Instrumentele Si Modul de Implementare a Politicilor Publice Europene la Nivelul Administratiei Publice din Romania

Cuprins

Introducere

Capitolul I – Politicile publice – aspecte conceptuale

I.1 Definirea politicilor publice

I.2 Obiective și caracteristici

I.3 Tipuri de politici publice

I.4 Procesul politicilor publice

Capitolul II – Implementarea, etapă fundamentală a procesului unei politici

II.1 Descriere și modele de implementare

II.2. Rolul administrației publice în implementarea politicilor

II.3. Implementarea ca proces birocratic sau modelul Weberian

II.4. Actori și instrumente implicate în procesul de implementare a politicilor publice

II.4.a. Instituțiile –instrumente ale implementării politicilor publice

II. 4.b. Implementarea perfectă a politicilor, între deziderat și realitate

Capitolul III – Evaluarea implementării politicile publice în România

III.1. Evaluarea cadrului instituțional existent la nivelul administrației românești și rolul său în implementarea politicilor publice

III.2. Evaluarea modului în care au fost implementate politicile publice în România .

III. 2. a. Factorii care au influențat implementarea politicilor publice la nivel național

III.2. b. Politicile publice europene, factor de influență a administrației publice din România

Capitolul IV – Implementarea politicilor europene la nivelul administrației publice din România

IV. 1 Politicile europene, istoric și obiective

IV. 1.a. Educația bază a modelului social european

IV. 1.b. Istoria și evoluția politicilor educaționale europene

IV.2 POSDRU- ca parte a politicilor educaționale:

Studiu de caz: Axa Prioritară 1: Educația și formarea profesională în sprijinul creșterii economice și dezvoltării societății bazate pe cunoaștere

IV.2. a. Situația sistemului public de educație înainte de implementarea POSDRU

IV.2.b. Gradul de implementarea Axei Prioritare 1 și efectele asupra educației și cercetării

IV.3. Instrumentele instituționale necesare implementării POSDRU- AP1

IV.3. a. Analiza cadrului instituțional creat la nivel educațional

IV.3.b. Consecințe și deficiențe ale implementării ale AP1 .

Concluzii

Bibliografie

Introducere

În contextul unor nevoi de dezvoltare a societății din ce în ce mai complexe, dar și a unor cereri continue venite din partea cetățenilor către domeniul administrativ, considerăm nescesară o analiză a acestui domeniu al politicile publice, cu atât mai mult cu cât politicile publice reprezintă o parte importantă a domeniului administrației publice locale și naționale în țara noastră. Dincolo de aspectele teoretice analizate, lucrarea Instrumentele și modul de implementare a politicilor publice europene la nivelul administrației publice din România Studiu de caz- POSDRU se dorește a fi nu doar analiză teoretică, cât una bazată pe rezultatele concrete ale instrumentelor de implementare.

Având în vedere schimbările generale produse după momentul aderării la Uniunea Europeană, dar și trecerea la un sistem administrativ descentralizat, considerăm că modificările de ordin legislativ și instituțional suferite de către domeniul administrației publice pot constitui subiectul unei analize sustinute.

Altfel spus, implementarea politicilor publice europene au contribuit la o modificare substanțială a administrației publice naționale, ducând la o schimbare în procesul de creare, implementare, respectiv, adoptare a politicilor publice, modificând inclusiv structura instituțională a aparatului administrativ local și național din țara noastră.

Structurată pe cinci capitole, lucrarea Instrumentele și modul de implementare a politicilor publice europene la nivelul administrației publice din România – Studiu de caz: POSDRU reprezintă o analiză asupra domeniului politicilor publice, a instrumentelor și a modului de implementare a acestora în administrația publică din România, vizând în principal existența unei modificări la nivele structural a administrației publice locale din România, ca urmare a dezvoltării unei corelații între instrumentele și modul de implementare a politicilor publice europene în administrația publică românească.

Primul capitol al lucrării constituie o introducere în domeniul politicilor publice având rolul de a defini politicile publice, de a prezenta principalele obiective și caracteristici ale acestora, evidențiind în același timp anumite diferențe între diverse tipuri de politici publice.

Cel de-al doilea capitol al lucrării prezintă procesul politicilor publice, enumerând etapele acestui proces, dar și rolul fiecărei etape în parte, arătându-ne cum se conturează o politică publică la nivel teoretic. Capitolul acesta ne introduce deasemenea în știința și studiul politicilor publice, printr-o scurtă referire la câteva teorii și modele ale procesului de creare a politicilor publice

Capitolul al treilea analizează în detaliu implementarea politicilor publice, ca etapă fundamentală a acestui proces, având în vedere câteva modele de implementare, pentru ca ulterior să se realizeze o comparație între modelul organizațional de implementare și ce social.

Ulterior se face referire și la acei factori ce influentează implementarea politicilor publice și dacă se poate vorbi despre o implementare perfectă a politicilor publice sau dacă acest concept reprezintă un deziderat,un concept imposibil de atins și de îndeplinit la nivelul realității.

Penultimul capitol al acestei lucrări reprezintă o evaluare a modului în care s-a realizat implementarea politicilor publice în Români, a factorilor care au influențat implementarea , dar și sistemul administrației publice. Astfel, se consideră că politicile publice europene au constituit un factor de influență a administrației publice din România.

Cel din urmă capitol al lucrării reprezintă partea cea mai importantă și concretă a acestei lucrării, studiul de caz asupra Axei Prioritare 1: Educația și formarea profesională în sprijinul creșterii economice și dezvoltării societății bazate pe cunoașteredin cadrul Programului Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, având rolul de a arăta în mod explicit contribuția acestui program la creșterea calității procesului educațional din țara noastră, dar și impactul politicilor publice europene în evoluția și transformarea administrației publice românești prin modul în care acestea au fost implementate, instrumentele necesare implementării acestora, contribuind la modificarea cadrului instituțional și administrativ, find chiar un factor al reformei administrative realizate după momentul în care România a beficiat de acestă politică sectorială ce a avut în vedere dezvoltarea resurselor umane,, ca stat membru al Uniunii Europene.

În ultima parte a capitolului sunt analizate și deficiențe al modului în care a fost gestionat Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, mai exact Axa Prioritară 1a acestui program operațional, axă, ce are în vedere Educația și formarea profesională în sprijinul creșterii economice și dezvoltării societății bazate pe cunoaștere și fondurile alocate pentru implementarea acesuia, deficențele legate de implmentarea defectuoasă a acestui program, de birocrația excesivă rezultată la nivelul administrației publice în urma unei supra- instituționalizări a aparatului administrativ.

Capitolul I – Politicile publice – aspecte conceptuale

I.1 Definirea politicilor publice

Domeniul politicilor publice reprezintă unul dintre cele mai importante domenii ale administrației publice, fiind unul dintre acele domenii de care a fost adesea legată ideea de reformă, fie că a fost vorba de o reformă instituțională sau de una administrativă, deoarece după 1989, România s-a văzut nevoită să facă trecerea de la sistemul comunist la cel democratic, nu doar la nivel politic, ci și la nivel administrativ, având nevoie de noi modele și noi abordări în crearea, adoptarea și implementarea politicilor publice, cu atât mai mult cu cât acestea trebuiau să răspundă unor noi cerințe și realități atât la nivel local cât și la nivel central, însă, pentru a ne putea referi în continuare la ceea ce a însemnat procesul politicilor publice în țara noastră, considerăm necesară realizarea unor clarificări de ordin conceptual, care să ajute la o mai bună înțelegere a termenului de politică publică, a modului în care sunt create, dar mai ales implementate politicile publice.

Pornind, astfel, de la ideea că termenul de politică publică este intrat relativ recent în terminologia administrativă a țării noastre, iar definirea politicilor publice s-a făcut începând cu sfârșitul anilor ” 90 printr-o preluare a termenului policy, din literatura administrativă a sistemului englez, însă incapacitatea de traducere specifică a termenului, precum și numeroasele confuzii legate de accepțiunile termenului de politică, a dus la o preluare și ulterior, la o ultiizare preferențială a conceptului de origine feanceză de politiques publiques, ajungându-se astăzi la definiri pe cât de diverse, pe atât de controversate ale conceptului de politică publică.

În continuare vom trece peste accepțiunile tradiționale ale termenului de politică, accepțiuni, ce fac referire la maniera de funcționare a unor instituții sau organe reprezentative precum Guvernul, Parlamentul sau partidele politice și ne vom referi strict la termenul de politică publică, ca rezultat a ceea ce guvernele aleg sau nu să facă și în ciuda faptului că această manieră smiplistă de definire nu face referire la cum modul în care este creată o politică publică, totuși, ea ne arată că o politică publică este de fapt rezultatul unei alegeri pe care anumiți actori instituționali sau mai bine zis guvernamentali o au de făcut.

Cum definiția anterioară a lui Thomas Dye pare insuficientă pentru deslușirea și definirea precisă a termenului de politică publică, considerăm necesară utilizarea unor definiții mai clare regăsite în literatura engleză de specialitate, și deși există numeroase definiții ale acestui concept, în continuare vom prezenta câteva definiții sintetizatoare, care să ne ajute în clarificarea anumitor aspecte legate de cursul unei politici publice, de actorii implicați în creearea ei, dar și de rezultatul acesteia, iar definiția dată de James Anderson, prin care acesta consideră că o politică publică este un curs al acțiuni, cu un scop precis, urmărit de un actor sau de un grup de actori în abordarea unei probleme este una dintre acele definiții ce face referire întocmai la rezultatul politicii publice. Altfel spus, Anderson, ne arată că o politică publică nu este altceva decât rezultatul apărut în urma abordării unei probleme de către anumiți actori sau grup de actori al căror scop este bine definit.

O abordare asemănătoare în definirea politicilor publice este cea a lui G. Roberts, acesta definind politic apublică drept un set de decizii inter-conectate, luate de un actor politic sau de un grup de actori în ceea ce privește selecția obiectivelor și a mijloacelor pentru atingerea acestora, într-o situație specifică în care aceste decizii ar trebui luate, în principal, datorită puterii acestor actori de a le pune în practică.

