Implicarea Statului In Protectia Sociala a Indivizilor

1. Politici sociale: definiții, concepte-cheie, tipuri de politici sociale

Cum pot fi definite politicile sociale?

O primă distincție între politică și politici:

politica este ceea ce descrie aranjamentele, și comportamentele conforme cu acestea, în cadrul sistemului de reprezentare politică,

politicile au o conotație mai degrabă pragmatică, operativă, definind seturi de măsuri și activități, coerent structurate în raport cu realizarea unor obiective, prin care statul sau guvernele locale intervin într-un anumit domeniu. În limba engleză distincția este mai clară: politics desemnează aranjamentele și comportamentele politice, în timp ce termenul de policy desemnează politicile având un caracter operativ.

Politicile sociale sunt parte a politicilor publice: politicile publice cuprind politicile statului în toate domeniile relevante funcționării unei societăți: politici economice, politici demografice, politici fiscale, politici salariale, politici în domeniul protecției mediului înconjurător, politici de urbanizare etc.

Politicile sociale – reprezintă deci un set de programe, activități, măsuri ce au ca scop adresarea unor nevoi (elementare) umane de protecție socială, educație, sănătate, locuire și – în general – creșterea bunăstării sociale, prin intermediul (re)distribuirii unor resurse considerate a fi relevante (bani, servicii, timp etc.)

Obiectivele politicilor sociale, adică obiectivele sociale, vizează protecția socială. Protecția socială este un rezultat al politicilor sociale, dar ea se poate realiza pe mai multe căi. Politicile sociale nu sunt decât una dintre strategiile ce au ca obiectiv protecția socială. Sectorul non-guvernamental reprezintă, de exemplu, o altă modalitate de adresare a protecției sociale.

Statul – prin intermediul politicilor sociale pe care le dezvoltă – este doar unul dintre furnizorii bunăstării individuale. Principalele surse ale bunăstării individuale sunt :

Piața muncii: veniturile din muncă – salarii, bonusuri, profituri

Venituri private/ individuale: din economii proprii, din proprietăți (rente, chirii), din vânzări, din asigurări private la care individul participă voluntar, împrumuturi

Voluntariatul: ajutor din partea familiei, a vecinilor, prietenilor, altor instituții sociale (e.g. nunta, botezul) în bani sau servicii

Statul: prin politicile sale sociale

Principala consecință a politicilor sociale dezvoltate de către stat este deci protecția socială a populației : protecția socială nu este însă realizată exclusiv prin intermediul politicilor sociale, ea este o consecință a efortului conjugat a mai multor factori : piața muncii, economia, sectorul ne-guvernamental.

Ce presupun politicile sociale ?

Stabilirea limitelor ce definesc necesitatea intervenției statului în economie. Care este legitimitatea intervenției statului în general? De ce ar trebui să intervină statul în economie, în aranjamanetele private dintre indivizi? La această întrebare vom răspunde prin analizarea ‘eșecurilor pieței libere’. Acest aspect este de ordin ‘tehnic’, răspunsul la această întrebare are la bază o argumentație în termenii ‘raționalității economice’. (Capitolul 2)

Existența unor obiective sociale: adresarea nevoilor umane și creșterea bunăstării sociale; aceste obiective sunt implicit sau explicit formulate și definite în cadrul legislației sociale.

Acest aspect presupune, mai departe:

definirea și operaționalizarea conceptelor de nevoie umană și bunăstare socială (Capitolul 3)

existența unui – sau opțiunea pentru – un model de justiție (echitate) socială – gradul și modul de redistribuire, deci de implicare al statului, ce transcende ‘strictul necesar’. În ce măsură ar trebui să intervină statul? Care sunt – sau ar trebui să fie – limitele acestei intervenții? Răspunsul la această întrebare are un caracter mai degrabă normativ, moral, decât tehnic, și la aceasta vom încerca să răspundem prin discutarea teoriilor filosofiei sociale asupra justiției (echității) sociale și deci a bazelor ideologiilor politice moderne. (Capitolul 5)

Instrumente concrete de redistribuire a bunăstării în vederea realizării acestor obiective. Redistribuția este principiul în baza căruia sunt realizare scopurile, obiectivele sociale, prin intermediul programelor și politicilor sociale. Statul deci are un rol de redistribuire a bunăstării individuale în vederea creșterii bunăstării sociale. Capitolul 4 oferă o imagine asupra istoriei constituirii acestor instrumente de intervenție la nivelul statelor/ comunităților. Capitolul 6 și capitolul 7 prezintă cele două mari categorii de forme de intervenție: asiguratorii și non-asiguratorii. Capitolul 8 oferă o tipologie a statelor în funcție de profilul politicilor sociale adoptate.

Realizarea efectivă, implementarea măsurilor/ programelor în vederea realizării acestor obiective: ceea ce implică, în continuare, preocupări legate de forma concretă pe care aceste acțiuni o iau. Programele sociale trebuie deci să fie fezabile din punct de vedere al administrării lor. Ele se realizează intr-un context instituțional, legislativ și organizațional specific, particular și ca atare ele trebuie să fie inteligibile și aplicabile în acest context particular dar și să prevină posibilitatea abuzurilor (element ce ține de justiția procedurală).

Eficacitatea și eficiența programelor sociale reprezintă un alt aspect esențial al analizei politicilor sociale. Avem de-a face deci – în domeniul politicilor sociale – nu numai cu probleme de principiu, de opțiune în termeni ‘morali’, dar și cu probleme și aspecte pragmatice, ce țin de eficacitatea și eficiența modului de realizare a acestor opțiuni morale. (Capitolul 9 și capitolul 10).

Perspectiva integrării în Uniunea Europeană impune abordarea unui aspect suplimentar: care sunt șansele României de a dezvolta politici sociale fezabile din punct de vedere administrativ și financiar, eficace și eficiente dar și compatibile/ convergente cu valorile sociale, normele și standardele protecției sociale în cadrul Uniunii Europene ? (Capitolul 11)

Cum se constituie resursele statului în vederea finanțării politicilor sociale?

Bugetul de stat și bugetele locale sunt principalele resurse de care dispune statul și autoritățile locale pentru a finanța politicile în domeniul public. Bugetul de stat și bugetele locale se constituie prin colectarea de taxe și impozite. Alte resurse ale statului sunt fondurile sociale, constituite prin intermediul unor contribuții speciale și având o destinație specifică.

(a) Taxele = reprezintă plăți făcute de către persoanele fizice și juridice, de regulă pentru servicii prestate sau activități specifice realizate de către instituțiile publice în favoarea acestora. Ele se caracterizează prin faptul că sunt obligatorii, și nu voluntare. Exemple: taxa pentru drumuri, plătită de deținătorii de autoturisme

(b) Impozitele = reprezintă acele plăți obligatorii pentru toate persoanele fizice și juridice, stabilite prin lege, fără a exista o obligație a statului de a presta plătitorului direct și imediat un serviciu echivalent.

Impozitul direct: se aplică nemijlocit persoanelor fizice și juridice pentru veniturile și bunurile prevăzute în lege

Ex.: Impozitul pe venit, impozitul pe salariu, impozitul pe proprietăți

Impozitul indirect: se aplică consumului

Ex.: – Taxa pe valoarea adăugată (TVA), introdusă în România în 1993

Accizele: care se aplică consumului anumitor produse considerate a fi de lux sau care prezintă externalități negative ca de exemplu cafeaua, tutunul, alcoolul, hainele din blană natturală; în general cererea pentru aceasă categorie de produse este inelastică, adică creșterea prețurilor nu duce la o scădere proporțională a cererii

(c) O altă categorie de venituri ale statului sunt cotizațiile sociale (contribuții la diferitele Fonduri Sociale): Fondul de asigurări sociale, Fondul de șomaj, Fondul de Asigurări sociale de sănătate, Fondul Special de Solidaritate Socială etc.

Care sunt formele de intervenție ale statului prin politicile sale sociale?

Statul intervine prin acordarea de:

Beneficii sau transferuri sociale:

transferuri monetare

transferuri în bunuri sau ‘în natură’

Servicii sociale (servicii educaționale, servicii de sănătate, servicii acordate unor categorii sau grupuri sociale considerate a fi vulnerabile)

Gratuități – prin producerea unor servicii sau plata integrală a celui ce le produce

Subvenții: celor care produc anumite servicii sau pentru cumpărător

Scutiri de taxe și impozite

Beneficiile (transferuri) și servicile sociale pot fi:

De tip contributoriu sau asiguratoriu: Acordarea beneficiilor este condiționată de plata unei contribuții, obligatorie pentru toți cei ce au venituri din muncă: pensiile (de vârstă, de invaliditate, de boală), plata concediului de maternitate, ajutorul de șomaj, serviciile de sănătate în România.

În principiu, în funcție de opțiunea pentru un model de justiție socială sau altul, aceste beneficii pot fi: independente de veniturile individului (respectiv de contribuția plătită de acesta) sau pot fi înalt corelate, și deci dependende de nivelul acestora (i.e. de nivelul venitului sau/ și contribuției).

De tip non-contributoriu :

Beneficii/ servicii universalist – categoriale: acest tip de beneficii se acordă tuturor indivizilor (universale) sau anumitor categorii de indivizi (categoriale). Criteriul de eligibilitate se bazează pe includerea într-o anumită categorie sau grup social (e.g. copii, familii cu copii, familii cu mulți copii, persoane vârstnice etc.)

Beneficii/ servicii de asistență socială: Beneficii acordate numai acelora considerați a fi ‘în nevoie’, segmentului celui mai defavorizat al unei societăți /comunități, săracilor, sau persoanelor cu risc crescut de a ajunge în sărăcie (familii dezorganizate, familii cu risc crescut de abandonare a copiilor, persoane cu diferite disabilități)

Această categorie de beneficii se acordă prin ‘testarea’ nevoilor, tradusă prin ‘testarea mijloacelor de trai’. Această testare se referă în fapt la analiza situației unui individ/ familie/ gospodărie în termeni monetari și non-monetari, ce vizează tipurile de bunuri din dotarea gospodăriei, accesul la servicii, climatul familial etc.

Testarea mijloacelor de trai se poate realiza prin intermediul unor organizații ale administrației publice pe cale ‘birocratică’ (atunci când testarea se reduce la criterii simple și omogene – ca de exemplu nivelul veniturilor) sau se poate realiza prin intermediul sistemului expert, asistența socială, care – prin mijloace profesionale – identifică nivelul de trai al individului și nevoile individuale ale acestuia (crescând astfel nivelul de personalizare și adecvare a beneficiilor acordate).

Serviciile de asistență socială pot fi acordate atât persoanelor trăind în mediul lor natural, social, cât și prin instituționalizarea acestora, o formă de protecție ce impune condiții rezidențiale speciale.

Asistența socială este considerată a reprezenta ‘ultima plasă’ în sistemul de protecție socială a individului. Individul, prin modul său de viață (profesie, ocupație, tip de familie etc.) își poate asigura, până la un punct, singur nevoile sale individuale și sociale.

Atunci când acesta eșuează (pierderea locului de muncă, bătrânețe) este ‘captat’ de către sistemele asiguratorii. Sistemele asiguratorii însă îi lasă ‘pe dinafară’ pe toți cei ce nu au plătit o contribuție, și cel mai adesea această categorie îi definește pe cei neincluși în mod sistematic pe piața muncii.

O nouă ‘plasă’ vine în ajutorul celor ce se ‘scurg’ printre ‘ochiurile’ primelor: sistemul de beneficii universalist-categoriale (copii, vârstnici etc.).

O ultimă plasă este cea a asistenței sociale care ‘recuperează’ toți individizii sau familiile ce nu reușesc să se descurce în baza resurselor proprii sau prin combinarea resurselor proprii cu diferitele ‘plase’ ale protecției sociale. Acest sistem este gândit să fie ‘responsiv’ și sensibil la orice conjunctură particulară, ce plasează individul sau familia într-o stare de sărăcie sau imposibilitate de a supraviețui, trăi decent sau integrat în comunitate.

Transferurile sociale (i.e. transferurile monetare și cele în bunuri sau în ‘natură’) pot fi:

– unice – se acordă deci o singură dată

– sistematice – acordate săptămânal/ lunar pentru o perioadă de timp delimitată, indefinită (până când beneficiarul devine ‘ne-eligibil’) sau pe viață (unele beneficii extinzându-se chiar și asupra descendenților direcți sau persoane aflate în întreținerea beneficiarului, după moartea acestuia)

Cele mai importante categorii de servicii sociale sunt:

în domeniul educațional: școlarizarea gratuită sau suvenționată a copiilor până la o anumită vârstă

în domeniul sănătății: serviciile pot fi gratuite sau de tip asiguratoriu. Pentru cele de tip asiguratoriu serivicile oferite pot reflecta nu numai nevoia individului dar și nivelul contribuției

În domeniul protecției sociale a unor categorii sociale defavorizate sau cu risc crescut: de ex. copiii abandonați, persoanele cu handicap

În domeniul asistenței sociale în general:

– Servicii de prevenție

– Servicii de consiliere în vederea creșterii capacităților de raportare la mediul social ale unor categorii defavorizare

– Servicii acordate celor ‘în nevoie’: e.g. cantina de ajutor social

Gratuitățile:

Gratuitatea anumitor bunuri sau servicii duce la încurajarea consumului acestora, în unele cazuri însoțită de obligativitatea consumului acestora (de ex. serviciile educaționale primare)

Gratuitățile cresc egalitatea de șansă a indivizilor și echitatea distribuirii unor resurse în societate

Subvențiile:

Duc la încurajarea consumului anumitor bunuri și servicii considerate ‘de bază’

la producător, la beneficiar etc.

Scutiri de taxe și impozite

Anumite categori sociale sunt scutite parțial sau total de plata impozitelor sau taxelor; de exemplu, în România, un procent din venitul unuia dintre părinți este scutit de impozitare pentru fiecare copil în întreținere

Principalii ‘piloni’ ai politicilor sociale sunt deci :

2. LIMITELE PIEȚEI: de ce este necesară intervenția statului în economie?

Eficiența economică este un concept fundamental în economie. Eficiența este definită prin:

-maximizarea beneficiilor – în termeni de cantitate și calitate – în producerea unui bun sau serviciu în raport cu costurile de producție a acestuia;

-minimizarea costurilor pentru producerea unui bun sau serviciu, ținând constantă cantitatea și calitatea produsului/ serviciului respectiv

Creșterea eficienței este o problemă ‘tehnică’ (nivel de cunoaștere științifică, nivel de dezvoltare tehnologică, managementul producției și al organizațiilor etc.). Creșterea eficienței duce, în orice condiții și indiferent de modul de înțelegere a bunăstării și justiției sociale, la o creștere a bunăstării individuale sau sociale.

Eficiența unei alegeri sau decizii este strâns legată de paradigma raționalității : o alegere sau decizie este rațională dacă individul alege ‘în cunoștiință de cauză’, deci atunci când individul alege între diferitele alternative existente pe cea cu costurile cele mai reduse și beneficiile cele mai mari.

În 1776 este publicată lucrarea “The Wealth of Nations” (Bogăția Națiunilor) a lui Adam Smith, ce lansează celebrul principiu al mâinii invizibile. Mâna invizibilă a concurenței, statuează acest principiu, transformă automat interesele individuale ale celor mulți în binele comun, sau, în termenii economiei moderne, în bunăstare socială.

Conform teoriei ‘mâinii invizibile’ a lui Adam Smith piața este singura în măsură să aloce eficient toate resursele existente într-o societate dacă și numai dacă sunt respectate câteva condiții:

Informarea perfectă a producătorilor și consumatorilor în raport cu toate bunurile și serviciile necesare, respectiv produse într-o societate.

Competiție perfectă: presupune libertatea și oportunități egale de acces la și de abandon (‘ieșire’) a diferitelor piețe (e.g. produse cosmetice, produse alimentare, produse farmaceutice), fără ca un singur agent economic să poată influența, singur, prețul pieței (ca în cazul monopolurilor sau oligopolurilor)

Lipsa eșecurilor pieței: bunuri publice, externalități, alte tipuri de distorsiuni

În unele cazuri piața intervine încercând să compenseze aceste deficiențe. În alte cazuri însă, acolo unde nu este profitabil, piața nu intervine, lăsând locul statului. În principiu, statul poate corecta unele probleme legate de aceste condiții prin reglementări specifice. Dar nu toate distorsiunile reale pot fi compensate prin simple reglementări. În aceste cazuri statul organizează și furnizează, el însuși, sau subvenționează furnizarea anumitor servicii.

Informarea perfectă

Informarea asupra bunurilor/ produselor: O cunoaștere imperfectă asupra tipurilor de bunuri/ servicii oferite pe piață, respectiv a cererii pentru anumite tipuri de bunuri/ servicii duce la o alocare sub-optimală a resurselor. Cel mai adesea firmele de marketing încearcă să testeze cererea pentru anumite bunuri/ servicii, în timp ce anumite firme private încearcă să ofere consumatorilor o informare cât mai bună asupra ofertei existente. Astfel este optimizată alocarea resurselor.

Informare în ceea ce privește prețurile

O cunoaștere imperfectă a prețurilor unui produs, în raport cu calitatea și cantitatea sa, induce alegeri ‘proaste’ (deci ne-eficiente) și non-raționale. În unele cazuri piața însăși oferă acest serviciu (contra cost).

De exemplu, vreau să cumpăr o locuință dar nu știu exact care este oferta de locuințe (informarea mea este imperfectă); pentru a avea o imagine completă asupra pieței imobiliare am nevoie de foarte mult timp. De aceea apelez la o firmă de intermediere care preia/ absoarbe informarea mea imperfectă și/sau costurile unei informări perfecte directe.

În alte situații însă prețurile acestor servicii pot fi mai mari decât beneficiul utilizării lor, deci a evitării ‘alegerii proaste’.

Informarea în ceea ce privește calitatea produselor. Calitatea unor produse poate fi cunoscută (recunoscută) în mod direct de către consumator.

Există însă și cazuri în care aceasta nu poate fi cunoscută ‘direct’. Într-o oarecare măsura mecanismele pieței pot corecta această problemă prin apariția unor piețe specializate în acest sens.

Există însă situații în care lipsa de informare sau costurile necesare unei informări complete nu pot fi absorbite prin apariția unor piețe specializate (‘nu sunt profitabile’). Atunci intervine statul prin fixarea unor reglementări în ceea ce privește standardele de calitate a unor produse:

Informarea în legătură cu configurații viitoare: O maximizare inter-temporală a utilităților individuale (deci posibilitatea de alegere rațională) presupune cunoașterea viitorului. În general piața liberă ‘ocupă’ în parte și acestă zonă prin sisteme private de asigurări. Asigurările minimizează sau preiau riscurile în măsura în care sistemul de predictibilitate a diferitelor fenomene le permite și face ca această activitate să fie profitabilă. De exemplu, într-un sistem economic instabil, piața asigurărilor private se va limita doar la oferirea anumitor servicii. Apare deci într-o oarecare măsură nevoia intervenției statului.

Acolo unde deficiențele de informare sunt relativ reduse, reglementările sunt suficiente. Există însă și cazuri în care deficiențele sunt atât de grave încât soluțiile oferite de către stat sunt mai eficiente decât cele produse pe piața liberă.

Piața liberă este mai eficientă în compensarea acestui tip de deficiență de informare cu cât:

consumatorul este mai bine informat

îmbunătățirea informării acestuia este asociată cu costuri mai reduse (este mai ieftină)

consumatorul poate înțelege mai ușor informația disponibilă (este mai intelegibilă și accesibilă în raport cu nivelul cunoașterii comune)

sunt mai reduse costurile asociate cu o decizie proastă

cu cât sunt mai diverse gusturile/ preferințele consumatorilor

Calitatea și prețul au un rol decisiv în creșterea eficienței; în absența unei informări perfecte consumatorul nu se poate constitui într-un alegător (decident) rațional.

c) Eșecurile pieței

Bunurile publice

Există o distincție clară între bunuri și servicii private (produse pe piața liberă) și bunuri și servicii publice. Bunul public prezintă câteva caracteristici ce îl fac adesea inaccesibil pieței economice (costuri mari de producere, imposibilitatea fixării unui preț prin intermediul cererii și ofertei etc.)

Specificitățile bunurilor publice:

Lipsa rivalității în consum. De exemplu, un individ în plus într-o nu scade și nici nu crește cantitatea de apărare națională necesară, în timp ce dacă un individ cumpără un sandwich va rămâne un sandwich în minus pentru ceilalti consumatori

Non-excluderea de la consum: Nimeni nu poate fi exclus de la consumul unui bun public. De exemplu, faptul că nu îți plătești taxele și impozitele către stat nu înseamnă că în caz de război bomba va pica numai în capul tău, în timp ce în cazul sandwich-ului excluderea de la consum se face în funcție de capacitatea și disponibilitatea de plată: dacă plătesc consum, dacă nu, nu consum. Alt exemplu este iluminatul public. Chiar dacă nu îmi plătesc taxele și impozitele nimeni nu mă poate exclude de la consumul acestui bun. Străzile pe care voi merge vor fi luminate și atunci când trec eu pe stradă.

Non-respingerea consumului: Un individ nu poate respinge consumul unui bun public. De exemplu, un individ nu poate determina non-consumul structurilor de apărare națională în baza unor credințe pacifiste și a respingerii ideii de forță armată, în timp ce în cazul sandwich-ului dacă individul nu dorește să îl consume, nu este obligat să îl cumpere.

Pentru un bun privat, costul marginal de producere a unei unități în plus este egal cu costul marginal de consum a unei unități în plus. În cazul bunurilor publice acest lucru nu este valabil. De exemplu, costul marginal al unui canal TV asociat creșterii cu o oră a timpului de emisie este pozitiv și în general destul de mare, în timp ce costul marginal asociat vizionării programului de televiziune cu o oră în plus este nul.

Apare ceea ce este cunoscut în domeniul alegerii sociale ca fenomenul ‘free-rider’-ului, sau ‘dilema blatistului’. Toți vor să beneficieze și nimeni nu vrea să plătească; în acest caz prețurile acestor bunuri ar trebui să se fixeze nu în funcție de cerere/ofertă, ci în funcție de valoarea percepută de către fiecare individ a unei unități produse în plus, ceea ce este imposibil.

Externalități

Externalitățile apar atunci când:

acțiunea lui A determină apariția unor costuri/ beneficii pentru individul B, pentru care nu există compensații de la A către B în cazul în care acesta ‘pierde’ sau de la B către A în cazul în care acesta ‘câștigă’.

În unele cazuri aceste probleme se pot rezolva prin reglementări atunci când externalitățile (efecte neintenționate ale acțiunii) sunt măsurabile și proprietatea privată este foarte bine delimitată și reglementată. Acest lucru nu este însă posibil în cazul poluării aerului, ambuteiajelor pe stradă etc.

Statul poate interveni prin două modalități:

prin introducerea unor reglementări cât mai detaliate și senzitive la realitățile existente și situațiile posibile

prin taxarea activităților generatoare de costuri externe negative (accize: taxe pe consumul unor produse al căror consum produce externalități negative, de exemplu tutunul, băutura alcoolică, benzina)

recompensarea/stimularea activităților cu externalități pozitive: de exemplu inițiativa economică (profitabilă nu numai pentru întreprinzător dar având ca efect și creșterea numărului de locuri de muncă) poate fi stimulată prin acordarea unor credite preferențiale, cu dobândă subvenționată etc.

Alte distorsiuni și anomalii

Se referă la tipurile de piețe ce nu pot funcționa datorită unor constrângeri în ceea ce privește cererea (lipsa unei economii de scară) sau costurile de investiție în anumite produse/ servicii (de exemplu companiile furnizoare de gaze, electricitate, televiziune prin cablu). În unele cazuri apar monopoluri sau oligopoluri naturale. Statul poate interveni, și de acestă dată, în diferite moduri:

prin reglementarea concurenței (Oficiul antimonopol, Oficiul pentru concurență) : prin institutirea unei serii de reglementări care să prevină creșterea arbitrară a prețurilor de consum a diferitelor servicii sau bunuri

prin subvenționarea pierderilor asociate prețurilor ne-profitabile

prin naționalizarea industriei respective și producerea respectivului serviciu.

Tipuri de bunuri pe care piața singură nu le poate produce printr-o alocare eficientă a resurselor (Margaret Wilkinson, Economics Brief, 1986, pg. 2-5):

Margaret Wilkinson (1986) operează următoarea clasificare a bunurilor în producerea /furnizarea cărora se implică statul:

Bunuri sociale: acele bunuri publice care nu ar fi produse deloc

Exemple: apărare națională, drumuri, iluminat public, aplicarea legii și a ordinii publice (poliție, justiție, închisori), parcuri, protecția mediului și protecția în fața cataclismelor naturale (diguri, fortuiri etc.)

Bunuri mixte: bunuri ce ar fi produse pe piața liberă dar în cantități suboptimale.

Exemple: Educația, servicile de sănătate. Aceste servicii nu sunt total non-rivale în consum iar excluderea de la consum este posibilă. Acestea reprezintă bunuri cu externalități pozitive iar cei ce beneficiază de aceste externalități pozitive nu se manifestă – prin creșterea cererii – pe piață astfel încât să crească și producerea lor (oferta).

Bunuri care sunt supra-produse datorită efectelor externe negative

Exemple: tutunul, alcoolul, industriile poluante

Bunuri care sunt sub-optimal produse datorită monopolurilor. Acolo unde există monopoluri prețul este supra-dimensionat (în raport cu costul marginal) și produsul este produs într-o cantitate sub-optimală.

Bunuri ‘meritorii’ – astfel de bunuri implică o evaluare morală a nevoilor și o decizie în termeni morali. De exemplu, dacă o societate consideră educația și sănătatea ca bunuri meritorii atunci le va produce și/sau oferi gratuit/ subvenționat. Această categorie de bunuri nu este produsă/ furnizată datorită unei limitări sau unui ‘eșec’ al pieței ci în baza unei evaluări morale și judecăți de valoare.

3. NEVOI ȘI (DE)PRIVARE: SĂRĂCIE ȘI BUNĂSTARE INDIVIDUALĂ

Obiectivele principale ale politicilor sociale se referă la creșterea bunăstării prin intermediul (re)distribuirii resurselor considerate de către societate ca relevante, respectiv a resurselor valorizate la nivel social și la satisfacerea unor nevoi umane – mai mult sau mai puțin elementare – de protecție socială, educație, sănătate, locuire. De modul în care sunt definite și înțelese nevoile și bunăstarea individului depinde și tipul intervenției sociale considerate a fi adecvate dar și formele concrete pe care le iau aceste tipuri de intervenții. Modul în care conceptele ca ‘nevoie’, ‘sărăcie’, ‘bunăstare’ sunt definite și operaționalizate determină deci forma concretă a politicilor și programelor sociale.

Nevoi umane

Ce sunt și cum pot fi definite nevoile?

‘Nevoile’ reprezintă un concept relativ problematic, definirea lui fiind anevoioasă, datorită, în mare parte, naturii sale subiective.

Care sunt nevoile umane de bază? Răspunsul la această întrebare este dependent de contextul socio-istoric și cultural dar și de mediul geografic

Care este lista de priorități a nevoilor? Există, în mod obiectiv, nevoi mai importante sau mai puțin importante?

Cum distingem pe cei aflați ‘în nevoie’?

Toate aceste întrebări duc la concluzia că definirea nevoilor, și cu atât mai mult, prioritizarea acestora, presupun un grad ridicat de subiectivism, având în același timp și o puternică determinare social-culturală. Nevoia este un construct social.

