domeniului public reprezintă, unul dintre criteriile de clasificare a bunurilor aparținând domeniului public, astfel, în raport cu acest criteriu, sunt bunuri care aparțin domeniului public natural și bunuri care aparțin domeniului public artificial.

Domeniul public natural este constituit din: bogățiile subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, apele navigabile și acelea care pot fi folosite în orice alt mod în interes public național, parcurile naționale, rezervațiile naturale și monumentele naturii, țărmul mării, plaja maritimă și marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental etc.

Domeniul public artificial. Sunt bunuri ale domeniului public artificial: autostrăzile și drumurile publice, canalele navigabile, căile ferate și instalațiile feroviare, rețelele de distribuire a energiei electrice, rețelele de telecomunicații, conductele de transport ale țițeiului și gazelor naturale, lacurile de acumulare și barajele, porturile maritime și fluviale, fortificațiile, aeroporturile etc.

În ceea ce privește modurile de dobândirea a dreptului de proprietate publică, acestea erau reglementate de art.7 din Legea nr.213/1998, după cum urmează:

– pe cale naturală;

– prin achiziții publice efectuate în condițiile legii;

– prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;

– prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public;

– prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;

– prin alte moduri prevăzute de lege.

În ceea ce privește dobândirea dreptului de proprietate publică pe cale naturală, considerăm că este vorba de bogățiile de interes public ale subsolului și cu alte resurse naturale care sunt menționate în dispozițiile art.136 alin.(3) din Constituția României, republicată, precum și cele care fac obiectul unei legi organice ca obiect exclusiv al proprietății publice.

De asemenea, apreciem că se are în vedere accesiunea imobiliară naturală realizată prin aluviune, avulsiune, insule și prundișuri etc.

Referitor la dobândirea dreptului de proprietate publică prin achiziții publice efectuate în condițiile legii, considerăm că achizițiile publice realizate de organele administrației publice centrale sau de autoritățile administrației publice locale trebuie să se conformeze legislației în vigoare, cu respectarea principiilor concurenței loiale, tratamentului egal și nediscriminării și transparenței procesului de achiziție publică.

Dobândirea dreptului de proprietate publică prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, reprezintă operațiunea juridică principală prin care se realizează sporirea domeniului public al statului și unităților administrativ-teritoriale, în scopul satisfacerii unui interes general al colectivității naționale sau locale.

Exproprierea a fost reglementată pentru prima oară prin Legea pentru expropriațiune pentru cauză de utilitate publică din 20 octombrie 1864, care a prevăzut pentru prima dată posibilitatea, atât pentru stat, cât și pentru județe și comune, de a mări domeniul public prin declararea de utilitate publică a unui teren sau a unei construcții, în schimbul unei juste și prealabile despăgubiri.

În România, sediul materiei în ceea ce privește expropriere pentru cauză de utilitate publică, îl reprezintă art.562 alin.3 din Noul Codul civil care stabilește că exproprierea se poate face numai pentru o cauză de utilitate publică stabilită potrivit legii, cu justă și prealabilă despăgubire, fixată de comun acord între proprietar și expropriator. În caz de divergență asupra cuantumului despăgubirilor, acesta se stabilește pe cale judecătorească. și Legea nr.33/1994,privind exproprierea pentru utilitate publică.

Dobândirea dreptului de proprietate publică prin acte de donație sau legate.

Donația, este trecerea unei valori dintr-un patrimoniu în altul fără echivalent, cu intenția de a face o donație, animus donandi.

Legatul, este o dispoziție prin care testatorul dispune, cu intenția de a gratifica pe o persoană numită legatar, de bunurile sale socotite individual și nu în bloc, grevând, apăsând pe eredele testamentar în termeni imperativi și solemni. Prin legat, testatorul atribuie unul sau mai multe lucruri sau în mod excepțional, chiar și o fracțiune,o parte din averea sa, uneia sau mai multor persoane.

Acest mod de dobândire a dreptului de proprietate publică se realizează prin acceptarea de către Guvern a actelor de donație și a legatelor făcute statului, pentru bunuri care intră în domeniul public al statului.

Atunci când donațiile sau legatele au fost făcute în favoarea unităților administrativ-teritoriale, acceptarea acestora se va face prin hotărâre a consiliului județean sau a consiliului local, după caz, pentru bunurile care intră în domeniul public al unității administrativ-teritoriale respective.

În ceea ce privește trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică, precizăm că aceste modalități de dobândire a dreptului de proprietate publică au fost consacrate în art.7 lit. e) și sunt reglementate la art.8 și art.9 din Legea nr.213/1998.

Referitor la trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, potrivit art. 7 lit. e), aceasta se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București ori a consiliului local. Hotărârea de trecere a bunurilor poate fi atacată, în condițiile legii, la instanța de contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul.

De asemenea, trecerea în domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societăților comerciale, la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar, se poate face numai cu plată și cu acordul adunării generale a acționarilor societății comerciale respective, în lipsa acordului menționat, bunurile societății comerciale respective pot fi trecute în domeniul public numai prin procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică și după o justă și prealabilă despăgubire.

În ceea ce privește trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale, se face, la cererea consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.

De asemenea, trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local.

Dobândirea dreptului de proprietate publică prin alte moduri prevăzute de lege.

Constituția României revizuită, reglementează, în art.73, domeniile în care legile au caracter organic, regăsindu-se printre aceste domenii și regimul juridic general al proprietății.

Astfel, o asemenea reglementare specială o reprezintă O.U.G. nr.226/2000 privind circulația juridică a terenurilor cu destinație forestieră, precum și H.G. nr.796/2002 pentru aprobarea Metodologiei de achiziționare, prin cumpărare, schimb sau donație, de către autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură, prin Regia Națională a Pădurilor, a terenurilor ce pot fi incluse în fondul forestier proprietate publică a statului, unde, în art.36 din această Metodologie, se precizează că terenurile sunt dobândite direct în proprietatea publică a statului.

Secțiunea a II-a Încetarea dreptului de proprietate publică

Articolul 10 alin.1 din Legea nr.213/1998 reglementa încetarea dreptului de proprietate publică, potrivit căruia dreptul de proprietate publică încetează dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat.

Pieirea bunului poate surveni ca urmare a unor cauze naturale, dar și ca efect al activității voluntare sau involuntare a omului.

Potrivit art.10 alin.(2) din legea mai sus menționată, trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, dacă prin Constituție sau prin lege nu se dispune altfel.

Ca și în cazul trecerii unui bun din domeniul privat în domeniul public, aceste hotărâri sunt acte administrative, și sunt supuse controlului contenciosului administrativ, reglementat de Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, la instanța de contencios administrativ și fiscal în a cărui rază teritorială se află bunul.

Constituția nu conține nicio dispoziție referitoare la trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat, dar o astfel de dispoziție se găsește în Legea nr. 18/1991, republicată, art.45, 46 și 48, care se referă la , retrocedarea către foștii proprietari persoane fizice sau către moștenitorii acestora a terenurilor cu vegetație forestieră, a pădurilor, zăvoaielor, prevăzând că trecerea acestor terenuri din domeniul public în domeniul privat se face în limita suprafețelor ce urmează să fie restituite celor interesați.

Exemplificăm cu H.G. nr.1268/2004 privind trecerea unor terenuri din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Administrației și Internelor în domeniul privat al statului, prin care s-a aprobat trecerea unui teren în suprafață de 4 ha, situat în municipiul Huși, județul Vaslui, având datele de identificare prevăzute în anexa care face parte integrantă din această hotărâre, în vederea punerii la dispoziție Comisiei locale de stabilire a dreptului de proprietate privată a municipiului Huși, județul Vaslui.

De asemenea, prin aceeași hotărâre, s-a mai aprobat și trecerea unui teren în suprafață de 5 ha, situat în comuna Zăpodeni, județul Vaslui, având datele de identificare prevăzute în anexa la hotărâre, din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Administrației și Internelor în domeniul privat al statului, în vederea punerii la dispoziție Comisiei locale de stabilire a dreptului de proprietate privată a comunei Zăpodeni, județul Vaslui.

Astfel, prin H.G. nr. 1042/2005 privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia a unor construcții aflate în administrarea Ministerului Apărării Naționale, s-a aprobat trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia a unor construcții aflate în administrarea Ministerului Apărării Naționale, în vederea scoaterii din funcțiune și a demolării acestor construcții.

Concuzii

Între instituțiile de tradiție ale dreptului administrativ, care au stârnit multe controverse în decursul timpului, și asupra cărora și în momentul de față continuă să existe dezbateri în doctrina din România precum și din alte state este, aceea a domeniului public

Actuala lege fundamentală, nu folosește sintagma de domeniu public ci aceea de proprietate adică proprietate publică și privată. Aceste noțiuni nu sunt sinonime, între domeniul public și proprietatea publică existând o relație de la întreg la parte.

Astfel susținem teza domeniului public care a fost fundamentată de regretatul profesor Antonie Iorgovan, și care în accepțiunea lato sensu, include pe lângă proprieatea publică și anumite bunuri private.

Articolul 535 definește noțiunea de „bun" prin prisma clasificării realizate după modul de percepere. Conform textului legal , sunt „bunuri" doar acele lucruri care constituie obiectul unui drept patrimonial, indiferent de caracterul lor corporal sau incorporal.

Definiția cuprinsă în art. 535 este inedită în peisajul nostru juridic. S-a urmărit, neîndoios, ca definiția bunurilor să nu fie nici prea îngustă (restrângând bunurile la obiectele materiale), dar nici prea extensivă, acordând această calificare la tot felul de obiecte, de drepturi și de interese, viziune care însă este împărtășită de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului). Apoi, prin această definiție s-a urmărit posibilitatea aproprierii nu numai a lucrurilor corporale, ci și a celor incorporale; în temeiul acestei definiții drepturile reale nu vor mai fi privite ca bunuri decât în cazul în care ele sunt apropriabile"

Nu orice lucru constituie bun, în sens larg, prin „bunuri" înțelegem nu doar lucrurile, ci și drepturile privitoare la aceste lucruri în sens restrâns, prin bun se înțelege o valoare economică ce este utilă pentru satisfacerea nevoilor materiale ori spirituale ale omului și este susceptibilă de apropriere sub forma dreptului patrimonial

Articolul 535 nu definește noțiunile de „corporal" și „incorporal". Sunt calificate ca fiind bunuri cu o existență ideală, abstractă: creanțele, acțiunile, părțile sociale, cambiile sau alte titluri de credit,drepturile de proprietate intelectuală, operele de creație intelectuală.

Dispozițiile art. 535 trebuie coroborate cu prevederile art. 542 care, deși în ceea ce privește regulile aplicabile asimilează drepturile patrimoniale bunurilor, nu le mai încadrează în categoria bunurilor. Se reflectă intenția legiuitorului de a face distincția între dreptul patrimonial și obiectul asupra căruia poartă. Alături de clasificare reținută chiar prin definiție (bunuri corporale și incorporale), noul Cod civil mai face cinci clasificări distingând următoarele categorii de bunuri: mobile și imobile (art.536), fungibile și nefungibile (art.543), consumptibile și neconsumptibile (art.544), divizibile și indivizibile (art.545), principale și accesorii (art.546). De-a lungul timpului, în doctrină s-au conturat și alte clasificări. Bunurile au fost clasificate în următoarele categorii: a) după criteriul stabilității așezării determinate de natura bunului ori calificarea dată de lege: mobile și imobile; b) după cum sunt aflate sau nu în comerț: aflate în circuitul civil și scoase din circuitul civil; c) după modul de determinare: determinate individual și determinate generic; d) după criteriul posibilității de a fi înlocuite unele cu altele în executarea unei obligații: fungibile și nefungibile; e) după criteriul caracterului lucrului de a face obiectul folosinței repetate sau de a-și pierde ființa la prima lui întrebuințare: consumptibile și neconsumptibile; f) după cum sunt sau nu susceptibile de a produce fructe: frugifere și nefrugife.re; g) după cum existența bunului este materială sau abstractă: corporale și incorporale; h) după cum pot fi sau nu împărțite: divizibile și indivizibile; i) după corelația dintre ele: principale și accesorii; j) după criteriul domenialității: din domeniul public și din domeniul privat; k) după cum sunt sau nu susceptibile de urmărire silită: sesizabile și insesizabile; l) în regim matrimonial: comune și proprii; m) în funcție de rolul lor în procesul de producție: mijloace fixe, mijloace circulante, produse și fonduri bănești .

Voința proprietarului bunului sau a părților actului juridic are un rol important în încadrarea unui bun într-o anumită categorie. Astfel, deși în principiu calificarea unui bun depinde de natura lui, el poate fi trecut într-o altă categorie prin manifestarea de voință a proprietarului sau a părților actului juridic .

Noul Cod civil definește separat dreptul de proprietate privată și dreptul de proprietate publică (art.858). Ar fi fost preferabilă o definiție generală, urmând ca, ulterior, să se evidențieze elementele de distincție în funcție de regimul juridic. De altfel, dreptul de proprietate publică este caracterizat doar prin elementele care îl particularizează (titulari, obiect – art.858). Articolul 555 nominalizează toate cele trei atribute care intră în conținutul juridic al dreptului de proprietate: posesia, folosința și dispoziția. Se înlătură astfel criticile care au fost aduse termenului „a se bucura" din definiția Codului civil din 1864, termen imprecis și interpretabil. „Așa cum reiese din redactarea art.555, prin conținutul juridic al dreptului de proprietate privată desemnăm atributele acestui drept, care sunt în număr de trei: posesia (ius possidendi), folosința (ius utendi și iusfruendi) și dispoziția (ius abutendi)"

Articolul 555 alin. (1), pe lângă caracterele juridice ale dreptului de proprietate stipulate în vechiul Cod civil la art. 480, respectiv drept absolut și exclusiv, adaugă și al treilea caracter consacrat de doctrină, și anume perpetuitatea. Perpetuitatea se referă la imprescriptibilitatea dreptului de proprietate, care nu se stinge prin neuz, limita de timp a dreptului de proprietate fiind determinată de pieirea bunului.

Dreptul de proprietate este definit și prin cele trei caractere juridice reținute de majoritatea autorilor: absolut, exclusiv și perpetuu. Față de art. 480 C. civ. 1864, care reținea doar primele două, art. 555 mai adaugă și caracterul perpetuu. Caracterul absolut rezultă din împrejurarea că dreptul de proprietate este singurul dintre drepturile reale care conferă exercițiul tuturor atributelor; caracterul exclusiv sugerează că proprietarul poate să exercite singur toate prerogativele dreptului său, fără intervenția altei persoane. „Proprietarul poate tot, afară de ceea ce-i este interzis; titularul de alt fel de drept real nu poate nimic, afară de ceea ce este permis"

Titularul poate să își exercite prerogativele asupra unui bun „în limitele stabilite de lege". Această referire la limitele dreptului de proprietate exista atât în art. 480 C. civ. 1864, cât și în art. 44 alin. (1) din Constituție. În noul Cod civil sunt identificate patru categorii de limite ale dreptului de proprietate: materiale, legale, convenționale și judiciare. Textul se completează cu dispozițiile art.556, art.602-630 NCC referitoare la limitele juridice ale dreptului de proprietate.

În cadrul litigiilor între particulari fără implicarea autorității statale nu pot fi invocate dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 pentru atingerea dreptului de proprietate, ci invocarea lor este permisă numai în situația în care în cadrul acestor litigii au fost aduse atingeri dreptului de proprietate prin intervenirea autorității publice în orice mod. Pentru a acționa această normă convențională, trebuie însă ca măsurile legislative contestate să nu fie disproporționate cu scopul urmărit, respectiv apărarea unui interes general. Deci art. 1 din Protocolul nr. 1, a cărui finalitate constă în protejarea individului împotriva oricărei atingeri a dreptului de proprietate aduse de stat, poate să implice și obligații pozitive, care să impună statului adoptarea unor anumite măsuri necesare pentru protejarea proprietății.

Constatăm că, prin actualul Cod civil, caracterul prealabil al despăgubirii este înlocuit cu caracterul prompt al acesteia, nu este prevăzută nici modalitatea în care va fi stabilit cuantumul despăgubirii, respectiv, prin acordul părților sau pe cale judecătorească.

Elaborarea acestei lucrări, presupune o incursiune în timp, în evoluția istorică a acestei instituții, a reglementărilor cărora a fost supusă și a opiniilor exprimate de specialiști.

Cât privește planul legislativ, nu întotdeauna a existat o coerență și o continuitate, existând și perioade de vid care au avut consecințe grave, facem referire la perioada anilor 1990-1992, când Legea nr.63/1974 a fost abrogată. Ulterior s-a adoptat o hotărâre de Guvern, prin care nu se pot însă reglementa infracțiuni, ci doar contravenții, și care era, oricum, neconstituțională, dat fiind faptul că hotărârile de Guvern se adoptă pentru organizarea executării legilor, nu pentru a înlocui legea. Neexistând lege cadru în materie, absența ei nu putea fi suplinită de o hotărâre de Guvern. Acest lucru a permis să nu se poată exercita un control asupra bunurilor din patrimoniu cultural național și, mai ales, să nu poată fi sancționate fapte care afectau aceste bunuri.

Considerăm că domeniul public nu a reușit nici până în prezent să aibă reglementările cuvenite chiar dacă, au fost inserate în Constituția din 1991 principii de bază a dreptului de proprietate publică și privată, au fost adoptate diverse legi cu incidență în materia domeniului public, cea mai importantă fiind Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, urmată de acte normative privind regimul concesiunilor, al achizițiilor publice și al diverselor dependințe domeniale și servicii publice la care ele sunt afectate.

Acest cadru legislativ nu este, însă, suficient având în vedere că legea cadru a proprietății publice este mult prea evazivă, regimul juridic al domeniului public nu a fost codificat, criteriile de domenialitate publică, deși sunt enunțate în lege nu sunt suficient de concludente; nu sunt reglementate corespunzător condițiile de dezafectare și declasare a bunurilor domeniale și nu sunt prevăzute nici sancțiuni certe pentru eventuala exercitare abuzivă a acestei prerogative de către organele administrative.

Spre desosebire de actuala Lege nr. 213/1998, art.861 intitulat Caracterele dreptului de proprietate publică codul indică expres inalienabilitatea, imprescriptibiltatea și insesizabilitatea bunurilor proprietate publică, în timp ce problema admisibilității „limitării" exercitării acestui drept este tranșată în art.862, conform căruia dreptul de proprietate publică "este susceptibil de orice limite reglementate de lege sau de prezentul cod pentru dreptul de proprietate privată", în măsura în care acestea sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate. Existența unei eventuale incompatibilități urmează a fi constatată fie prin acordul dintre titularul dreptului de proprietate public și persoana interesată, fie pe cale judecătorească.

În plus, Capitolul II al Titlului VI prezintă și drepturile reale corespunzătoare proprietății publice, în speță dreptul de administrare, dreptul de concesiune și dreptul de folosință gratuită, abordare cu care, nu suntem de acord, pentru că reglementarea drepturilor reale de natură administrativă trebuie lăsată în sarcina legilor speciale, neavând ce să caute în Codul civil.

O primă problemă care se pune este aceea dacă este firesc ca în Codul civil, care este actul normativ de bază pentru dreptul privat, care poate fi calificat a reprezenta „constituția dreptului privat” să se găsească reglementări privind proprietatea publică și dacă nu cumva în acest fel transformăm proprietatea publică într-o instituție a dreptului privat, subminându-i apartenența la dreptul public și calitatea de instituție a dreptului public.

Ni se pare firesc ca în Codul civil să existe și unele prevederi privind proprietatea publică, necesare inclusiv din perspectiva de a se reglementa de o manieră mai completă proprietatea privată.

Ar fi fost însă firesc ca să fie vorba în mod real de prevederi de maximă generalitate, referitoare la aceasta, la sfera bunurilor, eventual modurile de dobândire, și nu să fie decupate prevederi din legea organică privind proprietatea publică și să fie transferate în Codul civil. Acest lucru ni se pare o exagerare din partea legiuitorului și abia asta poate reprezenta o tendință de afectare a caracterului de instituție a dreptului public pe care îl are proprietatea publică. Inclusiv modificarea prin Legea nr. 71/2011 de punere în aplicare a Codului civil ni se pare o chestiune exagerată și nesatisfăcătoare. Față de denumirea inițială a Legii nr. 213/1998, care era de lege privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, care era generoasă, cuprinzătoare, actuala denumire, de lege privind bunurile proprietate publică, ni se pare mai restrictivă, ea referindu-se exclusiv la bunurile proprietate publică și cu o tentă pronunțată spre dreptul privat, bunurile fiind eminamente o instituție a acestei ramuri de drept.

Ceea ce nu a reușit noul Cod civil să reglementeze sunt conceptele de domeniul public și domeniul privat.

Dacă analizăm dispozițiile articolul 860 observăm că proprietate publică se identifică cu domeniul public.

Articolul 859 reglementează obiectul proprietății publice și delimitarea față de domeniul privat. alineatul (1) identifică obiectul proprietății publice, identic ca și conținut cu prevederile articolului 136 alin. (3) din Constituția României.

Cât privește delimitarea față de domeniul privat, regăsim delimitare atât între proprietatea publică și domeniul privat, cât și între aceasta și domeniul public, reezultând asftfel că legiuitorul nu pune semnul egalității între proprietatea publica și domeniul public.

În articolul 862 regăsim reglementat limitele exercitării dreptului de proprietate publică. Din interpretarea alineatelor 2 și 3 ale articolului 862, rezultă că textul nu prevede care este instanța judecătorească la care face trimitere prin formula „pe cale judecătorească. Astfel, considerăm că, în acest caz, competența va aparține instanțelor judecătorești de contencios administrativ.

Prin actualul Cod civil, caracterul prealabil al despăgubirii este înlocuit cu caracterul prompt al acesteia, nu este prevăzută nici modalitatea în care va fi stabilit cuantumul despăgubirii, respectiv, prin acordul părților sau pe cale judecătorească.

Partea II.

DOMENIUL PUBLIC ÎN SISTEMUL CONSTITUȚIONAL ȘI LEGAL ITALIAN.

Capitolul I.

Conceptul și calitatea de bun public în sistemul italian.

Secțiunea I

Categorii de bunuri publice. Bunurile care aparțin domeniului statului.

Administrația publică, pentru a-și urmări scopurile, se prevalează, de bunurile, care în totalitatea lor constituie patrimoniul statului sau al unei alte administrații publice. Aceste bunuri reprezintă categoria de bunuri publice, care sunt supuse unui regim juridic diferit față de bunurile private.

Pentru a stabili când un bun al unei instituții publice trebuie să fie calificat drept bun public, după Sandulli, trebuie să se recurgă atât la criteriul subiectiv cât și la cel obiectiv. De aceea, sunt bunuri publice acele bunuri care aparțin unei instituții publice (criteriul subiectiv) și sunt destinate să satisfacă un interes public (criteriul obiectiv) și se bucură în acest scop de un tratament juridic diferențiat față de bunurile private.

&1. Categorii de bunuri publice. Bunurile care aparțin domeniului statului.

Bunurile publice se împart în: bunurile domeniului statului și bunuri patrimoniale indisponibile .

Această distincție, se bazează, pe un criteriu pur formal, respectiv. faptul că, legea este cea care definește bunul ca aparținând domeniului statului sau nu. Articolul 822 din codul civil italian , individualizează bunurile care fac parte din domeniul public, în timp ce articolul 826 enumeră doar categoriile de bunuri publice patrimoniale indisponibile.

Bunurile domeniului statului prezintă două caractere fundamentale.

O primă trăsătură este aceea că sunt întotdeauna bunuri imobile, vorbindu-se astfel, despre universalitatea bunurilor imobile. Bunurile imobile sunt acele bunuri care nu se pot transfera, dintr-un loc în altul, fără ca integritatea lor materială să nu aibă de suferit (ex. terenuri, case, etc.).

Universalitatea bunurilor evocă ideea, de pluralitate de bunuri mobile care aparțin unei persoane și au o destinație unitară, cum ar fi colecții de tablouri, de cărți care aparțin unor instituții publice.

A doua caracteristică, este aceea că trebuie să aparțină unor instituții publice teritoriale, adică statului, regiunilor, provinciilor sau localităților, aceasta pentru că ele sunt direct destinate să satisfacă interesele colectivității stabilite în teritoriu și este reprezentată, chiar de către instituțiile teritoriale (Casetta).

Secțiunea a II-a Domeniul necesar al statului.

Sunt acele bunuri imobile, care trebuie în mod necesar, să fie bunuri ale domeniului statului și aparțin domeniul statului prin natură (Sandulli).

Bunurile din domeniul necesar sunt toate proprietatea statului și doar în mod excepțional aparțin regiunilor.

Fac parte din domeniul necesar al statului:

a) domeniul maritim, conform art.822 din Codul civil și art.28 din Codul naval, respectiv malul mării, plaja, porturile, rada porturilor, lagunele, gurile de vărsare ale râurilor în mare, bazinele de apă sărată sau dulce, canalele utilizabile pentru uzul maritim public, ceea ce aparține domeniului statului maritim.

Nu fac parte din domeniul maritim al statului, conform art. 2 din Codul naval, marea teritorială, care cuprinde fâșia de mare până la 12 mile de coastă, și în plus golfurile, intrândurile și golfurile mici.

b) domeniul hidric al statului, este format din, fluviile, lacurile și torenții, ghețarii, porturile și debarcaderele destinate navigației interne, precum și apele calificate ca fiind publice.

Individualizarea domeniului maritim. Codul civil în art. 822, nu definește domeniul maritim ci individualizează ca aparținând domeniului public: plaja, litoralul, radele și porturile. Această enumerare contribuie la identificarea, a ceea ce doctrina definește “ domeniul maritim”.

Articolul 28 din Codul naval, reglementează lagunele, bazine de apă sărată sau salcie, canale utilizabile pentru uzul public maritim, guri de vărsare a fluviului în mare.

În mod particular, doctrina administrativă, acordă mare atenție, individualizării gurii de vărsare a fluviului, mai exact distincției între domeniul maritim și domeniul hidric. Această distincție este soluționată de jurisprudență, în baza interesului prevalent.

Articolul 105 alin.2 lit.1), din Decretul legislativ nr.112/1998, acordă atât regiunilor, cât și entităților locale o funcție relativă “ în ceea ce privește concesionarea bunurilor domeniale a navigației interne, a domeniului maritim și a zonelor de mare teritorială”, excepție făcând porturile și suprafețele de interes național.

Regiunilor, le revine sarcina, de a individualiza, în conformitate cu propriile reglementări, funcțiile administrative, în conformitate cu principiile stabilite de art.4 alin.3 din Legea nr.142/1990, excepție făcând principiul subsidiarității.

Un tablou al competențelor, se poate contura astfel.

Continuă să fie de competența statului, siguranța navigației și utilizarea publică a domeniului maritim și a zonelor de mare teritorială pentru aprovizionarea resurselor de energie.

De competența regiunilor este “concesionarea” bunurilor domeniale maritime și a zonelor maritime teritoriale.

Nu fac obiectul descentralizării, procedura de fixare a limitelor domeniului maritim, prevăzută în art.31, articol ce face referire la extinderea domeniului maritim în raport cu alte domenii, cu precădere cel hidric.

Procesul de delimitare a domeniului maritim, limitele între bunurile care aparțin domeniului maritim și bunurile proprietate privată sunt individualizate de ministerul transporturilor și navigației în sensul art.32 și 58.

Procedurile de dedomenializare, constau, în prevederi de autotutelare, atunci când apar abuzuri care afectează domeniul maritim, și în emiterea de ordonanțe balneare privind siguranța acestor proceduri.

Regimul domenial. Așa cum am menționat anterior, art.105 conferă regiunilor competența în ceea ce privește “concesionarea” bunurilor domeniale maritime și a zonelor maritime teritoriale.

În baza principiului subsidiarității, regiunilor le revine, întreaga competență în ceea ce privește concesionarea, excepție făcând bunurile expres rezervate statului.

Utilizarea publică a bunurilor care aparțin domeniului maritim și mării teritoriale nu este absolut necesară și exclusivă. Bunurile care aparțin domeniului maritim și mării teritoriale, pot fi concesionate privaților, pentru un anumit timp, dar există obligația ca acestea să deservească uzul public. Natura juridică a actului administrativ, care consimte unor subiecți privați o utilizare particulară a bunului domenial maritim, este concesiunea.

Marea și pescuitul . Pescuitul maritim constă ,, în captura de pește al cărui mediu natural de viață este marea, independent de mijloace folosite sau de scopul urmărit. Se cunosc trei tipuri de pescuit, pescuitul de coastă, mediteranean și de altitudine.

Pescuitul exercitat în marea națională, nu mai departe de 12 mile față de coastele italiene, face obiectul studiului doctrinei administrative italiene.

În trecut, interesul privat în ceea ce privește dezvoltarea activității de pescuit, era calificat în doctrina de drept public, ca fiind subiectiv.

Pentru a obține permisul de pescuit, era necesară, autorizația administrativă (licența) atunci când pescuitul se exercita în apele domeniului maritim sau în marea teritorială.

Astăzi, situația subiectivă al privatului, în ceea ce privește dezvoltarea activității de pescuit, face referire la interesul legitim, astfel administrația, având obligația să verifice compatibilitatea interesului privatului cu obiectivele care protejează resursele de pește și resursele maritime.

Nu tuturor subiecților le este consimțit să desfășoare activitatea de pescuit. În general, cei care intenționează să exercite, profesional pescuitul, trebuie în mod obligatoriu să fie înscriși, în registrul special deținut de căpitanul portului, care este subordonat ministerului transportului și navigației.

Pentru desfășurarea activității de pescuit, nu este suficientă înscrierea în registru, ci trebuie obținută și licența de pescuit. Această licență permite capturarea mai multor specii de pești de către particularii care dețin nave care au caracteristici determinate.

Obținerea licenței, necesită, o multitudine de acte administrative al căror conținut este variat, dar absolut necesară, deoarece aceasta conferă, unui subiect, dreptul de exercitare a unei activități, care altfel ar fi ilicită.

În ceea ce privește, natura juridică a licenței de pescuit, în doctrina administrativă nu există unanimitate de viziuni.

Astfel, unii autori, consideră că este vorba despre, ipoteze tipice, așa cum reiese din definiția licenței. Alți autori consideră că este vorba de un act de autorizare cu caracter de recunoaștere a dreptului de exercitare a activității de exploatare. În opinia altor autori, licența de pescuit este o concesiune a folosirii bunului public, în acest caz fiind vorba de resursa de pește.

Proprietatea bunului și titlul funcțiunii, domeniul hidric.

În sensul art.822 din Codul civil, se prevede că aparțin domeniului public al statului, râurile, fluxurile, lacurile și celelalte apel definite publice de legile în materie.

Cea mai importantă reglementare continuă să fie, textul unic al legilor privind apele instalațiile electrice, care în art.1 califică publice toate apele curgătoare și lacurile,care sunt utilizate în interes general.

Pentru multe decenii, Italia a avut ape publice utilizate în interes general, ape private și ape ,,res communes omnium’’, care nu erau considerate ca fiind bunuri publice. Articolul 1 în legea nr.36/1994 stabilește că “toate apele de superficie și subterane, chiar dacă nu izvorăsc din subsol, sunt publice”.

Decretul nr.238/1999, emis pentru actualizarea Legii nr.36/1994, califică drept publice, toate apele de suprafață și subterane, chiar dacă nu au fost încă extrase din subsol, și precizează, că se încadrează în domeniul public, și apele adunate în vase sau cisterne, cu excepția apelor care nu au format încă un curs de apă.

domeniul militar al statului, este reprezentat de lucrările permanente destinate apărării naționale cum ar fi, fortărețe, locurile de exerciții militare, instalațiile pentru rachete, liniile fortificate și de tranșee, porturile și aeroporturile militare, căile ferate și funicularele militare, adăposturile antiaeriene.

Secțiunea a III-a Domeniul accidental al statului (sau eventual).

Spre deosebire de domeniul necesar al statului, cuprinde bunuri care pot să nu se afle în proprietatea instituțiilor publice teritoriale. În cazul în care, totuși se află, acestea se încadrează, în domeniul statului și nu în cadrul bunurilor patrimoniale indisponibile.

Pot face parte din domeniul eventual al statului, al regiunilor, al provinciilor sau localităților: domeniul stradal, domeniul feroviar, domeniul aeronautic, apeductele proprietatea unor instituții publice teritoriale, domeniul cultural, adică bunurile de interes istoric, artistic și arheologic.

Domeniul feroviar și privatizarea entităților publice. Codul civil, încadrează, căile ferate care aparțin statului, ca fiind bunuri domeniale. Aceste bunuri, erau atribuite, Agenției autonome a căilor ferate, pentru a efectua serviciul feroviar,fără să le confere dreptul de proprietate asupra lor.

În 1985, însă, Agenția a intrat în subordonarea căilor ferate ale statului, care avea personalitate juridică și autonomie patrimonială, contabilă și financiară, conform art. 2093, alin.2 din codul civil.

În ceea ce privește bunurile destinate serviciului public, legea a stabilit că “ asupra acestora, entitatea are disponibilitate deplină, în funcție de regimul civil al proprietății private”, limitând astfel posibilitatea ca acestea să își modifice destinația fără acordul entității.Transformarea societății căilor ferate în societate pe acțiuni, s-a făcut potrivit art.1 din Decretul lege nr.386/1991 și a art.18 din Decretul lege nr.333/1992.

Regimul patrimoniului indispensabil, se aplică, și asupra bunurilor societăților pe acțiuni destinate serviciului public. Restricția indisponibilizării unui bun care este în proprietatea unui subiect privat, nu este identică cu cea a unui bun domenial care aparține entități publice teritoriale.

Astfel, au fost transferate regiunilor o parte din căile ferate, constând în rețea, de infrastructură și bunuri mobile. Rețeaua feroviară națională este în proprietatea unei societăți pe acțiuni. Rețelele secundare sunt în proprietatea entităților teritoriale. Serviciul feroviar aparține altor societăți, care ar trebui să fie individualizate printr-o procedură de evidență publică, în funcție de interesul național sau local al acestui serviciu.

Secțiunea a IV-a Domeniul regional și domeniul comunal specific.

Domeniul regional, a apărut, odată cu constituirea regiunilor. În baza Legii nr. 281/1970, conform art.11, fac parte din domeniul regiunilor: toate bunurile aparținând categoriilor definite în domeniul accidental, atunci când sunt în proprietatea lor, porturile de pe lacuri, care la origine făceau parte din domeniul necesar al statului, drepturile reale ale regiunii asupra bunurilor terților, constituite pentru a spori utilitatea bunurilor, cum ar fi servituțile.

În ceea ce privește regiunile cu statut special, bunurile care fac parte din domeniul lor au fost indicate în respectivele Statute, aprobate prin legi constituționale ale Statului.

Domeniul comunal specific. Fac parte din domeniul comunal cimitirele și pietrele (ruinele) proprietatea primăriei. Este vorba mai curând decât de o categorie din domeniul eventual, de o figură atipică, poate mai apropiată de domeniul necesar, calificată, din acest motiv cu termenul de domeniul comunal specific.

Trebuie observat totuși, că din conținutul literal al art.119 din Constituție, modificat prin Legea constituțională nr.3/200, nu se mai vorbește de domeniul statului cu referire la instituțiile teritoriale, ci doar de patrimoniu, recunoscut, primăriilor, provinciilor, orașelor metropolitane și regiunilor. Totuși, aceasta nu înseamnă, că s-a eliminat domeniul statului aparținând unor astfel de instituții, ci doar că rămâne, în legislația ordinară reglementarea în detaliu a sectorului.

Regimul Juridic.

O primă trăsătură, este aceea că, bunurile care fac parte din domeniul public, sunt inalienabile. Orice act de transferare al bunului domeniului public, cum ar fi actul de vânzare-cumpărare, donație, etc., este nul conform art. 823 cod civil.

Conform aceluiași articol, nu pot fi dobândite prin uzucapiune, întrucât, nu pot forma obiectul dreptului terților, decât în modurile și în limitele stabilite de legile care le reglementează.

Dreptul de proprietate publică asupra acestora din partea instituțiilor este în mod natural imprescriptibil.

A doua trăsătură, este aceea că, nu sunt susceptibile de expropriere forțată. De fapt, Decretul nr.327/2001, care de fapt este textul unic al exproprierilor, la art.4 stabilește, că bunurile din domeniu public nu pot fi expropriate decât când acestea sunt scoase din domeniul statului.

Apartenența bunului la domeniul bunurilor statului se extinde și la apartenențele sau dependințele sale, de exemplu casele cantonierilor de-a lungul străzilor statale și la servituțile constituite în favoarea bunului din domeniul bunurilor statului, cum ar fi servitutea unui teren sau bazin unde se scurge apa de ploaie.

În sfârșit, este util de semnalat, că art.1 din Decretul nr.283 din 7.09.2000 privind regimul bunurilor din domeniul statului, prevede că bunurile imobile din domeniul istoric și artistic proprietatea statului, a regiunilor, provinciilor sau primăriilor, pot fi înstrăinate (alienate) și pot forma obiectul drepturilor în favoarea terților printr-o procedura specială inițiată de cererea de eliberare a unei autorizații de înstrăinare (alienare).

Capitolul II

Dobândirea și pierderea caracterului de bun aparținând domeniului statului.

Pentru dobândirea și pierderea caracterului de bun aparținând domeniului statului este necesar să distingem între, bunuri care aparțin domeniului statului prin natura lor, bunuri care aparțin domeniului necesar artificial al statului.

Secțiunea I Bunurile care aparțin domeniului statului prin natura lor.

Dobândirea sau pierderea caracterului de bun domenial al statului, coincide cu existența sau cu dispariția unui bun, cum ar fi secarea unui râu. Aceasta înseamnă că dobândirea sau pierderea unei astfel de calități este legată de un factor natural, cu efecte juridice, și de un act juridic, chiar dacă adesea sunt necesare acte de recunoaștere din partea autorității administrative.

Bunurile care aparțin domeniului necesar artificial al statului, vorbim despre bunurile construite de om și care se încadrează în categoriile de bunuri necesare ale domeniului statului cum ar fi porturile, fortărețe etc. În cazul acestora, individualizarea cauzelor de dobândire și de pierdere a caracterului de bun al domeniului statului este mai dificilă. În linii generale, este proprietatea asupra bunului din partea unei instituții publice teritoriale, unită cu destinația acestuia, care constituie presupunerea pentru o includere automată în această categorie.

Bunurile care aparțin domeniului artificial al statului, pentru ca aceste bunuri, să dobândească, caracterul de bun al domeniului statului, este necesar, ca acestea să fie achiziționate în proprietatea unității teritoriale, cu titlu original sau derivativ, și să le fie atribuită destinația tipică de bun al domeniului statului. De exemplu între străzile aflate în proprietatea unor unități teritoriale, nu toate sunt bunuri din domeniul statului ci doar cele destinate traficului public.

Secțiunea a II-a Bunurile patrimoniale indisponibile.

Bunurile patrimoniale indisponibile sunt bunurile publice, care, spre deosebire de bunurile din domeniul statului, pot aparține, în afara câtorva, pe care legea le rezervă statului sau altor instituții, oricărei instituții publice, și nu doar unității teritoriale. Ele pot consta atât din bunuri imobile cât și dinn bunuri mobile.

Caracteristica lor comună este cea a indisponibilității, adică, bunurile de acest fel, sunt obligate la o destinație de utilitate publică și nu pot fi sustrase acestei destinații, în afara modurilor stabilite de legile care le reglementează.

Principalele bunuri patrimoniale indisponibile conform art.826 din Codul civil, sunt următoarele:

a) Pădurile. La origine, pădurile, în mod impropriu denumite bunuri ale domeniului statului, deoarece, făceau parte din patrimoniul indisponibil al statului, iar îngrijirea lor, era încredințată, Agenției statului pentru pădurile din domeniul statului, astăzi desființată.

Prin art.68 din Decretul nr.616/1977, pădurile, au trecut în patrimoniul indisponibil al regiunilor, datorită poziționării lor.

b) Minele. Toate minele, din momentul descoperirii lor, devin proprietatea statului și fac parte din patrimoniul său indisponibil, aceasta, pentru a favoriza o exploatare a acestor resurse în favoarea întregii colectivități.

c) Apele minerale și termale, sunt obiectul unui regim analog celui aplicat minelor, iar acestea, au fost transferate în patrimoniul indispensabil al regiunilor potrivit art.61 din Decretul 616/1977. Conform celor prevăzute de art.22 din Legea nr. 59 din 15.03.1977, modificată prin Legea nr.127 din 1997, funcțiunile administrative ale statului, în materie de cercetare și utilizare a apelor termale și minerale, precum și supravegherea activităților privitoare la acestea, sunt transferate regiunilor, provinciilor autonome sau primăriilor. Materia apelor termale a constituit obiectul reglementării prin Legii nr.323/2000.

d) Bunurile de interes istoric, arheologic, artistic pot fi în proprietatea privaților sau a instituțiilor publice, în acest al doilea caz sunt supuse regimului juridic al bunurilor din patrimoniul indisponibil.

Mai fac parte din bunurile patrimoniale indisponibile, carierele și turbăriile, fauna sălbatică, mobilierul și documente ale birourilor publice, bunuri destinate pentru deservirea Președintelui Republicii.

Secțiunea a III-a

Regimul juridic al bunurilor patrimoniale indisponibile.

Principiul de inalienabilitate a bunurilor patrimoniale indisponibile este reglementat de art.828 din Codul civil din 1942 care a stabilit că astfel de bunuri “nu pot fi sustrase destinației lor decât în modalitățile stabilite de legile care le privesc”.

De aici doctrina, a afirmat principiul alienabilității unor astfel de bunuri, cu condiția, ca această alienabilitate, să nu modifice destinația lor publică (Sandulli). Sunt, în orice caz, inalienabile : minele și pădurile, actele și documentele instituțiilor publice, bunurile de interes artistic și istoric.

Conform art.4 alin.2 din legea privind exproprierea, se prevede că bunurile aparținând patrimoniului indisponibil al statului și cele aparținând instituțiilor publice pot fi expropriate pentru a urmări un interes public de nivel superior celui satisfăcut prin destinația precedentă.

Achiziționarea și pierderea indisponibilității. Dobândirea calității de bun indisponibil coincide, pentru bunurile indisponibile prin natură (mine, păduri), cu apariția lor.

Pentru bunurile indisponibile prin apartenența la o instituție publică, din momentul în care intră în proprietatea instituției.

Pentru bunurile indisponibile în urma apartenenței și destinației, din momentul în care, fiind deja în proprietatea instituției, primesc destinația care implică indisponibilitatea lor, spre exemplu cazărmile și alte construcții militare, destinația militară le este atribuită prin act al administrației, această destinație poate fi desființată și bunul deci, poate fi chiar si transferat privaților.

Pierderea calității de bun indisponibil se realizează, pentru bunurile indisponibile prin natura lor, prin dispariția acestora, de exemplu secătuirea zăcămintelor miniere, distrugerea pădurii. Pentru bunurile indisponibile prin apartenență, prin actul prin care instituția transferă altora bunul. Pentru bunurile indisponibile în urma apartenenței și destinației, pierderea are loc prin actul care schimbă destinația sau îi transferă apartenența.

Secțiunea a IV-a

Utilizarea și tutela bunurilor publice.

Tutela administrativă (autotutela) și tutela jurisdicțională ordinară.

Corespunzător subiecților care utilizează bunurile publice, putem distinge mai multe tipuri de folosință.

Folosința exclusivă (sau directă) din partea administrației publice, care are bunul în administrare sau în proprietate. Aceasta este de exemplu folosirea străzilor sau a zonelor militare din partea autorităților militare.

Folosirea generală a bunurilor publice, din partea oricărui subiect, atât public cât și privat, spre exemplu tranzitul pe străzile publice.

Uzul particular din partea unor anumiți subiecți, publici sau privați cărora le este rezervat un anumit uz al bunului. Această rezervă de utilizare poate deriva dintr-o lege sau act administrativ cum ar fi concesionarea și poate exclude pe alții de la orice folosire a aceluiași bun, sau doar a unor folosințe particulare ale acestuia.

Conform articolului 823 din Codul civil, tutelarea (administrarea) bunurilor care fac parte din domeniul public al statului, este realizată de autoritatea administrativă. Aceasta se poate realiza fie pe cale administrativă, fie se poate prevala de mijloacele ordinare pentru apărarea proprietății și a posesiei.

Tutela administrativă (autotutela)

Se pot distinge două forme de autotutelă : autotutela decizională, care se concretizează prin deciziile administrative și autotutela executivă care se realizează prin activitatea de executare a unor astfel de decizii.

Mijloacele autotutelei decizionale sunt: deciziile administrative, prin care administrația publică, decide să întrerupă un raport de concesiune existent; deciziile administrative de modificare a conținutului concesiunilor; actele de somație emise de administrație; recursurile administrative; deciziile administrative prin care se aplică anumite sancțiuni administrative; decizii care se obligă contravenientul să readucă bunul în starea anterioară.

Deciziile administrative, prin care administrația publică, decide să întrerupă un raport de concesiune existent, în ceea ce privește un bun public, pot fi măsuri de anulare și revocare a concesiunii, de exemplu situația în care concesionarul nu a respectat normele legale sau ale dispozițiilor incluse în actul de concesiune.

Deciziile administrative de modificare a conținutului concesiunilor, se emit în urma comportamentului incorect al concesionarului, dar nu într-atât de grave încât să justifice revocarea concesiunii.

Actele de somație emise de administrație pentru a cere subiectului să se încadreze în normele generale, ale legii, sau particulare ale concesiunii referitor la bunul public pe care acesta îl utilizează;

Pot promova recursuri administrative împotriva măsurilor administrației privind bunurile publice toți cei interesați.

Deciziile administrative prin care se aplică anumite sancțiuni administrative prevăzute de lege pentru contravenienți , sancțiuni pecuniare etc);

Întâlnim decizii care se obligă contravenientul, de obicei ocupant abuziv al bunului din domeniul statului, să readucă bunul în starea anterioară, adică să-l elibereze, să îndepărteze de pe acesta toate instalațiile și lucrările abuzive pe care le-a instalat cum ar fi stabilimentele balneare abuzive pe plajă, alte construcții abuzive etc.

Mijloacele de autotutelă executivă sunt toate acele mijloace și comportamente îndreptate spre executarea deciziilor administrative privitoare la bunurile publice, adică să ducă la îndeplinire actele de autotutelă decizională.

Tutela jurisdicțională ordinară. Mijloacele de tutelă jurisdicțională ordinară, adică de posesie și supraveghere, sunt în atribuția instituției publice care este proprietarul și/sau posesorul bunurilor .

Secțiunea a V-a Bunurile patrimoniale disponibile.

Fac parte din patrimoniul disponibil al statului și al altor instituții publice toate bunurile aparținând acestora, diferite de cele ale domeniului statului și de cele patrimoniale indisponibile. Ele reprezintă, corespondentul bunurilor private ale statului sau ale unităților administrativ teritoriale din sistemul românesc.

Bunurile patrimoniale disponibile nu sunt bunuri publice, cu toate că sunt numai bunuri în proprietatea unei instituții publice.

Aceste bunuri se disting, tradițional, în patru categorii: bunuri materiale, în general bunuri imobile; bunuri imateriale de exemplu drepturi reale asupra bunurilor terților și drepturi de creanță; titluri de credit: titluri de stat, acțiuni etc. și banii încasați de instituție sub orice titlu.

Bunurile patrimoniale disponibile sunt bunuri, “proprietate privată“ ale întreprinderii (nu publică), și în această calitate sunt supuse regulilor comune ale dreptului privat, exceptată fiind înstrăinarea (alienarea), care trebuie totdeauna să se facă în formele dreptului public, prin strigare publică, prin licitație publică, sau în anumite cazuri, prin licitație privată.

Secțiunea a VI-a Drepturile administrației publice asupra bunurilor terților.

Administrația publică, în afară de a fi proprietara bunurilor, poate fi titulară, ca oricare alt subiect de drept public sau privat, asupra drepturilor reale privind bunurilor terților.

Astfel de drepturi reale pot fi constituite, pentru utilitatea bunului public, pentru urmărirea unor scopuri de interes public sau pentru utilitatea unui bun patrimonial ori într-un scop privat.

În primul caz se vorbește de drepturile domeniale asupra bunurilor terților, iar în al doilea caz despre drepturi patrimoniale asupra bunurilor terților.

Drepturile domeniului statului asupra bunurilor altuia, sunt acele drepturi, pe care le are statul sau o instituție teritorială asupra bunurilor din proprietatea altor subiecți, și sunt constituite, pentru utilitatea unui bun din domeniul statului sau pentru urmărirea unor scopuri de interes public, corespunzând cu cele cărora le servesc bunurile din domeniul statului.

Aceste drepturi reale sunt supuse, conform art. 825 din Codul civil, aceluiași regim juridic ca și al bunurilor din domeniul statului. Principalele categorii de drepturi ale domeniului statului asupra bunurilor altuia sunt, servituțile funciare publice (ex. servitutea căii supraînălțate și drepturi de servitute privind uzul public, respectiv acelea ale servituților constituite în sarcina fondurilor private pentru urmărirea unor scopuri de interes public.

Secțiunea a VII-a

Înstrăinarea (alienarea) bunurilor care aparțin domeniului public

Reglementarea privind înstrăinarea bunurilor domeniului public se regăsește, în Legea financiară din 1990, în Decretul Lege nr. 386/1991, și în Legea nr.537/1993. Aceasta din urmă, printre altele, a autorizat Guvernul să emită prin decrete ale Președintelui Republici ,,norme îndreptate să înstrăineze bunuri publice, chiar și cele aflate în concesiune și nedestinate utilizării colective generale sau de interes cultural’’.

Prin această procedură de înstrăinare, se observă o voință generală de înstrăinare a tuturor bunurilor publice, și nu numai a celor evocate tradițional, adică bunurile patrimoniale disponibile, dar și a bunurilor destinate uzului colectiv general sau de interes al protecției mediului și cultural, reglementate de Legea nr. 537/1993.

Mesajul revoluționar, transmis, este acela că, toate bunurile publice ar putea să fie suspecte de înstrăinare. Legea nr.579/1993, semnificativ denumită ,,norme privind transferul bunurilor imobiliare domeniale și patrimoniale ale statului, la entități locale și regiuni”, a autorizat ministerul de finanțe să transfere la entitățile locale teritoriale, prin propriile decrete, bunuri care aparțin domeniului public și bunuri din patrimoniul indisponibil al statului.

Articolul 32 alin.6 din Legea nr.274/1994, prevedea, că toate administrațiile publice, care la data intrării în vigoare a legii, dețineau, cu orice titlu, bunuri domeniale sau patrimoniale ale statului, trebuiau să comunice ministerului finanțelor, actuala destinație.

Articolul 17 din Legea nr.127/1997 prevede, posibilitatea ca statul să cedeze cu titlu gratuit entităților teritoriale interesate, bunurile imobiliare domeniale neutilizate de cel puțin zece ani. Rezultă că norma în sine prevede, transferul unui bun domenial al statului la o entitate teritorială, fără ca bunul, să își schimbe natura să juridică. Acest transfer este unanim acceptat de doctrină. Aceste situații de transfer nu sunt omogene și evident nu toate entitățile teritoriale sunt titulare ale bunurilor de orice tip.

Dintr-o altă perspectivă, o atenție particulară se acordă Legii nr.177/1992, care permite transferul suprafețelor domeniale care se încadrează în anumite zone ale teritoriului italian unde, au fost efectuate lucrări de urbanizare de către entități sau cetățeni privați, în patrimoniului disponibil al comunelor. Indiferent de facilitățile tehnice conținute de lege, se observă că această lege minează principiile fundamentale, ce guvernează regimul domenial, și apoi consimte celui care îl ocupă abuziv să continue să fie proprietar în urma unei negocieri private, fără ca ocupantul abuziv să plătească dinainte taxele sau eventuale plăți care depind de ocuparea acelei suprafețe.

Această procedură de înstrăinare, a suprafețelor care aparțin domeniului public, și care au fost ocupate în mod abuziv, este posibilă și datorită reglementării prevăzute în art.71 al Legii nr.448/2001, care prevede că aceste suprafețe nu au fost destinate “exercițiului funcțiunii publice”. Aceasta normă a fost abrogată prin atr.16 bis, alin.1, al Decretului Legii 452/2001, cu modificările și completările aduse Legea nr.16/2002.

Se observă dorința de ,,a scăpa de bunul domenial”, considerându-l sursa cheltuirii resursele economice.

Decretul lege nr.351/2001, transformat în Legea nr.410/2001, a prevăzut o reordonare și reorganizare generală a bunurilor publice, care, aparent, prin simpla includere într-un decret al ministrului economiei și finanțelor, trec în patrimoniul disponibil și pot fi transferate cu titlu oneros societăților cu răspundere limitată.

Articolul 84 al Legii nr.289/2002, a autorizat regiunile, provinciile, comunele și alte entități locale să constituie sau să promoveze formarea, și prin terți, de societăți cu răspundere limitată.

Secțiunea a VIII-a Patrimoniul statului și societățile pe acțiuni.

Decretul lege nr.63/2002, transformat în Legea nr.112/2002, a instituit, patrimoniu statului, prin care “pot fi transferate drepturi depline sau parțiale, asupra bunurilor imobiliare care fac parte din patrimoniul disponibil și indisponibil al statului, asupra bunurilor imobiliare care fac parte din domeniul statului” către societățile pe acțiuni.

Referitor la faptul că unei societăți pe acțiuni, îi pot fi transferate bunuri publice de orice natură, în doctrina administrativă, se ridică o întrebare, și anume care este regimul juridic al bunurilor transferate?

Articolul 7 alin.10 din Legea nr.112/2002 prevede că transferul, nu modifică regimul juridic al bunurilor domeniale, prevăzut de art.823 și 829 alin.1 din codul civil.

Este evident, că mijloacele utilizate ajung să trădeze adevăratul scop. Se dorește gestionarea economică a patrimoniul public, dar din punct de vedere juridic acesta se dezminte, în sensul că se abandonează trăsăturile care îi sunt caracteristice, respectiv inalienabilitatea

Capitolul III. Proprietatea privată

Secțiunea I Regimul administrativ al proprietății private.

Dreptul de proprietate privată este reglementat de art.41 din Constituția italiană, ca un drept absolut care poate aparține oricărui subiect, public sau privat.

Articolul 42 din Constituție prevede posibilitatea, de a impune, prin lege, limite, proprietății private, pentru a tempera funcția socială pe care ea trebuie să o desfășoare.

Normele care prevăd astfel de limite se disting în trei categorii: limite negative, obligații pozitive și privarea de drept a titularului.

A. Limitele negative ale proprietății private, pot fi impuse în diverse scopuri și se pot distinge, astfel:

– limitele în interesul proprietății publice, acestea constau, în obligația de a nu face ( non facere), impusă proprietarilor fondurilor limitrofe față de bunurile domeniului statului sau patrimoniale;

– limitele în interesul apărării militare, stabilite de servituțile militare în zonele adiacente frontierelor (terestre sau maritime) și instalațiilor militare (aeroporturi, stații de observație, instalații antiaeriene și de rachete, cazărmi, fabrici și depozite de material de război etc.;

– limite de interes hidrologic și agricol, de exemplu, opreliștea de pădure, care are ca scop, împiedicarea despăduririlor acelor terenuri care pot „ spre paguba publică” să sufere defrișări, pierderi ale stabilității sau să tulbure regimul apelor „ ;

– limite de interes urbanistic, cum ar fi, planurile regulatoare și regulamentele edilitare.;

– monopoluri care constituie o limitare directă și generală a dreptului de proprietate, întrucât, facultățile privitoare la aceasta, nu pot fi exercitate, în legătură cu una sau mai multe categorii determinate de bunuri de către diverși subiecți, sau de către cel în favoarea căruia a fost stabilit monopolul;

B. Obligațiile pozitive, adică de a face (di facere) pot fi:

– în interesul domeniului statului, de exemplu, obligația proprietarilor cu front stradal, de a construi și de a menține în bună stare zidurile, malurile cursurilor de apă și canalele din domeniul statului.

– în interesul agriculturii, există obligații temporare, care conform art. 836 din Codul civil, pot fi în mod excepțional impuse unor întreprinderi comerciale și agricole din cauza unor grave și urgente necesități publice, militare sau civile.

Legea, în cazuri determinate, atribuie administrației publice și puterea de a priva proprietarii de propriul drept.

C. Actele privative de drepturi, pot fi la rândul lor fi împărțite în diverse categorii: act de transfer forțat al dreptului, sunt acele acte prin care proprietatea este transferată forțat de la un subiect la altul; actele care transferă silit proprietatea, acestea intra în rândul actelor ablative; actul de atribuire silită a dreptului de folosință, sunt acte prin care, ne mai fiind transferată proprietatea este atribuită unor subiecți, alții decât proprietarul, disponibilitatea materiala a bunului.

Măsurile care privează parțial folosirea bunurilor, sunt acte care nu influențează asupra dreptului de proprietate, nici asupra posesiei bunului, ci doar asupra unor facultăți de folosire a sa.

Secțiunea a II-a Urbanistica

Funcția administrativă urbanistică, este o funcție de planificare de la care emană acte administrative cu caracter general (planuri regulatoare) sau specific ( autorizații și permise de construcție) și care nu influențează asupra dreptului de proprietate al cetățenilor.

Titularii funcției urbanistice sunt subiecți publici, iar Decretul Președintelui Republicii nr.616/1977, a transferat regiunilor competența exclusivă în materie urbanistică, iar statului îi rămâne doar competența de a desfășura funcțiile de trasare și de coordonare a liniilor fundamentale în așezarea și tutelarea teritoriului.

În afara competențe lor specifice, legislația în vigoare, încredințează și primăriilor funcții în proiectarea și adoptarea instrumentelor urbanistice la nivelul localității ( plan regulator general, program de fabricație etc.), astfel:

Provinciile, au primit funcții urbanistice prin adoptarea planurilor provinciale teritoriale.

Orașelor metropolă le sunt atribuite funcții privind planificarea teritorială a suprafeței metropolitane, precum și predispunerea și adoptarea planului provincial teritorial de coordonare și formarea planului regulator general al suprafeței metropolitane

Legea constituțională nr.3/2001, a modificat art.117 din Constituție, și atribuie regiunilor cu statut ordinar, în materie de urbanistică, o putere legislativă concurentă, în sensul că, rămâne totuși rezervată statului, hotărârea, prin intermediul legilor cadru și a principiilor fundamentale din care norma regională trebuie să se inspire.

Regiunilor cu autonomie specială și provinciilor autonome Trento și Bolzano le este în schimb, reconfirmată o competență legislativă exclusivă în materie de urbanistică.

Rămâne în competența exclusivă a statului, administrarea mediului înconjurător și a bunurilor culturale, în afara funcției de direcționare și de coordonare a liniilor fundamentale în guvernarea teritoriului.

Planificarea urbanistică, are drept scop, asigurarea corectei folosințe a teritoriului prin reglementări ale așezărilor umane ( rezidențiale, productive, terțiare etc.). Pentru o mai mare exigență de sistematizare, se poate spune că legislația în vigoare prevede următoarele tipuri principale de planuri.

Planuri programatice și de actualizare: în cadrul regiunii este Planul teritorial de coordonare, în mediu sunt Planuri teritoriale peisagistice, în cadrul provincial sau metropolitan este Planul provincial teritorial de coordonare, Planul comunităților montane, în cadrul comunal avem Planul regulator general, în cadrul sub comunal Planuri de detaliu, Planuri de lotizare. Planuri de recuperare.

Secțiunea a III-a Regulamentul de construcție.

Regulamentul edilitar este instrumentul de disciplinare a activității în construcții, având ca principal scop, să asigure igiena, estetica și decorul centrelor urbane în armonie cu prescripțiile planurilor urbanistice, și este totodată și un instrument integrativ esențial al planurilor urbanistice.

În termeni concreți, diferența între regulamentul de construcție și planurile urbanistice se poate sintetiza astfel: planul urbanistic stabilește unde se poate construi, iar Regulamentul edilitar stabilește condițiile pentru a putea construi.

Regulamentul edilitar este propus de comitetul comunal și adoptat prin hotărârea consiliului comunal și trebuie aprobat de regiune. Întrucât este un regulament administrativ, nu este atacabil din punct de vedere autonom. Articolul 874 din codul civil prevede că dacă din încălcarea normelor conținute într-un regulament de construcții derivă vreo pagubă, cel care este păgubit, poate solicita despăgubiri. În afară de aceasta, dacă au fost încălcate normele privind distanța între construcții, se poate solicita și readucerea la starea anterioară. În ambele ipoteze, subiectul lezat se poate adresa în afara judecătorului ordinar și judecătorului administrativ.

Conținutul regulamentului edilitar, la origine reglementat de art.33 din Legea nr. 1150/1942 a fost abrogat de Textul Unic în Construcții.

Articolul 4 din Textul Unic, prevede că, regulamentul edilitar, trebuie să cuprindă disciplinarea modalităților de construcție, cu o atenție specială acordată respectării normelor tehnico – estetice, igienico-sanitare, de siguranță și trăinicie a imobilelor și a anexelor acestora. Regulamentul trebuie să indice și intervențiile supuse unei păreri preventive a comisiei edilitare, în cazul în care Primăria a instituit un astfel de organ.

Capitolul IV

Regimul domenial și fragmentarea apartenenței bunurilor publice aflate în uz colectiv

Secțiunea I

Transferul drepturilor asupra bunurilor domeniale.

Se susține că „Istoria domeniului public coincide în mare parte cu aceea a statului” și că „cele două realități instituționale sunt indisolubil legate atât ca origine cât și ca dezvoltare”.

Decretul Legislativ nr.63 din 15 aprilie 2002, transformat în Legea nr.112 din 15 iunie 2002 cu modificările și actualizările ulterioare, a polarizat în mod semnificativ atenția doctrinei, a specialiștilor altor sectoare asupra teoriei generale a bunurilor publice.

Conform art.7 și art.8 din Legea nr.112 din 15 iunie 2002, societăților, le pot fi transferate drepturi depline sau parțiale asupra bunurilor aflate în proprietatea statului.

Dacă se aplică ordinea națională, se constată nerecunoașterea „rechiziției generice” a apartenenței necesare a bunului unui organism public teritorial, reținut ca esențial în determinarea conceptului de domeniu.

Secțiunea a II-a Folosința colectivă și exploatarea economică.

La originea schemei dogmatice, privatizarea este în conflict, nu numai cu necesara apartenență la entitatea teritorială sau cu rezerva, care împiedică intrarea în posesia privată a bunului, ci și cu aceea ce rezultă a fi temelia, și care justifică, cel puțin istoric, domenialitatea bunului.

Valorile evidențiate tradițional în legislație, în ceea ce privește categoria de bunuri domeniale aflate în uz colectiv, nu reușesc să stabilească o legătură, cu scopul de maximizare a valorii economice, în sensul că, aceeași idee de apartenență, cristalizată în modelul de proprietate individuală, nu a fost considerată adecvată în explicarea relativului regim juridic.

Se spunea „ … a admite o proprietate a statului, ar fi un concept fără conținut, deoarece statul nu are nici un avantaj real, proprietatea sa, ar fi absorbită în întregime de dreptul public de folosință a comunității… este o proprietate care implică costuri mai degrabă decât o proprietate care să producă”.

Se susținea, că proprietatea publică este caracterizată de destinația acesteia, în sensul că, bunul este proprietatea entității, dar este destinat utilizării colective sau ca funcție, pentru a putea face posibilă această utilizare.

Este posibilă, justificarea circumstanței, în care, problema privatizării este una transversală față de aceste modele, întrucât, se regăsește, în conflictul între posibilitatea exploatării economice a resurselor și profitul colectiv, în care este conținută utilitatea protejată a regimului domenial a acestor bunuri.

Rezultă că, eventuala exploatare economică a bunului, este marginală din punct de vedere cantitativ și calitativ, deoarece, se poate investi restul de utilități o dată epuizat potențialul utilizării colective.

Secțiunea a III-a

Dreptul de titular al bunului și dreptul de titular al funcțiilor de administrare asupra bunului.

În general, diversele doctrine, chiar și atunci când nu identifică, apartenența bunurilor publice, unei funcții exclusive a instituțiilor publice căreia le aparțin, pentru o funcție exclusivă, și calificând apartenența, în diferite modalități, respectiv, ca pe o proprietate funcțională, gestiune de proprietate colectivă, tind săreleve, că puterea statului asupra bunurilor domeniale nu are nimic de-a face cu dreptul privat, ci este, pur și simplu, o putere atribuită subiectului pentru un drept care îl deține.

Rezultă, că suprapunerea intrinsecă în tradiție, între dreptul de proprietate asupra bunului și dreptul de proprietate asupra funcțiilor, determină susținerea că, apartenența bunului uneia sau altei instituții, se traduce în final, doar într-o competență diferită, în relație cu diferita utilitate materială a diverselor categorii de bunuri.

Reforma prevăzută de Legea 59/1997, prevede, o redistribuire generală a atribuțiilor și funcțiilor între stat și autonomii, ce le include și pe cele referitoare la domeniul public, și care reprezintă, în mod cantitativ și calitativ, partea cea mai reprezentativă a bunurilor înscrise în categoria domeniului public aflate în uz colectiv, conform unor criterii, ce nu sunt direct deductibile din apartenența bunului.

