Guvernanta Si Guvernanta Europeana

Guvernanța europeană reprezintă un sub-domeniu al integrării europene în ansamblul său, care are ca punct de plecare noile moduri de elaborare a politicilor în UE, pentru a evalua asemănările și deosebirile dintre instituții și modul lor de decizie, de referire față de guvernanța globală.

Conceptul de „guvernanță europeană” încorporează desigur aspectele variabile ale guvernanței în general, astfel, după R. A. W. Rhodes, ea îmbracă mai multe forme, putem avea cel puțin șase sensuri majore diferite, cu privire la guvernanța corporativă, buna guvernanță (în accepțiunea Băncii Mondiale, care a consacrat, de altfel, conceptul), statul minimal (de inspirație neo-liberală), managementul public actual, rețelele de auto-organizare și complexele socio-cibernetice.

Cu toate acestea guvernanța europeană face referire la acțiunea colectivă prin care sunt reglementate relațiile soociale în contextul european și care generează soluții colective, eficace, legitime și durabile. Și în mod regulat, acest termen cu formele sale specifice de integrare a politicilor este utilizat în relațiile Uniunii Europene.

Guvernanța europeană nu este identificată cu o teorie, ci mai degrabă cu o abordare ce „așază” împreună diferite perspective referitoare la aceleași fenomene, în principal, complexitatea, diversitate și dinamismul interacțiunilor dintre o varietate de actori care generează acțiuni publice colective în cadrul unei politici transnaționale sau internaționale.

Guvernanța și guvernare. Definiții, Interpretări, Perspective

Modelul tradițional al guvernului structurat ierarhic este cu totul depașit de realitate, așa încât modelul ierarhic este gestionat de noi instrumente, ce permit răspunsuri la nelămuririle societății, decât impus de guverne spre a rezolva problemele comunităților.

Termenul de guvernare provine din grecescul kubernân, care se traduce prin a conduce o navă. Analogia cu navigația s-a menținut în latina medievală (gubernance) și chiar în limbile moderne. În prezent, noțiunea de guvernare are cel puțin doua semnificații: 1) guvernarea ca instituție – atunci când este folosită în sens strict și 2) guvernarea ca proces – în cazul în care este utilizată în sens larg. Fiecare dintre aceste doua având un sens strict făcând referire la autoritatea statului și vizează descrierea grupului de persoane care exercită autoritatea pe o anumită perioadă și un sens larg în care intră în discuție anumite domenii, metode, scopuri și grad de control asupra societății de stat.

Așadar „Guvernarea reprezintă un ansamblu de reguli, proceduri, instituții și practici destinate configurării modului în care se realizează puterea executivă la nivel statal, regional și local”. Banca Mondială, Fondul Monetar Internațional și Organizația Națiunilor Unite au fost cele care au readus în discuție termenul de guvernare în jurul anilor `80.

Pe baza acestor aspecte, guvernarea înfățișează motivarea constrângerii în scopul controlării comportamentelor omenești din interiorul granițelor, așa încât ca procesul de guvernare să se poată exerceta, omenirea este obligată să renunțe la o bună parte din propriile libertăți. Cu cele spuse, o principală caracteristică a guvernării este de a deține controlul.

În opinia lui Ioan Alexandru guvernanța poate fi percepută și înțeleasă pe de o parte ca o expresie a dezagregării sociale și politice, ca o acceptare tacită a declinului principiilor democratice erodate de puterile ascendente ale pieței și ale dreptului, iar pe de altă parte ca un fel de haină ideologică menită să mascheze naufragiul idealului domocrației constituționale liberale.

Există deci mai multe semnificații acceptate ale termenului de „guvernanță”, un înțeles cu un anume grad de universalitate se poate desprinde doar din privirea guvernanței în procesualitatea ei, ca fenomen în care actori diferiți, publici și privați, se manifestă voluntar, cu intenția declarată de a participa la reglementarea aspectelor societății curente, la luarea deciziilor și la rezolvarea neînțelegerilor, problematică ce derivă din conceptul mai vechi de guvernare, operând prin intermediul structurilor ierarhice recunoscute și bazându-se pe proeminența actorilor publici implicați, ca să trecem spre noua „guvernanță” prin implicarea actorilor publici și privați deopotrivă, în degajarea, de această dată, a unor proceduri decizionale non-ierarhice.

Într-un alt sens, alți autori consideră guvernanța ca o „reprezentare conceptualizată sau teoretică a coordonării unor sisteme sociale”, trecerea de la „guvernare” la „guvernanță” implicând o serie de factori cu caracter normativ.

Totuși, literatura privind guvernanta Uniunii Europene se sprijină mult pe conceptul – sau conceptele – de guvernanță elaborate de cercetătorii din domeniile politicii comparate și relațiilor internaționale.

Într-o încercare de simplificare a întregii evoluții s-a vorbit astfel, despre faza inițială, ca despre consacrarea așa-zisei „metode comunitare”, în sensul că încă de la începuturile integrării „Uniunea Europeană a luat ca punct de plecare faptul că se dezvolta o singură metodă comunitară predominantă de elaborare a politicilor. (…)

Modelul constituia o formă de proces politic „supranațional, în care puterile erau transferate de la nivel național la nivelul Uniunii Europene. Era structurat pe baza unui tip de logică funcțională, în care cei interesați de un anumit sector politic puteau forma alianțe transnaționale, însă mediate de o formă de politică în care elitele politice și economice conveneau să promoveze interesele lor diverse, adesea diferite.” , autorul sugerând că modelul nu era în afara oricărei critici, fiind supus evoluției inerente, astfel, „până la mijlocul anilor ’80 au apărut alte două versiuni ale modelului comunitar: modelul de legiferare al Uniunii Europene, și modelul de guvernare pe multiple nivele.”

Trebuie sa luăm în considerare faptul că UE are o guvernanță de tip multi-nivel care se îmbină cu arhitectura instituțională a UE și cu procesul de luare a deciziilor, incluzând guvernanța la nivel sub-național, național și transnațional.

Atunci când vorbim despre guvernanță, este important să vorbim despre spațiul public, și ne referim aici, la spațiul public european, care cuprinde totalitatea vieții sociale, politica și economia.

Adepții acestei teorii consideră, că prerogativele care „așază” legea, expresia voinței suverane, deasupra intereselor private sunt singura garanție împotriva inegalității și a dominării celor slabi de către cei puternici.

În domeniul politicii comparate, termenul de guvernantă a apărut din ce în ce mai frecvent, dar cu definiții și accente diferite — astfel, Rod Rhodes identifică cel puțin șase utilizări distincte ale termenului în literatură, inclusiv concepte familiare precum guvernanta corporativă, "noua gestiune publică" și conotațiile normative ale "bunei guvernante".

În Tratatul Uniunii Europene, la articolul 21, alineatul (2) se face următoarea mențiune: „Uniunea definește și desfășoară politici comune și acțiuni și actionează pentru asigurarea unui nivel înalt de cooperare în toate domeniile relațiilor internaționale, în scopul …(h) promovării unui sistem internațional bazat pe o cooperare multilaterală mai puternică și pe o bună guvernanță globală.”

Noțiunea de guvernanță a generat numeroase și substanțiale dezbateri academice în contextul studiului UE, începând cu 1990, în raport cu natura nedefinită a UE din punct de vedere politic și relativ la rapiditatea schimbărilor de natură colectivă ale acțiunilor publice ale UE.

Trebuie sa precizăm că, guvernanța, în ceea ce privește gestionarea acțiunii colective, nu are nevoie de intervenția statului. Aceasta implică actorii și instituțiile care sunt în afara sferei guvernamentale și mai ales a societății civile și care joacă un rol din ce în ce mai important în acest domeniu.

Dezvoltarea politicilor guvernanței, contribuie la creșterea eficienței, această dezvoltare poatând fi măsurată cu ajutorul indicatorilor, iar pentru un rezultat optim trebuie ca deciziile să fie transparente.

