Organizarea Si Functionarea Structurii Ierarhice Ministeriale In Sistemul Politic al Republicii Moldova

CAPITOLUL 2. ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA STRUCTURII IERARHICE MINISTERIALE ÎN SISTEMUL POLITIC AL REPUBLICII MOLDOVA

2.1. Cadru general al organizării și funcționării administrației publice centrale de specialitate în Republica Moldova

Aplicarea principiilor organizaționale și funcționale se prevăd prin stabilirea unor raporturi de colaborare în incinta administrației publice centrale de specialitate și rezolvarea conflictelor ce țin de competență cu autoritățile locale și asociațiile reprezentative ale acestora și cu alte societatea civilă, asigurând accesul la informație , publicarea datelor guvernamentale cu caracter public și transparența procesului decizionale, conform legislației în vigoare.

Legea specifică detaliat particularitățile de organizare și funcționare a componentelor sistemului administrației publice centrale de specialitate.

Astfel, ministerele sunt organe centrale de specialitate ale statului ce asigură realizarea politicii guvernamentale în domeniile sau de activitate care sunt încredințate.

Ministerele funcționează și se organizează numai în subordinea Guvernului, conform legi supreme Constituției Republicii Moldova, ale Legii nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern.

Actualmente, în conformitate cu art. 24 al Legii cu privire la Guvern, în Republica Moldova funcționează 16 ministere:

Ministerul Economiei;

Ministerul Justiției;

Ministerul Finanțelor;

Ministerul Afacerilor Interne;

Ministerul Apărării;

Ministerul Afacerilor Externe și Integrări Europene;

Ministerul Construcțiilor și Dezvoltării Regionale;

Ministerul Agriculturii și Industriei Alimentare;

Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor;

Ministerul Educației;

Ministerul Mediului;

Ministerul Tineretului și Sportului

Ministerul Culturii;

Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei;

Ministerul Sănătății;

Ministerul Tehnologiei Informației și Comunicațiilor.

În viziunea, rețeaua ministerială ce funcționează în prezent corespunde, în temei, necesităților solicitate de societate și își îndeplinesc competențele ce le au față de activitatea administrației publice centrale de specialitate.

Pentru comparație vom menționa că în astfel de țări ca Austria, Ungaria, Spania, Irlanda, Norvegia, Elveția funcționează de la 10 până la 12 ministere, câte 16 ministere funcționează în Albania, Danemarca, Lituania, Polonia și România.

Cu statut modernizator și de novație cu privire la ministere, am putea evidenția următoarele prevederi ale Legii privind APC de specialitate:

– se reglementează modalitățile concrete de constituire, reorganizare și dizolvare a ministerelor de către Parlament prin:

dezmembrare = separare și divizare ,

fuziune = absorbție și contopire,

caracterizându-se mecanismele fiecărei dintre aceste modalități;

– se stabilesc detaliat competențele ministrului și atribuțiile viceministrului, specificându-se activitățile organizatorice, manageriale, de control, dar și reprezentative ale acestora;

– se introduce funcția de Secretar de stat inexistentă până acum în ministere, cu toate că despre necesitatea acesteia s-a vorbit încă demult; stabilindu-se că

Secretarul de stat e funcționar public de conducere de nivel superior ce este numit în funcție pe criterii de profesionalism în confo cu Legea nr.158-XVI din 04 iulie 2008 cu privire la funcția publică și al statutul funcționarului public.

El asigură realizarea legăturilor funcționale dintre organizaria ministerului și corpul de funcționari publici, și din subdiviziunile aparatului central al ministerului.

Pentru exercitarea acestei funcții, Secretarul de stat este înzestrat cu un set de atribuții, care au menirea să asigure elaborarea calitativă al programului și scopurile ministerului, să coordoneze activitatea subdiviziunilor aparatului central și a structurilor de organizare din sfera de competență a ministerului, să monitorizeze și să evalueze executarea obiectivelor și a direcțiilor strategice ale ministerului, să asigure la elaborarea proiectelor ale acte legislative normative și altele; sunt statuate autoritățile administrativedin subordinea ministerelor și stabilită tipologia lor cu forma de organizare juridică de:

Agenție care este creată pentru exercitarea funcțiilor de gestionare și cordonare a anumitor subdomenii; Serviciul de stat care se constituie pentru prestarea serviciilor publice administrative;

Inspectoratul de stat care se constituie exclusiv pentru exercitarea obligațiunilor de control și supraveghere în stat întrun subdomenii sau în sfere din domeniile său de activitate a ministerului.