Acordarea în mod general, instituțiilor locale și regiunilor, funcții asupra domeniului public, reprezintă o altă sursă de fragmentare a schemelor tradiționale, deoarece evidențiază mai puțin paralelismul între apartenența bunului și exercitarea funcțiilor ce derivă din aceasta.

Se poate totuși afirma că, fragmentarea schemelor tradiționale, implică în egală măsură, atât dreptul de proprietate asupra bunului cât și dreptul de proprietate al funcțiilor asupra bunului, ceea ce conduce, la interpretarea comună a privatizării și a conferirii de funcții, deoarece nu poate fi luată în considerare una fără a ține cont de cealaltă.

Deși normele amintite până acum învestesc direct doar bunurile din domeniu public, este pusă în discuție domenialitatea în esența sa.

Nici caracterul unitar al domeniului public nu înseamnă mai puțin, datorită faptului că, instituțiilor teritoriale, altele decât statul, le revine doar domeniul public accidental. Nu există diferență între domeniul public necesar și domeniul public accidental în ceea ce privește aspectele de apartenență.

Secțiunea a IV-a Modificări în regimul juridic al bunurilor publice.

Posibilitatea de transferare a drepturilor, asupra bunurilor publice, a determinat o parte din doctrină, să susțină că „descompunerea” regimului domeniului public constă în erodarea regimului rezervei, care împiedică atribuirea privată a bunului și caracterul central al regimului destinației, care supune bunul urmăririi anumitor interese publice.

Reglementările referitoare la privatizare, nu urmăresc modificarea regimului juridic al bunurilor domeniale, în acest sens fiind reglementările articolele 823 și 829, alin.1 din Codul Civil.

Previziunea explicită conform căreia, transferarea nu modifică regimul juridic prevăzut de art. 823 si 829 primul alineat din Codul Civil și părerea că disciplinele de sector ale categoriilor singulare de bunuri nu au fost modificate, duce cu gândul la faptul că este vorba doar de un model organizatoric în gestiunea bunurilor, diferit de cel anterior.

Agenției Domeniului Public, conform Decretului Legislativ nr.173/2003, este în măsură, să orienteze utilitatea bunului, în scopul obținerii unui profit economic maxim, care reflectă în egală măsură posibilitatea transferării de drepturi către o societate comercială.

Secțiunea a V-a Atribuirea de funcții administrative autonomiilor locale.

Atribuirea generală de funcții administrative, asupra domeniului statului, către instituțiile teritoriale (locale), nu exprimă o exigență de eficiență, ci una politico-constituțională.

De multă vreme, se observă, că relațiile juridico-publice se pot desfășura pe alt plan decât cel al tradiționalelor relații inter-subiective, iar pe acest plan diferit, efectele subiectivității pot fi considerate ca fiind secundare.

Considerațiile în ceea ce privește organizarea și lărgirea sferei publice aduc cu sine, o declasificare progresivă, a personalității juridice a statului.

Atât crearea societății pentru gestiunea bunurilor publice, cât și transformarea Agenției Domeniului Public în instituție publico-economică, exprimă, o puternică centralizare a sistemului. Se creează, o contradicție, care constă în faptul că, pe de o parte, se amplifică subsidiaritatea în sens orizontal, iar pe de alta, se comprimă subsidiaritatea în sens vertical.

Este, de asemenea adevărat că „rămân ferme competențele în materie de gestiune de bunuri publice atribuite instituțiilor locale de normele în vigoare”, dar se rămâne în sfera opoziției dintre valorificarea economică și destinația publică.

S-a observat însă că tocmai în cadrul unei perspective juridico-economice, problemele legate de natura bunurilor, își găsesc rezolvarea la nivelul cel mai apropiat al bunului însuși. De exemplu, utilizarea apelor necesită o reglementare diferită în funcție de loc, „la Brennero și Capossero” în funcție de abundența sau lipsa apei.

Secțiunea a VI-a

Dihotomia dintre proprietate individuală și proprietate colectivă

Doctrina a dezbătut, în diverse moduri, raportul dintre uzul colectiv și dreptul de proprietate asupra bunului, dar se poate spune că, elementul ce permite întoarcerea la originea diferitelor viziuni, este perceptibil prin confruntarea cu paradigma modelului tradițional al propriețătii private deoarece ceea ce le diferențiază este, în substanță, modul diferit de a se diferenția de aceasta.

Proprietatea privată și-a asumat în timp un caracter dominant, din diverse motive, istorice, ideologice, de tradiție juridică. Spre deosebire de proprietatea privată, bunurile publice, sunt caracterizate de faptul că problemele reprezentative ale acestei forme dominante de apartenență, ce se regăsesc în puterea de a beneficia, de a dispune sau de a exclude, sunt absente sau vizibil limitate.

Teoriile sunt diferite, pe de o parte există teoria ce identifică o formă de apartenență a bunului la instituția teritorială (locală), oricum diferită sau cel puțin caracterizată de derogări în domeniu spre deosebire de proprietatea privată, iar pe de altă parte, teoria ce consideră bunurile publice ca fiind obiect al proprietății colective, conform schemei proprietății colective.

În prima teorie, proprietatea instituției este o proprietate ce urmărește schema proprietății individuale, adică bazată pe afirmația unei situații de dominare asupra bunului și pe o orientare către subiect supusă în special la două derogări, respectiv rezerva și destinația.

Derogarea se exprimă în supunerea la constrângeri impuse de destinația bunului. Conform acestui model ,,deschiderea” către uzul colectiv determină destinația, și, în consecință, instituția, ca titular al dreptului, tinde să garanteze tuturor folosirea bunului, în funcție de tipun concret de destinație.

În a doua teorie, cea care beneficiază de pe urma bunului, constituie conținutul unui drept de proprietate al colectivități, în acest caz, instituția publică, sau mai bine spus instituția teritorială (locală), nu este proprietară, ci are calitatea de administrator și custode al bunului.

Dihotomia proprietate publică-proprietate privată. Punctul de plecare constă în disocierea intre două prerogative fundamentale al dreptului domenial, și anume cea referitoare la cel care beneficiază de pe urma folosirii bunului ce revine colectivității, și cea referitoare la puterea decizională ce îi revine instituției publice.

Această disociere, implică, prerogative cum sunt cele decizionale, tot ceea ce ține de funcțiile și de sarcinile ce au rol de a asigura existența bunului și de a garanta uzul colectiv, și care nu pot fi exercitate de colectivitatea nedeterminată.

Destinația și rezerva bunurilor aflate în uz colectiv

Natura domenială nu urmărește proprietatea, deoarece aceasta nu depinde de proprietate, ci de destinație, și trebuie, să înceapă și să înceteze acolo unde începe și încetează destinația”.

Punând la centru regimul bunurilor domeniale, ideea destinației, limita intrării în posesia unui subiect de drept privat poate fi ușor depășită considerând că, “bunurile private, aparținând unor subiecți privați peuvent egalement etre affectes à destination pubbliqhe”, iar pe de altă parte, tot la timpul trecut se afirma că, în ciuda faptului că proprietatea domenială nu a fost niciodată raportată unor entități diferite decât statului, primăriei și municipiului, are o valoare de principiu obișnuit.

Concentrarea domenialității în ,,destinație” are ca rezultat admiterea dreptului de proprietate privată a bunurilor domeniale, și deci, transferarea acestora de la entitatea publică către un subiect privat.

Într-o primă teorie a doctrinei administrative, rezerva bunurilor în uz colectiv, prezintă reflexe diferite în funcție de bunurile la care se referă, și asta poate depinde de categoria de bunuri luate în considerare, dar și de modul în care, sunt calificate bunurile în cadrul unei categorii determinate.

Rezerva prezintă reflexii diferite, în funcție de faptul că, bunurile domeniale în folosință colectivă sunt considerate subiect de proprietate a entității sau subiect de proprietate colectivă.

Situația subiectivă a rezervei, derivă, în funcție de însușirea dreptului de proprietate din partea colectivității, aceasta deoarece, bunurile domeniale în folosință comună, sunt considerate, ca fiind de apartenență colectivă și cu titlu de proprietate colectivă.

Rezerva este aceea care caracterizează și asigură permanența proprietății colective, deoarece are funcția de a sustrage bunul, subiect de folosință individuală, pentru asigurarea folosirii spre satisfacția tuturor.

Așadar, rezerva nu numai că nu se poate asocia cu însușirea proprietății bunului entității publice, ci dimpotrivă, ajută la caracterizarea și la garantarea unei forme de apartenență diferită de proprietatea individuală.

Într-un alt context teoretic, se reține că bunurile domeniale în uz colectiv sunt însușite în proprietăți individuale de către entitățile publice.

În timp ce conceptul de destinație, este strâns legat de ideea de proprietate individuală, conceptul de rezervă este utilizat fie în doctrine care văd bunul ca și subiect de proprietate al entității, și atunci rezerva se folosește la garantarea unei astfel de proprietăți, fie în concepțiile doctrinare care văd bunul ca obiect de proprietate colectivă, și atunci rezerva este utilizată la garantarea proprietății colectivității.

Secțiunea a VII-a Descompunerea regimului domenial.

S-a evidențiat caracterul neutru ale tehnicilor rezervei și a destinării, sau, cu alte cuvinte, faptul că nici destinarea și nici rezerva, nu implică, dreptul de titular al bunului în sine al entității publice. Acesta deoarece se reține că, în ceea ce privește bunurile în folosință publică, chestiunea limitării ridicată de domenialitatea privatizării, este aceea de a se situa bunul pe un plan diferit față de cel al dreptului de proprietate. Altfel spus se face deosebire între dreptul de proprietate și bunul care face obiectul lui.

Confruntarea între, două modele dihotomice, a proprietății entității și a proprietății colective, duce la, de disocierea, între prerogativa la posibilitatea folosinței bunului spre beneficiul tuturor, și funcțiile protecției materiale și juridice a bunului colectiv destinate entității publice.

Problematica ridicată de reglementarea privind privatizarea, naște un semn de întrebare, și anume, care bun domenial poate fi transferat către un subiect privat?

Faptul că nici rezerva și nici destinația nu implică proprietatea entității publice, iar faptul că prerogativele utilizării sunt disociate în fața prerogativelor puterii decizionale, transferă această problemă înspre raportul dintre domenialitate și privatizare, începând de la nivelul de titular și până la modalitatea de utilizare a bunului.

De aici problema, atribuirii titlului exclusiv, care, în perspectiva privatizării, este preluată ca și o presupunere necesară, pentru utilizarea în scopul economic a bunului, însă nu reiese dacă bunul rămâne în folosința colectivă.

Problema raportului dintre folosința colectivă și necesitatea de a asigura disponibilitatea bunului pentru liberul beneficiu, rezultă tocmai din faptul că nu este foarte clar dacă se află în folosința colectivă sau în proprietatea colectivă.

Odată transpusă problema din planul dreptului de titular, în planul regimului utilizarilor, compatibilitatea dintre bunul public și privatizare nu pare să treacă prin modelul “descompunerii regimului domenial”, tocmai pentru că acest model ne conduce, din nou, spre problematica privatizării bunurilor domeniale aflate în folosință colectivă, în planul dreptului de proprietate asupra bunului.

Totuși, pentru bunurile aflate în uz colectiv, derogarea disciplinată de regimul domenial, constă, în disponibilitatea bunului pentru utilizarea colectivă. În timp ce, într-adevăr, rezerva interzice oricui să își atribuie bunul, destinația impune ca entitatea publică să nu excludă pe nimeni de la utilizarea bunului, și totodată să garanteze că nimeni nu va fi exclus.

Într-o perspectivă de disociere, se pot, pe lângă acestea, analiza, prerogativele în ordinea utilizarii exclusive , în funcție de prerogativa recunoscută tuturor asupra serviciilor generate de lucru.

În aceasta perspectivă, problema constă în depistarea modurilor și criteriilor de selecție, ale utilității, fapt care face posibilă atribuirea bunului, și deci, transferarea de prerogative de exploatare individuală, alături de prerogativa folosinței comune din partea tuturor. În acești termeni se poate, deci, pune ipoteza unei coexistențe între utilizarea comună și împroprietărirea individuală pentru anumite utilități, fără a desființa regula care interzice împroprietărirea exclusivă.

Capacitatea de beneficiar. Statul nu poate, în comparație cu o societate pe acțiuni să dispună în mod exclusiv, nici măcar în scopuri publice, de un bun disponibil utilizării comune, doar pentru că un asemenea beneficiu ar conduce la excluderea utilizării altor subiecți. Ar putea însă, în comparație cu o societate pe acțiuni, desfășura o activitate de transport folosindu-se de râu.

Statul nu are nici un drept de excludere, ci este numai autoritatea de garantare a faptului că nimeni nu este exclus.

În cee ce privește însă puterea de a dispune, este curios cum se percepe negarea unei astfel de puteri față de posibilitatea de concesionare a bunurilor.

Fenomenul este explicat precizând că obiectul de concesiune nu este niciodată bunul în întregime, ci o utilizare deosebită a aceluiași, sau, mai bine spus, o utilitate particulară a bunului, deoarece, cu toate că se numesc concesiuni de bunuri, pentru a fi corecți din punct de vedere lingvistic, concesiunea este asupra bunului, și nu a bunului.

Se poate însă considera că obiectul apartenenței este totdeuna o utilitate, această considerație este valabilă pentru folosința în concesiune, dar și pentru folosință în general.

Secțiunea a VIII-a

Folosința colectivă și alte forme de utilizare a bunului.

Vom analiza raportul dintre folosința colectivă și alte forme de utilizare a bunului, forme directe, care urmăresc împlinirea intereselor publice, la problema identificării destinației; urmând a se evalua adecvabilitatea destinării de a oferi un criteriu în scopul rezolvării problemelor ridicate de posibilitatea privatizării bunurilor aflate în folosință comună.

Utilizarea sau folosința tipică a plajei, a fost considerată, aceea de a atrage ambarcațiile la uscat/mal, mărturie veche fiind navele de pescuit din latura superioară a Adriaticii, care au fost constrânse să se lanseze în mare cu placa inferioară, foarte riscant pentru navigare, dar care era necesară în caz de vijelie pe coastele de litoral, în repararea ambarcațiunilor.

O altă folosință tipică constă în întreținerea și curățarea plaselor pentru pescuit, această utilizare a fost interzisă odată cu apariția fenomenului de turism în masă. Ca atare, nu s-a mai simțit nici nevoia interzicerii, deoarece, nimeni nu utilizează plaja pentru a trage ambarcațiunile la mal sau pentru curățarea plaselor de pescuit.

Utilitatea pe care bunul, o poate da, este, calificată de pretențiile celor interesați și titlul de garantare. Când utilitatea se conclude în utilizarea directă a bunului din partea colectivității, este necesar să se facă referire la exigențele celor care ar fi potențiali utilizatori al acestui bun.

Turistului, nu îi este folositoare plajă care era folosită de pescar pentru curățarea plaselor sau pentru debarcare în caz de furtună. Este necesar ca plaja să fie curată, să fie dotată cu serviciu de salvare, cu puncte de prim ajutor, și de puncte de odihnă.

Dezvoltarea societății, înțeleasă din punct de vedere economic, se reflectă în potențiale utilități ale bunurilor domeniului public.

Ar fi o gândire reducționistă, dacă ne-am gândi la folosința colectivă a plajelor, ca și un drept de beneficiu atribuit comunității locale, întrucât, de aici s-a impus ca preponderentă o folosință turistică a bunului, colectivitatea care a exploatat posibilitatea de beneficiu direct a fost întotdeauna mai amplă decât colectivitatea locală.

Folosința publică și interesul public. În regulamentele administrative, dar și în doctrină, sunt utilizate frecvent, atât noțiunea de folosință publică cât și noțiunea de folosință colectivă.

Folosința publică este considerată a fi, folosința care lasă intacte bunurile pentru folosința altora, dar și folosința care implică o sustragere a unei părți din folosința altora și este uneori raportată la folosința directă a entității publice, titular al exercitării funcției asupra bunului.

Până în acest moment, s-a evitat, utilizarea expresiei de folosință publică, pentru a atrage atenția asupra trăsăturii tipice a bunurilor, preferându-se alte locuțiuni ca: uz/folosință publică, folosință comună, beneficiu disponibil tuturor, dorindu-se a se pune accent pe folosința bunului care nu produce diminuarea posibilității de utilizare a altora.

În mod tradițional, chiar și în cel mai restrâns cadru al bunurilor domeniale destinate folosinței/uzului public, se disting două tipuri de bunuri.

Pe de o parte bunuri care își împlinesc funcțiile printr-un uz care respectă folosința celorlalți, adică păstrează intact dreptul celorlalți de a folosi aceleași bunuri, cum ar fi de exemplu șoselele, țărmul mării, cursul apei.

Pe de altă parte, bunuri care își îndeplinesc funcția printr-o utilizare care comportă o sustragere a folosinței altora, ca un curs de apă destinat direcționării pentru utilizări agricole, industriale etc..

În ceea ce privește utilizarea noțiunilor de folosința publică și folosință colectivă, doctrina administrativă este împărțită, dar totuși există unanimitate în ceea ce privește faptul că trebuie să primeze interesul public și nu destinația bunului public.

Interesul public. Dacă se ține cont de faptul că, destinația bunului se traduce într-o direcție de utilizare, sau mai bine spus, într-o standardizare a acesteia, în ceea ce privește modul de exploatare, se ridică o problemă și anume aceea, de ai ancora, unui criteriu juridic, și anume, individualizarea destinației bunului.

O a doua problemă, derivă din faptul că nu putem vorbi de un criteriu bazat pe funcția sau destinația bunului, adică atunci când același bun îndeplinește mai multe funcții, sau că dincolo de o destinație principală, există și una secundară.

Este necesar să aplicăm acest criteriu din perspectiva destinației bunului, cu precădere bunurilor care se află în uz colectiv. Cu alte cuvinte, destinația bunului reprezintă o sinteză a efectelor constrângerii, determinate de lipsa de legitimitate a atribuirii private a bunului sau a vreunei utilități a acestuia.

În ceea ce privește individualizarea conținutului concret al destinației, art.36 și art.37 din Codul naval reglementează destinația pentru uzul comun.

Art. 36 din codul naval stabilește faptul că ocupația și uzul exclusiv pot fi acordate în concordanță cu nevoile colective, în timp ce art. 37 din Codul naval stabilește că, în ceea ce privește concesiunea, aceasta se acordă celui care oferă garanția că respectivul bun va avea o destinație care să corespundă interesului public.

Secțiunea a IX-a Uzul în concesiune și rezerva.

În mod tradițional, atunci când discutăm despre domeniu, funcția privind concesiunea, se regăsește analizată în capitolele referitoare la uz, și exprimă utilizările excepționale în funcție de clasificare.

Utilizările sunt diferențiate pe trei categorii: uzul comun, uzul special și uzul excepțional.

Uzul comun, se referă la destinația primară a bunului, adică oricine poate beneficia de acesta, fără să fie nevoie de un act administrativ.

Uzul special, se referă la destinația primară a bunului, dar față de uzul comun necesită un act administrativ.

Uzul excepțional nu este conform destinării bunului, și deci, poate fi exercitat doar dacă există un act de concesiune.

Această clasificare a fost criticată deoarece, prin concesiune, se realizează o funcție primară a bunului public, iar în ceea ce privește necesitatea unui act administrativ, acesta nu se diferențiază de uzul comun.

Așadar, de exemplu nu pot fi considerate excepționale, concesionările de ape publice ca ape potabile și ape pentru irigații, deoarece apa există în principal pentru băut și pentru irigații.

O altă clasificare este ceea între uzul general și uzul special. Uzul general este uzul la care toți sunt admiși uti cives, ca de exemplu tranzitarea străzilor, navigarea și pescuitul în lacuri și pe cursurile apelor. Uzul special, în schimb, este uzul permis prin concesiune ca, de exemplu, ocuparea permanentă a zonelor stradale, portuare, sau direcționărilor apelor.

Noțiunea de uz comun nu determină caracterizarea domenialității bunului, și deci noțiunea de uz excepțional, nu este în antiteză cu trăsătura care caracterizează domenialitatea, ci este tocmai trăsătura caracteristică a domenialității.

Secțiunea a X-a Privatizarea bunurilor publice.

Diversele forme de punere în valoare a patrimoniul public .

În istoria domenialității, în același moment cu nașterea modelului instituțional al statului modern, se afirmă principiul inalienabilității domeniului, și se afirmă contextual, principiul libertății economice, care duce la o perspectivă favorabilă, și anume transformarea economică a bunurilor în conformitate cu inițiativa privată.

Se susține că regula imposibilității atribuirii bunurilor, cum sunt drumurile sub tutela Statului, râurile și căile navigabile, țărmurile mărilor, porturile și radele, nu este absolută. Soarta bunurilor domeniale, întrucât sunt în apartenența națiunii, nu poate decât să depindă de voința acesteia, și deci în termeni mai conciși, de lege. Astfel este prevăzută posibilitatea de a transfera bunurile domeniale unui subiect ce ia forma unei societăți pe acțiuni.

Legea nr.206 din 24 noiembrie 1864, aproba o convenție asupra unui proiect al Ministrului Sella, pentru constituirea unei “Societăți anonime pentru vânzarea de bunuri domeniale” . Convenția prevedea plata unei redevențe, din partea companiilor care doreau să obțină concesionarea, iar obiectul înstrăinării era bunul care nu era destinat uzului public sau solicitat de serviciul public.

Este totuși necesar să precizăm că, extinderea procedurilor de vânzare a bunurilor domeniale este doar nominală.

Dacă bunurile, nu sunt destinate uzului public, și nici solicitate pentru un serviciu public, înseamnă că nu au calitatea de bunuri domeniale, ci doar păstrează calitatea formală, în așa măsură că sunt eligibile pentru a fi dedomenializate.

Vânzarea bunurilor care au pierdut calitatea domenială, nu ridică probleme de ordin dogmatic, deoarece trecerea acestora în patrimoniul disponibil, conferă acestor bunuri valoarea de bun privat.

Privatizarea poate deci constitui un remediu pentru hipertrofia domenialității publice, cauzată de extinderea unui regim care, pentru anumite categorii de bunuri, constituie mai multe dezavantaje decât beneficii.

Spre exemplu, terenurile înregistrate în cadastru ca aparținând domeniului statului, dar de fapt acestea sunt utilizate ca terenuri agricole, sau sunt urbanizate, uneori prin abuz, alteori devin obiectul concesionării. În aceste circumstațe regimul domenial prezintă mai mule inconveniente decât beneficii, deoarece este doar o utilizare individuală a bunului.

Concluzii

În urma cercetării întreprinse în cuprinsul acestui capitol am analizat conceptul și calitatea de bun public în sistemul italian, astfel rezultă că, pentru a stabili când un bun al unei instituții publice trebuie să fie calificat drept bun public, trebuie să se recurgă atât la criteriul subiectiv cât și la cel obiectiv.

Sunt bunuri publice acele bunuri care aparțin unei instituții publice și sunt destinate să satisfacă un interes public și se bucură în acest scop de un tratament juridic diferențiat față de bunurile private.

Bunurile publice se împart în bunurile domeniului statului și bunuri patrimoniale indisponibile . Articolul 822 din codul civil italian , individualizează bunurile care fac parte din domeniul public, în timp ce articolul 826 enumeră doar categoriile de bunuri publice patrimoniale indisponibile.

O primă trăsătură este aceea că sunt întotdeauna bunuri imobile, vorbindu-se astfel, despre universalitatea bunurilor imobile. Universalitatea bunurilor evocă ideea, de pluralitate de bunuri mobile care aparțin unei persoane și au o destinație unitară, cum ar fi colecții de tablouri, de cărți care aparțin unor instituții publice.

A doua trăsătură, este aceea că trebuie să aparțină unor instituții publice teritoriale, adică statului, regiunilor, provinciilor sau localităților, aceasta pentru că sunt direct destinate să satisfacă interesele colectivității.

Domeniul public al statului se împarte în domeniul necesar al statului, Domeniul accidental al statului (sau eventual), domeniul regional și domeniul specific.

1. Bunurile din domeniul necesar sunt toate proprietatea statului și doar în mod excepțional aparțin regiunilor.

Fac parte din domeniul necesar al statului domeniul maritim, conform art.822 din Codul civil și art.28 din Codul naval și domeniul hidric al statului.

Codul civil în art. 822, nu definește domeniul maritim ci individualizează ca aparținând domeniului public: plaja, litoralul, radele și porturile. Această enumerare contribuie la identificarea, a ceea ce doctrina definește “ domeniul maritim” iar articolul 28 din Codul naval, reglementează lagunele, bazine de apă sărată sau salcie, canale utilizabile pentru uzul public maritim, guri de vărsare a fluviului în mare.

Articolul 105 alin.2 lit.1), din Decretul legislativ nr.112/1998, acordă atât regiunilor, cât și entităților locale o funcție relativă “ în ceea ce privește concesionarea bunurilor domeniale a navigației interne, a domeniului maritim și a zonelor de mare teritorială”, excepție făcând porturile și suprafețele de interes național.

Regiunilor, le revine sarcina, de a individualiza, în conformitate cu propriile reglementări, funcțiile administrative, în conformitate cu principiile stabilite de art.4 alin.3 din Legea nr.142/1990, excepție făcând principiul subsidiarității.

Putem contura un tablou al competențelor în sensul că continuă să fie de competența statului, siguranța navigației și utilizarea publică a domeniului maritim și a zonelor de mare teritorială pentru aprovizionarea resurselor de energie, iar de competența regiunilor este “concesionarea” bunurilor domeniale maritime și a zonelor maritime.

Utilizarea publică a bunurilor care aparțin domeniului maritim și mării teritoriale nu este absolut necesară și exclusivă. Bunurile care aparțin domeniului maritim și mării teritoriale, pot fi concesionate privaților, pentru un anumit timp, dar există obligația ca acestea să deservească uzul public. Natura juridică a actului administrativ, care consimte unor subiecți privați o utilizare particulară a bunului domenial maritim, este concesiunea.

2. Spre deosebire de domeniul necesar al statului domeniul accidental cuprinde bunuri care pot să nu se afle în proprietatea instituțiilor publice teritoriale.

Pot face parte din domeniul eventual al statului, al regiunilor, al provinciilor sau localităților: domeniul stradal, domeniul feroviar, domeniul aeronautic, apeductele proprietatea unor instituții publice teritoriale, domeniul cultural, adică bunurile de interes istoric, artistic și arheologic.

Codul civil, încadrează, căile ferate care aparțin statului, ca fiind bunuri domeniale. Aceste bunuri, erau atribuite, Agenției autonome a căilor ferate, pentru a efectua serviciul feroviar, fără să le confere dreptul de proprietate asupra lor. Astfel, au fost transferate regiunilor o parte din căile ferate, constând în rețea, de infrastructură și bunuri mobile. Rețeaua feroviară națională este în proprietatea unei societăți pe acțiuni. Rețelele secundare sunt în proprietatea entităților teritoriale. Serviciul feroviar aparține altor societăți, care ar trebui să fie individualizate printr-o procedură de evidență publică, în funcție de interesul național sau local al acestui serviciu.

3. Domeniul regional, a apărut, odată cu constituirea regiunilor. În baza Legii nr. 281/1970, conform art.11, fac parte din domeniul regiunilor: toate bunurile aparținând categoriilor definite în domeniul accidental, atunci când sunt în proprietatea lor, porturile de pe lacuri, care la origine făceau parte din domeniul necesar al statului, drepturile reale ale regiunii asupra bunurilor terților, constituite pentru a spori utilitatea bunurilor, cum ar fi servituțile.

4. Domeniul comunal specific fac parte din domeniul comunal cimitirele și pietrele (ruinele) proprietatea primăriei.

Trebuie observat totuși, că din conținutul literal al art.119 din Constituție, modificat prin Legea constituțională nr.3/200, nu se mai vorbește de domeniul statului cu referire la instituțiile teritoriale, ci doar de patrimoniu, recunoscut, primăriilor, provinciilor, orașelor metropolitane și regiunilor. Totuși, aceasta nu înseamnă, că s-a eliminat domeniul statului aparținând unor astfel de instituții, ci doar că rămâne, în legislația ordinară reglementarea în detaliu a sectorului.

O primă trăsătură a regimului juridic al domeniului public aceea că, bunurile care fac parte din domeniul public, sunt inalienabile. Orice act de transferare al bunului domeniului public, cum ar fi actul de vânzare-cumpărare, donație, etc., este nul conform art. 823 cod civil. A doua trăsătură, este aceea că, nu sunt susceptibile de expropriere forțată. De fapt, Decretul nr.327/2001, care este textul unic al exproprierilor, la art.4 stabilește, că bunurile din domeniu public nu pot fi expropriate decât când acestea sunt scoase din domeniul statului.

În al doilea capitol din partea a doua a prezentei teze, am analizat, dobândirea și pierderea caracterului de bun aparținând domeniului statului.

Pentru dobândirea și pierderea caracterului de bun aparținând domeniului statului este necesar să distingem între, bunuri care aparțin domeniului statului prin natura lor, bunuri care aparțin domeniului necesar artificial al statului.

Dobândirea sau pierderea caracterului de bun domenial al statului, coincide cu existența sau cu pieirea unui bun, cum ar fi secarea unui râu. Aceasta înseamnă că dobândirea sau pierderea unei astfel de calități este legată de un factor natural, cu efecte juridice, și de un act juridic, chiar dacă adesea sunt necesare acte de recunoaștere din partea autorității administrative.

Bunurile care aparțin domeniului artificial al statului, pentru ca aceste bunuri, să dobândească, caracterul de bun al domeniului statului, este necesar, ca acestea să fie achiziționate în proprietatea unității teritoriale, cu titlu original sau derivativ, și să le fie atribuită destinația tipică de bun al domeniului statului. De exemplu între străzile aflate în proprietatea unor unități teritoriale, nu toate sunt bunuri din domeniul statului ci doar cele destinate traficului public

1.Bunurile patrimoniale indisponibile sunt bunurile publice, care, spre deosebire de bunurile din domeniul statului, pot aparține, oricărei instituții publice, și nu doar unității teritoriale, ele pot fi atât din bunuri imobile cât și din bunuri mobile. Caracteristica lor comună este cea a indisponibilității, adică, bunurile de acest fel, sunt obligate la o destinație de utilitate publică și nu pot fi sustrase acestei destinații, în afara modurilor stabilite de legile care le reglementează.

Principalele bunuri patrimoniale indisponibile conform art.826 din Codul civil, sunt următoarele: pădurile Prin art.68 din Decretul nr.616/1977, pădurile, au trecut în patrimoniul indisponibil al regiunilor, datorită poziționării lor; minele, apele minerale și termale.

Bunurile de interes istoric, arheologic, artistic pot fi în proprietatea privaților sau a instituțiilor publice, în acest al doilea caz sunt supuse regimului juridic al bunurilor din patrimoniul indisponibil, dar mai pot face parte din bunurile patrimoniale indisponibile, carierele și turbăriile, fauna sălbatică, mobilierul și documente ale birourilor publice, bunuri destinate pentru deservirea Președintelui Republicii.

2.Regimul juridic al bunurilor patrimoniale indisponibile. Principiul de inalienabilitate a bunurilor patrimoniale indisponibile este reglementat de art.828 din Codul civil din 1942 care a stabilit că astfel de bunuri “nu pot fi sustrase destinației lor decât în modalitățile stabilite de legile care le privesc”.

Principiul alienabilității unor astfel de bunuri rezidă în a nu modifica destinația lor publică.

Conform art.4 alin.2 din legea privind exproprierea, se prevede că bunurile aparținând patrimoniului indisponibil al statului și cele aparținând instituțiilor publice pot fi expropriate pentru a urmări un interes public de nivel superior celui satisfăcut prin destinația precedentă.

Dobândirea calității de bun indisponibil pentru bunurile indisponibile prin natură (mine, păduri), coincide cu apariția lor iar pentru bunurile indisponibile prin apartenența la o instituție publică, din momentul în care intră în proprietatea instituției.

Pierderea calității de bun indisponibil se realizează, pentru bunurile indisponibile prin natura lor, prin dispariția acestora, de exemplu secătuirea zăcămintelor miniere, distrugerea pădurii. Pentru bunurile indisponibile prin apartenență, prin actul prin care instituția transferă altora bunul. Pentru bunurile indisponibile în urma apartenenței și destinației, pierderea are loc prin actul care schimbă destinația sau îi transferă apartenența.

3. Corespunzător subiecților care utilizează bunurile publice, putem distinge mai multe tipuri de folosință și anume folosința exclusivă (sau directă) din partea administrației publice, care are bunul în administrare sau în proprietate. folosirea generală a bunurilor publice, din partea oricărui subiect, atât public cât și privat.

Tutela administrativă (autotutela) este reglementată de articolul 823 din Codul civil care prevede că administrarea bunurilor care fac parte din domeniul public al statului, este realizată de autoritatea administrativă. Aceasta se poate realiza fie pe cale administrativă, fie se poate prevala de mijloacele ordinare pentru apărarea proprietății și a posesiei.

Se pot distinge două forme de autotutelă:autotutela decizională, care se concretizează prin deciziile administrative și autotutela executivă care se realizează prin activitatea de executare a unor astfel de decizii.

Tutela jurisdicțională ordinară. Mijloacele de tutelă jurisdicțională ordinară, adică de posesie și supraveghere, sunt în atribuția instituției publice care este proprietarul și/sau posesorul bunurilor .

4. Bunurile patrimoniale disponibile. Fac parte din patrimoniul disponibil al statului și al altor instituții publice toate bunurile aparținând acestora, diferite de cele ale domeniului statului și de cele patrimoniale indisponibile. Ele reprezintă, corespondentul bunurilor private ale statului sau ale unităților administrativ teritoriale din sistemul românesc. Bunurile patrimoniale disponibile nu sunt bunuri publice, cu toate că sunt numai bunuri în proprietatea unei instituții publice.

Aceste bunuri se disting, tradițional, în patru categorii: bunuri materiale, în general bunuri imobile; bunuri imateriale de exemplu drepturi reale asupra bunurilor terților și drepturi de creanță; titluri de credit: titluri de stat, acțiuni etc. și banii încasați de instituție sub orice titlu.

5. Drepturile administrației publice asupra bunurilor terților. Administrația publică, în afară de a fi proprietara bunurilor, poate fi titulară, ca oricare alt subiect de drept public sau privat, asupra drepturilor reale privind bunurilor terților. Astfel de drepturi reale pot fi constituite, pentru utilitatea bunului public, pentru urmărirea unor scopuri de interes public sau pentru utilitatea unui bun patrimonial ori într-un scop privat.

Aceste drepturi reale sunt supuse, conform art. 825 din Codul civil, aceluiași regim juridic ca și al bunurilor din domeniul statului. Principalele categorii de drepturi ale domeniului statului asupra bunurilor altuia sunt, servituțile funciare publice (ex. servitutea căii supraînălțate și drepturi de servitute privind uzul public, respectiv acelea ale servituților constituite în sarcina fondurilor private pentru urmărirea unor scopuri de interes public.

6. Înstrăinarea (alienarea) bunurilor care aparțin domeniului public. Reglementarea privind înstrăinarea bunurilor domeniului public se regăsește, în Legea financiară din 1990, în Decretul Lege nr. 386/1991, și în Legea nr.537/1993. Aceasta din urmă, printre altele, a autorizat Guvernul să emită prin decrete ale Președintelui Republici ,,norme îndreptate să înstrăineze bunuri publice, chiar și cele aflate în concesiune și nedestinate utilizării colective generale sau de interes cultural (Articolul 9, alin. 6, Legea nr.537/ 1993).

Articolul 17 din Legea nr.127/1997 prevede, posibilitatea ca statul să cedeze cu titlu gratuit entităților teritoriale interesate, bunurile imobiliare domeniale neutilizate de cel puțin zece ani. Rezultă că norma în sine prevede, transferul unui bun domenial al statului la o entitate teritorială, fără ca bunul, să își schimbe natura să juridică. Acest transfer este unanim acceptat de doctrină.

Dintr-o altă perspectivă, o atenție particulară se acordă Legii nr.177/1992, care permite transferul suprafețelor domeniale care se încadrează în anumite zone ale teritoriului italian unde, au fost efectuate lucrări de urbanizare de către entități sau cetățeni privați, în patrimoniului disponibil al comunelor. Indiferent de facilitățile tehnice conținute de lege, se observă că această lege minează principiile fundamentale, ce guvernează regimul domenial, și apoi consimte celui care îl ocupă abuziv să continue să fie proprietar în urma unei negocieri private, fără ca ocupantul abuziv să plătească dinainte taxele sau eventuale plăți care depind de ocuparea acelei suprafețe.

Această procedură de înstrăinare, a suprafețelor care aparțin domeniului public, și care au fost ocupate în mod abuziv, este posibilă și datorită reglementării prevăzute în art.71 al Legii nr.448/2001, care prevede că aceste suprafețe nu au fost destinate “exercițiului funcțiunii publice”.

Decretul lege nr.351/2001, transformat în Legea nr.410/2001, a prevăzut o reordonare și reorganizare generală a bunurilor publice, care, aparent, prin simpla includere într-un decret al ministrului economiei și finanțelor, trec în patrimoniul disponibil și pot fi transferate cu titlu oneros societăților cu răspundere limitată.

Articolul 84 al Legii nr.289/2002, a autorizat regiunile, provinciile, comunele și alte entități locale să constituie sau să promoveze formarea, și prin terți, de societăți cu răspundere limitată.

7. Patrimoniul statului și societățile pe acțiuni. Decretul lege nr.63/2002, transformat în Legea nr.112/2002, a instituit, patrimoniu statului, prin care “pot fi transferate drepturi depline sau parțiale, asupra bunurilor imobiliare care fac parte din patrimoniul disponibil și indisponibil al statului, asupra bunurilor imobiliare care fac parte din domeniul statului” către societățile pe acțiuni. Articolul 7 alin.10 din Legea nr.112/2002 prevede că transferul, nu modifică regimul juridic al bunurilor domeniale, prevăzut de art.823 și 829 alin.1 din codul civil.

Cât privește cel de al treilea capitol, am analizat proprietatea privată . Dreptul de proprietate privată este reglementat de art.41 din Constituția italiană, ca un drept absolut care poate aparține oricărui subiect, public sau privat.

Articolul 42 din Constituția Italiei prevede posibilitatea, de a impune, prin lege, limite, proprietății private, pentru a tempera funcția socială pe care ea trebuie să o desfășoare. Normele care prevăd astfel de limite se disting în trei categorii: limite negative, obligații pozitive și privarea de drept a titularului.

Limitele negative ale proprietății private, pot fi impuse în diverse scopuri și se pot distinge, astfel: limitele în interesul proprietății publice, limitele în interesul apărării militare limite de interes hidrologic și agricol, limite de interes urbanistic, monopoluri care constituie o limitare directă și generală a dreptului de proprietate.

Obligațiile pozitive, adică de a face (di facere) pot fi: în interesul domeniului statului și în interesul agriculturii.Legea, în cazuri determinate, atribuie administrației publice și puterea de a priva proprietarii de propriul drept.

Actele privative de drepturi, pot fi la rândul lor fi împărțite în diverse categorii: act de transfer forțat al dreptului, actele care transferă silit proprietatea, actul de atribuire silită a dreptului de folosință,

Măsurile care privează parțial folosirea bunurilor, sunt acte care nu influențează asupra dreptului de proprietate, nici asupra posesiei bunului, ci doar asupra unor facultăți de folosire a sa.

Funcția administrativă urbanistică, este o funcție de planificare de la care emană acte administrative cu caracter general (planuri regulatoare) sau specific ( autorizații și permise de construcție) și care nu influențează asupra dreptului de proprietate al cetățenilor.

Titularii funcției urbanistice sunt subiecți publici, iar Decretul Președintelui Republicii nr.616/1977, a transferat regiunilor competența exclusivă în materie urbanistică, iar statului îi rămâne doar competența de a desfășura funcțiile de trasare și de coordonare a liniilor fundamentale în așezarea și administrarea teritoriului.

În afara competențe lor specifice, legislația în vigoare, încredințează și primăriilor funcții în proiectarea și adoptarea instrumentelor urbanistice la nivelul localității ( plan regulator general, program de fabricație etc.), astfel:

Legea constituțională nr.3/2001, a modificat art.117 din Constituție, atribuie regiunilor cu statut ordinar, în materie de urbanistică, o putere legislativă concurentă, în sensul că, rămâne totuși rezervată statului, hotărârea, prin intermediul legilor cadru și a principiilor fundamentale din care norma regională trebuie să se inspire.

Planificarea urbanistică, are drept scop, asigurarea corectei folosințe a teritoriului prin reglementări ale așezărilor umane. Pentru o mai mare exigență de sistematizare, se poate spune că legislația în vigoare prevede următoarele tipuri principale de planuri.

Planuri programatice și de actualizare: în cadrul regiunii este Planul teritorial de coordonare, în mediu sunt Planuri teritoriale peisagistice, în cadrul provincial sau metropolitan este Planul provincial teritorial de coordonare, Planul comunităților montane, în cadrul comunal avem Planul regulator general, în cadrul sub comunal Planuri de detaliu, Planuri de lotizare. Planuri de recuperare.

Regulamentul edilitar este instrumentul de disciplinare a activității în construcții, având ca principal scop, să asigure igiena, estetica și decorul centrelor urbane în armonie cu prescripțiile planurilor urbanistice, și este totodată și un instrument integrativ esențial al planurilor urbanistice.

În termeni concreți, diferența între regulamentul de construcție și planurile urbanistice se poate sintetiza astfel: planul urbanistic stabilește unde se poate construi, iar Regulamentul edilitar stabilește condițiile pentru a putea construi.

Regulamentul edilitar este propus de comitetul comunal și adoptat prin hotărârea consiliului comunal și trebuie aprobat de regiune.Conținutul regulamentului edilitar, la origine reglementat de art.33 din Legea nr. 1150/1942 a fost abrogat de Textul Unic în Construcții.

Articolul 4 din Textul Unic, prevede că, regulamentul edilitar, trebuie să cuprindă disciplinarea modalităților de construcție, cu o atenție specială acordată respectării normelor tehnico – estetice, igienico-sanitare, de siguranță și trăinicie a imobilelor și a anexelor acestora. Regulamentul trebuie să indice și intervențiile supuse unei păreri preventive a comisiei edilitare, în cazul în care Primăria a instituit un astfel de organ.

Al patrulea capitol cuprinde regimul domenial și fragmentarea apartenenței bunurilor publice aflate în uz colectiv.

Decretul Legislativ nr.63 din 15 aprilie 2002, transformat în Legea nr.112 din 15 iunie 2002 cu modificările și actualizările ulterioare, a polarizat în mod semnificativ atenția doctrinei, a specialiștilor altor sectoare asupra teoriei generale a bunurilor publice.Conform art.7 și art.8 din Legea nr.112 din 15 iunie 2002, societăților, le pot fi transferate drepturi depline sau parțiale asupra bunurilor aflate în proprietatea statului.

La originea schemei dogmatice, privatizarea este în conflict, nu numai cu necesara apartenență la entitatea teritorială sau cu rezerva, care împiedică intrarea în posesia privată a bunului, ci și cu aceea ce rezultă a fi temelia, și care justifică, cel puțin istoric, domenialitatea bunului.

Valorile evidențiate tradițional în legislație, în ceea ce privește categoria de bunuri domeniale aflate în uz colectiv, nu reușesc să stabilească o legătură, cu scopul de maximizare a valorii economice, în sensul că, aceeași idee de apartenență, cristalizată în modelul de proprietate individuală, nu a fost considerată adecvată în explicarea relativului regim juridic, „ … a admite o proprietate a statului, ar fi un concept fără conținut, deoarece statul nu are nici un avantaj real, proprietatea sa, ar fi absorbită în întregime de dreptul public de folosință a comunității… este o proprietate care implică costuri mai degrabă decât o proprietate care să producă”. Rezultă că, eventuala exploatare economică a bunului, este marginală din punct de vedere cantitativ și calitativ, deoarece, se poate investi restul de utilități o dată epuizat potențialul utilizării colective.

Reforma prevăzută de Legea 59/1997, prevede, o redistribuire generală a atribuțiilor și funcțiilor între stat și autonomii, ce le include și pe cele referitoare la domeniul public, și care reprezintă, în mod cantitativ și calitativ, partea cea mai reprezentativă a bunurilor înscrise în categoria domeniului public aflate în uz colectiv, conform unor criterii, ce nu sunt direct deductibile din apartenența bunului.

Nici caracterul unitar al domeniului public nu înseamnă mai puțin, datorită faptului că, instituțiilor teritoriale, altele decât statul, le revine doar domeniul public accidental. Nu există diferență între domeniul public necesar și domeniul public accidental în ceea ce privește aspectele de apartenență.

Posibilitatea de transferare a drepturilor, asupra bunurilor publice, a determinat o parte din doctrină, să susțină că „descompunerea” regimului domeniului public constă în erodarea regimului rezervei, care împiedică atribuirea privată a bunului și caracterul central al regimului destinației, care supune bunul urmăririi anumitor interese publice.

Reglementările referitoare la privatizare, nu urmăresc modificarea regimului juridic al bunurilor domeniale, în acest sens fiind reglementările articolele 823 și 829, alin.1 din Codul Civil.

Agenției Domeniului Public, conform Decretului Legislativ nr.173/2003, este în măsură, să orienteze utilitatea bunului, în scopul obținerii unui profit economic maxim, care reflectă în egală măsură posibilitatea transferării de drepturi către o societate comercială.

Atribuirea generală de funcții administrative, asupra domeniului statului, către instituțiile teritoriale (locale), nu exprimă o exigență de eficiență, ci una politico-constituțională.

Atât crearea societății pentru gestiunea bunurilor publice, cât și transformarea Agenției Domeniului Public în instituție publico-economică, exprimă, o puternică centralizare a sistemului. Se creează, o contradicție, care constă în faptul că, pe de o parte, se amplifică subsidiaritatea în sens orizontal, iar pe de alta, se comprimă subsidiaritatea în sens vertical.

Este, de asemenea adevărat că „rămân ferme competențele în materie de gestiune de bunuri publice atribuite instituțiilor locale de normele în vigoare”, dar se rămâne în sfera opoziției dintre valorificarea economică și destinația publică.

Proprietatea privată și-a asumat în timp un caracter dominant,. Spre deosebire de proprietatea privată, bunurile publice, sunt caracterizate de faptul că problemele reprezentative ale acestei forme dominante de apartenență, ce se regăsesc în puterea de a beneficia, de a dispune sau de a exclude, sunt absente sau vizibil limitate.

Teoriile sunt diferite, pe de o parte există teoria ce identifică o formă de apartenență a bunului la instituția teritorială (locală), oricum diferită sau cel puțin caracterizată de derogări în domeniu spre deosebire de proprietatea privată, iar pe de altă parte, teoria ce consideră bunurile publice ca fiind obiect al proprietății colective, conform schemei proprietății colective.

Dihotomia proprietate publică-proprietate privată. Punctul de plecare constă în disocierea intre două prerogative fundamentale al dreptului domenial, și anume cea referitoare la cel care beneficiază de pe urma folosirii bunului ce revine colectivității, și cea referitoare la puterea decizională ce îi revine instituției publice.

Natura domenială nu urmărește proprietatea, deoarece aceasta nu depinde de proprietate, ci de destinație, și trebuie, să înceapă și să înceteze acolo unde începe și încetează destinația”.

S-a evidențiat caracterul neutru ale tehnicilor rezervei și a destinării, sau, cu alte cuvinte, faptul că nici destinarea și nici rezerva, nu implică, dreptul de titular al bunului în sine al entității publice. Acesta deoarece se reține că, în ceea ce privește bunurile în folosință publică, chestiunea limitării ridicată de domenialitatea privatizării, este aceea de a se situa bunul pe un plan diferit față de cel al dreptului de proprietate. Altfel spus se face deosebire între dreptul de proprietate și bunul care face obiectul lui.

Confruntarea între, două modele dihotomice, a proprietății entității și a proprietății colective, duce la, de disocierea, între prerogativa la posibilitatea folosinței bunului spre beneficiul tuturor, și funcțiile protecției materiale și juridice a bunului colectiv destinate entității publice.

Problematica ridicată de reglementarea privind privatizarea, naște un semn de întrebare, și anume, care bun domenial poate fi transferat către un subiect privat?

Faptul că nici rezerva și nici destinația nu implică proprietatea entității publice, iar faptul că prerogativele utilizării sunt disociate în fața prerogativelor puterii decizionale, transferă această problemă înspre raportul dintre domenialitate și privatizare, începând de la nivelul de titular și până la modalitatea de utilizare a bunului.

Totuși, pentru bunurile aflate în uz colectiv, derogarea disciplinată de regimul domenial, constă, în disponibilitatea bunului pentru utilizarea colectivă. În timp ce, într-adevăr, rezerva interzice oricui să își atribuie bunul, destinația impune ca entitatea publică să nu excludă pe nimeni de la utilizarea bunului, și totodată să garanteze că nimeni nu va fi exclus.

Se poate însă considera că obiectul apartenenței este totdeuna o utilitate, această considerație este valabilă pentru folosința în concesiune, dar și pentru folosință în general.

Folosința publică și interesul public. În regulamentele administrative, dar și în doctrină, sunt utilizate frecvent, atât noțiunea de folosință publică cât și noțiunea de folosință colectivă.

Folosința publică este considerată a fi, folosința care lasă intacte bunurile pentru folosința altora, dar și folosința care implică o sustragere a unei părți din folosința altora și este uneori raportată la folosința directă a entității publice, titular al exercitării funcției asupra bunului.

În mod tradițional, chiar și în cel mai restrâns cadru al bunurilor domeniale destinate folosinței/uzului public, se disting două tipuri de bunuri.

Pe de o parte bunuri care își împlinesc funcțiile printr-un uz care respectă folosința celorlalți,bunuri care își îndeplinesc funcția printr-o utilizare care comportă o sustragere a folosinței altora.

În ceea ce privește utilizarea noțiunilor de folosința publică și folosință colectivă, doctrina administrativă este împărțită, dar totuși există unanimitate în ceea ce privește faptul că trebuie să primeze interesul public și nu destinația bunului public.

Atunci când discutăm despre domeniu, funcția privind concesiunea, se regăsește analizată în capitolele referitoare la uz, și exprimă utilizările excepționale în funcție de clasificare, utilizările sunt diferențiate pe trei categorii: uzul comun, uzul special și uzul excepțional.

O altă clasificare este ceea între uzul general și uzul special. Uzul general este uzul la care toți sunt admiși, uzul special.

Noțiunea de uz comun nu determină caracterizarea domenialității bunului, și deci noțiunea de uz excepțional, nu este în antiteză cu trăsătura care caracterizează domenialitatea, ci este tocmai trăsătura caracteristică a domenialității.

Diversele forme de punere în valoare a patrimoniul public. În istoria domenialității, în același moment cu nașterea modelului instituțional al statului modern, se afirmă principiul inalienabilității domeniului, și se afirmă contextual, principiul libertății economice, care duce la o perspectivă favorabilă, și anume transformarea economică a bunurilor în conformitate cu inițiativa privată.

Este totuși necesar să precizăm că, extinderea procedurilor de vânzare a bunurilor domeniale este doar nominală.

Dacă bunurile, nu sunt destinate uzului public, și nici solicitate pentru un serviciu public, înseamnă că nu au calitatea de bunuri domeniale, ci doar păstrează calitatea formală, în așa măsură că sunt eligibile pentru a fi dedomenializate.

Vânzarea bunurilor care au pierdut calitatea domenială, nu ridică probleme de ordin dogmatic, deoarece trecerea acestora în patrimoniul disponibil, conferă acestor bunuri valoarea de bun privat.

Privatizarea poate deci constitui un remediu pentru hipertrofia domenialității publice, cauzată de extinderea unui regim care, pentru anumite categorii de bunuri, constituie mai multe dezavantaje decât beneficii.

.

Partea III.

INSTITUȚIA EXPROPRIERII ÎN ROMÂNIA ȘI ITALIA

Capitolul I

Instituția exproprierii în România

Secțiunea I.

Noțiunea și natura juridică a exproprierii.

&1. Reglementarea juridică a exproprierii.

Exproprierea pentru cauză de utilitate publică este o excepție de la caracterul absolut și inviolabil al dreptului de proprietate privată. Inviolabilitatea dreptului de proprietate privată este prevăzută în art.136 alin.5 din Constituția revizuită

În țara noastră, prima reglementare a modului de stabilire a utilității publice – cauză a exproprierii – o constituie Legea de expropriațiune pentru cauză de utilitate publică din 20 octombrie 1864. Potrivit prevederilor art.1, utilitatea publică pentru toate lucrările de interes general se declară de către puterea legiuitoare, pentru cele de interes comun a mai multor județe, de consiliile județene, pentru cele de interes local ale unui județ sau ale mai multor comune, de consiliul județean, iar pentru cele de interes comunal, de consiliul comunal. Legea nu conținea nici o îngrădire cu privire la stabilirea cazului de utilitate publică, ci prevedea în art. 14 – că ”tribunalele nu pot hotărî exproprierea decât numai după ce utilitatea publică s-a constatat și s-a declarat după formele prescrise de legea de față„.

Prin Constituția din 1866, cauza de utilitate publică a fost restrânsă, în acest sens, în art. 19 alin.3 se prevedea că ”prin cauză de utilitate publică urmează a se înțelege numai comunicațiunea și salubritatea publică, precum și lucrările de apărare a țării”.

În Constituția din 1923, cauza de utilitate publică s-a extins, astfel, în art.17 alin. 5 s-a prevăzut că, ”în afară de expropriere pentru căile de comunicație, salubritate publică, apărarea țării și lucrări de interes militar, cultural și acelea impuse de interesele generale directe ale statului și administrațiilor publice, celelalte cazuri de utilitate publică vor trebui să fie stabilite prin legi votate cu majoritate de două treimi”.

După cel de-al doilea război mondial, deși formal, în art.10 din Constituția din aprilie 1948 s-a prevăzut că ,, pot fi făcute exproprieri pentru cauza de utilitate publică pe baza unei legi și cu o dreaptă despăgubire stabilite de justiție”, în realitate, exproprierile ce s-au făcut nu au urmărit satisfacerea unor cauze de utilitate publică, ci lupta de clasă. De altfel, Constituția din septembrie 1952 nu mai cuprindea nici o prevedere referitoare la dreptul statului de a expropria pentru cauză de utilitate publică și, chiar dacă în art. 12 din Constituția din august 1965 acest lucru era prevăzut în sensul noțiunii de interes ”obștesc”, era atât de mult denaturat, încât sub acest pretext s-au săvârșit mari și numeroase abuzuri.

După decembrie 1989 au fost create premisele trecerii la reorganizarea tuturor structurilor de putere în cadrul unui stat de drept, modern și democrat. În acest proces amplu de reconstrucție, statutul juridic al cetățeanului în raport cu autoritățile publice a fost reconsiderat, iar drepturile și libertățile sale fundamentale reașezate pe piedestalul cuvenit.

Constituția României din anul 1991, valorifică teze cuprinse în doctrină și tratează constituțional și legal dreptul de proprietate, Potrivit art. 41 alin. 1 al acestei legi fundamentale, dreptul de proprietate, precum și creanțele asupra statului, sunt garantate. Conținutul și limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege, iar alin. 3 al aceluiași articol prevede că nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire.

Deși nu se referă expres la competența organelor autorității judecătorești de a fixa despăgubirea, astfel cum statua art. 17 alin. 2 al Constituției din 1923, legiuitorul constituant a avut în vedere această posibilitate, făcând trimitere la o lege specială care va detalia reglementarea constituțională. De asemenea, nu au fost ignorate normele Convenției europene a drepturilor omului, precum și cele cuprinse în Protocoalele adiționale, chiar dacă, la data adoptării Constituției, România nu semnase încă aceste documente și nici nu avea calitatea de membru al Consiliului Europei

1. Pentru aceste considerente, exproprierea este reglementată în Constituția României, republicată la art. 44 alin.3 care dispune: „Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire” iar la alin.6, al aceluiași articol se prevede că despăgubirile se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, în caz de divergență, prin justiție.

2. În același sens, art.481 din vechiul Codul civil prevedea că nimeni nu poate fi silit a ceda proprietatea sa, afară numai pentru cauză de utilitate publică și primind o dreaptă și prealabilă despăgubire. În noul Cod civil, art.562 alin.3 dispune că exproprierea se poate face numai pentru o cauză de utilitate publică stabilită potrivit legii, cu justă și prealabilă despăgubire, fixată de comun acord între proprietar și expropriator. În caz de divergență asupra cuantumului despăgubirilor, acesta se stabilește pe cale judecătorească.

3. Potrivit art. 39 din Legea nr.18/1991 a fondului funciar, cu modificările și completările ulterioare, persoanele fizice ale căror terenuri agricole au fost trecute în proprietatea statului prin efectul Decretului nr.83/1949, precum și al oricăror alte acte normative de expropriere, sau moștenitorii acestora pot cere reconstituirea dreptului de proprietate pentru suprafața de teren trecută în proprietatea statului, până la limita suprafeței prevăzute la art.3 lit. h) din Legea nr.187/1945, de familie, indiferent dacă reconstituirea urmează a se face în mai multe localități sau de la autori diferiți, în termenul, cu procedura și în condițiile prevăzute la art.9.

4. În aplicarea prevederilor constituționale a fost adoptată Legea nr.33 din 27 mai 1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, care cuprinde dispoziții de natură să asigure atât cadrul legal adecvat procedurilor de expropriere și stabilire a despăgubirilor, cât și apărarea dreptului de proprietate privată, și care cuprinde: sfera bunurilor imobile care pot face obiectul exproprierii, reglementările privind utilitatea publică și declararea ei, măsurile premergătoare exproprierii, soluționarea cererilor de expropriere de către instanțele de judecată, modul și criteriile de stabilire a despăgubirilor care se cuvin proprietarului imobilului, precum și plata acestor despăgubiri, consecințele juridice ale exproprierii.

Ultimul capitol al acestei legi reglementează norme privitoare la folosirea imobilului în intervalul de timp dintre momentul trecerii lui în posesia expropriatorului și momentul utilizării sale în scopul pentru care a fost expropriat precum și dreptul fostului proprietar, ca în anumite condiții, să ceară retrocedarea bunului.

Prin textele legale în materie s-au creat premisele cedării silite a dreptului de proprietate, în condițiile legii și au fost statornicite principiile fundamentale pe care o asemenea lege trebuie să le respecte:

– exproprierea poate fi dispusă numai pentru cauză de utilitate publică;

– utilitatea publică se stabilește în condițiile prevăzute de lege;

– în toate cazurile proprietarul expropriat trebuie să fie despăgubit;

– despăgubirea trebuie să fie dreaptă și prealabilă;

-instituirea controlului judecătoresc asupra modului de stabilire a despăgubirilor.

5. Hotărârea Guvernului nr.583/1994, pentru aprobarea Regulamentului privind procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetărilor prealabile în vederea declarării utilității publice pentru lucruri de interes național sau interes local.

6. Articolul 7 lit.c) din Legea nr.213/1998, privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, definea exproprierea ca fiind un mod de dobândire a proprietății publice.

7. Legea nr.1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr.18/1991 și ale Legii nr.169/1997, cu modificările și completările ulterioare. Conform art.4 alin.2 din Legea nr.1/2000, în cazul în care investițiile pentru care suprafața de teren a fost preluată de stat nu au fost executate sau se află în stadiu de proiect, suprafața preluată se restituie, la cerere, foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora, pe vechiul amplasament.

8. Articolul 11 din Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, cu modificările și completările ulterioare, prevede că imobilele expropriate și ale căror construcții edificate pe acestea nu au fost demolate se vor restitui în natură persoanelor îndreptățite, dacă nu au fost înstrăinate, cu respectarea dispozițiilor legale.

9. Legea nr.198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție de autostrăzi și drumuri naționale, modificată și completată prin: O.U.G.nr. 75/2007, Legea nr. 184/2008,O.U.G. nr. 228/2008.

Prin această lege, s-a propus, un cadru juridic pentru luarea unor măsuri de pregătire a executării lucrărilor de construire a autostrăzilor și drumurilor naționale, ușor accesibil, între expropriat și expropriator, cât și pentru celelalte proceduri privind achiziția terenurilor necesare realizării acestor obiective de investiții, după cum urmează:

– stabilirea unui mod specific de executare a obligației de plată a contravalorii despăgubirilor pentru ocuparea imobilelor expropriaților, prin constituirea unei sume echivalente cu totalul sumelor care urmează a fi achitate pentru imobilele expropriate, la o valoare stabilită prin expertize de specialitate, la dispoziția expropriatorului:

– stabilirea unui mod de deblocare a sumelor cu titlu de despăgubiri cuvenite expropriaților care îndeplinesc condițiile legale de primire a plății (au stabilită calitatea față de imobilul expropriat, potrivit legii, și au convenit un preț cu expropriatorul sau, după caz, primesc despăgubirea stabilită de instanță);

– emiterea autorizațiilor de construire, în cazul construcției de autostrăzi și drumuri naționale să se facă pentru lucrări cu caracter excepțional, prin aplicarea art. 6 alin.13 din Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, modificată și completată prin Legea nr. 453/2001;

– scoaterea definitivă sau temporară a terenurilor necesare pentru lucrările de construcție de autostrăzi și drumuri naționale, din circuitul agricol și silvic, fără plata taxelor prevăzute conform legii.

De asemenea, procedurile de expropriere instituite prin Legea nr.198/2004, permit aducerea la îndeplinire, în timp util, a procesului accelerat de dezvoltare și modernizarea rețelei de autostrăzi și drumuri naționale aprobat de Guvern, și în al doilea rând, onorarea la termen de către statul român a obligațiilor asumate prin convențiile și acordurile internaționale.

Articolul.2 din legea mai sus menționată, dispune că se declară ca fiind de utilitate publică toate lucrările de construcție de drumuri de interes național, județean și local; expropriator este statul român pentru drumurile de interes național, județele pentru drumurile de interes județean, iar municipiile, orașele și comunele pentru drumurile de interes local. În aplicarea prevederilor legii, statul român este reprezentat de Ministerul Transporturilor, prin Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România – S.A., iar unitățile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de autoritățile administrației publice locale.

Curtea Constituțională prin Decizia nr.910/2009, a constatat că Legea nr. 198/2004 în ansamblul său, conține dispoziții care asigură cadrul legal privind procedura de expropriere și stabilire a despăgubirilor, apărarea dreptului de proprietate și a dreptului de a contesta, pe cale judiciară, cuantumul despăgubirilor, în acord cu dispozițiile constituționale și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care a statuat că o privare de proprietate trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească o cauză de utilitate publică, să fie conformă normelor de drept intern și să respecte un raport de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat (Cauza James și alții împotriva Marii Britanii,1986).

10. Hotărârea Guvernului nr.434/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție de drumuri de interes național, județean și local. .

11. Articolul 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului reglementează protecția dreptului de proprietate.

Astfel, art. 1 – „Protecția proprietății” din Protocolul adițional nr.1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale prevede că orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru o cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.

Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor.

Conform jurisprudenței constante a Curții Europene a Drepturilor Omului, acest articol conține trei norme distincte de protecție a dreptului de proprietate:

– prima normă, enunță principiul respectării proprietății;

– a doua normă se referă la privarea de proprietate și o supune anumitor condiții;

– cea de-a treia normă recunoaște statelor puterea, între altele, de a reglementa folosința bunurilor conform interesului general și de a pune în vigoare legile pe care le consideră necesare acestui scop.

Cu titlu de exemplu arătăm faptul că instanța europeană, în cauza Burghelea c/României, a condamnat statul român pentru încălcarea dreptului de proprietate, consacrat de art.1 din Protocolul nr.1 la Convenție.

Scopul Convenției Europene a Drepturilor Omului nu este de a impune norme constrângătoare tinzând la o uniformizare a regulilor aplicabile în statele membre, ci de a stabili ceea ce trebuie să constituie un minimum de protecție a drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului prezintă un interes deosebit nu numai pentru interpretarea și aplicarea Convenției, ci și pentru faptul că hotărârile prin care au fost constatate violări ale Convenției au determinat statele în cauză, să ia măsuri de ordin general pentru a se conforma prevederilor Convenției, și, de asemenea, o adaptare, în acest sens, a jurisprudenței instanțelor interne.

Obiectivul Convenției Europene a Drepturilor Omului constă în stabilirea și instituirea unui mecanism juridic de protecție a drepturilor omului și libertăților fundamentale pe care le enunță, și care ulterior au fost completate prin protocoale adiționale, primul dintre acestea fiind cel mai important, întrucât este vorba de protecția dreptului de proprietate.

Articolul 26 al Convenției prevede că, procedura în fața organelor de control create de Convenție nu poate fi angajată decât după epuizarea căilor de recurs interne așa cum este înțeleasă în cadrul principiilor de drept internațional în general recunoscute și într-un termen de șase luni începând de la data deciziei interne definitive.