Definiția dată de Roberts ne oferă indicii relevante legate de faptul că o politică publică reprezintă, de fapt, un set de decizii interconectate a unor actori politici cu o anumită putere, altfel spus autorul subliniază ideea că actorii politici care iau deciziile menite să contureze o politică publică, trebuie să aibă și puterea de a implementa aceste decizii.

Ajungem așadar, la concluzia, că guvernul este actorul politic cu rol de adoptare și implementare a politicilor publice, dar totuși pentru a înțelege procesul politicilor publice este necesar să avem în vedere structura de putere a unei societăți în ansamblul său, cu atât mai mult cu cât politicile publice reprezintă rezultatul exercițiilor de influență politică, determinând ceea ce statul face și stabilind limitele pentru ceea ce face.

Procesul de definire al termenului de politică publică este unul destul de complex, dar perspectivele sunt uneori cât se poate de diferite, iar o astfel de concepție este cea raționalistă, care acordă politicii publice un statut particular, iar printre autorii care susțin o astfel de perspectivă se numără Ian Gordon și Janet Lewis, în viziunea acestora conceptul de politică are un statut particular în modelul rațional, ca element relativ durabil împotriva căruia alte premise și acțiuni sunt supuse unor teste de consistență. Aceștia susțin deasemenea că termenul de politică este utilizat chiar și în agenții guvernamentale similare pentru a descrie etape ale unor activități diferite printre care definirea obiectivelor, stabilirea priorităților, descrierea planului sau luarea unor decizii specifice, iar faptul că aceste caracterizări ale politicii diferă nu doar în generalitatea lor, ci și la nivelul la care s-ar presupune să apară, ba chiar în ceea ce politica publică este asumată a fi în întregime sau specifică, duce la apariția unei confuzii legate pe de o parte de înțelegerea termenului de politică publică, iar pe de altă parte o confuzie la nivelul înțelegerii procesului unei politici, în această ultimă situație fiind confundate, sărite sau suprapuse etape ale acestui proces.

Evitarea unor astfel de situații ,poate și trebuie făcută, încă de la începutul procesului de creeare a unei politici printr-o bună definire a politicii în cauză, dar și prin stabilireacât mai precisă a obiectivelor acesteia, întrucât acestea stabilesc, pe de o parte, direcția majoră de acțiune a politicii respective, iar pe de altă parte, direcțiile exacte de acțiune, concrete și posibil de cuantificat sau de măsurat în etapa finală a acestui proces, iar în continuare vom descrie pe larg această etapă a procesului unei politici.

I.2 Obiectivele și caracteristicile politicilor publice

Atunci când ne referim la obiectivele unei politici publice, trebuie să ne referim la ceea ce reprezintă de fapt obiectivele în cadrul acestui proces al politicilor publice, la maniera în care acestea sunt stabilite și bineînțeles, modul în care acestea pot fi măsurate în etapa finală a politicii.

Obiectivele unei politici publice reprezintă, de fapt, un set de scopuri bine definite și stabilite ca fiind rezultatele dezirabile apărute în urma adoptării și implementării unei politici publice, întregul proces al politici publice fiind centrat întocmai pe atincerea și îndeplinirea acestora.

În funcție de direcția de acțiune, pot fi indentificate două tipuri de obiective: obiective generale, acestea se referă la o direcție majoră de acțiune și obiective specifice, acestea din urmă, fiind concrete și măsurabile, permițând monitorizarea și evaluarea eficientă a politicii.

Obiectivele unei politici publice sunt legate, în literatura de specialitate, de două posibile situații, existând astfel, o situație în care obiectivele sunt date, iar întrebarea este doar dacă sunt într-adevăr cele mai bune pentru atingerea scopurilor finale, iar o a doua situație, ar fi cea în care obiectivele nu sunt deja stabilite, dar pot fi date definiții clare, apropiate de obiectivele specifice, însă în ambele situații apare ipoteza conform căreia organizațiile publice sunt preocupate, în principal, de existența unei relații raționale între mijloace și scopuri.

Dincolo de aceste ipoteze, creatorii politicilor publice insistă că obiectivele pot fi rațional definite și eficient atinse, în realitate acestea fiind rezultatul unor interacțiuni între participanți cheie , dar în niciun caz ”primul vehicol” al acestor interacțiuni, aici autorul englez subliniind faptul că nu obiectivele sunt elementule fundamentale pentru procesul politicilor, acestea fiind importante, însă nu definitorii așa cum consideră alți autori și cum se preciza de fapt anterior.

Totuși, discuțiile legate de maniera de stabilire a obiectivelor unei politici publice sunt departe de a fi clarificate, cu atât mai mult cu cât în funcție de obiectivele stabilite o politică publică poate fi specifică unui domeniu sau altul al sectorului public, căpătând anumite caracteristici specifice, care vor constitui ulterior cadrul necesar implementării măsurilor concrete. Stabilirea cât mai exactă a obiectivelor unei politici depinde într-o mare măsură și de maniera în care o politică a fost definită, de natura problemei indentificate, de imputurile venite către sistem, obiectivele, trebuind să reprezinte un răspuns cât mai exact sau cât mai mulțumitor al acestor cereri.

Dacă anterior am clarificat, în mare parte, aspecte importante legate obiectivele unei politici publice, de modul în care sunt stabilite acestea, dar și de importanța pe care acestea le au în parcursul ulterior al unei politici, considerăm necesar să vorbim despre caracteristicile unei politici publice, acestea reprezentând acele elemente specifice oricărei tip de politică publică, indiferent de domeniul de acțiune.

Astfel, plecând de la constatările autorului, Hall Colebatch, care indentifică trei caracteristici fundamentale ale politicilor publice: coerența, ierarhia și instrumentalitatea, putem considera că o politică publică, indiferent de tipul ei, trebuie să fie coerentă, adică să aibă o logică structurală rezultată în urma unei îmbinări sau a unei potriviri cât mai exacte între etapele care o constituie în final ca un întreg. În ceea ce privește ierarhia aceasta are în vedere faptul că o politică publică reprezintă o impunere a autorității în privința a ceea ce trebuie făcut într-un anumit domeniu. Colebatch susține deasemenea că Guvernele recunosc problemele și iau decizii pentru a aduce autoritatea publică și resursele pentru a rezolva aceste probleme cu politici publice ca expersie a deciziilor luate. Referindu-ne la cea de-a treia dintre caracteristicile indentificate, putem considera că aceasta face referire la modul în care o politică publică se constituie într-un instrument precis de rezolvare a unei anumite probleme. Practic, fiecare politică publică are un obiectiv precis, în funcție de domeniul în care a fost indentificată problema pentru care aceasta este văzută ca soluție.

Același autor indentifică și alte elemente comune ale politicilor publice,acesta consideră că orice politică publică implică ordine, autoritate și expertiză. Autorul subliniază faptul că o politică publică presupune consistență, de aceea putem vorbi de un sitem al politicilor publice, un sistem în care fiecare acțiune și fiecare etapă urmează un curs bine definit, dar și o formulă generală.

În ceea ce privește autoritatea, considerăm că aceasta este o marcă a politicilor publice. Nu putem vorbi despre domeniul public, fără a vorbi despre o autoritate care să-l reglementeze, de aceea, nu putem vorbi despre o politică publică fără a vorbi despre despre cei care o decide, cei care au autoritatea legitimă a decide impunerea sau implementarea unei politici sau a alteia.

Pentru a fi implementată o politică publică are nevoie de o autoritate publică, dar mai ales de una legitimă, deoarece autoritatea dată de o funcție publică (cea de ministru, de exemplu), legitimează acea politică pentru a fi implementată într-un domeniu de interes public, inexistența unei astfel de legitimări menține politica la nivel de grup, deoarece guvernele nu constituie singurii actori implicați în crearea și implementarea politicilor, acestea pot fi atribute specifice și mediului privat, ONG-urilor sau altor tipuri de societăți, acestea având posibilitatea de a-și creea propriile strategii sau acțiuni organizate.

I.3 Tipuri de politici publice

Atunci când vorbim despre politicile publice trebuie să menționăm faptul că acestea sunt extrem de diverse, existând numeroase tipologii și clasificări ale acestora, în funcție de varii criterii de analiză sau perspective, însă în cele ce urmează analiza de față are în vedere, pe de o parte beneficiile pe care le poate aduce o politică publică, iar pe de altă parte, constrângerile pe care le poate institui.

O primă tipologie are în vedere beneficiile pe care politicile publice le acordă, rezultând astfel politicile publice distributive și politicile publice redistributive.

Politicile publice distributive au în vedere acordarea de beneficii directe și particulare sau mai clar ele reprezintă acțiuni prin care puterea publică autorizează cazuri speciale, desemnate nominal, iar un exemplu elocvent este cel al autorizațiilor de contruire, care pe de o parte sunt politici publice care acordă cetățenilor dreptul de a construi, cetățeanul beneficiind astfel de serviciile publice ale departamentului funciar dar și de alte servicii administrative , iar pe de altă parte această acordare se face individual fiecărui cetățean care-și dorește acest lucru și care îndeplinește reglementările specifice domeniului de construcții.

Astfel, plecându-se de la faptul că politicile publice implică alocare de resurse, de servicii sau de beneficii s-a ajuns la un alt tip de politici și anume, politicile redistributive, acestea evidențiindu-se prin benefiiciile pe care le acordă unei sau mai multor categorii de beneficiari.

Politicile redistributive sunt caracterizate prin acțiuni, care intenționează să modifice alocarea bunăstării, proprietatea, drepturile personale și civile etc. Practic, politicile redistrbutive utilizează fondurile publice pentru a acorda anumite beneficii unei anumite categorii ( de exemplu politicile publice privind alocațiile de stat, acestea sunt politici distributive ce se adresează doar minorilor) sau mai multor categorii ( de exemplu, politicile publice destinate acordării ajutorului social, de care beneficiază în țara noastră numeroase categorii sociale, fie că vorbim despre pensionarii, familiile cu o situațiie financiară precară,dar și persoanele aflate în imposibilitatea de a-și găsi un loc de muncă sau persoanele cu un anumit grad de handicap).