Decizia privind dizolvarea și reorganizarea autorităților administrative din subordinea ministerelor sunt în competența Guvernului sau, după caz, a Parlamentului, la necesitate stabilite expres de actele legislative special.

Autoritatea administrativă ce sunt în subordinea ministerului este condusă de către director, ce sunt numit în funcție de către ministru, dacă nu este stabilit altfel prin actele legislative speciale.

Legea specifică particularitățile de organizare și funcționare a Cancelariei de Stat, care are menirea să asigure organizarea activității Guvernului. Astfel, Cancelaria de Stat este condusă de secretarul general al Guvernului care, conform art. 16, alin. (2), are un statut similar cu cel al ministrului.

Din aceasta derivă caracterul politic al acestei funcții de demnitate publică. Legiuitorul formulează funcțiile de bază ale Cancelariei de Stat care într-o formă concentrată se rezumă la asigurarea asistenței organizatorice a activității Guvernului, inclusiv a procesului de planificare strategică, coordonarea procesului de planificare a politicilor publice, managementului funcției publice și al funcționarilor publici, monitorizarea executării actelor legislative și normative. Prin exercitarea acestor funcții, Cancelaria de Stat își asigură, cu ajutorul aparatul propriu, continuitatea derulării procedurilor referitoare la actelor de guvernare, sunt elementul de legătură și stabilitate a guvernării.

Un capitol aparte în lege este dedicat evidențierii particularităților organizării și funcționării altor autorități administrative centrale în subordinea directă a Guvernului. Aceste autorități se formează conform prevederilor art. 17, alin. (1) “pentru realizarea politicii statului într-un anumit domeniu sau sferă de activitate, care nu intră în competența nemijlocită a ministerelor, precum și pentru soluționarea unor probleme în care competențele mai multor ministere se intersectează”.

În conformitate cu art. 24 al Legii cu privire la Guvern, la ora actuală, în Republica Moldova activează următoarele autorități administrative centrale:; Biroul Relații Interetnice; Agenția Relații Funciare și Cadastru; Biroul Național de Statistică: Agenția Moldsilva; Agenția Rezerve Materiale și Agenția Turismului.

Aceste autorități administrative centrale își desfășoară activitatia conform principiului de conducere unică exercitată de către directorii generali ale acestora, care îi numiți și eliberați din funcție de către Guvern iar, în cazurile expres prevăzute de actele legislative speciale, se pot elibera de către Președintele Republicii Moldova la propunerea Guvernului.

Modalitatea de constituire, reorganizare și dizolvare a acestor autorități administrative centrale este aceeași ca și în cazul ministerelor, adică de către Parlament prin: fuziune, divizare, separare, transformare. Activitatea acestora este coordonată și controlată de către Guvern prin intermediul viceminiștri desemnat de Guvern.

Legea stabilește detaliat competențele directorului general și atribuțiile directorului general-adjunct, precum și modalitățile de coordonare și control al activității altei autorități administrative centrale de către viceministru.

Cât privește autoritățile administrative centrale autonome, după cum s-a menționat deja, prevederile Legii privind administrația publică centrală se aplică acestora în măsura în care nu sunt reglementate și nu încalcă dispozițiile legilor speciale care stabilește activitatea autorităților respective.

În același timp, aceste autorități sunt concepute ca fiind parte componentă a sistemului administrației publice centrale de specialitate.

La momentul de față, în Republica Moldova funcționează următoarele autorități administrative centrale autonome:

Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică;

Agenția Națională pentru Reglementare în Comu nicații Electronice și Tehnologia Informației;

Agenția de Stat pentru Proprietatea Intelectuală;

Agenția Națională pentru Protecția Concurenței;

Administrația de Stat a Aviației Civile;

Banca Națională a Moldovei;

Consiliul Coordonator al Audiovizualului;

Comisia Națională a Pieței Financiare;

Consiliul Național pentru Acreditare și Atestare;

Casa Națională de Asigurări Sociale;

Curtea de Conturi;

Comisia Națională de Integritate;

Centrul Național pentru Protecția Datelor cu Caracter Personal;

Centrul Național Anticorupție;

Centrul pentru Drepturile Omului;

Serviciul de Stat de Arhivă; Serviciul de Protecție și Pază de Stat;

Serviciul de Stat de Curieri Speciali și Serviciul de Informații și Securitate.

Modalitățile de organizare și funcționare a acestor autorități administrative centrale autonome sunt prevăzute în legile speciale și regulamentele care reglementează activitatea autorităților respective, ele găsindu-și o anumită reflectare în literatura de specialitate.