Richards și Smith definesc guvernanța ca un concept ce pune în lumină natura schimbărilor din procesul politicilor publice. În particular, guvernanța relevă creșterea varietății de domenii și a numărului de actori implicați în procesul politicilor, dar și

necesitatea ca aceștia să fie luați în considerație. ( Richards și Smith 2002).

Conceptul de guvernanță, deși are rădăcini începând cu anii `50, a devenit un concept mai cunoscut abia odată cu anii `90, când cercetătorii încep sa fie mai deschiși față de acest termen. Interesul pentru conceptul de guvernanță, în literatura de specialitate provine de la oameni preocupați de științele sociale și de modul de schimbare al guvernării.

Rod Rhodes identifică cele patru caracteristici importante ale guvernanței după cum urmează:

a) inderdependența dintre organizații include actori nonstatali; schimbarea limitelor statului înseamnă că frontierele dintre sectoarele public, privat și voluntar devin flexibile și permisive;

b) interacțiunea continuă dintre membrii rețelei generate de necesitatea schimbului de resurse și negocierii obiectivelor reciproc partajate;

c) interacțiunile bazate pe încredere și reglementate de regulile jocului negociate și convenite de participanții la rețea;

d) un grad ridicat de autonomie față de stat al rețelelor cre nu sunt subordonate statului și se autoorganizează; deși statul ocupă o poziție privilegiată, direcționarea acestora poate fi imperfectă și indirectă.

Consideram guvernanța ca fiind un subiect foarte important în zilele noastre, ținând cont de faptul că aceasta influențează procesul de luare a deciziilor.

Noile forme care au apărut în procesul de luare a deciziilor, cum ar fi participarea activă a cetățenilor, au menirea de a colabora la respectarea drepturilor și de a capta cetățenii, activ, în societatea civilă.

Guvernanța este un domeniu de actualitate, fiind văzută ca o soluție la criza prin care UE trece în prezent, prin stabilizarea situației cu ajutorul comunicării, al dialogului social și al intervenției actorilor la toate nivelurile.

Literatura privind "guvernanța" a cunoscut o dezvoltare notabilă pe parcursul ultimului deceniu.

Din această perspectivă, Wallace H., Wallace W., Pollak M., relevă câteva aspecte pe care le redăm in continuare:

(1) conceptul de "guvernantă" derivat din literatura comparată și cea a relațiilor internaționale;

(2) aplicări timpurii ale acestuia în contextul UE, în cadrul literaturii privind "guvernanta multistratificată" și rețelele de elaborare a politicilor;

(3) o literatură substanțială cu privire la capacitatea de guvernantă a statelor membre și a instituțiilor UE și problemele de legitimitate cu care se confruntă acestea din urmă;

(4) un set nou și inovator de afirmații cu privire la UE ca proces de " supranaționalism deliberativ" capabil să rezolve aceste dileme normative.

Perspectiva guvernantei se bazează atât pe politica comparată, cât și pe relațiile internaționale, și pune întrebări importante din punct de vedere analitic și normativ cu privire la funcționarea rețelelor UE de elaborare a politicilor, transformarea guvernantei teritoriale la nivel național, supranațional și subnațional, europenizarea variabilă a instituțiilor și politicilor naționale, limitările pe care UE le impune asupra capacității de guvernantă a statelor și limitele propriei capacități de guvernantă a Uniunii, presupusul deficit democratic și criza de legitimitate a Uniunii actuale, și, în sfârșit, perspectiva unei elaborări deliberative a politicilor la nivelul UE.

Cu siguranță, perspectiva guvernantei nu este lipsită de deficiențe sau critici, și chiar susținătorii acesteia recunosc faptul că rămâne o constelație de afirmații înrudite, nu o singură teorie coerentă. Mai mult, în termeni empirici, se poate argumenta că elaborarea analitică și normativă a perspectivei guvernantei a avut un ritm mai rapid decât studiile empirice necesare pentru evaluarea plauzibiliității ipotezelor sale. Totuși, cercetătorii guvernantei UE au făcut progrese semnificative în formularea unei agende de cercetare și în prezentarea mai multor probe empirice și a unor ipoteze mai nuanțate despre schimbare teritorială, europenizare și deliberare într-o Uniune extinsă.

Pe scurt, multe din temele cheie ale perspectivei guvernanței, accentul fiind pus pe rețelele non-ierarhice, pe interacțiunile public-privat și pe guvernanța fără guvernare, provin din tradiții paralele ale guvernantei, atât în politica comparată, cât și în relațiile internaționale.

Guvernanță fiind un concept amplu care include o supervizare solidă și eficace a modului în care ceva este realizat, condus, controlat sau gestionat, în scopul protejării intereselor componentelor respectivei arii, organizații sau instituții.

Da-a lungul istoriei au existat și puncte diferite referitoare la acept concept. Filozoful Karl Marks ale cărui idei au stat la baza sistemului comunist, consideră că nu proprietatea privată, ci proprietatea statului trebuie să constituie esența guvernării.

Tipuri de guvernanță europeană

Guvernanța europeană se face referire la guvernanța multinivel, care în ultima vreme a reprezentat spațiul comun pentru discuțiile referitoare la viitorul statelor-unite, dar și la realocarea puterii atât de jos în sus, spre organizatiile supranaționale, cât și de sus în jos, spre nivelurile subnaționale.

Așa după cum relevă L. G. Popescu (2014) guvernanța multinivel este unul dintre cele mai noi și, în același timp, vechi concepte în studiul politicilor publice; este nou, pentru că oferă un alt mod de a gândi cu privire la politicile publice, respectiv o gândire ce depășește nivelul instituțiilor formale și al proceselor politicilor publice asumate de state și guverne; și este un concept vechi din pricina opoziției dintre concepțiile pluraliste și moniste ale politicilor publice, precum și dintre abordările bottom-up (jos în sus) și top-down (su în jos).

Conceptul de guvernanță multinivel este descris de unii autori drept o construcție atipicǎ  și originalǎ, Comunitatea Europeanǎ se caracterizeazǎ printr-o formǎ  unicǎ, revoluționarǎ de guvernanțǎ, care necesitǎ utilizarea unor concepte noi, capabile sǎ defineascǎ complexitatea și particularitǎtile acestui nou sistem de guvernare.

Conceptul de guvernanță multinivel a fost adoptat, într-o mare măsură, ca urmare a creșterii semnificative a problemelor legate de conservarea importanței statelor-națiune și a guvernelor centrale, simultan cu concentrarea atenției, pe de-o parte, asupra altor niveluri și actori, inclusiv actori nonstatali, iar pe de altă parte, asupra variatelor modalități în care funcționarea guvernării poate fi transferată spre alte tipuri de structuri, diferite de cele guvernamentale.

Așadar tot L. G. Popescu consideră că guvernanța trebuie înțeleasă ca „ceva total diferit” de ceea ce reprezintă monopolul statului centralizat și prin care se încearcă să se explice dispersia autorității guvernului central atât pe verticală, spre actorii localizați la alte niveluri teritoriale, cât și pe orizontală, către actorii nonstatali. Inițial, această guvernanță multinivel a fost descrisă „ca un sistem continuu de negocieri între guvernele plasate pe diferite niveluri teritoriale: supranațional, național, regional și local”.

March și Olsen (1995) are propriul punct de vedere cu privire la guvernanță și anume: „Guvernanța este contextul în care se produce acțiunea cetățenilor și a guvernanților, în care se implementează politicile publice și unde se exprimă identitățile și instituțiile civile”.

De asemenea, Wallace, Wallace si Pollack cred că necesitatea unei perspective de guvernanță la nivelul Uniunii Europene, în special datorită caracterului nonierarhic sau „de rețea“ al elaborării politicilor, ceea ce implică actori subnaționali, naționali și supranaționali, dar și datorită unei preocupări normative cu privire la deficitul democratic din UE, în sensul potențialului Uniunii de a fi o democrație deliberativă.