Tipuri /Ierarhizarea nevoilor de bază

Abraham H. Maslow (1954, Motivation and Personality, NY : Harper): piramida nevoilor: fiziologice, de securitate, de dragoste și apartenență, de respect de sine, de auto-actualizare (auto-realizare)

fiziologice: nevoia de mâncare, băutură, adăpost și lipsă a durerii

de siguranță și securitate: nevoia de a fi liber de amenințări; deci de a fi ferit de pericole și evenimente amenințătoare

de dragoste și apartenență: nevoia de prietenie, afiliere, interacțiune și dragoste

de respect de sine: nevoia de a te respecta pe sine și de a fi respectat de către ceilalți

de auto-actualizare: nevoia de a se îndeplini pe sine prin maximizarea utilizării abilităților, priceperilor și potențialului

O nevoie satisfăcută, consideră Maslow, nu mai poate reprezenta o motivație și, în consecință, nici nu se va mai transforma într-o nevoie exprimată social.

Categoriile de nevoi ale lui Maslow sunt însă puțin utilizabile atunci când operționalizarea și măsurarea acestora devine o prioritate. Mai mult, s-a dovedit în special în cadrul teoriilor de psihologie socială și organizaționale că piramida lui Maslow nu ‘funcționează’ în orice context cultural, și variații pot fi observate chiar și în cadrul aceluiași context cultural. Aceste observații sunt adevărate în special în ceea ce privește ultima categorie denumită de Maslow ‘nevoi de auto-actualizare’.

Lyman W. Porter desemnează nevoile de ordin superior ca garantând autonomia unui individ, definită ca satisfacție a individului cu oportunitățile de a decide independent, de a-și fixa obiective și de a se manifesta fără constrângeri prea puternice, deci în afara unei ‘supravegheri’ stricte.

Clayton Alderfer (1972, Existence, Relatedness and Growth: Human Needs in Organizationational Settings. NY: The Free Press), propune o altă piramidă a nevoilor:

nevoile de existență: mâncare, aer, apă, bani, muncă

nevoile de relaționare: prin întreținerea unor relații semnificative cu alții și cu socialul în general

de creștere: nevoia individului de a face contribuții creative și productive

Alderfer consideră că se poate vorbi și de un proces de frustrare-regresie: o persoană continuu frustrată în încercările sale de a-și satisface nevoile de creștere și dezvoltare, duce la re-apariția nevoilor de relaționare ca forță motivatoare majoră, făcându-l pe individ să îșî redirecționeze eforturile către exploarea unor noi modalități de a-și satisface acestă categorie inferioară de nevoi.

David C. McClelland (oferă o nouă perspectivă asupra nevoilor considerând că acestea sunt determinate cultural; McClelland dezvoltă teoria nevoilor învățăte

nevoia de realizare

nevoia de afiliere

nevoia de putere

Cum pot fi măsurate, evaluate aceste nevoi? Nu este suficientă inferarea acestora în baza unor observații comportamentale, consideră McClelland. El utilizează în acest sens Testul Tematic Aperceptiv (TAT – Thematic Apperception Test): individului i se arată o poză și este încurajat să scrie o poveste în jurul acesteia; de obicei povestea reflectă nevoile dominante ale individului. Validarea unei astfel de metode este mai dificilă și problematică, interpretarea este mai degrabă o artă

Observații:

Indivizii cu o nevoi de realizare crescute preferă:

– să evite obiectivele ce presupun o performanță scăzută sau foarte ridicată; preferă obiective de dificultate medie, pe care consideră că le pot realiza

– feed-back imediat și de încredere în raport cu activitatea proprie

– să fie responsabili pentru rezolvarea problemelor

David Harvey (1973, Social Justice and the City. : Allen and Unwin) identifică nouă categorii de bunuri și servicii de care trebuie să beneficieze indivizii pentru ca nevoile formulate de Maslow să fie adresate:

hrană

locuință

servicii medicale

educație

servicii sociale în general

bunuri de consum

oportunități recreative

oportunități de ‘vecinătate’

facilități de transport

Toate aceste liste și tipologii nu sunt însă satisfăcătoare dacă punem problema completitudinii lor și a modului de operaționalizare a termenilor ce compun aceste tipologii. Vom porni, în cele ce urmează, de la o clasificare a nevoilor în funcție de modul lor constituire și nu de tipul lor, criteriu ce a stat la elaborarea tipologiilor prezentate.

J. Bradshaw (1972) distinge între:

Nevoile simțite: sunt acele nevoi de care indivizii sunt conștienți. Dar nu toate nevoile simțite sunt și exprimate. La nivel social, de exemplu, segmentul cel mai sărac este lipsit cel mai adesea de mijloacele de exprimare publică a nevoilor simțite, sau nu are (din lipsă de informare, de putere etc.) posibilitatea de a accede la aceste mijloace de exprimare ;

Nevoile exprimate: o nevoie exprimată public devine o cerință, o doleanță, reflectându-se cel mai adesea într-un act concret (de exemplu cerința unui copil cu handicap de a învăța într-o școală adaptată la nevoile sale speciale) ;

Nevoile normative: acest tip de nevoi nu sunt definite de subiectul însuși, ci de un observator exterior sau expert, și sunt formulate în concordanță cu standardele și normele profesionale într-un domeniu ;

Nevoi comparative: Aceste nevoi se structurează și sunt definite în relația cu alți indivizi sau grupuri sociale. În conceptul de nevoi comparative apare implicit și un element ce ține de justiție (echitate) socială; se referă la ceea ce nu avem sau avem în raport cu altul sau alții și duce la ceea ce literatura în domeniul sărăciei numește (de)privare relativă

Dacă ne gândim la modul în care au fost definite aici aceste patru tipuri de nevoi, ne putem pune în mod legitim întrebarea: care este diferența între nevoie și dorință?

Nevoie versus dorință

Ceea ce cineva resimte ca pe o nevoie poate în fapt fi o dorință: de exemplu, un adolescent care își dorește cu disperare ultima variantă a unui joc pe calculator; poate fi aceasta considerată o dorință sau o nevoie? Dacă pentru acesta viața sa își pierde sensul și se simte total exclus de la orice tip de activitate socială în absența acestuia, atunci nu devine această dorință o nevoie?

Putem, în linii foarte generale, datorită faptului că granița între nevoie și dorință este foarte fluidă, definii nevoia ca fiind diferită de dorință prin severitatea consecințelor neadresării ei (Blakemore, 1998). Cum definim severitatea consecințelor este din nou problematic și implică o dimensiune subiectivă și culturală.

Anthony Forder (1974, Concepts in social administration : a framework for analysis.  : Routledge and Kegan Paul) a introdus conceptul de nevoie tehnică. Nevoia tehnică este acea nevoie apărută ca urmare a unei noi descoperiri ce a avut ca efect producerea unui nou tip de bunuri sau servicii. Descoperirea unui nou tip de bun sau serviciu duce la crearea unor noi nevoi simțite, exprimate și normative.

Exemplul tipic este domeniul medical.

Mark Liddiard (1999) ilustrează acest tip de nevoie prin descoperirea medicamentului Viagra, împotriva impotenței masculine.

În Anglia, descoperirea acestui medicament a dus la dezbateri publice serioase în legătură cu includerea acestuia (ca un nou tip de intervenție curativă) în cadrul Sistemului Național de Sănătate. Ar trebui să susțină statul, din bani publici și acest tip de intervenție curativă sau nu?

Viagra a dus la o nouă nevoie:

– simțită

– exprimată: au început să fie formulate cereri legitime de includere a tratamentului cu Viagra în lista cu tratamente uzuale, plătite în baza asigurărilor de sănătate.

– comparativă: unii au acces la tratament în timp ce alții nu au

– normativă: cine ar trebui să fie arbitru în evaluarea acestei nevoi: statul, profesioniștii (medicii) sau consumatorii?

Nevoi de bază (elementare)

Putem opera distincția între nevoi ultime – nevoi intermediare, consideră Liddiard (1999). Satisfacerea nevoilor intermediare nu reprezintă un scop în sine, ci un instrument de satisfacere a nevoilor ultime; dacă nevoile intermediare nu sunt satisfăcute, atunci nevoile ultime, scopurile, nu pot fi satisfăcută.

Care este minimum de care cineva are nevoie pentru a trăi? Cum stabilim un nivel minim de trai?

Despre sărăcie : tipuri de sărăcie și modalități de măsurare a acestora

A. Sărăcia absolută

Sub un nivel minim de trai se consideră că ne aflăm în sărăcie absolută. Sărăcia absolută este deci asociată cu conceptul de subzistență. Măsurarea sărăciei absolute se limitează, cel mai adesea, la deprivare materială. Cum calculăm acel preț pentru necesitățile elementare de viață?

Lui Seebohm Rowntree (1871-1954) îi putem atribui prima încercare de măsurare a minimului de trai. În 1899 Rowntree (Rowntree a realizat trei anchete – 1899, 1936 și 1950, utilizând aceași indicatori) descoperă că o treime dintre gospodăriile de muncitori din comitatul York (Anglia) se află în sărăcie absolută. Într-o anchetă realizată în 1950, tot în York, acest procent scade la 1,5% din totalul eșantionului, conducând la concluzia că sărăcia a scăzut în Anglia în mod substanțial. Comparația în fapt între momente atât de depărtate în timp nu este posibilă, păstrând constanți indicatorii utilizați în evaluarea stării de sărăcie. Este evident că în 1950 gospodăriile beneficiau de o serie de facilități în plus în raport cu 1899. Ceea ce este considerat a fi minim necesar într-o anumită zonă sau într-un anumit moment, nu este considerat a fi minim în altă zonă geografică sau în altă perioadă de timp.

Măsurarea sărăciei absolute presupune elaborarea unui prag de sărăcie, cu semnificația unui punct de reper mai mult sau mai puțin formal, care să ia în considerare consumul considerat a fi minim necesar al unui individ, gospodărie sau familie.

În calculul pragului absolut de sărăcie se pornește invariabil de la necesarul de consum alimentar al unui individ, și în consecință de la estimarea costurilor minime necesare asigurării acestui consum alimentar.

Cum stabilim acest consum alimentar minim necesar?

În calculul acestuia se utilizează una dintre următoarele două metode:

– O metodă normativă, prin care specialiștii – în baza datelor nutriționiștilor -determină care sunt produsele și servicile minime de care trebuie să beneficieze orice cetățean (consum alimentar – număr de calorii necesare în funcție de sex și vârstă, tipul de calorii necesare etc.) ; pornește deci de la un consum caloric și un echilibru nutrițional considerat a fi minim, fără a deveni nesănătos

– O metodă statistică – specialiștii analizează consumul real al populației și ‘introduc’ în coșul minim acel consum alimentar pe care îl observă la indivizii cei mai săraci

Pe lângă consumul alimentar minim stabilirea pragului de sărăcie absolută necesită și stabilirea unei serii de bunuri și servicii nealimentare pe care individul se prespune că trebuie să le consume pentru a supraviețui. Aceste cheltuieli necesare consumului de bunuri și servicii nealimentare pot fi stabilite prin două metode alternative:

stabilirea de către specialiști a acestora – deci elaborarea unui coș de bunuri și servicii nealimentare minime, sau

prin adăugarea unui procent suplimentar de bani considerat a fi necesar pentru acoperirea acestui consum nealimentar; de exemplu, dacă stabilim că x este suma necesară pentru achiziționarea bunurilor alimentare minimale, atunci pragul final va fi calculat prin adăugarea unui procent suplimentar, de exemplu 30% din x, pentru consumul nealimentar

Ernst Engel formulează o ipoteză pe care o susține cu date statistice, cunoscută apoi ca legea lui Engel: Cu cât partea alocată pentru alimente crește în valoare absolută, cu atât scade în valoarea relativă în raport cu cheltuielile totale.

Mollie Orshansky în 1971. SSA History Archives

Mollie Orshansky – supranumită ‘Miss Sărăcie’, pentru devotamentul cu care toată viața sa a încercat să dezvolte măsurători referitoare la bunăstarea celor săraci – caracteriza – în 1965 pentru SUA – populația săracă ca fiind acel segment de populație pentru care cheltuielile alimentare reprezentau mai mult de 1/3 din totalul cheltuielilor.

B. Sărăcia relativă

Sărăcia relativă are la bază conceptul de nevoi comparative, fiind definită în raport cu nivelul bunăstării întregii populații. Sărăcia relativă definește (de)privarea în termenii lipsei unui nivel minim de resurse care să asigure existența unui individ, nu în general, ci într-un context social specific.

Abel Smith: “Prin necesități eu înțeleg nu numai cerințele care sunt indispensabile traiului, ci și tot ceea ce, conform obiceiurilor țării respective, este indecent să nu posede oamenii respectabili, chiar și cei din cea mai joasă categorie” (apud PNUD, 1998, pg. 15).

Peter Townsend, Professor Emeritus, , School of Policy Studies

Peter Townsend a fost unul dintre susținătorii necesității abordării ‘pragului de sărăcie’ într-o manieră relativă (Liddiard, 1999). El pornește, în elaborarea unei metode relative de măsurare a sărăciei, de la conceptul de (de)privare relativă. De aici și nevoia de a lua în calcul posibilitățile indivizilor de a participa în diferite activități sociale ‘curente’.

Townsend propune un indice al (de)privării, calculat prin însumarea mai multor indicatori referitori la aproximativ 60 de activități/ probleme ale unei gospodării: dietă, îmbrăcăminte, sănătate, recreere, transport etc. Dintre aceștia alege 12 itemi pe care îi consideră necesari tuturor membrilor unei societăți. Apoi calculează proporția indivizilor deprivați de acestea. Fiecare gospodărie primește un ‘scor’ pentru indicele de (de)privare. Apoi relaționează gradul de (de)privare (scorul indicelui de (de)privare) cu nivelul venitului. În particular, raportează scorul mediu al gospodăriilor la diferite niveluri de venit. Pragul de sărăcie este acel nivel de venituri, sub care gradul de (de)privare crește în mod dramatic.

El consideră că măsura sa este obiectivă, în timp ce criticile adresate acestui model se referă, în primul rând, la arbitrariul listei de itemi întocmite de Townsend dar și la valabilitatea acestora, ca indicatori ai (de)privării relative. De exemplu nu este clar de ce a ‘nu mânca mâncare gătită’ este un indicator al (de)privării. De fapt este posibil ca unii oameni să prefere să mănânce sandwich-uri și salate (David Pichaud, 1981). Ceea ce de fapt îi reproșează Piachaud lui Townsend este că itemii săi nu diferențiază între un comportament determinat de lipsa resurselor și un comportament bazat pe preferințe și alegere liberă. J. Mack și S. Lansley (1985) reiau demersul lui Townsend și încearcă să îl îmbunătățească în două feluri:

-prima problemă se leagă de diferențierea comportamentului în funcție de determinanții săi: lipsa resurselor sau alegere liberă (preferință) ?

-pentru a evita problema arbitrariului în alegerea anumitor itemi pentru construcția indicelui de (de)privare, ei aleg o nouă metodă: metoda consensuală, întrebând pe indivizi ce consideră ei ca fiind ‘necesități de bază’. Un item devine necesitate dacă mai mult de 50% dintre indivizi o consideră ca fiind o necesitate.

Pragul de sărăcie relativ se calculează de obicei ca un procent (50%, 60%, 70%) din media (mediana) cheltuielilor de consum într-o societate. Fixarea unui prag însă ca % din venitul (consumul) mediu este mai mult sau mai puțin arbitrar și fără o semnificație deosebită.

.

C. Sărăcia subiectivă

Conceptul de sărăcie subiectivă pune accentul pe determinarea sărăciei, ca stare socială, în baza estimărilor realizate de însăși indivizii a căror stare de bunăstare este evaluată.

Una dintre întrebările cele mai frecvent utilizate în chestionarele din România este cea referitoare la venituri comparativ cu nevoile.

Cum estimați veniturile totale ale familiei dvs. în raport cu necesitățile?

Sunt utilizate însă și întrebările directe, ca de exemplu:

Dacă ar trebui să vă evaluați utilizând o scală de la 1 la 10, cât de sărac considerați că sunteți ?

Bunăstarea individuală

Pentru a adresa problema bunăstării sociale să încercăm, pentru început să dăm o definire și operaționalizare conceptului de bunăstare individuală.

Am discutat mai devreme despre nevoi și dorințe, despre limita fluidă între acestea. Care este efectul adresării acestora pentru inidivid? Satisfacția sau bunăstarea individuală.

Definirea bunăstării individuale

Bunăstarea este un sentiment de satisfacție individuală. Economiștii utilizează, ca echivalent al bunăstării un concept mai pragmatic orientat: utilitatea. Un individ derivă dintr-o activitate, din consumul unui bun sau serviciu – afirmă economiștii – o utilitate. Această abordare mai pragmatică iși găsește sensul în nevoia de operaționalizare a conceptului de bunăstare.

Dintr-o perspectivă economică, individul își derivă utilitatea din satisfacerea nevoilor sale, ierarhizate după criterii proprii, în baza unor preferințe individuale: așa apare conceptul de preferințe sau set de preferințe individuale.

Una dintre principalele probleme ale economiei este imposibilitatea cunoașterii directe a preferințelor individuale. Preferințele individuale nu pot fi cunoscute decât prin revelarea lor în diferite alegeri ale individului, pornind de la premisa că prin orice acțiune sau decizie individul acționează în baza acestor preferințe, încercând să își maximizeze propria utilitate, deci bunăstare, acționând rațional din punct de vedere economic. Raționalitatea de tip economic a dominat gândirea secolului al 19-lea în mod definitiv, fiind pusă sub semnul întrebării abia la mijlocul secolului al 20-lea.

În economie există un domeniu specific care problematizează aceast aspect: comportamentul consumatorului. Știința despre comportamentul consumatorului trebuie să răspundă în primul rând la întrebarea : cum reușim să cunoaștem preferințele indivizilor?

Preferințele nu numai că nu pot fi cunoscute în mod direct, ci numai revelate prin alegeri și decizii, dar ele sunt instabile și dinamice. Preferințele se pot schimba (care sunt factorii ce schimbă și influențează modificarea preferințelor, este o altă problemă esențială pentru teoria comportamentului consumatorului).

Pe piața liberă, aceste preferințe revelate prin alegeri individuale se reflectă în conceptul de cerere: pentru anumite bunuri, servicii etc. Prețurile pentru acestea se stabilesc în funcție de echilibrul cerere-ofertă.

Așa apare o nouă știință/ domeniu de cercetare: marketing-ul, care încercă să ‘testeze’ piața, mai precis preferințele individuale, în raport cu un produs (bun sau serviciu).

Un alt domeniu care a luat amploare, derivat din aceași categorie de preocupări este, advertising-ul. Știința ‘reclamei’: reclamele pot modifica și influența, la limită, manipula, preferințele ducând la creșterea cererii pentru un anumit produs. Acesta ar putea fi considerat un excurs în definirea conceptului. Conceptul însă, pentru a fi utilizabil, trebuie să fie operaționalizat și deci măsurabil.

Operaționalizarea conceptului de bunăstare individuală

Unii economiști consideră de exemplu (și despre acest aspect vom discuta mai pe larg când vom trata conceptul de bunăstare socială și distribuția veniturilor) că bunăstarea este măsurabilă: putem compara și eventual aduna bunăstarea indivizilor (A.C. Pigou, 1920). Alți economiști consideră însă că acest lucru nu este posibil, că bunăstarea nu poate fi măsurată. O concesie ar fi să o convertim și să o exprimăm în termeni monetari. Dar și aici apar probleme: putem să considerăm că utilitatea a doi indivizi – unul bogat și altul sărac – este aceeași prin creșterea veniturilor lor cu 10.000 de lei? Răspunsul cel mai probabil este că nu. Funcția bunăstării depinde și de nivelul acesteia.

Bunăstarea trebuie totuși operaționalizată: altfel acțiunea socială ar fi imposibil de proiectat și evaluat.

Există două mari categorii de abordări în acest sens:

Așa numitele teorii welfariste: ce reduc măsurarea bunăstării la aspectele strict monetare (venituri, consum).

Teoriile non-welfariste: ce pornesc de la premisa că utilitățile individuale nu se rezumă la venituri monetare, respectiv la consumul monetar ci în plus trebuie luați în considerare și alți factori. Aici putem distinge:

bunuri existente: bunuri de consum în gospodărie, bunuri de folosință îndelungată

gradul de acces la anumite tipuri de servicii sociale: de sănătate, educaționale, de asistență socială

timpul liber: timpul liber discriminează în ceea ce privește bunăstarea a doi indivizi ; singura problemă este modalitatea relativ complicată prin care acesta poate fi integrat într-o funcție a bunăstării

Aceste măsuri sunt esențiale în stabilirea bunăstării indivizilor dar și pentru teoriile ce încearcă să identifice și definească conceptul de sărăcie sau excluziune socială.

(A) În general însă măsurile cele mai frecvent utilizate se reduc la dimensiunea monetară, din motive pragmatice (posibilități de măsurare și investigare).

Măsura cea mai frecvent utilizată atunci când se măsoară bunăstarea monetară este consumul și nu venitul. Există două argumente în favoarea utilizării consumului și nu a venitului ca măsură monetară a bunăstării. În primul rând că venitul monetar ‘scapă’ din vedere un aspect esențial, în lipsa căruia comparația, de exemplu între mediul urban și rural nu ar fi posibilă : autoconsumul (o componentă transformată în termeni monetari pe care măsurarea ‘veniturilor’ nu o surprinde). Autoconsumul se referă la acel consum al individului/ gospodăriei din propria producție, pentru care nu plătește direct bani (găini, ouă, murături din propria gospodărie etc). Această componentă face deci comparabil nivelul de trai al unei familii din mediul urban (a cărui consum este preponderent monetar) cu cel al unei familii din mediul rural (a cărui consum reflectă într-o măsură semnificativă propria producție). În al doilea rând, consumul este mai stabil și mai inert decât veniturile. De exemplu, chiar dacă în prezent individul are venituri mai mici decât în mod normal (deci la momentul analizei), el va continua să își mențină cel puțin o perioadă de timp pattern-ul de consum neschimbat (sperând sau știind că veniturile sale vor crește). Consumul pare a fi deci o măsură mai inertă în raport cu schimbările și fluctuațile minore în statusul socio-economic al individului/ gospodăriei.

Utilizarea veniturilor sau consumului este o decizie care se ia în general în funcție de perspectiva teoretică adoptată, de tipul de analiză necesară și de datele disponibile. Vom discuta mai mult despre aceste aspecte atunci când vom identifica sursele, tipurile de venituri ale populației și distribuția acestora în populație.

Limitele impuse de o abordare monetaristă a bunăstării

Barr (1993) consideră că există trei tipuri de probleme ce limitează înțelegerea inegalității între indivizi prin prisma inegalității monetare. În primul rând alegerile individuale, neconstrânse, pot duce la niveluri inegale de venit. Dacă preferințele unui individ se centrează în jurul unor activități ce impun un nivel ridicat de consum (călătorii, restaurante, haine moderne) atunci opțiunea sa de a câștiga mai mult lucrând mai mult este determinată de preferințele sale. Alt individ, cu preferințe mai puțin consumatoare de bani, poate opta pentru un nivel mai scăzut de venituri, și mai mult timp liber. Ambii indivizi încercă, prin alegerile pe care le fac, să își maximizeze utilitatea, iar considerarea lor ca ‘inegali’ în baza veniturilor inegale nu pare a fi justificată cu nimic.

În alte cazuri diferențele pot fi determinate de vârstă, efecte ale ciclului de viață, ca de exemplu diferența în termeni monetari între între doi indivizi cu aceleași capacități dar având vârste diferite, și deci experiență și poziții diferite, ce determină niveluri diferite de câștig. În acest caz nu putem vorbi de o diferență de oportunitate, sau șansă și deci de inegalitate structurală.

Diferențele între indivizi se pot datora unor fluctuații de venit fără ca în fapt diferențele observate la un moment dat să reflecte efectiv o stare de inegalitate.

Dar indiferent de opțiunea pentru măsurarea bunăstării monetare prin venituri sau prin consum, dimensiunea monetară trebuie să surprindă și redistribuția realizată în cadrul relațiilor sociale familiale, de vecinătate, prietenie. A da bani copiilor sau părinților, a ajuta financiar tinerele familii prin instituția nunții sau a botezului, reprezintă de asemenea o formă de redistribuție a bunăstării ce nu poate fi surprinsă prin măsurarea veniturilor din muncă, curente.

(B) În ceea ce privește dimensiunile mon-monetare ale bunăstării există mai multe modele de construire a ‘bunăstării’:

pentru bunuri în gospodărie, alte proprietăți: a) fie se întocmește, de către specialiști, o listă de bunuri considerate a fi strict necesare, distincte de cele relativ necesare sau de lux (acestea sunt ierarhizate, ca importanță, pe criterii normative); b) importanța bunurilor și proprietăților, ierarhizarea lor și ponderea dată acestora în construirea unui indice agregat se obține nu printr-o metodă normativă (i.e. ‘așa trebuie să fie’) ci prin măsurarea incidenței acestor bunuri, proprietăți în populație ; dacă, de exemplu, într-o populație 90% dintre persoane dețin telefon mobil, atunci acesta este considerat un bun de strictă necesitate, în comparație, de exemplu cu frigiderul, deținut de numai 70% din populație. În consecință acest bun va

‘primi’ o pondere mai mare atunci când se va construi un indice agregat (un tip de definiție ‘consensuală’, utilizată în special atunci când se măsoară sărăcia sau excluziunea socială)

pentru accesul la servicii sociale: accesul la servicii, în funcție de tipul de serviciu, se stabilește în baza unor seturi mai complexe de itemi, referitori atât la nevoi (‘acute’ și ‘cronice’ versus de ‘prevenție’, în domeniului sănătății de exemplu) cât și la utilizarea efectivă a servicilor (frecvență, costuri implicate etc.); se pot lua în considerare și indicatori legați de infrastructură, i.e. distanța până la furnizorul serviciului, densitatea acestor servicii într-o anumită zonă etc.

timpul liber: Este evident că și timpul liber constituie o componentă a vieții ce poate crește sau scade utilitatea unui individ. De exemplu, este bunăstarea a doi indivizi egală dacă aceștia au aceleași venituri, bunuri și proprietăți, dar unul dintre aceștia muncește 18 ore pe zi pentru a obține acest nivel de trai iar celălalt doar 6 ore? Evident nu. Poate fi timpul ‘muncit’ în propria gospodărie considerat ‘timp liber’ sau nu? Unele modele consideră timpul liber numai acela utilizat de către individ pentru satisfacerea propriilor plăceri și nu pentru satisfacerea unor nevoi domestice pentru care există o piață de servicii (de exemplu curățenia în casă, îngrijirea copiilor, reparațiile casnice). Economiștii au reușit să dea o formă măsurabilă, prin intermediul unor funcții, timpului liber, astfel încât acesta, împreună cu veniturile monetare, să poată fi agregat într-o funcție de utilitate.

Evaluarea bunăstării este influențată de asemenea de alegerea unității de analiză, deci a unității în raport cu care măsurăm venitul, respectiv consumul. Care unitate de analiză reflectă mai adecvat realitatea socială – individul, familia sau gospodăria?

A ne raporta la individ ca unitate de analiză și comparare a bunăstării înseamnă să pornim de la presupoziția că într-o societate este neadecvat, sau ‘imoral’ să presupunem că individul împarte cu alții, în cadrul unei anumite grupări sociale, i.e. familia sau gospodăria, bunuri și venituri. A opta pentru o analiză pornind de la individ înseamnă a respecta dreptul și libertatea fiecărui individ de a decide singur asupra modului de utilizare a propriilor resurse.

Dacă ne raportăm la familie, sau gospodărie, atunci presupoziția de la care pornim este că în realitate veniturile se distribuie în cadrul acesteia în raport cu nevoile specifice fiecărui membru. Această situație poate aproxima mai bine realitatea în anumite contexte socio-culturale. În acest caz distribuția veniturilor nu se prezintă pornind de la venitul fiecărui individ ci de la venitul, respectiv consumul, per capita al unei familii sau gospodării, pentru a ajusta acest venit, sau consum, la mărimea unității de analiză.