Exigența epuizării tuturor mijloacelor interne de protecție a drepturilor omului și a libertăților fundamentale existând în dreptul intern, înainte de a se recurge la mecanismul judiciar de garanție internațională, confirmă în domeniul procedurii, subsidiaritatea mecanismului juridic de protecție din Convenția europeană în raport cu dreptul intern.

&2. Reglementarea exproprierii potrivit Noului Cod civil.

În conformitate cu prevederile art.858 din Noul Cod Civil proprietatea publică este definită ca fiind dreptul de proprietate ce aparține statului sau unei unități administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiția să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.

Deși inițial proprietatea publică și regimul juridic al acesteia a fost reglementată în cuprinsul Legii nr.213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare, o parte din dispoziții au fost preluate de Noul Cod civil , în Tidul VI denumit „Proprietatea publică”.

Prin noua reglementare noțiunea de proprietate publică pune în evidență dreptul de proprietate asupra domeniului public aparținând statului sau unei unități administrativ-teritoriale, drept ce are un regim juridic distinct de cel al dreptului de proprietate privată Pot fi identificate subiectele de drept titulare ale dreptului de proprietate publică, respectiv statul și unitățile administrativ-teritoriale.

În cuprinsul alin.(2) al art. 859 din Noul Cod Civil se face o primă delimitare între domeniul public și domeniul privat, în funcție de natura bunurilor aflate în proprietatea statului și unităților administrativ teritoriale și cărora li se aplică, după caz, regimul juridic special al dreptului de proprietate publică sau regimul de drept comun al proprietății private.

Apartenența unui bun la domeniul public sau la domeniul privat se stabilește în funcție de două criterii: fie prevederile legii, fie criteriul afectațiunii bunului la uzul public (bunurile care sunt afectate folosinței publice directe) sau la interesul public (bunurile care sunt afectate serviciilor publice. Bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public național, județean sau, după caz, local, delimitarea urmând a se face în condițiile prevăzute de art. 3 alin. (2), (3) și (4) din Legea nr. 213/1998.

Modalitatea de trecere a unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale și invers, este reglementată de prevederile art. 860 alin. (3) din Noul Cod Civil, astfel că bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietății publice a statului sau a unităților administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a modificării legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale și invers se face în condițiile legii.

Dacă analizăm modalitățile de dobândire a bunurilor proprietate publică, observăm că art. 863 din Noul Cod Civil, a preluat o parte din dispozițiile art.7 din Legea nr. 213/1998. Astfel modalitățile de dobândire a dreptului de proprietate publică, sunt : prin achiziție publică, efectuată în condițiile legii, prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condițiile

legii; prin donație sau legat, acceptat în condițiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dispunătorului, devine de uz ori de interes public, prin convenție cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dobânditorului, devine de uz ori de interes public, prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în condițiile legii și prin alte moduri stabilite de lege.

Noul Cod Civil, reglementează raporturile patrimoniale și pe cele nepatrimoniale dintre persoane, ca subiecte de drept civil, totuși legiuitorul a considerat oportună reglementarea proprietății publice și a regimului juridic al acesteia în cuprinsul noului Cod Civil .

Cât privește raporturile juridice de drept privat, întrucât acestea exprimă interese particulare, părțile sunt situate pe poziții egale în drepturi și obligații. Egalitatea juridică a părților este atât metoda de reglementare specifică dreptului civil, cât și o trăsătură caracteristică a raportului de drept civil.

Obiectul de reglementare al dreptului public vizează atât autoritățile administrației publice de natură statală sau autonomă local, personalul care le deservește, cât și relația dintre stat și cetățean, inclusiv relația dintre stat și unitățile administrativ teritoriale, ca proprietare de bunuri.

În cadrul raporturilor juridice din sfera dreptului privat, regula, este aceea a consensualismului constând în reglementarea dintre părți a întinderii drepturilor și obligațiilor care decurg dintr-un raport juridic. Această regulă este opusă celei a manifestării unilaterale de voință aplicabilă dreptului public.

Bunurile proprietate publică sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile, prin urmare, bunurile proprietate publică nu sunt în circuitul civil și, nu pot forma obiectul de reglementare a Codului civil, deoarece acesta a fost gândit pentru bunurile supuse comerțului, adică cele aflate în circuitul civil.

Considerăm că includerea prevederilor privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia în Noul Cod Civil s-a făcut de către legiuitor fără a ține cont de delimitările dintre normele dreptului public și normele dreptului privat.

& 3. Definiția și natura juridică a exproprierii

Definirea noțiunii de expropriere a constituit una dintre preocupările autorilor de drept civil și autorii de drept administrativ, dintotdeauna de când a apărut noțiunea de stat și administrarea acestuia într-o formă sau alta, dar în folosul comun, și a continuat evident fi în perioada actuală.

Astfel, autorii de drept civil au definit exproprierea ca fiind „o instituție juridică de drept public care constă în achiziția forțată, cu titlu oneros, pentru cauză de utilitate publică, în condițiile legii și sub control judiciar, a unor bunuri imobile proprietate privată”.

Într-o altă opinie s-a subliniat că exproprierea reprezintă un mod originar de dobândire a proprietății constând în trecerea forțată în proprietatea publică, prin hotărâre judecătorească, a unor imobile aflate în proprietatea privată, cu o dreaptă și prealabilă despăgubire, pentru cauză de utilitate publică. .

Un alt autor de drept public consideră că, exproprierea pentru cauză de utilitate publică constă dintr-un ansamblu de acte și operațiuni jurisdicționale, prin care statul și unitățile administrativ-teritoriale impun, în mod forțat, transferul proprietății unor bunuri imobile aflate în proprietatea persoanelor fizice sau juridice, cu sau fără scop lucrativ, precum și cele aflate în proprietatea privată a comunelor, municipiilor sau orașelor sau județelor, în scop de utilitate publică și în schimbul unei indemnizații juste și prealabile.

Din această definiție rezultă că exproprierea reprezintă o derogare de la caracterul inviolabil al dreptului de proprietate. Privită din această perspectivă, exproprierea se prezintă drept cea mai severă restricție care poate fi adusă dreptului de proprietate privată.

Într-o altă opinie se afirmă că exproprierea este distinctă de îngrădirile dreptului de proprietate, ea ducând, alături de confiscare, la încetarea acestui drept.

Se consideră că pe această cale se realizează o achiziție forțată a unor bunuri imobile proprietate privată, care vor trece în proprietatea publică. Ca urmare, s-a subliniat că este greu de acceptat teza stingerii dreptului de proprietate, teză care vine în contradicție și cu caracterul perpetuu al dreptului de proprietate, astfel încât rezultă că exproprierea operează o transformare calitativă a proprietății: din proprietate privată în proprietate publică.

Într-o altă opinie, s-a arătat că exproprierea este o instituție de drept public, un act de putere publică prin care se realizează dobândirea forțată a proprietăților private, necesare executării lucrărilor de utilitate publică în schimbul unei despăgubiri.

Din punct de vedere juridic, exproprierea reprezintă actul puterii de stat competente, prin care se realizează trecerea în proprietatea publică a unor bunuri imobile proprietate privată, necesare executării unor lucrări de interes public, în schimbul unei despăgubiri.

Alți autori de drept civil au prezentat operațiunea juridică de expropriere fie ca o restricție/limită a exercitării dreptului de proprietate privată, fie ca o modalitate de stingere a dreptului de proprietate.

Autorii de drept administrativ au definit exproprierea ca fiind trecerea forțată în proprietatea publică, prin hotărâre judecătorească, a unor imobile aflate în proprietate privată, cu o justă și prealabilă despăgubire în temeiul unei cauze de utilitate publică.

În schimb, Legea nr.213/1998, la art.7 lit.c), definea, în mod expres, exproprierea ca fiind un mod de dobândire a dreptului de proprietate publică și de aceea în opinia noastră stabilirea naturii juridice a acestei operațiuni juridice trebuie realizată, din punct de vedere al dreptului administrativ, prin ceea ce reprezintă ea ca efecte pentru proprietatea publică, iar nu prin efectele produse asupra proprietății private.

Înainte de a fi considerată o restricție ori o limită a exercitării dreptului de proprietate privată, exproprierea trebuie analizată prin prisma efectelor pozitive pe care le produce constituirea domeniului public, în scopul interesului general și al utilității publice.

Întrucât prin lege au fost reglementate cazuri de utilitate publică în care exproprierea poate interveni, bunurile supuse acestei instituții, procedura realizării, modul de stabilire a despăgubirilor și existența controlului judecătoresc asupra celor mai importante aspecte reglementate, putem vorbi despre caracterul legal și cel judiciar al exproprierii.

Exproprierea constă în trecerea forțată a unor imobile în proprietate publică.

De aceea, procedura exproprierii intervine numai în cazul în care părțile, adică persoanele care urmează să devină expropriator și respectiv expropriat nu convin o altă modalitate de transmitere a imobilului sau imobilelor în proprietate publică. Dacă părțile convin ca transferul bunului imobil expropriabil să aibă loc printr-o altă modalitate (vânzare-cumpărare, schimb, donație etc.), trebuie să respecte toate condițiile de valabilitate, precum și condițiile de publicitate prevăzute de lege pentru actul juridic pe care-l încheie.

Pot interveni și situații când părțile cad de acord numai cu privire la modalitatea de transfer cu titlu oneros a bunului (vânzare-cumpărare, schimb), dar nu se înțeleg referitor la natura sau întinderea echivalentului pe care urmează să-l primească proprietarul. Într-o astfel de ipoteză, instanța de judecată competentă va lua act de înțelegerea părților și va stabili, după caz, întinderea despăgubirilor și echivalentul în natură care se cuvine proprietarului.

Considerăm că putem defini exproprierea ca fiind o instituție juridică de drept public, prin care statul și unitățile administrativ-teritoriale impun, în mod forțat, transferul proprietății unor bunuri imobile aflate în proprietatea persoanelor fizice sau juridice, precum și cele aflate în proprietatea privată a comunelor, municipiilor sau orașelor sau județelor, în scop de utilitate publică și în schimbul unei indemnizații juste și prealabile, în condițiile legii sub controlul instanței.

Din această definiție desprindem trăsăturile caracteristice ale exproprieri, după cum urmează:

O primă trăsătură este aceea că este o instituție juridică de drept public.

Cea de a doua trăsătură ar fi aceea că transferul proprietății unor bunuri se realizează în scop de utiliate publică.

A treia trăsătură constă în faptul că indemnizația b trebuie să fie justă și prealabilă.

Iar ultima trăsătură constă în faptul că atâta timp cât despăgubirea trebuie să fie justă și prealabilă, proprietatea nu se poate transfera către expropriator decât în condițiile legii și sub controlul instanțelor judecătorești.

& 4. Bunurile care pot fi expropriate

Articolul 2 din Legea nr.33/1994 prevede că pot fi expropriate bunurile imobile proprietatea persoanelor fizice sau persoanelor juridice cu sau fără scop lucrativ, precum și cele aflate în proprietatea privată a comunelor, orașelor, municipiilor și județelor.

Pot fi expropriate numai bunurile imobile proprietate privată. Bunurile imobile aflate în proprietate publică, prin însăși natura sau destinația lor, sunt și pot fi oricând afectate unei utilități publice prin actul de putere al autorității competente a statului sau unității administrativ-teritoriale căreia îi aparțin.

Pot constitui obiect al exproprierii doar bunurile imobile aflate în proprietate privată, indiferent de titularul lor, cu excepția cazului în care acestea aparțin statului, întrucât, în această situație, trecerea bunului imobil din proprietatea privată a statului în proprietatea publică se realizează în mod direct, fără a mai fi necesară exproprierea.

În enumerarea făcută de legiuitor nu sunt incluse și bunurile imobile proprietatea statului, întrucât statul nu își poate expropria propriile sale bunuri. Considerăm că soluția este justificată, deoarece dacă imobilul face parte din domeniul privat al statului, el poate fi trecut în domeniul public fără a se recurge la procedura exproprierii, iar dacă face deja parte din domeniul său public, bunul va putea fi afectat direct lucrării de utilitate publică.

Nu se va pune problema exproprierii atunci când lucrările ce urmează a fi executate sunt de interes local, iar imobilul aparține domeniului public sau privat al unității administrativ-teritoriale beneficiare. În această situație, organul competent al comunei, orașului, municipiului sau județului va putea afecta bunul respectiv utilității publice pentru lucrări de interes local, ceea ce va avea ca efect trecerea acelui bun din proprietatea privată în proprietatea publică a aceleași unități administrativ-teritoriale.

Potrivit textului art.2 din Legea nr. 33/1994, pot fi expropriate și bunurile imobile aflate în proprietatea privată a comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, însă, se reține că în acest caz, exproprierea intervine numai atunci când utilitatea publică se declară pentru lucrări de interes general național.

Întrucât, potrivit legii, bunurile sunt expropriate pentru a permite realizarea unor lucrări publice, rezultă că numai acele imobile care pot servi scopului enunțat sau care trebuie îndepărtate ori distruse pentru efectuarea respectivelor lucrări sunt supuse exproprierii.

Conform dispozițiilor art.31 alin.2 din Legea nr. 33/1994 pot face obiectul exproprierii imobilele prin natura lor, inclusiv terenurile cultivate sau cele cu plantații numai după ce recolta a fost culeasă, cu excepția cazului în care în valoarea despăgubirii a fost cuprinsă și valoarea estimativă a recoltei neculese.

Conform art.28 alin.3 din Legea nr.33/1994, uzul, uzufructul, abitația și superficia, precum și orice alte drepturi reale, cât și concesionarea și atribuirea în folosință se sting prin efectul exproprierii, titularii acestora având dreptul la despăgubiri. Aceasta nu poate însă însemna că respectivele dezmembrăminte ale dreptului de proprietate pot forma obiectul unei exproprieri distincte, fără ca însuși dreptul de proprietate asupra imobilului să fi fost expropriat.

&5. Transferul amiabil. Contractul subsidiar al exproprierii

În condițiile stabilite de art.4 din Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, cei interesați pot conveni atât asupra modalității de transfer al dreptului de proprietate, cât și asupra cuantumului și naturii despăgubirii, fără a se declanșa procedura exproprierii.

Este vorba despre o convenție încheiată între părți, care poate interveni în orice etapă a procedurii exproprierii. Atunci când transferul dreptului de proprietate se va realiza prin încheierea unui contract de vânzare cumpărare, iar bunul în cauză este un teren, cu sau fără construcții, actul va trebui încheiat în formă autentică, sub sancțiunea nulității absolute.

În situația în care acordul de voință al părților privește numai modalitatea de transfer al dreptului de proprietate, dar nu și cuantumul sau natura despăgubirii, acestea vor fi stabilite de instanțele judecătorești, conform prevederilor referitoare la această materie în cazul exproprierii. Instanțele vor lua act de înțelegerea părților, astfel încât hotărârea judecătorească nu va avea și efectul strămutării dreptului de proprietate. Rezultă că potrivit legii, bunurile imobile se înstrăinează numai prin act autentic, sub sancțiunea nulității.

Secțiunea II.

Reguli procedurale privind exproprierea și efectele exproprierii

&1. Utilitatea publică

Conform dispozițiilor constituționale, nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire. Aceleași mențiuni sunt prevăzute și în art.1 din Legea nr. 33/1994, în cuprinsul căruia se prevede faptul că exproprierea de imobile, în tot sau în parte, se poate face numai pentru cauză de utilitate publică, după o dreaptă și prealabilă despăgubire, sau art.562 alin. (3) Noul Cod Civil potrivit căruia, exproprierea se poate face numai pentru o cauză de utilitate publică stabilită potrivit legii, cu justă și prealabilă despăgubire.

Rezultă, că trecerea forțată a unor imobile proprietate privată în proprietatea publică, prin hotărâre judecătorească, se realizează cu respectarea condițiilor privind legalitatea măsurii, determinarea cauzei de utilitate publică și stabilirea despăgubirilor în raport cu bunul expropriat.

Acest procedeu special de achiziție forțată a bunurilor imobile a fost creat de Revoluția franceză, care a proclamat dreptul de proprietate ca un drept natural și intangibil, opunându-1 suveranității statului și a introdus principiul că nimeni nu poate fi expropriat decât numai pentru cauză de utilitate publică și numai după o justă și prealabilă despăgubire..Ulterior, legiuitorul a stabilit principii care să fie o garanție pentru proprietatea privată împotriva abuzului și a arbitrariului administrației, punând limite în ceea ce privește scopul pentru care se poate face, bunurile care pot fi expropriate și autoritățile care pot face exproprieri.

Astfel, condițiile excepționale în care o persoană poate fi privată de proprietate presupun: existența unei cauze de utilitate publică de interes local sau național, declararea utilității publice să se faci potrivit legii.

Declararea utilității publice a bunurilor supuse exproprierii reprezintă astfel o etapă premergătoare acestei proceduri, exproprierea neputând fi hotărâtă de instanțele judecătorești, decât după ce utilitatea publică s-a declarat. Doar îndeplinindu-se această condiție a declarării utilității publice se poate trece la etapa următoare.

Enumerarea lucrărilor de utilitate publică prevăzute în art. 6 din Legea nr.33/1994 nu este limitativă, sens în care pentru orice alte lucrări decât cele menționate, utilitatea publică se declară, pentru flecare caz în parte, prin lege.

Tot prin lege se poate declara utilitatea publică în situații excepționale, cum ar fi: exproprierea unor lăcașuri de cult, monumente, ansambluri și situri istorice, cimitire, alte așezăminte de valoare națională deosebită ori localități urbane sau rurale, în întregime.

Un exemplu în acest sens este Legea nr. 255/2010, prin care se extinde procedura generală în materia exproprierii și la infrastructura feroviară, aeriană și navală, lucrări ce țin de gospodăria apelor, lucrărilor miniere de interes național pentru exploatarea zăcămintelor de lignit și lucrărilor de interes național referitoare la dezvoltarea liniilor de transport și distribuția energiei, și ale cărei dispoziții legale se completează cu cele din Legea nr. 33/1994.

Lucrările de utilitate publică în baza Legii nr. 255/2010includ totalitatea lucrărilor prealabile, a lucrărilor execuției propriu-zise, precum și a celor ce urmează finalizării operațiunilor de construire, reabilitare, dezvoltare, modernizare, deviere, extindere, amenajare, ecologizare etc.

Revenind la dispozițiile Legii nr. 33/1994, declararea utilității publice a imobilelor supuse procedurii exproprierii nu poate fi hotărâtă fără efectuarea unei cercetări prealabile și înscrierea lucrării în planurile urbanistice și de amenajare a teritoriului, aprobate conform legii, pentru localități sau zone unde se intenționează executarea ei.

Scopul declarat al cercetării prealabile este acela de a stabili daca există elemente care să justifice interesul național sau local, avantajele economico-sociale, ecologice sau de orice altă natură care susțin necesitatea lucrărilor și nu pot fi realizate pe alte căi decât prin expropriere, precum și încadrarea în planurile de urbanism și de amenajare a teritoriului.

Datorită interesului pe care îl reprezintă exproprierea, dar mai ales al pericolului și consecințelor negative pe care le poate avea în situația scăpării sale din tiparele legii, în Legea nr.33/1994, este stabilită în mod minuțios procedura în urma căreia bunul este transferat din proprietate privată în proprietate publică.

În principiu, exproprierea este hotărâtă de instanța de judecată, însă există și câteva măsuri care se iau, și extrajudiciar, dar legal. Astfel, procedura exproprierii se derulează în trei etape:

a) utilitatea publică și declararea ei (etapă administrativă);

b) măsuri premergătoare exproprierii (de asemenea, etapă administrativă);

c) exproprierea propriu-zisă și stabilirea despăgubirilor (etapa judecătorească).

Potrivit art.3 din Legea nr.33/1994, exproprierea nu poate fi hotărâtă decât după ce utilitatea publică s-a declarat. Cazurile de utilitate publică și procedura declarării acesteia sunt reglementate în articolele 5-11 din Legea nr.33/1994.

Articolul 5 prevede că utilitatea publică se declară pentru lucrări de interes național sau de interes local. Lucrările care pot conduce la expropriere, fiind de utilitate publică sunt prevăzute de art.6 din lege, enumerarea cazurilor de utilitate publică nefiind însă exhaustivă, prin art.7 alin.3 din lege dispunându-se că, pentru orice alte lucrări, utilitatea publică se declară pentru fiecare caz în parte, prin lege.

Sunt considerate de utilitate publică lucrările care potrivit, art.6 din Legea nr. 33/1994, privesc: .

– prospecțiunile și explorările geologice;

– extracția și prelucrarea substanțelor minerale utile;

– instalații pentru producerea energiei electrice;

– căile de comunicații, deschiderea, alinierea și lărgirea străzilor;

-sistemele de alimentare cu energie electrică, telecomunicații, gaze, termoficare, apă, canalizare;

– instalații pentru protecția mediului;

– îndiguiri și regularizări de râuri, lacuri de acumulare pentru surse de apă și atenuarea viiturilor;

– derivații de debite pentru alimentări cu apă și pentru devierea viiturilor; stații hidrometeorologice, seismice și sisteme de avertizare și prevenire a fenomenelor naturale periculoase și de alarmare a populației, sisteme de irigații și desecări;

– lucrări de combatere a eroziunii de adâncime;

– clădirile și terenurile necesare construcțiilor de locuințe

sociale și altor obiective sociale de învățământ, sănătate, cultură, sport, protecție și asistență socială, precum și de administrație publică și pentru autoritățile judecătorești;

– salvarea, protejarea și punerea în valoare a monumentelor, ansamblurilor și siturilor istorice, precum și a parcurilor naționale, rezervațiilor naturale și a monumentelor naturii;

– prevenirea și înlăturarea urmărilor dezastrelor naturale

– cutremure, inundații, alunecări de terenuri;

– apărarea țării, ordinea publică și siguranța națională. Pentru lucrări de interes național, utilitatea publică se declară de Guvern, iar pentru cele de interes local, aceasta se declară de consiliile județene sau Consiliul local al municipiului București, după caz.

Pentru lucrările de interes local care se desfășoară pe teritoriul mai multor județe, utilitatea publică este declarată de o comisie compusă din președinții consiliilor județene respective, iar în caz de dezacord, acesta poate fi declarată de către Guvern. '

În situațiile excepționale în care sunt supuse exproprierii lăcașuri de cult, monumente, ansambluri și situri istorice, cimitire, alte așezăminte de valoare națională deosebită ori localități urbane sau rurale în întregime, indiferent de natura lucrărilor care urmează a fi executate, utilitatea publică se declară numai prin lege.

Declararea utilității publice se face numai după efectuarea unei cercetări prealabile și condiționat de înscrierea lucrării în planurile urbanistice și de amenajare a teritoriului, aprobate conform legii, pentru localități sau zone unde se intenționează executarea ei.

Astfel, pentru a se face declarația de utilitate publică, se efectuează o serie de cercetări preliminarii, de către comisiile guvernamentale, sau de către delegațiile permanente ale consiliilor județene, în alcătuirea prevăzută de art.9 din Legea nr. 33/1994, cercetări care vor urmări dacă bunul cercetat poate face obiectul unei utilități publice, în sensul unei justificări a interesului național sau local, dacă aceste lucrări nu pot fi efectuate pe altă cale decât prin expropriere, avantajele economico-sociale, ecologice și de orice altă natură, dacă se încadrează în planurile urmărite în lucrarea vizată etc.

Comisiile numite de Guvern, pentru lucrările de interes național, vor fi alcătuite din:

– reprezentantul administrației publice centrale care coordonează domeniul de activitate pentru care se realizează lucrarea de utilitate public;

– reprezentantul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului ;

– reprezentantul Ministerului Finanțelor Publice;

– președintele consiliului județean și șefii compartimentelor de resort, precum și primarii localităților pe raza cărora se desfășoară lucrarea de utilitate publică.

Comisiile pentru lucrările de interes local vor fi alcătuite din reprezentantul consiliului județean sau al Consiliului General al Municipiului București, precum și din reprezentanții consiliilor locale interesate.

Componența comisiilor este stabilită prin Regulamentul privind procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilității publice pentru lucrări de interes național sau de interes local.

Comisiile pentru lucrări de interes național și pentru situațiile prevăzute de art. 32 din Legea privind exproprierea vor avea următoarea componență:

– reprezentantul Ministerului Dezvoltării Lucrărilor Publice și Locuinței cu rang de ministru sau secretar de stat, sau un împuternicit al acestuia, care va avea calitatea de președinte al comisiei;

– reprezentantul autorității administrației publice centrale care coordonează domeniul de activitate pentru care se realizează lucrarea de utilitate publică, cu rang de secretar de stat, subsecretar de stat sau director general;

– reprezentantul Ministerului Economiei și Finanțelor, cu rang de secretar de stat sau director general;

– președinții consiliilor județene, respectiv primarul general al municipiului București, pe al căror teritoriu administrativ se desfășoară lucrarea de utilitate publică;

– directorii direcțiilor de urbanism și amenajarea teritoriului din cadrul consiliilor județene, respectiv directorul Direcției de urbanism și amenajarea teritoriului din cadrul Consiliului General al Municipiului București;

– șefii oficiilor de cadastru ale județelor, respectiv șeful oficiului de cadastru al municipiului București;

– primarii localităților pe raza cărora se desfășoară lucrarea de utilitate publică.

Comisiile pentru lucrări de interes local care se desfășoară pe teritoriul unui singur județ sau al municipiului București vor avea următoarea componență:

– vicepreședintele sau directorul Direcției de urbanism și amenajarea teritoriului din cadrul consiliului județean, respectiv viceprimarul municipiului București sau directorul Direcției de urbanism și amenajarea teritoriului din cadrul Consiliului General al Municipiului București, desemnat prin decizia delegației permanente a consiliului județean, respectiv prin dispoziția primarului general al municipiului București, în calitate de președinte al comisiei;

– viceprimarii și șefii compartimentelor de urbanism și amenajarea teritoriului din cadrul consiliilor locale ale municipiilor și orașelor și, după caz, viceprimarii comunelor pe teritoriul cărora se desfășoară lucrarea de utilitate publică, precum și reprezentanții consiliilor locale interesate în realizarea lucrărilor, altele decât cele pe teritoriul cărora se desfășoară lucrarea de utilitate publică, desemnați prin dispoziția primarilor.

Comisiile pentru lucrări de interes local care se desfășoară pe teritoriul mai multor județe și, după caz, al municipiului București, vor avea următoarea componență:

– vicepreședinții consiliilor județene sau directorii direcțiilor de urbanism și amenajarea teritoriului din cadrul consiliilor județene, respectiv viceprimarul municipiului București sau directorul Direcției de urbanism și amenajarea teritoriului din cadrul Consiliului General al Municipiului București, desemnați prin decizia delegației permanente a consiliilor județene, respectiv prin dispoziția primarului general al municipiului București. Președinte al comisiei va fi desemnat reprezentantul consiliului județean, respectiv al Consiliului General al Municipiului București, pe al cărui teritoriu administrativ se află ponderea cea mai mare de imobile propuse pentru expropriere;

– viceprimarii și șefii compartimentelor de urbanism și amenajarea teritoriului din cadrul consiliilor locale ale municipiilor și orașelor și, după caz, viceprimarii comunelor pe teritoriul cărora se desfășoară lucrarea de utilitate publică, precum și reprezentanții consiliilor locale interesate în realizarea lucrărilor, altele decât cele pe teritoriul cărora se realizează lucrarea de utilitate publică, desemnați prin dispoziția primarilor.

În Capitolul 2 din Regulamentul privind procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilității publice pentru lucrări de interes național sau de interes local, aprobat prin H.G. nr.583/1994, sunt prevăzute etapele cercetării prealabile și modul de funcționare a comisiilor de mai sus, precum și a secretariatului fiecăreia dintre acestea.

Inițiatorul lucrării va depune în două exemplare dosarul pentru cercetarea prealabilă, la Secretariatul comisiei competente care, dacă este complet, va propune Guvernului sau delegațiilor permanente ale consiliilor județene, respectiv Primarului General al Municipiului București, componența nominală a comisiei.

Ședințele comisiilor sunt legal constituite în prezența a cel puțin 2/3 din numărul membrilor săi, și în prezența obligatorie a următorilor membri:

1. În comisiile pentru lucrări de interes național, este obligatorie, prezența reprezentanților administrației publice centrale:

– reprezentantul Ministerului Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului cu rang de ministru sau secretar de stat, sau un împuternicit al acestuia, care va avea calitatea de președinte al comisiei;

– reprezentantul autorității administrației publice centrale care coordonează domeniul de activitate pentru care se realizează lucrarea de utilitate publică, cu rang de secretar de stat, subsecretar de stat sau director general;

– reprezentantul Ministerului Economiei și Finanțelor, cu rang de secretar de stat sau director general;

2. În comisiile pentru lucrări de interes local, este obligatorie, prezența reprezentanților consiliilor județene, respectiv ai Consiliului General al Municipiului București și a cel puțin doi reprezentanți ai consiliilor locale interesate în realizarea lucrărilor, altele decât cele pe teritoriul cărora se desfășoară lucrarea de utilitate publică.

Dezbaterile din cadrul ședințelor se consemnează într-un registru unic de procese-verbale, iar procesul-verbal al fiecărei ședințe se semnează de către membrii comisiei, hotărârile luându-se cu majoritate simplă, prin vot deschis, votul președintelui comisiei fiind decisiv în caz de paritate.

Cercetarea prealabilă va urmări verificarea îndeplinirii a cel puțin două condiții, care sunt enumerate la art.8 din Legea nr.33/1994:

va verifica dacă există elemente care să justifice interesul național sau local, după caz, care să confere lucrărilor caracter de utilitate publică, prin realizarea unor avantaje economico-sociale, ecologice sau de orice altă natură, care nu pot fi obținute decât pe calea exproprierii.

cercetarea prealabilă va urmări ca lucrarea sau lucrările respective să fie înscrise în planurile de urbanism și de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii.

După efectuarea cercetării prealabile, în cadrul ședinței finale, membrii comisiei vor delibera asupra hotărârii de a propune ca lucrarea să fie declarată sau nu de utilitate publică,

Potrivit art. 7 din Legea nr.33/1994, utilitatea publică se declară de către Guvern, pentru lucrările de interes național, și de către consiliile județene și Consiliul Local al Municipiului București, pentru lucrările de interes local.

Pentru lucrările de interes local care se desfășoară pe teritoriul mai multor județe, utilitatea publică este declarată de o comisie compusă din președinții consiliilor județene respective, iar în caz de dezacord, utilitatea publică va fi declarată de Guvern.

Pentru orice alte lucrări decât cele prevăzute la art. 6 din lege, utilitatea publică se declară, pentru fiecare caz în parte, prin lege, precum și în situații excepționale, în cazul în care – indiferent de natura lucrărilor -sunt supuse exproprierii lăcașuri de cult, monumente, ansambluri și situri istorice, cimitire, alte așezăminte de valoare națională deosebită ori localități urbane sau rurale în întregime.

Hotărârea prin care comisia pentru efectuarea cercetării prealabile propune ca lucrarea să fie declarată de utilitate publică de interes național sau local, inclusă în procesul-verbal pentru consemnarea rezultatului cercetării prealabile, însoțite de proiectul de act pentru declararea utilității publice, întocmit de secretariatul comisiei, sunt înaintate organului competent să declare utilitatea publică.

Astfel, pentru lucrări de interes național, secretariatul întocmește proiectul de hotărâre a Guvernului și nota de fundamentare, având conținutul prevăzut de anexa nr. 3 la Regulament, pe care Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice și Locuinței îl înaintează Secretariatului General al Guvernului, împreună cu procesul-verbal, în original, care consemnează rezultatul cercetării prealabile și dosarul acesteia, dacă este cazul.

Pentru lucrările de interes local care se desfășoară pe teritoriul unui singur județ, secretariatul întocmește proiectul de hotărâre a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București, având conținutul prevăzut în anexa nr. 3 la Regulament, și îl înaintează spre aprobare acestuia, împreună cu procesul-verbal, în original, care consemnează rezultatul cercetării prealabile.

Pentru lucrările de interes local care se desfășoară pe teritoriul mai multor județe, secretariatul întocmește proiectul de dispoziție comună a președinților consiliilor județene, respectiv a primarului general al municipiului București, având conținutul prevăzut de anexa nr. 3 la Regulament, și îl înaintează spre aprobare acestora, împreună cu procesul-verbal, în original, care consemnează rezultatul cercetării prealabile și dosarul acesteia, dacă este cazul.

În situația când este vorba de lucrări a căror utilitate publică se declară prin lege, potrivit art.7 alin.(3) și (4) din Legea nr.33/1994, procedura privind cercetarea prealabilă este identică celei pentru lucrările de interes național sau local, secretariatul urmând să întocmească proiectul de lege pentru declararea utilității publice și expunerea de motive pe care ministerul de resort, respectiv consiliul județean sau Consiliul General al Municipiului București, le înaintează Secretariatului General al Guvernului, împreună cu procesul-verbal, în original, în care se consemnează rezultatul cercetării prealabile.

Având în vedere concluziile din procesul-verbal și hotărârea comisiei care a efectuat cercetarea prealabilă, organul competent va decide cu privire la declararea utilității publice, iar actul de declarare a utilității publice de interes național se aduce la cunoștință publică prin afișare la sediul consiliului local în a cărui rază este situat imobilul și prin publicare în Monitorul Oficial al României, în timp ce actul de declarare a utilității publice de interes local se afișează la sediul consiliului local în a cărui rază este situat imobilul și se publică în presa locală.

Actele prin care se declară utilitatea publică în vederea executării unor lucrări privind apărarea țării și siguranța națională nu sunt supuse publicității.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că, în baza art.1 din Protocolul nr.1, privarea de proprietate, conform textului, trebuie să îndeplinească următoarele condiții: să fie impusă de o cauză de utilitate publică, să fie prevăzută de lege (de normele interne); să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internațional. La fel de importante sunt și alte condiții, precum: necesitatea unei despăgubiri corespunzătoare și proporționalitatea măsurii cu scopul avut în vedere prin instituirea ei.

Cu titlu de exemplu, redăm câteva aspecte din deciziile pronunțate de Curtea Europeană, în ceea ce privește aplicarea art.1 din Protocolul nr.1.

Curtea Europeană a subliniat că noțiunea de utilitate publică este amplă chiar prin natura ei. De aceea s-a arătat că decizia de a adopta legi care să conducă la privarea de libertate implică examinarea, de către autoritățile statale competente, a unor probleme de ordin politic, economic și social asupra cărora, într-un stat democratic, pot exista profunde divergențe. Instanța europeană a apreciat că respectă modul în care concepe legiuitorul național imperativele de „utilitate publică”, exceptând cazul când această apreciere se dovedește a fi în mod manifest lipsită de orice bază națională.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut ca fiind de utilitate publică împrejurări precum: adoptarea de către parlamentul englez a unei legi de expropriere în materie de emfiteoză sau a unei legi de naționalizare a industriei aeronautice și navale, adoptarea de către statul suedez a unor norme privitoare la achiziționarea de terenuri agricole pentru a răspunde unor obiective ce țin de dezvoltarea fondului forestier și de amenajarea teritoriului etc.

Curtea a amintit în cauza Scordino c/Italiei că, pentru a stabili dacă a existat privare de bunuri, trebuie nu numai să se examineze dacă a existat deposedare sau expropriere formală, ci și să se privească dincolo de aparențe și să se analizeze realitatea situației litigioase. Convenția vizând protejarea drepturilor „concrete și efective”, trebuie descoperită dacă respectiva situație echivala cu o expropriere de fapt

În cauza Scordino c/Italiei, Curtea a remarcat faptul că, aplicând principiul exproprierii indirecte, instanțele naționale au considerat reclamanții ca fiind privați de bunul lor începând din momentul în care terenul a fost transformat în mod ireversibil prin lucrările publice. În lipsa unui act formal de expropriere, constatarea ilegalității din partea judecătorului este elementul care consacră transferul în patrimoniul public al bunului ocupat. În aceste împrejurări, Curtea concluzionează că sentința Curții de casație a avut drept efect privarea reclamantului de bunul său în sensul celei de-a doua fraze a articolului 1 al protocolului nr.1.

Pentru a fi compatibilă cu art.1 al Protocolului nr.1, o asemenea ingerință trebuie să aibă loc „dintr-o cauză de utilitate publică” și „în condițiile prevăzute de lege și principiile generale de drept internațional”. Ingerința trebuie să dozeze un „echilibru just” între cerințele de interes general ale comunității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale individului. Intre altele, necesitatea de a examina problema echilibrului just nu se poate face simțită decât atunci când s-a dovedit că ingerința litigioasă a respectat principiul legalității și nu era arbitrară,

Art.1 al Protocolului nr.1 cere, înainte de toate și mai ales, ca o ingerință a autorității publice în afectarea dreptului ca respectarea bunurilor, să fie legală. Supremația dreptului, unul din principiile fundamentale ale unei societăți democratice, este inerentă ansamblului de articole ale Convenției.

În cauza Scordino c/Italiei Curtea relevă că aplicându-se principiul exproprierii indirecte, instanțele italiene au considerat reclamanții privați de bunul lor începând de la 13 ianuarie 1982, condițiile de ilegalitate ale ocupării și ale interesului public al lucrării construite fiind reunite. Ori în lipsa unui act formal de expropriere, Curtea consideră că această situație nu ar putea fi considerată drept „previzibilă”, din moment ce nu prin decizia definitivă – sentința Curții de Casație – poate fi considerată drept principiu al exproprierii indirecte ca fiind efectiv direct aplicat și că intrarea terenului în patrimoniul public a fost consacrată. În consecință, reclamanții nu au avut "siguranța juridică" privind privarea de teren decât pe 23 august 2002, data depunerii la grefă a sentinței Curții de Casație.

& 2. Măsuri premergătoare exproprierii

Analiza măsurilor premergătoare exproprierii pentru cauză de utilitate publică este cuprinsă în capitolul III din Legea nr. 33/1994, considerată a fi etapa administrativă a acestei proceduri. În cuprinsul acesteia sunt prevăzuți pașii ce trebuie parcurși pentru exproprierea imobilului, întocmirea documentațiilor cadastrale și transferul imobilului către expropriator.

Măsurile premergătoare exproprierii, instituite prin art. 12-18 din Legea nr. 33/1994, sunt imperative având în vedere caracterul excepțional conferit, atât prin Constituție cât și prin Codul civil, în ceea ce privește cedarea dreptului de proprietate privată ca urmare a exproprierii pentru cauză de utilitate publică.

Cât privește cerința motivării hotărârii comisiei de analizare a întâmpinărilor ce au fost formulate față de propunerile de expropriere, aceasta constituie o condiție sine qua non a legalității, prin care se garantează atât transparența actului decizional cât și posibilitatea cenzurării lui de către instanța de judecată, în conformitate cu art. 20 din lege.

În aceste condiții, obligativitatea motivării nu mai poate fi apreciată doar ca o condiție de formă, ea trebuind privită ca o condiție de legalitate ce vizează fondul actului administrativ, de a cărei îndeplinire depinde însăși valabilitatea respectivului act.

După declararea utilității publice, expropriatorul imobilului, astfel cum a fost denumit în legislație, va executa planurile cuprinzând terenurile și construcțiile propuse spre expropriere, cu indicarea numelui proprietarilor, precum și a ofertelor de despăgubire. Aceste documente vor fi depuse la consiliul local al comunei, orașului sau municipiului pe teritoriul cărora sunt situate imobilele ce se supun aprobării pentru expropriere, în vederea consultării de către cei interesați, cu excepția documentelor lucrărilor privind apărarea țării și siguranța națională.

Propunerile de expropriere a imobilelor formulate de către expropriator și procesul-verbal întocmit ca urmare a efectuării cercetării prealabile se vor notifica persoanelor fizice sau juridice titulare de drepturi reale, în termen de 15 zile de la publicarea actului de declarare a utilității publice naționale sau locale, după caz, cu respectarea prevederilor art. 11 din Legea nr. 33/1994, împotriva propunerilor de expropriere, proprietarii și titularii altor drepturi reale asupra imobilelor în cauză pot face întâmpinare în termen de 45 de zile de la primirea notificării, document ce se va depune la primarul comunei, orașului sau al municipiului pe al căror teritoriu se află imobilul.

Din analiza prevederilor art. 14 alin. (1) din legea privind exproprierea, rezultă că, titularii de drepturi reale asupra imobilului supus exproprierii, au dreptul, însă nu obligația, de a formula întâmpinare la propunerile expropriatorului. Această etapă a procedurii de expropriere este una administrativă.

Se poate observa faptul că legiuitorul dă dreptul formulării unei întâmpinări numai proprietarilor și titularilor altor drepturi reale asupra imobilelor în cauză. Referitor la această mențiune, ne raliem opiniei formulate în literatura de specialitate potrivit căreia se impune lărgirea sferei persoanelor care pot depune întâmpinare prin recunoașterea acestui drept și „celor interesați" deoarece în acest mod le-ar fi asigurată protecția reală a intereselor lor, simpla posibilitate pe care o au aceștia de a se informa nefiind suficientă. În acest sens, autorul ne oferă exemplul vecinilor bunului expropriat cărora, prin exproprierea celui din imediata lor apropiere, le-ar putea fi afectat dreptul de proprietate sau de folosință asupra imobilului proprietate personală sau ar fi lipsiți de o anumită servitute etc.

Termenul legal de soluționare a întâmpinărilor este de 30 de zile de la primirea dosarului, de o comisie constituită cu respectarea prevederilor art.15 din legea privind exproprierea. Comisia, astfel constituită, se poate întruni în prezența a cel puțin 5 dintre membrii săi, decizia luându-se prin vot secret. Președintele nu are drept de vot, el asigurând cadrul organizatoric al activității comisiei, iar în caz de paritate a voturilor, votul, primarului, este preponderent.

Dispozițiile art. 17 din Legea nr. 33/1994, prevăd faptul că comisia analizează documentele prezentate, ascultând pe cei interesați, putând cere informații și date suplimentare, la solicitarea celor care i s-au adresat sau din oficiu. Oferta expropriatorului, pretențiile proprietarilor și ale titularilor altor drepturi reale, precum și susținerile acestora se vor formula și se vor depune în scris, consemnându-se într-un proces-verbal

Legiuitorul nu prevede expres dacă la aceste dezbaterii vor participa numai expropriatorul și proprietarii și titularii de alte drepturi reale asupra imobilului care au formulat întâmpinare la propunerile de expropriere sau vor fi notificați, în vederea participării, și ceilalți proprietari și titulari de alte drepturi reale care nu au formulat întâmpinare în termenul de 45 de zile prevăzut de lege.

Atâta vreme cât legiuitorul nu interzice expres participarea la dezbateri a celor care nu au formulat întâmpinare, concluzionăm că din categoria „celor interesați" fac parte expropriatorul, proprietarii și titularii de alte drepturi reale asupra imobilelor supuse exproprierii care au formulat întâmpinare, cât și cei care au dat curs notificării, prezentându-se la dezbateri în fața comisiei.După deliberare, comisia se pronunță prin hotărâre motivată asupra acceptării sau respingerii propunerii de expropriere formulată de expropriator.

Cerința motivării hotărârii comisiei de analizare a întâmpinărilor ce au fost formulate față de propunerile de expropriere constituie o condiție sine qua non a legalității acesteia, prin care se garantează atât transparența actului decizional, cât și posibilitatea cenzurării lui de către instanța de judecată. În aceste condiții, obligativitatea motivării nu mai poate fi apreciată doar ca o condiție de formă, ea trebuind privită ca o condiție de legalitate ce vizează fondul actului administrativ, de a cărei îndeplinire depinde însăși valabilitatea respectivului act.

Atunci când părțile cad de acord asupra termenilor exproprierii în fața comisiei întrunite pentru soluționarea întâmpinărilor, aceasta din urmă va consemna și învoiala dintre părți, sub semnătura acestora. Hotărârea se va comunica părților, în termen de 15 zile de la adoptare, urmând a fi contestat în termenul legal prevăzut de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Concluzia care se desprinde este aceea că, această parte a etapei administrative se parcurge numai dacă s-a formulat întâmpinare, în absența vreunei întâmpinări din partea titularilor de drepturi reale asupra imobilului propus spre expropriere, etapa administrativă se epuizează, iar dispozițiile privind înființarea și procedura de lucru a comisiei nu mai sunt aplicabile. Următoarea etapă este cea judiciară, reprezentată de soluționarea cererilor de expropriere de către tribunal, stabilirea despăgubirilor și intrarea în posesie a imobilului în cauză.

După declararea utilității publice, expropriatul imobilului va executa planurile cuprinzând terenurile și construcțiile propuse spre expropriere, cu indicarea numelui proprietarilor, precum și a ofertelor de despăgubire. Aceste documente vor fi depuse la consiliul local al comunei, orașului sau municipiului pe teritoriul cărora sunt situate imobilele ce se supun aprobării pentru expropriere, în vederea consultării de către interesați, cu excepția documentelor lucrărilor privind apărarea țării și siguranța națională. În aceste cazuri se depune la consiliul local numai lista cu imobilele propuse exproprierii, proprietarii acestora și ofertele de despăgubire.

Expropriator, în înțelesul legii, este statul, prin organismele desemnate de Guvern, pentru lucrările de interes național, și județele, municipiile, orașele și comunele, pentru lucrările de interes local.

În baza art.13 din lege, propunerile de expropriere a imobilelor și procesul verbal întocmit de comisia de cercetare prealabilă se notifică persoanelor fizice sau juridice titulare de drepturi reale, în termen de 15 zile de la publicare.

Conform art.14 din lege, referitor la propunerile de expropriere, proprietarii și titularii altor drepturi reale asupra imobilelor în cauză pot face întâmpinare în termen de 45 de zile de la primirea notificării, iar întâmpinarea se depune la primarul comunei, orașului sau al municipiului pe al căror teritoriu se află imobilul. Primarul va primi și va înregistra întimpinarea și va consemna ofertele de despăgubire și pretențiile proprietarilor sau ale persoanelor titulare de alte drepturi reale. În termen de 30 de zile, întregul dosar cuprinzând documentele prevăzute de lege, precum și elementele întâmpinării, va fi înaintat la Secretariatul General al Guvernului, pentru lucrările de interes național, iar pentru cele de interes local, la consiliul județean sau la Consiliul Local al Municipiului București, după caz.

Potrivit art.15, întâmpinările vor fi soluționate în termen de 30 de zile de către o comisie constituită în acest scop. Comisia este constituită prin hotărâre a Guvernului pentru lucrările de interes național, prin decizia delegației permanente a consiliului județean sau prin dispoziția primarului municipiului București pentru cele de interes local.

Comisia va fi alcătuită din 3 specialiști din domeniul de activitate în care se realizează lucrarea de utilitate publică, 3 proprietari de imobile din municipiul, orașul sau comuna în care sunt situate imobilele propuse pentru expropriere, aleși prin tragere la sorți dintr-o listă de minimum 25 de proprietari, precum și primarul localității. Comisia va lucra sub conducerea unui delegat al Guvernului, în cazul lucrărilor de interes național, sau a unui delegat al consiliului județean ori al Consiliului Local al Municipiului București, în cazul lucrărilor de interes local, ca președinte. Nu pot face parte din comisie proprietarii imobilelor care sunt în cauză, rudele și afinii lor până la al patrulea grad inclusiv, persoanele care dețin funcții în administrația publică locală sau centrală și care au interes în executarea lucrărilor și nici membrii comisiei care au declarat utilitatea publică (art.15 din Legea nr. 33/1994).

Comisia astfel constituită poate lucra valabil în prezența a cel puțin 5 dintre membrii săi, iar decizia comisiei se ia prin vot secret. Președintele nu are drept de vot, el asigurând cadrul organizatoric al activității comisiei. În caz de paritate a voturilor, votul primarului este preponderent.

Comisia analizează documentele prezentate, ascultând pe cei interesați, putând cere informații și date suplimentare, la solicitarea celor care i s-au adresat sau din oficiu. Oferta expropriatorului, pretențiile proprietarilor și ale titularilor altor drepturi reale, precum, și susținerile acestora se vor formula și se vor depune în scris, consemnându-se într-un proces-verbal.

Conform art.18 din Legea nr. 33/1994, în urma deliberării, comisia poate să accepte punctul de vedere al expropriatorului sau îl poate respinge și va consemna aceasta într-o hotărâre motivată. Comisia va consemna, dacă este cazul, și învoiala dintre părți, sub semnătura acestora. Hotărârea se comunică părților în termen de 15 zile de la adoptare.

În practica judiciară s-a reținut că în considerarea caracterului excepțional conferit, atât prin Constituție cât și prin Codul Civil, cedării dreptului de proprietate privată ca urmare a exproprierii pentru cauză de utilitate publică, măsurile premergătoare exproprierii, instituite prin art.12-18 din Legea nr. 33/1994, sunt imperative. Astfel, cerința motivării hotărârii comisiei de analizare a întâmpinărilor ce au fost formulate față de propunerile de expropriere, constituie o condiție „sine qua non” a legalității acesteia, prin care se garantează atât transparența actului decizional, cât și posibilitatea cenzurării lui de către instanța de judecată, în conformitate cu art. 20 din lege. În aceste condiții, obligativitatea motivării nu mai poate fi apreciată doar ca o condiție de formă, ea trebuind privită ca o condiție de legalitate ce vizează fondul actului administrativ, de a cărei îndeplinire depinde însăși valabilitatea respectivului act.

În speță, instanța a reținut că legiuitorul a stabilit prin dispozițiile art.12-18 din Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru utilitate publică măsurile premergătoare exproprierii, iar comisia instituită în baza dispozițiilor art.15 din lege, potrivit dispozițiilor art.18 din același act normativ, în urma deliberării poate să accepte punctul de vedere al expropriatorului sau îl poate respinge și va consemna aceasta într-o hotărâre motivată, astfel cum corect a reținut și instanța de fond. Voința legiuitorului exprimată în textul de lege este aceea de a pune atât la îndemâna expropriatorului, a proprietarilor cât și a instanței un act al cărui conținut să confere, pe de o parte, posibilitatea de a cunoaște rațiunile pentru care a fost adoptat, iar, pe de altă parte, posibilitatea cenzurii acestuia, conform art.20 din lege.

Potrivit art.19 din Legea nr.33/1994, în cazul în care comisia respinge propunerile expropriatorului, acesta are posibilitatea să revină cu noi propuneri, cu refacerea corespunzătoare a planurilor. Noile propuneri vor urma procedura stabilită în lege. În cazul în care și noile propuneri vor fi respinse, expropriatorul, precum și proprietarii sau celelalte persoane titulare de drepturi reale asupra imobilului propus spre expropriere pot contesta hotărârea comisiei, constituită potrivit legii la Curtea de apel în raza căreia se află situat imobilul, în termen de 15 zile de la comunicare, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Contestația este scutită de taxă și se soluționează de urgență și cu precădere.

În ceea ce privește contestarea hotărârii comisiei la instanța de contencios administrativ competentă în conformitate cu prevederile art.20 din Legea nr.33/1994, „în cazul în care și noile propuneri vor fi respinse, expropriatorul, precum și proprietarii sau celelalte persoane titulare de drepturi reale asupra imobilului propus spre expropriere pot contesta hotărârea comisiei, constituită potrivit art. 15, la Curtea de apel în raza căreia se află situat imobilul, în termen de 15 zile de la comunicare, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ”. Contestația adresată instanței de contencios administrativ este scutită de taxă și se soluționează de urgență și cu precădere.

În literatura de specialitate s-a susținut că „textul art.20 din lege este menit să recunoască dreptul tuturor părților de a contesta în fața Curții de apel hotărârea comisiei care le este defavorabilă: expropriatorul, în cazul respingerii de către comisie a celei de-a doua propuneri de expropriere, și de titularii de drepturi reale asupra imobilelor expropriabile, în cazul admiterii propunerii de expropriere, fie că este vorba de prima sau de a doua asemenea propunere”.

Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a pronunțat în același sens, motivând că nu este inadmisibilă o contestație formulată împotriva hotărârii prin care comisia a respins întâmpinarea formulată de proprietarul terenului expropriabil împotriva primei propuneri a expropriatorului, argumentându-se în mod judicios că, într-o astfel de situație, nu se poate ajunge la aplicarea art.20 în redactarea actuală.

S-a mai argumentat că, dacă potrivit art.20, proprietarul poate contesta hotărârea comisiei atunci când noile propuneri ale expropriatorului sunt respinse, cu atât mai mult acesta are dreptul să conteste hotărârea comisiei prin care propunerile expropriatorului au fost admise, singura situație în care există posibilitatea ca dreptul său să fi fost vătămat.

& 3. Exproprierea și stabilirea despăgubirilor.

Procedura de expropriere pentru cauză de utilitate publică nu se poate realiza decât după remiterea către expropriat a unei drepte și prealabile despăgubiri.

Despăgubirea este „dreaptă" întrucât va trebui să acopere întreaga pierdere cauzată persoanelor afectate de măsura exproprierii, pierdere care, potrivit dispozițiilor art. 26 alin. (1) din Legea nr. 33/1994, se compune din valoarea reală a imobilului precum și din prejudiciul cauzat proprietarului, sau altor persoane îndreptățite. În aceste condiții, este exclusă o plafonare legală a despăgubirii, la un anumit cuantum.

Despăgubirea trebuie să fie și prealabilă căci ea constituie o garanție acordată persoanelor îndreptățite în privința păstrării aceleiași valori a obiectului patrimonial prin care se înlocuiește dreptul real pierdut în urma exproprierii cu o sumă certă și nu doar cu o simplă creanță a cărei realizare ar fi incertă.

Cât privește procedura de expropriere, Legea nr. 33/1994 supune atenție două forme ale acesteia: procedura amiabilă și procedura judiciară de expropriere.

Pentru procedura amiabilă, părțile implicate în expropriere pot conveni atât asupra modalității de transfer al dreptului de proprietate, cât și asupra cuantumului și naturii despăgubirii, fără a se declanșa procedura de expropriere prevăzută în lege conform art. 4 din Legea nr. 33/1994. În această situație, trebuie să fie respectate condițiile de valabilitate și publicitate cerute de lege pentru actul juridic care se încheie. Atunci când părțile nu convin, asupra unei modalități de transmitere a imobilelor expropriate sau, deși cad de acord cu privire la modalitatea de transfer cu titlu oneros al bunului, nu se înțeleg referitor la natura sau întinderea echivalentului pe care urmează să îl primească proprietarul, instanța de judecată competentă va lua act de înțelegerea părților și va stabili, după caz, întinderea despăgubirilor ori echivalentul în natură care se cuvine proprietarului.

Pentru soluționarea cererii de expropriere, președintele instanței va fixa termen, iar judecata se realizează în contradictoriu cu proprietarii sau, după caz, posesorii, a altor titulari de drepturi reale sau cu alte persoane cunoscute care pot justifica un interes legitim asupra imobilelor propuse a fi expropriate. După cum se poate observa, legiuitorul a lărgit sfera persoanelor care pot formula întâmpinare la cererea de expropriere formulată de. expropriator, în etapa judiciară a procedurii de expropriere, spre deosebire de etapa administrativă.

Conform art.23 alin.(1) din Legea nr.33/1994, participarea procurorului la judecarea cauzelor privind exproprierea bunurilor imobile este obligatorie.

Atunci când părțile se învoiesc în fața instanței asupra exproprierii și asupra despăgubirii, aceasta va lua act de învoială și va pronunța o hotărâre definitivă, în caz contrar, instanța va verifica dacă sunt întrunite toate condițiile cerute de lege pentru expropriere și va stabili cuantumul despăgubirilor și suma cuvenită fiecărei părți. Hotărârea este supusă căilor de atac prevăzute de lege.

Instanța este competentă să verifice numai dacă sunt întrunite toate condițiile cerute de lege pentru expropriere și va stabili cuantumul despăgubirilor, fără a se pronunța asupra necesității exproprierii sau întinderii acesteia.

O excepție de la aceste reguli o reprezintă art. 24 alin. (4) din Legea nr. 33/1994 potrivit căruia în cazul în care expropriatorul cere exproprierea numai a unei părți de teren sau din construcție, iar proprietarul cere exproprierea totală, instanța va aprecia, în raport cu situația reală, dacă exproprierea în parte este posibilă, în caz contrar, va dispune exproprierea totală.

Pentru stabilirea despăgubirilor, instanța va constitui o comisie de experți compusă dintr-un expert numit de instanță, unul desemnat de expropriator și un al treilea din partea persoanelor care sunt supuse exproprierii.

Despăgubirea cuvenită expropriatului se compune din valoarea reală a imobilului și din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptățite. La calcularea cuantumului despăgubirilor, experții, precum și instanța vor ține seama de prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ teritorială, la data întocmirii raportului de expertiză, precum și de daunele aduse proprietarului sau, după caz, altor persoane îndreptățite, luând în considerare și dovezile prezentate de aceștia.

În cazul exproprierii parțiale, conform legii privind exproprierea nr. 33/1994, dacă partea de imobil rămasă neexpropriată va dobândi un spor de valoare ca urmare a lucrărilor ce se vor realiza, experții vor putea propune instanței o eventuală reducere numai a daunelor. Primind rezultatul expertizei, instanța îl va compara cu oferta și cu pretențiile formulate de părți și va hotărî cuantumul despăgubirii cu respectarea următoarelor limite și anume, despăgubirea nu va putea fi mai mică decât cea oferită de expropriator și despăgubirea nu va putea fi mai mare decât cea solicitată de expropriat sau de altă persoană interesată.

Sesizarea instanței de judecată va fi făcută de expropriator, în cazul în care nu s-a făcut întâmpinare împotriva propunerii de expropriere sau dacă întâmpinarea formulată de proprietar sau de titularii altor drepturi reale a fost respinsă.

Sesizarea instanței de judecată se va face printr-o cerere de chemare în judecată, denumită de lege, cerere de expropriere, prin care expropriatorul va chema în judecată pe proprietar sau pe posesor, precum și pe titularii altor drepturi reale asupra imobilului propus pentru expropriere.

Președintele instanței, primind cererea de expropriere, va fixa termen și va dispune citarea proprietarilor sau, după caz, a posesorilor, a altor titulari de drepturi reale sau a oricăror persoane cunoscute care pot justifica un interes legitim asupra imobilelor propuse a fi expropriate.

Soluționarea cererii de expropriere se face cu participarea obligatorie a procurorului, iar dacă una sau mai multe părți titulare de drepturi asupra imobilelor, deși legal citate, nu se prezintă, instanța va putea soluționa cauza în lipsa acestora.

Potrivit art.21 din Legea nr.33/1994 soluționarea cererilor de expropriere este de competența Tribunalului județean sau a Tribunalului Municipiului București în raza căruia este situat imobilul propus pentru expropriere.

Tribunalul va fi sesizat de expropriator pentru a se pronunța cu privire la expropriere, în cazul în care nu s-a făcut întâmpinare împotriva propunerii de expropriere sau dacă această cale de atac a fost respinsă.

Prin decizia nr.4234 din 23 octombrie 2003 C.S.J., secția civilă, arată că în această fază a procedurii exproprierii, astfel cum este reglementată prin art.21 și urm. din Legea nr. 33/1994, tribunalul poate fi sesizat numai de către expropriator. În acest mod nu se aduce atingere principiului constituțional al liberului acces la justiție întrucât, în alte etape ale procedurii exproprierii, și expropriatul își poate valorifica pretențiile în fața tribunalului. Legea nr.33/1994, în art.21 alin.2 precizează că tribunalul va fi sesizat de expropriator pentru a se pronunța cu privire la expropriere. Este vorba de o prevedere legală de strictă interpretare, restrictivă, și care nu este susceptibilă de vreun alt înțeles. Per a contrario, declanșarea procedurii și sesizarea tribunalului, în primă fază a exproprierii, nu poate fi făcută de expropriat. Aceasta nu înseamnă însă că prin această dispoziție legală s-ar obstacula liberul acces al expropriatului la justiție, deoarece în etapa a doua a procedurii principiul, constituțional menționat are deplină aplicabilitate. În această fază, hotărârea comisiei este supusă căii de atac a contestației, care poate fi promovată de partea interesată (deci inclusiv proprietarul expropriat), iar în etapa finală a procedurii – verificarea condițiilor cerute de lege pentru expropriere și stabilirea despăgubirilor – accesul la justiție este asigurat pentru toți cei interesați. Împrejurarea că în art.24 din Legea nr.33/1994 se prevede posibilitatea expropriatului de a formula o pretenție proprie împotriva expropriatorului legată de întinderea măsurii are în vedere tot faza finală a procedurii și nu poate justifica ocolirea etapelor anterioare.

Pentru soluționarea cererii de expropriere vor fi citate toate persoanele cunoscute care pot justifica un interes legitim asupra imobilelor în cauză: proprietari, posesori, titulari ai dezmembrămintelor dreptului de proprietate, creditori ipotecari, creditori beneficiari ai unui drept de retenție asupra imobilului, creditori privilegiați sau alți creditori stabiliți prin hotărâre judecătorească, concesionari, titulari ai dreptului de folosință, chiriași, arendași, cei care au edificat construcții sau au înființat plantații pe terenul altuia etc..

Potrivit art.23 alin.1 din Legea nr.33/1994, participarea procurorului la judecarea cauzelor privind exproprierea bunurilor imobile este obligatorie. Nu va fi însă obligatorie participarea procurorului în cadrul proceselor având ca obiect dreptul de folosință și retrocedarea bunului expropriat către fostul proprietar, ce se desfășoară în temeiul art.35 și 37 din Legea nr.33/1994. În aceste situații, este la aprecierea procurorului dacă înțelege să participe sau nu la judecată.

Limitele competenței tribunalului sunt stabilite la art.23 alin.(2) din lege, potrivit căruia instanța va verifica dacă sunt întrunite toate condițiile cerute de lege pentru expropriere și va stabili cuantumul despăgubirilor și suma cuvenită fiecărei părți din cele menționate la art. 22.

Deci, instanța de drept comun are competența să cerceteze îndeplinirea condițiilor de formă ale exproprierii, dar nu și condițiile de fond ale exproprierii sau declararea utilității publice.

Când părțile se învoiesc în fața instanței asupra exproprierii și asupra despăgubirii, aceasta va lua act de învoială și va pronunța o hotărâre definitivă. Atunci când părțile sau numai unele dintre acestea se învoiesc doar cu privire la expropriere, dar nu și asupra despăgubirii, instanța va lua act de învoială și va stabili despăgubirea.

În cazul în care expropriatorul cere exproprierea numai a unei părți de teren sau din construcție, iar proprietarul cere instanței exproprierea totală, instanța va aprecia, în raport cu situația reală, dacă exproprierea în parte este posibilă, în caz contrar, va dispune exproprierea totală.

c) Stabilirea despăgubirilor, nu este lăsată la aprecierea discreționară a instanței, care este obligată să aprecieze între oferta expropriatorului și pretențiile formulate de părți numai după efectuarea unei expertize.

Astfel, pentru stabilirea despăgubirilor, instanța va constitui o comisie de experți compusă dintr-un expert numit de instanță, unul desemnat de expropriator și un al treilea din partea persoanelor care sunt supuse exproprierii. Comisia de experți va trebui să țină seama de criteriile de evaluare precizată de Legea nr.33/1994.

Despăgubirea se compune din valoarea reală a imobilului și din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptățite.

La calcularea cuantumului despăgubirilor, experții, precum și instanța vor ține seama de prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ-teritorială, la data întocmirii raportului de expertiză, precum și de daunele aduse proprietarului sau, după caz, altor persoane îndreptățite, luând în considerare și dovezile prezentate de aceștia.

Experții vor defalca despăgubirile cuvenite proprietarului de cele ce se cuvin titularilor de alte drepturi reale (art. 26 alin. 3).

In cazul exproprierii parțiale, dacă partea de imobil rămasă neexpropriată va dobândi un spor de valoare ca urmare a lucrărilor ce se vor realiza, experții vor putea propune instanței o eventuală reducere numai a daunelor.

Concluziile comisiei de experți nu obligă instanța să le însușească automat, aceasta având posibilitatea să compare rezultatul expertizei cu oferta expropriatorului și cu pretențiile titularilor de drepturi reale asupra bunurilor expropriabile.

Singura limitare a instanței constă în faptul că, potrivit art.27 alin.(2) din Legea nr.33/1994, despăgubirea acordată de către instanță nu va putea fi mai mică decât cea oferită de expropriator și nici mai mare decât cea solicitată de expropriat sau de altă persoană interesată.

Prin Decizia nr.1695 din 17 decembrie 2009, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 26 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică.

Curtea, având în vedere actele și lucrările dosarului, a constatat că în motivarea excepției de neconstituționalitate autorul susține, în esență, că prevederile criticate limitează expertiza la valoarea de piață a imobilului din momentul efectuării acesteia. Totodată, arată că acest fapt determină inegalitatea cetățenilor, proprietari ai unor suprafețe de teren echivalente, expropriați pentru motiv de utilitate publică la un interval de timp nesemnificativ.