Teoria guvernanței multinivel parcurge domeniile politicilor internaționale și interne, punând în prim plan diferențierea acestor domenii în contextual integrării europene, și relațiile selectate a actorilor plasați pe niveluri teritoriale, dar și pe sectorul public, cât și pe cel privat. Aceasta pune accentual nu doar pe creșterea frecvenței și complexitatea interacțiunilor dintre actorii guvernamentali, cât și pe creșterea proporției actorilor nonstatali care sunt mobilizați în elaborarea politicilor UE.

În actuala perioadă s-a manifestat un interes important în ceea ce privește descentralizarea. Există așadar Liesbet Hooghe și Gary Mark care au identificat doua abordări prompte și coerente ale descentralizării, acestea fiind abordarea de tip I și abordarea de tip II.

Guvernanța multinivel de tipul I descrie jurisdicțiile cu un număr oarecum limitat de niveluri. Granițele dintre jurisdicții nu se intersectează, exemplul prinpipal al guvernanței de tip I este federalismul, care presupune separarea puterii de-a lungul unui numar limitat de guverne care funcționează la câteva niveluri. Federalismul este interesat în mod special de legatura dintre guvernarea central și guvernele subnaționale, dar nu trebuie să se intersecteze între ele.

Caracteristicile guvernanței de tip I:

Jurisdicții cu scopuri generale.

Puterea de decizie este dispersată în întreaga jurisdicție, dar într-un număr redus de „pachete”. Dispersarea autorității într-un anumit număr de „pachete” constituie un subiect de dispută, în special din cauza costurilor asociate acesteia. Disputa asupra dispersiei autorității este accentuată în Europa, unde guvernele locale exercită o largă paletă paletă de funcții, ceea ce conferă guvernelor locale posibilitatea de a fi coerente în grija pe care o manifestă pentru membrii comunității.

Neintersectarea membrilor.

Membrii jurisdicțiilor de tip I sunt, în mod uzual, identificați la nivel territorial. Acest tip de jurisdicție are granițele bine delimitate, care nu permit intersectarea între ele.

Numărul nivelurilor jurisdicționale este limitat.

Jurisdicțiile sunt organizate într-un număr redus de niveluri; în studiul relatiilor interguvernamentale sunt identificate trei niveluri: local, intermediar și central.

Arhitectură durabilă a sistemului.

Pentru realizarea unor jurisdicții ale căror scopuri sunt generale, care nu se intersectează și au un număr limitat de niveluri este necesar ca alegerea instituțională să fie cea sistemică.

Așadar, în democrațiile moderne, jurisdicțiile de tip I sunt susținute în momentul funcționării pe o triadă instituțională care este alcătuită din: legislative, executive, justiție. Se poate spune că atata timp cât jurisdicțiile sunt mai mari, cu atât structura celor trei instituții este cu totul mai elaborată.

Cel mai simplu sistem de acest tip este sistemul autorități locale: fiecare cu propria putere și propriile responsabilități, (responsabilități care nu sunt coordonate la nivel central.) față de populația dintr-o anumită regiune . În cea mai mare parte a statelor în care există cel puțin un alt nivel al autorității publice teritoriale acesta este legat de nivelul local în același fel în care nivelul teritorial este legat de nivelul național. Aceste sisteme sunt considerate ca fiind “normale”.

Guvernanța de tip II este cu totul diferită fiind compusă de jurisdicții specializate. Caracteristicile guvernanței de tip II:

Jurisdicții specializate.

Tipul II de guvernanță presupune mai multe jurisdicții independente, care îndeplinesc funcții distincte. Acest lucru conduce la un sistem de guvernanță în care „fiecare cetățean… este servit nu de guvern, ci de o varietate de servicii publice. Putem considera sectorul public ca fiind compus din mai multe industrii de servicii publice, inclusiv industria de poliție, industria de protecție împotriva incendiilor, industria bunăstării, industria de servicii de sănătate, industria de transport.” (Ostrom și Ostrom 199, pp. 88-89).

Intersectarea membrilor.

Multe niveluri jurisdicționale.

Exemple pentru acest tip de abordare pot constitui marile zone urbane, în care responsabilitatea pentru diferitele funcții și servicii: educație, poliție, drumuri, transport feroviar, spitale, planificare, gaz, electricitate, sunt împărțite între diferitele structuri, fiecare cu propria organizare, cu diferite frontiere teritoriale, cu număr variabil de sub-niveluri . Acest al doilea tip de sisteme se referă la jurisdicții cu sarcini specifice, intersectabile și flexibile.

De asemenea, Hooghe și Marks remarcă faptul că nu se pot emite opinii referitoare la supremația uneia sau alteia dintre cele doua tipuri de guvernanță menționate. Fiecare tip funcționând eficace in feluri diferite.

În sistemul multinivel provocarea reală este reprezentată de stabilirea unor reguli clare referitoare la cum este partajată, și nu separată, competența; doar într-o viziune integrată, globală și nu exclusivistă, Statele membre și toți cetățenii Uniunii putând fi siguri că interesele lor sunt cel mai bine reprezentate.

În studiile referitoare la UE guvernanță multinivel este moneda curentă la care apelează atât teoreticieni cât și decidenți.

Guvernanța multinivel inițial descria un “sistem de negocieri continue între guvern și nivelurile teritoriale-supranaționale, naționale, regionale și locale” care erau distinctive în politicile structurale ale UE, dar în prezent acest termen este aplicat într-o perspectivă mult mai largă.

În Cartea Albă a Guvernanței din 2001, Comisia Europeană caracteriza UE ca “ bazându-se pe guvernanța multinivel în care fiecare actor contribuie cu propriile cunoștiințe și capabilității la succesul întregului exercițiu.”

Punctul de vedere al lui Marks și Hooghe cu privire la dispersia guvernanței spune că de-a lungul mai multor jurisdicții este mult mai flexibilă comparativ cu concentrarea guvernanței într-o jurisdicție. Guvernanța eficientă ajustează jurisdicțiile pentru a realiza un echilibru între punctele tari și punctele slabe ale centralizării.

Ipoteza conform căreia guvernanța multinivel este mai eficientă decât guvernarea centralizată nu echivalează cu identificarea eficienței drept cauză principală a extinderii guvernanței multinivel. Extinderea guvernanței este rezultatul unei serii de factori politici, constrângeri legale, dependențe și identități.

1.3 Noi perspective ale guvernării europene

Pe măsură ce statele occidentale înregistrează niveluri de dezvoltare tot mai înalte, crește și iluzia că o societate poate fi administrată în mod similar unei probleme tehnice, prin proceduri de reglare. Evenimentele care au avut loc la începutul anilor ’70, când raportul dintre cerere și ofertă la nivel global s-a modificat în favoarea ofertei, au condus la o adevărată criză social-economică și politică. Aceasta s-a manifestat prin respingere tradiționalei birocrații statale în raporturile cu cetațenii, dar și prin incapacitatea statelor de a coordona reducerea disparităților economice.

Guvernarea trebuia să se schimbe, în noul context creat prin globalizarea mișcării persoanelor, bunurilor, serviciilor și capitalurilor. Lipsa resurselor economice si politice a demonstrat că influența guvernării asupra societății era marginală comparativ cu perioadele anterioare. Această reducere a capacității de redistribuire și pierdere a legitimității a avut doua consecințe importante.

Prima dintre acestea face referire la creșterea nivelului cheltuielilor și reducerea imozitărilor. Astfel, de la începutul anilor ’80, rolul statului ca organizație de redistribuire a scăzut din cauza reducerii investițiilor în serviciile publice (transport, educație, sănătate, etc.).

A doua consecință vizează incapacittea statelor de a concentra puterea la nivel central, ca rezultat al lipsei de resurse economice și politice. Această criză a fost dublată de cererea tot mai pregnată a nivelurilor substatale pentru mai multă autonomie.