Alături de reglementările privind particularitățile de organizare și funcționare a componentelor sistemului administrației publice centrale de specialitate, legea specifică unele dispoziții generale privind organizarea și funcționarea ministerelor și a altor autorități administrative centrale. Considerăm justificată această abordare, dat fiind faptul că prin aceasta se exclud posibilele repetări și suprapuneri, dacă s-ar examina fiecare tip de instituții în parte.

Astfel, art. 22 stabilește cadrul juridic de funcționare a ministerului și altei autorități administrative centrale stipulînd că, în activitatea sa, fiecare minister sau altă autoritate centrală se conduce de Constituția Republicii Moldova, de Legea cu privire la Guvern și alte acte legislative, de decretele emise de Președintelui Republicii Moldova, ordonanțele, hotărârile și dispozițiile Guvernului, și de regulamentul său de organizare și funcționare ce se aprobat de Guvern.

2.2. Statutul juridic al organelor centrale de specialitate al administrației publice, autorităților administrative din subordinea acestora și locul lor în structura administrației publice centrale

Stabilind statutul juridic al ministerului și al altor autorități administrative centrale, legea specifică că acestea sunt persoane juridice de drept public. Ele obțin personalitate juridică din ziua intrării în vigoare a hotărârilor Guvernului prin care se acceptă regulamentele privind organizarea și funcționarea acestora sau din momentul cînd se indicat în actele normative în cauză și pierd personalitatea juridică odată cu abrogarea deciziilor de obținere a personalității juridice.

Vom menționa că legea varsă lumină asupra conținutului unor noțiuni folosite în activitatea administrativă, inclusiv în activitatea administrației publice centrale de specialitate, cum ar fi noțiunile de: misiune; funcții; atribuții.

Misiunea, conform art. 24, definește rolul fiecărui minister și al fiecărei autorități administrative centrale din sistemul instituțional al administrației publice centrale de specialitate, bunăoară și viziunea strategică cu privire la realizarea politicii ale stat în domeniile său de activitate de care acestea sunt responsabile.

Ea reiese din direcțiile principale de activitate și din alte domeniile de competență ale Guvernului, care sunt încredințate unui minister sau ale altei autorități administrative centrale, și din prevederile ale actelor legislative speciale ce cordoniază cu relațiile în domeniile de activitate ce îi este încredințate acestora. Misiunea se realizează prin exercitarea de către autoritățile respective a anumitor funcții.

Iar Funcțiile de bază ale ministerului și ale altor autorități administrative centrale reprezintă, potrivit art.25, alin (1), activitățile administrative care se efectuiază cu regularitate, menite să asigure realizarea totală a misiunii acestora, având obligatoriu un rezultat al cărui beneficiar este subiect extern pentru autoritatea în cauză.

Într-o formă concentrată ele se rezumă la: realizarea politicii de stat în domeniile încredințate; reglementarea normativ-juridică a domeniului gestionat; supravegherea și exercitarea controlului de stat, inclusiv verificarea respectării prevederilor legislației; prestarea serviciilor publice; gestionarea sferei de competență.

Aceste funcții de bază se concretizează în regulamentele ce privește organizarea și funcționarea ministerului și altor autorități administrative centrale.

Atribuțiile principale ale ministerului și ale altei autorități administrative centrale, conform art. 26, alin. (1), definesc acțiunile exercitate de un minister și de altă autoritate administrativă centrală pentrurealizarea funcțiilor lor de bază, rezultatele concrete ale acțiunilor date, dar și menționează normelor lor de aplicare sau beneficiarii finali ai rezultatelor acțiunilor respective.

Pornind de la aceasta, putem afirma că atribuțiile ministerului și ale altor autorități administrative centrale sunt mai numeroase decât funcțiile acestora, reprezentând, de fapt, o detaliere a lor într-o multitudine de acțiuni organizatorice, analitice, decizionale, de monitorizare și control, de întreținere a relațiilor cu beneficiarii de servicii și altele.

Într-o strânsă legătură cu misiunea, funcțiile și atribuțiile ministerului și ale altor autorități administrative centrale, legea mai stabilește drepturile generale ale acestora, precum și răspunderia miniștrilor și directorilor generali ai altei autorități administrative centrale, reieșind din locul și rolul acestora în sistemul administrativ.

Astfel, ministerele și alte autorități din administrației publice centrale de specialitate dispun de un ansamblu de drepturi generale, care le permit să-și realizeze misiunea.

Funcțiile și atribuțiile prin primirea informațiilor necesare de la alte autorități publice, crearea diferitelor consilii consultative și comisii specializate.

Prin efectuarea activităților de control, fondarea întreprinderilor de stat, societăților comerciale ce au capital integral sau parțial de stat, precum și să exercite funcții de fondator sau cofondator în administrarea acestora.