Curtea de Apel București – Secția a IX-a civilă și pentru cauze privind proprietatea intelectuală (instanța în fața căreia a fost ridicată excepția) a apreciat că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. In acest sens, instanța a arătat că situația învederată de către autor este una conjuncturală, determinată de prăbușirea pieței imobiliare, susținând astfel că despăgubirea ce s-ar calcula în acord cu art.26 din Legea nr.33/1994 ar fi mai mică decât cea la care s-a produs efectiv exproprierea. Prin urmare, critica exprimată de autorul excepției este axată pe nemulțumirea acestuia generată de modul concret de calculare a despăgubirii pe care expropriatorul trebuie să i-o plătească, aspect care, în opinia instanței, nu intră în competenta Curții Constituționale.

Totodată, în ceea ce privește invocarea art.44 alin.3 din Constituție, arată că prevederile criticate asigură cadrul legal adecvat stabilirii despăgubirilor, în mod echitabil, în acord cu dispozițiile constituționale privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire.

Avocatul Poporului a apreciat că textele de lege criticate sunt constituționale. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Curtea Constituțională, examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr.47/1992, a reținut că obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 26 din Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, având următorul conținut:

Autorul excepției a invocat încălcarea dispozițiilor constituționale ale art.16 referitoare la egalitatea în drepturi, ale art. 21 alin.3 privind dreptul părților la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil și ale art.44 alin.3 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea Constituțională a constatat că aceasta este neîntemeiată, prevederile de lege criticate reglementând cadrul legal pentru calcularea despăgubirilor în caz de expropriere pentru cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, în acord cu dispozițiile constituționale ale art.44 alin.3.

Astfel, potrivit art.25 din Legea nr.33/1994, despăgubirea se stabilește de o comisie de experți, constituită de instanță, formată dintr-un expert numit de către aceasta, unul desemnat de expropriator și un al treilea din partea persoanelor ale căror bunuri sunt expropriate. Exproprierea are în vedere atât valoarea reală a imobilului, cât și prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptățite. Pentru stabilirea valorii reale a imobilului se ține cont de valoarea de piață a unui imobil similar, la data întocmirii raportului de expertiză. Instanța de judecată va compara rezultatul expertizei cu oferta părților și va hotărî în așa fel încât despăgubirea să se situeze intre o limită minimă dată de suma oferită de expropriator și o limită maximă, dată de suma solicitată de expropriat sau de altă persoană interesată.

Totodată, Curtea nu poate reține nici invocarea dispozițiilor constituționale ale art.21 alin.3 din Constituție, de vreme ce, potrivit art.21 din Legea nr.33/1994, soluționarea cererilor privind exproprierea este dată in competența tribunalului județean sau a Tribunalului București în raza căruia este situat imobilul propus pentru expropriere. Întinderea competenței materiale a tribunalului este stabilită de art.23 alin. 2 din Legea nr.33/1994, potrivit căruia instanța va verifica dacă sunt întrunite toate condițiile cerute de lege pentru expropriere și va stabili cuantumul despăgubirilor, Hotărârea tribunalului 'este supusă cailor de atac prevăzute de lege.

De asemenea, Curtea Constituțională a reținut că normele legale criticate nu operează nicio distincție între subiectele de drept supuse incidenței lor, susținerea pretinsului său caracter discriminatoriu fiind lipsită de temei. De altfel, în preambulul Legii nr.33/1994 se arată că, în vederea realizării unor lucrări care servesc unor utilități publice și ținând seama de caracterul de excepție conferit de Constituția României și de Codul civil cedării prin expropriere a dreptului de proprietate privată, drept a cărui protecție se realizează, de altfel, prin garantarea și ocrotirea sa de către lege, în mod egal, indiferent de titular, s-a adoptat această lege, ce cuprinde dispoziții de natură să asigure atât cadrul legal adecvat procedurilor de expropriere și stabilire a despăgubirilor, cât și apărarea dreptului de proprietate privată.

Pentru considerentele expuse mai sus, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a prevederilor art.26 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică.

Potrivit art.27 din Legea nr.33/1994: primind rezultatul expertizei, instanța îl va compara cu oferta și cu pretențiile formulate de părți și va hotărâri. Despăgubirea acordată de către instanță nu va putea fi mai mică decât cea oferită de expropriator și nici mai mare decât cea solicitată de expropriat sau de altă persoană interesată. Așadar, indiferent care va fi cuantumul despăgubirilor stabilit de experți, instanța este obligată să respecte două limite:

– o limită minimă constând în despăgubirea oferită de expropriator și

– o limită maximă egală cu despăgubirea solicitată de expropriat sau de orice altă persoană interesată.

Nicio expropriere nu poate fi făcută decât în schimbul unei despăgubiri, care trebuie să fie dreaptă, adică să reprezinte valoarea adevărată a bunului expropriat, care potrivit prevederilor art.26 din Legea nr. 33/1994, este cea stabilită în raport de prețul cu care se vând în mod obișnuit imobilele de acest fel din unitatea administrativ-teritorială la data întocmirii raportului de expertiză. Valoarea despăgubirilor trebuie să exprime valoarea imobilului la data exproprierii, nu una anterioară și nicidecum una posibil a fi dobândită după expropriere.

Astfel, despăgubirea reprezintă o compensație pentru pierderea suferită de proprietar ori, eventual de ceilalți titulari de drepturi reale, ca urmare a pierderii dreptului de proprietate sau a altui drept real principal asupra bunului obiect al exproprierii.

Totodată, despăgubirea trebuie să fie prealabilă, adică trebuie să fie plătită proprietarului înainte de deposedarea sa. Caracterul prealabil al despăgubirii este o garanție importantă acordată persoanelor îndreptățite la despăgubire întrucât numai în acest fel persoana expropriată nu numai că își păstrează aceeași valoare a activului patrimonial, dar are posibilitatea efectivă să înlocuiască, în patrimoniul său, dreptul real pierdut în urma exproprierii cu o lichiditate, iar nu cu o simplă creanță a cărei realizare ar fi incertă.

Jurisprudența contenciosului european a statuat, în virtutea art.1 din Protocolul nr.1, că o măsură privativă de proprietate trebuie să păstreze un echilibru just între exigențele interesului general al comunității și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului. Cu alte cuvinte, ea trebuie să fie în același timp, convenabilă pentru realizarea țelului ei legitim și nedisproporționată față de acesta.

& 4. Efectele exproprierii.

Exproprierea este o operațiune juridică complexă care antrenează efecte juridice complexe: de drept administrativ și de drept civil, ce se vor produce imediat sau ulterior.

1. Efectele juridice imediate se vor produce atât în planul raporturilor obligaționale, cât și în planul drepturilor reale.

A) Efectele din sfera raporturilor obligaționale se vor produce ca o condiție a transferului dreptului de proprietate. Astfel, potrivit art.28 alin.(l) din Legea nr.33/1994, transferul dreptului de proprietate asupra bunurilor supuse exproprierii în patrimoniul expropriatorului se produce îndată ce obligațiile impuse lui prin hotărâre judecătorească au fost îndeplinite.

Primul efect care se produce este în legătură cu despăgubirea stabilită și executarea acesteia. Astfel, expropriatorul, în calitate de debitor, va trebui să achite persoanelor îndreptățite, în calitate de creditori, despăgubirile convenite sau stabilite de instanță.

Potrivit art.30 din Legea nr.33/1994, plata despăgubirilor se va face în orice mod convenit între părți, iar în lipsa acordului părților, instanța va hotărî, stabilind și termenul de plată, care nu va depăși 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

Atunci când există creditori privilegiați sau alți creditori stabiliți prin hotărâre judecătorească, aceștia vor fi plătiți din drepturile cuvenite cu titlu de despăgubire. Pentru plata lor, suma se va consemna de către expropriator, urmând să fie împărțită potrivit legii civile.

Al doilea efect al exproprierii se va produce în situația existenței unor chiriași sau a altor persoane care ocupă legal imobilul supus exproprierii.

Conform art.29 alin.(l) din Legea nr.33/1994, orice locațiune încetează de drept la data rămânerii definitive a hotărârii de expropriere.

Dacă au fost expropriate clădiri cu destinație de locuință, evacuarea persoanelor care le ocupă în mod legal în calitate de proprietari și a chiriașilor al căror contract de închiriere a fost legal perfectat, înainte de înscrierea lucrării în planurile urbanistice și de amenajare a teritoriului, nu se va putea face decât după asigurarea de către expropriator a spațiului de locuit, potrivit legii, la cererea acestor persoane, în modalitatea prevăzută în hotărârea judecătorească de expropriere.

Efectele produse în sfera drepturilor reale.

Nașterea dreptului de proprietate publică și intrarea bunului expropriat în domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale este cel mai important efect al exproprierii, prin stingerea dreptului de proprietate privată.

Dobândirea dreptului de proprietate publică pe calea și ca efect al exproprierii, era unul dintre modurile expres prevăzute de art.7 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Legea nr.33/1994, la art.28 alin.(l), prevede că transferul dreptului de proprietate asupra bunurilor supuse exproprierii în patrimoniul expropriatorului se produce îndată ce obligațiile impuse lui prin hotărâre judecătorească au fost îndeplinite, dar folosirea acestui termen nu are acoperire, nefiind posibilă efectuarea unui transfer al unui drept care s-a stins – dreptul de proprietate privată.

În mod corect s-a susținut în literatura de specialitate că hotărârea judecătorească definitivă este un act juridic constitutiv al dreptului de proprietate publică în favoarea expropriatorului – statului sau unităților administrativ-teritoriale.

Punerea în posesie a expropriatorului este efectul juridic următor nașterii dreptului de proprietate publică și dobândirii sale de către expropriator, care se produce după eliberarea titlului executoriu, adică a hotărârii definitive de expropriere, învestită cu formula executorie.

Eliberarea titlului executoriu și punerea în posesie a expropriatorului vor putea fi făcute numai pe baza unei încheieri a instanței, care constată îndeplinirea obligațiilor privind despăgubirea, nu mai târziu de 30 de zile de la data plății acesteia.

În ceea ce privește punerea în posesie în termen de cel mult 30 de zile de la data plății despăgubirii, există două excepții, și anume:

a) punerea în posesie asupra terenurilor cultivate sau a celor cu plantații care se va face numai după ce recolta a fost culeasă, cu excepția cazului în care în valoarea despăgubirii a fost cuprinsă și valoarea estimativă a recoltei neculese.

b) existența unui caz de extremă urgență, impus de executarea imediată a unor lucrări ce interesează apărarea țării, ordinea publică și siguranța națională, și în caz de calamități naturale, când instanța, stabilind că utilitatea publică este declarată, poate dispune prin hotărâre punerea de îndată în posesie a expropriatorului, cu obligația pentru acesta de a consemna în termenul de 30 de zile, pe numele expropriaților, sumele stabilite drept despăgubire, potrivit procedurii prevăzute.

2. Efectele juridice ulterioare ale exproprierii.

Pe lângă procedura specială prevăzută de Legea nr. 33/1994, care doar parcursă în întregime și în conformitate cu legea poate duce la transferul proprietății de la particular către stat, același act normativ stabilește o serie de alte trei măsuri care complinesc „pachetul de măsuri de protecție” juridică a persoanelor afectate de expropriere:

a) dacă imobilul expropriat este oferit pentru închiriere înaintea utilizării lui în scopul pentru care a fost expropriat, iar expropriatul este în situația de a-l utiliza, el are un drept prioritar pentru a-i fi închiriat în condițiile legii – art.34;

b) dacă bunurile imobile expropriate nu au fost utilizate în termen de un an potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat, respectiv lucrările nu au fost începute, foștii proprietari pot să ceară retrocedarea lor, dacă nu s-a făcut o nouă declarație de utilitate publică – art.35. Referitor la această dispoziție legală, trebuie observat că, pentru ca ea să poată fi aplicată, și cel expropriat să beneficieze de finalitatea ei, trebuie îndeplinite în mod cumulativ următoarele condiții: bunurile expropriate să nu fi fost folosite în scopul pentru care au fost expropriate, înțelegând prin aceasta că lucrările pentru care s-a luat măsura exproprierii nu au început, să fi trecut cel puțin un an de la expropriere, să nu se fi făcut o nouă declarație de utilitate publică.

Doar îndeplinite cumulativ aceste condiții, expropriatul poate adresa o cerere în sensul retrocedării, către tribunalul care a emis și hotărârea de expropriere care, constatând îndeplinite condițiile mai sus amintite, poate hotărî retrocedarea imobilului către cel expropriat, contra unui preț care nu poate fi mai mare decât despăgubirea acordată la expropriere, însă actualizată – art. 36.

c) în cazul în care lucrările pentru care s-a făcut exproprierea nu s-au realizat, iar expropriatorul dorește înstrăinarea imobilului, expropriatul – fost proprietar – are un drept prioritar la dobândire, la un preț ce nu poate fi mai mare decât despăgubirea actualizată – art. 37.

2.1. Retrocedarea imobilului expropriat poate surveni în condițiile art.35 din Legea nr.33/1994, potrivit căruia dacă bunurile imobile expropriate nu au fost utilizate în termen de un an potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat, respectiv lucrările nu au fost începute, foștii proprietari pot că ceară retrocedarea lor, dacă nu s-a făcut o nouă declarare de utilitate publică.

Dreptul de retrocedare se naște în favoarea fostului titular al dreptului de proprietate, în situația în care imobilul respectiv a rămas neutilizat o perioadă mai mare de un an, în sensul că lucrările de utilitate publică nu au fost începute în acest termen.

Cererea de retrocedare se va adresa tribunalului, care, verificând temeiurile acesteia, va putea dispune retrocedarea, într-o asemenea situație, prețul imobilului se va stabili ca și în situația exproprierii și nu poate fi mai mare decât despăgubirea actualizată.

Art.36 din Legea nr.33/1994 nu conține nicio referire la instanța competentă, dar, evident, este vorba de tribunalul competent să judece și cererea de expropriere.

În cazul în care cererea de retrocedare este admisă, iar hotărârea rămâne definitivă și irevocabilă, în vederea executării acesteia, expropriatorul este obligat să procedeze, în prealabil, la trecerea imobilului respectiv din domeniul public în domeniul privat, întrucât bunurile proprietate publică sunt inalienabile, chiar și pentru situația punerii în executare a unei hotărâri judecătorești.

Legea nu prevede, ca o condiție a sesizării instanței de retrocedare, ca fostul proprietar să adreseze o cerere directă autorității publice expropriatoare, dar considerăm că o astfel de cerere nu este exclusă, după cum nu este exclusă nici posibilitatea ca retrocedarea să fie realizată pe baza unei înțelegeri între fostul proprietar și fostul expropriator.

Într-o astfel de situație, când realizarea lucrărilor de utilitate publică nu mai este oportună sau lucrarea și-a pierdut caracterul de utilitate publică (spre exemplu, construcția unei școli într-o localitate care, între timp, a fost strămutată pe un alt amplasament), expropriatorul, prin organele sale executiv-administrative, va admite cererea fostului proprietar și va dispune retrocedarea imobilului expropriat, pe calea unui act administrativ similar celui prin care a declarat utilitatea publică, după ce, în prealabil, s-a realizat trecerea bunului respectiv în domeniul privat.

Prin același act administrativ, expropriatorul va stabili și prețul de retrocedare a imobilului, care nu va putea fi mai mare decât cuantumul actualizat al despăgubirii.

Considerăm, însă, că expropriatorul aflat în situația de mai sus nu va putea proceda la retrocedarea imobilului către fostul proprietar, în lipsa unei cereri din partea acestuia.

În orice situație, actul administrativ de retrocedare va putea fi contestat de către cei interesați în condițiile Legii contenciosului administrativ nr.554/2004.

2.2 Art.37 din Legea nr.33/1994, reglementează dreptul de prioritate la înstrăinare, Potrivit acestui articol, în cazul în care lucrările pentru care s-a făcut exproprierea nu s-au realizat, iar expropriatorul dorește înstrăinarea imobilului, expropriatul – fost proprietar – are un drept prioritar la dobândire, la un preț ce nu poate fi mai mare decât despăgubirea actualizată, în acest scop, expropriatorul se va adresa în scris fostului proprietar, iar dacă acesta nu optează pentru cumpărare sau dacă nu răspunde expropriatorului în termen de 60 de zile de la primirea notificării, acesta din urmă poate dispune de imobil.

Este evident că, deși legea nu o spune expres, înainte de a face demersurile pentru înstrăinarea bunului imobil expropriat, proprietarul-expropriator va trebui să parcurgă procedura trecerii acelui bun din domeniul public în domeniul privat, pentru că numai un bun deținut în proprietate privată poate fi înstrăinat în condițiile art.37 din lege.

2.3. Dreptul de prioritate la închiriere este prevăzut în favoarea fostului proprietar al imobilului expropriat. Potrivit art.34 din Legea nr.33/1994, dacă imobilul expropriat este oferit pentru închiriere, înaintea utilizării lui în scopul pentru care a fost expropriat, iar expropriatul este în situația de a-1 utiliza, el are un drept de prioritate pentru a-i fi închiriat în condițiile legii.

Secțiunea a III – a. Rechiziția de bunuri

&1. Noțiuni generale

Rechiziția este reglementată de dispozițiile Legii nr. 132/1997 privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public și de Normele metodologice de aplicare a Legii privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public aprobate prin H.G. nr.219/2005.

Rechiziția este definită în lege ca fiind o măsură cu caracter excepțional prin care autoritățile publice împuternicite prin lege obligă agenții economici, instituțiile publice, precum și alte persoane fizice și juridice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau imobile, în condițiile legii.

Analizând această definiție, apreciem că ea conține unele afirmații, care, în opinia noastră sunt mai mult decât discutabile.

Astfel, autorul susține că aven de-a face cu o ,, dobândire forțată a bunurilor”, ceea ce în opinia noastră nu poate fi acceptat, dobândirea semnificând un transfer de proprietate ceea ce nu este cazul.

Prin intermediul rechiziției statul ,, nu dobândește terenul” ci cel mult dreptul de a-l folosi temporar.

În doctrina administrativă, rechiziția a fost definită ca un procedeu de dobândire forțată de către administrație a bunurilor aparținând agenților economici, instituțiilor publice, ori altor persoane juridice și fizice, prin cedarea unor prerogative ale dreptului de proprietate asupra bunurilor respective, în mod unilateral, în circumstanțe speciale, în care interesele generale ale statului o reclamă.

În doctrina de drept civil, rechiziția a fost prezentată ca o limitare legală a exercițiului dreptului de proprietate privată, fie prin afectarea temporară a atributului folosinței bunului, fie prin însăși încetarea dreptului de proprietate privată asupra bunurilor mobile consumabile sau perisabile, dar, în ambele situații, cu plata de despăgubiri, în condițiile legii.

Considerăm că, din punctul de vedere al dreptului administrativ, rechiziția reprezintă o operațiune juridică de drept public, având ca scop extinderea domeniului statului sau unităților administrativ-teritoriale, în situații excepționale, prin preluarea temporară a folosinței și, uneori, a proprietății unor bunuri mobile și imobile aparținând domeniului privat al agenților economici, instituțiilor publice sau altor persoane juridice și fizice, cu plata unor despăgubiri.

Astfel, esențial pentru calificarea naturii juridice a rechiziției, operațiunea de drept public este extinderea regimului juridic domenial asupra unor bunuri mobile și imobile aparținând, de regulă, domeniului privat al particularilor, persoane juridice și persoane fizice, în scopul realizării interesului general al colectivității naționale sau al colectivităților locale, aflate în situații excepționale.

Considerăm că, limitarea temporară a dreptului de proprietate privată, prin lipsirea titularului său de atributul folosinței, reprezintă o consecință, un efect subsecvent, ci nu o trăsătură caracteristică esențială care să contureze natura juridică a rechiziției ca operațiune juridică de drept public.

Cu respectarea prevederilor Constituției României, nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire, prevederi ce se regăsesc și în art. 1 din Legea nr. 33/1994 în cuprinsul căruia se prevede faptul că exproprierea de imobile, în tot sau în parte, se poate face numai pentru cauză de utilitate publică. Dubla condiționare a exproprierii, realizată prin declararea utilității publice în ceea ce privește imobilul ce se dorește a fi expropriat și stabilirea unei juste și prealabile despăgubiri, a fost apreciată datorită faptului că asigură caracterul său previzibil și echitabil, atât în ceea ce privește persoana expropriatului cât și a expropriatorului.

Rechiziția de bunuri, poate fi considerată o formă a exproprierii prin trecerea forțată în proprietatea statului a unor bunuri proprietate privată, fie că vorbim de o trecere definitivă devenind astfel bunuri proprietate publică, fie că vorbim de o trecere temporară pentru situații de necesitate.

O limitare a legiuitorului în ceea ce privește bunurile ce pot fi cedate și autoritățile împuternicite să solicite cedarea acestora pentru o perioadă de timp o regăsim și în cazul rechiziției de bunuri definită ca fiind măsura cu caracter excepțional prin care autoritățile publice împuternicite prin lege obligă agenții economici, instituțiile publice, precum și alte persoane juridice și fizice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau imobile.

În literatura de specialitate au fost formulate critici în sensul că aceasta nu prevede elemente importante cum ar fi faptul că, uneori, măsura rechiziției limitează temporar atributul folosinței bunului dar este posibil ca uneori această măsură să ducă chiar la încetarea dreptului de proprietate, apoi faptul că măsura este una cu caracter obligatoriu justificat de însăși scopul ei, precum și faptul că orice privare de proprietate, fie ea chiar și temporară, dă dreptul, celui față de care s-a dispus o astfel de măsură, la plata unui echivalent bănesc.

Față de procedura exproprierii, bunurile rechiziționate sunt puse la dispoziție forțelor destinate apărării naționale sau a autorităților publice, la declararea mobilizării parțiale sau totale a forțelor armate ori a stării de război, la instituirea stării de asediu sau de urgență, atât pentru prevenirea, localizarea, înlăturarea urmărilor unor dezastre, cât și pe timpul acestor situații urmând a fi restituite proprietarilor la încetarea stării de urgență care a dus la luarea acestei măsuri În ceea ce privește bunurile consumptibile și cele perisabile, acestea pot fi rechiziționate definitiv, cu plata despăgubirilor prevăzute de lege.

Scopurile, pentru care se rechiziționează bunuri în interes public, sunt prevăzute în art. 3 din Legea nr. 132/1997 după cum urmează: rezolvarea problemelor materiale de orice natură, asigurării de mână de lucru și de cartiruire sau cazare necesare forțelor destinate apărării, autorităților publice, sinistraților, refugiaților, populației afectate de consecințele războiului și prizonierilor de război; funcționarea agenților economici și instituțiilor publice; funcționarea și exploatarea sistemelor de telecomunicații și căilor de comunicații.

Declararea mobilizării parțiale sau totale a forțelor armate ori a stării de război, la instituirea stării de asediu sau de urgență, precum și pentru prevenirea, localizarea, înlăturarea urmărilor unor dezastre, cât și pe timpul acestor situații, sunt considerate situații excepționale, care obligă organele competente să dispună și să aplice rechiziția unor bunuri mobile și imobile.

Articolul 4 din Legea nr.132/1997 prevede că rechiziționarea de bunuri survine și se dispune, după cum urmează:

– la declararea mobilizării parțiale sau totale, precum și a stării de război, prin decretul de declarare emis de Președintele României;

– la instituirea stării de asediu sau de urgență, prin decretul de instituire emis de Președintele României;

– în cazul prevenirii, localizării și înlăturării urmărilor unor dezastre, prin hotărâre a Guvernului sau prin ordine ale prefecților;

– în caz de concentrări, exerciții și antrenamente de mobilizare, prin hotărâre a Consiliului Suprem de Apărare a Țării.

& 2. Subiectele și obiectul raportului juridic de rechiziție

Raportul juridic de rechiziție este un raport juridic de drept administrativ, în cadrul căruia subiectul activ impune subiectelor pasive să predea folosința temporară și, în cazul bunurilor consumabile și perisabile, proprietatea unor bunuri mobile sau imobile aflate în proprietatea sau deținerea legală a acestora, cu plata unor despăgubiri.

Potrivit art.2 alin.(l) din Legea nr.132/1997, subiectele active ale raportului juridic de rechiziție sunt, forțele destinate apărării naționale sau autoritățile publice.

Subiectele pasive ale raportului juridic de rechiziție pot fi agenții economici, instituțiile publice, precum și alte persoane juridice și fizice care sunt proprietarii sau deținătorii legali ai bunurilor ce fac obiectul rechiziției.

Obiectul raportului juridic de rechiziție

Pot fi supuse operațiunii de rechiziționare atât bunurile mobile, cât și cele imobile, ai căror proprietari sau deținători legali vor fi obligați să le cedeze folosința în favoarea autorităților competente în funcție de situația excepțională produsă și de nevoile autorităților implicate în activitățile de înlăturare a situației respective și a urmărilor acesteia.

Pot fi rechiziționate conform art.5 din Legea nr.132/1997: mijloace de transport cu tracțiune animală, auto, feroviare, aeriene și navale; instalații portuare și dane; sisteme, instalații și tehnică de aerodrom, de comunicații și de telecomunicații; surse de alimentare energetice; tehnică de calcul; tehnică și materiale topografice, tipografice, audiovizuale, de construcții și de căi ferate; carburanți-lubrifianți, utilaje și materiale pentru transportul și depozitarea acestora; clădiri; terenuri; piese de schimb și materiale pentru întreținere și reparații; utilaje și materiale pentru dotarea atelierelor de reparații; articole de echipament, de protecție, de regie, de gospodărie și de igienă personală; alimente și materiale pentru preparat, servit, distribuit și transportat hrana;animale; furaje; tehnică, aparatură și materiale sanitar-veterinare.

Astfel, bunurile vor fi rechiziționate de la proprietarii sau deținătorii lor legali, care sunt obligați să predea bunurile respective într-o stare tehnică corespunzătoare folosirii lor în scopul pentru care sunt achiziționate, însoțite și de echipamentele aferente, fără de care nu ar putea fi utilizate.

Referitor la imobilele, potrivit art.7 alin.(2) din Legea nr.132/1997, proprietarii sau deținătorii cu orice titlu ai acestora, sunt obligați, să le pună la dispoziție cu utilitățile existente la data rechiziției.

Conform art.31 din lege, nu sunt supuse rechiziționării următoarele categorii de bunuri: obiectele de uz personal și de gospodărie casnică; bunurile personale strict necesare exercitării profesiei sau ocupației, prin care persoana respectivă își asigură existența; vehiculele cu tracțiune animală sau mecanică aparținând invalizilor, văduvelor de război și orfanilor minori; părțile din imobilele strict necesare ocupanților; clădirile penitenciarelor și ale școlilor speciale de muncă și reeducare; bunurile caselor și căminelor de copii, de handicapați și de bătrâni; bunurile din patrimoniul cultural – național sau internațional; bunurile care aparțin bisericilor, mănăstirilor sau caselor de rugăciuni ale cultelor sau ale asociațiilor religioase, recunoscute de stat, necesare pentru exercitarea cultului, precum și locuințele monahilor; cantitățile de cereale, alimente, legume și fructe necesare consumului proprietarului și al familiei sale, semințele necesare însămânțărilor, precum și animalele de reproducție și animalele matcă; bunurile aflate în rezervele materiale naționale și în rezerva de mobilizare, constituite potrivit dispozițiilor legale; bunurile misiunilor diplomatice și ale oficiilor consulare străine; bunurile aparținând persoanelor juridice și fizice străine, domiciliate sau cu reședința ori cu sediul pe teritoriul României, care, prin acorduri internaționale, sunt exceptate de la rechiziții; materialele sanitar-farmaceutice necesare tratamentului bolnavilor cronici, care fac dovada acestei situații.

& 3. Procedura aplicării măsurii rechiziționării

Executarea măsurii rechiziționării se efectuează de către :

centrele militare județene și al municipiului București, în caz de mobilizare sau război;

precum și de către prefect, pentru prevenirea, localizarea și înlăturarea urmărilor unor dezastre;

rechiziționarea navelor, a mijloacelor plutitoare și portuare se face de către Statul Major al Forțelor Navale;

rechiziționarea aeronavelor, instalațiilor și tehnicii de aerodrom se face de către Statul Major al Forțelor Aeriene;

în mod excepțional, în timp de război, orice comandant de subunitate sau unitate militară similară sau superioară batalionului, care, în luptă, acționează independent, este autorizat să hotărască rechiziționarea de bunuri, numai prin autoritățile administrației publice locale și cu asumarea răspunderii proprii.

Bunurile rechiziționate se preiau doar pe baza ordinului de predare emis de autoritățile militare mai sus enunțate.

Ordinul de predare a bunurilor ce se rechiziționează va cuprinde, obligatoriu, denumirea autorității militare emitente și a unității beneficiare, temeiul legal al rechiziției, datele de identificare a bunurilor, a proprietarului sau a deținătorului acestora, precum și mențiunile despre locul și termenul predării bunurilor.

Ordinul va fi înmânat proprietarului sau deținătorului legal de către delegatul centrului militar, al autorităților administrației publice locale, al poliției sau al unității beneficiare, după caz.

În momentul predării bunurilor rechiziționate se încheie un proces-verbal în care sunt înscrise, pe lângă datele de identificare, menționate în ordinul de predare, starea și valoarea bunurilor la data rechiziției.

Aeronavele, navele și instalațiile de aeroport și portuare, vor fi preluate, împreună cu echipajele și personalul care le deservesc, iar mijloacele de transport auto și tehnica de construcții, cu șoferii și, respectiv, cu mecanicii conductori.

Dacă vorbim de alte bunuri, care nu pot fi folosite decât numai cu personal calificat, acestea vor fi preluate, de asemenea, împreună cu personalul care le deservește.

Au fost înființate prin lege, comisii pentru stabilirea cantităților de bunuri rechiziționabile, a despăgubirilor, precum și pentru soluționarea litigiilor care derivă din executarea rechizițiilor :

1. Comisii mixte de rechiziții la nivel județean și al municipiului București, formate din:

– prefectul județului ori al municipiului București – președinte;

– comandantul centrului militar județean, respectiv, comandanții centrelor militare ale sectoarelor municipiului București, după caz;

– reprezentantul Statului Major al Forțelor Aeriene sau, după caz, Statului Major al Forțelor Navale;

– reprezentantul comandamentului de jandarmi județean sau al municipiului București;

– reprezentantul inspectoratului județean de poliție ori al Direcției generale de poliție a municipiului București;

– șeful compartimentului juridic al prefecturii;

– reprezentantul Direcției generale a finanțelor publice județene sau a municipiului București – specialist în prețuri și evaluări de bunuri;

– șeful oficiului de mobilizare a economiei naționale și pregătirii teritoriului pentru apărare;

– directorul oficiului registrului comerțului județean, respectiv al municipiului București;

– reprezentantul consiliului județean;

– președintele camerei de comerț și industrie a județului sau a municipiului București;

– reprezentantul structurii teritoriale pentru situații de urgență.

Aceste comisii mixte de rechiziții, stabilesc, cantitățile de bunuri ce pot fi rechiziționate pe localități, agenți economici, instituții publice și alte persoane juridice și adoptă hotărârea în acest sens pe care o comunică persoanelor juridice cărora li s-au stabilit obligații de rechiziție de bunuri. Ca natură juridică, apreciem că acestea sunt structuri administrative, mai exact, autorități ale administarței publice locale, care exercită o cometență temporală, limitată în timp, pe perioada cât durează evenimentul care a produs rechiziția

Hotărârile comisiilor sunt obligatorii pentru toate persoanele fizice și juridice prevăzute în lege și sunt aduse la îndeplinire de către autoritățile administrației publice locale, agenții economici, instituțiile publice și alte persoane juridice, la înștiințarea autorităților împuternicite să efectueze rechiziții.

2. Comisia Centrală de Rechiziții, reprezintă un organ de pregătire și executare a rechizițiilor, și se află în subordinea Guvernului, fiind compusă din: șeful Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale – președinte; patru reprezentanți ai Ministerului Apărării Naționale; doi reprezentanți ai Ministerului Administrației și Internelor ; un reprezentant al Ministerului Justiției; doi reprezentanți ai Ministerului Finanțelor publice; un reprezentant al Institutului Național de Statistică; directorul general al Oficiului Național al Registrului Comerțului; un reprezentant al Băncii Naționale a României; câte un reprezentant din partea ministerelor, stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Contestațiile la hotărârile comisiilor mixte de rechiziții sunt analizate și rezolvate de Comisia Centrală de Rechiziții.

Hotărârile Comisiei Centrale de Rechiziții se pun în executare de Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale, prin comisiile mixte de rechiziții.

&4. Regimul actelor juridice privind rechizițiile

Organele competente emit în cursul inițierii, derulării și finalizării operațiunilor de rechiziționare a bunurilor mobile și imobile, mai multe categorii de acte juridice.

Astfel, rechiziționarea se dispune prin: Decret emis de Președintele României pentru declararea mobilizării parțiale sau totale; Decret emis de Președintele României pentru instituirea stării de asediu sau de urgență; Hotărâre a Guvernului sau ordine ale prefecților, adoptate și, respectiv, emise pentru prevenirea, localizarea și înlăturarea urmărilor unor dezastre.

Toate acestea sunt acte administrative, care potrivit art.5 din Legea nr.554/2004, sunt exceptate parțial de la controlul de legalitate exercitat.

Bunurile se rechiziționează în baza ordinelor de predare emise de autoritățile militare prevăzute la art.6 din Legea nr. 132/1997, care sunt urmate de procesele-verbale de predare-primire a bunurilor rechiziționate.

Toate aceste acte juridice sunt emise sau adoptate de organele puterii executive, în baza Legii nr. 132/1997 și pentru organizarea executării acesteia și pentru aplicarea în concret a ei (ordinele de rechiziționare și predare a bunurilor rechiziționate), având astfel caracterul unor acte administrative tipice.

Se ridică următoarea întrebare, ordinele și procesele verbale sunt tot acte administrative? Ca regulă ele nu fac parte din categoria actelor administrative dar, având în vedere că produc efecte juridice, că afectează exercitarea unui drept fundamental garantat de Constituție considerăm că sunt acte administrative.

Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere, conform art.5 alin.(3), din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004,

Vor putea fi atacate la instanțele de contencios administrativ competente numai pentru exces de putere, actele administrative mai sus prezentate.

Hotărârile adoptate de Comisia Centrală de Rechiziții în temeiul art.24 alin.(4) din Legea nr.132/1997, reprezintă o altă categorie de acte juridice, prin care se rezolvă contestațiile formulate de persoanele juridice împotriva hotărârilor prin care comisiile mixte stabilesc în sarcina lor obligații de rechiziții de bunuri.

Considerăm că deși Legea nr.132/1997 nu conține reglementări din care să rezulte natura juridică a acestor hotărâri și nici posibilitatea contestării lor în justiție, apreciem că acestea sunt acte administrative, hotărârile Comisiei Centrale de Rechiziții fiind adoptate în soluționarea unei căi administrative de atac, astfel că sunt incidente prevederile generale ale Legii nr.554/2004.

Aceste acte sunt adoptate în legătură cu stabilirea și respectarea cantităților de bunuri rechiziționabile, astfel că pot fi atacate în fața instanței de contencios administrativ potrivit reglementărilor generale ale Legii contenciosului administrativ.

& 5. Restituirea bunurilor rechiziționate și stabilirea despăgubirilor

Bunurile se restituie celor de la care au fost rechiziționate, la îndeplinirea termenelor sau la încetarea cauzelor care au determinat rechiziția, în baza unui proces-verbal de restituire, totodată fiind acordate și despăgubirile legale pentru bunurile rechiziționate.

Despăgubirile pentru bunurile neconsumabile rechiziționate, se acordă după cum urmează: prin chirie, a cărei modalitate de calcul se stabilește prin hotărâre a Guvernului; prin acordarea diferenței de valoare corespunzătoare, pentru bunurile care se restituie cu degradări majore;prin acordarea unui bun similar sau prin plata contravalorii bunului, stabilită în funcție de starea tehnică și de gradul de uzură la momentul rechiziționării, în cazul în care, din motive obiective, nu mai poate fi restituit.

Pentru bunurile consumptibile, despăgubirile se acordă prin achitarea la prețul pieței în momentul preluării, conform măsurilor dispuse în împrejurări excepționale de către Guvern, potrivit legii.

Se stabilesc, pe categorii de bunuri, prin hotărâre a Guvernului, metodologia, cadrul de organizare și criteriile de evaluare a despăgubirilor,.

Plata despăgubirilor se face de către ministere și celelalte autorități publice în folosul cărora s-au efectuat rechizițiile sau prestările de servicii în interes public, din fondurile cu această destinație puse la dispoziție de la bugetul de stat, ori din alte fonduri constituite potrivit legii, în cazul stării de război, de mobilizare, de asediu sau de urgență sau de către autoritățile administrației publice, din bugetele locale sau de la bugetul de stat, pentru prevenirea, localizarea și înlăturarea urmărilor unor dezastre.

Pentru efectuarea plății despăgubirilor, este necesar ca persoanele ale căror bunuri au fost rechiziționate să prezinte procesul-verbal la lichidare, operațiune care se face în timpul și prin modalitățile de plată stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Dreptul la despăgubiri, pentru bunurile rechiziționate, se poate pierde în caz de neprezentare a procesului-verbal de rechiziție la lichidare, în termen de 3 ani de la publicarea în Monitorul Oficial al României a datei începerii plății.

În cel mult 90 de zile de la data încheierii procesului-verbal de restituire, se adresează comisiei mixte de rechiziții, contestațiile privind prețurile practicate, valoarea de despăgubire a bunurilor rechiziționate înscrise în documentele oficiale și a modului de achitare a acestora.

Hotărârile comisiei mixte de rechiziții pot fi contestate, în cel mult 90 de zile de la primirea lor, la Comisia Centrală de Rechiziții, care, în hotărârea pronunțată, fixează prețul care urmează a fi achitat.

Hotărârea Comisiei Centrale de rechiziții poate fi atacată în justiție, de către persoanele interesate, în cel mult 30 de zile de la primirea acesteia, care este un termen de decădere.

Dispozițiile art.30 alin.(3) din Legea nr. 132/1997, potrivit căruia „hotărârea Comisiei Centrale de Rechiziții poate fi atacată în justiție”, fac trimitere la instanțele de drept comun în raport cu natura și regimul juridic aplicabil actului juridic atacat. Însă hotărârea prin care Comisia Centrală de Rechiziții soluționează o contestație împotriva hotărârii comisiei mixte de rechiziții este un act administrativ juridicțional adoptat într-o cale administrativă de atac, fiind supusă regimului juridic de drept administrativ al Legii nr.554/2004.

Având în vedere dispozițiile art.10 din Legea nr.554/2004, și formularea folosită la art.30 alin.(3) din Legea nr. 132/1997 se poate interpreta în sensul că hotărârea Comisiei Centrale de Rechiziții poate fi atacată la Curtea de Apel București sau Curtea de apel de la sediul persoanei juridice reclamante.

Dacă legiuitorul ar fi urmărit ca un litigiu de natură administrativă să fie supus competenței instanțelor de drept comun în această materie, ar fi făcut-o printr-o dispoziție expresă, așa după cum a procedat în alte situații.

Concluzii

În România ultimilor ani, tema este cu atât mai actuală cu cât situația economică și, pe cale de consecință și situația socială, sunt indisolubil legate de dezvoltarea infrastructurii, iar ca parte relevantă a acesteia, a rețelei de drumuri publice, de autostrăzi, șosele, etc.

Neclaritățile legislative de la momentul actual determină realizarea unei analize detaliate a principalelor probleme teoretice și practice existente în domeniul raporturilor patrimoniale ale autorităților publice și găsirea unor soluții viabile.

Deși specialiștii în domeniul dreptului au adus contribuții valoroase, apreciem că această temă nu este epuizată, din contră, actualitatea temei este justificată și de contextul legislativ aflat în continuă modificare și transformare.

În acest sens sunt dispozițiile Noului Cod Civil care în conformitate cu prevederile art.858 definește proprietatea publică ca fiind dreptul de proprietate ce aparține statului sau unei unități administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiția să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.

Deși inițial proprietatea publică și regimul juridic al acesteia a fost reglementată în cuprinsul Legii nr.213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare, o parte din dispoziții au fost preluate de Noul Cod civil , în Tidul VI denumit „Proprietatea publică”.

Prin noua reglementare noțiunea de proprietate publică pune în evidență dreptul de proprietate asupra domeniului public aparținând statului sau unei unități administrativ-teritoriale, drept ce are un regim juridic distinct de cel al dreptului de proprietate privată Pot fi identificate subiectele de drept titulare ale dreptului de proprietate publică, respectiv statul și unitățile administrativ-teritoriale.

În cuprinsul alin.(2) al art. 859 din Noul Cod Civil se face o primă delimitare între domeniul public și domeniul privat, în funcție de natura bunurilor aflate în proprietatea statului și unităților administrativ teritoriale și cărora li se aplică, după caz, regimul juridic special al dreptului de proprietate publică sau regimul de drept comun al proprietății private.

Apartenența unui bun la domeniul public sau la domeniul privat se stabilește în funcție de două criterii: fie prevederile legii, fie criteriul afectațiunii bunului la uzul public (bunurile care sunt afectate folosinței publice directe) sau la interesul public (bunurile care sunt afectate serviciilor publice. Bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public național, județean sau, după caz, local, delimitarea urmând a se face în condițiile prevăzute de art. 3 alin. (2), (3) și (4) din Legea nr. 213/1998.

Modalitatea de trecere a unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale și invers, este reglementată de prevederile art. 860 alin. (3) din Noul Cod Civil, astfel că bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietății publice a statului sau a unităților administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a modificării legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale și invers se face în condițiile legii.

Dacă analizăm modalitățile de dobândire a bunurilor proprietate publică, observăm că art. 863 din Noul Cod Civil, a preluat o parte din dispozițiile art.7 din Legea nr. 213/1998. Astfel modalitățile de dobândire a dreptului de proprietate publică, sunt : prin achiziție publică, efectuată în condițiile legii, prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condițiile

legii; prin donație sau legat, acceptat în condițiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dispunătorului, devine de uz ori de interes public, prin convenție cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dobânditorului, devine de uz ori de interes public, prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în condițiile legii și prin alte moduri stabilite de lege.

Noul Cod Civil, reglementează raporturile patrimoniale și pe cele nepatrimoniale dintre persoane, ca subiecte de drept civil, totuși legiuitorul a considerat oportună reglementarea proprietății publice și a regimului juridic al acesteia în cuprinsul noului Cod Civil .

Cât privește raporturile juridice de drept privat, întrucât acestea exprimă interese particulare, părțile sunt situate pe poziții egale în drepturi și obligații. Egalitatea juridică a părților este atât metoda de reglementare specifică dreptului civil, cât și o trăsătură caracteristică a raportului de drept civil.

Obiectul de reglementare al dreptului public vizează atât autoritățile administrației publice de natură statală sau autonomă local, personalul care le deservește, cât și relația dintre stat și cetățean, inclusiv relația dintre stat și unitățile administrativ teritoriale, ca proprietare de bunuri.

În cadrul raporturilor juridice din sfera dreptului privat, regula, este aceea a consensualismului constând în reglementarea dintre părți a întinderii drepturilor și obligațiilor care decurg dintr-un raport juridic. Această regulă este opusă celei a manifestării unilaterale de voință aplicabilă dreptului public.

Bunurile proprietate publică sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile, prin urmare, bunurile proprietate publică nu sunt în circuitul civil și, nu pot forma obiectul de reglementare a Codului civil, deoarece acesta a fost gândit pentru bunurile supuse comerțului, adică cele aflate în circuitul civil.

Considerăm că includerea prevederilor privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia în Noul Cod Civil s-a făcut de către legiuitor fără a ține cont de delimitările dintre normele dreptului public și normele dreptului privat.

Utiliatea publică de asemeanea joacă un rol important iar conform dispozițiilor constituționale, nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire. Aceleași mențiuni sunt prevăzute și în art.1 din Legea nr. 33/1994, în cuprinsul căruia se prevede faptul că exproprierea de imobile, în tot sau în parte, se poate face numai pentru cauză de utilitate publică, după o dreaptă și prealabilă despăgubire, sau art.562 alin. (3) Noul Cod Civil potrivit căruia, exproprierea se poate face numai pentru o cauză de utilitate publică stabilită potrivit legii, cu justă și prealabilă despăgubire.

Rezultă, că trecerea forțată a unor imobile proprietate privată în proprietatea publică, prin hotărâre judecătorească, se realizează cu respectarea condițiilor privind legalitatea măsurii, determinarea cauzei de utilitate publică și stabilirea despăgubirilor în raport cu bunul expropriat.

Acest procedeu special de achiziție forțată a bunurilor imobile a fost creat de Revoluția franceză, care a proclamat dreptul de proprietate ca un drept natural și intangibil, opunându-1 suveranității statului și a introdus principiul că nimeni nu poate fi expropriat decât numai pentru cauză de utilitate publică și numai după o justă și prealabilă despăgubire..Ulterior, legiuitorul a stabilit principii care să fie o garanție pentru proprietatea privată împotriva abuzului și a arbitrariului administrației, punând limite în ceea ce privește scopul pentru care se poate face, bunurile care pot fi expropriate și autoritățile care pot face exproprieri.

Astfel, condițiile excepționale în care o persoană poate fi privată de proprietate presupun: existența unei cauze de utilitate publică de interes local sau național, declararea utilității publice să se faci potrivit legii.

Declararea utilității publice a bunurilor supuse exproprierii reprezintă astfel o etapă premergătoare acestei proceduri, exproprierea neputând fi hotărâtă de instanțele judecătorești, decât după ce utilitatea publică s-a declarat. Doar îndeplinindu-se această condiție a declarării utilității publice se poate trece la etapa următoare.

Enumerarea lucrărilor de utilitate publică prevăzute în art. 6 din Legea nr.33/1994 nu este limitativă, sens în care pentru orice alte lucrări decât cele menționate, utilitatea publică se declară, pentru flecare caz în parte, prin lege.

Tot prin lege se poate declara utilitatea publică în situații excepționale, cum ar fi: exproprierea unor lăcașuri de cult, monumente, ansambluri și situri istorice, cimitire, alte așezăminte de valoare națională deosebită ori localități urbane sau rurale, în întregime.

Un exemplu în acest sens este Legea nr. 255/2010, prin care se extinde procedura generală în materia exproprierii și la infrastructura feroviară, aeriană și navală, lucrări ce țin de gospodăria apelor, lucrărilor miniere de interes național pentru exploatarea zăcămintelor de lignit și lucrărilor de interes național referitoare la dezvoltarea liniilor de transport și distribuția energiei, și ale cărei dispoziții legale se completează cu cele din Legea nr. 33/1994.

Lucrările de utilitate publică în baza Legii nr. 255/2010includ totalitatea lucrărilor prealabile, a lucrărilor execuției propriu-zise, precum și a celor ce urmează finalizării operațiunilor de construire, reabilitare, dezvoltare, modernizare, deviere, extindere, amenajare, ecologizare etc.

Revenind la dispozițiile Legii nr. 33/1994, declararea utilității publice a imobilelor supuse procedurii exproprierii nu poate fi hotărâtă fără efectuarea unei cercetări prealabile și înscrierea lucrării în planurile urbanistice și de amenajare a teritoriului, aprobate conform legii, pentru localități sau zone unde se intenționează executarea ei.

Scopul declarat al cercetării prealabile este acela de a stabili daca există elemente care să justifice interesul național sau local, avantajele economico-sociale, ecologice sau de orice altă natură care susțin necesitatea lucrărilor și nu pot fi realizate pe alte căi decât prin expropriere, precum și încadrarea în planurile de urbanism și de amenajare a teritoriului.

Analiza măsurilor premergătoare exproprierii pentru cauză de utilitate publică este cuprinsă în capitolul III din Legea nr. 33/1994, considerată a fi etapa administrativă a acestei proceduri. În cuprinsul acesteia sunt prevăzuți pașii ce trebuie parcurși pentru exproprierea imobilului, întocmirea documentațiilor cadastrale și transferul imobilului către expropriator.

Măsurile premergătoare exproprierii, instituite prin art. 12-18 din Legea nr. 33/1994, sunt imperative având în vedere caracterul excepțional conferit, atât prin Constituție cât și prin Codul civil, în ceea ce privește cedarea dreptului de proprietate privată ca urmare a exproprierii pentru cauză de utilitate publică.

Cât privește cerința motivării hotărârii comisiei de analizare a întâmpinărilor ce au fost formulate față de propunerile de expropriere, aceasta constituie o condiție sine qua non a legalității, prin care se garantează atât transparența actului decizional cât și posibilitatea cenzurării lui de către instanța de judecată, în conformitate cu art. 20 din lege.

În aceste condiții, obligativitatea motivării nu mai poate fi apreciată doar ca o condiție de formă, ea trebuind privită ca o condiție de legalitate ce vizează fondul actului administrativ, de a cărei îndeplinire depinde însăși valabilitatea respectivului act.

După declararea utilității publice, expropriatorul imobilului, astfel cum a fost denumit în legislație, va executa planurile cuprinzând terenurile și construcțiile propuse spre expropriere, cu indicarea numelui proprietarilor, precum și a ofertelor de despăgubire. Aceste documente vor fi depuse la consiliul local al comunei, orașului sau municipiului pe teritoriul cărora sunt situate imobilele ce se supun aprobării pentru expropriere, în vederea consultării de către cei interesați, cu excepția documentelor lucrărilor privind apărarea țării și siguranța națională.

Propunerile de expropriere a imobilelor formulate de către expropriator și procesul-verbal întocmit ca urmare a efectuării cercetării prealabile se vor notifica persoanelor fizice sau juridice titulare de drepturi reale, în termen de 15 zile de la publicarea actului de declarare a utilității publice naționale sau locale, după caz, cu respectarea prevederilor art. 11 din Legea nr. 33/1994, împotriva propunerilor de expropriere, proprietarii și titularii altor drepturi reale asupra imobilelor în cauză pot face întâmpinare în termen de 45 de zile de la primirea notificării, document ce se va depune la primarul comunei, orașului sau al municipiului pe al căror teritoriu se află imobilul.

Din analiza prevederilor art. 14 alin. (1) din legea privind exproprierea, rezultă că, titularii de drepturi reale asupra imobilului supus exproprierii, au dreptul, însă nu obligația, de a formula întâmpinare la propunerile expropriatorului. Această etapă a procedurii de expropriere este una administrativă.

Se poate observa faptul că legiuitorul dă dreptul formulării unei întâmpinări numai proprietarilor și titularilor altor drepturi reale asupra imobilelor în cauză. Referitor la această mențiune, ne raliem opiniei formulate în literatura de specialitate potrivit căreia se impune lărgirea sferei persoanelor care pot depune întâmpinare prin recunoașterea acestui drept și „celor interesați" deoarece în acest mod le-ar fi asigurată protecția reală a intereselor lor, simpla posibilitate pe care o au aceștia de a se informa nefiind suficientă. În acest sens, autorul ne oferă exemplul vecinilor bunului expropriat cărora, prin exproprierea celui din imediata lor apropiere, le-ar putea fi afectat dreptul de proprietate sau de folosință asupra imobilului proprietate personală sau ar fi lipsiți de o anumită servitute etc.

Termenul legal de soluționare a întâmpinărilor este de 30 de zile de la primirea dosarului, de o comisie constituită cu respectarea prevederilor art.15 din legea privind exproprierea. Comisia, astfel constituită, se poate întruni în prezența a cel puțin 5 dintre membrii săi, decizia luându-se prin vot secret. Președintele nu are drept de vot, el asigurând cadrul organizatoric al activității comisiei, iar în caz de paritate a voturilor, votul, primarului, este preponderent.

Dispozițiile art. 17 din Legea nr. 33/1994, prevăd faptul că comisia analizează documentele prezentate, ascultând pe cei interesați, putând cere informații și date suplimentare, la solicitarea celor care i s-au adresat sau din oficiu. Oferta expropriatorului, pretențiile proprietarilor și ale titularilor altor drepturi reale, precum și susținerile acestora se vor formula și se vor depune în scris, consemnându-se într-un proces-verbal

Legiuitorul nu prevede expres dacă la aceste dezbaterii vor participa numai expropriatorul și proprietarii și titularii de alte drepturi reale asupra imobilului care au formulat întâmpinare la propunerile de expropriere sau vor fi notificați, în vederea participării, și ceilalți proprietari și titulari de alte drepturi reale care nu au formulat întâmpinare în termenul de 45 de zile prevăzut de lege.

Atâta vreme cât legiuitorul nu interzice expres participarea la dezbateri a celor care nu au formulat întâmpinare, concluzionăm că din categoria „celor interesați" fac parte expropriatorul, proprietarii și titularii de alte drepturi reale asupra imobilelor supuse exproprierii care au formulat întâmpinare, cât și cei care au dat curs notificării, prezentându-se la dezbateri în fața comisiei.După deliberare, comisia se pronunță prin hotărâre motivată asupra acceptării sau respingerii propunerii de expropriere formulată de expropriator.

Cerința motivării hotărârii comisiei de analizare a întâmpinărilor ce au fost formulate față de propunerile de expropriere constituie o condiție sine qua non a legalității acesteia, prin care se garantează atât transparența actului decizional, cât și posibilitatea cenzurării lui de către instanța de judecată. În aceste condiții, obligativitatea motivării nu mai poate fi apreciată doar ca o condiție de formă, ea trebuind privită ca o condiție de legalitate ce vizează fondul actului administrativ, de a cărei îndeplinire depinde însăși valabilitatea respectivului act.

Atunci când părțile cad de acord asupra termenilor exproprierii în fața comisiei întrunite pentru soluționarea întâmpinărilor, aceasta din urmă va consemna și învoiala dintre părți, sub semnătura acestora. Hotărârea se va comunica părților, în termen de 15 zile de la adoptare, urmând a fi contestat în termenul legal prevăzut de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Concluzia care se desprinde este aceea că, această parte a etapei administrative se parcurge numai dacă s-a formulat întâmpinare, în absența vreunei întâmpinări din partea titularilor de drepturi reale asupra imobilului propus spre expropriere, etapa administrativă se epuizează, iar dispozițiile privind înființarea și procedura de lucru a comisiei nu mai sunt aplicabile. Următoarea etapă este cea judiciară, reprezentată de soluționarea cererilor de expropriere de către tribunal, stabilirea despăgubirilor și intrarea în posesie a imobilului în cauză.

Cât privește stabilirea despăgubirilor, procedura de expropriere pentru cauză de utilitate publică nu se poate realiza decât după remiterea către expropriat a unei drepte și prealabile despăgubiri.

Despăgubirea este „dreaptă" întrucât va trebui să acopere întreaga pierdere cauzată persoanelor afectate de măsura exproprierii, pierdere care, potrivit dispozițiilor art. 26 alin. (1) din Legea nr. 33/1994, se compune din valoarea reală a imobilului precum și din prejudiciul cauzat proprietarului, sau altor persoane îndreptățite. În aceste condiții, este exclusă o plafonare legală a despăgubirii, la un anumit cuantum.

Despăgubirea trebuie să fie și prealabilă căci ea constituie o garanție acordată persoanelor îndreptățite în privința păstrării aceleiași valori a obiectului patrimonial prin care se înlocuiește dreptul real pierdut în urma exproprierii cu o sumă certă și nu doar cu o simplă creanță a cărei realizare ar fi incertă.

Cât privește procedura de expropriere, Legea nr. 33/1994 supune atenție două forme ale acesteia: procedura amiabilă și procedura judiciară de expropriere.

Pentru procedura amiabilă, părțile implicate în expropriere pot conveni atât asupra modalității de transfer al dreptului de proprietate, cât și asupra cuantumului și naturii despăgubirii, fără a se declanșa procedura de expropriere prevăzută în lege conform art. 4 din Legea nr. 33/1994. În această situație, trebuie să fie respectate condițiile de valabilitate și publicitate cerute de lege pentru actul juridic care se încheie. Atunci când părțile nu convin, asupra unei modalități de transmitere a imobilelor expropriate sau, deși cad de acord cu privire la modalitatea de transfer cu titlu oneros al bunului, nu se înțeleg referitor la natura sau întinderea echivalentului pe care urmează să îl primească proprietarul, instanța de judecată competentă va lua act de înțelegerea părților și va stabili, după caz, întinderea despăgubirilor ori echivalentul în natură care se cuvine proprietarului.

Pentru soluționarea cererii de expropriere, președintele instanței va fixa termen, iar judecata se realizează în contradictoriu cu proprietarii sau, după caz, posesorii, a altor titulari de drepturi reale sau cu alte persoane cunoscute care pot justifica un interes legitim asupra imobilelor propuse a fi expropriate. După cum se poate observa, legiuitorul a lărgit sfera persoanelor care pot formula întâmpinare la cererea de expropriere formulată de. expropriator, în etapa judiciară a procedurii de expropriere, spre deosebire de etapa administrativă.

Conform art.23 alin.(1) din Legea nr.33/1994, participarea procurorului la judecarea cauzelor privind exproprierea bunurilor imobile este obligatorie.

Atunci când părțile se învoiesc în fața instanței asupra exproprierii și asupra despăgubirii, aceasta va lua act de învoială și va pronunța o hotărâre definitivă, în caz contrar, instanța va verifica dacă sunt întrunite toate condițiile cerute de lege pentru expropriere și va stabili cuantumul despăgubirilor și suma cuvenită fiecărei părți. Hotărârea este supusă căilor de atac prevăzute de lege.

Instanța este competentă să verifice numai dacă sunt întrunite toate condițiile cerute de lege pentru expropriere și va stabili cuantumul despăgubirilor, fără a se pronunța asupra necesității exproprierii sau întinderii acesteia.

O excepție de la aceste reguli o reprezintă art. 24 alin. (4) din Legea nr. 33/1994 potrivit căruia în cazul în care expropriatorul cere exproprierea numai a unei părți de teren sau din construcție, iar proprietarul cere exproprierea totală, instanța va aprecia, în raport cu situația reală, dacă exproprierea în parte este posibilă, în caz contrar, va dispune exproprierea totală.

Pentru stabilirea despăgubirilor, instanța va constitui o comisie de experți compusă dintr-un expert numit de instanță, unul desemnat de expropriator și un al treilea din partea persoanelor care sunt supuse exproprierii.

Despăgubirea cuvenită expropriatului se compune din valoarea reală a imobilului și din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptățite. La calcularea cuantumului despăgubirilor, experții, precum și instanța vor ține seama de prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ teritorială, la data întocmirii raportului de expertiză, precum și de daunele aduse proprietarului sau, după caz, altor persoane îndreptățite, luând în considerare și dovezile prezentate de aceștia.

În cazul exproprierii parțiale, conform legii privind exproprierea nr. 33/1994, dacă partea de imobil rămasă neexpropriată va dobândi un spor de valoare ca urmare a lucrărilor ce se vor realiza, experții vor putea propune instanței o eventuală reducere numai a daunelor. Primind rezultatul expertizei, instanța îl va compara cu oferta și cu pretențiile formulate de părți și va hotărî cuantumul despăgubirii cu respectarea următoarelor limite și anume, despăgubirea nu va putea fi mai mică decât cea oferită de expropriator și despăgubirea nu va putea fi mai mare decât cea solicitată de expropriat sau de altă persoană interesată.

Rechiziția de bunuri este reglementată de dispozițiile Legii nr. 132/1997 privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public și de Normele metodologice de aplicare a Legii privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public aprobate prin H.G. nr.219/2005.

Rechiziția este definită în lege ca fiind o măsură cu caracter excepțional prin care autoritățile publice împuternicite prin lege obligă agenții economici, instituțiile publice, precum și alte persoane fizice și juridice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau imobile, în condițiile legii.

Analizând această definiție, apreciem că ea conține unele afirmații, care, în opinia noastră sunt mai mult decât discutabile.

Astfel, autorul susține că aven de-a face cu o ,, dobândire forțată a bunurilor”, ceea ce în opinia noastră nu poate fi acceptat, dobândirea semnificând un transfer de proprietate ceea ce nu este cazul.

Prin intermediul rechiziției statul ,, nu dobândește terenul” ci cel mult dreptul de a-l folosi temporar.

În doctrina administrativă, rechiziția a fost definită ca un procedeu de dobândire forțată de către administrație a bunurilor aparținând agenților economici, instituțiilor publice, ori altor persoane juridice și fizice, prin cedarea unor prerogative ale dreptului de proprietate asupra bunurilor respective, în mod unilateral, în circumstanțe speciale, în care interesele generale ale statului o reclamă.

În doctrina de drept civil, rechiziția a fost prezentată ca o limitare legală a exercițiului dreptului de proprietate privată, fie prin afectarea temporară a atributului folosinței bunului, fie prin însăși încetarea dreptului de proprietate privată asupra bunurilor mobile consumabile sau perisabile, dar, în ambele situații, cu plata de despăgubiri, în condițiile legii.

Considerăm că, din punctul de vedere al dreptului administrativ, rechiziția reprezintă o operațiune juridică de drept public, având ca scop extinderea domeniului statului sau unităților administrativ-teritoriale, în situații excepționale, prin preluarea temporară a folosinței și, uneori, a proprietății unor bunuri mobile și imobile aparținând domeniului privat al agenților economici, instituțiilor publice sau altor persoane juridice și fizice, cu plata unor despăgubiri.

Astfel, esențial pentru calificarea naturii juridice a rechiziției, operațiunea de drept public este extinderea regimului juridic domenial asupra unor bunuri mobile și imobile aparținând, de regulă, domeniului privat al particularilor, persoane juridice și persoane fizice, în scopul realizării interesului general al colectivității naționale sau al colectivităților locale, aflate în situații excepționale.

Considerăm că, limitarea temporară a dreptului de proprietate privată, prin lipsirea titularului său de atributul folosinței, reprezintă o consecință, un efect subsecvent, ci nu o trăsătură caracteristică esențială care să contureze natura juridică a rechiziției ca operațiune juridică de drept public.

Cu respectarea prevederilor Constituției României, nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire, prevederi ce se regăsesc și în art. 1 din Legea nr. 33/1994 în cuprinsul căruia se prevede faptul că exproprierea de imobile, în tot sau în parte, se poate face numai pentru cauză de utilitate publică. Dubla condiționare a exproprierii, realizată prin declararea utilității publice în ceea ce privește imobilul ce se dorește a fi expropriat și stabilirea unei juste și prealabile despăgubiri, a fost apreciată datorită faptului că asigură caracterul său previzibil și echitabil, atât în ceea ce privește persoana expropriatului cât și a expropriatorului.

Rechiziția de bunuri, poate fi considerată o formă a exproprierii prin trecerea forțată în proprietatea statului a unor bunuri proprietate privată, fie că vorbim de o trecere definitivă devenind astfel bunuri proprietate publică, fie că vorbim de o trecere temporară pentru situații de necesitate.

O limitare a legiuitorului în ceea ce privește bunurile ce pot fi cedate și autoritățile împuternicite să solicite cedarea acestora pentru o perioadă de timp o regăsim și în cazul rechiziției de bunuri definită ca fiind măsura cu caracter excepțional prin care autoritățile publice împuternicite prin lege obligă agenții economici, instituțiile publice, precum și alte persoane juridice și fizice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau imobile.

În literatura de specialitate au fost formulate critici în sensul că aceasta nu prevede elemente importante cum ar fi faptul că, uneori, măsura rechiziției limitează temporar atributul folosinței bunului dar este posibil ca uneori această măsură să ducă chiar la încetarea dreptului de proprietate, apoi faptul că măsura este una cu caracter obligatoriu justificat de însăși scopul ei, precum și faptul că orice privare de proprietate, fie ea chiar și temporară, dă dreptul, celui față de care s-a dispus o astfel de măsură, la plata unui echivalent bănesc.

Față de procedura exproprierii, bunurile rechiziționate sunt puse la dispoziție forțelor destinate apărării naționale sau a autorităților publice, la declararea mobilizării parțiale sau totale a forțelor armate ori a stării de război, la instituirea stării de asediu sau de urgență, atât pentru prevenirea, localizarea, înlăturarea urmărilor unor dezastre, cât și pe timpul acestor situații urmând a fi restituite proprietarilor la încetarea stării de urgență care a dus la luarea acestei măsuri În ceea ce privește bunurile consumptibile și cele perisabile, acestea pot fi rechiziționate definitiv, cu plata despăgubirilor prevăzute de lege.

Scopurile, pentru care se rechiziționează bunuri în interes public, sunt prevăzute în art. 3 din Legea nr. 132/1997 după cum urmează: rezolvarea problemelor materiale de orice natură, asigurării de mână de lucru și de cartiruire sau cazare necesare forțelor destinate apărării, autorităților publice, sinistraților, refugiaților, populației afectate de consecințele războiului și prizonierilor de război; funcționarea agenților economici și instituțiilor publice; funcționarea și exploatarea sistemelor de telecomunicații și căilor de comunicații.

Capitolul II

Instituția exproprierii în Italia

Secțiunea I

Concept și fundamente legislative.

Art. 42 din Constituția Italiei prevede că:

(1) Proprietatea este publică sau privată. Bunurile economice aparțin statului, instituțiilor sau particularilor:

(2) Proprietatea privată este recunoscută și garantată de lege, care stabilește modurile de dobândire și de folosință, precum și limitele acestora în vederea asigurării funcției sale sociale și pentru a face ca proprietatea privată să fie accesibilă tuturor;

(3) Proprietatea privată poate fi expropriată, în cazurile prevăzute de lege, cu condiția despăgubirii, pentru cauze de utilitate publică.