În general se poate afirma că inegalitatea monetară este mai mare atunci când ne raportăm la veniturile unui individ, decât în cazul în care se alege ca unitate de analiză familia sau gospodăria.

Despre sărăcia în România :

În România nu există un prag oficial de sărăcie, în funcție de care să se adopte o serie de politici și la care să se raporteze beneficiile sociale acordate celor aflați în nevoie. Legea Venitului Minim Garantat (L416/2001) reprezintă cadrul legislativ de acordare a unui ajutor monetar tuturor celor aflați în nevoie. Pragul utilizat de către această lege în stabilirea eligibilității este mai scăzut decât cel estimat în cadrul analizelor referitoare de sărăcie, și nu reprezintă în fapt un prag de sărăcie. Deși în România nu s-a adoptat un prag oficial de sărăcie, în 2000 ia naștere o comisie guvernamentală de promovare a incluziunii sociale și reducere a sărăciei.

Planul Național Antisărăcie și de Promovare a Incluziunii Sociale, elaborat de CASPIS în 2002, diferențiază între sărăcie extremă, sărăcie severă și sărăcie relativă.

Sărăcia extremă este definită ca ‘o lipsă atât de gravă a resurselor financiară încât condițiile de viață ale respectivei persoane sunt absolut inacceptabile pentru o societate civilizată ; alterează grav demnitatea ființei umane, producând degradări rapide și greu reversibile ale capacităților de funcționare socială normală’ (CASPIS, 2002, pag. 7). În România se estimează că aprox. 1% din totalul populației trăiește în condiții de sărăcie extremă.

Sărăcia severă este determinată de un nivel scăzut al resurselor (lipsuri masive și persistente) care împiedică o funcționare socială normală, dar care nu blochează efortul de a ieși din sărăcie și nici redresarea în situația în care resursele revin la normal (CASPIS, 2002, pag.7-8). Estimarea procentului din populație care trăiește în condiții de sărăcie severă este de 12%.

În sărăcie, definită în raport cu un prag minim decent de existență, se află – în 2002, conform datelor CASPIS – aproximativ 17% din totalul populației.

Sursa tabelului : CASPIS, 2002, pag. 89 – dinamica sărăciei în perioada 1995-2001, conform metodologiei CASPIS

4. Istoria implicării statului în protecția socială a indivizilor

Istoria preocupărilor pentru protecția populației pare a fi destul de veche. Deși într-o formă incompletă și nestructurată, ajutorul acordat de către comunități anumitor (categorii de) indivizi reprezintă o formă străveche de întrajutorare.

În Grecia antică cetatea îi ajuta pe cei năpăstuiți și victime ale diferitelor calamități și războaie. Ajutorul însă era canalizat numai către un segment redus de poopulație, cel mai adesea către cei care deveneau invalizi sau orfani în urma războaielor.

Aceste preocupări erau însă fragmentare, punctuale și reprezentau doar câteva puncte de sprijin în favoarea celor ce nu mai beneficiau (dintr-un motiv sau altul) de suportul material al familiei. Activitățile de caritate, realizate ceva mai târziu, în special de organizații religioase și biserici, au reprezentat, pentru o lungă perioadă de timp singura formă de ajutor pentru cei săraci, năpăstuiți, lipsiți de resurse.

Abia în secolul al XX-lea, statul devine un actor social implicat în mod sistematic și coerent în protecția socială a cetățenilor săi, stabilindu-și obiective referitoare la creșterea bunăstării individuale și sociale.

În Marea Britanie (N. Barr, capitolul 2) patru momente marchează începuturile unor preocupări sistematice legate de protecția socială a populației:

Legea Săracilor (Poor Law Act) – 1601

Amendamentul Legii Săracilor (Poor Law Amendment Act) – 1834

Aceste două acte au reprezentat bazele legislative esențiale pentru combaterea sărăciei anterior secolului al 20-lea.

Reformele liberale din perioada 1906-1914 – ce au reprezentat o departajare reală de capitalismul secolului al 19-lea și o schimbare a orientării în cadrul ideologiilor liberale. Începutul secolului al 20-lea a reprezentat un moment crucial pentru reforma socială în toate statele europene.

Legislația adoptată după cel de-al Doilea Război Mondial în perioada 1944-1948, ce pune bazele statului bunăstării modern

În 1576 –în Marea Britanie – se instituie, sub domnia reginei Elisabetha a I-a, un act normativ ce reglementa ajutorarea săracilor (Poor Relief Act). Acest act prevede o reglementare, ce a rezistat mai mult de trei secole în legislația britanică, aceea conform căreia săracii apți de muncă și cerșetorii urmau să muncească în schimbul unui ajutor primit din partea autorităților locale. Banii strânși în acest scop erau destinați achiziționării de materie primă, ce urma a fi prelucrată de către cei ce doreau să primească acest ajutor.

Legea Săracilor din 1601 – prevede în plus:

obligația fiecărei parohii de a prelua responsabilitatea pentru proprii săraci

diferențierea populației sărace în trei categorii: (1) așa-numiții ‘săraci impotenți’, cei bătrâni sau bolnavi, ce urmau să fie cazați în instituții de caritate (aziluri), (2) cei apți de muncă, ce urmau să muncească în așa-numitele ‘case de corecție’, ce însă nu reprezenta și o reședința permanentă pentru aceștia, și (3) cei apți de muncă care refuzau să muncească, care erau pedepsiți să locuiască în aceste ‘case de corecție’

Războaiele napoleoneene (1799 – 1815) au avut două consecințe importante pentru poziția adoptată de diferitele țări europene în raport cu protecția socială a populației. În primul rând, chiar dacă războaiele napoleoneene s-au vrut a fi războaie de cucerire, ele au avut ca efect răspândirea ideilor Revoluției franceze în tot spațiul european, ceea ce a dus la facilitarea unei schimbări ideologice în ceea ce privește rolul statului. În al doilea rând războaiele purtate de armatele franceze împotriva a cinci coaliții (Anglia făcând parte din aproape toate aceste coaliții) au dus la creșterea numărului de săraci, la foamete, creșterea inflației și sărăcirea masivă chiar și a celor ce munceau.

Într-o primă fază, la începutul secolului al 19-lea, presiunea puternică a lipsei de fonduri a comunităților locale, concomitent cu explozia problemelor sociale generate de război dar și de schimbările economice majore, de debutul industrializării, au dus la o atitudine negativă în raport cu extinderea ajutoarelor și asupra altor segmente de populație. Vechiul liberalism reprezenta în acea perioadă ideologia dominantă.

Jeremy Bentham atacă aceste inițiative în baza demotivării muncii și corupției morale pe care o induce în rândul celor ce beneficiază de aceste ajutoare. Malthus (‘Eseu asupra populației’), către sfârșitul secolului al 18-lea, prevede o creștere rapidă a populației odată cu scăderea sărăciei, iar David Ricardo consideră că aceste ajutoare vor duce la scăderea salariilor și mai departe la întărirea sărăciei. Argumentul decisiv a fost însă nu unul de natură teoretică, ci pragmatică: creșterea excesivă a costurilor pentru astfel de ajutoare, datorită creșterii șomajului după întoarcerea soldaților din războaiele napoleoneene.

În Marea Britanie, raportul asupra Legii Săracilor și Amendamentul Legii Săracilor din 1834 – reflectă acest climat social și teoretic (vezi Barr, 1993). În 1832 este înființată o Comisie Regală ce urma să elaboreze un raport asupra acestei probleme și a modului de adresare a acestei prin vechea Lege a Săracilor. Această Comisie era dominată de o gândire libertariană. Raportul milita pentru limitarea ajutoarelor la nevăzători, orfani și handicapați sau bolnavi, inclusiv susținerea acestora în spitale și aziluri. Celor apți de muncă dar săraci li s-au redus beneficiile, scăzându-le drastic astfel încât să motiveze angajarea acestora pe piața muncii. Raportul modifică vechea concepție prin introducerea următoarelor principii :

Noțiunea de eligbilitate redusă (less eligibility): aplicabilă celor apți de muncă, pentru a nu crea dependența acestora de beneficii și pentru a-i încuraja să muncească

Testul caselor de muncă – a reprezentat un instrument de a încuraja eligibilitatea redusă, prin care cei apți de muncă erau obligați să trăiască în aceste ‘case’ și să muncească pentru ajutorul oferit. Aceste case de muncă ofereau condiții de viață mai scăzute și mai precare decât cele în care trăia un muncitor sărac. O condiție suplimentară impusă celor ce urmau să locuiască în aceste case era separarea strictă de familie, soții și copii

Centralizarea administrativă a ajutorelor – a fost promovată în vederea reducerii corupției și incompentenței la nivel local, uniformizarea ajutoarelor și, ca o consecință, încurajarea mobilității pe piața muncii.

Legea din 1601 intenționa să ofere muncă celor apți de muncă fără stigmatizarea acestora. Legea din 1834 descuraja solicitarea ajutorului prin condiționarea acestuia de condiții de viață precare și stigmatizante.

Schimbarea ideologică facilitată și de răspândirea ideilor Revoluției Franceze începe să se facă simțită abia spre sfârșitul secolului al 19-lea. Principiile laissez-faire, ce caracterizau vechiul liberalism al sfârșitului de secol 18 și începutul secolului al 19-lea încep să fie contestate și supuse criticilor către sfârșitul secolului. Această schimbare este resimțită în mai toate țările europene.

În Marea Britanie acest climat se reflectă prin diferite reglementări în domeniul protecției forței de muncă, educației și sănătății (Barr, 1993) :

(a) Dacă Actul fabricilor – ce protejează femeile și copii limitând numărul orelor de muncă și reglementând condițiile de muncă – este adoptat în 1802 abia în 1833, prin Actul fabricilor a lui Althorp se impune un control mai strict în vederea respectării reglementărilor adoptate în 1802, accentuând dreptul statului de a reglementa anumite condiții sociale.

(b) Educația. Majoritatea școlilor la începutul secolului al 19-lea erau școli întreținute prin acțiuni de caritate, și deci reflectând respectul social, moralitatea creștină și voluntarismul. Intervenția statului în acest domeniu a început, timid, în 1833 prin construirea unor școli protestante, prin acordarea de finanțare celor implicați în activități voluntare în acest domeniu. În 1847 un număr limitat de profesori sunt finanțați în vederea formării profesionale. În 1870, Actul Educațional (Education Act) stipulează dreptul oricărui copil (cel puțin în principiu) la o formă sau alta de școlarizare. Mai târziu, după 1880, școala devine obligatorie și gratuită.

(c) Urbanizarea, ca rezultat al revoluției industriale, și creșterea rapidă a populației urbane au dus la probleme legate de locuire. Astfel că apar din ce în ce mai pregnant probleme legate de condițiile sanitare minime de locuire, ce duc la probleme serioase de sănătate. Febra tifoidă, tuberculoza, holera devin realități presante și amenințătoare. În 1842 este publicat Raportul asupra Condițiilor Sanitare a Populației Muncitoare în Marea Britanie. Actul pentru Sănătate Publică din 1875 stabilește în mod clar obligațiile autorităților locale în acest domeniu.

În Germania se pun bazele primului sistem de tip asiguratoriu, de protecție a populației angajate împotriva riscurilor datorate vârstei, bolii și accidentelor. Acest sistem se datorează cancelarului Otto von Bismarck, cancelar al celui de-al doilea Reich. Adoptarea unui sistem de asigurări sociale reprezintă practic prima tentativă în istoria protecției sociale de a întemeia un sistem de întrajutorare pe alte principii decât cele ale ajutorului acordat celor mai săraci, deci pe principiile subsidiarității. Sistemul de asigurări are la bază principiul solidarității sociale.

Adoptarea acestui sistem însă s-a datorat mai puțin unor argumente umaniste: Bismarck adoptă și impune acest sistem din rațiuni politice pragmatice. Menținerea diferențelor între clasele sociale, fără a genera un conflict între acestea, și întărirea loialității indivizilor față de autoritatea centrală, monarhie au reprezentat justificările reale ale acestei măsuri. Sistemele de asigurări se generalizează în aproape toate țările europene, dar și în spațiul anglo-saxon, către sfârșitul secolului al 19-lea.

Germania introduce un sistem de asigurări sociale obligatoriu în 1880, Noua Zeelandă adoptă un sistem de pensii non-contributoriu în 1889. În 1901 Danemarca, Norvegia,Suedia, Irlanda, Austria, Cehoslovacia și Australia, Ungaria, Italia aveau deja un corp legislativ în domeniul protecției sociale.

În România, o protecție socială cu caracter mai sistematic, realizată la nivelul statului, se cristalizează la sfărșitul secolului al 19-lea, deși debutul acestor preocupări se poate plasa la mijlocul secolului al 18-lea.

În 1775 este promulgată o lege pentru protecția copilului și sunt înființate instituții specializate pentru ocrotirea persoanelor în nevoie: fete-mamă, săraci, bolnavi cronici, vârstnici, persoane cu handicap. În 1831 prin adoptarea Regulamentului Organic se pun bazele unui sistem de asistență socială. După Unirea principatelor din 1859 apar și primele reglementări legale în ceea ce privește responsabilitățile concrete ale diferitelor autorități publice locale, județene și centrale în raport cu asistența socială. Legea din 1931 privind organizarea servicilor de ajutor social reprezintă însă prima lege modernă, de referință pentru istoria asistenței sociale în România. În perioada interbelică profesorul Dimitrie Gusti pune bazele formării profesionale dar și a rețelei de servicii în domeniul asistenței sociale, dezvoltând unul dintre cele mai moderne sisteme (vezi E. Zamfir, Asistența socială, 2002).

În domeniul asigurărilor sociale, primele forme asiguratorii datează din 1872. Acestea au luat, inițial, forma unor asocieri ale muncitorilor de întrajutorare în caz de boală sau deces. A.I. Cuza adoptă un sistem asiguratoriu, de plată a unor beneficii sub formă de pensii pentru funcționarii de stat ‘civili, militari, ecleziastici’, sistem însă cu acoperire foarte redusă. În 1902 este adoptată legea Missir, ce introduce un sistem asiguratoriu de tip corporatist. Prima lege ce prevede însă obligativitatea contribuției a fost adoptată în 1912 – Legea Nenițescu. Legea lărgește numărul și tipul beneficiilor și stipulează acoperirea obligatorie a tuturor muncitorilor și meseriașilor. În 1933 a fost introdusă o lege ce unifică și generalizează sistemul de asigurări sociale, lărgind acoperirea acestuia la toate categoriile de angajați (vezi Marian Preda, Asigurări sociale, 2002, dar și Ion Mărginean, Asigurări Sociale, 1995).

În general perioada reformelor sociale a debutat, în întreaga Europă, la începutul secolului al 20-lea. Preocupările în domeniul protecției sociale, deși având la bază motivații și argumentații diferite (e.g. eficiența națională, în Anglia, menținerea unei stratificări sociale în Germania, solidaritatea socială și coeziunea națională în Franța) au devenit evidente ducând la măsuri și sisteme de protecție socială statale. Aceste sisteme sunt caracterizate de o coerență scăzută, acoperind adesea segmente relativ restrânse ale populației, și în special categoria celor ce muncesc.

Reformele liberale de la începutul secolului al 20-lea

O influență importantă asupra preocupărilor sistematice în ceea ce privește protecția socială a populației – în mai toate statele europene – au avut-o schimbările survenite la sfârșitul secolului al 19-lea în Germania, sub conducerea concelarului Bismarck, ce a inițiat primul sistem de asigurări sociale comprehensiv, obligatoriu, bazat pe principiul solidarității sociale, și nu a ajutorului stigmatizant oferit de către societate celor mai săraci dintre săraci.

Toate aceste preocupări pentru adoptarea unor sisteme naționale de protecție socială pot fi asociate unor fenomene sociale mai ample cum ar fi:

procesul de industrializare și, respectiv, de urbanizare. Industrializarea și urbanizarea au condus la apariția unor probleme sociale noi, a unor forme de sărăcie specifice. Dependența din ce în ce mai crescută a populației de veniturile realizate din angajare duce la creșterea vulnerabilității populației. Aceste fenomene au dus și la crearea unor grupuri de presiune din partea muncitorilor și angajaților prin intermediul formelor sindicale.

Explozia demografică și îmbătrânirea populației. Creșterea speranței de viață, reducerea mortalității infantile duce la nevoia din ce în ce mai acută de asistare a unui număr din ce în ce mai mare de populație inactivă. Familia lărgită, datorită migrațiilor către zonele urbane și a condițiilor de viață urbane își diminuează rolul de suport permanent și substanțial al membrilor săi.

Accentuarea și întărirea statelor națiune, prin centralizare politică și conturarea unor interese naționale, și creșterea resurselor statelor, pe fondul creșterii și dezvoltării tot mai rapide a economiilor naționale.

Extinderea progresivă a drepturilor civile, politice și sociale

Pe fondul acestor procese sociale iau naștere și prind din ce în ce mai mult teren, diferitele opțiuni și ideologii neo-liberale și socialiste.

Perioada interbelică

Politica socială a SUA: New Deal-ul american

Prăbușirea bursei de la New York, în 1929, este un exemplu tipic. Depresia economică a fost resimțită puternic în SUA, dar și în țările europene. Astfel au fost elaborate teorii economice ce considerau intervenția statului ca fiind necesară în prvenirea crizelor economice și re-lansarea economiei (e.g. Keynes – 1936 – Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii șî a banilor). New Deal-ul american reflectă angajarea statului în rezolvarea sau ameliorarea diferitelor probleme sociale explozive.

Anii ’30 au reprezentat un teren fertil pentru dezvoltarea politicilor sociale în aproape toate țările europene, dar și în SUA.

În SUA protecția socială, cel puțin la nivel federal, s-a realizat exclusiv în baza activităților caritabile și filantropice până în 1930. Existau unele forme de asigurări sau asistență socială inițiate de diferitele state sau comunități locale, dar cuprinderea lor era relativ redusă. Până în 1929 majoritatea beneficiilor acordate erau susținute din fonduri locale și până în 1933 nu a existat nici o finanțare la nivel federal a vreunui program de suport pentru săraci sau sistem asiguratoriu.

Marea depresie din 1929 aduce cu sine probleme sociale, ce nu mai puteau fi rezolvate printr-o abordare punctuală și nesistematică. În 1935 se adoptă Actul de Securitate Socială (Social Security Act), ce stipulează înființarea a două scheme de asigurări și trei forme majore de asistență socială, administrate de către noul Consiliu pentru Securitate Socială. Acesta reprezintă primul pas al implicării statului federal în protecția socială a cetățenilor.

Următoarele tipuri de programe se adoptă prin actul de securitate socială :

Sistemul de asigurare federal de pensii, finanțat din contribuțiile angajaților și angajatorilor.

Sistem de compensații pentru șomeri, dar care nu îi acoperea pe cei aflați fără loc de muncă, deci care nu contribuiau la sistem. În 1940 doar 60% dintre anagajți erau acoperiți prin intermediul celor două sisteme de asigurări.

Asistență socială pentru vârstnici, în baza testării mijloacelor de trai

Asistența socială acordată nevăzătorilor – bazată tot pe testarea mijloacelor de trai

Asistență oferită copiilor minori proveniți din familii sărace

În Europa perioada interbelică reprezintă o perioadă de redefinire legislativă și instituțională a legilor adoptate în special perioada marilor reforme liberale de la începutul secolului al 20-lea. După 1930 însă are loc o stagnare a proceselor de instituționalizare a politicilor sociale.

Cel de-al Doilea Razboi Mondial

Cel de-al Doilea Război Mondial a reprezentat un moment decisiv în cadrul evoluției politicilor sociale și ideologiilor social-democrate. Efectele războiului asupra populației au dus la acutizarea unor probleme sociale latente și apariția unor noi probleme ce necesitau intervenție rapidă și imediată. În toată Europa războiul a constituit un motiv suficient pentru reconstrucția socială.

O semnificație deosebită o deține Raportul Lordului Beverdige, din 1942, în Marea Britanie. Acesta pleca de la ideea nevoii înfrângerii celor cinci ginganți: Lipsurile, Boala, Ignoranța, Mizeria și Inactivitatea. Raportul recomanda:

adoptarea unui program de beneficii familiale

introducerea unui sistem de servicii medicale cuprinzător

intervenția statului în creșterea gradului de angajare, conform dezideratului angajării totale a forței de muncă (opțiunea pentru șomajul 0), ca modalitate de prevenție a crizelor economice, conform teoriei lui Keynes

extinderea sistemului de asigurări, ce urma să devină obligatoriu și universal, și să asigure beneficii egale minime tuturor indivizilor, fără introducerea unui sistem de testare a mijloacelor de trai (sistem asiguratoriu ce îi poartă numele, și ce se bazează pe principii diferite decât cel bismarckian – vezi cursul centrat pe asigurări sociale)

Raportul Beveridge devine baza actelor normative de instituire a unui Sistem Național de Asigurări: în 1944 sunt publicate carta albă a Asigurărilor Sociale (urmate de legea Asigurărilor în 1946) și carta albă a sistemului Național de Sănătate. Lordul Beveridge instituie practic al doilea tip de sistem de asigurări sociale, ca o alternativă la cel adoptat de Bismarck cu aproape 60 de ani în urmă : un sistem de asigurări finanțat din impozitele generale, în care beneficiul este aproape universal, iar nivelul acestuia același indiferent de nivelul contribuțiilor sau venitului anterior.

Conceptul de stat al bunăstării apare pentru prima asociat cu politica socială adoptată de Marea Britanie, în ciuda ideologiei și culturii sale politice de tip liberal. Marea Britanie s-a numărat practic printre puținele țări care nu au fost grav afectate de cel de-al Doilea Război Mondial, datorită lipsei invaziunilor terestre, în ciuda faptului că Angliei s-a implicat în război încă de la început, dispunând așadar de resursele financiare necesare dezvoltării unor programe sociale comprehensive imediat după război. Mobilizarea resurselor în vederea susținerii unui interes național duce la creșterea solidarității sociale, și deci la un teren propice adoptării unor politici sociale de amploare, cu caracter universalist.

Perioada Post-belică

George și Taylor-Gooby disting două perioade în istoria post-belică a statului bunăstării:

primă perioadă ‘optimistă’ – între 1950 și 1975, dominată de ideile social-democrației

perioadă de ‘pesimism’, – între 1975 și 1990 -, perioadă în care ideologia neo-liberală a devenit dominantă

Perioada optimismului post-belic

Imediat după război ideia necesității dar și moralității unei intervenții a statului în domeniul social a dominat toate societățile europene (Raportul Beveridge în Marea Britanie, raportul Marsh în Canada, raportul comisiei Van Rhijn în Olanda etc.). Creșterea solidarității sociale a fost o primă consecință pozitivă a războiului, reflectată în legitimarea intervenției statului în acordarea unui suport diferitelor categorii sociale vulnerabile. Intervenția statului, prin efectele sale, era considerată, în această primă perioadă, a fi benefică și pentru creșterea economică.

În această perioadă rata șomajului era relativ scăzută, familia continua să prezinte o coeziune ridicată, reprezentând încă un puternic suport pentru individ, în timp ce resursele statului creșteau pe fondul unei creșteri economice rapide și a unei inflații reduse. Această perioadă este considerată a fi ‘epoca de aur a statului bunăstării’. Condițiile precare de viață ale populației în timpul și imediat în perioada următoare războiului au dus la un nivel relativ scăzut de așteptări și la o atitudine mai degrabă modestă a populației în raport cu serviciile și beneficiile sociale, în timp ce cheltuielile sociale au crescut, diversificând și crescând calitatea servicilor oferite. Acest decalaj redus – între așteptările populației și protecția socială oferită de către stat – a dus la creșterea legitimității măsurilor comprehensive de politică socială.

Începând cu anii ’70 creșterea economică a început să fie mai lentă, inflația mai accentuată și ratele de șomaj au crescut. Până în anii ’70 creșterea economică rapidă a fost însoțită și de o creștere rapidă a cheltuielilor publice sociale.

Perioada pesimismului în raport cu statul bunăstării

Pe fondul creșterii economice mai lente și a creșterii mai accelerate a prețurilor, și deci a inflației, mulți adepți ai ideologiei liberale au început să critice expansiunea cheltuielilor publice în general, și a celor sociale în particular. Criza petrolului din 1972, care a reprezentat pentru toate economiile un șoc foarte puternic, a dus la explozia criticilor la adresa statului bunăstării. Legitimitatea nivelurilor crescute de taxare a început să scadă.

Criticile noii drepte (liberale) la adresa statului bunăstării

Noua dreaptă economică atacă statul bunăstării pe motive de eficiență economică. Creșterea economică este amenințată de nivelul ridicat al cheltuielilor publice (sociale), respectiv de nivelul ridicat al impozitării. Acest nivel ridicat de impozitare are ca efecte adverse demotivarea muncii, demotivare economisirii de către populație și deci și a investițiilor. Toate acestea duc la scăderea eficienței economice.

În plus, consideră adepții noii drepte, acest tip de politică puternic intervenționistă a statului a dus la distrugerea sau atrofierea funcțiilor de întrajutorare și solidaritate a comunităților locale și a familiei. Statul bunăstării duce la distrugerea coeziunii familiei, la încurajarea celor ce nu vor să muncească și tinde să încurajeze minciuna și corupția, în defavoarea corectitudinii și onestității.

O altă consecință a expansiunii statului bunăstării este aceea a scăderii legitimității politice a statului, datorită nivelului ridicat de responsabilități asumate de către statul bunăstării concomitent cu scăderea posibilităților reale de rezolvare a problemelor asumate.

Puterea noii drepte economice a fost mai semnificativă în SUA și Marea Britanie, țări cu tradiție și cultură liberală mult mai puternică.

Criticile stângii la adresa statului bunăstării

Paradoxal, pe fondul recesiunii economice, adepții marxismului s-au constituit și ei în critici fervenți ai statului bunăstării. Statul bunăstării consideră aceștia, este incompatibil cu o economie capitalistă, dovadă criza financiară la care s-a ajuns. Statele au doar două opțiuni: să dezvolte o societate socialistă, cu o economie planificată, sau să degenereze în haos.

Alte critici ale stângii atacă statul bunăstării din prisma stigmatizării pe care o induce, represiunii și controlului pe care îl deține în raport cu indivizii. Modul în care acesta a acordat ajutor indivizilor a fost mai degrabă de natură a submina independența individului.

Criticile ecologiste și feministe se centrează în jurul ignorării statului bunăstării a unor probleme fie de natură ecologică, cu implicații și consecințe destructive, catastrofice și ireversibile, fie a unor grupuri sociale, ca de exemplu femeile.

Din toate direcțiile ideologice au existat și critici la adresa birocrației și administrației de stat, supradimensionată și ineficientă, ce își urmărește propriile interese și își derivă din banii publici avantaje particulare. Proiectele și inițiativele de evaluare a implementării programelor sociale și a administrației publice cunosc un adevărat boom, ducând la conturarea unor noi teorii legate de administrația publică, cu ajutorul ‘demascării’ raționalității organizaționale, în cadrul teoriilor organizaționale.

Anii ’80 sunt caracterizați de o situație critică:

Rata din ce în ce mai ridicată a șomajului are două efecte:

scade resursele necesare statului pentru cheltuielile publice sociale

crește nivelul necesar de protecție socială

Scăderea ratei productivității

Combinația între șomaj ridicat și o rată scăzută a productivității duce la o creștere economică mai lentă. Această tendință a marcat mai evident populația salarială, ducând la o erodare a veniturilor în termeni reali mai puternică decât a profiturilor, fapt ce a determinat scăderea suportivității populației în raport cu un nivel relativ ridicat de impozitare

Cheltuielile publice sociale continuă să crească, dar mult mai lent decât în perioada precedentă.