O caracteristică specifică a acestor politici redistributive este legată de costurile de implementare ale acestora, altfel spus implementarea lor nu afectează, în mod direct, un anumit grup, ci mai degrabă ține de domeniul public, costurile implementării fiind suportate de bugetul public.

Pe lângă aceste tipuri de politici publice ce acordă cetățenilor beneficii există, deasemenea și alte tipuri de politici publice, iar un astfel de exemplu sunt acele politici care fac apel la coerciție pentru a reglementa anumite domenii ale sectorului public.

Aceste politici se numesc politici reglemetare și au în vedere adoptarea de norme autoritare care afectează comportamentul destinatarilor. De fapt aceste politici publice au în vedere reglementarea unor anumite domenii și reprezintă acele situații în care statul intervine printr-o legislație specifică, o astfel de politică este, de exemplu, codul muncii sau codul rutier. În ambele domenii comportamentul indivizilor implicați în activitățile specifice domeniului este reglementat prin acest tip de politică.

I.4 Procesul politicilor publice

Această ultimă parte a capitolului are în vedere modul în care sunt realizate politicile publice, altfel spus, dacă anterior am încercat să conturăm o perspectivă de ansablu asupra a ceea ce înseamnă o politicile publice, care sunt obiectivele și caracteristicile acestora, pentru ca apoi să constatăm că acestea sunt incluse, pe baza acestor caracteristici, într-o anumită tipologie, acum încercăm să trecem la o analiză mai detaliată acestora, îndreptându-ne atenția asupra modului în care sunt create politicile, asupra așa numitului proces al politicilor publice.

Procesul politicilor publice este elementul cheie pentru orice politică publică cu atât mai mult cu cât el este creat de interacțiunea dintre decizii, rețele de politici, organizații, actori și evenimente, de aceea, consideră Minogue, analistul de politici nu trebuie ignore acest proces pentru că o parte a unei politici nu poate fi înțeleasă fără a ne referi la anumite decizii și acțiuni, pentru că anumite decizii și acțiuni pot fi importante în sine, dar irelevante într-un anumit context, exceptând situațiile în care contribuie la înțelegerea întrgului sistem al unei anumite politici, altfel spus, în ciuda faptului că analistul trebuie să ofere soluții specifice pentru o problemă specifică, totuși acest proces de creare al politicilor publice urmărește în mod consecvent același model, aceiași structură, indiferent de natura și domeniul în care urmează a fi implementată respectiva politică.

Astfel, fie că vorbim despre procesul politicilor publice fie că vorbim de ciclul unei politici publice, ne referim de fapt la o sumă de etape clare și logice, prin intermediul cărora actorul decizional urmărește un parcurs etapizat pentru a găsi soluția la o problemă reală din societate.

I.4.a Etape ale procesului politicilor publice

Așa cum prezentam și anterior atunci când vorbim de procesul politicilor publice vorbim de un număr de decizii sau etape specifice oricărui tip de politică publică, al căror număr deși variază în literatura de specialitate, totuși urmează o anumită ordine logică și cronologică. Îndentificăm așadar o primă etapă a procesului politicilor publice etapa stabilirii agendei sau cea a inițierii politicii.

Această primă etapă constituie, de fapt, un mijloc prin care un actor al sitemului politic sau sistemul în ansamblu, indentifică la nivelul societății o situații excepțională, care a generat insatisfacții cetățenilor datorită unor lipsuri sau nevoii și o înscrie pe agenda unei autorități publice. Este de menționat faptul că nu orice problemă devine una de interes public, putând să primească o soluție printr-o politică publică, tocmai de aceea procesul de stabilire a agendei este unul selectiv, această selecție fiind influențată de anumiți factori sau actori, printre care instituțile, partidele politice, grupurile de interese, ONG-urile sau societatea civilă în ansamblu.

O a doua etapă acestui proces este definirea problemei, care coincide în fapt cu formularea politicii, în această etapă sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de solutionare a unei probleme aflate pe agendă.

Este deasemeni una dintre etapele cheie ale procesului, întrucât o definire eronată a politicii sau o formulare inexactă a acesteia duce din start la un eventual eșec, astfel definirea bazată pe o analiză cât mai exactă a tuturor factorilor care pot infuența evoluția politicii, precum și pe realizarea unor alternative solide, determină întreg parcursul politicii, favorizând, chiar de la început succesul unei politici publice.

Cea de-a treia etapă a acestui proces este etapa luării deciziilor sau altfel spus cea de adoptare a politicii, în această etapă se stabilește un anumit curs al acțiunii, în acest moment al procesului institutiile guvernamentale adopta o anumită alternativă pentru solutionarea unei probleme. În fapt, actorii cu putere de decizie sunt puși în postura de a alege între două sau mai multe posibilități de acțiune, moment hotărâtor care va fundamenta evoluția ulterioară a politicii spre obiectivele stabilite sau spre eșecul acesteia.

Uunii autori consideră că această etapă a elaborării deciziei este sinonimă cu întregul proces managerial, întrucât există o analogie între luarea deciziei și procesul general de rezolvare a problemelor, dar dincolo de aceste aspecte tehnice ce țin de luarea unei decizii în procesul unei politici publice, este important de menționat faptul că o decizie poate fi luată și fără o definire clară a problemei sau fără ca cei care formulează alternativele să aibă un contact prea strâns cu grupurile afectate, datorită unei influențe interioare sau exterioare care poate să favorizeze anumite interese.

Totuși , există autori ce consideră procesul decizional al acestei etape reunește activități și actori în jurul a două faze principale: faza de formulare și cea de legitimizare, ceea ar însemna că într-o primă fază se face referire la modalitatea prin care o problemă sau o cerere venită din partea societății, a cetățenilor sau a altor actori înscrisă pe agenda guvernamentală, reușește să se transforme în alternative sau în soluții viabile, iar ulterior se face referire la acel moment în care actorul responsabilul sau decidentul, prin autoritatea pe care o deține se folosește ia decizia efectivă.

În finalul acestei etape, putem spune că nu există cale de mijloc, ci doar o decizie în urma căreia unii pierd, alții câștigă, dar în care se decide dacă politica va merge într-o direcție sau alta. Această etapă a luării deciziilor este considerată în mare măsură o activitate politică, deși nu neapărat partizană, deoarece actorul cu putere de decizie nu este doar instituțional ci și politic și are în vedere alegerea acelei decizii care îi oferă cele mai bune beneficii, inclusiv politice.

Pen-ultima etapă din cadrul procesului unei politici este cea a implementării politicii, adică cea prin care institutiile guvernamentale aplică politica, fac trecerea de la decizie la practică, practic abia acum putem vorbi despre o politică publică realmente această etapă vine, așadar într-o logică firească să pună în practică deciziile luate anterior.

De fapt atunci când discutăm despre această etapă trebuie să facem referire la actorii care realizează această punere în practică, adică la aparatul birocratic sau administrativ, dar și la alte multe aspecte, întrucât este important să recunoaștem, că implementarea este influențată de foarte multe elemente , printre care putem include chiar și răspunsurile celor ”afectați”de politica implementată însă o detaliere asupra modului în care se realizează acest proces al implementării va fi realizată în capitolul următor.

Etapa finală a acestui proces al politicilor publice o constituie cea de monitorizare și de evaluare a politcii, a modului în care aceasta a fost implementată.

Referindu-ne la modul general în care este definită evaluarea, putem spune că aceasta reprezintă acțiunea de evaluare sau determinare a valorii sau a schimbărilor care au avut loc ( unei expresii matematice , a unei cantități fizice , etc.) de estimare a forței de ( probabilitate , etc ), însă dacă ne referim la modul în care este definită evaluarea în domeniul politiiclor publice, trebuie să avem în vedere faptul că în acest caz evaluarea reprezintă mijlocul prin care se pot obține informații substanțiale nu numai despre ceea ce a întreprins programul, dar și despre modul în care cei care au primit intervenția respectivă valorizează acest lucru. Practic, evaluarea reprezintă feed-back-ul grupului țintă la acțiuile politicii, oferind inițiatorilor șansa de a îmbunătății viitoarele politici publice, plecând tocmai de la un răspuns, favorabil sau nu, al cetățenilor într-o anumită problemă. Această etapă este deasemenea importantă deoarece surpinde foarte bine nevoile cetățenilor, dar și relația dintre instituțiile sau organismele care au inițiat politica publică și cetățeni. Altfel spus, evaluarea este văzută în acest domeniu ca fiind oglinda acestui proces, ea reflectând modul de realizare a procesului politicii, dar mai ales modul în care au fost atinse obiectivele stabilite în etapele de început.

Atunci când vorbim despre evaluarea unei politici publice trebuie să avem în vedere faptul că există mai multe tipuri de evaluare, evaluare inițială sau ex ante, dar și evaluare finală, trebuie să avem în vedere faptul că există teorii ale evaluării, modele de evaluare ale politicilor, dar mai ales faptul că evaluarea are întodeauna în vedere anumite criterii.

O evaluare a unei politici publice trebuie să fie cât mai strictă, bazată pe criterii concrete legate de numeroase aspecte ale politicii, dar în principal cele legate de eficiența politicii – dacă acea politică este făcută ca răspuns la nevoi de interes public, de costurile de implementare ale acesteia – care sunt costurile implementării unei astfel de politici pentru instituțiile publice, dacă acestea sunt sau nu posibil de suportat, de sursele de finanțare – apare întrebarea legată de capacitatea de finanțare a unor politici la anumite nivele ale administrației. Poate un Consiliu Local sau o altă instituție administrativă de nivel local să finanțeze implementarea unei politici publice cu o anumită anvergură sau are nevoie de sprijinul financiar de la nivelul administrativ central sau de la cel supranațional (referindu-ne aici în special la politicile sectoriale de tipul POSDRU, prin care Uniunea Europeană, ca actor supra-național, sprijină financiar implemetarea unor politici publice la nivelul statelor membre)?