Perspectiva pragmatică de soluționare a nemulțumirilor, din ce în ce mai numeroase, exprimate de cetățenii din statele europene, a adus în ateție necesitatea unor transformări profunde, direcționate spre reconstrucția încrederii cetățenilor, în particular, și a societății, în ansamblu, în principalele instituții democratice, atât de la nivel european, cât și național.

Situațiile noi create după 1990 au determinat Uniunea Europeană să renunțe la metoda comunitară tradițională, bazată pe instrumentele legislative, obligatorii și neobligatorii, care au generat „integrarea europeană prin lege”, și să dezvolte noi forme de acțiune publică ce utilizează un arsenal variat de instrumente, pe lângă cele legislative, tradiționale.

Administrația trebuie, în consecință, să învețe să facă față pretențiilor actuale datorate vitezei schimbărilor sociale, în cadrul cărora comunicarea și fluxul informațional reprezintă elemente vitale.

Susținerea acestei perspective este asigurată prin crearea unor structuri noi, flexibile, care să faciliteze orientarea spre cetățeni.

Menținerea structurilor birocratice tradiționale duce, pe termen scurt, la eșec atât în rezolvarea problemelor curente, cât și în rezolvarea celor strategice.

De asemenea, noile instrumente sunt reprezentate prin diferite tipuri de aranjamente, bazate pe flexibilitate și parțial pe autoreglementări (cum sunt înțelegerile sau acordurile voluntare), rețele contractuale, standarde voluntare, agenții de reglementare, metoda deschisă de coordonare. Aceste modele sunt asimilate unor noi modele de guvernanță.

Dezbaterile teoretice actuale, desfășurate în jurul noilor modele de guvernanță, sunt, în principal, concentrate pe eficacitatea și capacitatea acestor modele de rezolvare a problemelor.

Literatura de specialitate conține puncte de vedere contradictorii referitoare la contextul structural în care operează noile instrumente. Astfel, sunt oferite argumente care susțin faptul că noile instrumente sunt eficace doar dacă „operează în umbra unei ierarhii”. În același timp există însă și opinii care susțin faptul că eficacitatea instrumentelor nu este condiționată de „umbra unei ierarhii”, deoarece actorii își pot schimba propriul comportament prin procesele de adaptare necoercitive.

Capitolul 2

Politici publice

Politicile publice reprezintă un subiect de actualitate al realității administrației românești. Politica publică reprezintă manifestările și orientările definite ale autorităților statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activități esențiale ce se desfășoară fie la nivel național, fie la niveluri teritorial-administrative; altfel spus, „decizii politice în favoarea unei anumite stări dorite, inclusiv opțiunile în favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate.”

În sens larg, politica publică este acea cale de acțiune, adoptată de către un reprezentant al unei autorități publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflectă interesul unei comunități sau a unui segment particular al societății.

Politica publică reprezintă o cale de acțiune în acord cu un interes public, un proces în care deciziile referitoare la alocarea resurselor asumate de societate sunt orientate către realizarea unui scop de interes general. Politica publică este o cale de acțiune care nu se confundă cu intențiile ori declarațiile de intenție cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul.

2.1 Delimitări conceptuale

Pentru a ne da seama de definirea concretă a termenilor trebuie mai întâi sa se facă diferențierea dintre policy (o politică publică, ca un program de acțiune) și politics (politica, în general).

Termenul de „politică publică” a pătruns în studiile de specialitate și în limbajul curent din România destul de târziu(la sfârșitul anilor ’90) și există în continuare numeroaseambiguități la nivelul simțului comun asupra sferei decuprindere a acestei noțiuni.

O posibilă explicație ar putea fi aceea că termenul a fost împrumutat din limba engleză –policy –, dar nu există o traducere specifică în limba română, alta decât aceea de politică. Ori, în mod tradițional, politica înseamnă cu precădere activitatea partidelor politice, a instituțiilor legitimate prin mecanisme democratice (Parlament, Guvern și aparatele proprii de lucru ale acestora), declarații politice, campanii electorale etc., de aici și tentația de contaminare la nivel terminologic.

„O politică publică este o rețea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor și aresurselor alocate pentru atingerea lor (n.n. – a obiectivelor) în situații specifice”

În sensul comun, termenul „politică” se consideră de obiceică se aplică la ceva „mai mare” decât deciziile particulare,dar la ceva „mai mic” decât mișcările sociale generale.

Așadar, politica, în termenii nivelului de analiză, este unconcept plasat la mijloc. Un al doilea element, și anume unul esențial, este că pentru cei mai mulți autori termenul trimite la un scop de un anumit fel.

Conceptul de politică publică cunoaște o serie întreagă dedefiniții, pornind de la cea mai simplistă – ceea ce guvernele aleg să facă sau să nu facă.

Cu toate acestea, locul comun în ceea ce privește abordarea unei politici publice îl constituie caracterul reducționist al sensurilor atribuite noțiunii; printre cele mai frecvente asocieri de acest tip se numără:

Politici ca propuneri specifice;

Politici ca decizii ale Guvernului;

Politici ca autorizare oficială: tendința este aceea dea considera o politică drept implementată atunci când legile (legea) aferente sunt adoptate;

Politici ca rezultate: reducerea unei politici publice la rezultatele pe care acestea le produc are avantajul de a permite o evaluare a modului în care se reflecta scopul propus în rezultatele obținute;

Politicile ca procese: această asociere implică perspectiva temporală a unei politici, care urmărește schimbarea unui anumit sector/fenomen etc. într-un interval de timp (de regulă, anticipat).

Politicile publice reprezintă un subiect de actualitate al realității administrației românești. Politica publică reprezintă manifestările și orientările definite ale autorităților statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activități esențiale ce se desfășoară fie la nivel național, fie la niveluri teritorial-administrative; altfel spus, „decizii politice în favoarea unei anumite stări dorite, inclusiv opțiunile în favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate.”

Așadar, politicile publice nu se preocupă doar de cei „3E”: eficiență, eficacitate și economie, ci și de cei „2P”: politică și participare (W. Parsons, 1995).

Politica reflectă știința și practica de guvernare a unui stat, fiind o sferă de activitate social-istorică ce cuprinde relațiile, orientările și manifestările care apar între partide, între categorii și grupuri sociale, între popoare, în legătură cu promovarea intereselor lor, în lupta pentru putere.

Prin dezvoltarea definiției anterioare spre domeniul politicilor publice se poate considera că orice politică reflectă orientările cetățenilor ce formează anumite grupări (față de altele) în interiorul unei țări, dar și ale unei țări față de alte țări, în legătură cu promovarea intereselor.

Prin urmare, se poate considera că politica publică exprimă manifestările și orientările definite de autoritățile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activități esențiale ce se desfășoară fie la nivelul național, fie la niveluri teritorial-administrative.

Considerată frecvent ca un echivalent, la nivel guvernamental, al politicii de corporație, politica publică poate fi tratată ca ansamblul deciziilor adoptate de către autoritățile publice în vederea orientării într-un sens rezonabil a activităților dintr-un domeniu de larg interes public.

Politicile publice sunt, în concluzie, decizii politice în favoarea unui anumite stări dorite, inclusiv opțiunile în favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate.

În sens larg, politica publică este a cea cale de acțiune, adoptată de către un reprezentant al unei autorități publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflectă interesul unei comunități sau a unui segment particular al societății.

Esența unei politici publice ține de mobilizarea membrilor unei comunități în jurul unui consens permanent reformulabil, obținut prin dispută, negociere, înfruntare, compromis.

Prin urmare, o politică publică presupune existența unui obiectiv (de largă recunoaștere publică (interes public) și care determină declanșarea procesului prin care opiniile și interesele celor care se regăsesc în obiectivul fixat sunt aduse laolaltă pentru a face posibil crearea unui loc comun al comunităților, grupurilor și cetățenilor și care, în mod curent, reprezintă spațiul public al politicii.