Exemplu : Dinamica cheltuielilor publice sociale

Evoluția cheltuielilor publice (sociale) în unele țări OECD ca procent din PIB

Sursă: George și Taylor-Gooby, 1997, pg. 4

Evoluția cheltuielilor publice (sociale) în unele țări OECD ca procent din PIB

* – datele pentru Grecia se referă la anul 1989 iar cele pentru Spania sunt provizorii

Sursă: George și Taylor-Gooby, 1997, pg. 10

Ce reflectă de fapt creșterea cheltuielilor publice în această perioadă?

scade rata de creștere a PIB-ului (cheltuielile publice se raportează la PIB, pentru comparabilitatea nivelului efortului realizat de către stat), deci creșterea cheltuielilor publice ca procent din PIB reflectă în fapt o creștere mai lentă a cheltuielilor în termeni reali

deși cheltuielile publice cresc și în termeni reali, această creștere nu se reflectă într-o îmbunătățire a nivelului sau standardelor (calității) servicilor și beneficilor

crește populația peste 65 de ani, ce necesită costuri mai ridicate de protecție socială, ceea ce duce la creșterea cererii de protecție socială

crește șomajul ce duce la costuri crescute de protecție socială

crește populația de familii monoparentale, fapt ce, din nou, supune sistemul de protecție socială la o presiune suplimentară

pe piața muncii apar din ce în ce mai multe persoane ce lucrează în regim part-time, cu intermitențe – ceea ce din nou duce la venituri reduse sau neregulate ale indivizilor, crescând astfel nevoia de protecție socială

cresc concomitent și așteptările populației în raport cu nivelul și calitatea servicilor

Concluzii generale:

nivelul cheltuielilor publice nu a scăzut în termeni reali în anii ’90

creșterea nivelului cheltuielilor publice sociale a fost mai accelerată decât creșterea cheltuielilor publice în general, în special datorită creșterii cererii și nu datorită îmbunătățirii calității protecției sociale oferite de către state

au crescut datoriile externe ale statelor, ca modalitate de a susține finanțarea servicilor și politicilor publice, ce impuneau o creștere a costurilor mai ridicată decât creșterea economică

În ciuda creșterii lente a cheltuielilor publice în anii ’80 nu au existat explozii sociale majore

Nu pare a exista o corelație consistentă între nivelul cheltuielilor publice și sociale și ideologia partidelor de guvernare. Ce se schimbă odată cu ideologia guvernelor este mai degrabă tipul politicilor sociale

La fel, o corelație semnificativă nu pare să existe între nivelul de trai al populației și nivelul cheltuielilor publice, respectiv sociale

Cum și-au rezolvat statele acest impas generat de criza economică?

Un guvern poate opta pentru una dintre următoarele măsuri: să își crească resursele sau să reducă cererea de protecție socială

Cum pot fi crescute resursele?

prin îmbunătățirea ratei de creștere economică. Creșterea economică este una dintre metodele cele mai agreate de guvern, cele mai populare și legitime. Problema este însă că țările industriale nu mai pot genera o creștere economică rapidă

O altă modalitate ar fi creșterea nivelului de taxare și impozitare. Nivelul de impozitare a crescut la începutul anilor ’90 comparativ cu anii ’80. Schimbarea ideologiei dominante în anii ’80, a dus la susținerea tot mai puternică a novicității unui nivel crescut de taxare, atât pe motive ideologice (încălcarea libertății individuale) cât și pe motive de eficiență economică. Unele guverne au încercat să ‘ocolească’ problema prin creșterea impozitelor indirecte.

Problema creșterii nivelului de impozitare, într-o economie globală, cuprinde și un nou aspect: această creștere poate duce la ‘emigrarea’ capitalului către țări cu un nivel de impozitare mai scăzut, pe de-o parte, și la îngreunarea atragerii capitalului străin, pe de altă parte.

guvernele se pot împrumuta. Strategia compensării prin împrumuturi, dacă devine o strategie de termen lung, poate deveni nesustenabilă.

Vânzarea proprietăților statului este altă metodă. Această strategie nu este utilizată în mod special pentru creșterea resurselor necesare protecției sociale, în general ea se asociază cu o ideologie radical liberală ce pleacă de la premisa ineficienței statului ca agent economic.

Prin introducerea unor taxe noi sau creșterea nivelului taxelor existente pentru anumite servicii. Această strategie este periculoasă, în măsura în care ea poate duce la inegalități de acces la servicile publice, respectiv sociale, și deci dezavantajarea segmentului celui mai defavorizat.

Scăderea cererii de protecție socială, respectiv a cheltuielilor publice sociale:

transferarea responsabilității administrative pentru furnizarea unor servicii sociale unor agenți non-statali, ca de exemplu angajatorii. Această tehnică a fost utilizată în Marea Britanie în ’80: beneficiile de maternitate și boală au fost transferate în responsabilitatea angajatorilor. Dezvantajul major este faptul că îi face și mai vulnerabili pe cei care deja sunt vulnerabili pe piața muncii (oameni cu probleme de sănătate, mame în devenire etc.)

Introducerea unor criterii mai severe de determinare a eligibilității pentru diferitele beneficii sociale. Această strategie presupune creșterea focalizării unor beneficii prin acordarea beneficiilor numai celor cărora le sunt destinate, fără erori de incluziune (deci plăți către cei ce nu sunt în fapt eligibili) sau excluziune (în raport cu ce în fapt sunt eligibili). Focalizarea este însă un concept cu sens atunci când sunt luate în considerare acele servicii și beneficii ce sunt destinate unor categorii defavorizate, săracilor sau grupurilor cu risc crescut de sărăcie

Scăderea standardelor sau calității servicilor oferite. Neindexarea beneficilor în raport cu inflația sau cu creșterea veniturilor din muncă, duce la o erodare a acestora în termeni reali ce scade, într-o oarecare măsură, cheltuielile publice sociale. În cazul altor beneficii poate fi scăzută perioada de acordare a acestora: de exemplu reducerea perioadei de acordare a beneficiului de șomaj ( este un exemplu în acest sens)

Scăderea salariilor medii ale salariaților statului sau reducerea numărului acestora. Astfel sunt scăzute o parte a cheltuielilor publice sociale, respectiv cele de tip administrativ. Aceste strategii se legitimează prin justificarea lor în termenii ‘luptei împotriva bicrocrației’.

Adoptarea unor noi tehnici manageriale în sectorul public: cvasi-marketizarea unor servicii, subcontractarea integrală a unor servicii agenților economici privați

Chartere ale cetățenilor: reprezintă un fel de bonuri valorice ce pot fi utilizate numai pentru cumpărarea anumitor servicii, pe care individul le alege pe piața liberă

Implicarea comunității, strategie ce este considerată a crește responsabilitatea cetățenilor și interesul acestora de a utiliza banii publici într-un mod cât mai eficient.

Probleme recente cu care se confruntă statele bunăstării

cererea pentru servicii și protecție socială crește mai rapid decât resursele necesare pentru satisfacerea acesteia

indivizii sunt mai educați, au un nivel de trai mai ridicat, sunt mai sănătoși și au o speranță de viață mai mare, ceea de duce la creșterea cererii pentru servicii mai bune în termeni calitativi

comportamentele maritale și familiale s-au schimbat radical. Nu numai numărul mare de divorțuri, familii monoparentale, copii născuți în afara căsătoriei, dar și creșterea cererii pentru o egalitate mai mare între sexe. Această creștere a egalității este costisitoare pentru stat.

Pattern-urile ocupaționale s-au schimbat semnificativ. Ocupațiile în regim parțial, intrările și ieșirile de pe piața muncii au deveni frecvente (deci a crescut mobilitatea forței de muncă), munca realizată direct la domiciliu a devenit o formă frecventă, facilitată de dezvoltarea internetului. Acestea au efecte asupra sindicalismului, deci și asupra distribuției puterii în societate, scăzând presiunile formale pentru respectarea și garantarea drepturilor angajaților.

Economiile actuale sunt puternic influențate de către capitalul internațional și de către corporațiile transnaționale

Solidaritatea socială constituită în baza omogenității populației naționale, dar și în baza omogenității statusului social (ocupație și venit, în mod special) este amenințată de fragmentarea populației și heterogenitatea intereselor individuale. În plus, apar o serie de segmente cu interese clar structurate în afara structurii de clasă definită în raport cu tipul de ocupație și venit: grupuri etnice, grupări feministe, ecologice

Asistăm la o creștere fără pecedent a consumerismului, ceea ce reprezintă o amenințare din ce în ce mai mare pentru întreg mediul înconjurător.

În ciuda creșterii nivelului cheltuielilor publice, problemele sociale grave, sărăcia, criminalitatea, drogurile au luat amploare și s-au accentuat.

5. Modele de justiție socială

Justiție distributivă versus justiție procedurală

Justiția socială (sau echitatea socială) se referă la reprezentarea asupra justiției distributive, spre deosebire de justiția procedurală. Este ceea ce Rothstein numește teoria normativă asupra statului, care răspunde la întrebarea: ce ar trebui să facă statul?

Justiția procedurală, spre deosebire de teoria normativă, este o teorie de natură empirică, și se axează pe modul în care statul ar trebui să procedeze, pentru a face ceea ce ar trebui să facă. În funcție de tipul de alocare ce stă la baza redistribuției – universalistă, discreționară sau personalizată (individualizată) – justiția procedurală se poate traduce prin tratarea egală a tuturor indivizilor (în cazul beneficiilor universalist categoriale – o distribuție universalistă), tratarea tuturor indivizilor în funcție de circumstanțele specifice în care se află, în baza unor criterii considerate a fi relevante și definitorii pentru acestea (în cazul beneficiilor de asistență socială – o distribuție de tip individualizat), sau tratarea tuturor indivizilor în funcție de nevoie (în cazul servicilor sociale personalizate, dar și în cazul acordării, de exemplu, a asistenței medicale).

Despre justiție socială

Ce presupune un model de justiție socială?

Un model de justiție socială reflectă modul în care anumite resurse sociale – venitul, bunuri, servici, bunăstarea în general, libertatea sau drepturile – trebuie (re)distribuite în societate pentru a obține o configurație socială ‘corectă’ sau ‘echitabilă’. Mai concret, justiția socială presupune o distribuire proporțională a bunăstării (i.e. a resurselor sociale considerate a fi definitorii pentru bunăstarea individului) în raport cu un anumit criteriu considerat a fi relevant, adecvat sau legitim. Criteriile cele mai frecvent utilizate sunt statusul, munca, libertatea, drepturile, meritele, nevoia (Spicker, pg. 135).

La întrebarea ‘Care este rolul justiției sociale?’ John Rawls, filosoful contemporan care a reușit, la începutul anilor ’70, să aducă în atenția comunității științifice conceptul de justiție socială, răspunde:

“Justiția este prima virtute a instituțiilor sociale, așa cum adevărul este pentru sistemele de gândire. O teorie, oricât de elegantă și economică este, trebuie rejectată sau revizuită dacă nu este adevărată; în mod analog, legile și instituțiile, indiferent cât de eficiente și bine structurate, trebuie reformate sau desființate dacă sunt injuste” (Rawls, 1976, pg. 3).

Ce face obiectul redistribuirii?

Ce resurse sociale ar trebui redistribuite, conform cu o anumită opțiune de justiție socială este o problemă foarte controversată: unii autori consideră că redistribuirea veniturilor nu se suprapune cu redistribuirea bunăstării, astfel încât redistribuirea trebuie să vizeze și altceva în afara venitului. Exemple de resurse sociale ce ar putea duce la o mai corectă redistribuire a bunăstării sunt: serviciile sociale, bunuri (ca de exemplu locuința), facilitățile, drepturile; Rawls merge până acolo, încât consideră ca facând parte din categoria ‘bunurilor primare’, ce ar trebui să facă obiectul redistribuirii toate acele resurse ce constituie ‘baza respectului de sine’ (Rawls, 1976), o definiție prea abstractă pentru a căpăta o valoare operațională (pentru moduri de definire a bunăstării vezi ‘bunăstare individuală’).

Justiție socială, bunăstare socială, libertate și drepturi

Între justiție socială și bunăstare socială există o legătură puternică, atâta timp cât realizarea unui model sau deziderat de justiție socială implică redistribuirea resurselor, i.e. împărțirea beneficilor și obligațiilor în cadrul unei cooperări sociale. O legătură de asemenea foarte importantă poate fi considerată și cea între justiție socială și libertate și drepturi, pe de-o parte, justiție socială și egalitate, pe de altă parte.

Unii autori consideră că libertatea este incompatibilă cu orice formă redistributivă (e.g. Nozick). Alți autori consideră că redistribuirea resurselor într-o societate, pentru a fi justă trebuie să aibă la bază în primul rând respectarea libertății individuale (e.g. John Rawls). Utilitariștii consideră că redistribuire poate fi justă numai în măsura în care ea nu afectează eficiența economică. Egalitariștii consideră că primordială este egalitatea, iar redistribuirea resurselor contribuie la realizarea justiției sociale numai în măsura în care crește egalitatea distributivă, i.e. egalitatea rezultatelor; această creștere a egalității, consideră aceștia, nu se poate realiza decât distribuind în funcție de nevoi

Trei paradigme de gândire

Cele mai importante reprezentări asupra justiției sociale se regăsesc în trei paradigme teoretice majore asupra societății: teoria libertariană, teoria liberală și teoria colectivistă (Barr, 1993, cap.3). Ideologiile politice reprezintă, în mare parte, variații ce pendulează într-unul dintre aceste trei cadre paradigmatice.

Libertarianismul

Libertarianismul, descendent al ‘vechiului liberalism’ al secolului al 19-lea, i.e. al ideologiei laissez-faire-ului, susține trei valori fundamentale: libertarea individuală, dreptul la proprietate și pre-eminența mecanismelor pieței libere. Aceast curent de gândire incriminează orice intervenție a statului, considerată a viola cel puțin una dintre cele trei valori susținute. Rolul statului vis-à-vis de impozitare și redistribuire trebuie să fie foarte redus.

Argumentele în baza cărora sunt susținute aceste valori și este justitficată non-intervenția statului sunt însă diferite. Putem distinge două mari curente în cadrul libertarianismului: dreptul natural și dreptul empiric.

Libertarienii adepți ai dreptului natural (e.g. Robert Nozick, 1974) resping orice intervenție a statului, statuând primordialitatea libertății individuale, proprietății private și a pieței libere și invocă ca argument dreptul natural al fiecărui individ la ‘a deține’: a deține și a decide în raport cu veniturile din muncă sau moștenite este just în virtutea unui drept natural al oricărui individ.

Teoria ‘justiției în a deține’ (Nozick, 1974) presupune:

dreptul individului la a deține orice bun sau venit muncit – deținerea prin achiziționare

dreptul individului la a deține orice bun sau venit moștenit, și care la rândul său a fost achiziționat prin muncă – deținerea prin transfer

dreptul statului de a redistribui numai acele bunuri sau venituri realizate de către un individ în mod ilegal – principiul rectificator

Singurul drept al statului este cel de ‘corectare’, prin redistribuirea acelor bunuri sau venituri dobândite de către individ în mod ilegal. Pentru Nozick (1974) taxarea și impozitarea veniturilor, respectiv transferurile neîntemeiate pe achiziție sau moștenire, reprezintă un jaf.

Această interpretare își are rădăcinile în teoria lui Herbert Spencer (The Man versus the State, 1884) asupra societății. În acest spirit intervenția statului nu este justificată pe motive de ordin moral: ea este moral greșită, ducând la încălcarea drepturilor naturale ale indivizilor.

Din această perspectivă statul trebuie să fie un simplu gardian, un paznic care să vegheze asupra desfășurării corecte a contractelor libere între indivizi. Impozitarea reprezintă nu numai un jaf, dar și o formă modernă de sclavagim, căci obligă indivizii să muncească un număr de ore în favoarea statului.

Libertarienii adepți ai dreptului empiric apelează la argumentele utilitariste sau empirice ale unor autori ca David Hume (1770 – Enquiry Concerning the Principles of Morals), Adam Smith (1776 – The Wealth of Nations), Jeremy Bentham (1789 – An Introduction to the Principles of Morals and Legislation), John Stuart Mill (1863 – Utilitarianism): orice intervenție a statului în procesul distributiv duce la scăderea eficienței pieței și deci a bunăstării sociale. Bunăstarea socială este considerată a putea fi crescută exclusiv pe baza mecanismelor economiei de piață. Justiția socială din perspectiva libertarienilor empirici nu există, acest concept odată propulsat în cadrul societății nu poate decât să amenințe liberatatea individuală. Iar dacă justiția socială există atunci ea se reduce la cele trei valori majore, ce trebuie să reprezinte scopuri în sine pentru societate: libertatea individuală, proprietatea și economia de piață. În consecință, intervenția statului este rejectată nu pe motive morale, ci din motive de ordin ‘tehnic’, fiind considerată a avea un impact negativ asupra eficienței economice.

Libertatea individuală este înțeleasă ca absență a oricăror contrângeri, iar individualismul este un corolar al libertății.

Printre cei mai importanți reprezentanți moderni ai libertarianismului empiric se numără Milton Friedman (1962 – Capitalism and Freedom, Milton Friedman și Rose Friedman, 1980 – Free to Choose) și Friedrich A. Hayek (1960 – The Constitution of , 1944 – The Way of Serfdom).

Pentru Friedrich Hayek (1960) rezultatele sau efectele distributive ale economiei de piață nu pot fi juste sau injuste; ele pot fi rele sau bune, în funcție de cine pierde și cine câștigă. Pentru ca o circumstanță să poată fi considerată justă sau nu, ea trebuie să fie cauzată de acțiunea, respectiv lipsa de acțiune, a unei persoane, deci a cuiva care să fie responsabil pentru producerea acesteia. Piața liberă este însă o forță impersonală, similară cu forțele naturale, și ca atare ea nu poate produce justiție sau injustiție.

Pentru aceștia statul are un rol foarte limitat, în termenii lui Adam Smith (1776, The Wealth of Nations), ‘cea mai bună politică guvernamentală este cea care guvernează cât mai puțin’.

Pentru libertarieni deci scopul în sine al unei societăți este deci respectarea și garantarea libertății individuale, a proprietății private și a pieței libere.

Liberalismul

Pentru liberali cele trei principii fundamentale – i.e. garantarea libertății individuale, garantarea proprietății private și economia de piață – joacă un rol esențial, dar nu ca scop în sine a unei societăți ci ca instrumente necesare pentru realizarea dezideratului justiției sociale. Creșterea bunăstării sociale este în fapt obiectivul principal, iar cele trei principii fundamentale reprezintă instrumentele cele mai eficace pentru realizarea acestui obiectiv.

Teoriile liberale derivă din așa-numitul ‘noul liberalism’, având la bază filosofia utilitaristă și rawlsianismul. În politica socială aceast tip de abordare s-a reflectat în argumentația unor teoreticieni ca Beveridge, Keynes și Galbraith și în politica unor guverne, ca de exemplu administrația John Kennnedy.

Liberalii deci consideră că:

societatea trebuie să fie analizată pornind de la indivizii ce o constituie (deci de la utilitățile individuale)

proprietatea privată și economia de piață reprezintă principalele instrumente de realizare a dezideratelor sociale

statul este îndreptățit să intervină în măsura în care această intervenție nu distorsionează mecanismele pieței libere și nu încalcă garantarea libertății și proprietății private și în măsura în care duce la creșterea bunăstării colective fără a reprezenta o amenințare la adresa bunăstării individuale (utilitarismul).

John Rawls (1972 – A Theory of Justice) – o figură proeminentă a filosofiei liberale – propune o soluție mai elaborată în definirea obiectivelor de justiție socială. Pentru Rawls conceptul de justiția socială nu se justifică numai în termeni de moralitate, dar și dintr-o perspectivă funcțională: instituțiile nu pot supraviețui decât în măsura în care ele sunt juste. Justiția socială poate fi înfăptuită, din perspectiva lui Rawls, prin respectare libertății fiecărui individ, prin redistribuirea bunăstării în favoarea celor mai defavorizați indivizi dintr-o societate și – nu în ultimul rând – prin garantarea unei egalități de șanse în ceea ce privește accesul la diferite poziții sociale.

Colectivismul

Colectiviștii pun în prim plan egalitatea, înțeleasă în sensul cel mai comprehensiv, ca egalitate de rezultat. Atât socialiștii cât și marxiștii consideră că redistribuția este absolut necesară într-o societate pentru a realiza dezideratele de justiție socială. Pe lângă egalitate, libertatea și fraternitatea (i.e. solidaritatea socială) constituie premisele unei societăți juste. În termenii lui David Miller (1976) accentul cade mai mult pe drepturi și nevoi, decât pe recompense.

Principalul criteriu redistributiv pentru aceștia este nevoia: egalitatea poate fi realizată distribuind fiecăruia după nevoi.

Care este rolul statului în realizarea acestor deziderate, este o problemă controversată.

(1) Socialiștii fabianiști (vezi R.H. Tawney, A. Crosland, R.M. Titmuss) consideră că aceste obiective se pot realiza și în condițiile existenței unei economii de piață, iar intervenția statului este fundamentală. Din punctul acestora de vedere, statul bunăstării este esențial pentru realizarea justiției sociale.

În accepțiunea acestora:

piața liberă duce la obținerea unor avantaje personale, individuale, și nu a avantajului general

creșterea utilităților individuale nu duce automat la creșterea bunăstării generale, sociale

piața liberă are un caracter nedemocratic, în sensul că multe dintre deciziile ce afectează pe toți sunt luate de către grupuri restrânse, de către elite economice adesea

piața nu duce la o distribuție în raport cu nevoile sau cu meritele individuale, ci distribuie costurile diferitelor acțiuni economice arbitrar, fără discernământ

piața liberă nu se poate auto-reglementa în toate cazurile

piața liberă singură nu a reușit să elimine sărăcia sau inegalitatea într-o societate

Denumirea de socialiști fabianiști provine de la un grup constituit în Anglia la sfârșitul secolului al 19-lea, așa numitul grup pentru reformă socială, în jurul lui Thomas David (un anarhist scoțian) și având ca reprezentanți de seamă pe Sydney Webb (în calitate de ‘ideolog’ și ‘gânditor’ al grupului) și pe scriitorul George Bernard Shaw. Grupul s-a intitulat ‘fabianist’ pornind de la personalitatea lui Quintus Fabius Maximus, om politic și general roman (280-203 î.e.n). Acesta a devenit cunoscut ca Fabius Cunctator, în urma tacticii pe care a adoptat-o în lupta împotriva lui Hanibal: tactica hărțuielii și amânării unei bătălii decisive. La fel ca Fabius Cunctator, aceștia considerau că lupta pentru socialism nu se câștigă prin confruntare directă, i.e. prin lupta de clasă și marxism revoluționar, ci prin educație și persuasiune. Socialismul nu este o problemă de confruntare între două clase – burghezii și muncitorii – ci o problemă mai generală, ce nu are o determinare de clasă.

Scopul ultim al Societății Fabiane era tranformare și modernizarea ordinii sociale prin instaurarea unei societăți social-democrate.

(2) Marxiștii, pe de altă parte, consideră că justiția socială nu se poate realiza în prezența unei economii de piață; singura modalitate de intervenție efectivă este schimbarea regimului economic, într-o economie planificată, de tip socialist.

Rezumat

Să rezumăm, ca o concluzie generală, rolul pe care aceste paradigme îl atribuie statului în realizarea justiției sociale. Libertarienii rejectează intervenția statului mai mult decât cea necesară pentru ca acesta să îndeplinească o funcție de gardian. Justificarea acestei convingeri este însă diferită, adepții dreptului natural dezvoltând o argumentație în termeni morali în timp ce adepți ai dreptului empiric își întemeiază argumentația pe o analiză a pieței economice. Liberalii, ca de altfel și socialiștii fabianiști, consideră intervenția statului în redistribuirea unor resurse sociale ca fiind necesară, fără o limitare strictă a intervenționismului: liberalii condiționează intervenția statului de aspectul eficienței economice – optimalitate Pareto (în particular Rawls o condiționează și de principiul maxi-min, fără însă a fi un egalitarist), în timp ce socialiștii o condiționează de creșterea egalității rezultatelor.

În ceea ce privește criteriile în raport cu care redistribuția ar trebui să aibă loc, adepții dreptului natural consideră dreptul la deținere ca unic criteriu de distribuire a bunăstării, ceea ce implică lipsa necesității oricărui tip de redistribuire, iar libertarienii empirici susțin ca și criteriu redistributiv meritele și drepturile (civice, politice). Liberalii au în acest sens o poziție mai ambiguă, luând în considerare ca și criteriu al redistribuției atât meritele și/ sau drepturile cât și nevoile, ceea ce îi apropie, într-o oarecare măsură de socialiști, care optează pentru nevoie ca și criteriu fundamental.

În ceea ce privește bunurile ‘de redistribuit’, și aici opțiunile sunt împărțite: opțiunile sunt determinate pe de-o parte de criteriul redistributiv favorizat, și, pe de altă parte, de modul în care este operaționalizată bunăstarea.

Semnificațiile conceptului de egalitate

Un concept important în cadrul analizelor justiției sociale este cel de egalitate. Egalitatea înseamnă în termeni foarte generali identitatea în raport cu o anumită caracteristică, cu un anumit criteriu, și deci se referă la înlăturarea diferențelor sau dezavantajelor unora în raport cu criteriul considerat a fi relevant. Doar într-un sens restrâns egalitatea este înțeleasă și definită ca egalitate de rezultat, ca egalitate distributivă.

Cele mai frecvente tipuri de egalitate, sau criterii în raport cu care sunt promovate politici egalitariste, sunt:

Egalitatea tratamentului aplicat indivizilor, i.e. toți indivizi sunt tratați ‘la fel’, astfel încât să fie înlăturate dezavantajele de acces la diferitele servicii/ beneficii publice, respectiv sociale. Tratarea egală în mod uzual se referă la tratarea indivizilor de către stat, respectiv administrația publică, în așa fel încât să nu îngrădească sau să creeze dezavantaje în ceea ce privește accesul indivizilor la resursele sau serviciile sociale la care potențial sunt îndreptățiți. Ideea în spatele acestui concept este de a elimina favoritismul, respectiv discriminările bazate pe prejudecăți (ceea ce se numește și echitate orizontală). Tratarea egală ține de justiție procedurală. Tratarea tuturor indivizilor ca egali este un principiu esențial în concepția libertariană. Acesta stă la baza posibilității garantării libertății individuale, înțeleasă ca o libertate universală: fiecare individ este liber, în măsura în care nu încalcă libertățile celuilalt. Principiul egalității – în grijă și respect față de indivizi –este deci esențial chiar și pentru cei mai radicali apărători ai economiei de piață și contestatari ai rolului statului. Principiul ‘egalității grijii și respectului’ în modul de tratare a indivizilor nu spune nimic despre nivelul implicării statului în distribuția economică și protecția socială, consideră Rothstein (1998); acest principiu poate fi combinat cu orice tip de politică, fie ea una minimalistă, fie una înalt comprehensivă, având la bază ideea kantiană a ‘egalității valorice și autonomiei morale a tuturor ființelor umane’. O astfel de concepție asupra modului de tratare a individului nu presupune deci o implicare morală sau valorică a statului.

Egalitatea de șansă, sau oportunități egale, cu scopul înlăturării diferitelor dezavantaje în ceea ce privește poziția competitivă în raport cu alții. Egalitatea de șansă poate fi deci înțeleasă ca egalitate a poziției inițiale, astfel încât indivizii să nu aibă dezavantaje de pornire atunci când intră în competiție unii cu alții. Astfel competiția poate fi câștigată de oricine, fără ca poziția inițială să favorizeze, respectiv defavorizeze pe cineva. Aceast mod de definire a egalității de șansă vizează evitarea perpetuării inegalităților. Egalitatea de șansă astfel înțeleasă a reprezentat un concept deosebit de important în cadrul politicilor educaționale.

Egalitatea distributivă, sau egalitatea rezultatelor, ceea ce, la limită, inseamnă reducerea tuturor dezavantajelor. Aceast mod de înțelegere a egalității este caracteristic ideologiilor de tip colectivist.