Evaluarea unei politici publice trebuie să se îndrepte deasemenea asupra raportului dintre costurile și beneficiile adoptării și implementării acesteia. Se pune astfel problema dacă acele costuri necesare creării și implementării unei politici nu sunt prea mari în raport cu rezultatele pe care le are în vedere politica în cauză, sunt situații în care o politică are costuri de implementare foarte mici, dar rezultatele sale au în vedere satisfacerea unor nevoi importante, pe de altă parte există și cazuri în care implementarea se face având la bază costuri semnificative. Dacă este să analizăm în detaliu problema costurilor și a beneficiilor, este fundamental să indentificăm toate costurile implementării, deoarece costurile nu sunt doar cele de natură financiară, ci mult mai complexe.

Așadar, evaluarea unei politici are în vedere faptul că implementarea unei politici nu implică doar costuri finaciare, ci și de altă natură, printre care costurile legate de resursele umane – cu cât numărul de specialiști implcați în procesul unei politici va fi mai mare, cu atât costurile vor fi mai mari, iar deciziile mai greu de luat, diversitatea de opinii și soluții poate fi benefică, însă poate și să încetinească desfășurarea unui proces; costuri de timp, cu cât perioada necesară creării și implementării unei politici este mai mare cu atât vor fi consumate mai multe resurse.

O astfel de politică implică deasemenea și costuri de natură tehnologică, acestea influențînd astăzi decisiv modul de implementare al unei politici, spre exemplu cu cât infrastructura tehnologică utilizată pentru crearea unei politici este mai performantă, cu atât politica va fi mai rapid, dar și mai eficient implementată.

O politică publică implică în mod obligatoriu și costuri politice, de aceeea evaluarea, fie că vorbim de cea de tipul ex ante , cea dintre implementare și feedback sau cea ex post, trebuie să aibă în vedere și costurile politice ale acesteia. Astfel, când ne vom referi la costurile politice ne vom referi la faptul că politicile publice sunt implementate de actorii cu putere de decizie politică, iar eșuarea implementării unor politici publice se va reflecta asupra imaginii respectivilor actori, de cele mai multe ori eșecul politicilor publice ducând la erodarea actorilor respectivi, fie că ne vom referi la instituții publice în care numirile politice au o anumită semnificație, fie că ne vom referi la anumiți lideri politici care și-au asumat implementarea unor astfel de politici publice.

Conform unor altor opinii, printre care cea a lui Evert Vedung, întâlnim această etapă a evaluării chiar și între implementare și feedback, însă acestea sunt doar câteva aspecte legate de etapa de evaluare a unei politici publice.

Pentru a avea însă o imagine cât mai clară a modului în care se desfășoară această etapă a evaluării trebuie să avem în vedere câteva dintre modelele existente, astfel începem prin a ne referi la acea evaluare ex ante, care în viziunea anumitor autori reprezintă de fapt un soi de evaluare prospectivă a nevoilor cetățenilor, fiind facută în și pentru intervenția publică, putem vorbi, în acest caz, despre o evaluare inițială care vine să justifice nevoia de intervenție publică, nevoia de implementare a politcii, o justificare bazată pe cererile venite din partea cetățenilor.

Acest tip de evaluare constituie, de fapt, o radiografiere a problemei sociale indentificată, prin intermediul căreia actorii care inițiază politica publică își pot da seama de situația reală dar și de magnitudinea problemei și în funcție de aspectele descoperite analizează concordanța dintre obiectivele inițiale ale politicii și situația reală, urmărind ca aceste obiective să fie cât mai aproape de realitate.

Referindu-ne în continuare la ceea ce Vedung numea evaluarea dintre implementare și feedback, trebuie să avem în vedere faptul că, în viziunea acestuia etapa evaluării sau procesul de evaluare trebuie detașat de celelalte etape al ciclului politicilor publice, în special de cel al implementării, ambele fiind văzute ca sisteme separate.

Acest tip de evaluare analizează pașii anteriori pentru a-i îmbunătăți pe cei viitori. Rolul specific al evaluării este de a acumula sistematic și de a evalua informația pe baza informațiilor implementării , informații rezultate și administrate pentru a produce ajustări sau decizii mai raționale viitoare.

În continuare ne vom referi la evaluarea finală sau de tip ex post a unei politici, această evaluare se realizează de obicei la o anumită perioadă după implementarea politicii publice și are în vedere surprinderea modului în care politica a îmbunătățit viața cetățenilor, răspunzând la nevoile de care aceștia le-au reclamat în acel domeniu. Sunt comparate deasemenea obiectivele generale și specifice ale politicii cu rezultatele obținute după implementarea acesteia, însă spre deosebire de evaluarea de tip ex ante, care lucrează mai mult cu posibile variante și cu factori ce pot fi manipulați sau se pot modifica pe durata procesului, această evaluare finală este mult mai practică prin prisma faptului că face referire la reultatele exacte, la realități exacte, ce nu mai pot fi manipulate sau schimbate, oferind astfel o imagine mult mai clară legată de reușita sau de eșecului unei politici publice.

Acestea au fost principalele aspecte teoretice ce au în vedere politicile publice, capitolul de față constituind, așadar, o introducere conceptuală sau teoretică în acest domeniul al politicilor publice, surprinzând într-o variantă succintă, dar suficient de detaliată principalele repere ale acestui domeniu. Capitolul are în vedere principalele concepte cheie legate de acestea, fâcând referire la definirea acestora, la tipurile de obiective pe care le include sau pe care ar trebui să le includă orice politică publică, la tipologiile și clasificările politicilor, dar mai ales la parcursul pe care îl are fiecare politică publică. În cele prezentate anterior am făcut referire la ceea ce reprezintă procesul unei politicii publice și care sunt etapele care îl constituie, analizând în parte fiecare etapă, evidențiind rolul acesteia în cadrul acestui proces, dar și interdependența dintre aceste.

Capitolul II – Implementarea, etapă fundamentală a procesului unei politici publice

Acest capitol subliniază importanța etapei de implementare a politicii în interiorul procesului politici, și, așa cum am prezentat, încă din primul capitol al acestei lucrări, implementarea reprezintă, de fapt, acea etapă în care se face trecerea de la nivelul teoretic al unei politici la cel practic, o trecere care nu este nici pe departe un proces simplu, ci dimpotrivă este un proces complex, ce implică numeroși actori, dar și factori care ajung să influențeze atât procesul implementării, cât și procesul politicii în ansamblul său.

Un alt aspect de care trebuie să ținem cont atunci când ne referim la această etapă a implementării, este cel legat de modul în care aceasta se realizează, existând numeroase modele conturate de către autorii de specialitate, deasemenea trebuie avut în vedere încă de la început faptul că nu există o implementare a politicilor perfectă, chiar dacă orice implementare are în vedere, în mod logic, obiectivele politicii, existând totuși diverse variații.

Toate aceste precizări au rolul de a ne lămuri că implementarea unei politici publice este un proces complex, cu numeroase implicații, de aceea vom încerca să clarificăm și să răspundem la câteva întrebări legate de acest concept, cu atât mai mult cu cât anterior această etapă a fost prezentată succint tocmai pentru a putea fi clarificată.

II.1 Descriere și modele de implementare

Implementarea este supranumită sau mai mai bine spus echivalată de unii autori, printre care și Y. Meny, respectiv Thoening J. cu etapa de execuție a politicii, acesta considerând că în această etapă deciziile adoptate devin executorii, reprezentând acea fază a unei politici publice pe durata căreia sunt generate acte și efecte pornind de la un cadru normativ de intenții, texte sau discursuri politice.

Deși fiecare politică publică se implemetează având în vedere numeroase aspecte specifice, fie că vorbim de domeniul și problema pe care aceasta o vizează, fie că vorbim de actorii implicați, de feedback-ul primit în urma unei evaluări, sunt autori care susțin că există câteva modele de realizare a implementării unei politici, printre aceștia se numără și M. Potůček, L. Vass, aceștia considerând că există patru modele de implementare; unul autoritar, unul participativ, un model bazat pe coaliția actorilor implicați, iar un al patrulea ce ar presupune învățarea continuă.

Conform acestor doi autori primul model de implementare ar fi cel autoritar și s-ar axa pe ceea ce reprezintă instrucțiuni și ordine ale conducerii, planificare, control, ierarhie și responsabilitate. Mai exact putem considera că în cadrul acestui model de impementare factorii de decizii de la nivel administrativ sunt cei care decid direcția exactă și modul în care se realizează implementarea politicilor publice.

În ceea ce privește cel de-al doilea model de implementare, cel participativ, autorii susțin că el are la bază cooperarea între cele două categorii de actori implicați într-o politică publică, inițiatorii, respectiv, beneficiarii. Acest model ar avea în vedere ca implementarea politicii să fie rezultatul dintre interacțiunea categoriilor implicate, rezultatul unui consens folosit ca un instrument și o metodă în stabilirea și ajustarea obiectivelor respectivei politici publice.

Cel de-al treilea model sustinut de autorii citați este cel bazat pe o coliție între actorii implicați și are în vedere faptul că implementarea vizează atingerea obiectivelor stabilite, acest aspect fiind cel care face necesară crearea nu doar a unei colaborări (instituționale, am spune noi), ci face necesară conturarea unei colaborări menite să ducă la atingerea obiectivelor, a unei coaliții, chiar dacă asta ar presupune și anumite compromisuri. Faptul că actorii implicați împărtășesc aceleași valori și au ca țel îndeplinirea obiectivelor face posibilă implementarea mai facilă.