Politică publică conturează, așadar, un loc comun sau un spațiu public țintă, construit pe baza identificării unui interes comun al unor largi categorii de cetățeni cu interese, opinii și afilieri, în general, diferite.

Prin politicile publice, statul intervine în activitatea economică și socială. El modifică realitatea, într-o direcție dorită. Care sunt rațiunile acestei intervenții? Ele se pot grupa în doua mari categorii:

1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta acțiunea pieței libere: căci piața are limitări, neîmpliniri, imperfecțiuni;

2) prin politicile publice sunt promovate valorile acceptate social, de pildă valorile importante într-o societate democratică modernă (libertatea, egalitatea, dreptatea, drepturile persoanelor).

Corectarea imperfecțiunilor pieței. Acestea sunt împrejurări în care produsul social ar putea fi mai mare sub anumite alocări ale resurselor decât cel care ar rezulta prin acțiunea forțelor pieței libere. În mod obișnuit, patru astfel de imperfecțiuni ale pieței sunt menționate: a) bunurile publice; b) monopolurile naturale; c) externalitățile; d) asimetria de informație.

Categorii de politici publice pot fi :

– legi sau alte reglementări; (măsuri de schimbare instituțională)

– măsuri de schimbare organizațională;

– măsuri de întărire a capacității instituționale, fără a antrena o schimbare organizațională;

– programe și proiecte;

– inovatii la programe și proiecte.

Politicile publice trebuie să fie elaborate în următoarele condiții:

– să corespundă nevoilor și obiectivelor formulate în strategia în care se integrează

– să fie aplicate de către persoane cu roluri și atribuții clare;

– să fie în concordanță cu resursele financiare, cerințele de investiții și prioritățile fixate în strategia în care se integrează;

– să se aplice în termenul fixat în strategie (potrivit planului de acțiune în care sunt incorporate);

– să fie corelate cu alte programe și proiecte.

Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde sașe etape:

Identificarea problemei; Această etapă se bazează pe un grup de persoane sau doar o singură persoană care să atragă atenția doar către o problemă ce poate fi rezolvată prin intervenția puterii publice;

Punerea pe agenda politică; Odată cu identificarea problemei aceasta este pusă în atenția oficialilor, de puterea publică și politică. Totuși, nu orice problemă identificată poate ajunge pe agenda politică;

Formularea cadrului de politică publică; Dezvoltarea de către o autoritate a unui program care urmărește rezolvarea problemei;

Adoptarea politicii publice; Un simplu program să fie adoptat ca un program guvernamental;

Implementarea politicii publice;

Evaluarea politicii publice;

O problemă de politică publică, după cum afirmă L. G. Popescu, poate fi definită ca acea condiție sau situație care generează nevoi ori insatisfacții, pentru a căror corecție acțiunea guvernamentală este necesară.

Literatura de specialitate sugerează o varietate mare de clasificări posibile. Astfel, politicile publice pot fi caracterizate în funcție de criterii formale sau instituționale: politici naționale,politici locale și politici interguvernamentale sau în funcție de grupurile de cetățeni cărora le sunt adresate. Totuși, experiența ne arată că nu există nicio tipologie bună în sine.Totul depinde de utilizarea dată de analist.

2.2 Structuri flexibile de guvernare

Guvernele, considerate actorii principali în viața economico-socială, se confruntă cu numeroase și serioase bariere în exercitarea intervențiilor la nivelul sectoarelor și activităților naționale.

Guvernarea nu este un proces pentru care succesul este asigurat deoarece un asemenea succes depinde, în primul rând, de mediul socio-comportamental, care este o realitate deja existentă la începutul preluaării guvernării. După preluare, deciziile și acțiunile guvernării pot influența această realitate în sensul prevăzut de politicile publice, strategiile și obiectivele pe care și le asumă, le implementează și le realizează efectiv.

Contextul relevant pentru guvernare este constituit din două elemente: structura

entităților implicate (guvernante) și procesul de luare a deciziilor, din care transcede

comportamentul a cărui schimbare se urmărește în conformitate ce politicile și strategiile asumate.

În acest capitol sunt analizate în detaliu contextul proiectării și implementării unor structuri noi, flexibile și procesele decizionale specifice unor astfel de structuri.

Înțelegerea administrațiilor publice centrale ca organizații a schimbat profund reprezentările existente până în acel moment și a permis utilizarea unor noi instrumente teoretice.

Din această perspectivă, sunt rezumate contribuțiile analizei organizaționale în

următoarea formă:

imaginea unei administrații instrumentale, total supuse puterii politice, organizațiile

administrative apar ca niște actori, bucurându-se de o anumită armonie ;

separarea dintre administrație și societatea civilă este, de asemenea, repusă în

discuție. Relațiile dintre organizație și mediul extern constituie un element fundamental al configurației și al echilibrului său;

caracterul unitar și piramidal al administrației este înlocuit de rețelele organizaționale

ce au propriile logici și propriile obiective.

Se conturează, astfel, destul de pregnant imaginea unei administrații împărțite între rațiuni contrare.

T. Parsons introduce noțiunea de sistem al acțiuni, diferit ca pluralitate

organizațională de orientările acțiunii. Acesta este la rândul lui compus din trei subsisteme relativ independente:

personalitatea (sistemul organizat al orientării și al motivației acțiunii

desfășurate de un actor);

interdependența (în cazul pluralității actorilor) sau sistemul social definit ca

interacțiune diferențiată și integrală derivată din relațiile interindividuale;

cultura sau sistemul cultural (ca o sumă de opere și forme simbolice

preponderent tradiționale), care constituie obiectul și elementul orientării

acțiuni, fără a fi ea însăși un sistem al acțiunii.

Parsons T. distinge, așadar, mai multe sisteme: personalitatea, sistemul social și sistemul cultural, între care legătura nu se face în cadrul societății ci prin intermediul unui sistem superior, (supraordonat), sistemul acțiunii, care, în ultimă analiză este un concept extrasociologic.

În literatura de specialitate există postulatul conform căruia dispersia guvernanței de-a lungul mai multor jurisdicții este mult mai flexibilă decât concentrarea guvernanței la nivelul unei singure jurisdicții. O guvernanță eficientă presupune ajustarea jurisdicțiilor prin compromisul dintre virtuțile și viciile centralizării. Conform acestei considerații, jurisdicțiile de dimensiuni mari nu vor constitui niciodată un spațiu oportun pentru reușita implementări unei politici, deoarece fie populația este heterogenă, fie sistemele ecologice sunt diferite.

O altă critică adresată guvernării centralizate este insensibilitatea acesteia la variațiile eficienței dela politică la politica. Economiile de scară sunt, in principal, caracterizate de producerea bunurilor publice prin utilizarea intensivă a capitalului și mai puțin a serviciilor, prin utilizarea intensivă a forței de muncă. Astfel, economiile de scară în industria militară sau infrastructură sunt de departe mai mari decât în educație.

Jurisdicțiile de mari dimensiuni sunt potrivite pentru cazul utilizării intensive a capitalurilor. Pentru cea de-a doua situație sunt mai potrivite jurisdicțiile de mici dimensiuni.

Eficiența necesită ca toate efectele ( pozitive și negative) să fie internalizate în procesul de luare a deciziei. Efectele unei politici destinate combaterii încălzirii globale vizează întreaga planetă, dar cele ale politicilor de control a apei, prezervări mediului natural sau de planificare urbană sunt importante doar la nivel regional sau local. Guvernarea centralizată nu poate răspunde adecvat diversității. Condițiile ecologice pot varia destul de mult de la o zonă la alta, ca de altfel și preferințele publicului.

În aceste condiții, nivelul optim al autorității poate fi stabilit sub nivelul economiei de scară. Pe scurt, guvernanța multinivel permite decidenților să ajusteze scara guvernanței până la nivelul la care este reflectată heterogenitatea.