Relația între egalitate și discriminare pozitivă. Disciriminarea pozitivă, ca strategie de redresare a dezechilibrelor, depășește granițele egalității, prin încercarea sa de a compensa anumite segmente sau grupuri sociale, într-o anumită zonă a socialului, pentru dezavantajele asociate acestora în cadrul societății. Această strategie presupune o tratare favorizantă a grupurilor considerate a fi dezavantajate, ceea ce are ca și consecință majoră, crearea unor noi forme de inegalitate, respectiv discriminare.

Într-o primă fază, discriminarea pozitivă are scopuri egalitare în sensul că fie compensează anumite grupuri într-o anumită zonă a socialului pentru dezavantajele ce le caracterizează în alte zone ale socialului, fie compensează pentru dezavantaje suferite în trecut. Ea poate duce la creșterea egalității rezultatelor în ansamblu, dar numai pe seama egalității oportunităților și tratării egale, consideră Spicker (1998, pg.132). În ceea ce privește aceste ultime două forme de egalitate, ele sunt grav încălcate prin promovarea unor strategii de discriminare pozitivă. Avantajând un grup, automat dezavantajezi pe restul. Dacă de exemplu discriminarea pozitivă se aplică unei minorități etnice, pe baza unei corelații semnificative între aceasta și nivel de sărăcie ridicat, atunci dezavantajați nu vor fi numai cei din afara grupului, dar și cei din interiorul grupului, care sunt săraci, în raport cu cei care sunt înstăriți.

O practică de discriminare pozitivă este de exemplu acțiunea afirmativă întreprinsă în SUA, în vederea favorizării negrilor și femeilor la admiterea în cadrul programelor educaționale universitare.

6. Beneficii/ servicii contributorii: asigurările sociale

Sisteme asiguratorii – considerații teoretice

De ce se asigură indivizii?

Orice individ rațional tinde să își minimizeze riscurile în mod voluntar atâta timp cât valoarea siguranței sale este mai mare decât costurile nete de asigurare a riscurilor.

De ce statul impune obligativitatea contribuției la un sistem de asigurări național?

Argumentul standard al voluntarismului vizează faptul că este eficient ca un individ să aibă dreptul să decidă singur asupra nevoii de a se asigura atâta timp cât costurile asociate deciziei sale sunt suportate numai de el. Ceea ce însă nu se întâmplă întotdeauna. Adesea există o serie de externalități pentru societate asociate deciziei de ne-asigurare.

Dacă nu te asiguri împotriva riscului de a-ți pierde integral veniturile, nu numai tu ești cel ce va suporta costurile. Poți muri de foame, dar și familia și cei ce depind de tine vor muri de foame. Costurile de înmormântare le suportă tot cei din jur, la fel și dacă vei da cuiva în cap sau vei omorâ pentru bani. Acest rezultat impune deci costuri externe pentru ceilalți, ducând la o reducere directă a utilității altor indivizi.

Adesea obligativitatea asigurării anumitor riscuri se limitează la acoperirea costurilor externe pe care le-aș putea crea ne-asigurându-mă, în timp ce costurile legate de propriile mele pierderi sunt asigurate pe piața privată, în mod voluntar: pot să mă îmi asigur propriile mele pierderi dacă vreau. Ex.: asigurarea obligatorie auto de răspundere civilă, în România

De ce și în ce condiții furnizează statul însuși asigurarea?

De exemplu, în cazul asigurărilor obligatorii de răspundere civilă pentru deținătorii de autoturisme, statul impune obligativitatea asigurării dar nu produce, organizează el însuși sistemul de asigurare. De ce în cazul sistemelor de asigurări sociale se întâmplă acest lucru?

Pentru a exista și a fi eficientă o asigurare pe piața privată este necesar să fie îndeplinite câteva condiții:

Probabilitatea de apariție a evenimentului asigurat trebuie să fie:

independentă în populație – i.e. probabilitatea de apariție a unui eveniment pentru un individ nu este influențată de probabilitatea de apariție a aceluiași eveniment pentru alt individ

mai mică de unu – apariția unui anumit eveniment (cel asigurat) este probabilă, dar nu se constituie ca certitudine pentru nici un segment de populație (ca de exemplu șomajul în cazul anumitor ramuri industriale restructurate, cum ar fi minieritul în România)

cunoscută sau estimabilă – probabilitatea de apariție a unui risc să poată fi calculată în baza unor date și indicatori generali, de tipul ratei de dependență demografică, ratei de mortalitate, ratei de morbiditate etc.

cunoscută în aceeași măsură tuturor celor implicați – informația necesară calculului probabilității de apariție a unui eveniment să fie cunoscută asiguratului, accesibilă asiguratorului și costurile de colectare a acestei informații să fie fezabile pentru asigurator

exogenă – probabilitatea de apariție a unui eveniment pentru un individ să nu depindă de comportamentul respectivului individ, deci să nu poată fi influențată de acesta

Toate aceste condiții, dacă sunt îndeplinite, probabilitatea de apariție a evenimentului poate fi estimată în baza unui calcul actuarial. În aceste condiții asigurarea evenimentului se poate realiza pe piața privată. În caz contrar, statul trebuie să preia organizarea unui sistem de asigurări pentru respectivul eveniment.

Asigurările de pensii reprezintă tipul de asigurări cel mai frecvent prezent și pe piața privată. În cazul sistemelor de pensii piața privată poate produce astfel de servicii. În general, pe lângă cele de stat, mai există scheme de pensii ocupaționale sau scheme de pensii pentru top-manageri, organizate de corporații sau asociații, sau private. Cele private se bazează pe sistemul de capitalizare a fondurilor, nefiind ancorate într-un principiu de solidaritate socială sau intergenerațională (vezi mai departe).

Asigurările de sănătate impun costuri foarte ridicate pentru estimarea probabilităților individuale de apariție a diferitelor boli cât și pentru colectarea și controlul informației relevante, necesare acestui calcul. Ca urmare, asigurările de sănătate apar mai puțin frecvent pe piața privată. Cel mai frecvent acest tip de asigurare privată se regăsește în sistemul american, în care numărul și densitatea firmelor private de asigurări pentru o serie largă de evenimente (de la asigurări de viață, mașină, locuință, geamuri până la asigurări împotriva diferitelor erori profesionale) este foarte mare, preluând o serie de costuri asociate servicilor de sănătate.

Asigurările de șomaj reprezintă singura formă de asigurări ce nu se regăsește pe piața privată. În cazul șomajului probabilitățile individuale de a ajunge șomer sunt corelate. Dacă o persoană rămâne șomeră, acest lucru va influența piață muncii prin presiuni asupra nivelului salarial, ducând la scăderea acestuia. Deși probabilitatea de a rămâne șomer este estimabilă, istoria de angajare a individului reprezintă o informație esențială pentru realizarea acestui calcul. Acest tip de informație este greu de controlat și verificat de către asigurator cu costuri rezonabile. Cea mai mare problemă însă în ceea ce privește șomajul este faptul că probabilitatea de apariție a acestui eveniment nu este exogenă. Individul asigurat poate influența el însuși probabilitatea de a deveni șomer. De exemplu, mă asigur apoi lucrez pe gratis o perioadă pentru cineva cu condiția ca angajatorul să mă concedieze. Mai mult decât atât individul însuși poate influența durata șomajului.

Pe scurt, piața nu poate asigura riscul de șomaj; astfel statul intervine printr-un sistem propriu de asigurări, ce nu funcționează însă pe baza unor calcule actuariale.

4) Principiul solidarității sociale

Sistemele de asigurări sociale obligatorii au luat naștere în baza unei solidarități sociale în fața riscului.

Solidaritatea socială, intra- și intergenerațională, poate fi definită ca o formă de interdependență care nu se reduce la reciprocitate bazată pe interese individuale. Solidaritatea socială este rezultatul unei inter-relaționări reciproce susținute.

Solidaritatea socială diferă atât de caritate cât și de altruism, prin faptul că nu este unilaterală.

Durkeim explică geneza solidarității organice, spre deosebire de cea mecanică, ce caracteriza societățile tradiționale, pre-moderne, ca o reacție la riscurile și incertitudinile asociate unei economii complexe. Dacă numărul celor ce împărțășesc aceleași riscuri este foarte mare, acoperind o proporție semnificativă a unei colectivități, atunci crește și probabilitatea de apariție a unei forme de solidaritate socială.

Solidaritatea socială se manifestă deci prin difuzarea asumării riscurilor la nivelul întregii societăți, astfel încât oricine este în situația de a face față efectelor nedorite ale apariției unui eveniment/ acțiune socială să poată fi ajutat.

Libertarienii contestă puternic principiul ajutorului la nivel social. Aceștia favorizează mai degrabă un model de justiție socială ce are la bază principiul auto-suficienței și auto-ajutorării.

Liberalii favorizează un principiu de tip meritocratic, bazat pe răsplată, limitând ajutorul doar la cei mai săraci, acesta fiind privit mai degrabă ca un act de caritate, decât un drept social al indivdului de a fi ajutat.

Solidaritatea socială stipulează dreptul la ajutor , ce se dobândește prin renunțarea – la nivelul întregii societăți – la ideea de auto-suficiență în fața nevoii. Principiul s.s. se reflectă în ideologiile colectiviste, regăsindu-se chiar și în cele trei deziderate formulate de către mișcările socialiste: egalitate, libertate, fraternitate.

S.s. începe acolo unde “conceptul de cetățenie se extinde și asupra aspectelor cel mai personale ale riscurilor și nenorocirilor (…) Ca ființe umane supuse riscurilor, indivizii devin egali” (, 1990).

Asociat solidarității sociale apare un alt concept important: acela de universalism în raport cu riscurile, respectiv în raport cu asumarea acestora.

Asumarea colectivă a costurilor asociate unor riscuri se realizează în principal atunci când:

este necesară (din considerente de eficiență, moralitate sau echitate socială) impunerea obligativității asumării colective a riscurilor (dacă lași un om fără venituri acesta: se poate îmbolnăvi și impune costuri asupra sistemelor de sănătate publică, sau poate deveni infractor și duce la crearea unui climat de insecuritate socială, sau ‘nu este bine să lași pe cineva să moară de foame’, sau ‘toți putem ajunge în această situație și în consecință societatea trebuie să preia această responsabilitate’)

riscurile nu pot fi calculate pe baze actuariale, deci probabilitatea de apariție a riscurilor nu poate fi calculată, deci cunoscută

5) Impactul redistributiv al sistemelor de asigurări sociale

Costuri și beneficii

Asigurările sociale, spre deosebire de cele private (bazate pe contribuții actuariale, deci în baza unui calcul al probabilității de apariție a unui eveniment), redistribuie costurile, adesea către cei pentru care aceste costuri sunt mai ușor de suportat. Acest fapt se realizează prin impunerea unei contribuții proporționale cu veniturile. Plata deci se face în funcție de posibilități. Beneficiile sunt distribuite în funcție de nevoi.

Redistribuirea nu se realizează de la cei bogați către cei mai săraci, ci mai degrabă de la cei mai norocoși către cei mai puțin norocoși.

Modul în care sunt calculate beneficiile și nivelul acestora în cazul apariției evenimentului asigurat are consecințe puternice asupra structurii distribuției bunăstării într-o societate:

În cazul sistemelor de asigurări de sănătate, tipul beneficiului și mărimea sa depinde de nevoia particulară a individului, având un caracter puternic personalizat. Indiferent de mărimea contribuției mele, beneficiul pe care îl voi obține, sub forma tratamentului medical, este același și este determinat de tipul de afecțiune și nevoile mele de sănătate

În cazul asigurărilor de șomaj, beneficiile depind de un număr minim de ani de contribuție, iar nivelul acestora se fixează, cel mai adesea, în funcție de numărul de ani de muncă și de venitul anterior. Acest beneficiu este limitat în timp, pentru a nu crea o demotivare a muncii cât și pentru a deveni suportabil din fondul constituit pe baza contribuțiilor individuale. Adesea acest beneficiu, dependent de veniturile anterioare ale individului, este suplimentat de un beneficiu ulterior, având un nivel constant, egal pentru toți indivizii. În unele țări acesta este acordat numai celor mai săraci șomeri, în baza testării mijloacelor de trai.

În cazul asigurărilor de pensii nivelul beneficiul poate fi:

constant – ca în sistemele de asigurări de tip Beveridge

cvasi- proporțional cu veniturile anterioar

proporțional cu veniturile anterioare

Ce impact au aceste tipuri de beneficii asupra inegalității sociale?

Beneficiile perfect proporționale cu veniturile anterioare sunt de natură a menține inegalitatea veniturilor într-o societate, în timp ce orice formă cvasi-proporțională duce la scăderea, într-o măsură sau alta, a inegalității veniturilor într-o societate. Cea mai puternică scădere a inegalității se realizează în cazul acordării unor beneficii constante ca nivel

În cazul asigurărilor de șomaj nu se pune problema unei redistribuții între cei mai săraci și cei mai bogați, deci a scăderii inegalității; în acest caz redistribuția se realizează mai degrabă de la cei mai norocoși către cei mai puțin norocoși.

În cazul asigurărilor de pensii avem de-a face cu un sistem redistributiv mai accentuat în funcție de gradul de corelare a beneficiului cu venitul, respectiv contribuția, individului.

Dacă pensia reprezintă un beneficiu cu nivel constant pentru toată lumea, atunci gradul de redistribuire de la cei mai bogați către cei mai săraci este maxim, scăzând deci inegalitatea de venit cel mai mult.

Dacă pensia este proporțională cu venitul atunci inegalitatea se menține, sistemul de asigurări ne-având un caracter redistributiv.

De obicei însă sistemele de asigurări de tip bismarckian adoptă o soluție intermediară, cu beneficiul corelat într-o oarecare măsură cu venitul, dar nu integral. Aceste sisteme, în funcție de modul de calcul al nivelului beneficiului, prezintă un oarecare grad de redistribuție, ducând, într-o măsură mai mare sau mai mică la scăderea inegalității.

Redistribuția se realizează și de la bărbați la femei. În general – în termeni statistici – contribuțiile sunt mai mari în cazul bărbaților (ce au un venit în medie mai ridicat decât femeile) iar șomajul în rândul femeilor este mai ridicat, în timp ce vârsta de pensionare este mai scăzută, iar speranța de viață la naștere mai crescută în rândul acestora.

Obiectivele sistemelor de asigurări sociale:

într-o oarecare măsură reducerea sărăciei, prin creșterea echității orizontale: sistemul de asigurări sociale crește gradul de echitate socială, deci de acces egal la beneficii/ suport în caz de pierdere a veniturilor primare, din muncă

atenuarea diferențelor de venit de-alungul vieții individului, prin realocarea consumului

securitatea economică: asigurarea în fața unor pierderi neașteptate a veniturilor

solidaritatea socială

6) Tipuri de sisteme de asigurări sociale

a. Sistemul de asigurări sociale de tip Bismarck versus sistemul de asigurări sociale de tip Beveridge

Sistemul bismarckian s-a extins ulterior în toată Europa occidentală, devenind modelul alternativ la sistemul de asigurări beveridgean sau anglo-saxon, sistem caracterizat de beneficii relativ reduse și fixe, finanțate din bugetul de stat, din taxe și impozite generale, reprezentând un nivel minim de protecție combinat adesea cu sisteme de asigurări private.

Lordul Beverdige publică în 1942 un raport asupra stării societății britanice, în care propune adoptarea unui sistem de pensii plătite din impozitele și taxele generale, de la bugetul de stat, având un nivel constant pentru toți beneficiarii.

În sistemul beverdigean actorii sociali semnificativi – sindicate, patronat – nu sunt implicați în structurarea și nici administrarea sistemului. Sistemul continental reprezintă o protecție comprehensivă, adesea nedublată de sisteme private, cu beneficii proporționale cu contribuția, respectiv veniturile.

b. Sisteme asiguratorii în flux continuu (Pay-as-You-Go) versus sisteme asiguratorii cu capitalizarea fondurilor

Sisteme cu capitalizare de fonduri: contribuțiile sunt investite în diferite activități economice aducătoare de profit

Avantaje: Astfel de sisteme nu depind de rata de dependență, și nici de evoluția demografică; aceste fonduri vor avea întotdeauna bani pentru a plăti pensiile

Dezavantaje: Aceste sisteme nu pot face față inflației neanticipate post-pensionare; indexarea beneficiului în raport cu o inflație neașteptată devine aproape imposibil, ceea ce duce la scăderea veniturilor reale din pensie

Sisteme în regim Pay-As-You-Go (excepții: sistemul diferențial, de pensii asociate cu contribuția, în Suedia și Japonia): acest sistem presupune plata pensiilor din banii plătiți de contribuabili, respectiv salariați

Avantaje:

protejează pensiile de inflație

pot crește pensiile ca valoare reală în linie cu creșterea economică

criteriile de eligibilitate pentru o pensie integrală pot fi oricând modificate, ajustate astfel încât să ajusteze beneficiul la situația economică prezentă

Dezavantaje:

puternic dependent de rata de dependență

poate intra în incapacitate de plată

În România, principalele sisteme asiguratorii sunt:

sistemul de pensii, modificat în anul 2000 și în continuare supus revizuirii;

sistemul de protecție a șomerilor

sistemul de asigurări de sănătate

Pentru detalii vezi, L. Pop (coord.), Dicționarul de Politici Sociale (2000), capitolul introductive referitor la aranjamentele legislative și administrative a politicilor sociale în România

7. Beneficii non-contributorii

Beneficiile non-contributorii sunt acele beneficii sociale, monetare, în natură sau sub formă de servicii, necondiționate de plata prealabilă a unei contribuții de către individ. Astfel de beneficii sunt finanțate în general din taxele și impozitele generale.

Din categoria beneficii non-contributorii fac parte beneficiile sau servicile universalist-categoriale, de tipul servicilor educaționale, alocației pentru copii, sau alocației pentru familii cu mai mulți copii, dar și beneficiile selective, acordate pe baza unui test aplicat mijloacelor de trai ale individului sau familiei.

Principiile alocative la baza acestor două categorii de beneficii non-contributorii sunt diferite, la fel și impactul lor redistributiv. Beneficiile universalist-categoriale beneficiază de un proces alocativ în baza unor criterii categoriale, fiind instituite ca drepturi sociale, în baza unui sentiment de solidaritate socială, în timp ce beneficiilor selective le este asociat un principiu alocativ de tip discreționar, iar eligibilitatea acordării acestora este conferită în baza unui test al nevoii, în sensul mijloacelor de trai.

Dacă beneficiile universalist-cateogoriale sunt asociate unei redistribuții preponderent intrapersonale, redistribuția prin intermediul beneficiile selective are un caracter eminamente progresiv, interpersonal.

Legitimitatea beneficii non-contributorii este esențială, cât timp acestea sunt susținute din taxele și impozitele generale.

Beneficii universalist-categoriale

Beneficii universalist-categoriale sunt beneficii sociale de tip non-contributoriu, acordate în funcție de criteriul apartenenței la o o anumită categorie, la limită oricărui individ în baza drepturilor sale de cetățean. În acest caz limită se poate vorbi de beneficiu universalist. Acestea sunt mai rare, și ele vizează mai degrabă anumite servicii sociale, ca de exemplu servicile medicale (dacă acestea nu se acordă în baza unui sistem de asigurări, ci sunt gratuite și finanțate din taxele și impozitele generale) și educația. În România exemple de astfel de beneficii sunt alocația pentru copii (acordată tuturor copiilor indiferent de familia de proveniență), alocația suplimentară pentru familii cu mulți copii (acordată tuturor familiilor indiferent de veniturile acestora). Nivelul acestor beneficii este același pentru toți beneficiarii.

Beneficii universalist-categoriale se constituie mai degrabă ca o reflecție a unui drept social și nu a unui ajutor acordat celor considerați a fi în nevoie, și deci dependenți sociali, ca în cazul beneficiilor sociale selective. Beneficiile universalist-categoriale au ca obiectiv principal creșterea solidarității sociale, desființarea graniței între ‘avantajați’ și ‘dezavantajați’, între cei ce au și cei ce nu au nevoie. Această delimitare între ‘noi’ și ‘ei’, caracteristică beneficiilor sociale selective, este asociată de un proces de stigmatizare a celor ajutați.

Universalismul – ce stă la baza acestor beneficii – presupune o renunțare la ideea auto-suficienței și statuează egalitatea tuturor indivizilor în fața riscurilor.

Redistribuția asociată acestor tipuri de beneficii are mai degrabă un caracter intrapersonal, de minimizare a fluctuaților financiare și de bunăstare ale unui individ, familie sau gospodărie în decursul existenței lor, i.e. de ajustare a veniturilor, respectiv bunăstării, în timp.

Avantaje ale beneficii universalist- categoriale

– Un prim avantaj este legat de faptul că b.u.c. duc la creșterea echității orizontale, deci la integrarea socială a indivizilor, prin respectarea demnității individuale și prin prevenirea excluziunii sociale, la promovarea unor bunuri sociale considerate a fi importante și la corectarea unor dezechilibre între resurse și nevoi.

– Un al doilea avantaj se referă la rata de cuprindere a beneficilor universalist-categoriale, mai ridicată decât în cazul beneficiilor sociale selective, având ca efect creșterea bunăstării unor segmente largi ale populației. Într-o societate în care astfel de beneficii sunt predominante, toți indivizii, ajung, într-o formă sau alta, la un moment dat în decursul vieții lor, să fie beneficiari direcți. Acest lucru, asociat cu un nivel satisfăcător al beneficiilor și/ sau calitatea crescută a servicilor oferite, poate duce și la o creștere a suportului politic pentru astfel de programe. Acesta pare a fi cazul Suediei, unde suportul politic pentru servicile și beneficile de tip universalist-categorial rămâne foarte crescut.

– În al treilea rând, din punctul de vedere al administrării beneficiilor, beneficiile universalist-categoriale prezintă clare avantaje în raport cu sistemele de beneficii sociale selective. Criteriile de elegibilitate sunt simple și clare, iar beneficiile sunt acordate prin intermediul unui sistem administrativ relativ simplu. Costurile administrative asociate sunt minime în raport cu administrarea altor tipuri de beneficii.

– Un alt avantaj este cel al unei rate de acoperire relativ ridicate, i.e. a gradului în care cei eligibili primesc în fapt beneficiul. Rata ridicată de acoperire se datorează, în final, tot sistemului simplu de administrare, chiar și din perspectiva utilizării acestuia de către beneficiar.

Dezavantaje ale beneficiilor universalist-categoriale

Dezavantajele asociate acestor tipuri de beneficii sunt în special de natură economică: costurile pe care le presupun astfel de sisteme sunt foarte ridicate, ducând, în consecință, la creșterea cheltuielilor sociale ale statului. Creșterea cheltuielilor sociale presupune, mai departe, creșterea nivelului de taxare și impozitare a indivizilor. Unele state, și acesta este în mare parte și cazul țărilor Europei de Est și Centrale, nu își pot permite cheltuieli sociale atât de ridicate în condițiile unei economii încă sub-optimale, ce presupune crearea unor structuri motivaționale și concurențiale. Acesta pare să reprezinte un argument central al unor organizații internaționale (ca de exemplu Banca Mondială) în defavoarea adoptării în țările în tranziție a unor astfel de sisteme de beneficii.

Criticile la adresa acestor sisteme de beneficii/servicii sunt și de natură morală. Sistemele universalist-categoriale tind să ducă la standardizarea servicilor oferite populației (e.g. aceleași servicii medicale pentru toți) și deci la lipsa de opțiune a indivizilor în raport cu tipul acestora. Acesta pare a fi și un efect al descurajării sectorului privat în oferirea unor alternative de protecție socială. În ce măsură – se întreabă criticii – este statul îndreptățit să se implice într-un grad atât de ridicat în viața cetățenilor, privându-i de libertatea alegerii unui proiect de viață individual?

Universalismul, legat de ideologia colectivistă, presupune că statul nu este neutru din punct de vedere moral, ci purtător al unor opțiuni valorice în ceea ce privește, cel puțin unele proiect de viață (Rothstein). Statul pornește de la o imagine mai mult sau mai puțin perfectă asupra modului în care cetățenii săi ar trebui să își structureze viața. Aceasta poate reprezenta o opțiune pentru colectivități foarte omogene; odată cu apariția unei diversități foarte mari în ceea ce privește stilurile și proiectele individuale de viață, aceasta încetează a mai fi o posibilitate reală, consideră criticii. Creșterea funcțiilor paternaliste ale statului, în detrimentul libertății individuale pare a fi critica cea mai importantă a liberalismului.

Alte dezavantaje majore sunt legate de încurajarea dependenței de stat, cu consecințe negative nu numai asupra motivației de a munci și deci asupra productivității și creșterii economice (argumente utilizate de către majoritatea economiștilor), dar și asupra relațiilor familiale și de rudenie, deci a rețelelor de tip familial.

Un alt dezavantaj se referă la fiscalitatea ridicată pe care o presupune adoptarea unor beneficii universalist-categoriale comprehensive

Beneficii selective

Beneficii selective sunt acele beneficii sociale non-contributorii, acordate în funcție de nevoie, în urma aplicării unui test în raport cu nivelul de trai. Ele se regăsesc în literatura de specialitate și sub denumirea de beneficii bazate pe testarea mijloacelor de trai. Exemple de astfel de beneficii sunt ajutorul social (în sistemul românesc), subvențiile oferite în vederea plății cheltuielilor de întreținere sau chirie (Suedia), ajutorul social pentru familiile cu copii în întreținere (SUA).

Beneficii selective au ca obiectiv principal asigurarea unui minim social acceptabil de trai, indivizilor, familiilor sau gospodăriilor (în funcție de unitatea de măsură a bunăstării aleasă – vezi ‘bunăstare socială’), dintr-un motiv sau altul nu se află sub acest minim. Ele vizează deci în mod special reducerea sărăciei. B.s. sunt gândite ca un ultim resort al protecției sociale, atunci când piața, sistemele de asigurări sociale sau alte tipuri de beneficii sociale non-contributorii, eventual și rețelele de tip tradițional (în funcție de unitatea de măsură aleasă) eșuează în a oferi individului un suport minim sau altfel spus când orice formă de auto-ajutoare devine inoperantă pentru individ. Beneficile selective sunt înalt focalizate asupra segmentului celor ‘cu adevărat în nevoie’.

O consecință a beneficilor selective este reducerea inegalității sociale.

Principiul redistributiv. Filosofia acestor beneficii este cea a ajutorării de către societate numai a celor ce nu se pot ajuta singuri. Redistribuția, prin intermediul b.s., se realizează de la cei cu venituri (mai ridicate) – prin intermediul sistemului de taxare și impozitare – către categoriile de indivizi cu venituri mici sau fără venituri. Acest tip de redistribuție are, spre deosebire de beneficiile universalist-categoriale – un caracter mai degrabă interpersonal.

Eligibilitate și tipuri de testare a mijloacelor de trai. Eligibilitatea pentru b.s. se stabilește pe baza unui ‘test’ aplicat individului, familiei sau gospodăriei în vederea evaluării nivelului mijloacelor de trai în general (inclusiv bunuri de lungă folosință, alte bunuri mobilirare și imobiliare, economii personale etc.), sau a veniturilor în particular.

Testarea se poate face prin mijloace strict birocratic-administrative, în special atunci cănd ‘mijloacele de trai’ luate în calcul se reduc la venituri monetare. Un astfel de mecanism de testare presupune deci o limitare a definiției mijloacelor de trai, dar și existența unui control suficient de efecient în raport cu declarațiile personale ale indivizilor (deci o instituție a fiscului ‘puternică’), cu scopul diminuării pierderilor inerente unui astfel de sistem, i.e. a plăților în surplus sau a plăților către cei neeligibili.

O altă modalitate de testare presupune implicarea sistemelor expert, în special când mijloacele de trai sunt definite în termeni mai comprehensivi, incluzând nu numai venituri monetare și bunuri de consum, ci și nevoi de consum personale, deci atunci când beneficiile sunt personalizate. Sistemul expert în acest caz îl reprezintă asistența socială.