Ultimul dintre aceste modele de implementare presupune învățarea continuă și pune accentul pe modul în care actorii cu putere de decizie care se ocupă cu implementarea politicii au în vedere exemplele și modelele anterioare în stabilirea și oprimizarea obiectivelor politicii. Practic am putea spune că orice politică implementată este utilizată drept exemplu sau este avută în vedere atunci când se dorește împlementarea unei noi politici, evidențiind astfel nevoia de colaborare între actori, dar și complexitatea și relevanța acestei etape a implementării, nu doar în cadrul procesului politcii, ci la nivelul unui întreg domeniu administrativ.

Altfel spus implementarea unei politici publice necesită o colaborare instituțională între nivelele administrative locale, regionale și naționale, colaborare ce variază în funcție de modul de organizare al sistemului administrativ, tocmai de aceea am considerat că administrația publică în ansamblu are un rol important în implementarea politicilor publice, iar în continuare vom vorbi pe larg despre acest rol.

II.2. Rolul administrației publice în implementarea politicilor

Revenind la constatarea lui Yves. Meny, care ne arată că implementarea nu este altceva decât execuția unor decizii și trecerea lor de la nivelul teoretic la cel concret, considerăm că este potrivit să analizăm cine realizează de fapt această execuție și cum se realizează ea. Analizând situația ajungem, deci, la concluzia că pentru a fi implementată o politică publică are nevoie de un aparat administrativ.

Rezultă astfel, o primă idee conform căreia administrația publică este cea care se ocupă cu execuția și impunerea legilor adoptate de către instituțiile reprezentative și a politicilor publice decise de către executiv.

Încercând să definim administrația publică, să arătăm ce este aceasta, spunem că reprezintă acel domeniu ce se ocupă cu administrarea și gestionarea problemelor și a serviciilor de interes public dintr-un stat.

Considerăm important de menționat că, dacă ne referim la administrația publică, ne referim de fapt, la un sistem al administrației publice, care se construiește pentru realizarea unor activități de organizare a executării și de executare a legii, care se refera la întreaga populație a țării și se aplică pe întreg teritoriul statului și în unitățile teritorial administrative ale acestuia.

În acest sens, sistemul administrației publice se va construi pentru a realiza activități care interesează întreaga populatie, anumite unități administrative( de pildă un județ, un municipiu sau o comună) pentru realizarea unor activități care privesc colectivitățile sociale constituite în respectivele unități teritorial-administrative.

Totuși, plecând de la aceste definiții generale ale administrației publice ajungem la un nivel mai restrâns la care se consideră administrația publică sau mai bine spus aparatul administrativ al statului este echivalat cu termenul sau conceptul de birocrație, cu ansamblul funcționarilor publici însărcinați cu execuția deciziilor guvernamentale și a politicilor publice.

Putem spune deci, că funcționarii sunt partea administrației publice ce au drept obiectiv implementarea deciziilor și a politicilor, aceștia având un rol important în implementarea politicilor publice, deoarece acțiunile realizate la nivelul acesta al aparatului administrativ și chiar al funcționarilor pot decide succesul sau eșecul unei politici, acest lucru stârnind atât aprecieri cât și nemulțumiri. Aceștia sunt practic executanții deciziilor politice la nivelul realității, fâcând trecerea de la nivelul teoretic, la cel concret, iar această etapă a implementării ne arată de fapt puterea administrației publice, nu doar pe parcursul acestei etape cât asupra întregului proces, dar și cum poate administrația publică să contribuie la orientarea unei politici publice către o anumită direcție sau alta, însă mai multe vom explica în cele ce urmează prin referirea la instituirea unui anumit model de implementare.

II.3. Implementarea după modelul rațional administrativ weberian

Administrația publică poate, așadar, influența și influențează implementarea unei politici pe două nivele; primul este cel rațional, determinat de structura aparatului birocratic și de caracterul strict și principial al acestei structuri, (aici vom avea în vedere modelul rațional administrativ al birocrației al lui Max Weber), iar cel de-al doilea este cel particular, ce are la bază influența personală a anumitor funcționari, folosită în scopul implementării unei politici publice într-o anumită direcție dorită.

Pentru a înțelege mai bine cum se exercită această influență a administrației publice asupra implementării politicilor publice, dar și care este rolul acesteia în această etapă, cel puțin în cazul primului nivel, trebuie să plecăm de la viziunea autorului german Max Weber asupra administrației sau a birocrației.

Autorul german consideră că administrația de tip birocratic se află în strânsă legătură cu puterea, dominația și autoritatea, iar modelul modelul acesta de tip legal rațional este rezultatul manifestării și exercitării dominației de tip legal rațional, iar sistemul administrativ sau birocratic este un sistem bazat pe reguli raționale, ce are ca scop manifestarea dominației unui grup, prin alte mijloace în afara celor bazate de tradiție și harismă.

De fapt, în concepția weberiană administrația birocratică înseamnă, în principal, dominația prin cunoaștere, iar această caracteristică o face rațională, pe de o parte, iar pe de altă parte este suficientă pentru a asigura o poziție de putere extraordinară.

Se consideră că birocrația reprezintă baza sistemelor administrative moderne și că dezvoltarea formelor moderne de organizare, în toate domeniile nu este mai puțin identică cu dezvoltarea și răspândirea continuă a administrației birocratice.

Din punct de vedere istoric, se consideră că apariția birocrației coincide Evului Mediu, perioadă în care, conducătorii sau monarhii aveau nevoie de oamenii care să gestioneze principalele probleme ale teritoriilor, în special cele fiscale, domnii, neputând să se ocupe personal cu strângerea impozitelor au delegat oameni de încredere pentru a face aceste lucruri, astfel apârând primele forme de administrație.

Dacă inițial cei se ocupau cu aceste aspecte de ordin administrativ faceau parte din rândul oamenilor de încredere ai domnilor, ulterior, alegerea acestora s-a facut pe baza eficienței și a competenței, acestea devenind criterii raționale de selecție a ”birocraților„ vremii.

De altfel, principala caracteristică a birocrației este raționalitatea, o raționalitate manifestată tocmai printr-o structură organizațională bine stabilită prin reguli, principii și chiar legi, care au rolul de a stabili rolul fiecărui funcționar în parte, instituind o ierarhie clară, ce le conferă funcționarilor o autoritate impersonală.

Weber consideră că, în măsura în care, organizarea sistemului birocratic se bazează pe documente scrise ce-i reglementează clar funcționarea, atunci acestea au forța de a institui reguli suficient de puternice pentru a evita manifestarea unui abuz de autoritate sau de putere a funcționarilor, cu atât mai mult cu cât autoritatea acestora derivă dintr-un status sau dintr-o poziție în cadru aparatului administrativ. În ceea ce privește obținerea unei poziții de putere în cadrul cestui sistem, conform acestui model rațional administrativ, se face pe baza unor criterii profesionale stricte legate pe de o parte de pregătirea și capacitatea profesională a individului, iar pe de altă parte de competența și rezultatele obținute ale celui ce își propune avansarea în cadrul ierarhiei și ocuparea unei funcții care să-i permită exercitarea unei autorități la nivelul administrației.

Având în vedere aceste caracteristici ale birocrației și modul în care funcționează aceasta, putem considera, că implementarea politicilor publice respectă aceste reguli de funcționare a birocrației și se realizează tocmai după acest model . Nu doar implementare se face având în vedere ierarhia și structurile organizaționale, ci întregul proces al politicilor publice este influențat de structura organizațională a sistemului administrativ. De exemplu sunt situații în care primii pași ai procesului unei politici sunt urmați în cadrul unei anumite organizații sau a unui anumit departament, în timp ce luarea deciziilor și implementarea politicii poate reveni altui departament sau altei organizații în funcție de structura ierarhică și de execuție.

Conform acestui model rațional administrativ, atunci când se decide implementarea unei politici publice singurele argumente și motivații luate în calcul sunt de natură rațională, urmărind strict raportul dintre costurile și beneficiile pe care respectiva politică ar trebui să le aducă comunității sau chiar aparatului administrativ.

Implementarea politicilor publice făcută după acest model are în vedere argumente raționale, și în cida faptului că sunt situații în care se sugerează ideea că unele politici sunt implementate datorită sau pe baza unor principii emoționale ( se sugerează uneori că anumite politici sunt implementate de actorii politici și instituționali pentru că generează un anume impact emoțional – de exemplu politicile sanitare menite să evite eutanasierea câinilor vagabonzi), ei bine, implementarea unor politici de acest tip are, de fapt, în spate tot argumente de ordin rațional, printre care se numără și atragerea sau sporirea unui capital de imagine pentru un anumit actor politic sau instituțional, care va fi perceput la nivelul opiniei publice ca fiind un susținător și iubitor de animale.

Dincolo de aceste aspecte pozitive, ale modelului rațional-administrativ de implementare a politicilor publice, bazate pe caracteristicile descrise de Weber, totuși, acest model este de departe unul perfect, inclusiv autorul susținând posibilitatea existenței unui derapaj al acestuia.

Analizând această structură birocratică a sistemului administrativ, se ajunge la concluzia că totuși, ea este susceptibilă de a determina efecte diverse, chiar opuse., iar principalele direcții care pot duce la un eșec al acestui model, nu doar la nivelul implementării politicilor publice, ci la nivelul întregului sistem administrativ, pot fi , pe de o parte înlocuirea scopurilor cu mijloacele, iar pe de altă parte, denaturarea acțiunii politice, în primul caz, birocrația ca organizare în serviciul unui scop funcționează pentru ea insăși, pierzând din vedere obiectivele inițiale, iar în al doilea caz, birocratul este deposedat de misiunile sale de organizare și devine un demagog (ceea ce Weber găsește specific Occidentului).

Astăzi, se pot observa destul de bine aceste pericole, despre care autorul german vorbea încă de la descrierea acestui model administrativ, putem observa cum, în anumite situații birocrația nu mai are ca scop principal organizarea societății, ci are ca principal scop menținerea structurilor sale, a staff-ului administrativ specific acesteia.