Ideea sistemului de acțiune a fost dezvoltată de Crozier și Friedbarg prin trecerea la sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de acțiune ca fiind „ansamblu uman structurat, care coordonează acțiunile participanților săi prin mecanisme de joc relativ stabile și care își menține structura, adică stabilitatea jocurilor și raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri.

Problematica sistemelor de acțiune este o generalizare în termenii sistemului

deschis și deasupra organizăriilor formale ale problematicii organizaționale. Autorii

menționați anterior susțin “că organizațiile se plasează la capătul unui continuu de sisteme de acțiune concrete, al căror grad de formalizare, de structurare a conștiinței participanților și de responsabilitate umană asumată deschis, iar modul de reglare poate varia de la reglarea inconștientă a sistemului de acțiune la reglarea conștientă a unei organizații perfect raționaliste.

2.3 Rețele de politici publice. Caracteristici

În prima jumătate a acestui secol, multe țări vestice au asistat la intervenția, din ce în ce mai semnificativă, a statului în procesele economice și sociale, simultan cu creșterea puterii de influență a corporațiilor și grupărilor sociale asupra politicilor publice. Această situație a constribuit la dezvoltarea unor instituții de guvernare noi, situate la interfața dintre guvern și societate și ale căror misiuni vizează atât reprezentarea intereselor, cât și crearea consensului.

Exigențele societățiile, referitoare la reprezentarea atuurilor acestor interese contradictorii, au condus la necesitatea structurării în rețea a sistemelor de guvernare.

Transformarea ierarhiei tradiționale într-o structură de rețea conduce la rearea unor locuri comune de formulare a problemelor și căutare a soluțiilor în cadrul cărora pot fi exprimate o varietate de idei.

Fluxul informațional dintre elementelele rețelei este vital pentru eficacitatea direcțiilor strategice, motiv pentru care sistemele informaționale sunt considerate principalele active ale rețelei. Comunicarea electronică și reducerea costurilor comunicării la distanță fac posibil dialogul rapid în interiorul rețelei, în toate direcțiile, ca și facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre toți membrii rețelei.

Sunt create, în acest mod, premisele interacțiunii între toți actorii rețelei, oportunitate care devine tot mai aproape de realitate, pe măsură ce entitățile rețelei se manifestă ferm în direcția asumării autonomiei. Treptat, centrul rețelei, chiar dacă într-o anumită fază a deținut supremația, nu mai poate exercita un control total asupra entităților rețelei.

Din perspectiva organizțională se pot distinge rețele ierarhice și rețele ale pieței. Cele mai răaspândite puncte de vedere cu privire la rețelele de politici se referă la pattern-ul intermedierii intereselor, iar referențialele aparțin abordărilor pluraliste și corporatiste. Distincția dintre ierarhie și rețea se referă la structura și la modul de coordonare în interiorul sau între organizații.

În timp ce pentru organizațiile de tip rețea, analizele comparative iau în calcul fie structura de piață, fie ierarhia, în cazul rețelelor de politici intervin conceptele de pluralism și corporatism. Aceste doua concepte sunt diferite, în primul rând, din punct de vedere al modului de interacțiune a grupurilor, iar în al doilea rând, din perspectiva gradului de agregare organizațională. Așadar, conceptul de rețea de politici se spune că este construit pe aceste doua distincții între pluralism și corporatism.

În structura de rețea, jurisdicțiile partajate și autoritatea difuză sunt considerate condiții de bază, iar resursele și expertiza sunt distribuite dincolo de granițele organizației, în întreaga rețea.

Caracteristicile rețelelor politice publice:

Multiformitatea este caracteristica dominantă a structurii de rețea, fiind expresia implicării unui număr relativ mare de personaje, fiecare dintre acestea având propriile scopuri, viziuni și interese. Este important de reținut că participarea acestor personaje nu este uniformă, ci variază la schimbările mediului în funcție de nivelul de receptibilitate al fiecăruia.

Consecința acestei caracteristici este că nivelul de sensibilitate al actorilor la semnalele normative poate să difere foarte mult. Fiecare dintre actori va reacționa cel mai bine la un anumit „semnal”. Structura de rețea a sistemelor administrației include atât persoane, cât și instituții.

În condițiile structurării în rețea, entitățile implicate în procesul politicii examinate sunt influențate și de actori secundari. În acest fel, caracterul multiform al rețelei este parțial determinat de faptul că actorii participanți diferă ca tip, nivel de conglomerare și bază de reprezentare. În plus, multiformitatea este dată și de configurația, mai mult sau mai puțin distinctă, a scopurilor, viziunilor, intereselor și resurselor proprii fiecărui personaj al rețelei.

Izolarea fiind cea de-a doua caracteristică vizează actorii dintr-o rețea care au o anumită autonomie, ceea ce conduce la o relativă izolare față de mediul în care aceștia se manifestă. Fiecare actor are propriul său sistem de referință și reacționează doar la semnalele ce au legătură cu acest sistem.

Participanții rețelelor după cum se spune sunt interesați de propriile interese, dar totodată, și de interesele participanților ale căror activități și sisteme de referință sunt compatibile între ele. În consecință un actor care face parte din rețea, renunță la izolare și relaționează doar dacă va crede că instrumentele politicii utilizate se încadrează în sistemul său de referință. Spre exemplu dacă normele care stau la baza instrumentelor legislative și de reglementare, nu sunt percepute de către acesta în context cu propriile norme, utilizarea acestora dovedindu-se ineficientă și ineficace.

Interdependența cea de-a treia caracteristică a rețelei este caracterizată de o multitudine de variabile: responsabilități, spațiu, competențe, calitatea resurselor umane, mărimea resurselor financiare, suport politic. Această ramură a rețelei scoate în evidență dorința pentru care o mulțime de entități și instituții participă la procesul de dezvoltare al unei politici publice.

În general, configurația structurii de rețea este stabilită pe baza principiului conform căruia fiecare fiecare participant îmbogățește capacitatea procesului politic cu resurse, know-how, activități. În absența acestei participări procesul politic ar fi mai puțin funcțional, din punct de vedere al legitimității, eficacității și eficienței.

Interdependența, ca o caracteristică esențială a rețelelor utilizate în sistemele de guvernare, este înțeleasă ca rezultat al creări a doi vectori. Primul vector este redat de actorii rețelei ce urmăresc rezultatele în urma satisfacerii propriilor strategii. Iar cel de-al doilea vector este profilat de rezultatele atât pozitive, cât și negative ce îi vizează pe actorii rețelelor deodată ce unul dintre ei ajunge la rezultatul dorit.

Rezultă așadar că interdependența se bazează atât pe scopurile comune ale participanților la rețea, cât și pe cele conflictuale. De obicei, interdependența se referă la relații între grupuri de interese distincte, ceea ce face ca acestea să fie orientate asupra dezvoltării și controlului relațiilor de putere.

În comparație cu formele de guvernare tradiționale, participarea unei multitudini de actori interdependenți generează, prin natura relațiilor și interacțiunilor existente, modele deosebit de complexe.

Funcțiile rețelei de guvernare:

În comparație cu formele de guvernare tradiționale, participarea unei multitudini de actori interdependeți generează, prin esența relațiilor și interacțiunilor existente, modele deosebit de complexe. Funcțiile rețelei de guvernare diferă de cele ale altor tipuri de rețea.

În rețelele create de marile companii, funcțiile dominante sunt cele tranzacționale și de cooperare. Procesele de elaboarare a politicilor de companie, proprii acestor rețele, susțin procesele de schimb și cooperare la nivel operațional. În aceste cazuri, accentul pe interdependență orizontală este mai puternic decât în cazul rețelelor de guvernare.

În opoziție cu situația prezentată anterior, structurile în rețea asociate sistemelor de guvernare au doua funcții principale: coordonare și reglementare.

Prin exercitarea funcției de coordonare se urmărește soluționarea problemelor de formulare a politicilor publice prin contribuția unei multitudini de entități.