În completare, art.43 din Constituția Italiei prevede că în scopuri de utilitate publică, legea poate rezerva de la început sau poate transfera, prin expropriere cu drept de despăgubiri, statului, instituțiilor, comunităților de muncitori sau de beneficiari, anumite întreprinderi din domeniul serviciilor publice esențiale sau al resurselor de energie sau monopolului și au caracter predominant de interes general.

Codul civil italian prin art. 834 prevede că nimeni nu poate fi privat în tot sau în parte de bunurile ale cărui proprietar este, decât pentru cauză de interes public, legal declarată și prin plata unei juste despăgubiri.

Tot prin art. 42 din Constituție, este constituită, norma de bază a tuturor actelor ablative reale în general și a exproprierii în special. De-a lungul timpului sau formulat în doctrină diverse teorii privind fundamentul specific al exproprierii, însă teoria susținută aproape în unanimitate, este cea a ,,conflictului de interes”. Această teorie face referire la interesul privatului și interesul public, astfel primul va trebui neapărat să cedeze celui de al doilea, în acest fel diminuând – se interesul legitim.

Administrația publică, în ceea ce privește atingerea intereselor publice, adeseori se confruntă cu drepturile privaților, astfel că, în unele cazuri legea conferă administrației publice, puterea de a sacrifica dreptul privatului în favoarea interesului colectiv: un astfel de caz este, dreptul de proprietate, care poate, fi definit ca nelimitat doar în sensul de a reprezenta complexul cel mai amplu de puteri la care se poate aștepta un subiect să-l aibă asupra unui bun dar nu și în sensul de a nu avea limite, cea mai importantă, este, puterea recunoscută administrației publice de a diminua acest drept.

În baza art. 834 din Codul civil italian, exproprierea, se poate defini, ca fiind acea instituție de drept public în baza căreia un subiect, prin plata unei despăgubiri juste, poate fi privat, în tot sau în parte, de unul sau mai multe bunuri imobile din proprietatea sa din cauze de interes public.

Prototipul exproprierii de bunuri imobile din cauze de interes public, este cel prestabilit pentru realizarea de lucrări de utilitate publică.

Legea privind exproprierea pentru utilitate publică în legislația italiană a suferit nenumărate modificări, iar La normativa fino al 2001, comunque, è stata sempre di difficile lettura e comprensione, la creazione di un testo unico è stata fondamentale importanza.până în 2001, conform doctrinei această lege era dificil de pus în practică, crearea unui text unic fiind crucială.

Nell'ordinamento italiano la procedura espropriativa è regolata dal DPR 8 giugno 2001, n° 327, recante il "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità", rivisitato dal D.Lgs 27 dicembre 2002,

Procedura de expropriere este reglementată prin Decretul prezidențial nr.327 din 08 iunie 2001, care este ”Actul de Consolidare a legilor și reglementărilor referitoare la exproprierea pentru utilitate publică ”, revizuit prin Decretul legislativ nr.302 e integrato dal D.Lgs 27 dicembre 200302 din 27 decembrie 2002 și completată prin Decretul legislativ nr.330 che in attuazione della Legge 27 ottobre 330 din 27 decembrie 2004.

Il nuovo Testo unico ha riunito in un unico atto normativo tutte le disposizioni prima sparse su circa un centinaio di leggi e regolamenti, abrogando la risalente ma fondamentale legge 25 giugno 1865, n° 2Noul text unic a unificat într-un singur act legislativ toate reglementările adoptate în timp, astfel abrogându -se Legea nr.2359 privind exproprierea din 25 iunie 1865, creându-se astfel ,,un cod al exproprierii”care coordonează într-un sistem unic procedurile de expropriere.

Textul unic are un caracter inovativ, acesta conținând atât norme legislative, cât și regulamentare, considerându-se astfel necesare trei texte și anume: primul text conține norme de rang legislativ, al doilea text conține norme de rang regulamentar iar al treilea reproduce primele două, acestea regăsindu-se la sfârșitul alineatelor.

Secțiunea a II-a. Subiecte de drept competente

Textul Unic de expropriere la art.6 stabilește,ca regulă generală, că autoritatea competentă, pentru realizarea de lucrări publice sau de utilități publice, este competentă să emită și actele necesare procedurii de expropriere în cauză.

Administrațiile statului, regiunile, provinciile, localitățile precum și alte instituții publice, individualizează și organizează biroul pentru exproprieri, sau atribuie puterile relative unui birou deja existent.

Regiunile cu statut special sau ordinar și Provinciile autonome Trento și Bolzano emit toate actele procedurilor de expropriere, în ceea ce privește scopul și interesele gestionate de către acestea, precum și în cazul delegărilor funcțiilor de stat.

Instituțiile locale pot institui un birou comun pentru exproprieri și pot să se constituie într-un consorțiu sau în altă formă asociativă prevăzută de lege. Directorul biroului pentru exproprieri este desemnat de către instituțiile locale, sau în lipsa acestuia, poate fi desemnat angajatul cu calificarea cea mai înaltă.

Pentru fiecare procedură, este desemnat un responsabil care conduce, coordonează și se ocupă de toate operațiunile și actele de procedură, folosindu-se de ajutorul experților.

Directorul biroului pentru exproprieri poate emite orice dispoziție decisivă a procedurii sau pentru faze individuale ale acesteia, chiar dacă nu sunt pregătite de responsabilul procedurii.

Dacă lucrarea publică sau de utilitate publică se va realiza de către concesionar sau contractant, administrația titulară a puterii de expropriere, poate delega, în întregime sau parțial, exercitarea propriilor puteri de expropriere, determinând clar contextul delegării în concesiune sau în actul de încredințare, ale căror date sunt specificate în fiecare act al procedurii de expropriere. În acest scop subiecții privați cărora le sunt atribuite prin lege sau delegare, puteri de expropriere, pot să se folosească de proprietatea controlată. Subiecții privați pot să se folosească de societăți de servicii în scopul realizării activităților premergătoare.

În ceea ce privește exproprierile finalizate prin realizarea de lucrări private, autoritatea expropriantă este instituția care emite dispoziția din care derivă declarația de utilitate publică .

Principiul de simetrie între competența realizării lucrării și titularul puterii ablatorii are sarcina de a înlesni și simplifica birocrația precum și de a coordona administrația publică, având ca finalitate eficientizarea așa cum reiese în mod expres din art.2 al textului unic.

Conform art.7 din textul unic, primăria, are competența de a expropria, în:

Zonele nedezvoltate și cele în care se află construcții, necorespunzătoare cu destinația zonei sau au caracter provizoriu, ca urmare a aprobării unui plan regulator general, pentru a permite pregătirea zonelor de expansiune.

Proprietatea căreia i se încorporează o zonă introdusă într-un plan detaliat și neutilizată, când proprietarul său nu intenționează să o cumpere sau nu comunică intențiile sale într-un termen de 60 de zile, din momentul primirii avizului din partea directorului Biroului pentru exproprieri.

Imobilele necesare pentru delimitarea suprafețelor și pentru actualizarea planului de reglementare, în cazul în care nu există un acord între proprietarii zonei.

Zonele nedezvoltate și construcțiile ce urmează a fi modificate în funcție de prescripțiile speciale, atunci când termenul este depășit, termen ce nu poate fi mai mic de 90 de zile, și este fixat în actul determinativ al formării consorțiului, și notificat de proprietarii interesați.

Secțiunea a III-a

Raportul expropriativ

Exproprierea creează un adevărat raport de drept public ale cărui elemente sunt : părțile, obiectul, despăgubirea.

Textul unic în materie de expropriere, reluând clasificarea doctrinară, determină în art.3 subiectele procedurii de expropriere, prin expropriat se înțelege subiectul public sau privat, titularului dreptului expropriat prin autoritate expropriantă se înțelege autoritatea administrativă, titulara puterii de expropriere și care se îngrijește de procedura respectivă, sau subiectul privat , căruia îi este atribuită o astfel de putere, prin beneficiarul exproprierii se înțelege subiectul public sau privat în a cărui favoare a fost emis decretul de expropriere, prin promotorul exproprierii se înțelege subiectul public sau privat, care cere exproprierea.

Toate actele procedurii de expropriere, inclusiv comunicările și decretul de expropriere, sunt emise în raport cu subiectul, care rezultă, a fi proprietar, în conformitate cu registrele cadastrale, în afara situației, în care, autoritatea expropriantă nu este înștiințată anterior de existența unui alt proprietar. În cazul în care, primește această înștiințare, după comunicarea provizorie de despăgubire a subiectului care rezultă a fi proprietar, conform registrelor cadastrale, proprietarul efectiv, poate, în termen de 30 de zile succesive, să ajungă la un acord cu privire la despăgubire, conform sumei corespunzătoare actului de cesiune.

Cel care rezultă a fi proprietar în conformitate cu registrele cadastrale și primește notificarea sau comunicarea actelor de procedură expropriativă, în cazul în care nu mai este proprietar, este obligat să comunice acest fapt administrației respective în termen de treizeci de zile de la prima notificare, indicând de asemenea, în cazul în care cunoaște, noul proprietar, sau să furnizeze o copie a actelor pe care le are la dispoziție pentru a putea găsi proprietarul imobilului.

&1.Obiectul exproprierii.

Obiectul exproprierii îl poate constitui un drept de proprietate sau un alt drept real. Articolul 1 din Legea nr.2359/1865 nu face vorbire despre drepturile reale relative ale imobilelor, ci doar de drepturi relative ale imobilelor, însă în jurisprudență se susține că pot face obiectul exproprierii și drepturile reale de folosință. În ceea ce privește această opinie, și anume, faptul că drepturile reale de folosință pot face obiectul exproprierii, este întărită chiar de art.1alin.1 din textul unic, unde se face vorbire despre ,, drepturile relative ale imobilelor”cuprinzând astfel, în obiectul exproprierii, în afara proprietății și a altor drepturi reale și drepturile reale de folosință. Nu pot fi expropriate: lăcașurile de cult, bunurile domeniului statului și bunurile patrimoniale indisponibile, sediile reprezentanțelor diplomatice.

&2. Despăgubirea.

Despăgubirea trebuie să fie, unică și justă. Despăgubirea unică este plătită proprietarului sau titularului unui drept de emfiteoză atunci când procedura de expropriere a fost promovată față de unul dintre acești subiecți. Titularii drepturilor reale limitate,asupra bunului obiect al exproprierii, pot să-și ceară drepturile numai în ceea ce privește despăgubirea lichidată a proprietarului sau titularului unui drept de emfiteoză. În cazul, în care, se expropriază doar un drept real al terțului, despăgubirea va fi plătită titularului acestui drept.

Conform art.834 din Codul civil italian despăgubirea trebuie să fie justă. Constituția Italiei prevede la art. 42 alin.3 că proprietatea privată poate fi expropriată, în cazurile prevăzute de lege, cu condiția despăgubirii, pentru cauze de utilitate publică , fără a face mențiunea că despăgubirea trebuie să fie justă.

Considerăm că se impune analiza noțiunii de despăgubire justă, și aceasta deoarece doar Codul civil prevede că despăgubirea trebuie să fie justă nu și Constituția.

Astfel, doctrină administrativă, definește despăgubirea justă, ca fiind ,,o intervenție economică reparatoare în conformitate cu prevederile legale sau ale prevederilor contractuale”,,, despăgubirea justă nu trebuie echivalată cu prejudiciul patrimonial al celui expropriat, ci trebuie evaluată la adevărata valoare a bunului pe piață”.

Prin sentințele din 25.05.1957 și 18.02.1960 pronunțate de Curtea Constituțională, ,,just” semnifică „contribuția maximă” pe care statul o poate oferi pentru ,,sacrificiul” celui expropriat în avantajul colectivității. În acest caz, ”just” este doar o despăgubire neproporțională cu valoarea efectivă de schimb a bunului, exceptând cazul în care despăgubirea atribuită îmbracă caracterul pur simbolic sau aleatoriu.

Art.5 bis din Decretul lege nr.333 din 11.07.1992 transformat în Legea nr.359 din 08.08.1992 și abrogat de art.37 din Decretul președintelui Republicii nr.327/2001, a inovat în profunzime, disciplina referitoare la despăgubirea exproprierii pentru suprafețele construibile, determinând, parametri de proporționalitate a acesteia în așteptarea emiterii unei legi organice în materie.

În particular, norma menționată, statutează că despăgubirea de expropriere pentru suprafețele construibile, trebuia să fie calculată în măsură egală cu media între prețul de vânzare a bunului și valoarea bunului reevaluat în ultimului deceniu, medie redusă într-o măsură egală cu 40%, în timp ce, pentru suprafețele neconstruibile rămânea criteriul valorii medii agricole din Legea nr. 865/1971.

În ceea ce privește despăgubirea, Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Sentința nr.283 din 16 iunie 1993, considerând că valoarea despăgubirii trebuie acordată nu într-o valoare abstractă ci în cea derivată din caracteristicile esențiale ale suprafeței, valoare extrasă din destinația sa economică, deci, și din natura sa construibilă, unde aceasta este prezentă.

Despăgubirea pentru terenurile construibile nu trebuie să corespundă în mod necesar valorii de piață a acestora, ci doar să garanteze expropriatului o compensație adecvată, în așa fel încât să se poată considera realizată o cumpănire între interesul privat și interesul public.

Referitor la faptul că, aplicarea normei, în ceea ce privește despăgubirea, ar provoca un tratament distinct și inegal intre proprietarii de terenuri edificabile lovite de expropriere și proprietarii care pot dispune de terenuri în negociere liberă, Curtea Constituțională a Italiei a reținut că ,,o totală egalitate economică între proprietarii expropriați și cei neexpropriați ar fi în neconcordanță cu jurisprudența interpretării articolului 42 din Constituție”, referitoare la despăgubirea acordată în cazul exproprierii. O astfel de normă exclude orice paralelism între despăgubire și valoarea de piață. Legitimitatea normelor asupra despăgubirii în cazul exproprierii a fost, în realitate, întotdeauna subordonată condiției, ca expropriatului sa-i fie acordată nu valoarea de piață a terenului, ci o despăgubire care să nu aibă caracterul derizoriului sau al simbolicului.

Curtea reține că aplicarea retroactivă a noii norme ar fi împiedicat pe expropriat să beneficieze de avantajul privind cesiunea voluntară, astfel a declarat neconstituțional art.5 bis, numai în ceea ce privește faptul că în cadrul acestui articol nu a fost prevăzută posibilitatea ca subiecții deja expropriați în momentul intrării în vigoare a legii, să beneficieze de eliminarea tăierii a 40% din despăgubirea despre care s-a făcut vorbire în primul alineat.

În ceea ce privește despăgubirea acordată în cazul exproprierii pentru terenuri construibile, art.37 din Textul Unic privind exproprierea s-a limitat în a prelua art.5 din vechea reglementare, iar cât privește suprafețele neconstruibile, art.40 și următoarele din Textul Unic reproduc, în mare parte reglementările din Legea nr.865/1971.

&3. Jurisprudența Curții Constituționale și cadrul normativ actual.

Modalitatea de calcul privind despăgubirea a fot modificată prin două sentințe pronunțate de Curtea Constituțională italiană, prin deciziile nr.348 și 349/2007, Curtea interpretând normele dreptului intern conform principiilor europene.

Articolul 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului reglementează protecția dreptului de proprietate.

Astfel, art. 1 – „Protecția proprietății” din Protocolul adițional nr.1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale prevede că ,,orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru o cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional”.

Curtea Constituțională a reținut că ,, o măsură care intervine în dreptul național în ceea ce privește bunurile, trebuie să găsească, ,,echilibrul just” între exigențele interesului general al comunității și exigențele imperative ale apărării drepturilor fundamentale ale omului”.

Fiind consolidată afirmația privind nelegalitatea unei compensației economice care nu corespunde valorii reale al bunului, disciplina lichidării prejudiciului stabilit de norma națională criticată, conform judecătorului, se află în dezacord cu articolul 1 din Protocolul adițional, în interpretarea Curții europene, și din acest motiv este încălcat art.117 alin.1 din constituție care prevede că ,, puterea legislativă este exercitată de stat și de regiuni respectând Constituția, și de asemenea obligațiile derivate din normele comunitare și de obligațiile internaționale”.

În virtutea acestor considerații, s-a reținut, că art.5 bis, care prevede că despăgubirea bunului acordată în cazul exproprierii la o valoare sub prețul pieței este în dezacord cu obligațiile prevăzute de articolul 1 din Protocolul adițional, și din aceste considerente este încălcat art.117 alin.1 din Constituție. Curtea Constituțională a Italiei a declarat neconstituțional art.37 alin.1și 2 din Decretul președintelui Republicii nr.327/2001. Legiuitorul a luat act de aceste sentințe, iar prin Legea financiară, a introdus un nou sistem de calcul pentru suprafețele construibile, astfel art.37alin.1 și 2 din Textul Unic se modifică, astfel, conform alin.1 ,, despăgubirea în cazul exproprierii unei suprafețe construibile este determinată de valoarea bunului pe piață.Când exproprierea este destinată să pună în aplicare măsurile de reformă economico – socială, beneficiul este redus cu 25%. Alin.2 prevede că ,, în cazul în care a fost încheiat acordul de cesiune (transfer), sau când acesta nu a putut fi încheiat din cauze neimputabile celui expropriat, sau datorită faptului că acestuia i s-a făcut o ofertă provizorie, și care actualizată este mai mică cu opt zecimi față de cea determinată definitiv, despăgubirea va fi mărită cu zece la sută.”

Articolul 2 alineatul 90 din legea financiară prevede că dispozițiile art.37 alin.1și2,art.45alin.2 lit.a) din Textul Unic, prevederile Decretului Președintelui Republicii nr.327/2001 modificat de alin.89 din prezentul articol, se aplică tuturor procedurilor de expropriere aflate în derulare, exceptând situația când, despăgubirea a fost deja acceptată sau a devenit irevocabilă.

&4. Procedura unică a exproprierii.

Procedura unică, este reglementată de Decretul Președintelui Republicii nr. 327/2001, care își propune să formeze un model unic și clar al procedurii de expropriere și este caracterizat de următoarele particularități:

– revine administrației sarcina gestionării tuturor actelor privind procedura de expropriere;

– aplicarea principiului de participare atât la faza angajamentului cât și la cea de declarare a utilității publice;

– posibilitatea de a pune în practică, hotărârea de expropriere, în termen de cinci ani de la data intrării în posesie a actului care atestă declararea utilității publice;

– instituirea unor registre și a unor acte care declară utilitatea publică;

– reglementarea fazei de aprobare a proiectului definitiv de lucrare publică , chiar cu derogare de la prevederile urbanistice;

Procedura de expropriere se regăsește reglementată în art. 8 din Textul Unic și este subîmpărțită în trei faze principale : aplicarea angajamentului privind exproprierea, declararea unei lucrări ca fiind de utilitate publică, determinarea despăgubirii privind exproprierea.

Aplicarea angajamentului privind exproprierea. În ceea ce privește aplicarea acestui angajament bunului care urmează a fi expropriat, se finalizează, atunci când, se obține prin act aprobarea planului urbanistic general care presupune executarea unei lucrări publice sau de utilitate publică.

Aplicarea acestui angajament se face pe o durată de cinci ani, în această perioadă se poate emite actul prin care se declară lucrarea ca fiind de utilitate publică, dacă lucrarea nu se declară în timp util ca fiind de utilitate publică intervine decăderea aplicării angajamentului de expropriere.

După ce s-a efectuat plata despăgubirii provizorii acceptate sau depozitul despăgubirii definitive neacceptate, autoritatea expropriatoare emite hotărârea de expropriere prin care dispune trecerea dreptului de proprietate sau a dreptului care constituie obiectul exproprierii.

Declararea unei lucrări ca fiind de utilitate publică. Declararea utilității publice se realizează, atunci când, autoritatea expropriantă, aprobă proiectul definitiv al lucrării publice sau de utilitate publică, sau când se aprobă planul detaliat, planul de parcelare, planul de recuperare, planul de reconstruire, planul zonal.

Dacă construcția (lucrarea) nu este conformă cu planul urbanistic, declararea acesteia de utilitate publică, depinde de aprobarea proiectului. Declararea lucrării de utilitate publică poate fi stabilită începând din momentul în care decretul de expropriere este pus în aplicare, pe o perioadă de cinci ani, pentru cazuri deosebite acest termen se poate prelungi pe o perioadă de zece ani.

Determinarea despăgubirii privind exproprierea. Aceasta este ultima fază din întreaga procedură, iar în urma determinării despăgubirii, urmează a fi eliberat decretul de expropriere. În momentul în care s-au efectuat plățile privind despăgubirile provizorii acceptate sau depozitul despăgubirilor definitive neacceptate, autoritatea expropriantă eliberează decretul de expropriere.

Secțiunea a IV – a.

Procedee specifice : acte ablative privind exproprierea

&1.Conceptul de act ablativ . Actele ablative sunt calificate, în general ca acelea „ prin care puterea publică, pentru un avantaj al colectivității sacrifică un interes al unui bun vital al unui privat ”(GIANNINI) Formele și intensitățile sacrificiului impus variază în legătură cu diversele măsuri luate.

La nivelul funcțional măsurile luate în examinare: au întotdeauna un efect privativ de o facultate sau de un drept îndreptat împotriva destinatarului măsurii și pot să aibă și un efect achizitiv al unei facultăți sau a unui drept în favoarea unui beneficiar.

Din punct de vedere structural, există: măsuri ablatorii personale care sacrifică un drept de natură personală ( ex. Ordine ale poliției sau ale autorității sanitare); măsuri ablatorii obligatorii care influențează raporturilor de obligație (ex. Impozitele tributare) și măsuri ablatorii reale care sacrifică drepturi reale (exproprierea, servitutea obligatorie, ocuparea de urgență)

&2.Actele ablative de necesitate urgentă.

Este vorba de acte ablative, pe care legea le reglementează destul de sumar, izvorul acestor acte derivă din urgența de a acționa, în acest sens vorbim despre: rechiziționarea de urgență, ordinele de distrugere a bunurilor și ocuparea de urgență.

Rechiziționarea de urgență, se aplică, doar în cazul unei grave necesități publice. Este prevăzută de art.7 din legea privind contenciosul administrativ, și este de competența tuturor acelor autorități, cum ar fi prefectul, primarul, care, pot să dispună de urgență, de proprietatea privată.

Poate fi adoptată, pentru, orice motiv urgent de interes public, atât în ceea ce privește bunurile mobilele cat și imobilele. Consiliul de Stat a considerat, admisibilă, tocmai din motive de siguranță, achiziționarea de locuințe, care erau destinate persoanelor evacuate din casă în plină iarnă.

Ordinele de distrugere a bunurilor, sunt măsuri, care comportă pierderea proprietății, adoptate cu scopul de a preveni. Trebuie menționat, că despăgubirea, care se acordă în astfel de cazuri, nu reprezintă o contraprestație, ci o compensație pentru sacrificiul impus în interesul general. De exemplu, ordinul de a ucide animalele infectate și ale căror boli sunt transmisibile, punând în pericol sănătatea cetățenilor.

Ocuparea de urgență.

Legea din 1865, prevedea două situații, ale ocupării de urgență: ocupări de necesitate de forța majoră, constând în cauze naturale, cu caracter de calamitate, cum ar fi ruperea malurilor și a podurilor avariate de viitura apelor, și ocuparea de urgență cu privire la executarea unor lucrări care nu pot fi amânate și sunt considerate de maximă urgență. Vorbim despre, ocuparea preliminară exproprierii, față de care, aceasta, constituie o sub procedură.

&3.Măsurile ablative aleatorii și principiile generale.

Art. 42 alin.3 din Constituție prevede că „ proprietatea privată poate fi, în cazurile prevăzute de lege, și fără despăgubiri, expropriată din motive de interes general .”

Din aceasta normă se pot extrage principiile generale ale tuturor actelor ablative.

Principiul rezervei legii, întrucât numai legea poate să recunoască administrației publică, puterea de a opera un transfer forțat asupra bunului de la privat, fixând limitele, obiectul și condițiile actului ablativ.

Al doilea principiu este obligarea la despăgubire : întrucât în toate ipotezele de însușire a unui bun din partea administrației, aceasta datorează proprietarului o despăgubire în condițiile legitimității actului ablativ

Al treilea principiu este necesitatea existenței unor motive de interes general, public, pentru emiterea actului ablativ.

&4.Ocuparea de urgență a unui teren . Principiul exproprierii indirecte.

Conform art.43 din Constituție exproprierea pentru utilitate publică, poate fi dispusă ,, Pentru cauze de utilitate publică pot fi dispuse exproprieri cu compensare, de către stat, autorități publice ori societăți de interes public.”

1. În ceea ce privește, ocuparea de urgență a unui teren, în dreptul italian, procedura accelerată de expropriere permite administrației să ocupe un teren și să construiască pe el înainte de expropriere. Odată ce lucrarea ce urmează a fi realizată este declarată de utilitate publică, și proiectul de construcție este adoptat, administrația poate decreta ocuparea de urgență a zonelor de expropriat pe o durată determinată, care să nu depășească cinci ani Decretul privind ocuparea devine caduc dacă ocuparea materială a terenului nu are loc în următoarele trei luni de la promulgare. Înainte de sfârșitul perioadei de ocupare autorizată, un decret de expropriere formală trebuie emis.

Ocuparea autorizată a unui teren dă dreptul la o despăgubire de ocupare.

Curtea Constituțională Italiană a recunoscut, prin sentința sa nr. 470 din 1990, un drept de acces imediat, la un tribunal, în scopul solicitării despăgubirii de ocupare imediat ce terenul este ocupat din punct de vedere material, fără a fi nevoie să aștepte ca administrația să procedeze la o ofertă de despăgubire.

2. Cât privește principiul exproprierii indirecte (“occupazione acquisiva” sau “accessione invertita”), în anii 1970, mai multe administrații locale, au procedat la ocupări de urgență a terenurilor care nu au fost urmate de decrete de expropriere.

Instanțele italiene s-au confruntat cu cazuri în care proprietarul unui teren a pierdut de facto disponibilitatea acestuia din cauza ocupării și efectuării de lucrări de construcție de interes public. Astfel, se punea problema dacă, pur și simplu prin efectul lucrărilor efectuate, cel interesat a pierdut de asemenea și proprietatea terenului.

Jurisprudența avea îndoieli, în privința faptului de a ști care erau efectele construcției unei lucrări publice pe un teren ocupat ilegal. Prin ocupare ilegală trebuie să se înțeleagă o ocupare ilegală ab initio sau o ocupare autorizată inițial și devenită fără titlu ulterior, titlul fiind anulat sau ocuparea continuând dincolo de termenul autorizat fără ca vreun decret de expropriere să fi intervenit.

Conform unei prime spețe, proprietarul terenului ocupat de administrație nu-și pierdea proprietatea asupra terenului după terminarea lucrării publice. Totuși, nu putea cere o predare a terenului ci putea doar demara o acțiune de daune – interese pentru ocupare abuzivă, nesupusă unui termen de prescriere din moment ce ilegalitatea decurgând din ocupare era permanentă. Administrația putea în orice moment să adopte o decizie formală de expropriere. În acest caz, acțiunea de daune-interese se transforma în litigiu privind despăgubirea de expropriere și daunele-interese, nu erau datorate, decât pe perioada anterioară decretului de expropriere pentru nefolosirea terenului.

Conform unei a doua spețe, proprietarul terenului ocupat de administrație nu pierdea proprietatea asupra terenului și putea cere predarea atunci când administrația a acționat fără să fi existat vreo utilitate publică.

Conform unei a treia spețe, proprietarul terenului ocupat de administrație pierde automat proprietatea asupra terenului în momentul transformării ireversibile a bunului, adică în momentul încheierii lucrării publice. Cel interesat avea dreptul de a cere daune-interese.

Prin sentință din 16 februarie 1983, Curtea de Casație, deliberând în camerele reunite, a soluționat conflictul de jurisprudență și a adoptat cea de-a treia soluție. Astfel a fost consacrat principiul exproprierii indirecte (accessione invertita sau occupazione acquisitiva).

În temeiul acestui principiu, puterea publică dobândește ab origine proprietatea unui teren fără a proceda la o expropriere formală, atunci când, după ocuparea terenului și independent de legalitatea ocupării, lucrarea publică a fost realizată. Atunci când ocuparea este ab initio fără titlu, transferul de proprietate are loc în momentul încheierii lucrării publice. Atunci când ocuparea terenului a fost autorizată inițial, transferul de proprietate are loc la sfârșitul perioadei de ocupare autorizată. În aceeași sentință, Curtea de casație a precizat că, în toate cazurile de expropriere indirectă, interesatul are dreptul la o reparație integrală, dobândirea terenului având loc fără titlu.

Cu toate acestea, această reparație nu este plătită automat, interesatului, îi revine sarcina de a cere daunele-interese. Între altele, dreptul la reparație este însoțit de prescrierea prevăzută în caz de răspundere infracțională, și anume cinci ani, care începe să curgă din momentul transformării ireversibile a terenului.

A. În ceea ce privește, termenul de prescriere, la început, jurisprudența a considerat că niciun termen de prescriere nu se putea aplica, deoarece ocuparea fără titlu a terenului constituia un act ilegal continuu. Curtea de Casație, în sentința sa nr.1464 din 1983, a afirmat că dreptul la reparație era supus unui termen de prescriere de cinci ani. Aceasta în condițiile în care, prima secție a Curții de Casație a afirmat că un termen de prescriere de zece ani trebuia să se aplice. Printr-o sentință din 22 noiembrie 1992, Curtea de Casație, deliberând în camerele reunite, a soluționat definitiv chestiunea, considerând că termenul de prescriere este de cinci ani și că începe să curgă din momentul transformării ireversibile a terenului.

Prin Sentința nr.188 din 1995, Curtea Constituțională, a considerat, că este compatibil cu Constituția principiul exproprierii indirecte, în măsura în care acest principiu este ancorat într-o dispoziție legislativă, și anume articolul 2043 al Codului civil de reglementare a răspunderii infracționale.

Conform acestei sentințe, faptul că administrația devine proprietara unui teren beneficiind de comportamentul său ilegal nu ridică nicio problemă în plan constituțional, din moment ce interesul public, și anume păstrarea lucrării publice, primează interesului privatului și deci dreptului de proprietate al acestuia din urmă.

Curtea Constituțională a considerat compatibilă cu Constituția aplicarea termenului de prescriere de cinci ani, în cazul acțiunii de reparație, așa cum este prevăzut de articolul 2043 al Codului civil pentru răspundere infracțională.

B. Neaplicarea principiului exproprierii indirecte

Evoluțiile jurisprudenței arată că mecanismul prin care construirea unei lucrări publice, implică transferul de proprietate a terenului în beneficiul administrației cunoaște excepții.

În Hotărârea nr.874 din 1996 Consiliul de Stat a afirmat că nu există expropriere indirectă, din moment ce deciziile administrației și decretul de ocupare de urgență au fost anulate de instanțele administrative, dacă nu ar fi așa, decizia judiciară ar fi golită de substanță.

În Sentința nr.1907 din 1997 Curtea de Casație, deliberând în camerele reunite, a afirmat că administrația nu devine proprietara unui teren atunci când deciziile pe care le-a adoptat și declarația de utilitate publică trebuie să fie considerate nule ab initio. În acest caz interesatul păstrează proprietatea terenului și poate cere restitutio in integrum. El poate, ca alternativă, să ceară daune-interese. Ilegalitatea în aceste cazuri are un caracter permanent și niciun termen de prescriere nu găsește aplicare.

Tot în acest sens, în sentința nr.6515 din 1997 Curtea de Casație a afirmat că nu există transfer de proprietate, din moment ce declarația de utilitate publică a fost anulată de instanțele administrative. În acest caz, principiul exproprierii indirecte nu se aplică așadar, interesatul, care păstrează proprietatea terenului, are posibilitatea de a cere restitutio in integrum. Introducerea unei cereri de daune-interese implică o renunțarea la restitutio in integrum. Termenul de prescriere de cinci ani începe să curgă din momentul în care decizia judecătorului administrativ devine definitivă.

În Sentința nr.148 din 1998, prima secție a Curții de Casație a urmărit jurisprudența Camerelor Reunite și a afirmat că transferul de proprietate prin efectul exproprierii indirecte nu are loc atunci când declarația de utilitate publică la care proiectul de construcție este adăugat a fost considerată drept nevalabilă ab initio.

În sentința nr.5902 din 2003 Curtea de Casație deliberând în camerele reunite a reafirmat că nu există transfer de proprietate în lipsa declarației de utilitate publică valabilă.

C. Cât privește,dispozițiile specifice terenurilor utilizate pentru a facilita accesul la proprietate (“edilizia residenziale pubblica”)reglementate de Legea nr.458 din 27 octombrie 1988,dreptul italian prevede posibilitatea de a obține contribuțiile publice facilitând accesul la proprietatea funciară (“edilizia agevolata”). Societățile cooperative reprezintă un caz frecvent de beneficiari ai acestui tip de acces la proprietate.

Pentru cazul de expropriere indirectă a unui teren folosit în acest scop, în temeiul articolului 3 al Legii nr. 458 din 27 octombrie 1988, “Proprietarul unui teren folosit pentru construcția de clădiri publice și de locuințe sociale are dreptul la reparația daunei suferite în urma unei exproprieri declarată ilegală printr-o decizie devenită definitivă, dar nu poate pretinde restituirea bunului său. El are de asemenea dreptul, în plus față de reparația daunei, la sumele datorate din cauza deprecierii monetare și a celor menționate la articolul 1224 § 2 al Codului civil și asta începând din ziua ocupării ilegale”.

Interpretând articolul 3 al Legii din 1988, Curtea constituțională, în sentința sa din 12 iulie 1990 (nr. 384) a considerat: “Prin dispoziția atacată, legiuitorul, între interesul proprietarului terenurilor – a obține în caz de expropriere ilegitimă restituirea terenurilor – și interesul public – concretizat prin destinația acestor bunuri unor scopuri de locuit în condiții favorabile sau convenite – a dat prioritate acestui din urmă interes”.

În Sentința nr.486 din 27 decembrie 1991, Curtea Constituțională a asimilat situația prevăzută în mod expres de articolul 3 cu cea a terenurilor ocupate și construite în lipsa unui decret de expropriere.

În urma intrării în vigoare a Legii bugetului nr.662 din 1996, Curtea de Casație a afirmat că despăgubirea integrală nu poate fi acordată pentru terenurile destinate să faciliteze accesul la proprietate, acestea fiind de-acum supuse despăgubirii conform criteriilor prevăzute de respectiva lege (sentința Curții de Casație, Secția I, 21.5.1997, nr.4535).

În ceea ce privește, acordarea, sumei de reparației în caz de expropriere indirectă conform jurisprudenței din 1983 a Curții de Casație în materie de expropriere indirectă, o reparație integrală a prejudiciului suferit, sub forma daunelor-interese pentru pierderea terenului, era datorată în schimbul pierderii proprietății care implică ocuparea ilegală.

Legea bugetului din 1992 respectiv, articolul 5 bis al Decretului-lege nr. 333 din 11 iulie 1992, a modificat această jurisprudență, în sensul că suma datorată în caz de expropriere indirectă nu putea depăși suma despăgubirii prevăzute pentru cazul unei exproprieri formale.

Prin Sentința nr.369 din 1996 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională această dispoziție.

În temeiul Legii bugetare nr.662 din 1996, care a modificat dispoziția declarată neconstituțională, despăgubirea integrală nu poate fi acordată pentru o ocupare a terenului care a avut loc înainte de 30 septembrie 1996. În această optică, despăgubirea echivalează cu suma despăgubirii prevăzută pentru cazul unei exproprieri formale, în ipoteza cea mai favorabilă proprietarului, prin intermediul unei măriri cu 10%.

Prin Sentința nr.148 din 30 aprilie 1999, Curtea Constituțională a considerat o asemenea despăgubire compatibilă cu Constituția. Totuși, în aceeași sentință, Curtea a precizat că o despăgubire integrală, până la concurența valorii terenului, poate fi cerută atunci când ocuparea și privarea de teren nu au avut loc din cauza utilității publice.

D. Jurisprudența după sentințele Curții de Casație din 30 mai 2000 în cauzele Belvedere Alberghiera și Carbonara și Ventura.

Prin sentințele nr.5902 și 6853 din 2003, Curtea de Casație, deliberând în Camerele Reunite, s-a pronunțat din nou asupra principiului exproprierii indirecte, făcând referire la sentințele Curții menționate anterior.

Apreciind constatarea încălcării articolului 1 al Protocolului nr. 1 în cauzele de mai sus, Curtea de casație a afirmat că principiul exproprierii indirecte joacă un rol important în cadrul sistemului juridic italian și că este incompatibil cu Convenția.

Mai exact, Curtea de casație, după ce a analizat istoria principiului exproprierii indirecte, a spus că, apreciind uniformitatea jurisprudenței în materie, principiul exproprierii indirecte trebuie considerat ca fiind pe deplin “previzibil” începând din 1983. Din acest motiv, exproprierea indirectă trebuie să fie considerată ca respectând principiul legalității. Fiind vorba despre ocupări de teren care au loc fără declarația de utilitate publică, Curtea de Casație a afirmat că acestea nu sunt capabile să transfere proprietatea bunului către stat. În privința despăgubirii, Curtea de Casație a afirmat că, chiar dacă este inferioară prejudiciului suferit de interesat, și mai ales valorii terenului, despăgubirea datorată în caz de expropriere indirectă este suficientă pentru a garanta un “echilibru just” între cerințele interesului general al comunității și imperativele protejării drepturilor fundamentale ale individului.

E. Culegerea dispozițiilor legislative și de reglementare în materie de expropriere pe motiv de utilitate publică.

În articolul 43, Culegerea prevede că în lipsa unui decret de expropriere sau în lipsa declarației de utilitate publică, un teren transformat în urma realizării unei lucrări publice intră în patrimoniul autorității care l-a transformat; daunele-interese sunt acordate în schimb. Autoritatea poate dobândi un bun chiar și atunci când planul de urbanism sau declarația de utilitate publică au fost anulate. Proprietarul poate cere judecătorului restituirea terenului. Autoritatea în cauză se poate opune. Atunci când judecătorul decide să nu ordone restituirea terenului, proprietarul are dreptul la o despăgubire.

&5.Rechiziția în proprietate.

Rechiziția în proprietate, se aseamănă cu exproprierea, dar aceasta este considerată ca fiind, o măsură ablativă excepțională și necesară, care are aplicabilitate, de regulă, doar pe timp de război, sau pe timp de pace, pentru cauze cu caracter militar.

Obiectul rechiziției în proprietate îl constituie, bunurile mobile și doar cele indicate de lege. Cazurile cele mai comune de rechiziție privesc mijloacele de transport ( vehicole, nave etc.)

Secțiunea a V – a

Codificarea legislativă în materie:Textul unic de expropriere

Textul unic reglementează exproprierea în domeniul privat al bunurilor imobiliare sau a drepturilor referitoare la imobile pentru executarea de lucrări publice sau utilități publice.

Este consideră lucrare publică sau de utilitate publică, și realizarea intervențiilor necesare pentru utilizarea de către colectivitate a bunurilor sau terenurilor, sau utilizarea lor împreună, pentru care nu este prevăzută o modificare materială.

Normele care reglementează textul unic, nu pot fi modificate, abrogate sau nu se poate deroga de la ele decât prin declarație expresă, cu referiri specifice la dispozițiile individuale.

Principiul de egalitate al acțiunii administrative. Exproprierea bunurilor imobile sau a drepturilor relative ale imobilelor, poate fi dispusă doar în cazurile prevăzute de lege sau de regulamente. Procedurile specifice se bazează pe principiile de economicitate, eficiență, eficacitate, publicitate și de exemplificare a acțiunii administrative.

Secțiunea a VI.

Bunuri care nu se pot expropria sau se pot expropria în cazuri specifice.

Bunurile care aparțin domeniului public nu pot fi expropriate până când acestea nu sunt scoase din domeniul public.

Bunurile aparținând patrimoniului indisponibil al statului și a altor instituții publice, pot fi expropriate doar pentru un interes public, de importanță mai mare decât cel pentru care sunt destinate.

Bunurile care aparțin bisericii, nu pot fi expropriate fără acordul în prealabil al Sfântului Scaun. Clădirile aparținând cultului nu pot fi expropriate decât pentru motive întemeiate prin acordul prealabil: al autorității competente bisericești, dacă sunt destinate cultului catolic ; al Uniunii Bisericilor Creștine, dacă sunt destinate cultului adventist; al președintelui Adunărilor lui Dumnezeu din Italia, dacă sunt desinate cultului public al bisericilor asociate acestora; al Uniunii Comunităților evreiești Italiene, dacă sunt destinate publicului cultului evreiesc; al Uniunii creștine evanghelice baptiste din Italia, dacă sunt destinate cultului public al bisericilor care fac parte din acesta; al Decanului Bisericii evanghelice luterane din Italia cu acordul organismului responsabil al comunității interesate, dacă acestea sunt destinate aceleiași biserici; al reprezentantului de orice altă confesiune religioasă, în cazurile prevăzute de lege.

Acestor reglementări, li se aplică, regulile privind exproprierea, în conformitate cu dreptul internațional, general recunoscut de tratatele internaționale la care Italia este parte.

Secțiunea a VII-a

Faze anterioare decretului de expropriere.

Decizia de expropriere poate fi emisă dacă lucrarea ce urmează a fi realizată este prevăzută în planul urbanistic general, sau într-un act de natură și utilitate echivalentă, iar asupra bunului ce urmează a fi expropriat a fost aplicată constrângerea impusă de expropriere; dacă s-a realizat declarația de utilitate publică; atunci când, chiar dacă provizoriu, despăgubirea privind exproprierea a fost stabilită.

&1. Faza de supunere a bunului restricției prestabilită de expropriere. Obligațiile derivate din planul urbanistic.

Un bun este supus obligației prestabilite de expropriere, când devine utilizabil actul de aprobare al planului urbanistic general, sau o variată a sa, care prevede realizarea unei lucrări publice sau utilitate publică.

Obligația prestabilită la expropriere se realizează pe o perioadă de 5 ani. În acest termen poate fi emisă dispoziția care comportă declarația de utilitate publică a lucrării.

Dacă, utilitatea publică a lucrării, nu este în prealabil declarată, obligația prestabilită privind exproprierea, decade, și se aplică măsurile dictate de art.9 din Textul unic în materie edilitară, aprobat prin decretul Președintelui Republicii nr.380 din 6 iunie 2001.

Restricția prestabilită exproprierii, la împlinirea termenului de decădere, poate fi reluată.

În cursul celor 5 ani de obligație prestabilită, asupra bunului în discuție, Consiliul comunal poate, să dispună sau să autorizeze realizarea, altor lucrări publice sau utilități publice, diferite de cele prevăzute inițial în planul urbanistic general. Într-un asemenea caz, dacă regiunea sau instituția delegată să aprobe planul urbanistic general, nu – și manifestă dezacordul, în termen de 90 de zile, de la primirea deliberării Consiliului comunal și a documentației complete, se consideră aprobată hotărârea consiliului comunal, care într-o ședință următoare va dispune realizarea lucrării.

&2. Obligațiile ce rezultă din alte acte decât planurile urbanistice generale.

Dacă, realizarea unei lucrări publice sau utilități publice, nu este prevăzută în planul urbanistic general, restricția prestabilită de expropriere, poate fi dispusă, în mod expres, prin prezentarea actului, la cererea celui interesat, la inițiativa administratorului care aprobă proiectul, prin intermediul unui consorțiu de servicii, un acord de program, o înțelegere sau un alt act, chiar de natură teritorială, care în baza legislației în vigoare să comporte varianta planului urbanistic.

Restricția poate fi de asemenea dispusă, printr-un act expres, sau prin recurgerea la o variantă simplificată a planului urbanistic, și la solicitarea celui interesat.

&3. Participarea părților interesate.

Avizul de declanșare a procedurii de expropriere, va fi transmis, proprietarului bunului asupra căruia intervine restricția prestabilită.

În cazul adoptării unei variante la planul reglementat pentru realizarea unei singure lucrări publice, Avizul de declanșare a procedurii, se va transmite cu cel puțin douăzeci de zile înainte de deliberarea consiliului comunal;

Iar în cazul lucrării publice sau utilități publice care nu este prevăzută în planul urbanistic general, avizul de declanșare a procedurii, va fi transmis cu cel puțin douăzeci de zile înainte de emiterea actului dacă acesta se dovedește a fi compatibil cu cerințele de celeritate a procedurii.

Avizul de declanșare a procedurii este comunicat personal părților interesate de lucrările prevăzute în plan urbanistic.

Atunci când numărul destinatarilor este mai mare de 50, comunicarea se efectuează prin intermediul avizului public, care trebuie afișat în registrul Primăriei în a cărei rază teritorială sunt proprietățile supuse obligației dar și într-un ziar național și local și pe site-ul Regiunii sau Provinciei autonome în al cărei rază teritorială se află proprietățile supuse restricției. Avizul trebuie să precizeze unde și în ce calitate poate fi consultat planul sau proiectul.

Părțile interesate pot să formuleze în 30 de zile succesive observații, ce vor fi evaluate de autoritățile de expropriere în scopul determinărilor definitive.

Secțiunea a VIII-a. Declarația de utilitate publică: faze și procedură

&1. Actele care comportă declarația de utilitate publică.

1. Declarația de utilitate publică se consideră dispusă atunci când:

– autoritatea expropriantă, aprobă în acest scop, proiectul definitiv al lucrării publice sau de utilitate publică, sau când este aprobat planul detaliat, cel de parcelare, de recuperare, de reconstrucție, planul suprafețelor destinat zonelor productive, sau planul zonal;

– în orice situație, atunci când, în baza normei în vigoare, se specifică declarația de utilitate publică, prin aprobarea unui instrument urbanistic de sector, prin concesiune, printr-o autorizație sau acte cu efecte echivalent.

Variantele derivate din actul specificat, precum și variantele ulterioare în curs de realizare, sunt aprobate de autoritățile de expropriere, în scopul declarației de utilitate publică și nu cer o nouă aplicare a restricției prestabilite a exproprierii.

&2. Conținutul și efectele actului care comportă declarația de utilitate publică.

Măsura prin care se dispune utilitatea publică a lucrării, este valabilă, până când, restricția prestabilită exproprierii este retrasă. Efectele declarației de utilitate publică se produc, chiar dacă nu sunt în mod expres indicate în măsura care o dispune.

Tot în măsura care comportă declarația de utilitate publică, se stabilește termenul în care se va emite decizia de expropriere. Dacă lipsește determinarea expresă a termenului, decizia de expropriere poate să fie emisă pe un termen de 5 ani, începând cu data la care actul care declară utilitatea publică a lucrării produce efecte.

Autoritatea care a declarat utilitatea publică a lucrării, poate dispune prelungirea termenului, în cazuri de forță majoră sau pentru alte motive justificate. Prelungirea poate fi dispusă și de Birou, înainte de scadența termenului și pe o perioadă de timp care să nu depășească doi ani.

Scadența termenului în care poate fi emisă decizia de expropriere, determină încetarea producerii de efecte a declarației de utilitate publică.

În cazul în care obligația prestabilită a exproprierii privește imobile care nu pot fi supuse „transformării fizice”, declarația de utilitate publică se realizează prin adoptarea unei măsuri de destinație pentru folosința publică a imobilului, prin care sunt indicate finalitățile intervenției, și timpii prevăzuți pentru eventualele lucrări de întreținere, precum și relativele costuri prevăzute.

&3. Realizarea actelor care declară utilitatea publică.

Autoritatea care emite actele care aprobă în acest scop, proiectul definitiv al lucrării publice sau de utilitate publică, sau planul detaliat, cel de parcelare, de recuperare, de reconstrucție, planul suprafețelor destinat zonelor productive, sau planul zonal, ori execută o decizie de expropriere, transmite o copie, la Ministerul Infrastructurilor și Transporturilor, pentru lucrările de competență statală, și președintelui Regiunii, pentru lucrările de competență regională.

Prin decretul Ministrului Infrastructurilor și Transporturilor sau al președintelui Regiunii, respectiv pentru lucrările de competență statală sau regională, sunt indicate birourile competente pentru actualizarea listelor din care derivă declarația de utilitate publică sau prin care este dispusă exproprierea. În același decret se poate prevedea, ca același sau alte birouri, să acorde indicații operative autorităților de expropriere pentru corecta aplicare a textului unic.

Autoritatea expropiantă comunică biroului stadiul procedurii de expropriere, cu cel puțin trei luni înainte de încetarea efectelor declarației de utilitate publică; dacă a fost realizată în termenul prevăzut decizia de expropriere sau termenul respectiv a trecut inutil; dacă au existat contestații față de actele de adoptare și aprobare a planului urbanistic, actul care declară utilitatea publică a lucrării sau decizia de expropriere.

Secțiunea a IX-a.

Emiterea deciziei de expropriere și modalitatea de determinare a despăgubirii

&1. Determinarea provizorie a despăgubirii

Din momentul în care actul ce declară utilitatea publică produce efecte, în următoarele 30 de zile, autoritatea expropriantă, completează: lista bunurilor ce urmează a fi expropriate, lista proprietarilor ale căror bunuri urmează a fi expropriate, precum și sumele oferite pentru exproprierea bunurilor. Lista va fi comunicată fiecărui proprietar. Părțile interesate, în următoarele treizeci de zile, pot să prezinte observații scrise și să depună documente.

Acolo unde este considerat a fi oportun, în funcție de datele dobândite și compatibile cu cerințele de celeritate ale procedurii, autoritatea expropriantă invită proprietarul și, dacă este cazul, beneficiarul exproprierii, să precizeze, într-un termen nu mai mare de douăzeci de zile și eventual în baza unui raport explicativ, care este valoarea atribuită zonei expropariate, în scopul determinării despăgubirii de expropriere.

Fiind evaluate observațiile părților interesate, autoritatea expropriantă, folosindu-se și de birourile instituțiilor locale, biroul tehnic zonal sau al comisiei provinciale, înainte de a decide exproprierea, certifică valoarea zonei expropriate și determină provizoriu valoarea despăgubirilor de expropriere.

Actul prin care se determină provizoriu valoarea despăgubirilor de expropriere este notificat proprietarului, și beneficiarului exproprierii, dacă este diferit de autoritatea precedentă.

În treizeci de zile succesive de la primirea notificării, proprietarul, poate comunica autorității expropriante, dacă este de acord, cu declarația despăgubirii de expropriere. Această declarație este irevocabilă.

În cazul în care s-a stabilit valoarea despăgubirii de expropriere, proprietarul este obligatsă consimtă autorității de expropriere intrarea în posesia bunului expropriat. În acest caz, proprietarul are dreptul să primească un avans de 80% din despăgubire, cu condiția ca proprietarul să facă dovada proprietății asupra bunului.

De la data intrării în posesie, proprietarul are dreptul, de asemenea, la dobânzi, în măsura taxei legale pentru despăgubiri, până în momentul plății eventualului avans și a plății totale. În cazul în care proprietarul se opune ca autoritatea expropriantă să intre în posesia bunului, aceasta va aduce doi martori, care să confirme faptul că proprietarul a fost de acord ca bunul său să fie expropriat, în acest sens existând, și declarația prin care proprietarul, și-a dat acordul ca autoritatea expropriantă să intre în posesia bunului expropriat, declarație care, așa cum am mai menționat este irevocabilă .

Atunci când părțile, s-au înțeles asupra valorii despăgubirii de expropriere, și s-a declarat bunul ca fiind lipsit de sarcini, proprietarul este obligat, în termen de 60 de zile, începând cu data comunicării declarației, să prezinte întreaga documentație doveditoare și certificată de un notar, prin care se atestă deplina și libera proprietate a bunului. În acest caz, întreaga despăgubire, sau restul din cea plătită deja în avans, trebuie să fie realizată în următoarele șaizeci de zile. Dacă plata nu a fost realizată în termenul de șaizeci de zile, proprietarul are dreptul la dobânzi, în măsura taxei legale chiar dacă nu s-a realizat intrarea în posesia bunului.

Beneficiarul exproprierii și proprietarul, stipulează în actul de cesiune a bunului, că toate formalitățile au fost îndeplinite. În cazul în care proprietarul primește suma și refuză să semneze actul de cesiune a bunului, poate fi emisă, fără nicio altă formalitate, decizia de expropriere, care este recunoscută în asemenea circumstanțe, și poate servi la intrarea în posesia bunului.

Actul de cesiune voluntară este transmis pentru transcriere, în termen de 15 zile la biroul registrelor imobiliare, în sarcina și pe cheltuielile noului proprietar al bunului.

Decizia de expropriere se eliberează după ce autoritatea expropriantă, dispune depunerea, în treizeci de zile, la Casa depuneri și împrumuturi, a sumei privind despăgubirea. În cazul în care eficacitatea utilității publice decurge din aprobarea planurilor urbanistice executive, termenele pentru îndeplinirea acestora curg de la data introducerii imobilelor ce urmează a fi expropriate în programul de aplicare a planurilor.

&2. Procedura de determinare definitivă a despăgubirii

Autoritatea expropriantă emite lista proprietarilor care nu au fost de acord cu determinarea despăgubirilor stabilite pentru expropriere.

Dacă lipsește acordul asupra determinării despăgubirii de expropriere, autoritatea expropriantă invită proprietarul interesat, cu act notificat prin intermediul biroului judiciar, să comunice în douăzeci de zile succesive, dacă intenționează să se folosească, în ceea ce privește despăgubirea, de procedura prin care se desemnează doi experți.

În cazul în care, proprietarul este de acord cu desemnarea experților, autoritatea expropiantă, numește doi experți, dintre care unul poate fi ales de proprietar, și stabilește termenul în care se va prezenta raportul privind estimarea valorii bunului. Termenul nu poate fi mai mare de nouăzeci de zile, începând cu data numirii experților, dar se poate extinde, atunci când se face dovada faptului că din cauze reale și dovedite, experții nu au reușit finalizarea raportului privind estimarea valorii bunului.

Atunci când raportul privind estimarea valorii bunului, întocmit de cei doi experți, nemulțumește o parte sau ambele părți care au solicitat efectuarea lui, președintele tribunalului civil în circumscripția căruia se află bunul ce urmează a fi expropriat, numește un al treilea expert.

Acest expert, desemnat de președintele tribunalului civil, este ales dintre: profesori universitari, chiar și asociați, sau între persoane care rezultă a fi înscrise în registrul experților sau consultanților tehnici ai tribunalului civil în circumscripția căruia se află bunul.

Cheltuielile pentru numirea experților: sunt achitate de autoritățile expropriante, în baza tarifelor profesionale ele sunt achitate de proprietar, dacă evaluarea este inferioară sumei determinate provizoriu. De asemenea ele sunt împărțite în mod egal între beneficiarul exproprierii și expropiat dacă diferența privind suma determinată provizoriu nu depășește creșterea cu zece la sută față de cea inițială.

Cât privește întocmirea raportului privind estimarea valorii bunului, experții comunică părților, locul, data și ora operațiunilor, prin intermediul unei scrisori recomandate cu aviz de primire sau prin poștă electronică, cu cel puțin șapte zile înainte de data stabilită. Părțile pot asista la operațiuni și prin intermediul persoanelor de încredere, să formuleze observații orale și să prezinte memorii scrise și documente, de care experții să țină cont.

Raportul experților este depus autorității expropriante, care informează părțile interesate prin intermediul scrisorii recomandate cu aviz de primire, înștiințându-le că pot să vadă și să extragă copia în următoarele treizeci de zile.

Când, partea interesată acceptă în mod expres despăgubirea rezultată din raport, autoritatea expropriantă autorizează plata sau depunerea unei părți din despăgubirea nedepusă, urmând ca proprietarul să încaseze despăgubirea depusă.

În situația în care proprietarul, nu și-a manifestat acordul expres, în 30 de zile de la scadența termenului, autoritatea expropriantă, va depune, suma privind despăgubirea, la Casa de depuneri și împrumuturi. Proprietarul are dreptul, să solicite ca suma depusă sau ce urmează a fi depusă, să fie cu titlu de datorie publică.

&3. Determinarea urgentă a despăgubiri provizorii.

Atunci când efectuarea lucrărilor privind exproprierea are caracter de urgență, decizia de expropriere, poate fi emisă și în baza determinării urgente a despăgubirii de expropriere, fără despăgubiri particulare sau alte formalități. În decizie se menționează determinarea urgentă a despăgubirii și se invită proprietarul, în următoarele treizeci de zile de la intrarea în posesie, să își dea acordul.

Decizia de expropriere poate fi emisă, ca urmare a determinării urgente a despăgubirii de expropriere, fără investigații specifice sau formalități, atunci când numărul destinatarilor procedurii de expropriere este mai mare de 50.

Primind de la expropriat acordul și documentația doveditoare a deplinei și liberei disponibilități a bunului, autoritatea expropriantă, dispune efectuarea plății despăgubirii în șaizeci de zile dacă acest termen se depășește, proprietarului îi sunt plătite dobânzile legale prevăzute de lege.

Când proprietarul nu este de acord cu determinarea măsurii despăgubirii de expropriere, expropriatul poate solicita numirea experților, iar atunci când raportul final întocmit de aceștia nu corespunde cerințelor sale, va putea depune contestație pentru reevaluare.

În absența cererii proprietarului, autoritatea expropriantă solicită determinarea despăgubirii comisiei provinciale, care deliberează în termen de treizeci de zile și comunică decizia proprietarului, cu aviz de notificare în forma actelor procesuale civile.

&4. Ocuparea de urgență prestabilită exproprierii.

Atunci când efectuarea lucrărilor privind exproprierea are caracter de urgență, decizia de expropriere, poate fi emisă și în baza caracterului de urgentă, însă aceasta trebuie motivată, astfel determinându – se provizoriu despăgubirea și ocuparea anticipată a bunurilor imobile necesare.

Decizia conține lista bunurilor de expropriat și proprietarii acestor bunuri, indică bunurile de ocupat și determină despăgubirea de oferit în mod provizoriu. Decizia de expropriere este notificată proprietarului. Acesta în treizeci de zile de la notificare , poate, în cazul în care nu este de acord cu despăgubirea oferită, să – și prezinte observațiile scrise și să depună documentele.

Această decizie poate fi emisă în baza determinării urgente a despăgubirii de expropriere fără investigații specifice sau formalități, în următoarele cazuri: dacă numărul de destinatari ai procedurii expropriative este mai mare de 50; atunci când proprietarul a fost de acord cu determinarea despăgubirii și a acceptat avansul de 80% din despăgubire.

Secțiunea a X-a Decizia de expropriere

&1. Conținutul și efectele deciziei de expropriere.

Decizia de expropriere:

este emisă în termenul de scadență a efectului declarației de utilitate publică;

indică datele actelor din care a apărut restricția prestabilită a exproprierii și procedura care a aprobat lucrarea;

indică despăgubirea determinată provizoriu sau urgent și precizează dacă aceasta a fost acceptată de proprietar sau ulterior plătită, sau a fost depusă Casei de depuneri și împrumuturi;

numește experți delegați să determine în mod definitiv despăgubirea de expropriere, precizând dacă aceasta a fost acceptată de proprietar sau ulterior plătită, sau a fost depusă Casei de depuneri și împrumuturi;

recunoaște determinarea de urgentă a despăgubirii provizorii;

precizează datele deciziei emise și starea de execuție;

dispune transferarea dreptului de proprietate, cu condiția suspensivă, ca această decizie să fie ulterior notificată și realizată;

este notificat proprietarul, cu un aviz conținând indicarea locului, zilei, orei în care este prevăzută executarea deciziei de expropriere, cu cel puțin șapte zile înainte de aceasta;

decizia de expropriere este transcrisă de către biroul registrelor imobiliare.

notificarea deciziei de expropriere poate avea loc simultan execuției. Dacă există opoziție din partea proprietarului sau a posesorului bunului, în procesul verbal se recunoaște contestația și operațiunile de intrare în posesie pot să fie amânate cu zece zile;

operațiile de transcriere și de înscriere în cadastru și cărțile funciare au loc fără investigații, în sarcina și cu cheltuielile beneficiarului exproprierii;

un extras al deciziei de expropriere este transmis în termen de 5 zile pentru publicarea în Monitorul Oficial al Republicii sau în Buletinul Oficial al Regiunii în teritoriul căreia se află bunul. Contestația din partea terțului se poate depune în treizeci de zile succesive publicării extractului. Dacă în acest termen nu se face nicio contestație, și pentru terț despăgubirea rămâne fixată în suma depusă.

&2. Executarea deciziei de expropriere

Executarea deciziei de expropriere are loc, la inițiativa autorității expropriante sau a beneficiarului, printr-un proces verbal de intrare în posesie, în termenul definitiv de 2 ani.

,,Starea” bunului poate fi completată și ulterior redactării procesului verbal de intrare în posesie, înainte ca ea să fie schimbată. Starea bunului și procesul verbal de intrare în posesie, sunt redactate, împreună cu expropriatul. În cazul în care cel expropriat lipsește sau refuză să participe, acest proces verbal se va încheia în prezența a cel puțin doi martori, care nu au legătură cu beneficiarul exproprierii. Totodată mai pot participa și titularii de drepturi reale sau personale asupra bunului. Se consideră efectuată intrarea în posesie și în situația în care procesul verbal a fost încheiat, dar vechiul proprietar continuă să folosească respectivul bun.

Autoritatea expropriantă, în partea de jos a deciziei, indică data la care s-a efectuat intrarea în posesie și trimite copia procesului verbal biroului registrelor imobiliare pentru înregistrare.

&3. Efectele exproprierii pentru terți

Exproprierea dreptului de proprietate comportă ”amortizarea„ automată a tuturor celorlalte drepturi, reale sau personale, ce grevează bunul expropriat, cu excepția celor compatibile cu scopurile exproprierii prestabilite.

Acțiunile reale și personale, realizate asupra bunului expropriat, nu coincid cu procedura de expropriere și efectele deciziei de expropriere. Din momentul transcrierii deciziei de expropriere, toate drepturile relative la bunul expropriat pot să fie invocate doar în contextul despăgubirii.

Secțiunea a XI – a

Despăgubirile privind exproprierea

&1. Determinarea valorii bunului

În afara criteriilor specifice prevăzute de lege, despăgubirea de expropriere este determinată în baza caracteristicilor bunului în momentul acordului de cesiune sau la data emiterii deciziei de expropriere, evaluând incidența restricțiilor de orice natură în afara celei de expropriere și fără a considera efectele restricției prestabilite a exproprierii și cele legate de realizarea unei eventuale lucrări prevăzute, și în caz de expropriere a unui drept diferit de cel de proprietate sau de stabilirea unei servituții.

Valoarea bunului este determinată fără a se ține cont de construcțiile, plantațiile și îmbunătățirile aduse bunului. Se consideră realizate, în scopul obținerii unei despăgubiri mai mari, construcțiile, plantațiile și îmbunătățirile întreprinse pe fondul ce constituie obiect al exproprierii după comunicarea începerii procedurii. Proprietarul, pe cheltuielile sale, poate ridica de la locul bunului, materialele precum și alte bunuri, cu condiția ca lipsa acestora să nu aducă prejudicii lucrării ce urmează a fi realizate.

&2. Exproprierea parțială a unui bun unitar

În caz de expropriere parțială a unui bun unitar, valoarea părții expropriate este determinată ținând cont de relativa diminuare a valorii.

Dacă din executarea lucrării derivă un avantaj imediat și special părții care nu este expropriată de bun, din suma relativă la valoarea părții expropriate se extrage suma corespunzătoare avantajului respectiv.

Nu se aplică reducerea menționată anterior, în cazul în care aceasta este superioară a unei pătrimi din despăgubirea datorată și proprietarul abandonează întregul bun. Expropiatorul poate accepta abandonul, dacă acesta corespunde unei sume, care să nu fie mai mică de trei pătrimi din despăgubirea datorată. În orice caz despăgubirea datorată de către expropriant nu poate fi inferioară jumătății din aceea prevăzută la alineatul 1.

&3. Subiecții care au dreptul la despăgubire.

Despăgubirea de expropriere revine proprietarului bunului expropriat sau arendaș în emfiteoză, dacă acesta este și proprietar.

După transcrierea deciziei de expropriere sau a actului de cesiune, toate drepturile relative al bunul expropriat pot fi invocate doar pentru despăgubire.

Expropriatorul, nu este obligat, să intervină, în conflictele dintre proprietar și arendaș, și nu suportă creșteri ale cheltuielilor din cauza împărțirii între ei a despăgubirilor.

Titularul unui drept real sau personal al bunului nu are dreptul la o despăgubire suplimentară. Dacă acest titular consideră că a fost neîndreptățit în ceea ce privește despăgubirea, și consideră că s-ar impune acordarea unei despăgubiri suplimentare, acesta poate să depună o contestație la evaluare, sau să intervină în hotărârea luată de proprietar.

Secțiunea a XII-a Plata despăgubirii de expropriere.

&1. Plata sau depunerea despăgubirii provizorii

1. Din momentul în care au trecut treizeci de zile de la notificarea actului determinativ al despăgubirii provizorii, autoritatea expropriantă efectuează plata despăgubirii acceptate sau o depune la Casa de depuneri și împrumuturi.