În ceea ce privește stabilirea responsabilității, vom menționa că miniștrii, în calitatea lor de membri ai Guvernului, sunt responsabili politic, în mod oportun cu ceilalți membri, pentru activitatea Guvernului și pentru actele acestuia ce ajung în fața Parlamentului.

De rând cu aceasta, miniștrii mai sunt responsabili personal în fața Primului-Ministru pentru activitatea din cadrul ministerului pe care îl conduc și pentru domeniile activitate cei ia fostde încredințate acestuia. Această responsabilitate dublă derivă din funcția politică și cea administrativă exercitată de ministru.

Cât privește directorii generali ai altei autorități administrative centrale, aceștia sunt responsabili personal pentru activitatea autorității sale pe care o conduc în fața prim-ministrului sau a viceministrului responsabil de coordonarea și controlul al activității acesteia, precum și, împreună cu aceștia, în fața Parlamentului.

Atât miniștrii cât și directorii generali ai altei autorități administrative centrale, fiind executori primari de buget, el poartă răspundere individual pentru modul în care utilizează alocațiile ce iau fost aprobate autorităților pe care le conduc și pentru gestionarea corectă a fondurilor publice.

Pe lângă răspunderea personală, în cazurile prevăzute de legislație, ei răspund disciplinar, civil, contravențional sau penal. Este important de menționat că aceste tipuri de răspundere pot interveni, după caz, și după expirarea mandatului.

După cum ministerele și alte autorități administrative centrale formează sistemul administrației publice centrale de specialitate, tot așa totalitatea subdiviziunilor structurale ale ministerului sau ale altei autorități administrative centrale reprezintă sistemul administrativ al acestora. De regulă, el include aparatul central al ministerului sau al altor autorități administrative centrale și alte structurile organizaționale din sfera lor de competență.

Un rol deosebit îi revine în acest sistem aparatului central, a cărei structură se aprobă de către Guvern și poate include servicii, secții, direcții, direcții generale fără personalitate juridică. Legea determină particularitățile fiecărei dintre aceste subdiviziuni care activează în baza regulamentelor aprobate, respectiv, de ministru sau de directorul general.

Cât privește structurile organizaționale din sfera de competență ale ministerului sau a altor autorități administrative centrale, legiuitorul le specifică în două categorii:

a) serviciile publice desconcentrate;

b) instituțiile publice în care ministerul sau altor autorități administrativă centrală are

calitatea de fondator.

Serviciile publice desconcentrate sunt constituite, reorganizate sau dizolvate de către Guvern la propunerea ministrului sau, după caz, a directorului general ale altor autorități administrative centrale.

Ministerul sau alta autoritate administrativă centrală ar putia avea servicii publice desconcentrate fără personalitate juridică, pe care el le administrează în mod direct, precum și alte servicii publice desconcentrate în subordine care sunt separate și care dispun de personalitate juridică.

Structura și efectivul limită ale serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor și altei autorități administrative centrale se stabilisc de către Guvern.

Serviciile publice desconcentrate ale ministerului sau ale altor autorități administrative centrale se amplasează pe teritoriul ale unităților administrative teritoriale și ar putia fi grupate zonal. Acestea din urmă își exercită atribuțiile în câteva unități administrativ-teritoriale de nivelul doi. Conducătorii serviciilor publice desconcentrate este numit în funcția publică și se eliberează din funcția publică, numai în condițiile legii, de către ministru și, re de către directorul general.

Instituțiile publice în unde ministerul sau alte autorități administrative centrală are calitatea de fondator se constituie pentru realizarea unor scopuri de administrare, sociale, culturale, de învățământ și alte funcții de interes public ce au caracter necomercial.

Aceste instituții publice se constituite, se reorganizează și se dizolvă de Guvern, la propunerea ministerului sau altor autorități administrative centrale, ori, în cazurile stabilite direct de lege, de către Președintele Republicii Moldova, și de ministru sau de directorul general.

Nomenclatorul serviciilor prestate de aceste instituții publice, mărimea taxelor la serviciile ce este prestate contra plată, modul și direcțiile de utilizare a mijloacelor speciale după tipurile lor se stabilesc de către Guvern, cu excepția cazurilor atunci cînd aceasta ține de competența Parlamentului.

Conducătorii acestor instituții are împuternicirea se eliberează din funcție, în condițiile legislației muncii, de către ministru sau de către directorul general, atunci cînd actele legislative care reglementează activitatea instituțiilor respective nu prevăd altfel.