Iar funcția de reglementare face referire la elaborarea colectivă, de către actorii rețelei, a regulelor și standardelor menite să schimbe comportamentul cetățenilor și al organizațiilor.

Trebuie remarcat însă, că nu toți actorii din structura de guvernare au aceleași orientări.

De foarte multe ori, problemele nu sunt nici uniforme, nici bine definite, iar punctele de vedere ale participanților la rețea referitoare la soluția optimă devin conflictuale.

Chiar și în cazurile în care funcțiile de coordonare și reglementare sunt puse pe prim-plan, se impun procese de negociere. În general, se poate afirma că trebuie să existe suficiente interese convergente pentru a face posibilă obținerea aceleași obiective în rețea.

În măsura în care scopurile guvernamentale nu sunt asociate celor colective, relația dintre interdepentență verticală și cea orizontală va fi o zonă importantă de tensiune, de care tebuie să se țină cont.

Această diferețiere a funcțiilor presupune că, în sisteme astfel strucurate, guvernarea este asociată proceselor de coordonare, reglementare, distribuire și control

Coordonarea și reglementarea sunt încă relevante, dar ele sunt completate cu funcții complementare care vizează distribuirea coturilor și veniturilor, precum și reglementarea proceselor de putere.

În concluzie, deoarece funcțiile de bază ale tuturor tipurilor de rețea se referă la dependență și interdependență, o funcție importantă a acestora este reglementarea sau controlul puterii.

2.3.1 Amenințări și oportunități pentru guvernare

Având în vedere cele trei caracteristici multiformitatea, izolarea și interdependența, aceste oferă sistemelor de guvernare moderne forța de a depăși multitudinea provocărilor cu care confruntă în contextul actual.

Cracteristicile strcturale ale rețelei de guvernare rezumate în tabelul 1 oferă guvernului o serie de oportunități, dar în același timp pot reprezenta și amenințări la adresa acestuia.

Capitolul 3

Rețelele de politici publice și guvernanța Uniunii Europene

O ramură majoră a abordării în termeni de guvernantă a studiului asupra UE s-a dezvoltat din literatura europeană de economie politică a anilor '80 și '90.

După ce în deceniile opt și nouă ale secolului trecut a început să câștige teren ideea că noua guvernanță se inspiră atât din domeniul deja citat al teoriei și dreptului organizațiilor, cât și din cel al politicilor comparate, Comunitățile europene fiind percepute ca operând cu o nouă formă de guvernare, în dispensarea politicilor europene, conceptul de „bună guvernanță” apare pentru prima dată în preocupările explicite, de reformă a guvernanței – în „Cartea Albă a Guvernanței Europene”, concepută ca un ansamblu de reguli, metode și principii de guvernare, vizând transparența, participarea, responsabilitatea, eficiența și transparența proceselor decizionale.

Așadar, Roderick Rhodes relevă faptul că în științele sociale contemporane conceptul de guvernare are cel puțin șase semnificații diferite: stat minimal, guvernanță corporatistă, noul management public, bună guvernare, sisteme sociale cibernetice și rețele autoorganizate. Termenele de guvernanță și bună guvernanță sunt tot mai întâlnite în literatura de specialitate.

3.1 Buna Guvernanță

Conform opiniei specialiștilor, buna guvernare reprezintă un instrument ideologic al politicii unui stat miniml.

Așadar, un stat în care administrația public are nu numai misiunea de a servi societatea în ansamblu, dar și aceea de a furniza bunuri și servicii consumatorilor-clienți cu riscul de a agrava inegalitățile dintre cetățeni.

Acest proces de trecere spre noua guvernanță, dominat inițial de liniile de forță ale primei „metode comunitare”, în anii ’80 -’90 începe să fie preocupat de detectarea impactului pe care îl are, în evoluția acțiunii reformatoare în cadrul Uniunii, eficientizarea soluționării blocajelor decizionale și eliminarea deficitului democratic, în ideea impunerii legitimității democratice a structurilor unionale, iar din anii nouăzeci încoace începe să fie marcat de un anumit scepticism – încât analizele structurale asupra Uniunii au început să scoată la vedere nemulțumirile și opoziția manifestate tot mai des față de abordările elitiste și excesiv de tehnocratice ale noii guvernanțe.

Menționăm că schimbările produse la nivelul statelor după 1980 conduc spre un concept cunoscut drept “noua guvernanță”.

Conceptul de noua guvernanță gravitează în jurul politicilor publice și a democrației.

Noua guvernanță reprezintă astfel un mecanism unic a ceea ce numim decisionmaking process, un dispozitiv de luare a deciziilor cu un caracter normativ, obligatoriu, care implică participarea unui ansamblu de decidenți politici interdependenți, din diferite medii, fie ele private sau publice, într-un proces cvasicontinuu de inițiativă-negociere-deliberare-aplicare a deciziilor.

Noua accepțiune a guvernanței lasă foarte clar de înțeles că în acțiunea sa reformatoare, guvernanța europeană beneficiază de o multitudine de actori, inclusiv cei din sfera privată si cei ai societății civile, care constituie instrumente adecvate si resurse noi în desenarea politicilor publice, favorizând participarea cetățenească, devenind un instrument de consolidare a legitimității politicilor respective.

Dacă guvernanța reprezintă procesul de luare a deciziei și procesul de implementare a deciziei, analiza guvernanței presupune focalizarea asupra structurilor formale și informale care trebuie avute în vedere pentru luarea deciziei, dar și pentru implementarea acesteia. La nivel național, numărul actorilor este suficient de mare, fiecare dintre actori putând fie să joace un rol activ în luarea deciziei, fie în influențarea acesteia.

În literatura actuală a guvernanței, dincolo de preocupările pentru guvernanța globală, noua guvernanță europeană se degajă ca o abordare separată, preluând elemente definitorii din teoria si dreptul organizațiilor internaționale (de altfel, la origine, Comunitățile europene îsi începeau parcursul ca organizații clasice, de drept internațional public, Uniunea Europeană devenind o organizație atipică, de integrare, în urma unei evoluții proprii, marcată în profunzime de caracterele noii ordini juridice, degajate de jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg), precum si din teoria politică si a relațiilor internaționale.

Noua guvernanță poate fi interpretată ca o strategie politică a cărei atractivitate se bazează pe: 1) crearea unui cadru favorabil implicării actorilor privați în furnizarea serviciilor publice în condițiile existenței unor serioase restricții bugetare; 2) înțelegerea necesității reducerii cheltuielilor, prin noi aranjamente de natură participativă, care conduc nu numai spre colaborare, dar și spre conștientizarea cetățenilor.

Principiile bunei guvernanțe:

Privind guvernanța, Carta albă a considerat că este necesar să pună accentul pe cinci principii fiind alcătuit dintr-un set de propuneri concrete care abordează nevoia de intensificare a participării, îmbunătățirea eficacității politice, și totodată, nevoia redefinirii rolului instituțiilor UE. Prin urmare, cele cinci principii sunt următoarele: participarea, transparența, responsabilitatea , eficacitatea și coerența.

Participarea este o reală piatră de încercercare a bunei guvernări. Participarea este fie directă, fie prin legitimarea unor instituții intermediare sau reprezentative. Este important de menționat că democrația reprezentativă nu presupune în mod necesar, luarea în considerație, în procesul decizional, a vocilor celor mai vulnerabile din societate. Participarea presupune informare și organizare. Aceasta revine la libertatea de asociere și expresie, pe de-o parte, și organizarea societății civile, pe de altă parte.

Participarea condiționează obținerea unei calități și eficiențe ridicate a politicilor promovate în UE, de asigurarea unei participări cât mai largi , de-a lungul întregului proces, de la elaborare până la implementare și monitorizare. Ori , după cum se știe, amploarea participării este condiționată nu numai de încrederea de care se bucură instituțiile, ci și de rezultatele finale scontate.