De fapt, menținerea unui număr cât mai mare de birocrați și a unui staff administrativ complex reprezintă unul dintre scopurile birocrației, însă pentru a clarifica imaginea funcționării acestui model administrativ weberian trebuie să avem în vedere acele principii de funcționare a staf-ului administrativ birocratic, deoarece cel mai pur tip de exercitare a autorității legal-raționale este cea care implică personalul sau staff-ul administrativ birocratic, cu atât mai mult cu cât atunci când vorbim despre birocrație și/sau despre administrație publică vorbim despre membrii din care aceasta este formată, neputând stabili principii ale birocrației fără a stabili principii ale staff-ului administrativ.

Astfel, conform viziunii weberiene staff-ul administrativ birocrativ funcționează pe baza unor principii stricte, ce au rolul de a organiza întregul sistem administrativ. Aceste principii stabilesc că oficialii din cadrul staff-ului administrativ ar trebui să îndeplinească următoarele zece citerii:

1. Membrii aparatului birocratic sunt personal libere și sub rezerva autorității numai cu privire la obligațiile lor oficiale.

2. Aceștia sunt organizați într-o ierarhie clar definită de birouri si/ sau departamente.

3. Fiecare birou sau departament are clar definită propria sferă de competență din punct de vedere juridic.

4. Biroul este completat printr-o relație contractuală liberă, de aceea în principiu, selecția membrilor este liberă.

5. Candidații sunt selectați pe baza calificărilor tehnice, adesea aceste deprinderi sunt testate prin examene sau garantate prin diplome și certificate sau chiar prin ambele modalități.

6. Birocrații sunt remunerați prin salarii fixe, în bani, pentru cea mai mare parte cu drept de pensionare.

7. Biroul este considerat ca parte primară, de bază a sistemului administrativ.

8. Acesta constituie o carieră. În cadrul staff-ului administrativ se formează promoții în funcție de vechime sau de realizări, sau în funcție de ambele.

9. Birocratul lucrează separat în întregime de proprietatea asupra mijloacelor de administrare și fără credit de poziția sa .

10. Birocratul este supus disciplinei și controlului strict și sistematic în desfășurarea activităților biroului .

Aceste principii de funcționare a staff-ului administrativ enunțate de Weber ,constituie din punctul nostru de vedere, principiii ideatice, existând numeroase situații în care acestea sunt adesea încălcate și chiar denaturate, realitatea confirmându-ne că nu puține sunt cazurile în care membrii aparatului birocratic nu suntselectați doar pe baza calităților și a deprinderilor tehnice, ci în funcție de preferințe, relații și influență. Sunt deasemenea, numeroase cazurile în care funcționarea sistemului birocratic nu se bazează pe o disciplină, pe un control sistematic a activității birocratului și a biroului din care face parte, ci pe o slabă disciplină și pe un control intenționat exercitat în anumite situații abuziv iar în anumite situații inexistent, ducând la apariția unor fenomene anomice precum corupția și abuzul.

Vedem cum supra-dimensionarea birocrației, deși are nu are neapărat un efect de eficientizare a aparatului administrativ, este principalul obiectiv al acesteia, acest sistem de tip birocratic, preocupându-se constant de mărirea efectivelor sale sau putem vedea cum birocratul însărcinat cu organizarea administrației, cu implementarea unor anumite politici publice, se transformă într-un demagog, într-un om politici ce se folosește de politica respectivă în propriul să interes, ba chiar implementează doar anumite politici publice, în funcție de beneficiile pe care acestea i le-ar aduce.

Așadar, în ciuda caracteristicilor sale raționale, ale principiilor sale de funcționare riguroase și bazate pe o ierarhie bine definită și contruită în urma unei selecții bazate pe competențe și competiție, totuși modelul de implementare rațional-administrativ nu este nici pe de parte unul perfect, și vom explica ulterior că de fapt la nivelul administrației publice nu putem vorbi despre o implementare perfectă, procesul implementării este unul extrem de complex, condiționat fiind adesea de actorii și de istrumentele implicate în acest proces, dar și de factori exteriori. Implementarea politicilor publice este așadar influențată de sistemul și de staff-ul administrativ, calitatea și eficiența staff-ului administrativ, determinând în mare măsură calitatea și eficența întregului sistem, precum și parcursul politicilor publice.

Într-un sistem administrativ eficient, alcătuit din birocrați ce vor respecta criteriile indentificate de Weber (cirterii perfect logice, la acest moment, dar noi și inovatoare pentru momentul indentificării) politicile publice vor fi implementate și ele tot pe același model, bazat pe raționalitate și eficiență, chiar dacă procesul de implementare este unul complex, iar factorii și actorii care-i determină evoluția sunt numeroși.

II.4. Actori și instrumente implicate în procesul de implementare a politicilor publice

Se consideră adesea, că autoritățile publice reprezintă singurele entități capabile să implemeteze politici la nivelul administrației publice, principalul argument utilizat fiind cel al autorității legitime cu care autoritățile publice sunt investite, iar un altul este cel al instrumentelor pe care acestea le dețin, însă noi considerăm că nu doar instituțiile reprezintă instrumentele prin care se poate dirija implementarea politicilor publice, deși rolul acestora este fundamental, iar acest aspect îl vom detalia ulterior, când ne vom referi la instituții ca la un element cheie în acest proces de implementare a politicilor publice.

Aducem astfel în atenție faptul că, în implementarea unor politici publice nu sunt importante doar instituțiile ci trebuie să avem în vedere și alți actori ce pot contribui decisiv la implementarea unor politici publice, printre acești actori numărându-se reprezentanții societății civile și ai comunității (fie că vorbim de reprezentanți ai comunităților locale sau ai anumitor comunități), mass-media și organizațiile non-guvernamentale, clasa politică și organizațiile internaționale.

Considerăm astfel că reprezentanții societății civile, alături de cei ai comunităților locale sau cei ai organizațiilor non-guvernamentale pot contribui decisiv la reușita sau eșecul implementării unei politici publice, aceștia constituindu-se chiar și în instrumente de implementare ale unor politici publice. Au existat numeroase exemple care ne-au dovedit că reprezentanții aceștia ai societății civile au fost cei care au înclinat balanța în favoarea sau în defavoarea implementării unor anumite politici publice

Un bun exemplu este întâlnit în cazul politicilor publice privind protecția animalelor, unde am putut observa cum ONG-urile au dat dovadă de implicare contribuind la implementarea unor politici publice pentru salvarea de la eutanasiere a câinilor vagabonzi.

Astfel de exemple pot constitui și situațiile în care ONG-urile au reprezentat chiar instrumente de implementare a unor politici de renovare și modernizare a unor unități medicale destinate îngrijirii copiilor născuți prematur și afectați de anumite malformații congenitale. În aceste cazuri ong-urile au fost, nu doar actori implicați în implementarea acestor politici publice, ci au fost cei care –au ocupat cu implementarea efectivă a acestora.

Mass-media reprezintă deasemenea unul dintre actorii importanți implicați în implementarea unor politici publice, aceasta având rolul de a promova sau nu implementarea unei politici, prezentând opiniei publice și cetățenilor efectele implementării sau a neimplementării unei politici publice, iar un bun exemplu este cel al politicilor publice de urbanism și de mediu, ce vizau tăierea unui număr mare de tei din parcurile importante ale municipiului Iași, a căror implementare a fost stopată de către administrația locală datorită scandalului mediatic și a implicării mass-mediei în prezentarea dezavantajelor pe care aceste politici publice le aducea orașului și cetățenilor.

Clasa politică are și ea un rol important în implementarea unor politici publice doarece membrii săi sunt, de cele mai multe ori, actori în cadrul administrației publice centrale sau locale, cu o putere de decizie politică și administrativă semnificativă, putând contribui la implementarea anumitor politici publice, inclusiv a celor de reformă administrativă, deținând pârghii de decizie atât la nivel politic cât și administrativ.

Cei din urmă actori cu rol în implementarea politicilor publice invocați de Alina Mungiu-Pipidi sunt organizațiile internaționale, însă noi am spune că nu doar organizațile internaționale cât și instituțiile internaționale, acestea contribuind la implementarea unor politici publice prin prisma autorității pe care o au asupra statelor membre, iar în acest caz ne putem referi la Uniunea Europeană ca fiind un actor ce a impus statelor membre implementarea unor anumite politici europene la nivel național pentru a respecta principiile democratice și aquis-ul comunitar.

Așadar, putem observa cu ușurință cum implementarea unor politici publice nu face obiectul exclusiv al autorităților publice, deși am văzut rolul administrației publice este unul fundamental.Trebuie deci, să avem în vedere faptul că implementarea este o etapă complexă, care se realizează ca urmare a colaborării și a interacțiunii dintre mai mulți actori, deoarece nu se poate realiza această trecere de la decizii și strategii, la lucrurile concrete, fără a se lua în considerare și care alcătuiesc societatea și care pot face parte, într-o anumită măsură, din categoria beneficiarilor implementării unei politici.

II.4. a. Instituțiile – elementul cheie al implementării politicilor publice

Deși am văzut puctul de vedere weberian referitor la modul în care se realizează implementarea și cum administrația publică are un rol rațional administrativ, ocupându-se alături de alți actori la implementarea politicilor publice, totuși, în cele ce urmează vom avea în vizor instituțiile și modul în care acestea și-au creat statutul de actor central în procesul de implementare al politicilor publice.

Astăzi instituțiile sunt elemente extrem de studiate și de analizate în domeniul științelor politice, ba chiar sunt văzute ca fiind parte a structurii fundamentale ale unei societăți, existând o afirmație larg acceptată care susține faptul că o democrație politică nu depinde doar de condițiile economice și sociologice, ci și de design-ul instituțiilor politice, ceea ce ne îndreptățește să anlizăm și rolul lor în implemetarea politicilor, cu atât mai mult cu cât instituțiile, fie că vorbim de agențiile birocratice, forurile sau comitetele legislative sunt văzute ca reprezentând arene pentru confruntarea principalelor forțe sociale, dar și colectori ale unor proceduri standard de apărare și ale unor structuri care definesc și apără interese, ca actori politici cu drepturi proprii.