Autoritatea expropriantă poate să efectueze plata directă a despăgubirii către proprietari, dacă aceștia își asumă răspunderea față de eventuale drepturi ale terților și poate să dispună depunerea unei garanții corespunzătoare în termenul stabilit în acest scop.

Dacă bunul este grevat de ipotecă, proprietarul poate primi despăgubirea printr-o declarație anterioară a titularului dreptului de ipotecă, cu semnătură autentificată, care autorizează recunoașterea sumei.

Dacă bunul este grevat de alte drepturi reale, sau dacă există obiecțiuni în ceea ce privește plata despăgubirilor, în absența unui acord asupra modalităților de recuperare, beneficiarul exproprierii depune suma la Casa de depuneri și împrumuturi. Într-un asemenea caz, plata efectivă are loc în conformitate cu pronunțarea autorității judiciare, la cererea părților interesate.

Dacă lipsesc drepturile terților asupra bunului, proprietarul poate în orice moment să perceapă suma depusă, cu rezerva de a cere pe cale juridică suma efectivă datorată.

Casa de depuneri și împrumuturi prevede plata sumelor primite cu titlu de despăgubiri de expropriere și în raport cu care nu sunt opoziții din partea terților, când proprietarul depune o declarație în care își asumă orice responsabilitate în raport cu eventualele drepturi ale terților.

În ceea ce privește, măsurile de acordare a despăgubirilor, sunt comunicate titularului și se publică în Monitorul Oficial al Republicii sau Buletinul Oficial al Regiunii în teritoriul căreia se află bunul.

Măsura autorității expropriante, devine executivă, în decurs de treizeci de zile de la îndeplinirea formalității dacă nu este înaintată o contestație din partea terților pentru creșterea sumei despăgubirilor sau a garanției. Într-o astfel de situație autoritatea expropriantă dispune depunerea despăgubirilor acceptate sau convenite, la casa de depuneri și împrumuturi.

Plata despăgubirii acceptate sau determinată de experți, se efectuează în termen de șaizeci de zile, care curge de la comunicarea deciziei de plată, excepție făcând situația în care există depusă o contestație în ceea ce privește evaluarea definitivă a despăgubirii.

&2. Plata sau depunerea definitivă a despăgubirilor ca urmare a expertizei de evaluare

Raportul de evaluare este depus de experți sau de Comisia provincială, la biroul pentru exproprieri. Autoritatea expropriantă comunică primirea depunerii prin intermediul unei recomandate cu aviz de primire și semnalează dreptul de luare la cunoștință și extragerea unei copii.

După trecerea celor treizeci de zile de la comunicarea depunerii, autoritatea expropriantă, în baza raportului expertizei și după efectuarea plații privind cheltuielile de expertiză, la propunerea responsabilului procedurii, autorizează plata despăgubirii, sau ordona depunerea la Casa de depuneri și împrumuturi.

&3. Plata definitivă a despăgubirilor

Autoritatea expropriantă autorizează plata sumei depusă la proprietar sau la cei ce dețin drepturi, dacă a devenit definitivă, în raport cu toate determinările despăgubirilor de expropriere. Autorizația este dispusă la cererea părților interesate.

În același timp cu cererea, se va depune: un certificat de la registrele imobiliare, de unde rezultă că nu sunt transcrieri sau înscrieri de drepturi sau acțiuni ale terților; un atestat al autorității expropriante, din care să rezulte că nu au fost notificate opoziții din partea terților.

&4. Plata despăgubirilor ca urmare a procedurii judiciare.

Dacă există, drepturi reale asupra fondului expropriat sau există contestații la plată, plata despăgubirilor celor în drept este depusă autorității juridice, la cererea celor interesați.

&5.Plata despăgubirilor persoanelor în incapacitate, instituțiilor și asociațiilor.

Dacă bunul expropriat aparține unui minor, unei persoane fără capacitate de exercițiu , unei persoane absente, unei instituții sau asociație care nu are dreptul de a înstrăina imobile, actele procedurii nu cer nicio autorizație specială. Art. 31

Dispoziții asupra despăgubirilor. Tutorii și administratorii subiecților mai sus menționați, trebuie să solicite și să obțină, o aprobare de la tribunalul civil pentru determinarea sau pentru acceptarea despăgubirilor oferite de autoritatea expropriantă, sau pentru încheierea unui acord de cesiune.

Dacă statul sau o altă instituție publică este titulară a bunului, se aplică dispozițiile referitoare la tranzacție.

Sumele depuse pentru despăgubirea bunurilor, aparținând unui minor, unei persoane fără capacitate de exercițiu, unor persoane absente sau instituții ori asociații care nu are dreptul de înstrăinare a imobilelor, nu pot fi recuperate de către tutore sau administratori, cu excepția cazurilor în care sunt delegați prin formalitățile cerute de legile civile.

Secțiunea a XIII-a

Lucrări private de utilitate publică.

&1. Determinarea despăgubirii în cazul exproprierii pentru realizarea unor lucrări private care nu constau în construcții de locuințe publice.

1. Dacă exproprierea se finalizată în scopul realizării de lucrări private de utilitate publică, și care nu intră în sectorul construcții de locuințe publice, subvenționată și numită și în contextul planurilor de așezări productive din inițiativa publică, despăgubirea de expropriere este determinată în măsura corespunzătoare valorii prețului de vânzare a bunului.

&2. Determinarea despăgubirii în caz de expropriere a unei suprafețe fără clădiri.

În cazul exproprierii unei suprafețe fără clădiri, despăgubirea definitivă este determinată în baza criteriului de valoare agricolă, ținând cont de culturile efectiv practicate realizate în mod legitim, și în relație cu exercițiul societății agricole, fără evaluarea posibilei sau efectivei utilizări diferite de cea agricolă.

Dacă suprafața nu este efectiv cultivată, despăgubirea este măsurată, la valoarea agricolă medie corespunzătoare tipului de cultură prevalentă în zonă și valoarea artefactelor edilitare realizate legal.

În ceea ce privește oferta pentru determinarea despăgubirii provizorii, se aplică criteriul valorii agricole medii, corespunzătoare tipului de cultură existentă pe suprafața ce urmează a fi expropriată.

Proprietarului cultivator direct sau întreprinzătorului agricol, cu titlu principal, îi revine o despăgubire suplimentară, determinată în măsură egală cu valoarea agricolă medie corespunzătoare tipului de cultură practicată.

&3. Comisia competentă să determine despăgubirea definitivă.

În orice provincie, regiunea instituie o comisie compusă din: președintele provinciei sau de un delegat al său, care o prezidează: inginerul șef al biroului tehnic zonal, sau de un delegat al său; inginerul șef, sau un delegat al său; președintele Institutului autonom al caselor populare ale provinciei, sau de un delegat al său; doi experți în materie urbanistică și edilitară, numiți de administrația Regiunii; trei experți în domeniul agriculturii și pădurilor, numiți de administrația Regiunii la propunerea asociațiilor sindicale majoritar reprezentative.

Regiunea poate dispune formarea de subcomisii, având aceeași compunere a comisiei mai sus arătată.

Sediul comisiei este la biroul tehnic zonal. Directorul biroului zonal al impozitelor, are ca sarcină, organizarea secretariatului comisiei și desemnarea personalului necesar.

În contextul regiunilor individuale agrare, delimitate după ultima publicare oficială a Institutului central de statistică, până la data de 31 ianuarie a fiecărui an, comisia determină, valoarea agricolă medie, în precedentul an solar, a terenurilor, considerate nefiind obiect al contractului agrar, în funcție de tipurile de cultură efectiv practicată.

&4. Despăgubiri suplimentare

Revine o despăgubire suplimentară agricultorului, dijmașului, coparticipantului, în urma efectuării exproprierii sau cesiunii voluntare, deoarece acesta este obligat să elibereze, în totalitate sau în parte, suprafața direct cultivată cu cel puțin 1 an înainte de data declarației de utilitate publică.

Despăgubirea suplimentară este achitată ca urmare a unei declarații a interesatului și de un feed-back care să demonstreze existența reală a ipotezelor care stau la baza acesteia.

Secțiunea a XIV – a.

Particularități în utilizarea domeniului public în sistemul italian

&1. Utilizare fără titlu a unui bun în scopuri de interes public.

Autoritatea care utilizează un bun imobil pentru scopuri de interes public, modificat în absența unei valabile și eficace măsuri de expropriere sau declarație de utilitate publică, poate dispune ca acesta să fie achiziționat în patrimoniul său și proprietarul să primească despăgubirea daunelor.

Actul de achiziție:

poate fi emis, și atunci când, a fost anulat actul din care a apărut suma prestabilită a exproprierii, actul prin care a fost declarată utilitatea publică a unei lucrări sau decizia de expropriere;

descrie circumstanțele care au condus la utilizarea necorespunzătoare a suprafeței, indicând, unde se poate, data la care aceasta s-a verificat;

Determină măsura despăgubirii daunelor și dispune plata, în termen de 30 de zile, fără prejudicierea eventualei acțiuni deja propuse;

este notificat proprietarului în forma actelor procesuale civile;

comportă transferul dreptului de proprietate;

este transcris fără întârziere la biroul registrelor imobiliare.

Dacă este contestată una dintre măsurile referitoare la utilizarea fără titlu a unui bun în scopuri de interes public, sau măsurile privind actul de achiziție, ori este exercitată o acțiune pentru recuperarea unui bun utilizat în scopuri de interes public, administrația care este interesată sau care utilizează bunul poate solicita judecătorului administrativ să dispună obligarea la despăgubirea daunelor, cu excluderea sau restituirea bunului fără limite de timp.

Dacă judecătorul administrativ a exclus restituirea bunului fără limită de timp și a dispus obligarea la despăgubirea daunelor, autoritatea care a dispus ocuparea zonei emite actul de achiziție, dând curs plății despăgubirilor daunelor.

Aceleași măsuri se aplică și în situația în care un teren a fost utilizat în scopul construcției de locuințe publice, subvenționate și facilitate, precum și atunci când a fost impusă o servitute de drept privat sau public și bunul continuă să fie utilizat de proprietar sau de titularul unui alt drept real.

&2. Despăgubire datorată titularului bunului neexpropriat pentru impunerea unei servituți.

Este datorată o despăgubire proprietarului, care, din execuția lucrării publice sau de utilitate publică, este grevat de o servitute sau suferă o permanentă diminuare a valorii pentru pierderea sau reducerea posibilității de exercitare a dreptului de proprietate.

Despăgubirea este calculată, fără să se țină cont de prejudicierea derivată din pierderea unei utilități economice pentru care proprietarul nu are drepturi.

Despăgubirea este datorată și dacă transferul proprietății se realizează ca urmare a acordului de cesiune.

Nu este datorată nicio despăgubire, dacă servitutea poate fi conservată sau transferată fără bariere incomode pentru fondul dominant sau cel conservat. În acest caz, expropriantul dacă nu efectuează direct lucrările, rambursează cheltuielile necesare pentru executarea lor.

&3. Cesiunea voluntară

Încă de când a fost declarată utilitatea publică a lucrării și până la data în care se pune în aplicare decizia de expropriere, proprietarul are dreptul să stipuleze cu subiectul beneficiar al exproprierii actul de cesiune a bunului sau a cotei de proprietate.

Plata sumei corespunzătoare actului de cesiune:

Dacă se referă la o suprafață construită, este calculat cu o creșterea de 10 procente; dacă se referă la o construcție legală, este calculată în funcție de valoarea prețului de vânzare a bunului; dacă vorbim despre o suprafață neconstruită, este calculată aplicându-se o creștere cu 50% din suma datorată; dacă se referă, la o suprafață neconstruită, cultivată direct de proprietar, este calculată multiplicând cu trei suma datorată.

Acordul de cesiune, produce aceleași efecte cu decizia de expropriere și nu se pierd dacă expropriantul nu plătește suma în termenul stabilit.

&4. Retrocedarea totală și parțială

În ceea ce privește retrocedarea totală arătăm că atunci când lucrarea publică sau de utilitate publică nu a fost realizată sau începută în termen de 10 ani, începând cu data la care a fost pusă în aplicare decizia de expropriere, sau dacă rezultă, încă dinainte, imposibilitatea realizării sale, expropriatul poate cere retragerea declarației de utilitate publică și să fie dispusă restituirea bunului expropriat și plata sumei cu titlu de despăgubire.

De la emiterea măsurii de autorizare și până la începerea lucrărilor, decurge termenul de valabilitate de cinci ani, iar dacă lucrările au început în cei cinci ani, autorizația se consideră valabilă pentru toată această perioadă.

Retrocedarea parțială. După, realizarea lucrării publice sau de utilitate publică, expropriatul poate să ceară restituirea părții din bun, în proprietatea sa, care nu s-a utilizat. În acest caz, subiectul beneficiar al exproprierii, prin scrisoare recomandată cu aviz de primire, transmisă proprietarului și primăriei din teritoriul pe care se află bunul, indică bunurile care nu servesc realizării lucrării publice sau de utilitate publică și care pot fi retrocedate, precum și plata respectivă.

În trei luni succesive, expropriatul trimite o copie de pe cererea sa originală, autorității care a emis decizia de expropriere, urmând ca aceasta să efectueze plata sumei, în următoarele treizeci de zile.

Dacă nu sunt indicate bunurile, expropriatul poate solicita autorității care a emis decizia de expropriere să determine partea din bun expropriată care nu mai servește la realizarea lucrării publice sau de utilitate publică.

Dispoziții comune pentru retrocedarea totală sau parțială

1. Plata retrocedării, dacă nu este acceptată de către părți, este determinată de biroul tehnic zonal sau de comisia provincială, la cererea celor interesați, în baza criteriilor aplicate pentru determinarea despăgubirilor de expropriere.

Împotriva evaluării se va depune o contestație, la curtea de apel în raza teritorială în care se află bunul expropriat.

Pentru zonele cuprinse în teritoriul său și neutilizate pentru realizarea de lucrări obiect al declarației de utilitate publică, primăria poate exercita dreptul de preemțiune, într-un termen de 180 de zile, începând cu data la care a fost notificat acordul părților, conținând cu precizie datele de identificare ale suprafeței și suma de plată, sau în termen de șaizeci de zile, începând cu notificarea actului care a determinat plata considerată. Suprafețele achiziționate fac parte din patrimoniul indisponibil.

&5. Ocuparea temporară a zonelor nesupuse exproprierii

Autoritatea expropriantă, poate dispune ocuparea temporară a suprafețelor supuse procedurii de expropriere, dacă acest lucru este necesar pentru a corecta execuția lucrărilor prevăzute.

Proprietarului fondului îi este notificat, conform actelor procesuale civile, un aviz conținând indicarea locului, zilei și orei în care este prevăzută executarea ordonanței ce dispune ocuparea temporară.

În momentul intrării în posesie, este redactat procesul verbal asupra stării în care se află suprafețele.

Despăgubiri pentru ocupare. În cazul ocupării unei suprafețe, este datorată proprietarului o despăgubire pentru fiecare an egal cu a douăsprezecea parte din cât ar fi trebuit să primească pentru exproprierea zonei și pentru fiecare lună o fracțiune de lună, pentru o despăgubire egală cu o douăsprezece zecimi din cea anuală.

Dacă nu există un acord, la cererea celor care sunt interesați, comisia provincială determină despăgubirea și o comunică proprietarului prin act notificat. Împotriva evaluării efectuate de comisia provincială, se poate depune contestație.

&6. Tutela juridică

Dispoziții procesuale.Tutela juridică în fața judecătorului administrativ este reglementată de Codul administrativ.

Aceasta nu aduce atingere competenței instanțelor de drept comun, în privința litigiilor privind determinarea și plata despăgubirilor ca urmare a adoptării actelor de natură expropriativă sau ablativă.

Contestarea evaluării. După trecerea celor treizeci de zile de la comunicare, proprietarul expropriat, autoritatea expropriantă sau terțul, pot depune contestație, la curtea de apel, în raza teritorială în se află bunul expropriat, actele procedurilor de numire a experților și de determinare a despăgubirilor, evaluarea făcută de către experți sau de Comisia provincială, lichidarea cheltuielilor de evaluare și poate solicita determinarea judiciară a despăgubirilor.

Contestarea menționată anterior, se va depune, sub sancțiunea decăderii în termen de treizeci de zile de la notificarea deciziei de expropriere sau notificarea evaluării prin expertiză, dacă aceasta din urmă este succesivă deciziei de expropriere.

Contestarea evaluării este notificată, prin citație, de autoritatea expropriantă, promotorului exproprierii și, dacă este cazul, beneficiarului, dacă reclamantul este proprietarul bunului, ori notificată de autoritatea expropriantă și proprietarului bunului, dacă reclamantul este promotorul exproprierii.

Citația se va notifica și concesionarului lucrării publice, dacă acestuia i-a fost încredințată plata despăgubirilo

Concluzii

Articolului 42 din Constituția Italiei prevede în alineatul trei că proprietatea privată poate fi expropriată, în cazurile prevăzute de lege, cu condiția despăgubirii, pentru cauze de utilitate publică. În completare, art.43 din Constituția Italiei prevede că în scopuri de utilitate publică, legea poate rezerva de la început sau poate transfera, prin expropriere cu drept de despăgubiri, statului, instituțiilor, comunităților de muncitori sau de beneficiari, anumite întreprinderi din domeniul serviciilor publice esențiale sau al resurselor de energie sau monopolului și au caracter predominant de interes general. Codul civil italian prin art. 834 prevede că nimeni nu poate fi privat în tot sau în parte de bunurile ale cărui proprietar este, decât pentru cauză de interes public, legal declarată și prin plata unei juste despăgubiri.

Tot prin art. 42 din Constituție, este constituită, norma de bază a tuturor actelor ablative reale în general și a exproprierii în special. De-a lungul timpului sau formulat în doctrină diverse teorii privind fundamentul specific al exproprierii, însă teoria susținută aproape în unanimitate, este cea a ,,conflictului de interes”. Această teorie face referire la interesul privatului și interesul public, astfel primul va trebui neapărat să cedeze celui de al doilea, în acest fel diminuând – se interesul legitim.

Administrația publică, în ceea ce privește atingerea intereselor publice, adeseori se confruntă cu drepturile privaților, astfel că, în unele cazuri legea conferă administrației publice, puterea de a sacrifica dreptul privatului în favoarea interesului colectiv: un astfel de caz este, dreptul de proprietate, care poate, fi definit ca nelimitat doar în sensul de a reprezenta complexul cel mai amplu de puteri la care se poate aștepta un subiect să-l aibă asupra unui bun dar nu și în sensul de a nu avea limite, cea mai importantă, este, puterea recunoscută administrației publice de a diminua acest drept.

În baza art. 834 din Codul civil italian, exproprierea, se poate defini, ca fiind acea instituție de drept public în baza căreia un subiect, prin plata unei despăgubiri juste, poate fi privat, în tot sau în parte, de unul sau mai multe bunuri imobile din proprietatea sa din cauze de interes public.

Nell'ordinamento italiano la procedura espropriativa è regolata dal DPR 8 giugno 2001, n° 327, recante il "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità", rivisitato dal D.Lgs 27 dicembre 2002,

Procedura de expropriere este reglementată prin Decretul prezidențial nr.327 din 08 iunie 2001, care este ”Actul de Consolidare a legilor și reglementărilor referitoare la exproprierea pentru utilitate publică ”, revizuit prin Decretul legislativ nr.302 e integrato dal D.Lgs 27 dicembre 200302 din 27 decembrie 2002 și completată prin Decretul legislativ nr.330 che in attuazione della Legge 27 ottobre 330 din 27 decembrie 2004.

Il nuovo Testo unico ha riunito in un unico atto normativo tutte le disposizioni prima sparse su circa un centinaio di leggi e regolamenti, abrogando la risalente ma fondamentale legge 25 giugno 1865, n° 2Noul text unic a unificat într-un singur act legislativ toate reglementările adoptate în timp, astfel abrogându -se Legea nr.2359 privind exproprierea din 25 iunie 1865, creându-se astfel ,,un cod al exproprierii” care coordonează într-un sistem unic procedurile de expropriere.

Textul unic are un caracter inovativ, acesta conținând atât norme legislative, cât și regulamentare, considerându-se astfel necesare trei texte și anume: primul text conține norme de rang legislativ, al doilea text conține norme de rang regulamentar iar al treilea reproduce primele două, acestea regăsindu-se la sfârșitul alineatelor.

Textul Unic de expropriere în art.6 stabilește, ca regulă generală, că autoritatea competentă, pentru realizarea de lucrări publice sau de utilități publice, este competentă să emită și actele necesare procedurii de expropriere în cauză.

Administrațiile statului, regiunile, provinciile, localitățile precum și alte instituții publice, individualizează și organizează biroul pentru exproprieri, sau atribuie puterile relative unui birou deja existent.

Primăria are competența de a expropria conform art.7 din textul unic în zonele nedezvoltate și cele în care se află construcții, necorespunzătoare cu destinația zonei sau au caracter provizoriu, ca urmare a aprobării unui plan regulator general, pentru a permite pregătirea zonelor de expansiune.

Exproprierea creează un raport de drept public ale cărui elemente sunt : părțile, obiectul, despăgubirea.

Textul unic în materie de expropriere, determină în art.3 subiectele procedurii de expropriere, prin expropriat se înțelege subiectul public sau privat, titularului dreptului expropriat prin autoritate expropriantă se înțelege autoritatea administrativă, titulara puterii de expropriere și care se îngrijește de procedura respectivă, sau subiectul privat , căruia îi este atribuită o astfel de putere, prin beneficiarul exproprierii se înțelege subiectul public sau privat în a cărui favoare a fost emis decretul de expropriere, prin promotorul exproprierii se înțelege subiectul public sau privat, care cere exproprierea.

Obiectul exproprierii îl poate constitui un drept de proprietate sau un alt drept real. Articolul 1 din Legea nr.2359/1865 nu face vorbire despre drepturile reale relative ale imobilelor, ci doar de drepturi relative ale imobilelor, însă în jurisprudență se susține că pot face obiectul exproprierii și drepturile reale de folosință.

Despăgubirea trebuie să fie, unică și justă. Despăgubirea unică este plătită proprietarului sau titularului unui drept de emfiteoză atunci când procedura de expropriere a fost promovată față de unul dintre acești subiecți. Conform art.834 din Codul civil italian despăgubirea trebuie să fie justă. Constituția Italiei prevede la art. 42 alin.3 că proprietatea privată poate fi expropriată, în cazurile prevăzute de lege, cu condiția despăgubirii, pentru cauze de utilitate publică , fără a face mențiunea că despăgubirea trebuie să fie justă.

Despăgubirea justă, este ,,o intervenție economică reparatoare în conformitate cu prevederile legale sau ale prevederilor contractuale”,,, despăgubirea justă nu trebuie echivalată cu prejudiciul patrimonial al celui expropriat, ci trebuie evaluată la adevărata valoare a bunului pe piață”.

Modalitatea de calcul privind despăgubirea a fot modificată prin două sentințe pronunțate de Curtea Constituțională italiană, prin deciziile nr.348 și 349/2007, Curtea interpretând normele dreptului intern conform principiilor europene.

Articolul 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului reglementează protecția dreptului de proprietate.

Astfel, art. 1 – „Protecția proprietății” din Protocolul adițional nr.1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale prevede că ,,orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru o cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional”.

Curtea Constituțională a reținut că ,, o măsură care intervine în dreptul național în ceea ce privește bunurile, trebuie să găsească, ,,echilibrul just” între exigențele interesului general al comunității și exigențele imperative ale apărării drepturilor fundamentale ale omului.

Procedura de expropriere se regăsește reglementată și în art. 8 din Textul Unic și este subîmpărțită în trei faze principale : aplicarea angajamentului privind exproprierea, declararea unei lucrări ca fiind de utilitate publică, determinarea despăgubirii privind exproprierea.

Aplicarea angajamentului privind exproprierea se face pe o durată de cinci ani, și se finalizează, atunci când, se obține prin act aprobarea planului urbanistic general care presupune executarea unei lucrări publice sau de utilitate publică.

Declararea unei lucrări ca fiind de utilitate publică se realizează, atunci când, autoritatea expropriantă, aprobă proiectul definitiv al lucrării publice sau de utilitate publică, sau când se aprobă planul detaliat, planul de parcelare, planul de recuperare, planul de reconstruire, planul zona.

Determinarea despăgubirii privind exproprierea este ultima fază din întreaga procedură, iar în urma determinării despăgubirii, urmează a fi eliberat decretul de expropriere.

Actele ablative sunt calificate, în general ca acelea „ prin care puterea publică, pentru un avantaj al colectivității sacrifică un interes al unui bun vital al unui privat ”. Din punct de vedere structural, există măsuri ablatorii personale, măsuri ablatorii obligatorii care influențează raporturilor de obligație și măsuri ablatorii reale

Actele ablative de necesitate urgentă sunt acte pe care legea le reglementează destul de sumar, izvorul acestor acte derivă din urgența de a acționa, în acest sens vorbim despre: rechiziționarea de urgență, ordinele de distrugere a bunurilor și ocuparea de urgență.

Rechiziționarea de urgență, se aplică, doar în cazul unei grave necesități publice și revine în sarcina autorităților publice, cum ar fi prefectul, primarul, și care, pot să dispună de urgență, de proprietatea privată.

Ordinele de distrugere a bunurilor, sunt măsuri, care comportă pierderea proprietății, adoptate cu scopul de a preveni.

Ocuparea de urgență se aplică în două situații respectiv ocupărea de necesitate de forța majoră și ocuparea de urgență cu privire la executarea unor lucrări care nu pot fi amânate și sunt considerate de maximă urgență.

Analizând dispozițiile art. 42 alin.3 din Constituție prevede că „proprietatea privată poate fi, în cazurile prevăzute de lege, și fără despăgubiri, expropriată din motive de interes general .” putem extrage principiile generale ale tuturor actelor ablative și anume principiul rezervei legii, întrucât numai legea poate să recunoască administrației publică, puterea de a opera un transfer forțat asupra bunului de la privat, fixând limitele, obiectul și condițiile actului ablativ al doilea principiu este obligarea la despăgubire deoarece în toate ipotezele de însușire a unui bun din partea administrației, aceasta datorează proprietarului o despăgubire în condițiile legitimității actului ablativ iar al treilea principiu este necesitatea existenței unor motive de interes general, public, pentru emiterea actului ablativ.

Ocuparea de urgență a unui teren . Principiul exproprierii indirecte. Analizând prevederile art.43 din Constituție exproprierea pentru utilitate publică, poate fi dispusă ,, Pentru cauze de utilitate publică pot fi dispuse exproprieri cu compensare, de către stat, autorități publice ori societăți de interes public.”

În ceea ce privește, ocuparea de urgență a unui teren, în dreptul italian, procedura accelerată de expropriere permite administrației să ocupe un teren și să construiască pe el înainte de expropriere astfel ocuparea autorizată a unui teren dă dreptul la o despăgubire de ocupare.

În temeiul principiului exproprierii indirecte, puterea publică dobândește ab origine proprietatea unui teren fără a proceda la o expropriere formală, atunci când, după ocuparea terenului și independent de legalitatea ocupării, lucrarea publică a fost realizată. Atunci când ocuparea este ab initio fără titlu, transferul de proprietate are loc în momentul încheierii lucrării publice. Atunci când ocuparea terenului a fost autorizată inițial, transferul de proprietate are loc la sfârșitul perioadei de ocupare autorizată. În aceeași sentință, Curtea de casație a precizat că, în toate cazurile de expropriere indirectă, interesatul are dreptul la o reparație integrală, dobândirea terenului având loc fără titlu.

Curtea de Casație, deliberând în Camerele Reunite, prin sentințele nr.5902 și 6853 din 2003, s-a pronunțat asupra principiului exproprierii indirecte apreciind constatarea încălcării articolului 1 al Protocolului nr. 1 în cauzele de mai sus, Curtea de Casație a afirmat că principiul exproprierii indirecte joacă un rol important în cadrul sistemului juridic italian și că este incompatibil cu Convenția. Mai exact, Curtea de casație, după ce a analizat istoria principiului exproprierii indirecte, a statuat că, apreciind uniformitatea jurisprudenței în materie, principiul exproprierii indirecte trebuie considerat ca fiind pe deplin “previzibil” începând din 1983. Din acest motiv, exproprierea indirectă trebuie să fie considerată ca respectând principiul legalității. Fiind vorba despre ocupări de teren care au loc fără declarația de utilitate publică, Curtea de Casație a afirmat că acestea nu sunt capabile să transfere proprietatea bunului către stat. În privința despăgubirii, Curtea de Casație a afirmat că, chiar dacă este inferioară prejudiciului suferit de interesat, și mai ales valorii terenului, despăgubirea datorată în caz de expropriere indirectă este suficientă pentru a garanta un “echilibru just” între cerințele interesului general al comunității și imperativele protejării drepturilor fundamentale ale individului.

Bunurile care aparțin domeniului public nu pot fi expropriate până când acestea nu sunt scoase din domeniul public.

Bunurile aparținând patrimoniului indisponibil al statului și a altor instituții publice, pot fi expropriate doar pentru un interes public, de importanță mai mare decât cel pentru care sunt destinate.

Bunurile care aparțin bisericii, nu pot fi expropriate fără acordul în prealabil al Sfântului Scaun. Clădirile aparținând cultului nu pot fi expropriate decât pentru motive întemeiate prin acordul prealabil: al autorității competente bisericești, dacă sunt destinate cultului catolic ; al Uniunii Bisericilor Creștine, dacă sunt destinate cultului adventist; al președintelui Adunărilor lui Dumnezeu din Italia, dacă sunt desinate cultului public al bisericilor asociate acestora; al Uniunii Comunităților evreiești Italiene, dacă sunt destinate publicului cultului evreiesc; al Uniunii creștine evanghelice baptiste din Italia, dacă sunt destinate cultului public al bisericilor care fac parte din acesta; al Decanului Bisericii evanghelice luterane din Italia cu acordul organismului responsabil al comunității interesate, dacă acestea sunt destinate aceleiași biserici; al reprezentantului de orice altă confesiune religioasă, în cazurile prevăzute de lege.

Acestor reglementări, li se aplică, regulile privind exproprierea, în conformitate cu dreptul internațional, general recunoscut de tratatele internaționale la care Italia este parte.

Decizia de expropriere poate fi emisă dacă lucrarea ce urmează a fi realizată este prevăzută în planul urbanistic general, sau într-un act de natură și utilitate echivalentă, iar asupra bunului ce urmează a fi expropriat a fost aplicată constrângerea impusă de expropriere; dacă s-a realizat declarația de utilitate publică; atunci când, chiar dacă provizoriu, despăgubirea privind exproprierea a fost stabilită.

Dacă, realizarea unei lucrări publice sau utilități publice, nu este prevăzută în planul urbanistic general, restricția prestabilită de expropriere, poate fi dispusă, în mod expres, prin prezentarea actului, la cererea celui interesat, la inițiativa administratorului care aprobă proiectul, prin intermediul unui consorțiu de servicii, un acord de program, o înțelegere sau un alt act, chiar de natură teritorială, care în baza legislației în vigoare să comporte varianta planului urbanistic.

Cât privește participarea părților interesate, avizul de declanșare a procedurii de expropriere, va fi transmis, proprietarului bunului asupra căruia intervine restricția prestabilită.

În cazul adoptării unei variante la planul reglementat pentru realizarea unei singure lucrări publice, Avizul de declanșare a procedurii, se va transmite cu cel puțin douăzeci de zile înainte de deliberarea consiliului comunal;

Iar în cazul lucrării publice sau utilități publice care nu este prevăzută în planul urbanistic general, avizul de declanșare a procedurii, va fi transmis cu cel puțin douăzeci de zile înainte de emiterea actului dacă acesta se dovedește a fi compatibil cu cerințele de celeritate a procedurii. Avizul de declanșare a procedurii este comunicat personal părților interesate de lucrările prevăzute în plan urbanistic.

Atunci când numărul destinatarilor este mai mare de 50, comunicarea se efectuează prin intermediul avizului public, care trebuie afișat în registrul Primăriei în a cărei rază teritorială sunt proprietățile supuse obligației dar și într-un ziar național și local și pe site-ul Regiunii sau Provinciei autonome în al cărei rază teritorială se află proprietățile supuse restricției. Avizul trebuie să precizeze unde și în ce calitate poate fi consultat planul sau proiectul.

Părțile interesate pot să formuleze în 30 de zile succesive observații, ce vor fi evaluate de autoritățile de expropriere în scopul determinărilor definitive.

Declarația de utilitate publică se dispune atunci când autoritatea expropriantă, aprobă în acest scop, proiectul definitiv al lucrării publice sau de utilitate publică, sau când este aprobat planul detaliat, cel de parcelare, de recuperare, de reconstrucție, planul suprafețelor destinat zonelor productive, sau planul zonal dar și în orice situație, atunci când, în baza normei în vigoare, se specifică declarația de utilitate publică, prin aprobarea unui instrument urbanistic de sector, prin concesiune, printr-o autorizație sau acte cu efecte echivalent.

Măsura prin care se dispune utilitatea publică a lucrării, este valabilă, până când, restricția prestabilită exproprierii este retrasă. Efectele declarației de utilitate publică se produc, chiar dacă nu sunt în mod expres indicate în măsura care o dispune. Tot în măsura care comportă declarația de utilitate publică, se stabilește termenul în care se va emite decizia de expropriere. Dacă lipsește determinarea expresă a termenului, decizia de expropriere poate să fie emisă pe un termen de 5 ani, începând cu data la care actul care declară utilitatea publică a lucrării produce efecte. Autoritatea care a declarat utilitatea publică a lucrării, poate dispune prelungirea termenului, în cazuri de forță majoră sau pentru alte motive justificate. Scadența termenului în care poate fi emisă decizia de expropriere, determină încetarea producerii de efecte a declarației de utilitate publică.

Autoritatea care emite actele care declară utilitatea publică și care aprobă în acest scop, proiectul definitiv al lucrării publice sau de utilitate publică, sau planul detaliat, cel de parcelare, de recuperare, de reconstrucție, planul suprafețelor destinat zonelor productive, sau planul zonal, ori execută o decizie de expropriere, transmite o copie, la Ministerul Infrastructurilor și Transporturilor, pentru lucrările de competență statală, și președintelui Regiunii, pentru lucrările de competență regională.

Prin Decretul Ministrului Infrastructurilor și Transporturilor sau al Președintelui Regiunii, sunt indicate birourile competente pentru actualizarea listelor din care derivă declarația de utilitate publică sau prin care este dispusă exproprierea. Autoritatea expropiantă comunică biroului stadiul procedurii de expropriere, cu cel puțin trei luni înainte de încetarea efectelor declarației de utilitate publică.

Emiterea deciziei de expropriere și modalitatea de determinare a despăgubirii. Determinarea provizorie a despăgubirii se realizează in momentul în care actul ce declară utilitatea publică produce efecte, în următoarele 30 de zile, autoritatea expropriantă, completează: lista bunurilor ce urmează a fi expropriate, lista proprietarilor ale căror bunuri urmează a fi expropriate, precum și sumele oferite pentru exproprierea bunurilor.

Actul prin care se determină provizoriu valoarea despăgubirilor de expropriere este notificat proprietarului, și beneficiarului exproprierii, dacă este diferit de autoritatea precedentă. În treizeci de zile succesive de la primirea notificării, proprietarul, poate comunica autorității expropriante, dacă este de acord, cu declarația despăgubirii de expropriere. Această declarație este irevocabilă. În cazul în care s-a stabilit valoarea despăgubirii de expropriere, proprietarul este obligat să comunice autorității de expropriere intrarea în posesia bunului expropriat.

De la data intrării în posesie, proprietarul are dreptul, de asemenea, la dobânzi, în măsura taxei legale pentru despăgubiri, până în momentul plății eventualului avans și a plății totale. Atunci când părțile, s-au înțeles asupra valorii despăgubirii de expropriere, și s-a declarat bunul ca fiind lipsit de sarcini, proprietarul este obligat, în termen de 60 de zile, începând cu data comunicării declarației, să prezinte întreaga documentație doveditoare și certificată de un notar, prin care se atestă deplina și libera proprietate a bunului.

Actul de cesiune voluntară este transmis pentru transcriere, în termen de 15 zile la biroul registrelor imobiliare, în sarcina și pe cheltuielile noului proprietar al bunului. Decizia de expropriere se eliberează după ce autoritatea expropriantă, dispune depunerea, în treizeci de zile, la Casa depuneri și împrumuturi, a sumei privind despăgubirea.

Procedura de determinare definitivă a despăgubirii. Autoritatea expropriantă emite lista proprietarilor care nu au fost de acord cu determinarea despăgubirilor stabilite pentru expropriere.

Dacă lipsește acordul asupra determinării despăgubirii de expropriere, autoritatea expropriantă invită proprietarul interesat, cu act notificat prin intermediul biroului judiciar, să comunice în douăzeci de zile succesive, dacă intenționează să se folosească, în ceea ce privește despăgubirea, de procedura prin care se desemnează doi experți.

În cazul în care, proprietarul este de acord cu desemnarea experților, autoritatea expropiantă, numește doi experți, dintre care unul poate fi ales de proprietar, și stabilește termenul în care se va prezenta raportul privind estimarea valorii bunului.

Atunci când raportul privind estimarea valorii bunului, întocmit de cei doi experți, nemulțumește o parte sau ambele părți care au solicitat efectuarea lui, președintele tribunalului civil în circumscripția căruia se află bunul ce urmează a fi expropriat, numește un al treilea expert. Cheltuielile pentru numirea experților sunt achitate de autoritățile expropriante, în baza tarifelor profesionale.

Cât privește întocmirea raportului privind estimarea valorii bunului, experții comunică părților, locul, data și ora operațiunilor, prin intermediul unei scrisori recomandate cu aviz de primire sau prin poștă electronică, cu cel puțin șapte zile înainte de data stabilită. Raportul experților este depus autorității expropriante, care informează părțile interesate prin intermediul scrisorii recomandate cu aviz de primire, înștiințându-le că pot să vadă și să extragă copia în următoarele treizeci de zile.

Când, partea interesată acceptă în mod expres despăgubirea rezultată din raport, autoritatea expropriantă autorizează plata sau depunerea unei părți din despăgubirea nedepusă, urmând ca proprietarul să încaseze despăgubirea depusă.

Atunci când efectuarea lucrărilor privind exproprierea are caracter de urgență, decizia de expropriere, poate fi emisă și în baza determinării urgente a despăgubirii de expropriere, fără despăgubiri particulare sau alte formalități. În decizie se menționează determinarea urgentă a despăgubirii și se invită proprietarul, în următoarele treizeci de zile de la intrarea în posesie, să își dea acordul.

Dacă efectuarea lucrărilor privind exproprierea are caracter de urgență, decizia de expropriere, poate fi emisă și în baza caracterului de urgentă, însă aceasta trebuie motivată, astfel determinându – se provizoriu despăgubirea și ocuparea anticipată a bunurilor imobile necesare.

Executarea deciziei de expropriere are loc, la inițiativa autorității expropriante sau a beneficiarului, printr-un proces verbal de intrare în posesie, în termenul definitiv de 2 ani. Autoritatea expropriantă, în partea de jos a deciziei, indică data la care s-a efectuat intrarea în posesie și trimite copia procesului verbal biroului registrelor imobiliare pentru înregistrare.

În afara criteriilor specifice prevăzute de lege, despăgubirea de expropriere este determinată în baza caracteristicilor bunului în momentul acordului de cesiune sau la data emiterii deciziei de expropriere.

În caz de expropriere parțială a unui bun unitar, valoarea părții expropriate este determinată ținând cont de relativa diminuare a valorii. Despăgubirea de expropriere revine proprietarului bunului expropriat sau arendaș în emfiteoză, dacă acesta este și proprietar.

Din momentul în care au trecut treizeci de zile de la notificarea actului determinativ al despăgubirii provizorii, autoritatea expropriantă efectuează plata despăgubirii acceptate sau o depune la Casa de depuneri și împrumuturi.

Măsura autorității expropriante, devine executivă, în decurs de treizeci de zile de la îndeplinirea formalității dacă nu este înaintată o contestație din partea terților pentru creșterea sumei despăgubirilor sau a garanției.Plata despăgubirii acceptate sau determinată de experți, se efectuează în termen de șaizeci de zile, care curge de la comunicarea deciziei de plată, excepție făcând situația în care există depusă o contestație în ceea ce privește evaluarea definitivă a despăgubirii.

Plata sau depunerea definitivă a despăgubirilor ca urmare a expertizei de evaluare se realizează după trecerea celor treizeci de zile de la comunicarea depunerii, autoritatea expropriantă, în baza raportului expertizei și după efectuarea plații privind cheltuielile de expertiză, la propunerea responsabilului procedurii, autorizează plata despăgubirii, sau ordona depunerea la Casa de depuneri și împrumuturi.

Plata despăgubirilor ca urmare a procedurii judiciare în cazul in care există, drepturi reale asupra fondului expropriat sau există contestații la plată, plata despăgubirilor celor în drept este depusă autorității juridice, la cererea celor interesați.

Cât privește plata despăgubirilor persoanelor în incapacitate, instituțiilor și asociațiilor arătăm că dacă bunul expropriat aparține unui minor, unei persoane fără capacitate de exercițiu , unei persoane absente, unei instituții sau asociație care nu are dreptul de a înstrăina imobile, actele procedurii nu cer nicio autorizație specială. Sumele depuse pentru despăgubirea bunurilor, aparținând unui minor, unei persoane fără capacitate de exercițiu, unor persoane absente sau instituții ori asociații care nu are dreptul de înstrăinare a imobilelor, nu pot fi recuperate de către tutore sau administratori, cu excepția cazurilor în care sunt delegați prin formalitățile cerute de legile civile.

Utilizarea fără titlu a unui bun în scopuri de interes public constă în faptul că autoritatea care utilizează un bun imobil pentru scopuri de interes public, modificat în absența unei valabile și eficace măsuri de expropriere sau declarație de utilitate publică, poate dispune ca acesta să fie achiziționat în patrimoniul său și proprietarul să primească despăgubirea daunelor.

Cât privește despăgubirea datorată titularului bunului neexpropriat pentru impunerea unei servituți arătăm că este datorată o despăgubire proprietarului, care, din execuția lucrării publice sau de utilitate publică, este grevat de o servitute sau suferă o permanentă diminuare a valorii pentru pierderea sau reducerea posibilității de exercitare a dreptului de proprietate.

În ceea ce privește cesiunea voluntară, arătăm că încă de când a fost declarată utilitatea publică a lucrării și până la data în care se pune în aplicare decizia de expropriere, proprietarul are dreptul să stipuleze cu subiectul beneficiar al exproprierii actul de cesiune a bunului sau a cotei de proprietate.

Plata sumei corespunzătoare actului de cesiune atunci când se referă la o suprafață construită, este calculat cu o creșterea de 10 procente iar dacă se referă la o construcție legală, este calculată în funcție de valoarea prețului de vânzare a bunului, însă dacă vorbim despre o suprafață neconstruită, este calculată aplicându-se o creștere cu 50% din suma datorată; dacă se referă, la o suprafață neconstruită, cultivată direct de proprietar, este calculată multiplicând cu trei suma datorată. Acordul de cesiune, produce aceleași efecte cu decizia de expropriere și nu se pierd dacă expropriantul nu plătește suma în termenul stabilit.

Privitor la retrocedarea totală arătăm că atunci când lucrarea publică sau de utilitate publică nu a fost realizată sau începută în termen de 10 ani, începând cu data la care a fost pusă în aplicare decizia de expropriere, sau dacă rezultă, încă dinainte, imposibilitatea realizării sale, expropriatul poate cere retragerea declarației de utilitate publică și să fie dispusă restituirea bunului expropriat și plata sumei cu titlu de despăgubire.

După, realizarea lucrării publice sau de utilitate publică, expropriatul poate să ceară restituirea părții din bun, în proprietatea sa, care nu s-a utilizat, în această situație vorbim despre retrocedarea parțială.

Dispozițiile comune pentru retrocedarea totală sau parțială constau în faptul că plata retrocedării, dacă nu este acceptată de către părți, este determinată de biroul tehnic zonal sau de comisia provincială, la cererea celor interesați, în baza criteriilor aplicate pentru determinarea despăgubirilor de expropriere. Împotriva evaluării se va depune o contestație, la curtea de apel în raza teritorială în care se află bunul expropriat.

După trecerea celor treizeci de zile de la comunicare, proprietarul expropriat, autoritatea expropriantă sau terțul, pot depune contestație, la curtea de apel, în raza teritorială în se află bunul expropriat, actele procedurilor de numire a experților și de determinare a despăgubirilor, evaluarea făcută de către experți sau de Comisia provincială, lichidarea cheltuielilor de evaluare și poate solicita determinarea judiciară a despăgubirilor.

Contestarea menționată anterior, se va depune, sub sancțiunea decăderii în termen de treizeci de zile de la notificarea deciziei de expropriere sau notificarea evaluării prin expertiză, dacă aceasta din urmă este succesivă deciziei de expropriere.

Contestarea evaluării este notificată, prin citație, de autoritatea expropriantă, promotorului exproprierii și, dacă este cazul, beneficiarului, dacă reclamantul este proprietarul bunului, ori notificată de autoritatea expropriantă și proprietarului bunului, dacă reclamantul este promotorul exproprierii. Citația se va notifica și concesionarului lucrării publice, dacă acestuia i-a fost încredințată plata despăgubirilor.

Capitolul III

Reglementarea juridică a exproprierii în unele state membre ale

Uniunii Europene.

Majoritatea constituțiilor moderne reglementează procedura exproprierii pentru cauză de proprietate publică, și modalitățile de compensare.

În cele ce urmează vom prezenta aspecte de drept comparat legate de regimul exproprierii în Constituția din România și constituțiile altor state.

&1. Cehia

Art. 11 din Constituție, prevede:

(1) Orice persoană are dreptul la proprietate. Fiecare titular al dreptului de proprietate trebuie să aibă același conținut și se bucură de aceeași protecție. Moștenirea este garantată.

(2) Proprietatea este necesară pentru asigurarea nevoilor întregii societăți, pentru dezvoltarea economiei naționale, precum și pentru interesul public. Aceasta poate fi deținută exclusiv de către stat, municipalitate, sau de către persoane juridice; Legea poate prevedea, de asemenea, faptul că anumite bunuri pot fi deținute exclusiv de către cetățeni sau persoane juridice.

(3) Proprietatea atrage după sine obligații. Acestea nu pot fi folosite în mod abuziv în detrimentul drepturilor altora sau în conflict cu interesele publice. Dreptul de proprietate nu poate fi exercitat astfel încât să dăuneze sănătății,naturii sau mediului, dincolo de limitele stabilite de lege.

(4) Exproprierile sau alte limitări obligatorii asupra drepturilor de proprietate sunt permise în interes public, pe baza unei reglementări legale, precum și cu justă compensare.

& 2. Danemarca

Articolul 73 din Constituția Danemarcei stipulează inviolabilitatea dreptului de proprietate: nimeni nu poate fi silit să renunțe la proprietatea sa, decât pentru o cauză de utilitate publică; exproprierea proprietății pentru o cauză de utilitate publică se admite numai în modul stabilit de lege, sub rezerva unei despăgubiri depline, după cum urmează:

(1) Dreptul de proprietate este inviolabil. Nici o persoană nu este obligată să renunțe la proprietate, cu excepția cazului în care intervine interesul public. Aceasta se va face numai astfel cum este prevăzut prin lege și cu despăgubiri.

(2) În cazul în care un proiect de lege cu privire la expropriere a fost adoptat, o treime din membrii Parlamentului pot cere, în termen de trei zile lucrătoare de la votul final asupra legii ca acesta să nu fie prezentat pentru promulgare prin decret regal, până la organizarea de noi alegeri parlamentare, iar legea să fie din nou dezbătută prin Parlament.

(3) Orice contestare cu privire la legalitatea unui act de expropriere, precum și cuantumul despăgubirii pot fi soluționate în fața instanțelor de judecată.

&3. Franța.

Cadrul juridic și definirea proprietății publice.

Proprietatea publică este compusă din toate activele publice.

În Franța, activele publice pot fi clasificate în funcție de o varietate de
principii.

De exemplu, proprietățile publice reale pot fi diferențiate în funcție de autoritățile care dețin dreptul de proprietate. În cazul în care o proprietate este deținută de către stat, regiune, departament, comună, acesta intra în portofoliul public specific (patrimoniul public) al statului, regiunii, departamentului sau comunei. O altă clasificare distinge intre proprietăți care sunt afectate utilizării publice sau dedicate serviciilor publice, pe de o parte, și proprietăți fără aceste scopuri, pe de altă parte.

Dreptul de proprietate publică este, în general, inalienabil. Acest drept este guvernat de principiile legale speciale și de sistemul instituțional care au drept scop protejarea acestuia împotriva dezmembrării, încălcării dreptului european și a provocării de daune. Aceasta conduce la inalienabilitatea proprietății publice reale.

În cazuri speciale, un transfer de proprietate din patrimoniului public
la un proprietar privat este posibil, fiind reglementat de o lege specială sau printr-un proces în două etape:

a). în primul rând, o entitate publică care deține proprietatea ia decizia de scoatere din patrimoniul public a bunului („ desaffectation ”);

b). în al doilea rând, decizia de scoatere a proprietății din domeniul public trebuie să fie făcută publică.

În ceea ce privește utilizarea proprietății publice reale, administrația are autoritatea de a defini accesul la fiecare proprietate.

De exemplu, administrația are dreptul de a refuza accesul la un imobil sau un teren, cu excepția cazului înstrăinării către un alt serviciu administrativ. Aceasta poate, de asemenea, percepe o taxă de acces la și de utilizare a activelor sale.

Administrația poate impune, de asemenea, restricții speciale pentru proprietarii privați care nu au dreptul de control:

are puterea de a stabili în mod unilateral limitele publice reale
active, precum și de a utiliza norme represive speciale în scopul de a proteja activele sale;

activele publice reale nu pot fi achiziționate prin prescripție și nu pot fiexpropriate.

Cu toate acestea, administrația are unele limitări ale puterii sale asupra activelor imobiliare.

Fiecare administrator este obligat să plătească taxe pentru activele sale, în sensul asigurării oferite de reglementările fiscale.

Având în vedere rolul pe care statul îl are în deținerea proprietății imobiliare, sunt recunoscute în dreptul francez, trei categorii de proprietăți.

a) „proprietatea personală” este clasificată ca fiind formată din bunuri mobile, bunuri imobile și drepturi. Achiziționarea în baza dreptului de prescripție este definită ca fiind obținerea unui titlul legal, în mod implicit prin posesie prelungită;

b) Proprietatea asupra bunurilor imobile direct utilizate în scopuri de servicii publice. Aceste proprietăți sunt cel mai ușor de distins, după proprietatea de stat, și sunt cel mai adesea utilizate atât de către publicul larg, cât și angajați guvernamentali;

c) Proprietatea asupra bunurilor imobile care nu sunt folosite în scopuri de servicii publice. Aceste proprietăți pot fi gestionate în conformitate cu „ normele interne” și se încadrează în cadrul general vizând proprietatea de stat. Astfel de norme interne sunt stabilite la nivel național la nivel de stat sau prin intermediul instrucțiunilor sau ordinelor de ministru;

Mai mult, norme specifice pot fi permise la nivel practic, dar întotdeauna sub control administrativ a posteriori (mai des la cererea prefectului).

Proprietatea asupra terenurilor. Statul deține acest tip de proprietate având responsabilitatea de a proteja sau de a conserva anumite tipuri de teren sau ecosisteme. După cum am menționat mai sus, patrimoniul public este identificat cu drepturile de proprietate (care pot include eliberarea de autorizații de construcție, uzufruct sau de proprietate imobiliară, servituți, etc.) exercitate de diverse persoane publice, cum ar fi statul, regiunea, departamentul, municipalitatea sau instituțiile publice.

Acest tip de abordare este util pentru că susține o definiție exactă a legăturilor juridice și diferențelor dintre proprietatea privată și proprietatea publică.

Astfel, în ceea ce privește drepturile de proprietate, există mai multe domenii publice în cauză:

a) domeniul public al statului, include domeniu fluvial, domeniul maritim, național, drumuri și autostrăzi, domeniul militar, unele rețele de telecomunicații, clădiri administrative și bunuri, etc..

b) domeniul public al regiunii, este acum general acceptat, deoarece adoptarea Legii privind descentralizarea (2 martie 1982) definește regiunea drept o colectivitate „locală”.

Acest domeniu cuprinde clădirile și activele regionale, dar nu și drumurile;

c) domeniu public al departamentului, include drumurile departamentale, căi ferate, clădiri pentru serviciile publice , spital, tribunal și Curți de apel, muzee, etc. și bunuri mobile;

d) domeniul public al comunei, constă din drumuri comunale, locuri de piață, edificii religioase, cimitire, sau afectate pentru servicii publice spitale, unele aeroporturi, rețele de distribuție a apei, etc.

Proprietatea aparținând instituțiilor publice, de asemenea, face parte din domeniul public, dar cu limitări introduse de către Consiliul de Stat:

Terenurile sau clădirile construite de către instituțiile publice nu pot fi direct înregistrate ca proprietăți ale domeniului public, în cazul în care nu au fost cumpărate de la o persoană de drept public. Cu toate acestea, ele sunt proprietăți private ale unității publice.

Proprietățile obținute de la stat, din domeniul public sau de la nivel teritorial, care sunt transferate către o instituție publică, rămân proprietăți publice atât timp cât acestea sunt afectate de un serviciu public sau pot fi utilizate de către public.

Contestarea deciziei de expropriere la instanțele de judecată.

Cetățenii pot contesta procedurile de expropriere pentru interes public. Recurgerea la decretul de utilitate publica este un instrument juridic frecvent folosit de administrația franceză de stat pentru a pune în aplicare proiecte de planificare de diferite dimensiuni.

Exproprierea face parte din această procedură juridică în ceea ce privește aprobarea de utilitate publică, fiind o condiție pentru autorizarea transferului de proprietate.

De cele mai multe ori această posibilitate intervine mai mult ca amenințare credibilă decât punerea efectivă în aplicare, în măsura în care mai mult de 95% din terenurile în cauză sunt achiziționate prin intermediul negocierii.

Problemele legate de utilități publice sunt frecvent discutate în doctrina juridică, care este preocupată de implicațiile juridice ale unor astfel de cazuri, întrucât analiza jurisprudenței se concentrează asupra unor evaluări critice legate de interpretarea modificărilor normative și analiza deciziilor judecătorești.

Controlul exercitat de către judecătorii instanței de contencios administrativ asupra cazurilor de expropriere de utilitate publică presupune analiza contextului în funcție de care există consecințe diferite: (1) controlul vizând posibilitatea unui abuz de putere care este posibil, (2) evaluarea situației de utilitate publică cu referire la practica juridică specifică: cost-avantaje – analiză comparativă.

În primul caz, scopul este de a verifica dacă proiectul în cauză își are originea în interesul general și faptul că nici un interes deosebit nu va interfera (risc de speculații imobiliare, corupție sau interes special).

Abuzul de putere este dificil de dovedit (sarcina probei revenind reclamantului), iar ultimele dezbateri juridice legate de utilitatea publică, de asemenea, au tendința de a tolera și mai mult cumulul de interese generale și economice.

Într-adevăr, multe proiecte de utilitate publică au o tendință de a se fundamenta pe scopuri economice (în special, referitoare la domeniile de dezvoltare) și contribuie la schimbarea standardelor de evaluare a interesului general.

Mai mult, autoritățile locale se implică în dezvoltarea infrastructurii, în cadrul politicii de dezvoltare economică la nivel local. Pentru instanțele administrative, această legitimare sub formă de politici publice a fost, uneori, greu de adus în discuție, în special în contextul economic actual.

Administrația de stat trebuie să colaboreze cu agenții economici locali în ceea ce privește gestionarea problemelor legate de regimul domenial. Consecința acestor evoluții a fost un nou standard de adjudecare, asumat legal printr-o hotărâre a Consiliului de Stat din 28 mai 1971 ( în cazul Ministerului Locuinței și Infrastructurii vs Asociația de rezidenți pentru proiectul imobiliar „New City Est”), și implementarea acestui nou standard cunoscut după aceea ca „raportul cost-dezavantaje comparat” în cadrul doctrinei juridice.

În acest sens, Consiliul a statuat că un proiect pe bază de expropriere poate fi declarat de utilitate publică din punct de vedere legal numai în cazul în care diminuarea proprietății private, costurile financiare, posibilele dezavantaje sociale, diminuarea proprietății publice sau alte interese nu sunt excesiv afectate.

&4. Germania

Art. 14 din Legea Fundamentală pentru Republica Federală Germania prevede că:

(1) Proprietatea și dreptul de moștenire sunt garantate. Conținutul și limitele lor sunt stabilite prin lege;

(2) Proprietatea obligă. Întrebuințarea ei trebuie să servească în același timp interesul public;

(3) Exproprierea este permisă numai pentru utilitate publică. Ea nu poate avea loc decât prin lege sau în baza unei legi, care să reglementeze modul și cuantumul indemnizației. Indemnizația se determină după o apreciere echitabilă a interesului general și al celor expropriați. În privința cuantumului indemnizației, în caz de litigiu, este deschisă calea legală înaintea instanțelor ordinare.

& 5. Irlanda

Potrivit art.76 din Legea locuinței din 1966, cu modificările ulterioare, procedura de achiziție obligatorie a terenurilor implică o autoritate publică care achiziționează terenuri fiind, în virtutea acestei legi, autorizată să facă acest lucru printr-un ordin de cumpărare prezentat și confirmat de către ministrul de resort, în conformitate cu dispozițiile legale.

De asemenea, art.77 din lege prevede că o autoritate publică poate să achiziționeze nu imediat, în sensul și în conformitate cu art.76 din lege, terenurile necesare pentru utilități publice, cu condiția ca ministrul să considere că prețul este rezonabil si că terenurile vor fi solicitate în viitor pentru a atinge oricare dintre obiectivele la care acestea sunt necesare.

Articolul 78 alin.(1) statuează că de îndată ce ministrul a făcut o confirmare obligatorie de cumpărare, fie în ceea ce privește tot sau o parte din terenul la care ordinea obligatorie de cumpărare se referă, autoritatea de locuințe publică într-un ziar local un anunț în forma prevăzută, care să ateste că ordinea obligatorie de achiziție a fost confirmată și se respectă ordinul de expropriere, astfel încât acesta poate fi văzut în orice moment de o persoană care este interesată.

(2) Orice persoană lezată de un ordin de expropriere care a fost confirmat de către Minister (dacă, în ceea ce privește toate sau o parte din terenul la care ordinea obligatorie de cumpărare se referă) poate să conteste valabilitatea acestuia, nu mai târziu de trei săptămâni de la publicarea anunțului de confirmare a comenzii, prin depunerea unei cereri în acest scop la Înalta Curte, precum și în cazul în care o astfel de aplicare este făcută la instanța competenta.

În acest caz, instanța de judecată poate, prin hotărâre de suspendare a executării provizorii a ordinului de expropriere, să amâne măsura exproprierii, în măsura în care aceasta afectează proprietatea solicitantului, până la terminarea procedurii;

Dacă la judecata cererii se constată că măsura exproprierii nu este în limitele competențelor legale sau că interesele reclamantului au fost prejudiciate în mod substanțial, instanța poate anula procedura exproprierii de utilitate publică.

(3) Un ordin de cumpărare obligatoriu, trebuie să respecte limitele terenului la care se referă.

În cazul în care nici o cerere menționată în alin.(2) din prezenta secțiune nu se face sau în cazul în care o astfel de cerere este retrasă, operațiunea de expropriere devine efectivă la expirarea perioadei de 21 zile de la publicarea anunțului.

(4) Sub rezerva dispozițiilor alin.(2) din acest articol, o persoană nu trebuie să împiedice un ordin de cumpărare obligatoriu în orice fel de proceduri judiciare.

(5) După ce un ordin de cumpărare a devenit operativ, autoritatea de locuințe va oferi o copie a acestuia fiecărei persoane interesate de anunț.

Art.79. alin. (1) În cazul în care ordinea de cumpărare a fost confirmată și a devenit operativă și autoritatea de locuințe decide să cumpere terenul, aceasta va înmâna un aviz (o notificare în scopul tranzacționării) pentru fiecare proprietar, locatar și ocupant al terenului respectiv (cu excepția chiriașilor pentru o lună sau o perioadă mai mică de o lună), care să ateste că este dispusă să trateze pentru cumpărarea mai multor terenuri.

Astfel, fiecare proprietar, locatar, ocupant trebuie să declare într-o perioadă specificată ( nu mai mică de o lună de la data notificării pentru a trata) natura exactă a interesului pentru care compensarea este revendicată de el și detalii cu privire la despăgubiri.

În cazul în care autoritatea impune acest lucru, pot fi specificate sume alocate pentru despăgubiri, în anunțul de participare pentru a trata și care arată modul în care fiecare astfel de sumă este calculată.

(2) O notificare înmânată în conformitate cu alin. (1) se consideră a fi un anunț pentru a trata, în sensul achiziției de teren si de evaluare a compensării.”

&6. Polonia

Constituția Republicii Polone apără dreptul de proprietate și moștenire. În conformitate cu articolul 21 din Constituție, deposedarea sau îngrădirea dreptului de proprietate poate avea loc numai „în scopuri publice și cu o despăgubire corectă”.

Legea privind fondul pentru autostrăzi și șosele naționale, din 27 octombrie 1997, introduce noțiunile de pregătirea și finanțarea construcției de autostrăzi și normele de organizare a licitațiilor pentru construcția și/sau exploatarea autostrăzilor. Această lege reglementează achiziția de terenuri și exproprierea pentru construcția de autostrăzi.

Legea privind normele speciale pentru investițiile în drumuri publice, din 10 aprilie 2003, reglementează achiziția de proprietăți și stabilește autoritățile responsabile cu implementarea procedurilor de achiziție. Potrivit acestei legi, proprietățile aflate în zona stabilită pentru construcția autostrăzii vor fi achiziționate prin cumpărare sau printr-o compensare corespunzătoare în vederea exproprierii. În situația în care se achiziționează numai o parte din proprietate, iar partea rămasă nu este potrivită pentru o folosire normală, această parte de proprietate este obligatoriu a fi cumpărată.

Legea privind proprietatea imobiliară, din 21 august 2007, definește normele de expropriere a proprietății imobiliare și de evaluare a acesteia. Potrivit acestei legi, exproprierea proprietății se poate face numai în scopuri publice. Evaluarea proprietății imobiliare poate fi făcută numai de către un expert.

Legea privind protecția mediului înconjurător, din 27 aprilie 2001, cuprinde obligativitatea cumpărării proprietăților aflate în zonele de folosință limitată, în condițiile în care aplicarea măsurilor tehnice specifice de protejare a mediului nu este posibilă.

Normele poloneze nu prevăd noțiunea de “resettlement” (realocare, reașezare) în înțelesul cerințelor BERD sau ale Băncii Mondiale. Legislația polonă prevede procedura pentru achiziția proprietății la un preț corespunzător și procedura exproprierii cu o despăgubire corespunzătoare.

Etapele procesului de achiziție de terenuri și de expropriere sunt:

Achiziția de terenuri:

hotărârea administrativă de prezentare a necesității preluării proprietății;

primirea de către deținătorul proprietății a notificării privind necesitatea preluării proprietății;

evaluarea proprietății de către un expert evaluator de proprietăți imobiliare;

autoritatea propune un proiect de ofertă de vânzare-cumpărare și de acord al proprietarului, pe baza unui contract civil;

negocieri cu proprietarul asupra achiziției proprietății imobiliare;

dacă oferta este acceptată de către proprietar, notificarea datei actului notarial;

acordul este confirmat prin act notarial;

transferul fondurilor/plăților în contul bancar al proprietarului.

Exproprierea

În cazul neacceptării ofertei de către proprietar, sau în absența răspunsului acestuia, achiziția proprietății este direcționată în procedura exproprierii:

proprietarul primește o notificare în legătură cu începerea procedurilor de expropriere;

evaluarea proprietății de către un expert evaluator de proprietăți imobiliare;

emiterea deciziei de expropriere;

transmiterea deciziei către proprietar;

plata despăgubirii;

proprietarul are dreptul să facă apel în legătură cu exproprierea, în conformitate cu Codul de procedură administrativă.

Valoarea proprietății se determină pe baza unei evaluări individuale. Expertul evaluator este obligat să prezinte o documentație scrisă de analize și opinii asupra valorii estimate a proprietății. Expertul decide asupra modalităților de abordare, a metodelor și tehnicilor de evaluare precum și a valorii estimate. Procesul de evaluare ia în considerare mai multe aspecte. Acestea includ, în principal, scopul evaluării, natura și locația proprietății, planul local de dezvoltare, infrastructura, datele disponibile asupra unor proprietăți similare și a prețurilor lor.

Prevederile Legii privind normele speciale pentru investițiile în drumuri publice nu cuprind alte compensații (despăgubiri) suplimentare în cazul transferurilor de proprietate pentru construcția de autostrăzi. Nu există plăți compensatorii pentru eventuale beneficii ce ar putea fi obținute în viitor. Proprietarii de astfel de proprietăți (terenuri, valori/bunuri materiale, etc.), în conformitate cu Codul administrativ, pot să solicite despăgubiri suplimentare numai într-un tribunal civil.