În ultimele decenii ale secolului XX, dezbaterea cu privire la participarea cetățenilor la propria guvernare tinde să aducă în atenție explorarea și aplicarea unor abordări fluide și nuanțate. Cetățenii vor considera guvernele ca fiind democratice și, implicit, legile, politicile și intervențiile legitime doar „în măsura în care procesul democratic, așa cum este organizat și desfășurat, garantează prezumția că rezultatele sunt produsele rezonabile ale unui proces deliberativ suficient de favorabil incluziunii.”

Participarea este procesul deliberativ prin care cetățenii, organizațiile societății civile și actorii guvernamentali sunt implicați încă din etapa premergătoare lării unei decizii de politici publice. Deliberarea reprezintă dezbaterile purtate în vederea pregătirii deciziei politice, pe parcursul cărora sunt aduse argumente pro și contra. Prticiparea publicului are rolul de a completa modurile convenționale de elaborare a politicilor, în care reprezentanți aleși iau decizii bazate, în mare parte, pe propriile percepții asupra problemei care urmează a fi soluționată.

Transparența presupune luarea deciziilor astfel încât regulile și reglementările să fie respectate. Presupune, de asemenea, ca informațiile să fie disponibile și direct accesibile celor ce vor fi afectați prin deciziile asumate. Transparența presupune, de asemenea, că furnizarea unui volum de informații suficient și într-o formă ușor de înțeles de cei cărora de sunt destinate. Transparența, ca prim principiu , proclamă necesitatea adoptării unei maniere deschise , sincere , de către toate instituțiile în activitatea ce le revine fiecăreia.

Dificultățile perioadei pe care o traversăm constituie o provocare majoră pentru cetățeni, care se declară extrem de îngrijorați în privința crizei actuale, dar și cu privire la potențialele soluții de redresare economică adoptate atât la nivelul UE, cât și la nivel național. Starea de incertitudine a cetățenilor scoate la iveală lipsa de încredere în pricipalele instituții democratice ale statelor.

Responsabilitatea, cel de al treilea principiu, cere delimitarea clară a rolului legislativ, respectiv executiv, pe care îl deține fiecare instituție și, cel mai important aspect, asumarea responsabilității pentru tot ce se întâmplă în sfera lor de activitate.

Spre exemplu, o organizație sau o instituție este responsabilă față de cei care vor fi afectați de deciziile luate sau de acțiunile inițiate. Responsabilitatea nu poate fi asumată fără tranparență și în absența statului de drept.

Eficacitatea revendică faptul că politicile promovate trebuie să asigure eficiența, să fie oportune, adică să se implementeze acolo unde sunt necesare, pe baza evaluării clare a obiectivelor și a impactului acestora.

Coerența solicită asigurarea unei coerențe ridicate a politicilor promovate și acțiunilor întreprinse în acest sens. Nevoia de coerență este cu atât mai evidentă, cu cât a crescut numărul statelor membre ale UE, fiind notorie sporirea gradului de implicare a autorităților locale și regionale în politicile UE și nu în ultimul rând, trebuie găsite soluții adecvate la problemele cauzate de creșterea demografică.

3.2 Agențiile de reglementare și guvernanță europeană

Arhitectura instituțională a Uniunii Europe include instituțiile statelor membre, care constituie atât elemente fundamentale care completează această arhitectură, cât și parteneri activi în procesul de elaborare a politicilor UE.

Adaptarea statelor naționale la acest context european extins rămâne încă o provocare deschisă. Răspunsul oferit de fiecare stat membru este diferit, tendința fiind nu atât de ajustare defensivă față de pierderea competențelor de elaborare a politicilor, ci o abordare din ce în ce mai nuanțată în privința integrării dimensiunii europene.

Agențiilor le revine un loc deosebit de important în susținerea procesului de luare a deciziei la nivelul UE, datorită bogăției de resurse tehnice și experiențe disponibile la nivel național și european, ceea ce contribuie la consolidarea cooperării dintre statele membre și UE în domeniile politicilor publice. Agențiile descentralizate sau de reglementare sunt organisme independente și cu personalitate juridică proprie. Cele mai multe dintre cele 32 de agenții descentralizate care există în momentul actual sunt finanțate de la bugetul UE. În anul 2011, aceste agenții au primit de la bugetul UE 706,9 milioane de euro, iar numărul anagajaților era de aproximativ 5.000.

În ultimii ani, agențiile au devenit parte integrantă a peisajului instituțional al Uniunii. Majoritatea statelor membre au urmat aceași cale, utilizând agențiile pentru a oferi o abordare diferită sarcinilor bine definite.

Există diverse motive pentru care agențiile sunt utilizate din ce în ce mai mult. Acestea ajută Comisia să se concentreze pe sarcini esențiale, făcând posibilă delegarea anumitor funcții operaționale unor organime exterioare. Agențiile sprijină procesul decizional, reunind competențele tehnice și de specialitate disponibile la nivel european și național. De asemenea, răspândirea agențiilor afara Bruxelles-ului și Luxemburgului contribuie la sporirea vizibilității Uniunii. Creșterea numărului agențiilor le permite acestora să indeplinească o serie de sarcini importante, în diferite domenii strategice.

În prezent, agențiilor le sunt alocate resurse considerabile din bugetul UE. Prin urmare, a devenit din ce în ce mai important ca rolul și mecanismele care asigură responsabilitatea acestor organisme publice să fie clar definite.

Importanța agențiilor în contextul administrativ al UE necesită o viziune comună din partea instituțiilor europene în ceea ce privește scopul și rolul agențiilor. În prezent, această viziune comună lipsește. Înființarea agențiilor, care se realizează de la caz la caz, la propunerea Comisiei, însă în urma deciziei Parlamentului European sau Consiliului de Miniștri, nu a fost însoțită de o viziune globală asupra locului agențiilor în cadrul Uniunii. Lipsa unei asemenea viziuni globale a făcut și mai dificilă funcționarea în condiții de eficiență a agențiilor și obținerea de rezultate la nivelul global al UE.

Comisia consideră că este momentul oportun pentru relansarea unei dezbateri privind rolul agențiilor și locul acestora în cadrul sistemului de guvernanță al UE. O gestionare coerentă a abordării din perspectivă politică privind agențiile ar promova transparența și eficiența unei componente importante a aparatului instituțional al UE.

În Carta albă a Guvernanței (2001), Comisia a propus, în conformitate cu principiile de bună guvernanță, definirea unui cadru comun care să conțină condițiile privind înființarea, funcționarea și controlul agențiilor „de reglementare”, care contribuie la îmbunătățirea punerii în aplicare a legislației UE.

Condițiile necesare înființări acestor agenții sunt, mai degrabă, evaluate negativ, în sensul că agențiilor li se poate atribui puterea luării deciziilor individuale doar în anumite domenii specifice, dar nu și în cazurile în care trebuie adoptate măsuri generale de reglementare; nu li se poate acorda puterea de decizie în domenii care necesită arbitrajul dintre diferite interese publice aflate în conflict și nici nu li se pot atribui responsabilități în domenii în care tratatul a conferit puterea de deciziei doar Comisiei. (CEC, 2001, p. 43).

În general, înființarea unei noi agenții este un demers întimpinat cu oarecare reținere. O noua „construcție” însărcinată cu responsabilitatea rezolvării unei probleme este, de cele mai multe ori, interpretată ca o „îngropare a problemei” și nu ca un mod de rezolvare a acesteia. Din aceste motive, refuzul Comisiei de a renunța la puterea pe care o deține în domeniul reglementării nu reprezintă o noutate.

Cu toate că delegarea competențelor decizionale este de natură să determine apariția unor probleme politice, proliferarea agențiilor de reglementare mai mult sau mai puțin independente nu a putut fi stopată.

Credibilitatea agențiilor se bazează, în mare măsură, pe eficacitatea lor, ceea ce presupune, în esență, simplificarea procesului de luare a deciziilor, reducerea costurilor și acordarea unui anumit grad de autonomie organizatorică, juridică și financiară.