Cele două modalități de testare diferă atât în ceea ce privește costurile asociate procedurii de testare, cât și în ceea ce privește impactul redistributiv. Dacă sistemul de testare strict admnistrativ-birocratic presupun costuri mai scăzute, prin standardizarea procedurii, erorile de focalizare, i.e.plățile în exces (către cei eligibili sau către cei ne-eligibili) și ne-plățile către cei eligibili, sunt însă mult mai iminente decât în cazul testării prin intermediul sistemelor expert. În cazul celei din urmă, focalizarea este mai fin calibrată, cu prețul însă a unor costuri de administrare a procedurii de testare mult mai ridicate.

Alocarea beneficiilor selective are deci un puternic caracter discreționar, chiar și în cazul în care testarea se realizează într-o manieră administrativ-birocratică. Un astfel de mecanism alocativ are ca efect direct scăderea echității orizontale.

Testarea mijloacelor de trai nu se realizează numai cu scopul stabilirii eligibilității, dar și pentru stabilirea nivelului beneficiului. Beneficiile acordate nu sunt, în cadrul unui sistem de beneficii selective, egale pentru toți indivizii, ci depind de nivelul inițial al bunăstării, respectiv veniturilor individului, familiei sau gospodăriei. Beneficiile selective au ca scop aducerea tuturor beneficiarilor la același nivel, considerat a fi minim social acceptabil (poate reprezenta un prag de sărăcie sau nu) indiferent de nivelul lor inițial (atâta timp cât acesta este mai mic).

Unitatea în raport cu care se evaluează mijloacele de trai, i.e. individul, familia sau gospodăria, reprezintă o alegere foarte importantă, cu implicații de natură morală, dar și pragmatică. Alegerea individului ca unitate de măsură are ca premisă centrală respectarea autonomiei și libertății individuale, în ceea ce privește propriile opțiuni în raport cu stilul de viață, proiectele individuale de viață, și, în particular a deciziilor legate de patternul de consum. Costurile asociate unui sistemul de b.s. ce utilizează ca unitate de măsură individul vor fi mult mai ridicate, datorită lărgirii sferei de definire a nevoii, astfel încât conceptul să subsumeze și nevoia de libertate de decizie asupra propriului consum și stil de viață. Alegând familia ca unitate de analiză, individul este privat de libertatea deciziei fiind ‘condamnat’ la împărtășirea nevoilor dar și a resurselor. Costurile asociate unei astfel de opțiuni sunt însă reduse. Argumentul utilizat în favoarea alegerii gospodăriei ca unitate de evaluare este legat de contextul ‘natural’ în care trăiește individul; familia reprezintă adesea o unitate artificială, pe când gospodăria este mediul natural al individului. Contra-argumente de natură morală pot fi aduse și în cazul alegerii gospodăriei ca unitate de măsurare a bunăstării: mai multe familii care trăiesc împreună, adesea aparținând unor generații diferite, nu au obligația de a împărți veniturile și nu se poate presupune că ar trebui să utilizeze resursele monetare și nemonetare în comun. În majoritatea țărilor unitatea de măsurare o reprezintă familia.

În ceea ce privește servicile selective, testarea eligibilității se realizează similar cu testarea în cazul acordării unor beneficii monetare. Un bun exemplu de servicii selective sunt cele două programe federale menite să acopere cheltuieli medicale elementare pentru anumite categorii de persoane sărace sau grupuri cu risc crescut de sărăcie: (1) programul Medicaid, destinat în principal copiilor, femeilor însărcinate și indivizilor cu venituri foarte reduse, aflați sub pragul de sărăcie și (2) programul Medicare, de tip asiguratoriu, dar destinat în principal persoanelor vârstnice și celor cu disabilități.

Avantaje ale beneficilor selective

– Un prim avantaj îl reprezintă costurile relativ scăzute care sunt asociate unei focalizări înalte. Prin natura lor, beneficile selective oferă posibilitatea unei protecții sociale minime, asociate cu costuri relativ reduse. Acest argument a fost utilizat cu precădere de ideologiile partidelor de factură neo-liberală.

– Un al doilea avantaj este că prin caracterul lor ‘rezidualist’ permit o intervenție minimă a statului în economie. Degrevarea populației de taxe și impozite ridicate duce la o stimulare a productivității, și, implicit, la eficientizarea economiei. În același timp stimulează piața privată în domeniul serviciilor sociale, acolo unde acestea sunt oferite doar selectiv de către stat.

– Prin însăși natura lor, sistemele de servicii/beneficii selective contribuie, într-o măsură mai mare decât cele universalist-categoriale, la creșterea echității verticale, i.e. la redistrbuirea cu precădere de la cei cu venituri mai ridicate, către cei cu venituri mai scăzute.

Dezavantaje ale beneficilor selective

– În raport cu eficiența economică la nivelul alocării resurselor destinate protecției sociale, beneficile selective pot avea consecințe pozitive sau negative. Un argument des utilizat în favoarea adoptării sistemelor selective este cel al posibilității reducerii sărăciei, printr-o focalizare înaltă, cu costuri relativ reduse. Acest argument însă nu poate fi de-contextualizat în întregime: eficiență unor astfel de programe depinde în egală măsură de aranjamentele instituționale (care pot influența costurile administrative asociate unui astfel de sistem de beneficii), dar și de distribuția bunăstării într-un context socio-economic dat. În țări ca România, cu o distribuție a veniturilor mult deviată înspre venituri mici și foarte mici, fără acea ‘clasă de mijloc economică’, deci cu un segment semnificativ al populației având venituri mici și foarte mici în raport cu întreaga populație, beneficile selective pot fi mai costisitoare (și eventual și mai ineficiente) comparativ cu beneficiile universalist-categoriale, în condițiile unor rezultate redistributive similare.

– Un alt dezavantaj major al beneficilor selective este demotivarea integrării indivizilor pe piața muncii. Asigurarea beneficiarilor a unui nivel minim de trai duce la lipsa de motivație în găsirea unui loc de muncă, în special în cazul indivizilor necalificați, cu perspective reduse de a găsi un loc de muncă semnificativ mai bine remunerat decât beneficiul obținut. Acest efect este numit și ‘capcana sărăciei’. Principalele mecanisme de corecție și deci de prevenire a căderii indivizilor săraci în ‘capcana sărăciei’ sunt:

Un prim mecanism corectiv utilizat este recompensarea muncii remunerate, sub pragul stabilit de eligbilitate, prin acordarea, în plus față de beneficiul în sine, a unui bonus. Nivelul bonusului, dar și relaționarea lui la câștigurile din muncă sunt decisive pentru ca acesta să reprezinte un instrument eficace.

Un al doilea mecanism utilizat este determinarea, și chiar reducerea, perioadei de acordare a beneficiului, astfel încât acesta să nu constituie o soluție permanentă pentru individ, ci să ofere beneficiarului posibilitatea de a-și restabili, prin integrarea pe piața muncii, situația fianciară proprie.

Un al treilea mecanism se referă la descurajarea indivizilor de a solicita ajutorul social în detrimentul căutării unui loc de muncă prin condiționarea beneficiului de prestarea unei munci în favoarea comunității. Această procedură, frecvent utilizată în mai toate țările, duce la încurajarea căutării unui loc de muncă, beneficiul acordat reprezentând în fapt un salariu mai redus decât un salariu minim pe economie.

– O altă problemă majoră derivă și din statutul de recipient pasiv al beneficiarului, care ‘condamnă’ adesea individul la dependență, și, respectiv, la prezervarea condiției de ‘neajutorat’ și beneficiar de ajutor social.

– Beneficiile selective influențează, de asemenea, și o serie de comportamente sociale ale indivizilor, pe lângă cele de natură economică (ca demotivarea integrării pe piața muncii, demotivarea comportamentului de economisire etc.). Astfel de comportamente se pot referi la stilul de viață, la comportamente maritale, educaționale. Nicholas Barr ilustrează o astfel de schimbare prin rezultatele unui studiu de impact a beneficilor selective în SUA, în anii ’70, care ajungea la concluzia că odată cu creșterea în termeni reali a nivelului beneficilor selective acordate familiilor cu copii în întreținere a crescut și numărul de familii monoparentale, în special în cadrul populației de culoare. Unul dintre studiile realizate sub auspiciile Comisii pentru Justiție Socială confirmă, de exemplu, dependența comportamentelor în ceea ce privește integrarea pe piața muncii a femeilor căsătorite, de tipurile de beneficii existente (A. Pratt, 1997).

– Beneficiile selective prezintă și unele probleme în raport cu însăși obiectivele pe care se presupune că le deservesc, și în special în raport cu reducerea sărăciei. De exemplu, ‘războiul împotriva sărăciei’, declarat de către administrația Johnson în SUA în anii ’60 a avut ca efect extinderea programelor de beneficii selective. Eficacitatea acestora însă nu s-a dovedit prea mare. Multe din studiile de evaluare realizate în anii ’70 și ’80 asupra a acestor programe atestă lipsa acestora de eficacitate. Gosta Esping-Anderson și John Micklewright prezintă ratele de reducere a sărăciei ca urmare a taxării și impozitării și a transferurilor sociale în trei țări cu profiluri sociale ale statului foarte diferite (Suedia, SUA și ), la începutul anilor ’80. Din datele prezentate rezultă că cele mai mici rate ale sărăciei dar și cele mai mari rate de reducere a sărăciei, se regăsesc în cadrul modelului suedez, urmat de cel german. SUA, cu o preponderență a b.s. în raport cu beneficiile universalist-categoriale, prezintă cele mai ridicate rate de sărăcie, atât pentru întreaga populație, cât și pentru familii cu copii și familii monoparentale. Pauperizarea pare a fi inerentă sistemelor de beneficii selective, este și concluzia la care ajunge Comisia pentru Justiție Socială din Marea Britanie (CJS, 1993).

– Beneficiile selective ridică cele mai mari probleme, în comparație cu oricare alte tipuri de beneficii sociale, în ceea ce privește echitatea orizontală. Atât datorită faptului că acordarea acestora presupune o serie de criterii asociate testării mijloacelor de trai (de multe ori incomplete, sau discutabile) cât și datorită principiului distributiv ce stă la baza alocării acestora (de tip discreționar), sistemele selective au o putere discriminatorie, în ceea ce privește tratarea în mod egal a tuturor indivizilor aflați în situații similare, foarte scăzută. Discreționaritatea alocării duce și la variații geografice, regionale sau zonale semnificative în ceea ce privește protecția socială a cetățenilor

– Un alt dezavantaj major, caracteristic sistemelor de beneficii selective, este legat de stigmatizarea socială a beneficiarilor. Această demarcație între ‘noi’, cei care plătim, și ‘ei’, cei care primesc, duce cel mai adesea la marcarea socială negativă a beneficiarilor sistemelor selective. Stigma poate reprezenta, în unele cazuri, și una dintre cauzele care duc la o acoperire insuficientă a populației țintă: datorită stigmei asociate mulți indivizi eligibili în fapt nu solicită beneficiile de acest tip. Stigmatizarea adesea contribuie la excluziunea socială a celor mai dezavantajați. În plus, testarea mijloacelor de trai reprezintă un instrument adesea asociat cu o violare a vieții private a individului (prin anchete sociale în locuința solicitantului, de exemplu) ceea ce duce la pierderea a ceea ce Rawls (1971, Social Justice) numea ‘bazele respectului de sine’. Titmuss a fost primul care a asociat stigma cu sistemele de b.s., acesta fiind și argumentul său principal, de ordin moral, în favoarea beneficiilor universalist-categoriale.

– Ratele de acoperire a populației țintă prin intermediul beneficilor/ servicilor selective sunt relativ scăzute în raport cu cele ale beneficiilor universalist-categoriale. În analiza sa, întemeiată pe politica socială în Marea Britanie, A. Pratt (1997), confirmă că rareori se întâmplă ca rata de acoperire a beneficilor selective să ajungă la 50%. Chiar și cu ajutorul unor campanii susținute de informare a publicului (adesea costisitoare), ratele de acoperire sunt greu de crescut peste un anumit nivel. Printre cele mai frecvente cauze ale ratelor scăzute de acoperire se numără lipsa de informare a populației eligibile în raport cu existența beneficiilor, dar și cu modalitatea de aplicare, stigma asociată revendicării beneficiilor, dar și costurile crescute, în termeni monetari și de timp, asociate procesului de solicitatre a beneficiului de către individ.

– Un ultim set de dezavantaje este legat de administrarea beneficiilor și costurile asociate acesteia. Structura și aranjamentele instituționale și organizaționale ale administrației publice pot facilita, sau, dimpotrivă, bloca eficacitatea și eficiența acestor tipuri de programe. Costurile de administrare, în general superioare celor de administrare a beneficiilor de tip universalist-categorial, sunt în mare măsură influențate și de aranjamentele instituționale pre-existente. A. Pratt (1997), de exemplu, invocă studiile Comisiei pentru Justiție Socială (1993) pentru a ilustra ordinul de mărime al costurilor administrative. “Pentru fiecare liră plătită pentru Suplimentarea Venitului, în jur de 11 penny sunt cheltuiți de către administrație, în timp ce cifrele pentru Fondul Social sunt uluitoare, cu 45 de penny în administrație pentru fiecare liră plătită ca beneficiu. În contrast, beneficiul pentru copii (beneficiu universalist, n.n.) costă 2 penny pentru a administra o liră iar pensia în jur de 1 penny pentru fiecare liră plătită” (A. Pratt, 1997, pg. 205).

Oportunitatea adoptării unor sisteme de beneficii selective trebuie evaluată, în general, nu numai în raport cu obiectivele generale ale politicilor sociale, dar și în contextul unor aranjamente instituționale specifice și a unei distribuții particulare a bunăstării.

Beneficii și servicii ne-contributorii în România

În ceea ce privește beneficiile monetare categoriale cele mai importante sunt cele destinate copilului și familiilor cu copii. Deși ele reprezintă ponderea cea mai mare în totalul cheltuielilor cu astfel de beneficii, impactul lor este relativ redus datorită nivelului foarte scăzut al acestora.

Cel mai important beneficiu selectiv, de asistență socială, este venitul minim garantat, menit să suplimenteze veniturile celor ce se plasează sub nivelul pragului stabilit de către Ministerul Muncii și Solidarității Sociale. Nivelul acestui prag este mai scăzut decât pragurile de sărăcie stabilite de diferiți specialiși.

Deși beneficiile și servicile ne-asiguratorii depășesc ca număr și varietate beneficiile și servicile asiguratorii, impactul lor este din ce în ce mai redus, datorită nivelului scăzut de finanțare a acestora. De exemplu, ținând seama de toate sursele publice de finanțare, fără a include însă costurile administrative asociate acestor programe sociale, asistența socială (inclusiv a copilului în dificultate și a persoanelor cu handicap) a reprezentat, în 1997, 2,18% din PIB. Cheltuielile publice pentru educație și sănătate s-au ridicat, în același an, la 5,3% din PIB în timp ce cheltuielile destinate beneficiilor și programelor de asigurări sociale de stat au avut o contribuție de încă 6,1% din PIB. Nivelul întregii protecții sociale în 1997 a fost, pe ansamblu, de 13,5% din PIB.

8. Clasificări și tipologii ale regimurilor de protecție socială

Clasificările și tipologiile referitoare la politicile sociale au început să ia naștere pe fondul unei nevoi crescânde de identificare, descriere și explicare a profilurilor politicilor sociale în țări diferite, cu orientări ideologice dar și istorie socială și politică diferite. Mai concret, s-a pornit de la nevoia explorării naturii relației între diferitele moduri de abordare a protecției sociale la nivelul statelor și alte variabile ca de exemplu ideologia politică dominantă, cultura social-politică, nivelul dezvoltării economice, istoria socială etc.

Nivelul cheltuielilor publice sociale reflectă gradul de implicare a statului în protecția socială a cetățenilor săi. George și Taylor-Gooby consideră însă că dinamica acestor cheltuieli (creșterea, respectiv scăderea acestora în termeni reali) nu este determinată în mod semnificativ de opțiunea pentru un anumit model de justiție socială sau de tipul de ideologie dominantă la un moment dat (vezi Modele de justiție socială).

Nivelul cheltuielilor publice sociale nu spune însă nimic despre modul în care cetățenii sunt protejați prin intermediul politicilor sociale, deci despre redistribuția bunăstării prin intermediul statului: care sunt categoriile sociale ce beneficiază în primul rând de măsurile de protecție socială? Care sunt diferențele între diferitele categorii sociale în ceea ce privește protecția socială? Un al doilea criteriu de analiză a profilului statului social este deci natura programelor sociale și ponderea diferitelor tipuri de programe în totalul acestora.

Richard Titmuss identifică 3 modele de state (i.e. de politici sociale):

Statul rezidualist (având ca reprezentant SUA): Statul deține un rol marginal în protecția socială a cetățenilor săi, intervenind doar atunci când piața liberă și familia eșuează în a oferi o protecție socială minimă individului. Intervenția statului se justifică deci doar în situații extreme, și chiar și atunci această intervenție trebuie să ia o formă temporară, punctuală, pentru a nu induce efecte de demotivare a muncii.

Statul bazat pe merit/ performanță (). Statul intervine într-o oarecare măsură în protejarea cetățenilor săi dar această intervenție are la bază criterii de merit și performanță în muncă. Statul are în acest sens o funcție de completare a pieței economice, recompensând munca și performanța. Tipul de politică socială dominantă este sistemul de asigurări sociale.

Statul redistributiv-instituțional. Statul devine un actor central în cadrul sistemului de protecție socială, iar bunăstarea socială o instituție bazată pe principii universaliste, având ca și criteriu redistributiv nevoia, în baza drepturilor sociale asociate statutului de cetățean.

Regimurile reale reprezintă combinații între aceste tipuri ideale, cu dominanța unuia sau altuia dintre profilurile ce caracterizează tipurile ideale. Istoria statului bunăstării în general, deci istoria statului ca promotor al protecției sociale, atestă o evoluție a majorității statelor europene de la modelul rezidualist (caracterizat de o ideologie de tip libertarian) la cel instituțional (ce poartă amprenta unei ideologii de tip colectivist).

Cele trei dimensiuni ce stau la baza identificării regimurilor de bunăstare ale lui Esping-Andersen sunt:

Gradul de de-comodificare indus de servicile sociale – se referă la gradul în care indivizii sau familiile pot beneficia de un nivel acceptabil de bunăstare independent de participarea lor pe piața muncii. Indivizii – în calitatea lor de ‘mărfuri’ (commodities) – se supun mecanismelor pieței: cu cât sunt mai mulți, cu atât crește competiția iar prețul acestora (a forței de muncă pe care o vând) scade. Individul, prin munca sa, este o marfă: gradul în care statul atenuează această condiție a individului se traduce prin gradul de ‘de-comodificare’. Decomodificarea reflectă deci gradul în care individul are acces la beneficiile și servicile sociale (și implicit la bunăstare) în mod necondiționat, deci independent de participarea sa pe piața muncii și independent de un sistem bazat pe testarea mijloacelor de trai, sau de tip asiguratoriu.

Un grad relativ crescut de de-comodificare asigură indivizilor posibilitatea de a opta – voluntar și fără o a-și pierde venitul sau nivelul de bunăstare – pentru ieșirea de pe piața muncii atunci când consideră acest lucru necesar.

Există o legătură puternică între gradul de de-comodificare și nivelul drepturilor sociale, consideră Esping-Andersen (1990). Ilustrarea aceastei legături autorul o realizează prin explicitarea rolului celor două concepte în cadrul celor trei tipuri de ideologii: liberală, conservator-corporatistă și colectivistă.

Într-un regim de bunăstare dominat de asistență socială (de tip liberal), în pofida faptului că protecția socială are la bază nevoia, și nu performanța dovedită prin muncă, beneficiile acordate de către stat sunt reduse, nivelul lor asigurând doar supraviețuirea individului. În cadrul unui astfel de sistem de protecție socială efectul de de-comodificare, consideră Esping-Andersen, este doar evitat. Rezultatul este de a întări piața economică, atâta timp cât toți, cu excepția celor ce eșuează pe piața muncii, sunt încurajați să își contracteze servicii/ beneficii în sectorul privat.

Într-un regim de tip asiguratoriu bismarck-ian (conservator-corporatist) beneficiile sociale depind de contribuții, deci de muncă și angajare. Nu prezența dreptului social dictează măsura în care programele sociale reprezintă o alternativă viabilă la dependența de piața muncii (economică), ci regulile și condițiile ce guvernează astfel de sisteme: sistemele de asigurări sociale reproduc diferențierea existentă pe piața muncii. Sistemele de asigurări de tip Beverdige prezintă un grad mai ridicat de decomodificare, având la bază principiul solidarității sociale și garantând tuturor celor ce au contribuit la bugetul statului un beneficiu egal, în virtutea unui drept social. Gradul de de-comodificare a unui astfel de sistem de asigurări de tip Beverdige depinde de nivelul beneficilor garantate, deci de măsura în care acestea pot reprezenta o alternativă viabilă, reală la participarea pe piața muncii.

Sistemele de tip scandinavic (social-democrate) garantează, prin universalitatea lor, un grad înalt de de-comodificare. Beneficiile și servicile sunt garantate în virtutea drepturilor sociale ale tuturor cetățenilor/ rezidenților unui stat, și nu sunt condiționate de participarea la piața muncii. Mai mult, nivelul acestora nu este fixat în funcție de nivelul contribuției și este suficient cât să asigure un nivel decent de trai.

Impactul redistributiv al beneficiilor/ servicilor sociale. Tipul de politici sociale adoptate poate duce cu preponderență la:

reducerea sărăciei

reducerea inegalității

menținerea stratificării sociale

creșterea egalității

Sistemele în care predomină asistența socială duc la accentuare a stratificării sociale, mai mult chiar la promovarea unui dualism social, datorită apariției unei categorii distincte: cei ce sunt în nevoie, ce supraviețuiesc din ajutorul statului (acordat în baza testării mijloacelor de trai), ce au eșuat pe piața muncii. Ajutorul acestora este un proces social stigmatizant, ce îi separă de ceilalți. Lumea se împarte în noi (cei ce plătim) și ei, cei ce primesc, ce sunt ajutați.

Sistemele de tip asiguratoriu promovează explicit reproducerea în cadrul protecției sociale a stratificării sociale realizate pe piață muncii. În astfel de sisteme cele mai vulnerabile grupuri sunt cei ce se plasează în afara pieței muncii și cei cu o poziție instabilă pe piața muncii.

Sistemele social-democrate promovează egalitate de status. Toți cetățenii sunt îndreptățiți la protecție socială, indiferent de statusul lor derivat pe piața muncii. Statele ce optează pentru sisteme de protecție socială de tip universalist acordă beneficii relativ reduse ca nivel, datorită costurilor foarte ridicate pe care le presupun aceste tipuri de politici sociale. Astfel încât, adesea, în cadrul unor astfel de sisteme, există tendința ca cei cu venituri mai ridicate, nesatisfăcuți de nivelul/ calitatea beneficilor sociale să intre pe piața privată a furnizării de servicii/ beneficii sociale. Acest lucru duce, mai departe, la o polarizarea/ dualizare socială, similară cu cea prezentă în sistemele în care predomină asistența socială.

3. Combinația între sectorul de stat și sectorul privat în raport cu asigurarea cu beneficii/ servicii sociale. Preponderența (ponderea) sectorului de stat, respectiv a sectorului privat, în asigurarea beneficilor/ servicilor sociale este un criteriu de discriminare puternic între diferitele regimuri ale bunăstării.

Până în 1930, consideră Esping-Andersen (1991), nu existau decât două modele constrastante: a) regimurile liberale (Scandinavia, lumea anglo-saxonă), bazate pe sistemele tradiționale de ameliorare a sărăciei și de încurajare a soluțiilor și arnajamentelor pe piața privată, respectiv în sfera privată; b) modelul european continental, de tip corporatist, bazat pe obligativitatea contribuției la sisteme de asigurări sociale, cu accentuarea rolului puternic al statului și asociate cu menținerea diferențierilor de status dobândit. Acest ultim model reflectă economia politică paternalistă, etatistă și conservativă a capitalismului timpuriu în țări ca Franța, Germania și Austria.

După cel de-al doilea Război Mondial, un grup de state (cele anglo-saxone) au reformat doar marginal sistemul tradițional de protecție socială. În aceste state nu există un sistem comprehensiv de sănătate publică, beneficii de maternitate sau pentru copii. Statele scandinave au reformat radical sistemele de protecție socială, adoptând o ideologie colectivistă și, în consecință, un sistem de protecție socială bazat pe solidaritate socială și universalism.

În funcție de cele trei dimensiuni enunțate mai sus Esping-Andersen identifică trei modele de state ale bunăstării:

Sursa: Esping-Andersen și Micklewright (1991), pg. 51

Statul liberal

centrat pe piață

prezintă un grad scăzut de de-comodificare

se bazează pe principiul subsidiarității

beneficiile se acordă numai celor aflați în nevoie, în baza testării mijloacelor de trai

nivelul beneficiilor este modest

procesul de ajutorare a celor aflați în nevoie este stigmatizant

piața privată joacă un rol central în asigurarea protecției sociale a tuturor celor ce participă pe piața muncii

exemple tipice: SUA, ,

Statul bunăstării conservator-corporatist

comodificarea și eficiența economică nu sunt dezideratele principale ale acestor regimuri; esențială este întărirea autorității statului, dublată de menținerea unei stratificări sociale dobândite

principiul subsidiarității este valabil și în acest caz, însă rolul central în proctecția socială nu este atribuit pieței libere ci în primul rând familiei și comunității

exemple: , Franța, , Italia

Statul bunăstării social-democrat

grad ridicat de de-comodificare

grad ridicat de egalitate socială

predominanța beneficilor/servicilor universaliste

exemple: Suedia, Norvegia, Danemarca

În ceea ce privește regimurile de bunăstare care se prefigurează în țările foste socialiste, Bob Deacon (1993) propune o nouă tipologie, care să cuprindă și aceste noi state emergente pornind, în mare parte, de la aceleași variabile ca cele utilizate de Esping-Andersen în analiza regimurilor europene și anglo-saxone. Astfel Deacon ajunge la următoarea clasificare:

Sursa: Deacon, 1993, pg. 196 (tabelul 9.3)

Profilul politicilor sociale în România.Nivelul cheltuielilor publice, respectiv a cheltuielilor publice sociale (asistență socială, beneficii categoriale, asigurări sociale de pensii, sănătate, șomaj, educație, locuire) în România este relativ scăzut față de alte țări din Europa Centrală și de Est, prefigurând, mai degrabă un regim de tip liberal, din acest punct de vedere. Un regim liberal însă se caracterizează printr-un nivel redus de fiscalitate și printr-o pondere relativ ridicată a servicilor private de protecție socială (sisteme asiguratorii etc.). România însă a fost, în 1999, țara cu cel mai înalt nivel al contribuțiilor sociale pe cap de locuitor în lume, ceea ce o apropie mai degrabă de regimurile de tip conservator –corporatist. Datorită contribuțiilor relativ crescute la bugetul de stat și la diferitele fonduri sociale puterea de cumpărare a indivizilor de servicii de protecție socială pe piața privată a fost scăzută, determinând o pondere scăzută a componentei private la nivelul protecției sociale a cetățenilor.

Cheltuieli Publice Sociale ca procent din PIB, pe tipuri de cheltuieli (fără cheltuieli administrative)

Sursa datelor: Anuarul Statistic al României, Ministerul de Finanțe

Notă: unele cheltuieli cuprinse adesea în rapoartele statistice în domeniul educației sau sănătății, care se referă însă la protecția socială a copiilor instituționalizați (pentru anii 1996 și 1997) au fost incluse în capitolul ‘asistență socială’, schimbănd astfel ponderea și nivelul cheltuielilor comparativ cu datele prezentate în alte rapoarte statistice relevante (e.g. Anuarul Statistic al României).