Amendamentele din 25 iulie 2008 la legea sus-menționată aduc unele modificări în ceea ce privește scopul despăgubirilor pentru proprietățile supuse cumpărării/exproprierii în vederea construcției de drumuri. Noile reglementări prevăd o despăgubire suplimentară pentru eliberarea imediată a terenului și a clădirilor. Potrivit legii revizuite, este posibilă majorarea cu 5% a valorii proprietății imobiliare dacă proprietarul părăsește terenul și evacuează clădirile în termen de 30 de zile.

Totodată, legea revizuită prevede și un bonus compensator. Atunci când exproprierea se referă la clădiri de locuit, despăgubirea se majorează cu 10.000 PLN (zloți), aprox. 2.200 euro, pentru a acoperi cheltuielile de mutare.

&7. Spania

Articolul 33 din Constituția Spaniei, consacră dreptul de proprietate privată și dreptul de moștenire, și statuează expres că „funcția socială a acestor drepturi limitează conținutul lor, conform legii”.

Art.128 îl completează, stabilind că: (1) Toate bogățiile țării sunt subordonate interesului general, indiferent de formele sale și de titular. (2) Este recunoscută inițiativa publică în activitatea economică. Printr-o lege se vor putea rezerva sectorului public resursele și serviciile esențiale, în special, în caz de monopol și de asemenea de a acorda intervenția întreprinderilor, atunci când interesul general o cere.

Dacă exproprierea este justificată de „utilitatea publică”, proprietarul nu poate să se opună deciziei organelor administrative.

La construcția unei șosele, a unui pod sau a unei zone sportive (infrastructură publică), adesea se impune exproprierea terenului care aparține unei persoane fizice. Trebuie să se țină cont de faptul că autoritatea publică este singura entitate care dispune de mijloace suficiente pentru a forța persoanele fizice să renunțe la proprietățile lor, iar aceștia nu pot să se opună acțiunii autorității.

Proprietarul primește o despăgubire pentru prejudiciul economic sau un schimb în natură pentru alte active. Această despăgubire este cunoscută sub numele de „prețul corect” (Justiprecio) care, regretabil, foarte frecvent, este cel mai controversat subiect într-un proces.

Cauze de expropriere

Exproprierea forțată presupune transferul proprietății de la o persoană fizică către administrație, pe care o poate dobândi chiar și fără acordul proprietarului. Este reglementată de Legea privind exproprierea forțată, din 1954 (Ley de Expropiación Forzosa de 1954), de Normele de reglementare din 1957 și de noua Lege de compensare a terenurilor din 20 iunie 2008.

Consecința principală a acestor reglementări este obligația de a ceda proprietatea solicitată de administrație pentru a fi folosită în scopurile prevăzute de lege.

Reglementările menționate precizează că exproprierea poate fi hotărâtă de autoritățile municipale, de regiune, de provincie, de insulă sau de Consiliul local și este manifestarea absolută de voință a puterii publice față de care persoana fizică nu poate să se opună legal, dacă acțiunea este pe deplin justificată și în conformitate cu legea.

Din acest considerent, primul pas în procesul de expropriere este declararea „utilității publice” cu privire la proprietate sau dreptul de expropriere. În fapt, este absolut necesar ca dreptul sau proprietatea să fie declarată ca „utilitate publică”

Această condiție a „utilității publice” este atât de importantă, încât organismul care realizează exproprierea trebuie să fie o „autoritate publică”.

Ce poate să fie expropriat? Deși în majoritatea cazurilor exproprierea are ca obiect proprietatea imobiliară, poate fi obiect al exproprierii orice tip de valori/bunuri materiale, precum lucrări de artă, automobile, nave, obligațiuni, acțiuni sau orice alte drepturi care, în anumite circumstanțe, pot fi necesare „utilității publice”.

Procesul de expropriere. Primul pas este declararea „utilității publice”. Aceasta se face întotdeauna printr-un act legislativ sau printr-un acord al Consiliului de Miniștri, în cazul în care proprietatea imobiliară sau valorile/bunurile materiale sunt absolut esențiale pentru proiecte publice.

În această situație „utilitatea publică” este considerată ca implicită și administrația publică are obligația să facă publice valorile/bunurile materiale sau proprietatea imobiliară în Buletinul Oficial Public, în Buletinul Oficial Provincial și în una sau mai multe publicații locale.

După publicare, urmează o perioadă de 15 zile pentru informare publică. Persoanele fizice în cauză au posibilitatea să facă eventuale contestații sau să corecteze iregularitățile în informația diseminată.

După aceste 15 zile urmează o perioadă de alte 20 de zile în care administrația studiază fiecare dintre contestațiile și iregularitățile semnalate. După această perioadă, administrația declară „necesitatea de intrare în posesie”, care se dă publicității și se notifică în mod individual fiecărei părți implicate.

Notificarea individuală a persoanelor fizice afectate este foarte importantă. În caz contrar, exproprierea nu este legală. Împotriva acestei notificări, persoana fizică nu poate să facă contestație, dar poate să considere declarația de „utilitate publică” a proprietății imobiliare și/sau declarația de „necesitate de intrare în posesie” drept lipsită de valabilitate într-un proces civil.

Unele dintre cele mai frecvente cauze de contestare a procesului de expropriere sunt imperfecțiunile în procesul de informare publică în cadrul celor 15 zile.

După primirea notificării, persoanele fizice au la dispoziție 10 zile pentru contestarea pe calea unei reclamații administrative, dar nu în instanță, autoritățile fiind obligate să decidă în termen de 20 de zile. În acest timp, procesul de expropriere este suspendat pe parcursul celor 30 de zile.

Odată ce exproprierea este confirmată, părțile afectate au dreptul de a primi o despăgubire, cunoscută drept „prețul corect”. Suma acestei despăgubiri este calculată printr-o evaluare prealabilă a valorilor/bunurilor materiale și a drepturilor care fac obiectul exproprierii și poate fi convenită pe cale amiabilă între părți, în termen de 15 zile.

Dacă această sumă este convenită, procesul ia sfârșit.

În situația în care părțile nu ajung la un acord cu privire la preț, este demarată o nouă etapă, în care administrația acordă proprietarilor 20 de zile pentru a prezenta argumentele privind valoarea proprietății și pentru a propune un preț.

Administrația poate să accepte sau să refuze această propunere. Dacă acceptă, atunci procesul este finalizat.

Dacă administrația refuză să accepte prețul propus, va face o nouă evaluare și va prezenta rezultatul spre analiză, timp de 15 zile, proprietarului.

Dacă acesta acceptă prețul, procesul ia sfârșit.

Dacă proprietarul nu acceptă ultimul preț oferit de administrație, cazul este înaintat Tribunalului Provincial de Exproprieri, care este instanța ultimă abilitată să decidă cu privire la prețul corect.

Aceste tribunale se găsesc în capitalele provinciilor (Alicante, Murcia, Almería, Albacete, Valencia, Málaga, Granada, Cádiz) și sunt formate dintr-un președinte și patru asistenți (ex: un funcționar public, un reprezentant al Asociației fermierilor, un notar). Funcția lor este de a studia propunerile de preț ale părților și de a lua decizia corectă.

Teoretic, sunt necesare 8 zile pentru luarea unei decizii. În realitate, uneori, durează unu sau doi ani.

Hotărârea Tribunalului pentru Exproprieri poate fi atacată la o instanță superioară. Dacă se înregistrează o întârziere mai mare de 6 luni în adoptarea unei hotărâri de către Tribunalul pentru Exproprieri, la suma compensatorie se adaugă dobânzi. Dacă există o hotărâre asupra prețului, dar administrația nu plătește proprietatea timp de mai mult de doi ani, se face o nouă evaluare pentru a se determina prețul actualizat.

După prezentarea prețului actualizat, începe un nou proces de determinare a prețului corect. După determinarea prețului corect și plata acestuia, proprietatea poate fi ocupată de către administrație, într-un timp limitat. Uneori, administrația hotărăște să plătească prețul proprietății expropriate printr-o altă proprietate.

Drepturile de revizuire

Procesul de expropriere se poate întinde pe mai mulți ani, până ce părțile ajung la un acord privind „prețul corect”, fără ca aceasta să presupună că procesul de expropriere încetează. În acest sens, Legea 38/1999 introduce noțiunea de „drept de revizuire”. Acest drept permite proprietarului să-și redobândească, total sau parțial, proprietatea, cu restituirea corespunzătoare a compensației primite, dacă proiectul care a condus la expropriere este anulat.

Aceste cazuri se referă la:

administrația hotărăște să renunțe la proiect;

după doi ani de la intrarea în posesia proprietății de către administrație, nicio lucrare nu a fost demarată pe proprietate;

proiectul a fost realizat dar funcția pe care o face proprietatea nu este de „utilitate publică”: de exemplu, în cazul AVE, terenul a fost preluat pentru a se construi o stație de cale ferată, dar stația nu este folosită; proprietarul sau moștenitorii lui pot să facă apel la dreptul de redobândire a proprietății, prin plata despăgubirii primite pentru expropriere (recalculată pentru valoarea din acea dată).

Există numai două excepții de la aceste norme, în care dreptul de revizuire nu acționează:

dacă terenul nu este destinat pentru folosința inițial invocată, dar poate fi folosit pentru o altă „utilitate publică”;

dacă terenul este folosit pentru utilitate publică mai mult de 10 ani.

CONCLUZII ȘI PROPUNERI DE LEGE FERENDA

I. O lege cadru privind proprietatea publică s-a adoptat abia în anul 1998, și atunci de o manieră nesatisfăcătoare, datorită faptului că ea asimilează noțiunea de proprietate publică celei de domeniu public, ceea ce, în opinia noastră, este inadmisibil.

De aceea, în opinia noastră este necesară corectarea acestei situații. Se impune adoptarea unei legi cadru privind domeniul public, în accepțiunea sa extinsă, care include și unele bunuri private pe lângă cele publice.

Nu excludem, nici adoptarea unui cod domenial, a unei reglementări cu caracter unitar, în care să fie inclusă o lege cadru și legi aplicabile diferitelor dependințe ale domeniului public.

În literatura de specialitate s-a exprimat opinia că normele din partea dispozitivă a Codului domenial al României pot reflecta dispoziții privind: fera domenială; titularii și domeniile acestora; criteriile domenialității; modalitățile de constituire a domeniului: lucrările publice; parteneriat public-privat; expropriere pentru cauă de utilitate publică; regimul juridic specific domeniului public și domeniului privat; modalități de utilizare a bunurilor domeniale: dare în administrare; utilizări directe și colective; utilizări privative; dare în folosință gratuită; executarea obligațiilor izvorând din utilizarea bunurilor domeniale; Contenciosul domenial.

Adoptarea unui Cod domenial, ca lege complexă, s-ar înscrie în procesul de codificare normativă început în ultimii ani în țara noastră cu materia fiscală și căruia sperăm să i se adauge în curând Codul administrativ și Codul de procedură administrativă.

Destinul domeniului public reprezintă o chestiune care trebuie să intereseze nu doar specialiștii, ci și clasa politică, societatea în ansamblul său. Din păcate, prea adeseori constatăm că se adoptă acte normative în care ultimul lucru care pare a conta este interesul public, proprietatea publică, domeniul public în ansamblul său. Aceste aspecte fac cu atât mai necesar un demers științific asupra acestei problematici și nevoia ca acest demers să se finalizeze într-o contribuție concretă la îmbunătățirea cadrului normativ aplicabil acestei instituții.

Instituția dreptului public, își păstrează, aceeași importanță și caracter de contradictorialitate care au caracterizat-o încă din perioada de naștere a ideii de domenialitate publică.

Cât privește problema includerii sau nu a regimului corespunzător unor categorii de bunuri private sub sfera regulilor domeniale, răspunsul diferă în funcție de cum ne plasăm de partea autorilor de drept civil sau a celor de drept administrativ.

Este unanim acceptat că în privința unor bunuri cum sunt cele din patrimoniul național, metalele prețioase, terenurile agricole și silvice, apele și altele asemenea, nu poate fi pusă în discuție obligativitatea existenței unor norme speciale de protejare.

Nu se poate însă ignora nici faptul că încadrarea acestor categorii de bunuri private sub umbrela protectoare a ideii de „domenialitate" este o modalitate mult mai concludentă de a demonstra caracterul esențial pe care ele îl au pentru viața colectivității.

Pentru îndeplinirea scopului propus, am analizat următoarele: prezentarea delimitărilor conceptuale, privind noțiunile proprietatea publică și domeniul public în sistemul românesc și italian; constituirea, clasificarea și regimul juridic în cele două sisteme de drept; totodată am considerat ca fiind necesară o analiză comparativă a celor două sisteme de drept în ceea ce privește: natura juridică a exproprierii;efectele exproprieri;decizia de expropriere; și modalitatea de determinare a despăgubirii.

Noțiunea proprietate publică și domeniul public în sistemul românesc și italian.

Este necesar a se face distincție între noțiunea de proprietate publică și cea de domeniu public, deoarece terminologic, există diferențe între dispozițiile art. 136, care se referă la proprietatea publică și proprietatea privată, și dispozițiile unor legi speciale, cum sunt Legea nr. 18/1991, Legea nr. 213/1998 și Legea nr. 215/2001, care utilizează noțiunile de domeniu public și domeniu privat.

Prin proprietate publică se exprima ideea de drept real, adică aptitudinea subiectelor de drept expres și limitativ prevăzute de lege de a avea posesia, folosința și dispoziția în mod exclusiv și perpetuu, în cadrul și cu respectarea dispozițiilor legale, cu privire la bunurile care compun domeniul public.

Noțiunea de domeniu public exprimă ideea de ansamblu de bunuri care „potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public”, bunuri supuse unui regim juridic special.

Cât privește raportul conceptual dintre proprietatea publică și domeniul public, abordările au fost diferite, între doctrina de drept public și cea de drept privat.

Delimitarea dintre proprietatea publică și proprietatea privată o realizează însăși Constituția României din 1991, revizuită în 2003. Astfel, la art. 136 alin. 2 se prevede că proprietatea publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale.

Constituția nu se oprește doar la a reglementa proprietatea publică, ci prin prevederile art. 136 alin. 3, evidențiază și bunurile care sunt exclusiv obiect al proprietății publice, „Bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică ”.

Referitor la relația proprietate publică – domeniu public, un alt autor se apreciază că legiuitorul constituant a evocat, fără echivoc, și faptul că proprietatea publică vizează, în fond, o sferă limitată de bunuri, scoase din circuitul civil obișnuit, care formează domeniul public.

Un alt punct de vedere în ceea ce privește relația proprietate publică – domeniu public este acela că „toate discuțiunile, care se ivesc în jurul noțiunii de domeniu public, nu prezintă numai un interes de ordin teoretic, doctrinar, ci oferă și un interes de ordin practic, domeniul public fiind supus unui regim juridic special, care îl îndepărtează nu numai de regimul juridic al proprietății individuale, ci chiar și de regimul juridic al domeniului privat al statului supus dispozițiunilor dreptului comun”.

Proprietatea este publică sau privată în raport de titularul acesteia, această opinie este bazată pe prevederile art.135 alin.3 din Constituția din 1991, nerevizuită, care precizează că proprietatea publică este aceea care aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale.

Într-o altă opinie se susține că, dispozițiile normei constituționale, care împart proprietatea în publică și privată, nu au în vedere criteriul titularului dreptului de proprietate, ci au în considerare regimul juridic diferit al bunurilor care fac obiectul uneia sau alteia dintre formele de proprietate. Se poate vorbi de domeniul public și de proprietatea privată a statului, în sensul de domeniu privat al acestuia, deoarece bunurile proprietate privată au același regim juridic, indiferent de titular.

În ceea ce ne privește, achiesăm la acest al doilea punct de vedere, pentru că modalitatea după care bunurile pot fi în proprietate publică sau în proprietate privată ne-o oferă însăși legea fundamentală. În acest sens art. 136 alin. 3 din Constituție face o enumerare a bunurilor care fac parte din proprietatea publică, lăsând totuși în final mențiunea că și alte bunuri stabilite de lege pot face parte din proprietatea publică. Așadar, prin lege se poate trece un bun dintr-un domeniu în altul, însă așa cum s-a precizat și în literatura juridică,este vorba numai de trecerea de bunuri în domeniul public printr-o altă lege.

În sistemul italian, pentru a stabili când un bun al unei instituții publice trebuie să fie calificat drept bun public, după Sandulli, trebuie să se recurgă atât la criteriul subiectiv cât și la cel obiectiv. De aceea, sunt bunuri publice acele bunuri care aparțin unei instituții publice (criteriul subiectiv) și sunt destinate să satisfacă un interes public (criteriul obiectiv) și se bucură în acest scop de un tratament juridic diferențiat față de bunurile private.

Bunurile care aparțin domeniului statului. Bunurile publice se împart în: bunurile domeniului statului și bunuri patrimoniale indisponibile. Această distincție, se bazează, pe un criteriu pur formal, respectiv faptul că legea este cea care definește bunul ca aparținând domeniului statului sau nu. Articolul 822 din Codul civil italian, individualizează bunurile care fac parte din domeniul public, în timp ce articolul 826 enumeră doar categoriile de bunuri publice patrimoniale indisponibile.

Domeniul necesar al statului, include acele bunuri imobile, care trebuie în mod necesar, să fie bunuri ale domeniului statului și aparțin domeniul statului prin natura lor . Bunurile din domeniul necesar sunt toate proprietatea statului și doar în mod excepțional aparțin regiunilor. Fac parte din domeniul necesar al statului:

a) domeniul maritim, conform art.822 din Codul civil italian și art.28 din Codul naval, respectiv malul mării, plaja, porturile, rada porturilor, lagunele, gurile de vărsare ale râurilor în mare, bazinele de apă sărată sau dulce, canalele utilizabile pentru uzul maritim public, ceea ce aparține domeniului statului maritim. Nu fac parte din domeniul maritim al statului, conform art. 2 din codul naval, marea teritorială, care cuprinde fâșia de mare până la 12 mile de coastă, și în plus golfurile, intrândurile și golfurile mici. b) domeniul hidric al statului, este format din, fluviile, lacurile și torenții, ghețarii, porturile și debarcaderele destinate navigației interne, precum și apele calificate ca fiind publice. c) domeniul militar al statului, este reprezentat de lucrările permanente destinate apărării naționale cum ar fi, fortărețe, locurile de exerciții militare, instalațiile pentru rachete, liniile fortificate și de tranșee, porturile și aeroporturile militare, căile ferate și funicularele militare, adăposturile antiaeriene.

Domeniul statului accidental (sau eventual ).Spre deosebire de domeniul necesar al statului, cuprinde bunuri care pot să nu se afle în proprietatea instituțiilor publice teritoriale. În cazul în care, totuși se află, acestea se încadrează, în domeniul statului și nu în cadrul bunurilor patrimoniale indisponibile. Pot face parte din domeniul eventual al statului, al regiunilor, al provinciilor sau localităților: domeniul stradal, domeniul feroviar, domeniul aeronautic, apeductele proprietatea unor instituții publice teritoriale, domeniul cultural, adică bunurile de interes istoric, artistic și arheologic.

Domeniul regional și domeniul comunal specific. Domeniul regional, a apărut, odată cu constituirea regiunilor. În baza Legii nr. 281/1970, conform art.11, fac parte din domeniul regiunilor: toate bunurile aparținând categoriilor definite în domeniul accidental, atunci când sunt în proprietatea lor, porturile de pe lacuri, care la origine făceau parte din domeniul necesar al statului, drepturile reale ale regiunii asupra bunurilor terților, constituite pentru a spori utilitatea bunurilor, cum ar fi servituțile. În ceea ce privește regiunile cu statut special, bunurile care fac parte din domeniul lor au fost indicate în respectivele Statute, aprobate prin legi constituționale ale Statului.

Domeniul comunal specific. Fac parte din domeniul comunal cimitirele și pietrele (ruinele) proprietatea primăriei. Este vorba mai curând decât de o categorie din domeniul eventual, de o figură atipică, poate mai apropiată de domeniul necesar, calificată, din acest motiv cu termenul de domeniul comunal specific.

II. În ceea ce privește, natura juridică a exproprierii, în sistemul românesc, aceasta a constituit o temă disputată între autorii de drept civil și autorii de drept administrativ.

Într-o opinie, s-a arătat că exproprierea este o instituție de drept public, un act de putere publică prin care se realizează dobândirea forțată a proprietăților private, necesare executării lucrărilor de utilitate publică în schimbul unei despăgubiri.

Din punct de vedere juridic, exproprierea reprezintă actul puterii de stat competente, prin care se realizează trecerea în proprietatea publică a unor bunuri imobile proprietate privată, necesare executării unor lucrări de interes public, în schimbul unei despăgubiri.

Alți autori de drept civil au prezentat operațiunea juridică de expropriere fie ca o restricție/limită a exercitării dreptului de proprietate privată, fie ca o modalitate de stingere a dreptului de proprietate.

Autorii de drept administrativ au definit exproprierea ca fiind trecerea forțată în proprietatea publică, prin hotărâre judecătorească, a unor imobile aflate în proprietate privată, cu o justă și prealabilă despăgubire în temeiul unei cauze de utilitate publică.

În schimb, Legea nr.213/1998, la art.7 lit.c), definește în mod expres, exproprierea ca fiind un mod de dobândire a dreptului de proprietate publică și de aceea considerăm că stabilirea naturii juridice a acestei operațiuni juridice trebuie realizată, din punct de vedere al dreptului administrativ, prin ceea ce reprezintă ea ca efecte pentru proprietatea publică, iar nu prin efectele produse asupra proprietății private.

Înainte de a fi considerată o restricție ori o limită a exercitării dreptului de proprietate privată, exproprierea trebuie analizată prin prisma efectelor pozitive pe care le produce constituirea domeniului public în scopul interesului general și al utilității publice.

Întrucât prin lege au fost reglementate cazurile de utilitate publică în care exproprierea poate interveni, bunurile supuse acestei instituții, procedura realizării, modul de stabilire a despăgubirilor și existența controlului judecătoresc asupra celor mai importante aspecte reglementate, putem vorbi despre caracterul legal și cel judiciar al exproprierii.

Exproprierea constă în trecerea forțată a unor imobile proprietate privată în proprietate publică. De aceea, procedura exproprierii intervine numai în cazul în care părțile, adică persoanele care urmează să devină expropriator și respectiv expropriat nu convin o altă modalitate de transmitere a imobilului sau imobilelor în proprietate publică. Dacă părțile convin ca transferul bunului imobil expropriabil să aibă loc printr-o altă modalitate (vânzare-cumpărare, schimb, donație etc.), trebuie să respecte toate condițiile de valabilitate, precum și condițiile de publicitate prevăzute de lege pentru actul juridic pe care-l încheie.

Stabilirea despăgubirilor Sesizarea instanței de judecată va fi făcută de expropriator, în cazul în care nu s-a făcut întâmpinare împotriva propunerii de expropriere sau dacă întâmpinarea formulată de proprietar sau de titularii altor drepturi reale a fost respinsă.

Sesizarea instanței de judecată se va face printr-o cerere de chemare în judecată, denumită de lege, cerere de expropriere, prin care expropriatorul va chema în judecată pe proprietar sau pe posesor, precum și pe titularii altor drepturi reale asupra imobilului propus pentru expropriere.

Președintele instanței, primind cererea de expropriere, va fixa termen și va dispune citarea proprietarilor sau, după caz, a posesorilor, a altor titulari de drepturi reale sau a oricăror persoane cunoscute care pot justifica un interes legitim asupra imobilelor propuse a fi expropriate.

Soluționarea cererii de expropriere se face cu participarea obligatorie a procurorului, iar dacă una sau mai multe părți titulare de drepturi asupra imobilelor, deși legal citate, nu se prezintă, instanța va putea soluționa cauza în lipsa acestora.

Potrivit art.21 din Legea nr.33/1994 soluționarea cererilor de expropriere este de competența Tribunalului județean sau a Tribunalului Municipiului București în raza căruia este situat imobilul propus pentru expropriere.

Tribunalul va fi sesizat de expropriator pentru a se pronunța cu privire la expropriere, în cazul în care nu s-a făcut întâmpinare împotriva propunerii de expropriere sau dacă această cale de atac a fost respinsă

Limitele competenței tribunalului sunt stabilite la art.23 alin.(2) din lege, potrivit căruia instanța va verifica dacă sunt întrunite toate condițiile cerute de lege pentru expropriere și va stabili cuantumul despăgubirilor și suma cuvenită fiecărei părți din cele menționate la art. 22.

Deci, instanța de drept comun are competența să cerceteze îndeplinirea condițiilor de formă ale exproprierii, dar nu și condițiile de fond ale exproprierii sau declararea utilității publice.

Când părțile se învoiesc în fața instanței asupra exproprierii și asupra despăgubirii, aceasta va lua act de învoială și va pronunța o hotărâre definitivă.

Atunci când părțile sau numai unele dintre acestea se învoiesc doar cu privire la expropriere, dar nu și asupra despăgubirii, instanța va lua act de învoială și va stabili despăgubirea.

În cazul în care expropriatorul cere exproprierea numai a unei părți de teren sau din construcție, iar proprietarul cere instanței exproprierea totală, instanța va aprecia, în raport cu situația reală, dacă exproprierea în parte este posibilă, în caz contrar, va dispune exproprierea totală.

c) Stabilirea despăgubirilor, nu este lăsată la aprecierea discreționară a instanței, care este obligată să aprecieze între oferta expropriatorului și pretențiile formulate de părți numai după efectuarea unei expertize.

Astfel, pentru stabilirea despăgubirilor, instanța va constitui o comisie de experți compusă dintr-un expert numit de instanță, unul desemnat de expropriator și un al treilea din partea persoanelor care sunt supuse exproprierii. Comisia de experți va trebui să țină seama de criteriile de evaluare precizate de Legea nr.33/1994.

Despăgubirea se compune din valoarea reală a imobilului și din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptățite.

Singura limitare a instanței constă în faptul că, potrivit art.27 alin.(2) din Legea nr.33/1994, despăgubirea acordată de către instanță nu va putea fi mai mică decât cea oferită de expropriator și nici mai mare decât cea solicitată de expropriat sau de altă persoană interesată.

În sistemul italian, exproprierea este prevăzută de Constituție la art. 42 și prevede că: (1) Proprietatea este publică sau privată. Bunurile economice aparțin statului, instituțiilor sau particularilor:(2) Proprietatea privată este recunoscută și garantată de lege, care stabilește modurile de dobândire și de folosință, precum și limitele acestora în vederea asigurării funcției sale sociale și pentru a face ca proprietatea privată să fie accesibilă tuturor; (3) Proprietatea privată poate fi expropriată, în cazurile prevăzute de lege, cu condiția despăgubirii, pentru cauze de utilitate publică.

În completare, art.43 din Constituția Italiei prevede că în scopuri de utilitate publică, legea poate rezerva de la început sau poate transfera, prin expropriere cu drept de despăgubiri, statului, instituțiilor, comunităților de muncitori sau de beneficiari, anumite întreprinderi din domeniul serviciilor publice esențiale sau al resurselor de energie sau monopolului și au caracter predominant de interes general.

Codul civil prin art. 834 prevede că nimeni nu poate fi privat în tot sau în parte de bunurile ale cărui proprietar este, decât pentru cauză de interes public, legal declarată și prin plata unei juste despăgubiri.

Tot prin art. 42 din Constituție, este constituită, norma de bază a tuturor actelor ablative reale în general și a exproprierii în special. De-a lungul timpului s – au formulat în doctrină diverse teorii privind fundamentul specific al exproprierii, însă teoria susținută aproape în unanimitate, este cea a ,,conflictului de interese”. Această teorie face referire la interesul legitim al privatului și interesul public, astfel primul va trebui neapărat să cedeze celui de al doilea, în acest fel diminuând – se interesul legitim privat.

Administrația publică, în ceea ce privește atingerea intereselor publice, adeseori se confruntă cu drepturile privaților, astfel că, în unele cazuri legea conferă administrației publice, puterea de a sacrifica dreptul privatului în favoarea interesului colectiv: un astfel de caz este dreptul de proprietate, care poate fi definit ca nelimitat doar în sensul de a reprezenta complexul cel mai amplu de puteri la care se poate aștepta un subiect să-l aibă asupra unui bun dar nu și în sensul de a nu avea limite, cea mai importantă, este puterea recunoscută administrației publice de a diminua acest drept.

În baza art. 834 din Codul civil italian, exproprierea se poate defini ca fiind acea instituție de drept public în baza căreia un subiect, prin plata unei despăgubiri juste, poate fi privat, în tot sau în parte, de unul sau mai multe bunuri imobile din proprietatea sa din cauze de interes public.

Prototipul exproprierii de bunuri imobile din cauze de interes public este cel prestabilit pentru realizarea de lucrări de utilitate publică.

Legea privind exproprierea pentru utilitate publică în legislația italiană a suferit nenumărate modificări iar La normativa fino al 2001, comunque, è stata sempre di difficile lettura e comprensione, la creazione di un testo unico è stata fondamentale importanza.până în 2001, conform doctrinei, această lege era dificil de pus în practică, crearea unui text unic fiind crucială.

Nell'ordinamento italiano la procedura espropriativa è regolata dal DPR 8 giugno 2001, n° 327, recante il "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità", rivisitato dal D.Lgs 27 dicembre 2002,

Procedura de expropriere este reglementată prin Decretul prezidențial nr.327 din 08 iunie 2001, care este ”Actul de Consolidare a legilor și reglementărilor referitoare la exproprierea pentru utilitate publică ”, revizuit prin Decretul legislativ nr.302 e integrato dal D.Lgs 27 dicembre 200302 din 27 decembrie 2002 și completată prin Decretul legislativ nr.330 che in attuazione della Legge 27 ottobre 330 din 27 decembrie 2004.

Il nuovo Testo unico ha riunito in un unico atto normativo tutte le disposizioni prima sparse su circa un centinaio di leggi e regolamenti, abrogando la risalente ma fondamentale legge 25 giugno 1865, n° 2Noul text unic a unificat într-un singur act legislativ toate reglementările adoptate în timp, astfel abrogându -se Legea nr.2359 privind exproprierea din 25 iunie 1865, creându-se astfel ,,un cod al exproprierii” care coordonează într-un sistem unic procedurile de expropriere.

Textul unic are un caracter inovativ, acesta conținând atât norme legislative cât și regulamentare, considerându-se astfel necesare trei texte și anume: primul text conține norme de rang legislativ, al doilea text conține norme de rang regulamentar iar al treilea reproduce primele două, acestea regăsindu-se la sfârșitul alineatelor.

Obiectul exproprierii îl poate constitui un drept de proprietate sau un alt drept real. Articolul 1 din Legea nr.2359/1865 nu făcea vorbire despre drepturile reale relative ale imobilelor, ci doar de drepturi relative ale imobilelor, însă în jurisprudență s-a susținut că pot face obiectul exproprierii și drepturile reale de folosință. În ceea ce privește această opinie, și anume, faptul că drepturile reale de folosință pot face obiectul exproprierii, este întărită chiar de art.1alin.1 din textul unic, unde se face vorbire despre ,,drepturile relative ale imobilelor”cuprinzând astfel, în obiectul exproprierii, în afara proprietății și a altor drepturi reale și drepturile reale de folosință. Nu pot fi expropriate: lăcașurile de cult, bunurile domeniului statului și bunurile patrimoniale indisponibile, sediile reprezentanțelor diplomatice.

Despăgubirea. Conform art.834 din codul civil despăgubirea trebuie să fie justă. Constituția Italiei prevede la art. 42 alin.3 că proprietatea privată poate fi expropriată, în cazurile prevăzute de lege, cu condiția despăgubirii, pentru cauze de utilitate publică , fără a face mențiunea că despăgubirea trebuie să fie justă.

În ceea ce privește despăgubirea, prin sentințele din 25.05.1957 și 18.02.1960 pronunțate de Curtea Constituțională, ,,just” semnifică „contribuția maximă” pe care statul o poate oferi pentru ,,sacrificiul” celui expropriat în avantajul colectivității.

În ceea ce privește despăgubirea, Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Sentința nr.283 din 16 iunie 1993, considerând că valoarea despăgubirii trebuie acordată nu într-o valoare abstractă ci în cea derivată din caracteristicile esențiale ale suprafeței, valoare extrasă din destinația sa economică, deci, și din natura sa construibilă, unde aceasta este prezentă.

Despăgubirea pentru terenurile construibile nu trebuie să corespundă în mod necesar valorii de piață a acestora, ci doar să garanteze expropriatului o compensație adecvată, în așa fel încât să se poată considera realizată o cumpănire între interesul privat și interesul public.

Referitor la faptul că aplicarea normei, în ceea ce privește despăgubirea, ar provoca un tratament distinct și inegal intre proprietarii de terenuri edificabile lovite de expropriere și proprietarii care pot dispune de terenuri în negociere liberă, Curtea Constituțională a reținut că ,,o totală egalitate economică între proprietarii expropriați și cei neexpropriați ar fi în neconcordanță cu jurisprudența interpretării articolului 42 din Constituție”, referitoare la despăgubirea acordată în cazul exproprierii. O astfel de normă exclude orice paralelism între despăgubire și valoarea de piață. Legitimitatea normelor asupra despăgubirii în cazul exproprierii a fost, în realitate, întotdeauna subordonată condiției ca expropriatului sa-i fie acordată nu valoarea de piață a terenului ci o despăgubire care să nu aibă caracterul derizoriului sau al simbolicului.

Curtea Constituțională a reținut că aplicarea retroactivă a noii norme ar fi împiedicat pe expropriat să se beneficieze de avantajul privind cesiunea voluntară, astfel a declarat neconstituțional art.5 bis, numai în ceea ce privește faptul că în cadrul acestui articol nu a fost prevăzută posibilitatea ca subiecții deja expropriați în momentul intrării în vigoare a legii, să beneficieze de eliminarea tăierii a 40% din despăgubirea despre care s-a făcut vorbire în primul alineat.

În ceea ce privește despăgubirea acordată în cazul exproprierii pentru terenuri construibile, art.37 din Textul Unic privind exproprierea s-a limitat, în a prelua art.5 din vechea reglementare, iar cât privește suprafețele neconstruibile art.40 și următoarele din Textul Unic reproduc, în mare parte, reglementările din Legea 865/1971.

Prin Sentințele Curții Constituționale 348 și 349/2007 și noutățile prevăzute de Legea bugetară din 2008, modalitatea de calcul privind despăgubirea a fost modificată.

Articolul 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului reglementează protecția dreptului de proprietate.

Astfel, art. 1 – „Protecția proprietății” din Protocolul adițional nr.1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale prevede că ,,orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru o cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional”.

Curtea Constituțională a reținut că ,, o măsură care intervine în dreptul național în ceea ce privește bunurile, trebuie să găsească, ,,echilibrul just” între exigențele interesului general al comunității și exigențele imperative ale apărării drepturilor fundamentale ale omului”.

Propuneri de lege ferenda

1. Elaborarea unui cod domenial, sau de ce nu elaborarea unui cod administrativ și de procedură administrativă, care să reglementeze atât regimul juridic aplicabil domeniului public cât și regimul juridic aplicabil domeniului privat al statului si unității administrativ teritoriale. În sistemul italian, există atât cod administrativ cât și de cod de procedură administrativă.

2. Modificări ale legislației penale și contravenționale în sensul înăspririi sancțiunilor în cazul săvârșirii unor fapte de distrugerea, furtul, trecerea ilegală peste graniță a unor bunuri culturale, abuzul în ceea ce privește dispariția unor păduri, a unor ape și a altor resurse naturale.

3. Obligarea autorităților publice de a da un sprijin substanțial, de natură financiară, proprietarilor de bunuri „domeniale" private pentru care efectuarea operațiilor de întreținere, reparare, restaurare, conservare a acestora este mult prea împovărătoare.

4. O modificare adecvată a reglementărilor vamale și a modului de aplicare a acestora, în scopul unei securizări mai eficiente a granițelor în condițiile în care actualmente traficul de bunuri culturale și alte bunuri de valoare exorbitantă se realizează cu prea mare ușurință, uneori chiar cu concursul celor care ar trebui să aplice legea.

5.Impunerea unor obligații suplimentare prin lege pentru deținătorii bunurilor aparținând patrimoniului cultural național în ceea ce privește conservarea, restaurarea și înstrăinarea lor .

6. Acordarea prin buget a unor fonduri suplimentare în vederea efectuării unor operații de conservare, restaurare a unor bunuri culturale din patrimoniu indiferent de proprietate etc.

ANEXE

privind Jurisprudență și Hotărâri CEDO împotriva României și a unor state membre ale Uniunii Europene

Jurisprudența instanțelor naționale.

&1. Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția civilă și de proprietate intelectuală, Decizia nr. 985 din 4 februarie 2009 privind raport de expertiză. Reținerea de către instanță a valorii despăgubii stabilită prin raportul tehnic de expertiză, art. 25-27 din Legea nr. 33/1994.

Potrivit art. 26 alin. (1) și (2) din Legea nr.33/1994, despăgubirea se compune din valoarea reală a imobilului și din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptățite iar la calcularea cuantumului despăgubirilor, experții, precum și instanța vor ține seama de prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ-teritorială, la data întocmirii raportului de expertiză, precum și de daunele aduse proprietarului sau, după caz altor persoane îndreptățite, luând în considerare și dovezile prezentate de aceștia. Prin dispozițiile legale menționate nu se instituite obligativitatea reținerii de către instanță a valorii despăgubirii stabilită prin raportul tehnic de expertiză întocmit de expropriator la momentul exproprierii, astfel cum dezvoltă recurenta, într-o manieră confuză, critica de nelegalitate formulată.

Prin cererea înregistrată la 19 noiembrie 2004, astfel cum a fost precizată reclamanta T.V. a contestat hotărârea de stabilire a despăgubirilor nr.24 din 21 decembrie 2004 emisă de C.N.A.D.N.R. SA în reprezentarea expropriatorului, Statul Român, și obligarea acesteia la plata sumei de 521.244.000 lei (ROL), echivalentul sumei de 18.000 dolari S.U.A., cu titlu de despăgubire.

În motivarea cererii reclamanta a arătat prin hotărârea menționată i s-a acordat o despăgubire de 331.226.280 lei pentru suprafața de 2000m2 teren care i-a fost expropriată de stat, sumă pe care o consideră derizorie.

Prin sentința civilă nr.125 din 23 aprilie 2007, după un prim ciclu procesual, Tribunalul Argeș a admis cererea și a obligat pe pârâtul Statul Român, prin C.N.A.D.N.R. SA să plătească reclamantei sumele de 168.668 lei (RON), contravaloare teren și de 1548 lei, contravaloare prejudiciu, precum și suma de 800 lei, cheltuieli de judecată.

În motivarea sentinței tribunalul a reținut că prin exproprierea suprafeței de 2000 m2 (2007 m2, conform măsurătorilor), în scopul realizării lucrărilor de construcție a șoselei varianta ocolitoare a municipiului Pitești, reclamantei i se cuvine o despăgubire în sumă de 168.668 lei, contravaloare teren și de 1548 lei, contravaloare prejudiciu, valori stabilite în conformitate cu prevederile art.9 din Legea nr.198/2004 și art.26 alin. (2) din Legea nr.33/1994 prin expertiza efectuată în cauză.

Împotriva acestei sentințe pârâta a declarat apel susținând că există neconcordanțe între sumele stabilite cu titlu de despăgubiri de către expert și cele acordate de instanță, că la desemnarea experților evaluatori nu au fost respectate dispozițiile art.25 din Legea nr.33/1994, cu mențiunea că prin hotărârea contestată a propus reclamantei o despăgubire într-un cuantum rezonabil care a fost stabilit printr-un raport de evaluare întocmit cu respectarea dispozițiilor art.26 din Legea nr.33/1994. Totodată pârâta critică și obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, apreciind că în cauză nu era dată culpa sa procesuală.

Curtea de Apel Pitești prin Decizia civilă nr.316/ A din 17 septembrie 2007, a admis apelul declarat de pârâtă, a anulat sentința primei instanțe și a reținut cauza pentru rejudecare, stabilind un nou termen de judecată pentru refacerea raportului de expertiză.

În motivarea deciziei instanța a reținut că ,, se impune anularea sentinței întrucât nu au fost respectate, cu ocazia efectuării expertizei de evaluare, cerințele prevăzute de art.25 din Legea nr.33/1994, anume la efectuarea lucrării (26 februarie 2007) au participat expertul numit de instanță și cel desemnat de reclamantă nu și de cel desemnat de pârâtă, care înștiințat ulterior efectuării lucrării, anume la 19 martie 2007”.

Curtea de Apel Pitești prin Decizia civilă nr.117/A din 27 mai 2008, a admis cererea și a obligat pe pârâtă să plătească reclamantei suma de 164.574 lei, despăgubiri pentru suprafața de teren expropriată și suma de 1548 lei, contravaloarea prejudiciului cauzat prin expropriere.

Astfel instanța a reținut că ,, majorarea despăgubirii datorată reclamantei se impune în acord cu concluziile raportului de evaluare întocmit de experții M.L., D.N. și C.P., dată fiind valoarea de circulație a unor terenuri similare cu cel expropriat din patrimoniul reclamantei. Referitor la contravaloarea lipsei de folosință, evaluată la suma de 1864 lei, instanța de apel a reținut că nu poate agrava situația pârâtei în propria cale de atac, sens în care va menține valoarea stabilită în primă instanță, anume 1548 lei”.

Împotriva acestei decizii, invocând incidența art.304 pct.9 C. proc.civ., pârâta C.N.A.D.N.R. SA a declarat recurs în numele Statului Român. În motivarea recursului pârâta înțelege să supună atenției instanței de recurs prevederile art. 26 din Legea nr. 33/1994 (prezentând textul de lege) și susține că ,, instanțele aveau a se raporta cu ocazia stabilirii cuantumului despăgubirilor la raportul tehnic de expertiză” întocmit la momentul exproprierii, cu mențiunea că ,,valoarea despăgubirii stabilită prin raportul întocmit în cursul judecății este vădit disproporționat de mare”. Cu această argumentare, recurenta conchide în sensul că în cauză ar fi fost încălcate dispozițiile art. 25 și art. 26 din legea exproprierii.

Este invocat și faptul că instanța ar fi acordat mai mult decât s-a cerut, anume mai mult decât suma de 18.000 de dolari cerută prin cererea de chemare în judecată, sens în care apreciază că au fost încălcate dispozițiile art.27 alin. (2) din Legea nr. 33/1994.

Pârâtul susține fără a argumenta că nu a fost în culpă procesuală, caz în care, în mod eronat, a fost obligat la plata cheltuielilor de judecată, precum și faptul că se impunea reducerea cuantumului acestora de către instanțele-de fond.

Analizând criticile care se circumscriu formal motivului de recurs prevăzut de art.304 pct.9 C.proc.civ., Înalta Curte, constată, că acestea nu pot fi primite deoarece, potrivit art.25 din Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, pentru stabilirea despăgubirilor cuvenite persoanei expropriate instanța va constitui o comisie de experți compusă dintr-un expert numit de instanță, unul desemnat de expropriator și un al treilea din partea persoanelor care sunt supuse exproprierii iar, potrivit art.26 alin.(1) și (2) din aceiași lege despăgubirea se compune din valoarea reală a imobilului și din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptățite iar la calcularea cuantumului despăgubirilor, experții, precum și instanța vor ține seama de prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ-teritorială, la data întocmirii raportului de expertiză, precum și de daunele aduse proprietarului sau, după caz altor persoane îndreptățite, luând în considerare și dovezile prezentate de aceștia.

Prin dispozițiile legale menționate nu se instituite obligativitatea reținerii de către instanță a valorii despăgubirii stabilită prin raportul tehnic de expertiză întocmit de expropriator la momentul exproprierii, astfel cum dezvoltă recurenta, într-o manieră confuză, critica de nelegalitate formulată.

Cât timp prin dispozițiile pretins încălcate nu se instituie cerința invocată de recurentă (ci, dimpotrivă se autoriză instanța să constituie o comisie de experți care să calculeze despăgubirea funcție de prețul de circulație al imobilului la data întocmirii raportului), pe cale de consecință, considerăm că instanța în mod corect a reținut că critica de nelegalitate se dovedește a fi străină în raport de textul legii și, ca atare, nefondată.

Potrivit art.27 alin.(2) din lege, „despăgubirea acordată de către instanță nu va putea fi mai mică decât cea oferită de expropriator și nici mai mare decât cea solicitată de expropriat sau de altă persoană interesată”.

Deși invocă dispoziția legală menționată, recurenta nu dezvoltă critica pe care înțelege să o fundamenteze pe acest text de lege, rezumându-se să arate care era valoarea despăgubirii solicitată de reclamantă prin cererea de chemare în judecată, anume echivalentul în lei a sumei de 18.000 dolari SUA.

Se constată că, urmare a multiplelor cicluri procesuale pe care pricina le-a suferit ca urmare a exercitării de către pârâtă a căilor de atac, pricina a fost rejudecată în fond de către instanța de apel care a anulat sentința dată de tribunal și, a dispus la cererea pârâtei refacerea expertizei, noul raport de evaluare, însușit și de către reclamantă, fiind întocmit la data de 14 aprilie 2008.

Se poate observa, că nici pe parcursul judecății și nici prin raportul de expertiză nu s-a realizat o corelație între suma de 18.000 de dolari și valoarea în lei a despăgubirii stabilită prin raportul de expertiză, chestiune de fapt care nu fost supusă analizei instanțelor de fond.

Așa fiind, cât timp instanțele de fond nu s-au pronunțat asupra acestei chestiuni de fapt, instanța de recurs se află în imposibilitatea exercitării controlul judiciar cu privire la acest aspect.

Înalta Curte urmează a reține că ,,recursul dedus judecății se dovedește a fi nefondat”. Totodată instanța a reținut și că ,, pârâtul nu și-a argumentat criticile referitoare la aplicarea greșită a dispozițiilor art. 274 C.proc. civ., în aplicarea cărora instanțele de fond l-au obligat la plata cheltuielilor de judecată avansate de reclamantă, cheltuieli al căror cuantum este rezonabil și care, de altminteri, nu a fost contestat în cursul judecății desfășurate în fața acestor instanțe, cheltuieli pe care, pentru aceleași considerente le datorează și pentru judecata în recurs”.

&2. ÎCCJ, Secția civilă și de proprietate intelectuală, Decizia nr.4783 din 12 inie 2007. Imobil expropriat pentru cauză de utilitate publică. Acțiune pentru restituirea în natură formulată după expirarea termenului prevăzut de Legea nr.l0/2001.

După apariția Legii nr.10/2001, singura cale pentru obținerea restituirii imobilelor preluate în perioada de referință a legii este cea prevăzută prin dispozițiile art. 21 și următoarele din acest act normativ, rațiunea – ce se înscrie în logica evenimentelor istorice și a reglementărilor de după decembrie 1989 fiind soluționarea cu sporită celeritate a cererilor vizând restituirea proprietăților preluate abuziv – cu sau fără titlu – sau acordarea, acolo unde restituirea nu mai este posibilă, reparațiilor cuvenite.

Într-o singură ipoteză se poate da curs cererilor de restituire fundamentate fie pe dreptul comun, fie pe alte. acte normative, anterioare intrării în vigoare a Legii nr.10/2001 respectiv, când acțiunea a fost introdusă înainte de apariția acestui act normativ, ori în cazul vizat prin dispozițiile art.35 din Legea nr. 33/1994, când preluarea a operat ulterior anului 1994.

Cât privește perioada de după 22 decembrie 1989 – ce excede sferei de reglementare a Legii nr. 10/2001 – și până la intrarea în vigoare a Legii nr. 33/1994, s-a decis că instanțele judecătorești sunt competente să dispună retrocedarea imobilelor expropriate înainte de anul 1994, dacă nu a fost realizată, în termen de 1 an de la intrarea în vigoare a acestei legi, lucrarea pentru care a fost adoptată măsura exproprierii.

La 2 decembrie 2005, W.W. și W.E. au solicitat instanței, în contradictoriu cu Statul Român, reprezentat prin Consiliul local al Municipiului Alba-Iulia, să dispună obligarea pârâtului de a-i retroceda imobilul-teren în suprafață de 170 m2 – situat în Alba Iulia, și retranscrierea terenului în CF Alba Iulia, pe numele reclamanților.

În motivare a acțiunii, reclamanții au arătat că au achiziționat în anul 1961, o suprafață totală de 545 m2 teren, pe care ulterior au edificat și o casă de locuit, imobilul fiindu-le expropriat în anul 1984, în vederea construirii unor blocuri de locuințe, și că din suprafața totală preluată urmare exproprierii, s-au folosit doar 375m2, restul de 170 m2 nefiind utilizați potrivit scopului declarat, rămânând în posesia lor, în tot acest interval, până la data introducerii acțiunii.

La 22 martie 2006, a formulat cerere de intervenție în interes propriu, B.M., solicitând respingerea acțiunii formulate de reclamanți, pe considerentul că terenul aparține domeniului public, fiind afectat aleilor de acces ale ansamblului de locuințe din Alba-Iulia.

Mai arată intervenienta că reclamanții, cu încălcarea legii, au construit pe terenul în litigiu diferite anexe gospodărești, grevând astfel domeniul public.

Învestită inițial cu soluționarea litigiului, Judecătoria Alba Iulia, prin sentința civilă nr. 253 din 17 ianuarie 2006 și-a declinat competenta în favoarea Tribunalului Alba, reținând incidența în cauză a dispozițiilor art. 2 pct. 1 lit. f din Codul de procedură civilă.

Prin sentința nr.680 din 14 iunie 2006, Tribunalul Alba-Iulia Secția civilă, a respins acțiunea, precum și cererea de intervenție în interes propriu, reținând, în esență, că terenul solicitat a fi restituit (care, potrivit expertizei măsoară 92 m2) are destinația de spațiu verde și alei aferente blocurilor, fiind necesar pentru buna funcționalitate a ansamblului de locuințe construite în zonă.

Împrejurarea că reclamanții au ocupat – ulterior exproprierii – abuziv, această porțiune de teren, deturnându-i destinația de spațiu verde și alei de acces, nu intră în sfera de aplicare a art. 35 din Legea nr.33/1994, pentru a se putea dispune retrocedarea terenului în litigiu.

Apelul reclamanților, a fost admis de Curtea de Apel Alba Iulia Secția civilă care, prin decizia nr.64/ A din 7 februarie 2007, a schimbat în parte sentința și admițând acțiunea, a dispus dezmembrarea imobilului în două parcele, obligând-o pe pârâtă să retrocedeze reclamanților parcela nr.1, în suprafață de 84 m2.Totodată, a dispus reînscrierea acestei parcele, pe numele reclamanților iar a parcelei nr.2, pe numele pârâtei. A menținut în rest sentința atacată.

Pentru a se pronunța astfel, instanța de control judiciar a reținut, în esență, că, din totalul de 545 m teren, doar 461 m2 au fost afectați scopului pentru care s-a făcut exproprierea, restul de 84 m2 aflându-se și în prezent în posesia reclamanților, care au edificat mai multe anexe gospodărești. Se mai arată, că suprafața de 84 m2 nu este afectată scopului pentru care s-a dispus exproprierea, în cauză sunt aplicabile prevederile art.35 din Legea nr. 33/1994 și ale art. 480 din Codul civil.

În cauză, a declarat recurs Consiliul local al Municipiului Alba-Iulia care susține, în esență, că imobilul a fost greșit restituit în natură, întrucât lucrările pentru care s-a dispus expropriere a ocupă funcțional întregul teren, care este afectat de servituți și amenajări de utilitate publică.

Tot astfel, se mai arată, prin includerea terenului în anexa nr.2 la HG nr. 974/2002, s-a făcut practic o nouă declarație de utilitate publică, iar scopul exproprierii fiind atins nu se putea dispune retrocedarea imobilului.

Recursul este fondat și a fost admis, în limitele și pentru considerentele ce succed.

Din actele cauzei rezultă că imobilul în litigiu – teren în suprafață de 545 m2 – a fost expropriat în baza Decretului Consiliului de Stat nr. 85 din 5 martie 1979, făcând parte din suprafața totală de 1.199,4 m2, situată în perimetrul construibil al municipiului Alba-Iulia, preluată în scopul construirii unui număr de 19 blocuri de locuințe și a lucrărilor tehnico-edilitare aferente ansamblului „Bulevardul Horia Victoriei”.

Ca atare, în raport de data preluării, solicitările formulate de reclamanți la 2 decembrie 2005, nu pot fi circumscrise decât cadrului juridic stabilit prin dispozițiile art.11 al Legii nr.10/2001, text ce conține reguli speciale pentru restituirea (în natură sau echivalent) a imobilelor expropriate.

Sub aspectul domeniului de aplicare al acestui text, este unanim admis că art. 11 se aplică în toate cazurile de expropriere operate în perioada de referință a legii, respectiv 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, indiferent dacă preluarea s-a făcut cu sau fără titlu valabil și fără a distinge după cum s-a plătit ori nu o despăgubire.

Art.11 este de asemenea aplicabil imobilelor preluate în forma exproprierii chiar dacă lucrarea pentru care s-a dispus această măsură nu a fost finalizată până la intrarea în vigoare a legii, consecința fiind desigur, în măsura în care este posibil, restituirea în natură.

În ce privește corelarea acestui act normativ cu alte legi speciale care au, de asemenea, în sfera lor de aplicare imobile expropriate, din interpretarea dispozițiilor art.11 alin.1-8 din lege, atât în varianta anterioară cât și în varianta ulterioară republicării, rezultă cu claritate că legiuitorul a vizat prin acest act normativ, inclusiv restituirea acelor imobile a căror situație juridică și-ar fi putut găsi dezlegarea până la data intrării lui în vigoare.

Astfel, textul invocat reglementează posibilitatea acordării măsurilor reparatorii, în toate formele exproprierii, și pentru toate situațiile generate de această modalitate de preluare, construcții care nu au fost demolate sau au fost demolate total ori parțial, terenuri ocupate integral sau parțial de lucrările pentru care s-a dispus exproprierea etc.

Ca atare, concluzia ce se impune este că, după apariția Legii nr.10/2001, singura cale pentru obținerea restituirii imobilelor preluate în perioada de referință a legii este cea prevăzută prin dispozițiile art.21 și urm. din acest act normativ, rațiunea ce se înscrie în logica evenimentelor istorice și reglementărilor de după decembrie 1989 – fiind soluționarea cu sporită celeritate a cererilor vizând restituirea proprietăților preluate abuziv – cu sau fără titlu sau acordarea, acolo unde restituirea nu mai este posibilă, reparațiilor cuvenite.

Într-o singură ipoteză se poate da curs cererilor de restituire fundamentate fie pe dreptul comun, fie pe alte acte normative, anterioare intrării în vigoare a Legii nr. 10/2001, respectiv când acțiunea a fost introdusă înainte de apariția acestui act normativ, ori în cazul vizat prin dispozițiile art. 35 din Legea nr.33/1994, când preluarea a operat ulterior anului 1994.

Cât privește perioada de după 22 decembrie 1989, ce excede sferei de reglementare a Legii nr.10/2001 și până la intrarea în vigoare a Legii nr.33/1994, s-a decis că instanțele judecătorești sunt competente să dispună retrocedarea imobilelor expropriate înainte de anul 1994, dacă nu a fost realizată, în termen de 1 an de la intrarea în vigoare a acestei legi, lucrarea pentru care a fost adoptată măsura exproprierii.

Nu în ultimul rând, în argumentarea celor mai sus expuse, reclamanții au avut la îndemână șapte ani pentru a solicita restituirea proprietății lor expropriată în anul 1979, în baza art. 35 din Legea nr.33/1994 iar ulterior încă 12 luni, termenul prevăzut de noua lege, în care puteau demara procedura administrativă prealabilă, interesul lor pentru redobândirea terenului în litigiu, născându-se însă abia la 2 decembrie 2005, cu mult după expirarea termenului prevăzut de art. 21 din Legea nr.10/2001.

Nici pe fondul cauzei, pretențiile formulate prin cererea introductivă nu apar ca fiind justificate, din probe rezultând că reclamanții, cu încălcarea dispozițiilor legii, au ocupat, ulterior exproprierii, o parte din terenul preluat, pentru care primiseră despăgubiri și au construit, fără autorizație, anexe gospodărești care îngreunează accesul la amenajările de utilitate publică existente în zonă.

Așa fiind, recursul a fost admis, cu consecința modificării deciziei atacate în sensul respingerii apelului și a menținerii soluției de respingere a acțiunii.

&3. ÎCCJ, Secția civilă și de proprietate intelectuală, Decizia nr.2321 din 14 martie 2007.Teren expropriat, aflat în domeniul public. Restituire. Legea nr. 33/1994, art. 35.

Reclamanta și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile art. 35 din Legea nr. 33/1994 dar, față de împrejurarea că terenul aparține domeniului public și nu se poate restitui în natură, nu poate primi decât măsurile reparatorii prin echivalent instituite de art. 11 din Legea 10/2001.

Prin sentința civilă nr.1734 din 26 iunie 2006 Tribunalul Timiș a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta M.R.O.N. în contradictoriu cu Consiliul Local al Municipiului Timișoara și a dispus: dezmembrarea suprafeței de teren de 2638 m2 înscrisă în CF. Timișoara nr. top 25986/1 în nr. top 25986/1/1, spații verzi și alei pietonale de 2291 m2 și nr. top nou 25986/1/2 în suprafață de 347 m2, proprietar Statul Român, dezmembrarea suprafeței de teren de 3474 m2 înscrisă în CF. Timișoara, nr. top 25988/1/2 în nr. top nou 25988/1/2/1/, spații verzi și alei pietonale de 2314 m2 și nr. top nou 25988/1/2/2 în suprafață de 205 m2, proprietar Statul Român, restituirea către reclamantă a suprafețelor de 347 m2 și 205 m2 și rectificarea cărții funciare în sensul celor arătate.

În considerentele sentinței s-a reținut că prin acțiune reclamanta a solicitat să se constate că imobilul înscris în CF Timișoara cu nr. top 749, grădină în suprafață de 957 m2 a trecut abuziv în proprietatea statului, să se constate nulitatea absolută a titlului statului și să se rectifice cartea funciară în sensul radierii dreptului statului și înscrierii dreptului de proprietate al reclamantei.

Reclamanta este moștenitoarea bunicilor săi P.B.I. și P.C. care au fost proprietarii imobilului descris în acțiune până la data de 15 martie 1972 când a fost expropriat prin Decretul nr.35/1972 și trecut în proprietatea statului pentru executarea unor lucrări de sistematizare a Municipiului Timișoara.

S-a reținut că potrivit art.35 din Legea nr.33/1994 dacă imobilele nu au fost utilizate în termen de un an potrivit scopului pentru care s-a dispus expropriere a și dacă nu s-a făcut o nouă declarație de utilitate publică, acestea pot fi restituite foștilor proprietari.

Legea nr.33/1994 are prioritate față de Legea nr.10/2001 care reglementează măsurile reparatorii ce se acordă în urma procedurii administrative instituite de aceasta.

Din concluziile raportului de expertiză top efectuată în cauză instanța a reținut că suprafața de 552 m2, din totalul de 957 m2, este disponibilă și se poate restitui reclamantei.

S-a respins capătul de cerere privind constatarea nulității absolute a actului de expropriere întrucât nu s-a constatat existenta niciunui motiv de nulitate.

Împotriva sentinței a declarat apel pârâtul Consiliul Local al Municipiului Timișoara susținând că acțiunea este prescrisă, iar reclamanta a formulat notificare în baza Legii nr.10/2001, act normativ aplicabil în cauză și care determină inadmisibilitatea acțiunii întemeiată pe Legea nr.33/1994. Reclamanta poate beneficia numai de măsurile reparatorii stabilite de Legea nr.10/200l.

Curtea de Apel Timișoara, prin decizia civilă nr.379 din 17 octombrie 2006 a respins apelul ca nefondat reținând, în esență, că este admisibilă acțiunea de drept comun formulată în baza art. 35 din Legea 33/1994 și după intrarea în vigoarea Legii nr.10/2001.

Împotriva deciziei instanței de apel a declarat recurs pârâtul Consiliul Local al Municipiului Timișoara, în temeiul art.304 pct.8 și 9 C.proc; civ., reiterând motivele de apel. Recursul este fondat.

Terenul în litigiu, în suprafață de 957 m2 a fost expropriat de la bunicii reclamantei, P.BJ. și P.C. prin Decretul nr.35/1972 pentru efectuarea unor lucrări de sistematizare.

În conformitate cu concluziile raportului de expertiză în construcții efectuată în cauză, fila 96 a dosarului de fond, în prezent, întregul teren aparține domeniului public cu destinația de zonă verde și alei pietonale, fiind imposibilă dezmembrarea unor parcele din acesta. Aceleași concluzii sunt inserate și în raportul de expertiză topo, filele 139-141 ale dosarului de fond, respectiv că terenul are în prezent destinația de zonă verde și alei pietonale aferente complexului comercial de pe Bd. T.

Ca atare, cele două suprafețe de 347 m2 și 205 m2 pretinse libere de către instanța de apel nu pot fi fărâmițate și dislocate din ansamblul edilitar edificat, ele fiind totodată afectate de utilități publice-zonă verde și alei pietonale.

Reclamanta și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile art.35 din Legea nr.33/1994 dar, față de împrejurarea că terenul aparține domeniului public și nu se poate restitui în natură, nu poate primi decât măsurile reparatorii prin echivalent instituite de art. 11 din Legea nr.10/2001. De altfel, reclamanta a și recurs la procedura administrativă prevăzută de acest act normativ, așa după cum rezultă din probele administrate, procedură care nu s-a finalizat încă.

În consecință, recursul a fost admis, a fost casată decizia atacată și sentința instanței de fond, iar acțiunea formulată de reclamantă a fost respinsă.

&4. ÎCCJ, Secția civilă și de proprietate intelectuală, Decizia nr.6979 din 14 septembrie 2006. Cerere privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică. Componența comisiei de experți pentru stabilirea despăgubirilor. Legea nr. 33/1994, art.25 C. proc. civ., art.208.

Potrivit art. 25 din Legea nr. 33/1994, privind exproprierea pentru cauza de utilitate publică, pentru stabilirea despăgubirilor instanța va constitui o comisie de experți compusă dintr-un expert numit de instanță, unul desemnat de expropriator și un al treilea din partea persoanelor care sunt supuse exproprierii. Constituirea comisiei de experți este declarată de lege, deci obligatorie pentru instanță.

Administrația Națională a Drumurilor din România – Direcția Regională de Drumuri și Poduri București a chemat în judecată pârâta G.V.A.E. pentru ca instanța să dispună expropriere a suprafeței de 46,50 m2 teren, deținută în proprietate de aceasta, în vederea realizării lucrării de interes național „Lărgire la 4 benzi DN5 Adunații Copăceni – Giurgiu Km 23+200 – 59+100” potrivit O.G. nr.16/1999 aprobată și modificată prin Legea nr.1/2002.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că între terenurile afectate de lucrările ce se vor realiza se află și cel al pârâtei, aceasta din urmă fiind de acord cu exproprierea terenului arabil în suprafață de 46,5 m2, neacceptând însă oferta de 2 USD / m2.

Tribunalul Giurgiu, prin sentința civilă nr.6 din 23 ianuarie 2004, a admis acțiunea formulată de reclamanta Administrația Națională de Drumuri și Poduri din România – Direcția Regională de Drumuri și Poduri București împotriva pârâtei și a luat act de învoiala părților în scris, privind exproprierea imobilului, teren arabil în suprafață de 45,5 m2 situat în extravilanul comunei Daia, județul Giurgiu.

De asemenea, a stabilit în sarcina reclamantei o despăgubire în cuantum total de 93 USD, respectiv câte 2 USD/ m2, despăgubire ce urmează a fi plătită la cursul oficial leu-dolar al BNR valabil în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut, că potrivit art.24 alin.(2) din Legea nr.33/1994, atunci când părțile se învoiesc doar cu privire la expropriere, dar nu și asupra despăgubirii, instanța va lua act de învoială și va stabili despăgubirea în condițiile art.15 din același act normativ.

Întrucât pârâta a refuzat să achite onorariul stabilit pentru efectuarea expertizei tehnice, după care nu s-a mai prezentat la proces, instanța a stabilit despăgubirea la nivelul ofertei de expropriere.

Împotriva acestei sentințe, a declarat apel pârâta susținând că, în cauză nu există o convenție valabilă între părți, în sensul legii, deoarece nu toate clauzele acesteia au fost însușite.

Aceasta susține că prima instanță, prin hotărârea atacată, a încălcat nu numai dispozițiile art.24 alin.(2) din Legea nr.33/1994 dar și principiile constituționale privind garantarea și apărarea dreptului de proprietate.

În cauză, instanța de apel, a încuviințat pentru apelantă proba cu înscrisuri și expertiza tehnică de specialitate.

Prin decizia civilă nr.781/ A din 20 decembrie 2005, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VII-a civilă și pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale, a fost admis apelul declarat de pârâta și a fost schimbată în parte sentința apelată.