Printre dispozițiile comune privind organizarea și funcționarea ministerelor și a altei autorități administrative centrale se înscrie și funcționarea organelor consultative, numite colegii. Acestea se formează de către Guvern la propunerea ministrului sau directorului general, pentru dezbaterea problemelor ce se referă la activitatea și politicile promovate de minister și altor autoritate administrativă centrală.

Din componența colegiului fac parte ministrul, care este și președintele colegiului, fac parte și viceminiștrii mai sînt și secretarul de stat sau, respectiv, directorul general care este și președintele colegiului, sau, directorii generali-adjuncți,sau, șeful de cabinet și consilierii ministrului sau directorului general, conducătorii ale subdiviziunilor interne autonome ale aparatului central, precum și conducătorii ale structurilor organizaționale din sfera de competență a acestora.

Soluțiile identificate și recomandările ce au fost formulate în urma discuțiilor din cadrul colegiului ministerului sau al altor autorități administrative centrale se aprobă cu simpla majoritate a voturilor membrilor colegiului prezenți la ședință și se prezintă ministrului sau unui director general pentru adoptarea deciziei respective.

Activitatea ministerelor și a altei autorități administrative centrale este însoțită de emiterea actelor administrative cu caracter normativ și nu în ultemul rind cu caracte individual în conformitate cu procedurile administrative.

Actele normative ale ministerelor și ale altei autorități administrative centrale pot fi revocate, suspendate ori abrogate de către Guvern în cazul necorespunderii acestora actelor legislative, decretelor Președintelui Republicii Moldova, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului sau pe motiv de oportunitate. Ele, de asemenea, pot fi contestate de către o persoanele fizice și juridice în Guvern sau într-o instanța de contencios administrativ.

Legiuitorul se îngrijește și de reglementarea asigurării activității ministerelor și altor autorități administrative centrale, specificând că finanțarea și asigurarea tehnico-materială a activității acestora se efectuează din contul prevăzute în legea bugetului de stat pentru anul corespunzător și din alte surse, conform legislației.

De asemenea, se stipulează că condițiile de salarizare și garanțiile sociale ce le au personalului din cadrul ministerelor și ale altei autorități administrative centrale se stabilesc de legislația ce privește sistemul de salarizare în sectorul bugetar și salarizarea funcționarilor publici.

Analizând, în ansamblu, prevederile Legii privind administrația publică centrală de specialitate, vom menționa că ea vine cu anumite elemente de novație legislativă, și anume:

– se produce o anumită ordine și claritate terminologică și clasificatoare privind toate componentele sistemului administrației publice centrale de specialitate, care au fost examinate în prezentul studiu;

– și-au găsit reglementare atât dispozițiile comune privind organizarea și funcționarea ministerelor și a alte autorități administrative centrale, precum și particularitățile de organizare și funcționare a ministerelor, și structurilor organizaționale din sfera lor de competență, precum și particularitățile de organizare și funcționare a alte autorități administrative centrale;

– identificarea și clasificarea principiilor fundamentale de organizare și de funcționare a administrației publice centrale de specialitate în organizaționale și funcționale cu descrierea conținutului acestora și modalităților de aplicare a lor va contribui la implementarea unor practici avansate de activitate în sfera administrației publice centrale de specialitate;

– instituționalizarea funcției de Secretar de stat în ministere, deși cu o mare întârziere, urmează să aibă o influență benefică asupra procesului de depolitizare a acestor autorități ale administrației publice și de asigurare a stabilității în funcție a funcționarilor publici angajați în ele, or, anume din cauza politizării excesive și fluctuației frecvente a cadrelor a avut de suferit și mai continuă să sufere calitatea activității acestor autorități publice;

– prin definirea clară a misiunii, funcțiilor de bază și a atribuțiilor principale ale ministerelor și alte autorități administrative centrale și prin excluderea suprapunerii și dublării în activitatea acestora, cu condiția respectării lor, se creează un mediu favorabil pentru sporirea și eficientizarea activității administrative.

În concluzie, considerăm că impactul social al Legii privind administrația publică centrală de specialitate se va manifesta la nivelul sistemului administrativ în ansamblu, prin consolidarea capacităților ministerelor, altor autorități administrative centrale de specialitate, în domeniile elaborării și promovării politicilor de dezvoltare sectorială și intersectorială, îmbunătățirea calității actului decizional la nivelul Guvernului și asigurarea unor relații benefice cu administrația publică locală și cu societatea civilă, fapt ce va contribui la modernizarea administrației publice din Republica Moldova.

2.3. Modalitățile de instituire a organelor centrale de specialitate, precum și alte apecte suplimentare de organizare a administrației publice centrale