Cheltuieli Publice Sociale, ca procent din PIB, pe surse de finanțare:

Sursa datelor: Anuarul Statistic al României, Ministerul de Finanțe

Cheltuieli publice sociale ca % din PIB

Sursa tabelului : CASPIS, 2002, pag. 95

Cheltuieli publice sociale pentru educație și sănătate

Sursa tabelului : CASPIS, 2002, pag. 97

Datele indică un nivel general scăzut al finanțării protecției sociale în România, cu o creștere ușoară a acestuia în 1998, comparativ cu 1996 și 1997. Jumatate din cheltuielile publice sociale sunt de tip asiguratoriu, iar sistemul de asigurări sociale de stat (pensii) deține rolul central. Datele se schimbă pentru 1998, când, pentru prima dată a fost colectat fondul de asigurări de sănătate: ponderea cheltuielilor de tip asiguratoriu crește, în totalul cheltuielilor publice sociale, la 64,2%.

Schimbarea principiilor la baza sistemului de sănătate și colectarea fondului de asigurări de sănătate nu a dus, în primul an (1998) la creșterea cheltuielilor pentru sănătate ca procent din PIB, nivelul acestuia continuând să se plaseze în jurul valorii de 2,2%din PIB (fără cheltuieli administrative).

Asistența socială indică un nivel foarte scăzut de finanțare, cu o ușoară creștere în 1998 datorită schimbărilor operate în domeniul protecției sociale a copilului în dificultate. În 1999 nivelul finanțării protecției sociale a copilului în dificultate scade la nivelul său din 1997, deci este de așteptat ca și nivelul general al finanțării asistenței sociale să scadă în consecință, ca procent din PIB.

Ponderea finanțării de la bugetul de stat a protecției sociale descrește în 1998 ca urmare a shimbărilor operate în sistemul de finanțare a sănătății. Paradoxal însă, în ciuda creșterii responsabilităților financiare ale consiliilor locale, ponderea cheltuielilor de la bugetele locale scade în 1998. În 1999, respectiv 2000, ar trebui să asistăm, datorită multiplicării responsabilităților financiare la nivelurile locale, la creșterea ponderii finanțării de la bugetele locale; dar strategiile adoptate de către acest nivel administrativ ca răspuns la modul în care a fost realizată dezcentralizarea protecției sociale în ultimii ani, sugerează, mai degrabă, o stagnare în gradul de implicare efectivă a nivelelor locale în finanțarea protecției sociale, având ca și consecință directă o criză în finanțarea asistenței sociale și a educației.

Această analiză indică o situație mai degrabă paradoxală: un sistem de protecție socială de tip continental, centrat pe sisteme asiguratorii, dar cu un nivel al finanțării foarte redus, caracteristic mai degrabă sistemelor anglo-saxone. Cheltuielile publice sociale cele mai mici se observa la nivelul transferurilor de asistență socială. Nici nivelul beneficiilor categorial-universaliste nu reflectă o perspectivă europeană. Nivelul acestor variază în limite reduse în funcție de gradul de erodare al acestora, respectiv în funcție de interesul politic pentru menținerea acestora.

9. Evaluarea programelor sociale

De ce este importantă evaluarea programelor sociale?

Administrația publică – spre deosebire de organizațiile private, a căror supraviețuire depinde de eficiența modului de producere a bunurilor sau servicilor oferite, dar și de gradul de satisfacție (și deci de utilizare) a populației cu produsul oferit – nu depinde de aceste două elemente esențiale pentru a ‘supraviețui’. Evaluarea propriilor activități și programe nu este motivată de faptul că individul nu va mai ‘cumpără produsul’, deoarece individul depinde de aceste organizații ale administrației publice, neavând altă alternativă, la fel de puțin costisitoare pe piața liberă. Evaluarea se realizează de obicei în concordanță cu criteriile stabilite de organizațiile administrației centrale (ministere, agenții guvernmentale). Dacă aceste criterii vizează rata de reducere a sărăciei, atunci administrația locală va tinde să realizeze cât mai bine acest obiectiv specific cu costuri cât mai reduse (aceasta constituind o strategie rațională a respectivei administrații), fără a mai ține cont de alți factori sau consecințele acestei opțiuni. Orice program va lua forme specifice în funcție de modul în care este evaluat, ca atare prezentarea unei liste cât mai comprehensive de criterii de evaluare (necesare pentru a testa efectiv modul în care un obiectiv social este adresat) duce la o proiectare cât mai bună, în concordanță cu obiectivele pe care le adresează, și un grad mai ridicat de eficacitate și eficiență.

Specificități ale evaluării programelor sociale

Un program social se caracterizează prin existența unor obiective specifice, resurse dedicate, grupuri țintă prestabilite și limitare în timp (Mățăuan, 2002), ceea ce îl delimitează de politicile sociale, a căror abordare este mai degrabă holistă, integrativă, punând accentul pe obiectivele generale, formulate în termeni principiali. Politicile sociale abordează problemele diagnosticate sau nevoile umane în concordanță cu un model mai larg, de justiție socială. Deși definirea programelor sociale în literatura de specialitate se raportează strict la prezența celor patru aspecte specifice menționate mai sus, orice beneficiu sau serviciu social va fi considerat, în continuare, drept un program social indiferent de caracterul său temporar sau premanent. Premisa definirii unui beneficiu sau serviciu social drept program, în cele ce urmează, se referă la existența unor resurse dedicate – financiare și instituționale – pentru realizarea obiectivelor mai generale, în baza unor principii de echitate socială, a politicilor sociale.

Evaluarea programelor și politicilor sociale reprezintă o întreprindere mult mai dificilă decât evaluarea unor activități economice. Ce diferențiază programele sociale de activitățile economice curente?

A. În primul rând obiectivele programelor. Dacă în cazul activităților economice obiectivele sunt relativ neproblematice, iar operaționalizarea acestora este mai degrabă o problemă de ordin tehnic, în cazul programelor sociale stabilirea unor obiective clare, lipsite de vaguite și fără un grad prea mare de generalitate reprezintă o problemă.

Principala decizie ce trebuie luată deci în evaluarea eficacității unui program social este legată de obiectivele în raport cu care este evaluat acest aspect: se pornește de la niște obiective formulate explicit înainte de a iniția/ proiecta activitatea (în cazul în care acestea există) sau se pornește de la modul în care sunt reflectate obiectivele – implicit sau explicit – în legislația socială (în cazul în care ele nu există de exemplu formulate explicit la nivel politic sub altă formă, ca de exemplu plan de acțiune, plan de guvernare, strategie sectorială etc.) ? În identificarea acestor obiective, mai mult sau mai puțin explicitate, pornim de la logica particulară a programului respectiv, sau de la logica integrată a sistemului ce vizează asigurarea unei protecții sociale adecvate? Deși logica ‚sectorială’, ce stă la baza fiecărei componente a politicilor sociale, diferă de la un program la altul, agregarea acestor logici parțiale – datorită funcțiilor lor puternic interrelaționate – dă naștere unei logici diferite, ce tinde să se impună și să se substituie logicilor parțial-sectoriale, golindu-le pe acestea de semnificație, de ‚viață’.

Un aspect al definirii obiectivelor programelor, dar și o problemă cu care se confruntă adesea evaluatorul, este acela referitor la relația între obiective și nevoi. Dacă evaluatorul pornește de la premisa că programele sociale trebuie să adreseze nevoi existente, indiferent de modul în care acestea au fost diagnosticate, atunci evaluarea se va realiza în raport cu problema diagnosticată și considerată a fi scopul programului și nu cu obiectivele acestuia, indiferent de ‚distanța’ acestora față de nevoi. Nevoile pot fi diagnosticate de către sisteme expert (e.g. sociologi, asistenți sociali, medici, profesori sau specialiști în politici sociale/ administrație publică), pot fi definite în spațiul public și agregate în cadrul discursului public la un nivel scăzut de formalizare, formulate ca cerințe sau revendicări de către actorii sociali relevenți, diagnosticate la nivel formal de către instituțiile guvernamentale și administrative. Dar indiferent de unde pornim evaluarea unui program, un pas semnificativ al oricărei analize evaluatorii se referă și la adecvarea (obiectivelor) programelor la problemele și nevoile sociale percepute public, articulate în spațiul public la un nivel general sau formalizate la nivelul instituțiilor guvernamentale sau administrative și a sistemelor expert.

B. Operaționalizarea obiectivelor programelor sociale este adesea anevoiasă și rar se găsește explicit formulată în cadrul unei structuri formale. Evaluatorul pornește mai degrabă de la operaționalizările ce pot sta în spatele acțiunilor, considerându-le mai degrabă rezultate ne-explicitate ale formulării unor obiective generale.

În cazul activităților economice mijloacele de realizare a obiectivelor propuse depind în mare măsură de natura bunurilor/ servicilor produse, și – cu excepția anumitor bunuri/ servicii ce presupun ‘tehnologii’ mai puțin standardizate – marea majoritate a activităților economice presupun ‘tehnologii’ relativ certe, ușor de stabilit în funcție de gradul de dezvoltare tehnologică. În cazul programelor sociale, ‘tehnologiile’ de realizate a unor deziderate sociale sunt mult mai puțin certe și clare.

C. O ultimă diferență semnificativă se referă la rezultatele programelor sociale. Dacă produsele finite ale unei activități de producție sunt definibile și caracterizabile, ‘produsele’ programelor sociale sunt adesea greu de circumscris, definit și măsurat, cu atât mai mult cu cât pe lângă rezultatele imediate acestea pot avea efecte pe termen mediu și lung asupra multor altor fenomene și aranjamente sociale. Efectele perverse ale multor programe sociale – efecte neașteptate – se dovedesc a lua adesea proporții mai mari decât efectele scontate și intenționate. Identificarea tuturor efectelor programelor sociale asupra diferitelor aranjamente sociale și individuale reprezintă o analiză în sine în cadrul procesului de evaluare. Rezultatele și efectele programelor sociale trebuie, mai departe, operaționalizate și măsurate, pentru a putea fi utilizabile într-un context evaluatoriu. Măsurarea diferitelor efecte și a impactului programelor asupra diferitelor fenomene/ aranjamente este o problemă delicată, cât timp ea este limitată adesea de lipsa sau insuficiența datelor.

În continuare vom prezenta câteva dintre conceptele fundamentale în jurul cărora se centrează studiile de evaluare a politicilor sociale: eficacitate, eficiență, echitate și justiție socială, pe de-o parte și organizații ale administrației publice, pe de altă parte.

Eficacitatea, eficiența și focalizarea programelor sociale – considerente teoretice

A. Eficacitatea unei activități se referă la gradul în care respectiva activitate și-a atins scopul, deci a reușit să realizeze obiectivul propus. În cazul în care scopul și obiectivele specifice sunt clare, neproblematice și explicitate înainte de proiectarea/ inițierea activității iar rezultatele acesteia sunt neproblematic cuantificabile, calculul eficacității este posibil și facil. În cazul programelor sociale măsurarea eficacității devine o serioasă aventură: care sunt/ ar trebui să fie indicatorii care surprind cel mai bine un fenomen difuz definit (i.e. scopurile)? Ce tipuri de date se pot produce pentru a măsura fenomenul? Ce date sunt disponibile pentru a evalua eficacitatea programului?

În afara acestor probleme mai există o întrebare care umbrește încrederea într-o astfel de măsură: rezultate ample, cum este de exemplu creșterea bunăstării, nu pot fi determinate/ influențate și de alți factori? Amelioarea sărăciei sau creșterea bunăstării de exemplu, s-au datorat intervenției proiectate în acest sens sau sunt efectele unei conjuncturi economice generale sau locale? Această problemă reflectă un dezavantaj mai general al evaluării oricărui proces social, ce se sustrage posibilității transformării evalurării într-un joc experimental.

B. Eficiența este definită în termenii relației între inputuri și outputuri, cu o eficiență crescută când outputul este crescut deși inputul rămâne constant sau când minimizăm inputul pentru același output. Conceptul de eficiență este puternic valorizat de către toți economiștii iar metodele utilizate în ‚detectarea’ și măsurarea lui variază împreună cu modelele explicative utilizate în înțelegerea unui anumit context particular sau cu scopurile analizei de evaluarea a eficienței. Analiza clasică a eficienței se centrează în jurul eficienței alocative, marcând fie eficiența tehnică/ tehnologică sau eficiența tranzacțională. Cea mai adecvată abordare pentru un astfel de demers este analiza de tip cost-beneficiu. Atunci când programele și beneficiile sociale fac obiectul evaluării, analizele cost-beneficiu, în ciuda varietății lor, se transformă în acele întreprinderi complicate ce se sforțează din răsputeri să transforme totul în termeni monetari. Dar indiferent pe ce ar cădea accentul – fie pe preferințe agregate sau individuale, fie pe tehnologie și motivații manageriale – analizele economice de tip cost-beneficiu ocupă un rol marginal în evaluarea programelor sociale.

O problemă a utilizării acestui tip de analiză în cadrul programelor de evaluare a programelor sociale este aceea a posibilității reduse de a distinge între rezultatele (produsele) unui program social și efectele sale pe termen mediu și lung. În cazul unui program social rezultatul imediat, produsul se referă la servicile/ beneficiile produse și furnizate de către agențiile guvernamentale sau non-guvernamentale, în timp ce efectele se referă mai degrabă la gradul în care sunt satisfăcute nevoile, prin raportare la un concept mai mult sau mai puțin vag de bunăstare, definit la nivelul obiectivelor specifice (Bramley și Hill, 1986). Această diferență ne permite să măsurăm gradul de eficiență al rezultatelor relative în raport cu obiectivele formulate inițial în termenii unei distribuții specifice a bunăstării. Putem afirma împreună cu Atkinson că noțiunea de eficiență este dependentă atât de modul în care definim și măsurăm bunăstarea cât și de modul în care este formulată problema ce impune o intervenție în termeni de politici sociale. Conceptul de eficiență este sensibil la modul în care sunt definite și explicitate obiectivele sociale cât și la modul de operaționalizare a diferitelor concepte implicate în formularea acestora.

C. Conceptul de eficiență în evaluarea politicilor sociale, acolo unde el nu este strict dependent de obiective sociale prea largi (e.g. solidaritate socială), este adesea strâns legat de conceptul de focalizare. Programele sociale ce se adresează anumitor segmente specifice, având deci un grad de cuprindere mai redus (de obicei programele ce adrează anumite nevoi specifice – sărăcie, deprivare relativă, nevoi particulare asociate unei etape de viață, unei stări specifice de sănătate sau unei anumite situații sociale) sunt cele cărora conceptul de focalizare se adresează în primul rând.

Focalizarea se referă la direcționarea explicită a beneficiilor sociale către un segment țintă – adesea cel mai defavorizat. În general, beneficiile sociale selective sunt considerate a reprezenta instrumentul cel mai adecvat pentru creșterea focalizării în cazul în care segmentul țintă este segmentul de populație cel mai defavorizat. Focalizarea presupune o direcționare diferențiată a beneficiilor în funcție de nivelul bunăstării indivizilor, prin intermediul unui proces de alocare discreționar, caracteristic beneficiilor selective sau a unor criterii categoriale.

Focalizarea beneficiilor selective este adesea legată de obiectivul specific al reducerii sărăciei.

În selectarea anumitor tipuri de beneficii cu scopul creșterii gradului de focalizare trebuie luate în calcul mai multe variabile relevante, ca de exemplu modul de măsurare a sărăciei, respectiv a reducerii sărăciei, modul de definire a sărăciei, respectiv a obiectivului propus, cât și modul de măsurare a bunăstării. În funcție de aceste trei variabile, adecvarea sau optimalitatea unei alegeri poate diferi în mod substanțial (Atkinson, 1995).

Pe lângă acești indicatori de eficacitate și eficiență în evaluarea programelor de beneficii selective trebuie să se țină cont și de suma de bani asociată administrării acestor beneficii, deci de costurile de administrare. Suma necesară adoptării unui sistem bazat pe testarea mijloacelor de trai nu se reduce la suma alocată sub formă de beneficii ci include și o componentă ce se adresează susținerii administrative a programului: acești bani sunt cheltuiți pentru plata salariilor funcționarilor publici responsabili pentru evaluarea solicitărilor, stabilirea eligibilității și a nivelului beneficiului sau pentru plata profesioniștilor, în acest caz a asistenților sociali. În funcție de modalitatea de testare a mijloacelor de trai pentru care s-a optat (strict administrativă sau pe baza analizei sistemelor expert, de asistență socială) costurile administrative pot fi mai reduse sau mai mari. În general, sistemele ce se bazează pe o procedură strict administrativă de testare a mijloacelor de trai vor fi asociate cu costuri administrative mai scăzute, având însă dezavantajul de a fi mai puțin focalizate. Sistemele bazate pe o testare a mijloacelor de trai și a eligibilității prin intermediul profesioniștilor, deci a asistenților sociali, în baza unor anchete sociale ce individualizează sistemul de evaluare a eligibilității, tind să fie asociate cu costuri administrative mai ridicate, având însă avantajul de a fi mai bine focalizate, fiind deci asociate cu un grad mai scăzut de plăți în exces și de neconcordanță între eligibilitatea reală și cea stabilită de sistem.

Ce determină opțiunea pentru un anumit tip de beneficiu?

Nu numai beneficiile selective pot duce la reducerea sărăciei; chiar dacă obiectivele principale ale altor tipuri de beneficii (asiguratorii, universalist-categoriale) nu vizează ajutorarea celor aflați în nevoie, și acestea contribuie, într-o măsură mai mare sau mai mică la reducerea sărăciei.

Dacă prioritatea unei societăți este acea de a reduce sau limita sărăcia, opțiunea pentru un anumit tip de beneficiu este determinată de o multitudine de factori, ce depășesc simpla opțiune ideologică pentru un sistem de politici sociale sau altul și deci simpla opțiune pentru un anumit model de justiție socială.

Alegerea unui tip de beneficiu sau a altuia, în condițiile unui buget limitat, depinde de modul de măsurare a sărăciei, de modul de măsurare al bunăstării și deci de modul de testare al mijloacelor de trai, de capacitatea administrativă (deci de aranjamentele instituționale existente) și de costurile administrative asociate unui sistem sau a altuia.

De exemplu, dacă sărăcia este definită în termeni foarte stricți, sub forma unui prag minim de subzistență, atunci programele selective, și dintre acestea garantarea unui venit minim cu precădere, sunt mai eficiente în ceea ce privește focalizarea lor. Dacă însă sărăcia este definită în termeni mai largi, utilizănd un prag de sărăcie mai generos, sau conferind o valoare pozitivă și transferurilor către cei aflați peste pragul de sărăcie, dar în apropierea acestuia, atunci eficiența relativă a beneficiilor selective în general începe să scadă, odată cu creșterea eficienței relative a beneficiilor universaliste. În cadrul beneficiilor selective, garantarea venitului minim tinde să devină în termeni relativi mai puțin eficient, în timp ce eficiența altor tipuri de beneficii, ca de exemplu suplimentarea veniturilor, începe să crească. Aceasta se datorează în fapt ponderii mai scăzute acordate celor foarte săraci, sau sărăciei absolute, în raport cu alți indivizi sau familii cu venituri relativ mici. Această pondere nu este însă, de data acesta, dată de tipul de măsură a sărăciei utilizată ci de modul de definire a obiectivului social.

10. Organizațiile administrației publice: principalii actori care implementează politicile sociale

Evaluarea programelor sociale nu are sens în afara contextului instituțional în care aceste programe se desfășoară. Înțelegerea raționalității actorilor care implementează strategiile guvernamentale în domeniul social este un aspect fundamental, indispensabil pentru înțelegerea succesului sau eșecului unei politici sociale.

Pentru a depăși multe dintre problemele întâmpinate de evaluarea programelor sociale prin intermediul analizelor clasice provenite din economie, s-a dezvoltat un domeniu de graniță, care să înglobeze logicii economice aspectele legate de eficiența comportamentului, deciziei și managementului organizațional în sfera administrației publice.

Eficiența administrativă este un concept subsumat conceptului mai larg utilizat în economie de eficiență X, sau realizarea unui maxim de produs final (indiferent de natura acestuia) în baza unui minim de resurse alocate. Ineficiența de tip X poate fi datorată lipsei de organizare a producției sau, în termeni generici, a unei organizări deficitare. Eficiența administrativă vizează costurile administrative presupuse de un anumit program sau o anumită politică socială, dat fiind contextul instituțional și obiectivele specifice ale acestor programe. Ineficiența administrării unui program social reprezintă adesea o problemă majoră în cadrul politicilor sociale.

Problematizarea costurilor administrative – delimitarea analizelor eficienței administrative de analiza eficacității programelor sociale și contextualizarea acestora – a început să capete contur odată cu boom-ul analizelor de evaluare a programelor sociale în anii ’70 pe fondul unui pesimism în ceea ce privește realizarea unor obiective sociale mai cuprinzătoare.

‘Implementarea’ și ‘discreționaritatea’ în domeniul politicilor sociale sunt două concepte contradictorii. Dacă organizația care furnizează politica socială dispune de putere discreționară, ceea ce presupune delegarea responsabilității și slăbirea, sau chiar cedarea, într-un anumit grad, a controlului, atunci orice studiu asupra ‘implementării’ respectivei politici va conduce la concluzii legate de lipsa de eficacitate sau eficiență, sau chiar eșec. Cea mai mică reinterpretare a unei reguli la nivelul organizației ‘implementatoare’ duce la distorsionarea rezultatelor scontate la nivel principial.

Pe scurt, utilizarea conceptului de implementare are sens și este relevantă strict în cadrul unei paradigme raționaliste de analiză a comportamentului organizațional (care presupune printre altele organizația ca actor unitar, deci ce acționează ca o persoană individuală cu interese și preferințe bine structurate). Într-o astfel de paradigmă organizația reprezintă un simplu instrument de înfăptuire a unor decizii luate la un nivel ierarhic superior, deci – în contextul politicilor sociale – la nivelul administrației centrale, guvernului sau parlamentului. Conștientizarea acestui fapt este esențială în realizarea unei analize de evaluare a politicilor sociale.

Rothstein (1998) consideră că cercetările legate de implementarea politicilor sociale reprezintă o adevărată patologie a științelor sociale, datorită câtorva probleme comune acestora: faptul că adesea obiectul analizelor de implementare îl constituie programele sociale eșuate sau predispuse către eșec, iar dacă acestea sunt orientate către evaluarea unor programe ‘ne-eșuate’, aceste programe depind în mare măsură de cooperarea între diferitele niveluri politice și presupun o discreționaritate crescută a actorilor sociali la toate nivelurile. Acestea din urmă sunt sortite din start unor evaluări ‘raționaliste’ negative, așa cum s-a arătat mai devreme. Perspectiva raționalistă a conferit conceptului de implementare sens, dar un sens mecanicist, rigid și asociat unei realități statice.

Studiile de implementare prezintă două tipuri de rezultate (Rothstein, 1998, pg.66): un tip de rezultate vizează activitatea concretă a diferitelor organizații publice implicate în procese de implementare, și se concretizează în elaborarea de modele de consultanță organizațională, iar al doilea tip de rezultate vizează sistematizarea informației asupra proceselor de implementare în generalizări empirice.

Cea mai frecventă afirmație care se face despre organizațiile publice este aceea că ar fi ineficiente, mari consumatoare de resurse și suprabirocratizate. Aceasta este cea mai frecvent întâlnită imagine asupra administrației publice; ea nu este total incorectă. Dar simpla semnalizare a faptului că acestea se comportă diferit de alte tipuri organizaționale nu este suficientă pentru explicarea și înțelgerea comportamentului lor câteodată ‘bizar’, câteodată ineficient. Oamenii au tendița să arunce vina asupra lor, iar analiștii au tendința de a accentua ineficiența acestora. Dar în mare parte întrebarea referitoare la mecanismele ce stau la baza comportamenului lor rămâne fără răspuns. Este motivul lipsa capacității de organizare, structurare sau management a administrațiilor publice sau este vorba de o problemă structurală, ce ține de natura și specificitățile acestor tipuri organizaționale? Voi încerca să răspund la această întrebare în primul rând prin descrierea limitărilor și determinărilor structurale ale organizațiilor administrației publice.

Ce sunt ‘organizațiile publice’? În general organizațiile publice sunt considerate toate acele organizații ce sunt susținute de stat sau guverne locale, ca distincte de organizațiile private sau corporatiste. Deși există o diferență între organizațiile administrației guvernamentale și organizațiile publice, analiștii tind să le aducă împreună sub umbrela mai largă a ‘administrației publice’. În timp ce structurile guvernamentale sunt organizații ce servesc puterea politică, aproape decuplate de scrutinul public (cu excepția alegerilor democratice), organizațiile publice sunt în principal controlate și acționează în virtutea conștiinței publice (Davis, 1996). Ceea ce le face într-o oarecare măsură asemănătoare este structura organizațională și natura publică a finanțării lor.

Deși democratic constituite, forma organizațională predominantă este birocrația. În termenii lui Max Weber bicrocrația este cel mai eficient mijloc organizațional de control și coordonare a unei cantități mari de activități specifice statului. Birocrația reprezintă forma cea mai adecvată de procesare a informației, atunci când scopuri organizaționale cât și mijloacele de realizare a acestora sunt clar definite și specificate. Acestea au fost aspectele luate în considerare de către Max Weber atunci când a accentuat beneficiile birocrației ca formă de organizare.

În cele ce urmează analiza se va concentra asupra acelor organizații publice guvernamentale, care sunt implicate în furnizarea diferitelor servicii publice către populație, în principal administrațiile publice locale și regionale, ce se află la interfața cu publicul – ce le finanțează și pe care îl deservesc. Aceste organizații sunt numite de Lipsky ‘birocrații-de-ghișeu’ (engl. street level bureacracies).

Mediul organizațional în care își defășoară administrațiile publice activitatea este extrem de dinamic în contextul românesc, prezentând deci unele particularități ce fac ca activitatea organizațiilor publice să fie și mai puțin predictibilă, și mai dependentă de contextul instituțional. Din această perspectivă trebuie interpretată și problema adecvării structurilor birocratice la astfel de forme organizaționale.

Adecvarea structurilor birocratice la nivelul administrațiilor publice locale. Birocrația este, așa cum a arătat Max Weber, o formă eficientă de organizare în anumite condiții. În primul rând atunci când obiectivele specifice ale organizației sunt clar definite și ușor operaționalizabile, și când ‘tehnologia’ organizațională utilizată pentru realizarea acestor scopuri este neambiguă. O privire superficială asupra administrațiilor publice poate conduce la concluzia că atât scopurile cât și modalitățile de realizare a acestora sunt clare și ne-problematice. La o analiză mai detaliată însă definirea mijloacelor și scopurilor organizațiilor administrației publice devine confuză.

Politicile și programele publice nu sunt implementate mecanic de organizațiile administrației locale, ele sunt adesea produsul acestora. Birocrațiile standardizează activități și respectă reguli clar stabilite. Ele devin ineficiente într-un context în care activitățile ce trebuie standardizate nu sunt încă foarte clar definite (datorită naturii sale, noutății lor sau oricărui alt motiv) și regulile generale ce reglementează comportamenul nu sunt sau nu pot fi clar specificate (legislativ).

În consecință organizațiile tind să găsească cele mai adecvate forme organizaționale, în concordanță cu activitățile pe care trebuie să le desfășoare, în ciuda structurilor birocratice din care nu pot ‘evada’ în totalitate. De exemplu, în condițiile în care administrarea unui program social adresat segmentului celui mai sărac al populației presupune expertiza și cooperarea cu sistemul expert – asistența socială sau sistemul medical -, organizația tinde să împrumute specificitățile organizațiilor profesionale, “caracterizate de structuri interpersonale în care accentul cade mai degrabă pe aplicarea cunoașterii acumulate decât pe respectarea regulilor” (Van der Veen, 1993, pg. 159).