S-a stabilit în sarcina reclamantei o despăgubire în cuantum de 2325 USD, respectiv de 50 USD/m2 – 46,5 m2, sumă ce urmează a fi plătită la cursul oficial leu-dolar al B.N.R, valabil, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a deciziei, a înlăturat „învoiala” de care instanța de fond a luat act.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a reținut, că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art.27 din Legea nr.33/1994 și comparând rezultatul expertizei cu ofertă de 2 USD și de preferința apelantei exprimată prin „învoială” a constatat că prețul de 50 USD / m2 reprezintă o dreaptă despăgubire, aceasta nefiind mai mică decât cea oferită de expropriator și nici mai mare decât cea solicitată de apelantă (art. 27 alin. (2) din Legea nr.33/1994).

A mai reținut instanța de apel, că pentru evaluarea terenului în litigiu, au fost luate în calcul valori reduse la aproximativ 50% din cele realizabile la tomate, astfel: 60.000 kg/ha față de 45 – 110.000 kg/ha potențialul culturii; 1,5 RON/kg tomate față de 3-5 practicat în piețe. .

Împotriva deciziei pronunțate în apel, Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale SA – Direcția Regională de Drumuri și Poduri București, a declarat recurs, considerând că, instanța a încălcat dispozițiile imperative prevăzute de art. 25 din Legea nr. 33/1994 și ale art. 208 C.proc. civ., în sensul că nu a fost încunoștințată asupra efectuării expertizei.

Recursul este întemeiat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Potrivit art.25 din Legea nr.33/1994, privind exproprierea pentru cauza de utilitate publică, pentru stabilirea despăgubirilor instanța va constitui o comisie de experți compusă dintr-un expert numit de instanță, unul desemnat de expropriator și un al treilea din partea persoanelor care sunt supuse exproprierii.

În speță, prin încheierea de ședință din data de 20 septembrie 2005, instanța de apel, a desemnat un expert, fără a se mai conforma dispozițiilor imperative prevăzute de art.25 din Legea nr.33/1994, în sensul constituirii comisiei de experți, respectiv unul desemnat de expropriator și un al treilea, de persoana supusă exproprierii. Constituirea comisiei de experți este declarată de lege, fiind deci obligatorie pentru instanță.

Pe de altă parte, dispoziția prevăzută în art.208 alin.(1) C.proc.civ., nu poate fi considerată ca fiind satisfăcută, din moment ce expertul desemnat de instanță la pct.4 al raportului de expertiză a consemnat că „din dosar reieșind că intimata reclamantă Administrația Drumuri și Poduri București nu mai dorește a se prezenta”, nu a mai încunoștințat-o astfel despre efectuarea expertizei.

În consecință, încălcarea dispozițiilor imperative prevăzute de art.25 din Legea nr. 33/1994 cât și pe cele referitoare la citarea recurentei în vederea efectuării expertizei dispuse de instanța de apel, justifică admiterea recursului, casarea deciziei atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel București.

2.Hotărâri CEDO împotriva României și a unor state membre ale Uniunii Europene

&1. Hotărârea din 27 ianuarie 2009 în Cauza Burghelea împotriva României.

În Cauza Burghelea împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului Secția a treia, statuând în cadrul unei camere formate din: Josep Casadevall, președinte, Elisabet Fura-Sandstrőm, Corneliu Bîrsan, Boštjan M, Zupanĉiĉ, Alvina Gyulumyan, Ineta Ziemele, Luis López Guerra, judecători, și din Santiago Quesada, grefier de secție, după ce a deliberat în camera de consiliu la data de 6 ianuarie 2009, a adoptat următoarea hotărâre, pronunțată la această dată:

Procedura. La originea cauzei se află cererea nr.26.985/03 împotriva României, prin care un cetățean român, doamna Ilinca Burghelea (reclamanta), s-a adresat Curții la 21 iulie 2003 în virtutea art. 34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

În fapt,

I. Circumstanțele cauzei

A. Ocuparea terenului reclamantei pentru construirea unei hidrocentrale și absența acordului privind vânzarea terenului către autorități. Prin Decretul nr.326/1985,Consiliul de Stat a autorizat construcția unei hidrocentrale, „Călimănești”, pe râul Siret.

În virtutea unei Hotărâri din 17 septembrie 1991 a comisiei județene Galați pentru aplicarea Legii fondului funciar nr.18/1991, și prin Hotărârea din 21 decembrie 1992, comisia locală Nicorești a reconstituit dreptul de proprietate al reclamantei asupra a 0,48 ha de teren și i-a eliberat o adeverință provizorie în acest sens, până la emiterea titlului de proprietate.

În urma studiilor realizate în 1993 și 1994, autoritățile au hotărât, pentru motive tehnice referitoare la costul de investiție, să modifice proiectul inițial și să ocupe o suprafață suplimentară de aproximativ 126 ha de teren aparținând satului Nicorești și unor persoane particulare, cu valoare estimată ca fiind relativ redusă. Prin urmare, în mai 1994 societatea publică H. afișează un anunț la Primăria Nicorești pentru a informa cetățenii acestui sat despre intenția de a cumpăra terenuri în cadrul proiectului hidrocentralei.

La 20 mai 1994, reclamanta a solicitat primăriei ,, să autorizeze vânzarea terenului de 0,48 ha”, adică să o pună în posesia acestui teren în perimetrul viitoarei hidrocentrale. În urma acestei cereri, primăria o pune în posesia terenului în perimetrul solicitat și la 30 august 1994 comisia județeană îi eliberează titlul de proprietate aferent.

Rezultă din dosar că, fiind în posesia listei persoanelor care fuseseră împroprietărite cu teren în perimetrul în cauză și care doreau să îl vândă, în iunie 1994 sau martie 1995 societatea H. a defrișat aceste terenuri și le-a inundat. Întemeindu-se pe acordul de principiu al proprietarilor, societatea H. nu a mai procedat la întocmirea declarației de utilitate publică, conform procedurii de expropriere prevăzute de Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, dar a avut în vedere achiziția terenurilor după terminarea interdicției de vânzare de 10 ani prevăzute de Legea nr.18/1991 și plata între timp a unei chirii către proprietari.

În cursul anului 1995, reclamanta, care nu locuia în satul Nicorești – a aflat de la locuitorii din Nicorești că terenul său de 0,48 ha a fost defrișat și inundat în cursul lucrărilor realizate de societatea H. Printr-o scrisoare din 10 mai 1995, ea a informat societatea H. că își retrage oferta de vânzare privind terenul său. Prin urmare, în august și noiembrie 1996 și în martie 1998 a cerut societății H. să îi precizeze în ce temei a ocupat aceasta terenul și a solicitat încheierea unui contract de vânzare.

Prin scrisorile din 29 august și din 19 noiembrie 1996 societatea H. a informat-o pe reclamantă că în urma cererii sale din 20 mai 1994 a fost înscrisă pe lista persoanelor „dispuse să vândă” terenurile necesare construirii hidrocentralei. De asemenea, societatea H. a precizat că vânzarea terenului se va încheia după exproprierea pentru cauză de utilitate publică a terenurilor avute în vedere de Legea nr.33/1994, că dosarul de expropriere este în curs de constituire și se va stabili o chirie fixă, de către un expert, care va fi achitată sătenilor implicați, pe baza unui contract de închiriere, așa cum se indică în anunțul afișat la primărie, chirie pe care reclamanta o refuzase în cursul unei discuții telefonice. Prin scrisoarea din 9 martie 1998 societatea H. a indicat că, terenurile necesare neputând fi ocupate după 1989, în temeiul Decretului nr.326/1985, solicitase acordul sătenilor pentru a proceda la inundare, urmând să încheie ulterior contracte de vânzare, „de îndată ce legea o va permite”. Ea a subliniat că în acest timp li s-a plătit locuitorilor o chirie negociată. La 20 iulie 1999, societatea H. a informat reclamanta cu privire la apropiata achiziție a terenurilor în cauză, motiv pentru care nu se va mai achita chirie pentru anul 1999, și a invitat-o să participe la negocierile referitoare la prețul de vânzare.

Rezultă din dosar că, la 29 septembrie 1999, 10 proprietari de terenuri inundate, printre care și reclamanta, s-au întâlnit cu reprezentanți ai societății H., dar negocierile privind prețul de vânzare al terenurilor au eșuat. Conform, procesului-verbal redactat de proprietari, aceștia ar fi cerut 12 dolari (USD) pe metru pătrat (sau echivalentul în lei – ROL), iar societatea H. ar fi refuzat să plătească chiria pentru anul 1999 sau să negocieze clauzele contractului lor tip.

Pe de altă parte, prin „procesele-verbale de negociere” din 6 august 1997, 2 iulie 1998 și 21 ianuarie 2000, semnate de societatea H. și de mai mulți proprietari de terenuri inundate, părțile au căzut de acord asupra chiriei anuale pentru aceste terenuri (1997-1999). La 21 ianuarie 2000, pentru un hectar de teren forestier, chiria a fost stabilită la 2.800.000 ROL și prețul de vânzare la 17.000.000 ROL, pe baza unei note a unui expert tehnic. Rezultă din dosar că reclamanta nu a fost invitată personal să participe la aceste întruniri.

La 1 septembrie 2000, reclamanta a solicitat societății H. încheierea unui contract de închiriere. Deși printr-o scrisoare din 3 octombrie 2000 societatea H. și-a exprimat acordul pentru încheierea acestui contract, părțile nu au luat măsuri concrete în acest sens și nu au ajuns la semnarea unui contract.

B. Proceduri desfășurate de reclamantă împotriva societății H.

1. Plângeri penale împotriva directorilor societății H. La 5 octombrie 1999, reclamanta a sesizat Parchetul de pe lângă Curtea Supremă de Justiție cu o plângere penală împotriva lui N.E., directorul societății H., pentru tulburare de posesie, abuz în serviciu și ocupare de terenuri agricole, infracțiuni sancționate de art. 220 și 247 din Codul penal (CP) și de art. 108 din Legea nr. 18/1991.

La 30 mai 2000 și 22 iulie 2002, Parchetul de pe lângă Tribunalul Tecuci a dispus neînceperea urmăririi penale în favoarea lui N.E. în ceea ce privește ultimele două infracțiuni, cu motivarea în special că N.E. nu era directorul societății la momentul faptelor. Pentru același motiv, printr-o sentință din 2 septembrie 2002, Judecătoria Tecuci l-a achitat pe N.E. cu privire la infracțiunea de tulburare de posesie. În conformitate cu art.346 alin.3 din Codul de procedură penală (CPP), instanța nu s-a pronunțat asupra cererii reclamantei, care s-a constituit parte civilă-pentru chiria datorată de societatea H.

Printr-o Hotărâre definitivă din 15 noiembrie 2002, Tribunalul Galați, reținând că inundarea terenului a avut loc în martie 1995, a respins recursul formulat de reclamantă și a menținut Sentința din 2 septembrie 2002, anterior menționată. De asemenea, în urma unui scurt raționament referitor la posibilitatea reclamantei de a obține o despăgubire corespunzând prețului de vânzare și chiriilor, raționament pe care l-a calificat drept „strict teoretic”, tribunalul a apreciat că litigiul dintre părți era de natură civilă. Contestația în anulare formulată de reclamantă împotriva acestei hotărâri pe motivul ilegalității citației sale a fost respinsă, fără reexaminarea pe fond a dosarului, printr-o Hotărâre din 6 februarie 2003 a Tribunalului Galați.

2. Acțiunea în revendicare împotriva societății H. La 26 februarie 2002, în temeiul art.481 și 998-999 din Codul civil, reclamanta a sesizat judecătoria cu o acțiune în revendicare a terenului de 0,48 ha împotriva societății H. De asemenea, a solicitat ca societatea H. să fie obligată la eliberarea terenului acesteia de construcția pe care o ridicase ilegal, sub sancțiunea unor penalizări pentru fiecare zi de întârziere.

Printr-o Sentință din 9 octombrie 2002, judecătoria a respins acțiunea pe motiv că terenul fiind deja inundat, reclamanta nu avea drept decât la despăgubiri. Raportându-se la fapte pertinente și la art.481 citat, a considerat că hidrocentrala era un obiectiv de interes național, deci de utilitate publică conform acestui articol, și că absența plății prealabile de despăgubiri se explică prin oferta de vânzare care a fost făcută reclamantei.

În căile de recurs împotriva acestei sentințe, reclamanta a arătat că după 1989 nu se mai putea realiza nici o naționalizare în baza unei hotărâri administrative (Decretul nr.326/1985) și, că, pentru ca scrisoarea sa din 20 mai 1994 să poată reprezenta o ofertă de vânzare valabilă, aceasta ar fi trebuit să indice prețul de vânzare. Societatea H. a solicitat tribunalelor desemnarea unui expert pentru stabilirea prețului de vânzare.

Printr-o Hotărâre definitivă din 7 octombrie 2003, Curtea de Apel Galați a respins recursul formulat de reclamantă. Ea a menținut sentința din 9 octombrie 2002 și a adăugat că vânzarea terenului nu s-a putut încheia din cauza lipsei unei legislații care să o autorizeze.

Din informațiile furnizate de societatea H. rezultă că majoritatea proprietarilor au încheiat contracte de vânzare privind terenurile ocupate de hidrocentrală. În 2007 rămăseseră aproximativ 22 de contracte de vânzare de semnat, printre care și cel privind terenul reclamantei, majoritatea proprietarilor în cauză nesemnând contractele, având în vedere necesitatea declanșării unor proceduri de partaj succesoral, al căror cost ar fi depășit prețul de vânzare oferit de societatea H. În devizele din 2007, chiria anuală pentru un hectar de teren forestier se ridica la 1.320 RON și prețul de vânzare la 5.000 RON, adică aproximativ 400 euro (EUR) și, respectiv, 1.500 EUR.

II. Dreptul și practica interne pertinente. Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, intrată în vigoare la 2 iunie 1994, a reiterat principiul stabilit de art.41 alin.3 din Constituția din 1991, care prevedea că exproprierea nu poate interveni decât pentru o cauză de utilitate publică, cu despăgubire prealabilă, pe baza unei hotărâri a instanțelor. Pe de altă parte, art. 4 din Legea nr.33/1994 precizează că, dacă respectă condițiile de fond și de formă, părțile în cauză pot conveni modalitatea de transfer al dreptului de proprietate și al sumei despăgubirilor fără a urma procedura prevăzută de această lege; în plus, în caz de acord asupra primului punct, ele pot sesiza tribunalul doar pentru a stabili despăgubirile.

Într-o Sentință definitivă din 30 martie 2007, Tribunalul București a admis o acțiune în pretenții întemeiată pe Legea nr.33/1994. Observând că autoritățile însărcinate cu construcția unei autostrăzi ocupaseră în fapt terenul reclamantei fără a urma procedura de expropriere, fără a-i plăti o indemnizație și fără a obține în prealabil hotărârea definitivă impusă de lege, tribunalul a considerat că reclamanta avea dreptul, în temeiul art. 481 din Codul civil și al art. 4 din Legea nr.33/1994, de a primi o indemnizație stabilită printr-un raport de expertiză.

Art.480 și 481 din Codul civil prevăd că proprietatea este dreptul unui individ de a dispune și de a se bucura de un bun în mod exclusiv și absolut, în limitele stabilite de lege, și că orice lipsire de proprietate trebuie să urmărească un scop de utilitate publică și să fie însoțită de despăgubiri juste prealabile. Art.998 și 999 din Codul civil indică temeiul acțiunilor în răspundere civilă delictuală, prevăzând obligația de reparare a prejudiciului cauzat altcuiva, chiar prin neglijență sau imprudență.

Dispozițiile relevante din Decretul nr.167/1958 cu privire la prescripția extinctivă a acțiunilor în pretenții sunt descrise în Hotărârea Weissman și alții împotriva României (nr.63.945/00, 23, 24 mai 2006). În acest sens, în mai multe cauze, jurisdicțiile interne au considerat că termenul de prescripție de 3 ani este aplicabil în cazul acțiunilor în despăgubiri introduse de persoane ale căror bunuri au fost expropriate fără indemnizație în virtutea unor decrete de dinainte de decembrie 1989 (hotărâri definitive din 29 ianuarie, din 19, 23 și 25 februarie și din 17 octombrie 2003 ale Curții Supreme de Justiție).

În Hotărârea din 19 februarie 2003, Curtea Supremă de Justiție a concluzionat că, având în vedere imposibilitatea recunoscută de părți de a restitui în natură terenul ce face obiectul litigiului, acțiunea mixtă în revendicare și în despăgubiri trebuia să fie calificată ca o acțiune în despăgubire și respinsă ca prescrisă. De asemenea, în Hotărârea din 23 februarie 2003, Curtea Supremă a reiterat că data de începere a termenului de prescripție este cea la care persoana interesată cunoștea existența prejudiciului și persoana responsabilă pentru acest prejudiciu, chiar dacă valoarea prejudiciului nu a fost determinată. Art.346 alin.3 din CPP prevede că instanța penală nu poate acorda despăgubiri dacă achitarea s-a pronunțat pe motiv că faptele reproșate nu existau sau nu au fost comise de inculpat.

În drept

I. Asupra pretinsei încălcări a art. 1 din Protocolul nr.1arătăm următoare le:

Reclamanta susține că a suferit o prejudiciere a dreptului la respectarea bunurilor sale, pe motiv că autoritățile au achiziționat ilegal terenul său, fără să fi existat un acord asupra condițiilor transferului de proprietate, în special asupra prețului, invocând art.1 din Protocolul nr.1, formulat astfel: ‚,Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții sau a amenzilor”. Guvernul contestă această teză.

A. Asupra admisibilității

29. Guvernul invocă excepția de neepuizare a căilor de recurs interne de către reclamantă. Susține că aceasta ar fi trebuit să introducă o acțiune în despăgubiri împotriva autorităților pe baza art. 481 din Codul civil sau a art.4 din Legea nr. 33/1994 referitor la ipoteza în care autoritățile nu au optat pentru declararea utilității publice, ci pentru transferul de proprietate pe cale amiabilă. În acest sens, se bazează în special pe o Sentință definitivă din 30 martie 2007 a Tribunalului București. Guvernul consideră că acțiunea în revendicare a reclamantei nu putea duce la obținerea de despăgubiri și reclamanta avea sarcina de a determina constatarea că s-a realizat o expropriere și de a solicita o indemnizație.

Reclamanta susține că a sesizat autoritățile prin plângeri penale cu constituire de parte civilă, dându-le astfel ocazia de a examina și latura civilă a dosarului. Adaugă că societatea H. ar fi trebuit să urmeze procedura de expropriere, cu plata prealabilă de despăgubiri. De asemenea, susține că acțiunea în revendicare demarată nu a dus la niciun rezultat.

Curtea apreciază că excepția Guvernului este strâns legată de fondul cererii întemeiate pe art. 1 din Protocolul nr.1, astfel că o va uni cu fondul.

De asemenea, Curtea constată că această parte a cererii nu este în mod evident nefondată, în sensul art. 35 alin.3 din Convenție. În plus, arată că nu există niciun motiv de inadmisibilitate. În consecință, declară cererea admisibilă.

B. Asupra fondului

Guvernul contestă că a existat o expropriere de fapt în speță. Acesta arată că a existat o promisiune de vânzare din partea reclamantei, care avea valoare de antecontract de vânzare între reclamantă și societatea H., și că societatea H. era dispusă să plătească o chirie până la încheierea vânzării, interzisă la vremea respectivă prin Legea nr.18/1991. Conform Guvernului, o asemenea procedură, întemeiată pe încheierea de contracte de vânzare, are avantajul de a fi mai rapidă și de a plasa părțile pe poziții de egalitate. Presupunând chiar că s-a produs exproprierea de fapt, susține că aceasta urmărea un scop de utilitate publică și corespundea criteriului de proporționalitate, având în vedere faptul că societatea H. și-a prezentat constant intenția de a încheia vânzarea și de a plăti, ca și în cazul altor săteni, un preț bun pentru terenul în cauză.

Reclamanta combate afirmațiile Guvernului, ea susținând că, în conformitate cu Constituția din 1991, Decretul nr.326/1985 nu putea să mai reprezinte o bază legală pentru exproprierea terenurilor în cauză, care, de altfel, în urma modificării proiectului inițial, se situau într-un perimetru diferit de cel prevăzut de decret, În plus, în opinia sa, cererea din 20 mai 1994 nu constituia o ofertă de vânzare valabilă, deoarece nu includea un element esențial, prețul de vânzare. Reclamanta consideră deci că nu a existat un acord între ea și autorități privind transferul dreptului de proprietate, închirierea terenului sau lucrările de realizat pe terenul său. În plus, subliniază că nu a fost invitată să participe la negocieri și că expertiza realizată de societatea H. pentru a stabili prețul de închiriere și de vânzare a terenurilor nu a fost contradictorie.

Curtea reiterează că, pentru a determina dacă a avut loc o privare de bunuri conform celei de-a doua teze din primul alineat al art. 1 din Protocolul nr.1, trebuie nu numai să se examineze dacă s-a realizat deposedarea sau exproprierea formală, dar și să privească dincolo de aparențe și să analizeze realitatea situației litigioase. Întrucât Convenția vizează protejarea drepturilor „concrete și efective”, este important să se analizeze dacă această situație echivala cu o expropriere de fapt.

Curtea amintește în continuare că art.1 din Protocolul nr.1 presupune, mai întâi și cu precădere, ca o ingerință a autorității publice în exercițiul dreptului la respectarea bunurilor să fie legală: cea de-a doua teză a primului alineat din acest articol nu autorizează privarea de proprietate decât „în condițiile prevăzute de lege”. De asemenea, principiul legalității implică existența unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise și previzibile. În plus, preeminența dreptului, unul dintre principiile fundamentale ale unei societăți democratice, este inerentă tuturor articolelor Convenției. Rezultă că necesitatea de a analiza dacă s-a păstrat un echilibru just între cerințele de interes general ale comunității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale individului nu poate avea loc decât dacă se dovedește că ingerința litigioasă a respectat principiul legalității și nu era arbitrară. Prin urmare, Curtea nu apreciază ca fiind oportun să își întemeieze raționamentul pe simpla constatare că nu a existat reparație în favoarea reclamantei.

Curtea observă mai întâi că reclamanta a pierdut dispoziția asupra terenului său începând cu momentul ocupării de către societatea H., în iunie 1994, sau cel târziu în martie 1995. Începând din acel moment, terenul a fost transformat în mod ireversibil, fiind defrișat și inundat în cadrul lucrărilor de construcție a unei hidrocentrale.

În ceea ce privește argumentul Guvernului, conform căruia Declarația din 20 mai 1994 echivala cu un antecontract de vânzare a terenului între reclamantă și societatea H., Curtea remarcă faptul că nu era vorba decât de o declarație unilaterală-adresată primăriei și retrasă ulterior și nimic nu contestă faptul că nu s-a încheiat niciun acord privind prețul de vânzare, element esențial pentru încheierea unui asemenea contract. Astfel, Curtea constată că nu a existat un transfer de proprietate amiabil în virtutea art.4 din Legea nr.33/1994, după cum susține Guvernul, nici un element al dosarului nesusținând teza conform căreia terenul în cauză a fost la un moment dat vândut efectiv sau cedat de reclamantă. În plus, Curtea observă că nici Guvernul, nici reclamanta nu au invocat faptul că ocuparea terenului în cauză s-a făcut în virtutea Decretului nr.326/1985, care nu mai putea reprezenta bază legală pentru ocuparea terenurilor după Constituția din 1991.

Pe de altă parte, Curtea observă că, din moment ce vânzarea terenului în cauză a fost interzisă de Legea nr.18/1991 pentru durata de 10 ani și în momentul inundării acestui teren Legea nr.33/1994 era în vigoare, autoritățile au preferat să nu urmeze această procedură transparentă și, fără excepție, judiciară, prevăzută specific în acest sens, acestea au preferat să se bazeze pe Declarația reclamantei din 20 mai 1994 pentru a ocupa în mod irevocabil terenul acesteia, fără a îi plăti în prealabil despăgubiri, și, tot fără acordul conform și prealabil al reclamantei,să ia terenul cu chirie până la momentul în care vânzarea bunului va fi autorizată de lege.

În acest sens, trebuie notat că dintre scrisorile prin care societatea H. a informat tardiv reclamanta despre ocuparea și inundarea terenului prima se referea într-o manieră cel puțin confuză, la închirierea terenului în așteptarea vânzării ce trebuia să aibă loc după exproprierea pretinsă a fi în curs, a terenului. În plus, Curtea arată că autoritățile nu au informat-o pe reclamantă, care nu locuia în satul Nicorești, despre ședințele organizate de societatea H. pentru negocierea prețului de ocupare a terenurilor (închiriere) și despre prețul lor de vânzare. În orice caz, cu privire la faptele pertinente și la ocuparea prealabilă a terenului. Curtea nu poate accepta argumentul Guvernului conform căruia mecanismul juridic ales de autorități a fost mai rapid decât procedura de expropriere și a plasat părțile pe poziții de egalitate.

În temeiul acestor considerații, în absența unui act formal de expropriere, Curtea apreciază că situația reclamantei nu poate fi considerată „previzibilă” și corespunzătoare cerinței „principiului securității juridice”. Situația în cauză a permis autorităților să tragă foloase din ocuparea terenului în cauză, cu neglijarea regulilor ce guvernează exproprierea (Constituția din 1991 și, în special, Legea nr.33/1994), fără a pune în prealabil o indemnizație la dispoziția reclamantei.

În ceea ce privește argumentul Guvernului, conform căruia reclamanta ar fi putut să solicite în continuare tribunalelor interne reparația prejudiciului suferit, Curtea observă că acesta nu a prezentat exemple de jurisprudență fondate pe dreptul comun și că singura sentință definitivă prezentată s-a dat după aproximativ 12 ani de la data faptelor în cauză. În plus, trebuie avute în vedere, de asemenea, dispozițiile și practica interne în materie de prescripție, care fac incertă modalitatea de soluționare a unei asemenea acțiuni introduse la mulți ani de la ocuparea terenului. În orice caz, având în vedere observațiile de mai sus privind lipsa de „previzibilitate” în care reclamanta s-a aflat din vina autorităților, Curtea nu îi poate reproșa acesteia că nu a încercat, după o perioadă atât de îndelungată, să angajeze o procedură de despăgubire, așa cum nu estimează ca fiind oportun să își bazeze raționamentul pe constatarea absenței de reparație în favoarea reclamantei.

Prin prisma celor de mai sus, Curtea apreciază că ingerința litigioasă nu era compatibilă cu principiul legalității și, prin urmare, a încălcat dreptul reclamantei la respectarea bunurilor sale. Această concluzie scutește Curtea de a mai cerceta dacă s-a menținut un just echilibru între cerințele de interes general ale comunității și imperativele de protecție a drepturilor individuale.

Prin urmare, Curtea respinge excepția neepuizării căilor de recurs interne și hotărăște că s-a produs o încălcare a art. 1 din Protocolul nr.1.

II. Asupra celorlalte încălcări invocate

Invocând art. 6 alin.1 din Convenție, reclamanta se plânge în esență de rezultatul plângerilor penale pe care le-a formulat și, în observațiile din 25 martie 2008, de durata pe care o estimează ca fiind excesivă a procedurilor angajate în privința terenului în cauză.

Ținând cont de ansamblul elementelor care se află la dispoziția sa și în măsura în care este competentă pentru a analiza cererile formulate, Curtea nu distinge nici o aparență de încălcare a drepturilor și libertăților garantate de articolele Convenției. Rezultă că această parte a cererii este în mod vădit nefondată și trebuie să fie respinsă în temeiul art. 35 paragrafele 3 și 4 din Convenție.

III. Asupra aplicării art. 41 din Convenție

În termenii art. 41 din Convenție: „în cazul în care Curtea declară că a avut loc o încălcare a Convenției sau a protocoalelor sale și dacă dreptul intern al înaltei părți contractante nu permite decât o înlăturare imperfectă a consecințelor acestei încălcări, Curtea acordă părții lezate, dacă este cazul, o reparație echitabilă”.

A. Prejudiciu

46. Având în vedere că terenul său nu îi mai poate fi restituit în natură, reclamanta solicită 190.724,70 EUR reprezentând valoarea determinată de un expert a prejudiciului material suferit prin privarea de dreptul de proprietate. Din raportul de expertiză în cauză rezultă că reclamanta l-a împuternicit pe expert să calculeze acest prejudiciu pe baza unei sume lunare de 0,10 USD/m2/lună pentru perioada 1993 – 2008 și terenul nu a fost considerat forestier, ci având o utilizare „hidroenergetică”. De asemenea, reclamanta solicită 1.000 EUR pe an pentru perioada cuprinsă între 1994 și 2008 cu titlu de daune morale.

Asupra cererii de despăgubire materială, Guvernul contestă metoda de calcul a reclamantei, mai ales absenta oricărei justificări a valorii de 0,10 USD menționate. El susține că pentru a calcula pierderea de profit a reclamantei trebuie să se ia în calcul faptul că este vorba de un teren forestier, cu plopi, neproductiv sau cu productivitate forestieră redusă. Acesta face trimitere la informațiile furnizate de regia națională a pădurilor, care prezintă 4 modalități de calcul al prejudiciului în cauză: prima, bazată pe prețul plătit celorlalți săteni; a doua, bazată pe obligațiile pecuniare legale ale autorităților în caz de scoatere temporară a terenului din fondul forestier (și din patrimoniul proprietarului), a treia, bazată pe obligațiile pecuniare legale ale autorităților în caz de scoatere definitivă a terenului din fondul forestier (și din patrimoniul proprietarului); și, în sfârșit, a patra, bazată pe contravaloarea terenului în cauză.

Sumele menționate variază între o chirie anuală de 480.000 ROL la cursul din 1998, în primul caz, 25.572 RON, sumă la care se adaugă chiria anuală de la 8.513 până la 12579 RON, în al doilea caz, și 109.095 RON sau 149.335 RON, în funcție de productivitatea terenului, în al treilea caz.

În ceea ce privește daunele morale, Guvernul estimează că suma solicitată este excesivă și o eventuală constatare a încălcării ar reprezenta o reparație suficientă.

Curtea consideră că singura bază de luat în calcul pentru acordarea unei satisfacții echitabile constă în speță în constatarea încălcării art. 1 din Protocolul nr.1, din cauza ocupării ireversibile a terenului în litigiu de către autorități, cu nerespectarea principiului legalității. Curtea ține cont în același timp de imposibilitatea autorităților de a restitui terenul reclamantei și de modalitățile de calculare a prejudiciului material prezentate de părți, pe care este convenabil să le examineze din ipoteza ocupării ireversibile a terenului. Bazându-se pe observațiile părților și hotărând echitabil, conform art.41 din Convenție, Curtea atribuie reclamantei 40.000 EUR cu titlu de daune materiale.

În plus, Curtea estimează că reclamanta a suferit un prejudiciu moral, generat în special de incertitudinea juridică ce decurge din atingerea sus-menționată adusă dreptului la respectarea bunurilor, și că acest prejudiciu nu este suficient compensat prin constatarea încălcării. În aceste împrejurări, având în vedere toate elementele pe care le deține și hotărând echitabil, conform art. 41 din Convenție, Curtea acordă 2.000 EUR reclamantei cu titlu de prejudiciu moral.

B. Taxe și cheltuieli

Prezentând acte doveditoare pentru o parte din suma solicitată, reclamanta solicită 10.000 EUR cu titlu de cheltuieli de judecată angajate în fața instanțelor interne (onorarii de avocat etc.) și în fața Curții (onorarii expert, cheltuieli de traducere și corespondență etc.).

Guvernul observă că reclamanta nu a furnizat acte doveditoare decât pentru aproximativ 3.151 EUR și majoritatea (în special onorarii de avocat și cheltuieli de traducere) nu sunt suficient de precise pentru a permite stabilirea unei legături de cauzalitate cu cheltuielile pertinente în speță. De asemenea, Guvernul apreciază că valoarea onorariilor de expert de aproximativ 2.762 EUR, deși justificată cu un document, este excesivă în raport cu obiectul expertizei.

Conform jurisprudenței Curții, un reclamant nu poate obține rambursare a cheltuielilor și taxelor decât în măsura în care se determină realitatea, necesitatea și caracterul rezonabil al cuantumului acestora. În speță, ținând cont de elementele pe care le deține și de criteriile sus menționate, Curtea estimează ca fiind rezonabilă suma de 1.500 EUR, incluzând toate cheltuielile, pe care o acordă reclamantei.

C. Majorări de întârziere

Curtea hotărăște să aplice majorările de întârziere echivalente cu rata dobânzii pentru facilitatea de credit marginal practicată de Banca Centrală Europeană, la care se vor adăuga 3 puncte procentuale.

Pentru aceste motive, în unanimitate, Curtea:

1. declară cererea admisibi1ă în ceea ce privește art.1 din Protocolul nr.1 și inadmisibilă pentru celelalte capete de cerere;

2. hotărăște că a fost încălcat art.1 din Protocolul nr.1;

3. hotărăște:

– că statul pârât trebuie să îi achite reclamantei în termen de 3 luni de la data la care hotărâre a devine definitivă, în virtutea art. 44 § 2 din Convenție, următoarele sume, care vor fi convertite în moneda statului pârât, la cursul de schimb de la data plății:

– 40.000 EUR (patruzeci de mii euro) plus orice sumă care ar putea fi datorată drept impozit, cu titlu de prejudiciu material;

– 2.000 EUR (două mii euro) plus orice sumă care ar putea fi datorată drept impozit, cu titlu de prejudiciu moral;

– 1.500 EUR (o mie cinci sute euro) plus orice sumă care ar putea fi datorată drept impozit de către reclamantă, cu titlu de cheltuieli de judecată;

– începând de la data expirării acestui termen și până la momentul plății, aceste sume se vor majora cu o dobândă simplă, a cărei rată este egală cu rata dobânzii pentru facilitatea de credit marginal practicată de Banca Centrală Europeană, la care se vor adăuga 3 puncte procentuale;

– respinge cererea de satisfacție echitabilă pentru rest.

Redactată în limba franceză, ulterior comunicată în scris la data de 27 ianuarie 2009, în temeiul art. 77 paragrafele 2 și 3 din Regulament

&2. Hotărârea din 30 septembrie 2008 în Cauza Ana și Ioan Radu împotriva României

În cauza Ana și Ioan Radu împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secția a In-a), statuând în cadrul unei camere formate din: Josep Casadevall, președinte, Corneliu Bîrsan, Boštjan M. Zupančič, Alvina Gyulumyan, Ineta Ziemele, Luis Loópez Guerra, Ann Power, judecători, și Stanley Naismith, grefier adjunct de secție, după ce a deliberat în camera de consiliu, la data de 9 septembrie 2008, a pronunțat următoarea hotărâre, adoptată la aceeași dată:

Procedura

1. La originea cauzei se află cererea nr. 24977/03, introdusă împotriva României de doi cetățeni ai acestui stat, doamna Ana Radu și domnul Ioan Radu (reclamanții), care au sesizat Curtea la data de 10 iunie 2003 în temeiul art.34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

2. Guvernul român este reprezentat de agentul său guvernamental, domnul Răzvan-Horațiu Radu, de la Ministerul Afacerilor Externe.

3. La data de 10 iulie 2007, Curtea a hotărât să comunice Guvernului cererea. Așa cum prevede art.29 alin.3 al Convenției, ea a hotărât de asemenea că admisibilitatea și fondul cauzei vor fi examinate împreună.

În fapt,

1. Circumstanțele cauzei

Reclamanții s-au născut în anul 1936 și respectiv în anul 1930 și locuiesc la Bacău.

A. Exproprierea terenului reclamanților și primele proceduri privind retrocedarea acestuia (acțiuni în revendicare și acțiuni întemeiate pe Legile nr.18/1991 și respectiv Legea nr.33/1994)

În baza decretului nr.394/1988, în aprilie 1989 autoritățile au expropriat 1.100 m2 din terenul de 1.300 m2 pe care reclamanții l-au cumpărat în anul 1971 printr-un contract de vânzare notarial. Reclamanții nu au primit despăgubiri. Terenul în cauză a fost parțial utilizat de autoritățile locale în anul 1989 pentru construirea unui mobil de locuit.

La o dată neprecizată din anul 1991, în baza Legii fondului funciar nr. 18/1991, reclamanții au cerut comisiilor administrative competente reconstituirea dreptului lor de proprietate asupra terenului de 1.100 m2 .

În cursul procedurii administrative, aceștia au precizat că acceptau acordarea unui teren în schimb, dar nu o compensație bănească. Prin sentința definitivă din data de 22 octombrie 1993 judecătoria Bacău a respins ca neîntemeiată contestația reclamanților împotriva hotărârii administrative de respingere a cererii lor. Instanța a subliniat că despăgubirile stabilite în momentul exproprierii la 2.475 lei românești (ROL) nu fuseseră plătite reclamanților pe motiv că nu-și prezentaseră titlul de proprietate și că pentru terenurile expropriate legea nu prevedea acordarea unui teren în schimb.

Într-o altă procedură, prin sentința din data de 26 mai 1999, confirmată în ultimă instanță prin decizia din data de 15 septembrie 2000 a Curții de Apel Bacău, Judecătoria Bacău a respins ca neîntemeiată o primă acțiune în revendicare a terenului de 1.100 m2 îndreptată de reclamanți împotriva Primăriei Bacău și bazată pe dreptul comun (art.480 Cod civil).

Într-un alt proces, prin hotărârea judecătorească din data de 23 ianuarie 2001, Tribunalul Bacău a admis în parte acțiunea reclamanților privind restituirea acestui teren de 1.100 m2, de data aceasta în temeiul art., 35 din Legea nr.33/1994 privind exproprierea din motive de utilitate publică. Observând în baza unei expertize că o parte, din terenul în cauză era ocupat de un imobil cu destinație de locuit și garaje, instanța a retrocedat o parcelă de 601 m2 liberă de orice fel de construcție, adăugând că reclamanții nu puteau cere, pentru restul terenului expropriat, decât despăgubiri.

Atât apelul cât și recursul înaintate de reclamanți au fost respinse ca neîntemeiate, ultimul prin decizia din data de 18 ianuarie 2002 pronunțată de Curtea Supremă de Justiție.

B. A doua acțiune în restituire a terenului expropriat întemeiată pe dreptul comun

La data de 31 octombrie 2000, prin intermediul unui avocat, reclamanții au sesizat Tribunalul Bacău cu o acțiune întemeiată inițial pe Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, și apoi pe art. 480 cod civil pe care au îndreptat-o împotriva Primăriei Bacău și Direcției Finanțelor Publice Bacău, acțiune prin care au solicitat anularea decretului de expropriere nr. 394/1998 și retrocedarea terenului expropriat de 1.100 m2. După pronunțarea hotărârii judecătorești din data de 23 ianuarie 2001, aceștia au precizat că acțiunea lor avea drept obiect retrocedarea parcelei restante de circa 500 m2. La cererea reclamanților în cauză a fost efectuată o nouă expertiză, care a concluzionat că în jur de 122 m2 din parcela în discuție erau situați sub imobilul cu destinație de locuit, restul parcelei fiind ocupat de garaje și spații verzi.

La 27 martie și 9 octombrie 2001, reclamanții au depus concluzii scrise la dosar, indicând: că terenul intrase în 1991 în patrimoniul statului în mod abuziv și nu printr-o expropriere, dată fiind neplata despăgubirii; că suma de 2.475 ROL a fost stabilită unilateral de către autorități; și că solicitau restituirea în natură a terenului, inclusiv a parcelei situate sub imobilul cu destinație de locuit. Cu toate acestea, în privința ultimei parcele, aceștia au considerat că Primăria Bacău putea să le acorde o parcelă învecinată cu terenul în litigiu.

Prin hotărârea judecătorească din data de 21 noiembrie 2001, Tribunalul Bacău a admis Parțial acțiunea reclamanti1or, dispunând să li se restituie o parcelă de 360 m2 din cea de 500m2 solicitată, restul fiind ocupat de imobilul cu destinație de locuit care constituia o construcție de utilitate publică. Acesta a respins cererea de anulare a decretului de expropriere nr.394/1988 ca neîntemeiată. Instanța a luat act că avocatul reclamanților nu solicitase rambursarea costurilor și cheltuielilor.

Reclamanții au înaintat apel împotriva hotărârii menționate anterior, plângându-se că instanța nu a dispus retrocedarea în întregime a parcelei de 500m2, nici rambursarea costurilor și cheltuielilor suportate. După ce au prezentat acest ultim motiv de apel, reclamanții au adăugat că restituirea restului de parcelă în suprafață de 139 m2 era posibilă, că în caz de nerestituire preferau acordarea unei parcele în schimb sau, în caz contrar, despăgubiri în sumă de 208.500.000 ROL, reprezentând în opinia lor valoarea de piață a acestei parcele.

Prin decizia din data de 11 februarie 2002, Curtea de Apel Bacău a respins apelul înaintat de reclamanți, reținând că din expertiză reieșea că parcela nerestituită era ocupată de un imobil cu destinație de locuit și că, pentru a obține despăgubiri în această privință, reclamanții aveau posibilitatea de a urma procedura prevăzută de Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate abuziv de către stat.

Reclamanții au înaintat recurs împotriva deciziei susmenționatei în care au reiterat motivele lor de apel și au contestat abordarea avocatului lor care, în primă instanță, a îndreptat acțiunea împotriva Direcției Finanțelor Publice,a cerut anularea decretului nr.394/1998 și nu a solicitat rambursarea costurilor și cheltuielilor. În concluziile lor prezentate la dosar în ziua dezbaterilor, reclamanții au adăugat capete de cerere privind lipsa de folosință a terenului din 1989 și condamnarea autorităților locale să refacă împrejmuirea din lemn care delimita terenul la vremea exproprierii.

Prin decizia definitivă din data de 14 ianuarie 2003, Curtea Supremă de Justiție a respins recursul înaintat de reclamanți ca neîntemeiat. În ceea ce privește cererile noi introduse de reclamanți în motivele lor de apel și de recurs, aceasta a făcut trimitere la art. 294 din codul de procedură civilă (CPC), a remarcat că singura motivare a acțiunii făcută în termenul legal a fost cea care limita obiectul acțiunii la parcela de 500 m2 și a concluzionat că instanțele se pronunțaseră în mod corect numai în privința acțiunii astfel formulate. Considerentele deciziei fiind redactate în iulie 2003, reclamanții,după spusele lor, nu au reușit să obțină o copie decât în octombrie 2003.

C. Demersurile pentru executarea deciziilor definitive din 18 ianuarie 2002 și 14 ianuarie 2003 pronunțate de Curtea Supremă de Justiție

În anul 2002, la o dată neprecizată, reclamanții au solicitat Primăriei Bacău să fie puși în posesia parcelei de 601 m2 care le fusese restituită prin decizia definitivă din data de 18 ianuarie 2002 a Curții Supreme de Justiție. În opinia reclamanților, Primăria a refuzat să respecte această decizie, indicându-le că trebuia să aștepte rezultatul celei de-a doua acțiuni întemeiată pe dreptul comun privind restituirea restului de teren expropriat.

În perioada octombrie – decembrie 2003 reclamanții și-au reafirmat cererea solicitând respectarea deciziilor din 18 ianuarie 2002 și 14 ianuarie 2003 pronunțate de Curtea Supremă de Justiție și punerea lor în posesia parcelelor de 601 m2 și 360 m2 din terenul respectiv.

În luna ianuarie 2004 reclamanții s-au adresat unui executor judecătoresc pentru a proceda la executarea silită a deciziilor menționate anterior. Prin procesul-verbal din data de 27 februarie 2004, întocmit de executorul respectiv în lipsa reprezentanților Primăriei Bacău, reclamanții au fost puși în posesia celor două parcele de 601 m2 ȘI 360 m2. În procesul său verbal executorul a constatat existența pe parcela de 360 m2 a nouă garaje și a unui drum de acces la acestea care împiedica folosirea normală a acestei parcele de către reclamanți. Din dosar reiese că aceste garaje aparțin unor terți, care le-au construit în anii 1990 și că Primăria la început a reînnoit în ianuarie și mai 2003 cel puțin o parte din contractele de închiriere asupra acestor garaje până la sfârșitul anului în curs și le-a reziliat în cursul aceluiași an. Drept răspuns la una din cererile reclamanților, Primăria Bacău le-a comunicat, la data de 14 aprilie 2004, numele și datele proprietarilor garajelor.

Nereușind să ajungă la o înțelegere cu proprietarul unuia din aceste garaje, reclamanții au sesizat la data de 24 mai 2004 Judecătoria Bacău cu o acțiune vizând condamnarea terțului respectiv la ridicarea garajului de pe parcela lor, sau, în subsidiar, la plata unei chirii lunare. Prin sentința din data de 26 iunie 2007, instanța a admis în parte acțiunea reclamanților aceasta a condamnat terțul proprietar al garajului să-l ridice, menționând că acest garaj a fost construit cu rea credință, fără autorizația administrativă necesară, dar a respins cererea de chirie ca neîntemeiată. Până în acest moment procesul este în curs în fața instanței de apel. Din dosarul cauzei și dintr-o scrisoare datată în august 2007 a Primăriei Bacău, necontestată de reclamanți, reiese că aceștia încasează chirii din partea altor proprietari de garaje deoarece aceste garaje și drumul lor de acces sunt situate pe parcela de 360 m2.

II. Dreptul și practica interne pertinente

A. Prevederi legale și jurisprudența internă privind imobilele expropriate înainte de 1989

20. Legea nr.33/1994 privind exproprierea din motive de utilitate publică a reafirmat principiul stabilit în art. 41 alin. 3 al Constituției din 1991, prevăzând că exproprierea nu poate fi pusă în practică decât din motive de utilitate publică, cu o despăgubire prealabilă, în baza unei hotărâri judecătorești. Articolul 35 din Legea nr.33/1994, care prevede posibilitatea din partea proprietarilor expropriați să ceară instanțelor retrocedarea bunurilor lor imobiliare dacă acestea nu au fost folosite în scopul prevăzut în momentul exproprierii lor în termen de un an, a fost interpretat ca aplicându-se și la exproprierile dispuse înainte de 1994 (decizia Curții Supreme de Justiție din data de 27 septembrie 1999). Legea nr. 33/1994 a abrogat decretul nr.467/1979 al Consiliului de Stat, care prevedea că exproprierea avea loc în momentul intrării statului în posesia imobilului in cauză, despăgubirile fiind stabilite și plătite de autoritățile locale ulterior, potrivit criteriilor exprimate în cifre anexate la decret. Practic se ajungea la neplata despăgubirilor sau la sume mici ale acestora.

Înalta Curte de Casație și Justiție, noua denumire a Curții Supreme de Justiție după anul 2003, a fost chemată să se pronunțe în cauzele în care foștii proprietari au solicitat, în acțiunile în revendicare întemeiate pe art. 480 cod civil, restituirea imobilelor expropriate/naționalizate sau, în subsidiar, acordarea de despăgubiri. Deoarece nu a respins această ultimă cerere ca fiind prescrisă în termenul de prescriere de trei ani începând din 1991 (decizia din data de 2 noiembrie 2003) sau ca fiind îndreptată greșit împotriva autorităților locale și nu împotriva Ministerului Finanțelor (decizia din data de 16 martie 2004). Înalta Curte de Casație a dispus instanțelor inferioare să examineze pe fond, în mod diferit, cererea de despăgubire formulată de reclamanți (decizia din data de 14 ianuarie 2005).

După intrarea în vigoare la data de 14 februarie 2001 a Legii nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate abuziv de către stat, care prevedea la art.11 dreptul foștilor proprietari ai imobilelor expropriați de a fi despăgubiți, la sfârșitul unei proceduri administrative și apoi judiciare stabilite prin această lege, în baza unor expertize tehnice, instanțele interne au examinat pe fond un anumit număr pe cereri de despăgubire de acest gen și au pronunțat hotărâri definitive (a ,se vedea, între altele, deciziile din 25 aprilie 2005 și 15 ianuarie 2006 a Înaltei Curți de Casație care au dispus restituirea părții din teren expropriat care nu fusese utilizat în scopul de utilitate publică anunțat și plata unei despăgubiri pentru restul terenului expropriat).

B. Articolul 294 din codul de procedură civilă (C.proc.civ)

Articolul 294 CPC prevede că în cazul procedurii în apel împotriva sentinței pronunțate în primă instanță, cauza juridică și obiectul acțiunii precum și calitatea părților în litigiu trebuie să rămână neschimbate. Părțile nu pot formula „cereri noi” știind că sunt excluse de la această formulă excepțiile de procedură, mijloacele de apărare, precum și cererile referitoare la dobânzi sau la alte despăgubiri exigibile sau introduse după pronunțarea sentinței menționare anterior (a se vedea, între altele, deciziile din data de 10 iulie 1997 a Curții Supreme de Justiție și din 2 mai 2006 a Curții de Apel Galați).

În drept,

I. Asupra pretinsei încălcări a art.6 alin. 1 din Convenție și a art.1 din Protocolul nr. 1.

A. Asupra nerespectării deciziilor definitive din 18 ianuarie 2002 și 14 ianuarie 2003 pronunțate de Curtea Supremă de Justiție

Reclamanții susțin în principal că executarea tardivă și inefectivă a deciziilor citate anterior, care condamnă autoritățile să le restituie parcelele de 601 m2 și respectiv 360 m2 al terenului lor expropriat în 1989 a adus atingere dreptului lor de acces la justiție și dreptului lor la respectarea bunurilor lor. Aceștia invocă art.6 alin.1 din Convenție și 1 din Protocolul nr.1. Guvernul se opune acestei afirmații.

1. Asupra admisibilității

26. Curtea constată că acest capăt de cerere nu este în mod manifest neîntemeiat în sensul art. 35 alin. 3 din Convenție. De asemenea, ea constată că acesta nu prezintă niciun alt motiv de inadmisibilitate și îl declară deci admisibil.

2. Asupra fondului

Guvernul consideră că nu este vorba despre o întârziere în executarea deciziilor din 18 ianuarie 2002 și 14 ianuarie 2003 ale Curții Supreme de Justiție, dat fiind că Primăria Bacău nu a refuzat să procedeze la executare și că reclamanții au fost efectiv puși în posesia parcelelor respective în februarie 2004. Considerând că reclamanții, pe de o parte, nu au adus dovada reînnoirii de către Primărie, după executarea acestor decizii, a contractelor de închiriere privind terenul situat sub garaje, și, pe de altă parte, nu au făcut demersuri pentru a-i obliga pe proprietarii acestor garaje să le ridice de pe parcela lor de 360 m2 și că au încheiat chiar contracte de închiriere cu acești proprietari, Guvernul consideră că reclamanții nu pot invoca lipsa proporționalității unei eventuale ingerințe în dreptul lor la respectarea. bunurilor.

Reclamanții consideră că în ceea ce privește parcela de 360 m2 ce face obiectul deciziei din data de 14 ianuarie 2003 a Curții Supreme de Justiție, punerea lor în posesie în februarie 2004 nu a fost efectivă, ci pur formală, datorită existenței garajelor situate pe această parcelă. În opinia lor, răspunderea lipsei executării efective revine Primăriei Bacău și unuia din proprietarii garajelor în cauză, proprietar de rea credință împotriva căruia au trebuit să demareze o procedură judiciară pentru ridicarea garajului acestuia.

Curtea reamintește că a concluzionat în mai multe cauze că omisiunea autorităților, fără o justificare clară, de a executa într-un termen rezonabil o hotărâre definitivă pronunțată împotriva sa reprezintă o încălcare a dreptului de acces la instanță precum și a dreptului la respectarea bunurilor.

Dat fiind că Guvernul susține că deciziile definitive din 18 ianuarie 2002 și 14 ianuarie 2003 ale Curții Supreme de justiție au fost efectiv executate prin punerea în posesie a reclamanților în februarie 2004 a celor două parcele,de 601 m2 , respectiv 360 m2, trebuie examinat dacă această executare a fost efectivă și dacă a intervenit într-un termen rezonabil, în sensul jurisprudenței Curții în materie.

În ceea ce privește decizia din. data de 18 ianuarie 2002, Curtea constată că părțile nu contestă nici că reclamanții au solicitat fără succes executarea sa în cursul anului 2002 nici că restituirea efectivă a parcelei de 601 m2 a fost realizată prin punerea în posesie a acestora la data de 27 februarie 2004 de către un executor judecătoresc, în lipsa reprezentantului Primăriei Bacău. Pe de altă parte, Curtea subliniază că Guvernul nu a prezentat nicio justificare pentru termenul de circa doi ani scurs mai înainte ca decizia din data de 18 ianuarie 2002 să fie executată efectiv, în urma demersurilor reclamanților. Ținând cont de lipsa oricărui motiv care să constituie o justificare întemeiată a acestui termen, care nu reprezintă un termen rezonabil potrivit jurisprudenței Curții în materie, Curtea consideră că întârzierea în executarea deciziei în cauză a îndepărtat orice efect util dreptului de acces la instanță al reclamanților și a adus atingere dreptului lor la respectarea bunurilor lor.

În ceea ce privește decizia definitivă din data de 14 ianuarie 2003 a Curții Supreme de Justiție și problema caracterului efectiv al executării sale prin punerea în posesie din data de 27 februarie 2004, Curtea reține că reclamanții aveau cunoștință, în momentul în care au demarat a doua procedură bazată pe dreptul comun, de faptul că parcela de 360 m2 a cărui restituire o cereau era ocupată de garaje, expertizele realizate în procedurile pe care de introduseseră înainte fiind fără echivoc în acest sens. De altfel, faptul de a ști dacă aceste garaje constituiau construcții de utilitate publică ce împiedicau restituirea parcelei a făcut obiectul dezbaterilor; ori, în nici un moment al procedurii reclamanții nu au formulat nici o cerere suplimentară privind ridicarea garajelor respective și restituirea parcelei liberă de orice construcție.

În plus, Curtea observă că, la scurt timp de la punerea lor în posesie la data de 27 februarie 2004, reclamanții au ajuns la o înțelegere cu toți proprietarii garajelor în cauză, încasând o chirie din partea lor, cu excepția unuia din proprietari împotriva căruia reclamanții au inițiat o procedură de evacuare aflată încă în curs. De aceea, Curtea consideră că trebuie diferențiată această cauză de cauza Nerumberg împotriva României (nr. 2726/02, paragrafele 36, 37 și 40, 1 februarie 2007), în care reclamantul nu a fost informat în timpul procesului pe fond asupra existenței acestor garaje și în care autoritățile se angajaseră să ia măsuri pentru a le ridica și în care în fine proprietarilor garajelor li se recunoscuseră în instanță titlurile de proprietate concurente asupra aceleiași parcele.

Pe baza celor de mai sus, Curtea consideră că, luând în calcul adnotările făcute de executorul judecătoresc cu ocazia punerii în posesie a reclamanților a parcelei de 360 m2, trebuie considerat că restituirea acestei parcele în executarea deciziei din data de 14 ianuarie 2003 a fost efectivă.

În ceea ce privește termenul în care decizia definitivă din data de 14 ianuarie 2003 a fost executată, Curtea constată că reclamanții au precizat că nu au cerut Primăriei Bacău să procedeze la executarea acestei decizii decât în octombrie 2003. Dat fiind lipsa oricărui demers al reclamanților înainte de această dată, Curtea consideră că termenul de executare a deciziei susmenționate de unsprezece luni de la pronunțare și de patru luni de la prima cerere a reclamanților în acest sens nu poate fi considerat irațional, potrivit jurisprudenței Curții în materie.

Pe baza celor de mai sus, Curtea consideră că a avut loc încălcarea art. 6 alin. 1 și 1 din Protocolul nr.1 datorită întârzierii în executarea deciziei din data de 18 ianuarie 2002 pronunțate de Curtea Supremă de Justiție și că nu a avut loc încălcarea articolelor citate anterior în ceea ce privește executarea deciziei din data de 14 ianuarie 2003 a aceleiași instanțe.

B. Asupra altor pretinse încălcări

Invocând art. 6 alin. 1 din Convenție, reclamanții se arată că instanțele nu au statuat în procedura încheiată prin decizia din data de 14 ianuarie 2003, în urma cererilor lor de restituire a parcelei de 139 m2 și de despăgubire în caz de nerestituire. Curtea reține că, în decizia citată anterior, Curtea Supremă de Justiție a confirmat sentința din data de 21 noiembrie 2001 pronunțată în primă instanță,care a respins cererea de restituire a parcelei în cauză și a pronunțat o hotărâre judecătorească la cererea reclamanților în această privință. De altfel, în privința neexaminării pe fond a cererilor de despăgubire formulate de reclamanți în motivele lor de apel și de recurs, Curtea constată că art. 294 CPC, pe care s-a bazat decizia citată anterior, prevede că părțile într-o procedură judiciară nu pot formula "cereri noi" după procedura în primă-instanță. Prin urmare, în ceea ce privește în speță aplicarea legală a unei norme procedurale clară, accesibilă și previzibilă vizând asigurarea bunei derulări a procedurii, Curtea consideră că reclamanții nu au oferit instanțelor interne oportunitatea de a examina pe fond cererile lor de despăgubire.

Tot în baza art.6 alin.1, reclamanții sunt nemulțumiți de durata procedurilor în restituire a terenului de 1.100 m2 precum și de rezultatul procedurii soluționate prin decizia din data de 14 ianuarie 2003. Curtea reține că plângerea întemeiată pe durata procedurilor este tardivă în ceea ce privește alte proceduri decât cea încheiată prin decizia citată anterior, procedurile în cauză terminându-se cu peste șase luni înainte de 10 iunie 2003, data introducerii cererii. În final, plângerile referitoare la durata și rezultatul procedurii încheiate prin decizia din data de 14 ianuarie 2003, trebuie respinse ca fiind în mod manifest neîntemeiate, fiind vorba despre o durată de circa doi ani și două luni pentru trei grade de jurisdicție și despre contestarea de către reclamanți a interpretării faptelor și dreptului relevante de către instanțele interne, în lipsa oricărui indiciu de arbitrar.

Invocând art.1 din Protocolul nr.1, reclamanții se susțin că exproprierea din aprilie 1989 a avut loc fără o despăgubire prealabilă. Trebuie remarcat că având în vedere intrarea în vigoare a Convenției față de România la 20 iunie 1994, Curtea nu este competentă ,,ratione temporis” să examineze împrejurările exproprierii sau efectele continue produse de privarea de terenul de 1.100 m2, nici, „a fortiori”, problemele referitoare la suma despăgubirii stabilite la acea vreme. Desigur, Curtea a considerat în alte cauze că este competentă să examineze problema întârzierii în stabilirea și plata despăgubirilor definitive, în condițiile în care cereri cu acest titlu au făcut obiectul procedurilor care țin de competenta sa „ratione temporis”. În cazul în speță, ținând cont de însemnătatea plângerii reclamanților și de concluziile de mai sus în privința plângerii întemeiate pe art.6 alin.1 din Convenție și privind neexaminarea pe fond a cererii de despăgubire pentru parcela de 139 m2, (paragraful 35 in fine de mai sus), Curtea consideră că nu se impune examinarea diferită din punct de vedere al art. 1 din Protocolul nr.1.

Reiese că aceste capete ale cererii sunt neîntemeiate, tardive și respectiv incompatibile ,,ratione temporis’’ cu prevederile Convenției și trebuie respinse în aplicarea art.35. alin.1, 3 și 4 din Convenție.

II Asupra aplicării art.41 din Convenție

În conformitate cu art. 41 din Convenție, în cazul în care Curtea declară că a avut loc o încălcare a Convenției sau a protocoalelor sale și dacă dreptul intern al înaltei părți contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a consecințelor acestei încălcări, Curtea acordă părții lezate, dacă este cazul, o satisfacție echitabilă”.

A. Prejudiciu

40. Cu titlu de prejudiciu material pe care l-ar fi suferit, reclamanții solicită 139.000 euro pentru parcela nerestituită de 139 m2, 239.462 lei noi românești (RON), adică în jur de 69.000 euro pentru beneficiul nerealizat între anii 1990 și 2003 dintr-o parte a terenului expropriat având în vedere tariful închirierii garajelor de către autoritățile locale în 2006 și condamnarea statului român la refacerea împrejmuirii din lemn care le delimita terenul la vremea exproprierii. De altfel, indiferent de prejudiciul material și moral pe care l-ar fi suferit, reclamanții solicită 100,000 RON, adică în jur de 28.800 euro, pentru stresul și frustrarea trăite în cursul procedurilor de restituire a terenului expropriat și pentru cheltuielile medicale suportate de-a lungul acestei perioade.

Guvernul se opune acordării sumelor solicitate cu titlu de prejudiciu material de reclamanți, pe care le consideră nesusținute, subliniind că reclamanților li s-au restituit parcelele de 601 m2 și 360 m2 într-un termen rezonabil după pronunțarea deciziilor definitive de către instanțele interne în această privință. În ceea ce privește cererea pentru prejudiciul moral, Guvernul consideră că suma solicitată este excesivă comparativ cu jurisprudența Curții și consideră că o eventuală constatare a încălcării ar putea constitui, în sine, o reparație suficientă a prejudiciului moral pretins suferit de reclamanți.

Curtea reafirmă că singura bază de reținut pentru acordarea unei satisfacții echitabile constă în speță în întârzierea în executarea deciziei din data de 18 ianuarie 2002 prin care Curtea Supremă de Justiție a condamnat autoritățile să restituie reclamanților o parcelă de 601 m2 din terenul expropriat. Cu toate acestea, Curtea reține că, în măsura în care reclamanții au fost efectiv puși în posesia acestei parcele și nu și-au susținut cererea referitoare la prejudiciul suferit în timpul perioadei de nerespectare, aceștia nu mai pot invoca un prejudiciu material oarecare în acest capăt de cerere (mutatis mutandis, Acatrinei).

Curtea consideră totuși că reclamanții au suferit un prejudiciu moral în special datorită frustrării provocate de întârzierea în executarea deciziei din data de 18 ianuarie 2002 citată anterior și că acest prejudiciu nu este suficient compensat de constatarea încălcării.

În aceste împrejurări, ținând cont de ansamblul elementelor pe care le deține și statuând în echitate, așa cum prevede art.41 din Convenție, Curtea alocă fiecăruia din reclamanți 800 euro pentru prejudiciul moral.

B. Costuri și cheltuieli

Reclamanții solicită de asemenea 378,1 RON adică în jur de 100 euro pentru cheltuielile de executare și onorariile executoru1ui judecătoresc desemnat cu executarea deciziilor pronunțate în favoarea reclamanților, prezentând o chitanță de plată și o scrisoare a Primăriei Bacău referitoare la cheltuielile respective.

Guvernul nu se opune ca o parte din această sumă, și anume cea dovedită prin chitanța eliberată de executor, să fie acordată reclamanților.

În conformitate cu jurisprudența Curții, un reclamant nu poate obține rambursarea cheltuielilor decât în măsura în care se stabilește realitatea, necesitatea și caracterul rezonabil al cuantumului lor. În cauză, ținând cont de probele pe care le deține și de criteriile menționate anterior, Curtea consideră rezonabilă suma de 100 euro pentru costuri și cheltuieli reunite și o acordă împreună reclamanților.

C. Majorări de întârziere

Curtea hotărăște să aplice majorările de întârziere echivalente cu rata dobânzii pentru facilitatea de credit marginal practicată de Banca Centrală Europeană, la care se vor adăuga trei puncte marginale.

Pentru aceste motive, Curtea, în unanimitate:

1. declară cererea admisibilă în ceea ce privește plângerile întemeiate pe art. 6 alin. 1 din Convenție și 1 din Protocolul nr. 1 și referitoare la executarea deciziilor din 18 ianuarie 2002 și 14 ianuarie 2003 pronunțate de Curtea Supremă de Justiție și inadmisibilă pentru rest;

2. hotărăște că a avut loc încălcarea art. 6 alin. 1 din Convenție datorită întârzierii în executarea deciziei din 18 ianuarie 2002 pronunțate de Curtea Supremă de Justiție;

3. hotărăște că a avut loc încălcarea art.l din Protocolul nr. 1 datorită întârzierii în executarea deciziei din 18 ianuarie 2002 pronunțate de Curtea Supremă de Justiție;

4. hotărăște că a avut loc încălcarea art.6 alin. 1 din Convenție și 1 din Protocolul nr. 1 în privința executării deciziei din 14 ianuarie 2003 a Curții Supreme de Justiție;

5.hotărăște:

a) că statul pârât trebuie să plătească reclamanților, în termen de 3 luni de la data rămânerii definitive a hotărârii, în conformitate cu art. 44 alin. 2 din Convenie, sumele următoare, ce vor fi convertite în moneda statului pârât la cursul de schimb

aplicabil la data plății:

800 euro (opt sute euro), la care se adaugă orice sumă putând fi datorată cu titlu de impozit, fiecăruia din reclamanți, pentru prejudiciul moral;

– 100 euro (una sută euro) la care se adaugă orice sumă putând fi datorată cu titlu de impozit de reclamanți, împreună acestora din urmă, pentru costuri și cheltuieli;

b) că, începând de la data expirării termenului amintit și până la momentul efectuării plății, suma va fi majorată cu o dobândă simplă, a cărei rată este egală cu rata dobânzii pentru facilitatea de credit marginal practicată de Banca Centrală Europeană, la care se vor adăuga trei puncte procentuale.

Respinge cererea de acordare a unei satisfacții echitabile pentru rest.