În măsura în care instituțiile sunt văzute ca entități ce contribuie la stabilitatea și buna funcționare a unei democrații suntem îndreptățiți să considerăm că acestea vor contribui decisiv și în cadrul procesului politicilor publice. Este un lucru, aproape, unanim acceptat faptul că dacă într-o țară instituțiile vor avea o structură coerentă și bazată pe niște reguli de funcționare clare și bine stabilite, atunci sistemul instituțional și administrativ va fi mult mai eficient.

Vorbim, deci, despre acele situații în care un sistem instituționalizat bazat de proceduri clar stabilite, dar cel mai important respectate și bine înrădăcinate, va duce la o mai bună funcționare a sistemului administrativ, însă indiferent de exigența legislativă care stă teoretic, la baza unui celor două sisteme, totuși, punerea în practică a unei politici publice și trecerea ei din faza de proiect la cea de implementare nu este nici pe de parte una facilă. Dimpotrivă, de cele mai multe ori faptul că implementarea necesită o colaborare puternică între mai multe sisteme ale administrației publice sau între mai multe instituții, îngreunează și chiar poate întârzia implementarea unei politici. Tocmai această dispersare a activității pe mai multe paliere, domenii și instituții destul de lungi, poate prelungi implementarea unei politici pe o perioadă nedeterminată, al cărui început și al cărui sfârșit sunt dificil de stabilit, iar la nivelul administrației publice din țara noastră am avut numerose exemple eșecuri ale unor politici publice datorate tocmai necesității colaborării instituționale.

Astfel, putem observa cum importanța și rolul instituțiilor este și mai evident în cazul statelor din fostul bloc comunist, dar și în cazul democrațiilor în curs de consolidare, unde se poate observa cu ușurință cum, neavând o experiență instituțională democratică solidă, acele state se confruntă cu un sistem instituțional fragil, care ajunge să fie măcinat de fenomene de corupție, periclitând buna funcționare a sistemului administrativ.

De altfel, Sorin Ioniță este unul dintre autorii, care evidențiază modul în care sistemul instituțional contribuie fundamental la implementarea unor politici publice necesare unei reforme administrative, însă tot, el este cel care atrage atenția că în astfel de state, cu o structură instituțională fragilă, în care instituțiile apar și dispar frecvent, schimbându-și brusc atribuțiile sau suprapunându-și-le, consecința imediată este că memoria instituțională a acestor organizații se pierde la fel de repede ca și continuitatea programelor, personalului și politicilor care ar fi putut aduce în timp la o îmbunătățirea a performanțelor lor administrative.

O altă perspectivă asupra rolului pe care îl au sau ar trebui să îl aibă instituțiile într-o societate, este cea a lui Selznick, sociolog ce consideră că o instituție este mai degrabă un produs natural al nevoilor și presiunilor sociale, un organism adaptativ și de răspuns, iar această perspectivă poate explica într-o anumită măsură și situația tării noastre, de exempu, pentru care trecerea de la nivelul instituțional de tip comunist la cel instituțional cuu specific democratic, în care instituțiile se bucură de o independență politică și funcționează după principii democratice, s-a făcut tocmai datorită presiunilor sociale. Deasemenea sistemul instituțional și administrativ românesc s-a comportat într-adevăr ca un organism adaptativ, instituțiile fiind nevoite să se adapteze noilor cerințe ale democrației, ca sistem de organizare politică, dar și la nevoile reale ale cetățenilor, numeroase instituții fiind create tocmai ca răspuns la aceste nevoi.

În țara noastră numeroase modificări instituționale și administrative s-au realizat având la bază tocmai aceste presiuni invocate, dar nu doar sociale și bazate doar pe nevoile cetățenilor, ci și instituționale externe am spune noi, apărute după momentul în care țara noastră a început negocierile pentru aderarea la statutul de țară candidată la U.E, iar ulterior, după momentul în care a devenit stat membru cu drepturi depline al Uniunii Europene, începând cu 1 ianuarie 2007.

Altfel spus, în momentul în care România și-a asumat candidatura pentru a deveni stat membru al Uniunii Europene, a fost nevoită să îndeplinească și respecte o serie de reglementări care vizau tocmai aceste aspecte instituționale și administrative.

Multe dintre instituțiile aparatului administrativ au fost create fie în acea perioadă de pre-aderare, fie după momentul aderării, ca rezultat al nevoii de adoptare a aquis-ului comunitar, referindu-ne spre exemplu la Autoritățile de Management, instituție creată tocmai datorită nevoii de creare a structurii instituționale necesare gestionării fondurilor de care țara noastră urma să beneficieze în perioada de pre-aderare și în cea de după momentul aderării.

Instituțiile au constituit astfel, instrumente de implementare a politicilor europene la nivelul administrației păublice din țara noastră, cu atât mai mult cu cât țara noastră era, iar într-o anumită măsură, încă este „posesoarea” unui sistem administrativ centralizat, puternic birocratizat, ce funcționa până la momentul aderării sub stricta coordonare centrală, specifică sistemelor comuniste, de aceea unii autori susțin că cercetarea construcției instituționale trebuie să rămână pe lista de priorități, deoarece lipsa controlului în procesul de dezvoltare a instituțiilor și lipsa cristalizării acestora duce, inevitabil, la proliferarea și multiplicarea instituțiilor informale sau la creșterea birocrației și a ineficienței administrative în ceea ce privește implementarea unor politci publice fundamentale, spunem noi.

II.4.b. Implementarea perfectă a politicilor, între deziderat și realitate

Crearea unei politici publice înseamnă încercarea de a rezolva cât mai bine o problemă publică, precum și stabilirea ca obiectiv soluționarea acelei probleme, iar implementarea înseamnă punerea în practică a acelui obiectiv. Având în vedere complexitatea procesului unei politici publice, dar și distanța mare dintre obiectivul stabilit și cel implementat, ajungem însă de multe ori la situații în care implementarea diferă mult de obiectivul stbilit, ajungând uneori să nu rezolve decât într-o anumită măsură( mai mică sau mai mare) problema pentru care a fost concepută.

Pentru că aceste situații fac parte din realitatea și din concretul întâlnit la nivel administrativ, am considerat că este important să vedem dacă o politică publică poate fi implementată perfect sau dacă nu putem vorbi despre perfecțiune, atunci când ne referin la punerea în practică a unei politici, implementarea perfectă regăsindu-se doar ca deziderat, punerea sa în practică fiind greu de atins sau chiar imposibil.

Ideea conform căreia implementarea perfectă a unei politici publice este greu de atins, ba chiar de neatins apare încă din anii `70, fiind susținută de Brian Hogwood și Lewis Gunn, cei doi autori, afirmând că implementarea perfectă este mai degrabă virtuală, de neatins în practică.

Cei doi autori dau exempul politicilor agricole, a căror implementare poate fi uneori influențată de factori exteriori, precum bolile sau dăunătorii, aceștia neputând fii controlați strict de factorii care gestionează implementarea unor politici agricole, iar uneori chiar dacă aceste aspecte sunt luate în calcul, totuși nu poate fi prevăzut exact impactul pe care aceștia îl vor avea asupra anumitor culturi și deci asupra unor politici agricole. Considerăm deasemenea că acest exemplu poate fi extrapolat la nivelul întregului nivel administrativ și la nivelului întregului proces de implementare, indiferent de tipul politicilor publice, tot timpul existând un factor neprevăzut ce va putea influența implementarea unei politici publice, însă gradul sau efectul acelui factor va depinde, în mare măsură, de capacitatea de anticipare a celor care se ocupă cu implementarea politicilor publice. Cu cât expectul ce se va ocupa de implementarea politicii va avea capacitatea mai mare de a lua în calcul potențialul de influență a unor elemente asupra respectivei politici publice, cu atât implementarea va fi mai aproape de perfecțiune.

Pentru ca o politică publică să fie implementată „perfect” ar trebui ca agenția sau departamentul care se ocupă cu implementarea unei politici să nu depindă de alte agenții, sau altfel spus să existe o relație de dependență minimă, însă de cele mai multe ori această condiție nu poate fi îndeplinită deoarece implementarea unei politici publice implică tocmai cooperarea mai multor departamente sau structuri ale sectorului public, ceea ce va duce la apariția anumitor dificultăți în procesul de implementare.

Fiecare dintre structurile administrative sau instituțiile implicate în implementare, va trebui să aibă în vedere și ceilalți actori implicați, ajustându-sși deciziile și calculânduși pașii și în funcțiie de aceștia, putând deseori să apară probleme de consens și cooperare inter și intra- instituționale, deoarece nu sunt deloc rare în care responsabilități ale instituțiilor se suprapun sau situațiile în care o politică publică nu este implentată deoarece nu poate obține avizul sau aproparea unei alte instituții.

Evitarea unor situații de acest tip poate fi realizată prin structurarea unui cadru insituțional și administrativ bine definit și bazat pe o stabilire clară a regulilor de funcționare, conform modelului rațional administrativ a lui Weber, dar chiar și așa, într-un astfel de aparat administrativ, pot apărea situații în care implementerea unei politici să nu fie perfectă.

Gradul de reușită a implementării unei politici publice depinde deasemenea și de coerența și realitatea obiectivelor stabilite, masi exact, dacă obiectivele stabilite sunt reale și au în vedere elementele concrete atunci succesul implementării este mult mai ușor de atins, dar asta nu ar însemna în mod automat implementarea perfectă a politicii respective.

Un alt motiv ce poate explica de ce o politică publică nu va fi implementată perfect sau mai bine spus nu va fi percepută ca fiind implementată perfect, este cel conform căruia sunt situații în care se așteaptă prea mult de la o politică publică, într-un timp prea scurt. Mai exact, adeseori, oamenii se așteaptă ca anumite politici publice, odată implementate să producă efecte imediate, iar acest lucru este practic imposibi în cazul unor politici publice precum cele de reducere a sărăciei sau cele de reducere a discriminării, indiferent de tipul de discriminare vizat.