În alte situații, nici cunoașterea nici regulile nu pot ‘structura’ activitățile organizației – din diferite motive, ca de exemplu natura problemei, lipsa regulilor, lipsa profesioniștilor în structura organizațională. În acest caz organizațiile vor adopta un comportament adecvat specificităților cotextuale. Acest tip de organizație este denumit ‘organizația discreționară’. Organizațiile discreționare tind să își întemeieze activitățile mai mult pe judecăți de valoare, decât pe reguli (spre diferență de organizațiile birocratice prin excelență) sau pe expertiză profesională (ca organizațiile profesionale).

Kagan (apud van der Veen, 1993) distinge patru tipuri de structuri organizaționale, obținute prin combinarea a două dimensiuni: accentul pe realizarea obiectivelor organizaționale propuse și accentul pe respectarea regulilor. Răspunsurile specifice ale organizațiilor administrației publice de-alungul celor două dimensiuni duce la conturarea a patru tipuri organizaționale: a) organizațiile ‘justițiare’ – care pun accentul atât pe realizarea obiectivelor cât și pe respectarea regulilor; b) organizațiile ‘legaliste’ – în care accentul cade în mod special pe respectarea regulilor; c) organizațiile ‘discreționare’ – neautorizate sau profesionale – centrate pe realizarea scopurilor și obiectivelor propuse; d) organizația ‘defensivă’, ce eșuează în a-și îndeplini funcțiile, datorită unor motive diverse, ca de exemplu imposibilitatea de a impune respectarea legii sau fixarea unor obiective mult prea ambițioase.

Aceste patru tipuri organizaționale sunt foarte importante, deoarece oferă un cadru pentru înțelegerea organizațiilor, nu numai prin intermediul ‘rezultatelor’ organizaționale dar și prin intermediul scopurilor și obiectivelor lor și a instrumentelor organizaționale de care acestea dispun în realizarea acestor obiective. O analiză care să ia în calcul toate aceste aspecte legate de comportamentul organizațional este esențială în special în evaluarea șanselor de succes a diferitelor programe sociale furnizate la nivel local.

Specificități ale organizaților publice

1.Obiectivele organizaționale. Organizațiile publice diferă de alte organizații și prin modul în care sunt fixate și stabilite scopurile și obiectivele organizaționale. Deși formularea, articularea și operaționalizarea acestora este în mare parte o activitate inerentă organizației, depinzând în mare măsură de modul în care aceste organizații își percep propriul rol și se relaționează la mediul organizațional, adesea obiectivele generale sunt impuse din exterior, definite explicit sau implicit în cadrul sistemului instituțional administrativ mai general. Aceasta reprezintă prima constrângere la care sunt supuse administrațiile publice. Ele operează cu obiective ce nu le sunt proprii, ci le sunt date.

2. Operaționalizarea obiectivelor. Adesea obiectivele mari, strategice impuse organizațiilor administrative sunt formulate, atunci când formularea lor este explicită, în termeni foarte vagi, interpretabili și greu de operaționalizat. Adesea nu există nici o concepție pre-stabilită asupra modului în care aceste obiective pot fi operaționalizate. Administrațiile publice locale au un grad de autonomie ridicat în a formula explicit și operațional obiective difuze și cu grad ridicat de generalitate, ceea ce presupune și asumarea riscurilor în ceea ce privește responsabilitățile în raport cu structuri administrative superioare. Organizațiile locale sunt ‚trase la răspundere’ atunci când lucrurile ‘ies prost’, deci când rezultatele sunt neconforme cu așteptările vagi și nestructurate ale structurilor administrative și guvernamentale centrale. Ele răspund deci pentru ceea ce nu a putut fi formulat extern.

3. Sursa finanțării organizaților publice. Care este diferența între organizațiile finanțate din bani publici și cele finanțate din fonduri private? Mai mult decât în cazul organizațiilor private, obținerea suportului public și a legitimității devine una dintre funcțiile cele mai importante pe care organizațiile publice le au de îndeplinit. Spre deosebire de organizațiile private, pentru care eficiența este mai importantă decât legitimitatea, organizațiile publice depind de legitimitatea strategiilor adoptate, de gradul în care acestea sunt considerate a fi juste, reflectând opțiunile electoratului, a comunităților locale.

Ele depind mai mult sau mai puțin de banii publici, fie din taxe și impozite generale fie din taxe și impozite locale. Cerințele și interesele electoratului sunt greu de mulțumit, pe de-o parte datorită adesea unui grad scăzut de articulare și cristalizare a acestora în spațiul public, pe de altă parte datorită faptului că electoratul nu se comportă ca un actor unitar. Acesta este compus din grupuri și indivizi foarte diferiți între ei, cu opinii, interese și cerințe diferite și adesea contradictorii. A satisface o majoritate, obținând astfel suport politic și financiar, este posibil numai printr-un proces decizional lent, care să ia în considerare diversitatea și varietatea opiniilor și intereselor publicului. Transparentizarea proceselor decizionale este singura modalitate de a dovedi electoratului că în luarea deciziilor se ține cont de o largă gamă de posibilități, interese și preferințe. Dezbaterea este în acest context este mai importantă decât consensul, iar reflectarea inconsistențelor publicului (electoratului, în acest caz) devine activitatea centrală a segmentului politic.

Legitmitatea autorităților publice locale este esențială în cazul României, unde ‘controlul’ democratic asupra deciziilor și participarea democratică la deciziile adoptate de administrațiile locale nu reprezintă încă practici înalt instituționalizate.

4. Valorile fundamentale ce stau la baza organizaților publice. Organizatiile publice depind – atât în termeni financiari cât și din punct de vedere al opțiunilor valorice, morale – de comunitate, ceea ce face ca valorile centrale ale acestora să fie centrate pe modele acceptate, deci legitime, de justiție socială. La baza acțiunilor organizaționale stau valori, norme, reprezentări referitoare la ceea ce trebuie făcut în timp ce în cazul organizațiilor private valorile ce fundamentează acțiunea organizațională sunt profitul și eficiența.

5. Evaluarea activităților/ rezultatelor acțiunii organizationale este mult mai problematica in cazul organizatiilor publice deoarece:

(a) ‘produsele’ finale sunt greu de circumscris, ‘măsurat’ și convertit în termeni monetari; devine esențială în acest context diferența între rezultat imediat (output) și produsul final (outcome), ce presupune si luarea in considerare a efectelor sociale difuze, pe termen lung etc.

(b) evaluarea organizațiilor publice depinde de mai multe organizații externe; de exemplu în cazul administrațiilor publice locale, evaluarea depinde de: consiliul județean, ministerele de resort, grupurile de presiune și actorii sociali constituiți la nivel local, beneficiari.

6. Natura relatiei organizatie-client. Clientul organizațiilor publice este cel mai adesea un client non-voluntar, lipsit de posibilitatea de a-și alege organizația care să-i furnizeze un anumit tip de serviciu. Clienții nu pot alege să intre într-o altă relație contractuală, cu altă organizație furnizoare de servicii similare, așa cum este cazul organizațiilor private. Dacă nu sunt mulțumit de servicile oferite de o organizație privată, voi căuta să găsesc o altă organizație furnizoare de servicii sociale, penalizând astfel organizația ce oferă servicii nesatisfăcătoare. Acesta este un mod de a semnala lipsa de eficiență și calitate a servicilor în cadrul unei piețe competitive. Acest tip de semnal lipsește însă în cazul organizaților publice furnizoare de servicii sociale. În plus, în cadrul unei organizații publice funcționarii și clienții au grupuri de referință diferite și interese adesea divergente, accentuând diferențele de poziție între cele două categorii: furnizorii de servicii și clienții.

Cum afectează administrațiile publice rezultatele distributive ale programelor sociale?

Este foarte important să păstrăm în minte faptul că administrațiile publice nu sunt simplii actori ce implementează sau veghează asupra impunerii legii, ci în fapt reprezintă o verigă în lanțul actorilor implicați în înfăptuirea politicilor sociale. “Politicile publice nu pot fi cel mai bine înțelese pornind de la cadrul legislativ sau de la nivelurile administrative superioare, deoarece în multe moduri semnificative acestea sunt realizate în birourile înghesuite și în cadrul interacțiunilor zilnice între funcționarii ‘de-ghișeu’ și beneficiari”, consideră Lipsky (1980, pg. Xii). Dacă suntem de acord să înțelegem procesul de proiectare a politicilor în acest fel, s-ar putea și ca analizele de evaluare a diferitelor programe sociale să fie mai adecvate, fără a arunca în întregime ‘vina’ pentru diferitele eșecuri asupra iraționalității ‘implementatorilor’, pornind deci de la presupoziția existenței raționalității unui sistem formal, abstract. A înțelege că performanța unui program social depinde în egală măsură de toți actorii implicați – de la legiuitor la funcționarul de la ghișeu – este un prim pas important pentru o analiză evaluatorie completă.

Dacă acceptăm că organizațiile locale au un rol esențial în modelarea politicilor sociale, trebuie să acceptăm și că rezultatele distributive ale programelor sociale sunt modificate, alterate, distorsionate sau cel puțin influențate de structurile organizaționale responsabile cu furnizarea acestora. Este un fapt deja considerat de-la-sine-înțeles în literatura de specialitate că mediul organizațional este unul dintre cei mai importanți determinanți ai rezultatelor efective ale politicilor sociale; această constatare nu are o încărcătură peiorativă. Această realitate este doar o față a procesului de instituționalizare a realității sociale și faptul că organizațile distorsionează rezultatele scontate ale unor programe nu este neapărat un proces disfuncțional în cadrul acestui proces. Câteodată ‘intervențiile’ active ale organizațiilor locale asupra regulilor formale pot iniția chiar cercuri virtoase.

Care sunt însă aspectele organizaționale specifice ce influențează rezultatele efective ale politicilor publice?

În primul rând, rezultatele efective ale unui program social vor depinde de modul în care sunt fixate obiectivele organizaționale. Organizațiile își fixează obiectivele în concordanță cu modul în care ele percep că vor fi evaluate – de către agenții externe, de care ele depind, pe de-o parte, și de structurile proprii, pe de altă parte. Strategiile de evaluare externă nu pot fi considerate ca date, deci ca relități obiective, cât timp organizația însăși este cea care structurează și articulează percepția acestor strategii, prin intermediul propriilor proiecții asupra evaluării în raport cu cerințele externe. În același timp, organizația în sine are propria imagine asupra ceea ce trebuie evaluat și asupra ceea ce presupune un proces de evaluare. Așteptările în raport cu evaluare sunt strâns legate de înțelegerea activităților specifice ce trebuie realizate cât și de mijloacele structurale ale organizațiilor de realizare a acestor activități. Pe scurt, mixul între natura problemelor de rezolvat și structura organizațională influențează în mare parte modul în care evaluarea este concepută, și – ca o censecință – modul în care sunt definite și structurate obiectivele și scopurile organizaționale. De exemplu, prevalența unei abordări legaliste tinde să re-întărească modul ‘standardizat’ în care ‘trebuie făcute lucrurile’, făcând deci ca procesul de evaluare să se concentreze asupra conformismului în raport cu regulile și reglementările externe și interne organizației. O abordare mai justițiară va face ca evaluarea eficienței organizaționale să pornească de la analiza celei mai bune utilizări a regulilor și procedurilor existente în vederea realizării scopurilor. O organizație de tip discreționar se va considera în primul rând responsabilă, și deci ‘de evaluat’, pentru deciziile morale pe care le adoptă. Alte organizații, ce se percep pe sine mai degrabă ca și organizații politice vor tinde să pună accentul în cadrul procesului de auto-evaluare asupra aspectelor legate de plasarea și definirea clară a responsabilităților, încercând astfel să devină un produs ‘vandabil’ pentru publicul căruia se adresează.

Modul în care organizațiile își percep rolul lor va influența în foarte mare măsură forma specifică a scopurilor și obiectivelor organizaționale. Dar ceea ce pare a fi și mai important decât simpla definire la nivel retoric a scopurilor, este modul în care acestea sunt operaționalizate, făcute ‘funcționale’. Dacă numai regulile contează, atunci respectarea regulilor va fi unul dintre obiectivele operaționale esențiale; dacă eficiența – reflectată de exemplu prin promptitudinea cu care cererile cetățenilor sunt rezolvate și beneficiile/ servicile furnizate – este primordială, atunci obiectivele operaționale vor tinde să reflecte rezolvarea a cât mai multor cereri cu resursele cele mai mici și timpul cel mai scurt. Rezultatele programelor sociale vor depinde deci în mare măsură de modul în care organizațiile publice înțeleg și operaționalizează scopurile și obiectivele proprii, evaluarea și așteptările externe.

În al doilea rând rezultatele efective sunt influențate de strategiile de adaptare dezvoltate de către organizații în fața unor situații particulare, definite prin constrângerile impuse din exterior. Constrângerile ce structurează situațiile particulare pot fi definite în termenii unor reguli formale impuse de cadrul legislativ sau de nivelurile administrative superioare, în termenii disponibilității de finanțare, a disponibilității resurselor umane, a tipului de resurse de distribuit, sau a tipului de interacțiune cu clienții (i.e. anumite categorii de potențial beneficiari). Tipul beneficiului ‘de redistribuit’, natura sau, existență resurselor financiare, și modul specific de testare a eligibilității, joacă un rol deosebit de important în cadrul procesului redistributiv.

În primul rând, dacă beneficiile sunt acordate numai în condițiile testării eligibilității (cazul programelor selective), devine și mai probabil ca organizația ce ‘testează eligibilitatea’ să influențeze rezultatele redistributive. Acesta este în special cazul când eligibilitatea este testată nu printr-un proces birocratic standardizat, având criterii categoriale clare de testare, dar prin intermediul unui proces de evaluare profesională a nevoii sau a mijloacelor de trai. O astfel de procedură de testare este asociată cu un grad ridicat de discreționaritate.

În al doilea rând, dacă cererea pentru respectivul beneficiul/ serviciu depășește resursele existente atunci organizația va interveni activ în alocarea eligibilității, în concordanță cu gradul de limitare a resurselor și cu prioritățile stabilite. Acest lucru presupune o selecție suplimentară a cererilor; frecvent, o astfel de selecție este realizată în baza unor cerințe formale pre-existente, dar ‘îmbunătățită’ cu reguli și strategii dezvoltate local. Aici discreționaritatea devine esențială.

În al treilea rând, procedurile selective necesare reconcilierii cererii cu resursele disponibile este influențată în mare parte de ‘interacțiunile’ cu populația ce formulează solicitările. Asimetria între așa-numiții ‘birocrați-de-ghișeu’ și cei ce solicită un beneficiu sau seviciu, populații ce aproape niciodată nu împărtășesc aceleași grupuri de referință, determină apariția unor ‘stereotipuri’ în raport cu clienții (Van de Veen, 1993, Lipsky, 1980). Astfel de stereotipuri deschid drumul unui proces suplimentar de selecție, mai puțin formalizat. Alte strategii adiționale, e.g. limitarea accesului la informația relevantă, condiționarea beneficiului în vederea creșterii auto-selecției, impunerea unor costuri suplimentare celor ce solicită beneficiul/ serviciul respectiv, introducerea unor criterii suplimentare de testare a nevoii reale, sunt adesea adoptate de către organizații pentru a face față unor presiuni financiare și resurselor limitate. Nu numai lipsa puterii financiare determină apariția unor astfel de practici dar și lipsa sau insuficiența resurselor umane. Lipsa unor funcționari specializați sau a profesioniștilor determină organizația să dezvolte mecanisme de protecție specifice, cu impact semnificativ asupra rezultatelor distributive ale programelor sociale.

Literatura în domeniul administrației publice desemnează acele consecințe distributive ‘perverse’ ‘efecte Matthew’. Aceste efecte se referă în special la dezavantajarea celor deja cei mai dezavantajați dintre potențialii beneficiari și la discriminarea pozitivă a celor mai avantajați dintre dezavantajați. Cu alte cuvinte, efectul Matthew scade eficacitatea dorită, prin dezavantajarea celor cu șanse minime de a ieși din situația de dependență și avantajarea – chiar dacă neintenționată – a celor mai avantajați. Ordinul de mărime al acestui efect este dependent de factori ca gradul de limitare a resurselor disponibile, suficiența și disponibilitatea resurselor umane și organizaționale, gradul de discreție organizațională etc. Câteodată acest efect apare ca o consecință a modului în care organizația este evaluată (e.g. indicatori de eficiență ce duc la accentuarea dimensiunii cantitative a furnizării beneficiului/ serviciului respectiv) sau a tipului de criterii adiționale adoptate în vederea unei selecții suplimentare (e.g. ‘clientul meritoriu’ versus clientul ne-meritoriu).

Efectele Matthew nu apar cu necesitate în toate procesele redistribuitve; strategiile și acțiunile organizaționale pot determina reversul acestui efect. Acesta este însă un efect probabil, în special în cazul administrării unor programe selective, și nu trebuie ignorat în analiza eficacității programelor sociale. Prevenirea, sau cel puțin conștientizarea acestui risc este esențial și în proiectarea politicilor sociale.

11. Politici sociale europene

Care este soarta politicilor sociale în Europa sau în țările membre ale Uniunii Europene, reprezintă o întrebare la care multe studii articulate în anii ’90 încearcă să ofere un răspuns. Există o soartă comună a protecției sociale a cetățenilor acestor state sau nu? În ce măsura crizele economice, șocurile exogene ce au influențat toate economiile vest-europene în ultimii treizeci de ani, au dus la structurarea unor răspunsuri comune din partea țărilor membre?

În articolul ‘Is the European Social Model Fragmenting?’ Grahl și Teague încearcă să ofere un răspuns la această întrebare prin analiza istoriei politicilor sociale, și în special a rezultatelor acestora în termenii protecției sociale a cetățenilor, în țările Europei Occidentale în perioada post-belică.

Cele patru teze esențiale structurate de cei doi autori pot fi formulate în următorii termeni:

Tendința de convergență către un model comun de politici sociale a caracterizat perioda de început post-belică (sfărșitul anilor ‘40 și începutul anilor ‘70). Convergența vizează, din punctul de vedere al celor doi autori, atât similitudinea efectivă a regimurilor de bunăstare în aceste state cât și modelele de protecție socială considerate a fi dezirabile.

Care au fost factorii care au determinat în mare măsură similitudinea post-belică a sistemelor de protecție socială în țările Europei Occidentale, făcând din înțelegerea reală a și dezirabilitatea protecției sociale un model comun?

În primul rând consecințele similare determinate de un eveniment istoric ce a afectat toate țările Europene într-o măsură sau alta: Cel de-al Doilea Război Mondial.

În al doilea rând divizarea Europei în blocul de Vest și blocul de Est, ce a determinat o solidaritate crescută a statelor Vest europene

Creșterea economică rapidă manifestată în toate țările europene

Procesul rapid de urbanizare ce a dus cu necesitate la reconsiderarea modelelor de protecție socială și la nevoia dezvoltării acestei componente

Toate aceste procese sunt comune dezvoltării sociale a tuturor statelor europene, ducând la creșterea convergenței în raport cu tipul de rezolvare a problemelor induse de către acestea.

Evident că politicile sociale naționale au cunoscut o variație semnificativă, dar ceea ce este considerat a fi o trăsătură comună a acestora ține mai mult de substanța lor decât de forma efectivă pe care au luat-o: așa-numitul ‘model european’ vizează în primul rând extensia politicilor sociale ce acoperă, în Europa Occidentală atât preocupările de bunăstare socială cât și reglementările relațiilor de muncă.

În ciuda diversității structurii și filosofiei ce stau la baza politicilor sociale în țările europei occidentale, aspectele esențiale ale modelului social – asigurările sociale, pensiile, reglementarea condițiilor de muncă, sisteme de servicii medicale înalt ‘socializate’ – au prezentat o convergență semnificativă până la începutul anilor ’70.

Acest trend comun este reflectat pe de-o parte de rolul puternic jucal de forțele sindicale și de creșterea cheltuielilor publice sociale în toate țările europene.

Disoluția modelului social comun s-a datorat în primul rând unor forțe economice ce pot fi detectate în toate țările europei Occidentale și mai mult, la nivel global.

Până în 1960 ciclurile economice ale țărilor europene erau relativ independente. Începând cu anii ’60 atât recesiunile economice cât și perioadele de recuperare economică au devenit puternic sincronizate în mai toate țările europene, ca rezultat al integrării economice și al globalizării comerțului și capitalului. Ca atare, șocurile economice au afectat, în aproape egală măsură, toate economiile țărilor europene. Principalele momente de recesiune economică au fost: 1974-1975, 1980-1981 și 1991-1992.

Încercările de control a presiunilor externe și de elaborare a unei alternative de creștere economică au fost lipsite de eficacitate în majoritate acelor țări europene ce au încercat să formuleze un răspuns propriu în fața acestor momente de criză (exemplul Marii Britanii ce a adoptat din ce în ce mai puternic modelul american de de-reglementare a relațiilor de muncă și de oferire a unei protecții sociale minimaliste).

Crizele economice au afectat protecția socială a populației prin intermediul a doi factori:

Creșterea șomajului și schimbarea profilului acestuia: cei mai afectați de șomaj devin muncitorii necalificați și cei tineri. Șomajul devine un fenomen de lungă durată pentru un segment semnificativ al populației aflate în afara pieței muncii. În toate țările europene se resimte o discrepanță din ce în ce mai mare între calificările și aptitudinile cerute pe piața muncii și cele oferite de forța de muncă.

Dezechilibrele fiscale devin probleme esențiale ale tuturor statelor europene, indiferent de dimensiunile acestora. Deficitul bugetar devine, în toate țările europei occidentale, o puternică constrângere ce duce la încercări de restrângere a cheltuielilor publice, și în special a celor sociale.

Criza generală la care au fost supuse toate țările Europei Occidentale după 1970 nu se reflectă în pattern-uri de schimbare uniforme, ci mai degrabă în adâncirea disparităților între diferitele state constituente ale Uniunii Europene.

Aceste disparități nu se datorează unor strategii diferite de adaptare la situația de criză ci diferențelor în condițiile inițiale ale fiecărui stat în parte. Altfel spus, nu încercările diferite ale țărilor europene de a adresa crizele economice cu care s-au confruntat au dus la divergența modelelor de protecție socială, ci modul inegal în care acestea au fost afectate de către aceste crize economice au determinat structurarea diferită a protecției sociale începând cu anii ’70.

Cei doi autori oferă un răspuns indirect la întrebarea inițială – în ce măsură au țările Europei occidentale un destin comun în domeniul protecției sociale? – prin identificarea mecanismelor ce au dus inițial la convergența către un model social comun și a factorilor ce au determinat, după 1970, divergențele în acest domeniu.

Faptul că țările europene au fost afectate în moduri diferite de aceste crize economice comune, consideră cei doi autori, duce la diversificarea modelelor legitimate de populație, a valorilor politice și de justiție socială a societăților europene și la creșterea particularităților regionale în ceea ce privește aranjamentele de protecție socială.

Stephan Leibfried realizează o tipologie a diferitelor modele de politici sociale în țările Europei Occidentale identificând patru mari tipuri: statul bunăstării scandinav, țările de tip ‘Bismarck’, țările anglo-saxone și țările latine. Aceste patru categorii de state consideră Leibfried diferă în mare măsură și nu împărțășesc o istorie comună în ceea ce privește politicile sociale, ce s-ar putea constitui într-o forță centripedă în structurarea unui model european coerent. Existența acestor diferențe fundamentale nu susține în nici un fel teza unei armonizări organice ce ar putea duce la un stat european al bunăstării (pg. 194). O integrare socială a Comunității Europene de ‘jos în sus’, deci pornind de la țările membre, pare a fi o strategie nesusținută de evidență.

Care ar putea fi evoluțiile fezabile în aceste condiții? Leibfried (2000, pg. 195) consideră că Europa Unită are două alternative evolutive: Fie ‘americanizarea’ de ‘jos în sus’ fie ‘europenizarea’ de ‘sus în jos’.

Prima alternativă vizează creșterea și accentuarea diferențelor și disparităților locale, regionale și naționale, ce duce la ‘balcanizarea’ politicilor naționale, odată cu stabilizarea unei Piețe Europene Comune. Acest proces, consideră autorul, este similar celui suferit de politicile anti-sărăcie prin crearea unui stat național American, la începutul secolului al XX-lea.

A doua alternativă ar fi reacția provocată de lipsa de armonie a politicilor naționale la nivelul Comunității Europene, confruntată cu presiuni puternice în sensul creșterii coeziunii sociale europene. Instituțiile europene, supra-naționale, ar putea impune un cadru legislativ comun în ceea ce privește politicile anti-sărăcie, sau în ceea ce privește întreg sistemul de transferuri monetare, ancorat în conceptul de cetățenie socială.

Până în prezent conceptul de cetățenie europeană (concept instituționalizat prin Tratatul intrat în vigoare în 1993) nu include decât o referire vagă la dimensiunea economico-socială: și anume instituie dreptul cetățenilor țărilor membre la libera circulație și la stabilirea în oricare dintre aceste state, fără condiționarea de un permis de muncă. Chiar și în acest caz acest drept nu este automat însoțit de dreptul de a beneficia de diferitele transferuri sociale ale statelor gazdă, în condițiile în care individul nu este integrat pe piața muncii. Celelalte drepturi asociate statutului de cetățean european sunt de natură politică (Bogdan Juncu Lungulescu).

Europa Occidentală nu a reușit să găsească o soluție comună, sau soluții convergente, de rezolvare a problemelor sociale cu care se confruntă economiile naționale – datorate în principal recesiunilor economice, stagnării procesului de creștere economică și schimbărilor survenite pe piața muncii dar și proceselor demografice, familiale ce caracterizează evoluția socială a acestor țări. Lipsa unui model unitar, coerent și unanim acceptat, dar și lipsa de eficacitate în adresarea unor probleme sociale acute, a dus în anii ’90 la o criză valorică și ideologică în ceea ce privește opțiunea pentru un tip sau altul de politici sociale.

Acest fapt a determinat în mare parte și incertitudinea în ceea ce privește opțiunile de protecție socială a țărilor est și central Europene. Incompatibilitatea între stabilizarea macro-economică, creștere economică pe de-o parte și protecție socială comprehensivă pe de altă parte a dus la radicalizarea disputelor legate de ‘cel mai bun model’ de protecție socială pentru țările din Estul și Centrul Europei. Acestea par a fi cele mai dezavantajate de evoluțiile sociale și economice din Vestul Europei: nevoia unei stabilizări macro-economice devine iminentă într-o economie încă slab dezvoltată în timp ce sărăcia și lipsa de protecție socială a largi categorii de populație devine din ce în ce mai accentuată.

Multe studii de politică socială au încercat să evidențieze o tendință comună în structurarea politicilor sociale în țările Europei Occidentale în prezent și să analizeze strategiile cele mai viabile de realizare a protecției sociale. În mare măsură acestea porneau de la un model liberal, accentuând necesitatea adoptării unor sisteme de asistență socială rezidualistă puternice, care să preia acea sărăcie structurală determinată de procesele evolutive comune, justificate de nevoia de a preveni distorsiunile economice și de încurajare a creșterii economice. Aceeași presiune – către adoptarea cu precădere a unei protecții sociale bazate pe asistență socială – s-a manifestat, de această dată în mod concret, și asupra statelor din Estul și Centrul Europei, din partea instituțiilor și organizațiilor internaționale și europene, pornind de la argumentul că o astfel de protecție socială este singura în măsură să ofere o posibilitate reală pentru dezvoltarea și creșterea economică și să devină fezabilă în condițiile unor posibilități financiare reduse la nivelul bugetelor publice. Cel mai adesea însă aceste ‘recomandări’ intră însă în contradicție cu standardele de aderare impuse României, și celorlalte state Central și Est Europene, de către Uniunea Europeană.