Este practic, imposibil ca astfel de politici, precum cele menționate anterior, să producă efecte semnificative immediate, deoarece sărăcia nu poate fi eradicată, tot timpul existând persoane care vor fi mai sărace decât altele, la fel cum tot timpul vor exista oameni care vor discrimina alți oameni, aceste politici, oricât de bine ar fi ele implementate, pot doar să reducă numărul persoanelor aflate în pragul sărăciei sau pe cel al persoanelor discriminate, însă în niciun caz, de pe o zi pe alta. Pentru a fi vizibilă reușita implementării unor astfel de politici este adesea nevoie de perioade mari de timp, indiferent dacă vorbim de câteva luni sau despre câțiva ani.

Capitolul III – Evaluarea implementării politicilor publice în România

Așa cum am văzut încă din primul capitol al acestei lucrări, implementarea politicilor publice reprezintă una dintre cele mai importante etape ale procesului politicilor, iar ulterior am constatat că instituțiile reprezintă actori cu rol fundamental în implementarea politicilor publice, de aceeea în cele ce urmează vom realiza o analiză a cadrului instituțional existent la nivelul administrației publice din țara noastră tocmai pentru a evidenția acest rol dar și evoluțiile sistemului instituțional.

Așadar, administrația publică este un domeniu fundamental al societății deoarece reprezintă acel domeniu ce se ocupă cu gestionarea problemelor și a serviciilor de interes public dintr-un stat sau altfel spus, acea parte a astatului care se ocupă cu crearea și implementarea politicilor publice, de aceea analizarea modului în care aceasta este structurată devine esențială, cu atât mai mult cu cât, asistăm în ultima perioadă la discuții tot mai puternice și mai controversate legate de modul în care este organizată administrația publică din România, legate de eficiența și calitatea serviciilor și ale politicilor publice implementate de sistemul administrativ public, fie că este vorba de nivelul local sau central al acesteia.

III.1. Evaluarea cadrului instituțional existent la nivelul administrației românești și rolul său în implementarea politicilor publice

Pentru a putea evalua cadrul instituțional existent la nivelul administrației publice trebuie să realizăm o scurtă analiză asupra sistemului administrativ al țării noastre, astfel este important să precizăm că în România administrația publică este una de tip centralizat, funcționarea acesteia fiind reglementată atât în legea fundamentală , cât și prin legea administratiei publice locale, care ca principale sarcini executarea legii sau prestarea serviciilor publice prevãzute de lege.

Deși organizarea administrației publice românești are la bază două criterii importante și anume criteriul competenței teritoriale, ce împarte autoritățile publice în funcție de teritoriul peste care se întinde autoritatea acestora, rezultând o ierarhizare ce cuprinde: autoritati centrale, autorități teritoriale și autorități locale, și criteriul funcțional ce împarte autoritățile publice în autorități cu competență generală și autorități ale administrației publice de specialitate , dar dincolo de aceste criterii, în țara noastră instrumentele prin care acționează administrația sunt denumite diferit, pentru toate întrebuințându-se generic denumirea de instituții publice, autorități publice sau organe administrative, fâcând accesibile cetățenilor aspectele ce țin de organizarea administrativă a acestui sector public, în contextul în care aceastră structură este una extrem de complexă, ba chiar greoaie uneori, și care duce la o confuzie la nivelul cetățeanului de rând.

Pentru evitarea acestor confuzii trebuie clarificat faptul că autoritatile Administratiei Publice Locale sunt :Consiliile Locale, Primariile, Consiliul Judeteanși Președințele Consiliului Județean, în timp ce organele administrative sau de stat sunt ministerele,
dar și alte organe de specialitate, organizate in subordinea Guvernului, Ministerelor, sau ca autoritati administrative autonome, spre exemplu, prefectul.

Rămânând la acest nivel al organizării, trebuie să menționăm și faptul că funcționarea aparatului administrativ românesc se face pe baza a trei principii, stabilite atât prin intermediul legii fundamentale, cât și prin legea administrației publice, acestea fiind: principiul descentralizării, principiul autonomiei locale și principiul deconcentrării serviciilor publice, fiecare dintre aceste principii fiind divizate în alte principii precum; principiul subsidiarității, principiul asigurării resurselor corespunzătoare competențelor transferate, principiul responsabilității autorităților administrației publice locale în raport cu competențele ce le revin.

Complexitatea sistemului administrativ din țara noastră este o realitate, însă în continuare nu ne propunem să realizăm un inventar al tuturor insitituțiilor existente la nivelul întregului sistem administrativ al țării noastre, ci ne propunem să analizăm cadrul instituțional implicat în implementarea unor politici publice pentru a reliefa tocmai evoluțiile care au avut loc la nivel administrativ în țara noastră nu atât după prăbușirea regimului comunist, ci mai mult după momentul în care țara noastră și-a început parcursul european prin începerea negocierilor privind aderarea la Uniunea Europeană.

Ne dorim să dovedim că începerea acestor negocieri au avut efecte majore la nivel administrației publice, dar mai ales la nivelul cadrului instituțional al acesteia, cu atât mai mult cu cât trecerea țării noastre din rândul țărilor comuniste, cu o administrație publică ultra- centralizată și concentrată în mâinile unui aparat de stat de tip comunist, în rândul țărilor democratice cu o administrație publică bazată pe principii moderne, pe eficientizarea serviciilor publice, dar mai ales pe o nevoie de răspundere promptă la cerințele cetățenilor, a necesitat(și încă necesită) implementarea unor reforme în primul rând instituționale.

N-am fi putut vorbi despre o reformă a aparatului administrativ fără să fi existat o reformă instituțională, deoarece aplicarea acestor principii se face în primul rând prin adaptarea cadrului instituțional, nu poți avea o administrație publică reformată, dacă nu ai instituții publice reformate.

Referindu-ne la modul în care structura administrativă a României s-a modificat după 1989, putem spune că au existat îmbunățățiri semnificative tocmai prin creearea unui cadru instituțional menit să sprijine implementarea politicilor publice, dar și o mai bună funcționare a administrației( prin înfințarea unui Minister al Administrației Publice – denumit astăzi Ministerul Dezvoltării Regionale și a Administrației Publice, dar și a unor instituții menite să ajute la o eficientizarea administrației, printre care se numără, de exemplu, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, Autoritatea Nationala de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilitati Publice, Agenții de Dezvoltare Regională), prin creșterea autonomiei locale, multe dintre instituțiile aflate în subordinea administrației centrale, trecând în subordinea Consiliilor Locale sau Județene (referindu-ne aici la spitale, școli, ba chiar anumite segmente ale Poliției).

România a trecut așadar, de la administrația publică centralizată (dar de tip comunist) fără un cadru instituțional solid, care nu făcea altceva decât să pună toată capacitatea administrativă la nivel central, la un nou tip de administrație centralizată, una care a permis autorităților locale o anumită autonomie în luarea deciziilor și în administrarea propriilor nevoi și probleme, dar această trecere nu s-a făcut dintr-o dată și nici datorită unor viziuni politice și administrative deosebite a actorilor cu putere de decizie la nivel politici și administrativ, ci mai degrabă ca o nevoie apărută ulterior momentului începerii procesului de aderare la U.E și de raliere la acquis-ului comunitar și la noile realități administrative pe care acesta ni le impunea.

Țara noastră depusese deci, cererea de aderare la Uniunea Europeană în 1995, iar în 1999, Consiliul European de la Helsinki avea să decidă deschiderea negocierilor începând cu prima jumătate a anului 2000, negocieri ce aveau să se deruleze până la sfârșitul anului 2004, și conform capitolului 21 din cele de negociere privind Politica regională și coordonarea instrumentelor structurale trebuia să dovedească că are capacitatea administrativă și de programare a noilor instrumente structurale destinate în primă etapă țărilor candidate, iar în o a doua etapă țărilor membre precum și eligibilitatea sa, mai exact țările candidate trebuia, în mod evident, să definească sarcinile și responsabilitățile tuturor organismelor și instituțiilor implicate în pregătirea și implementarea Fondurilor Stucturale și a Fondului de Coeziune și să asigure o coordonare inter-ministerială eficientă.

O altă reformă administrativă și instituțională semnificativă a avut loc în perioada 2001-2003, când dintr-o nevoie de raliere la standardele europene dar și dintr-o nevoie de pregătire instituțională, se ajunge la o reorganizare a întregului aparat administrativ prin reducerea de ministere sau prin reconfigurarea structurii organizatorice a altora, ajungându-se pe de o parte la înfințarea unui Departament pentru Politici Economice, aflat în subordinea primului-ministru, iar pe de altă parte, la înfințarea unui minister cu rol strict administrativ , precum cel al Administrației Publice.

Acest Minister al Administrației Publice devenea astfel, unul dintre organele administrației publice centrale ce avea ca principal obiectiv reformarea întregii administrații și pregătirea acesteia pentru încadrarea la standardele instituționale ale Uniunii Europene.

Tot ca urmare a cerințelor forurilor europene țara noastră trebuia să dovedească că are și că poate asigura la nivel administrativ o transparență decizională, astfel pentru prima dată după schimbarea regimului politic se adoptă o lege a transparenței decizionale, care avea ca scop sporirea gradului de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei administrative, să implice participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative, precum și sporirea gradului de transparență la nivelul întregii administrații publice.

Astăzi reforma instituțională a sistemului administrativ se numără printre atribuțiile Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, acesta ocupându-se tocmai cu realizarea programului de guvernare și a strategiilor în domeniul reformei administrației publice

și monitorizarea elaborării și aplicării programelor de reformă instituțională de către ministere și celelalte autorități ale administrației publice centrale și locale.

III.2. Evaluarea modului în care au fost implementate politicile publice în România .

III. 2. a. Factorii care au influențat implementarea politicilor publice la nivel național

III.2. b. Politicile publice europene, factor de influență a administrației publice din România