Legea Contenciosului Administrativ

STUDIU DE CAZ

În studiul de caz ce va fi prezentat am ales să evidențiez procedura prevăzută de legea contenciosulsui administrativ, respectiv Legea nr.554/2004, în ceea ce privește aplicabilitatea ei în cazul art. 5 alin. 2, potrivit căruia „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară".

Așa cum am arătat și în lucrarea de dizertație, articolul 5 din Legea 554/2004 intitulat “Actele nesupuse controlului și limitele controlului” reglementează următoarele:

Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:

actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

actele de comandament cu caracter militar.

2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

În ceea ce privește categoria de acte prevăzută la alin.2 în care se încadrează și speța ce urmează a fi prezentată, în literatura de specialitate, actele administrative din această categorie mai sunt denumite și prin noțiunea de “fine de neprimire”. Această excepție reprezintă reflectarea, în plan legislativ, a teoriei recursului paralel, care susține ideea conform căreia “calea dreptului comun pentru contestarea actelor administrative va fi folosită doar atunci și în măsura în care nu există o lege specială care să prevadă o altă procedură de urmat”. Analiza legilor speciale care consacră acțiuni de contencios administrativ se poate structura în legi care consacră recursul paralel , în legi care, deși stabilesc o competență derogatorie de la dreptul comun, nu consacră un recurs paralel , și în legi care trimit explicit sau implicit la legea generală în materie. În ceea ce privește recursul paralel, acesta presupune existența unei legi organice care să prevadă o altă procedură judiciară, prin urmare sunt excluse legile ordinare și procedurile administrativ jurisdicționale. În continuare vom prezenta speța aflată în faza recursului.

Scurt istoric

Instanța a constatat pe rol soluționarea recursului declarat de recurent- reclamant Prefectul Municipiului B împotriva sentinței civile nr. 2100 din data de 3.06.2009 pronunțată de Tribunalul București, Secția a IX-a Contencios Administrativ și Fiscal, în contradictoriu cu intimatul- pârât Primarul General al Municipiului B. Întrucât la apelul nominal făcut în ședință publică părțile nu au răspuns, procedura de citare a fost legal îndeplinită. Astfel, s-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință după care nemaifiind cereri de formulat, sau excepții de invocat, Curtea luând act de cererea părților de judecare în lipsă, constată recursul în stare de judecată reținându-l spre soluționare.

Probleme de drept ridicate în cadrul speței

Prin cererea înregistrata pe rolul Tribunalului București, reclamantul Prefectul Municipiului B, în contradictoriu cu pârâtul Primarul General al Municipiului B, a contestat dispozitia nr.9108/5.11.2007 a părătului, emisă in baza legii nr. 10/2001.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că beneficiarul dispoziției nu a fost identificat potrivit reglementărilor legale nefiind menționat codul numeric personal al acestuia.

În drept, reclamantul a invocat dispozițiile legii 554/2004, legii nr.340/2004 (legea prefectului și instituția prefectului) și legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor immobile preluate în mod abuziv.

În dovedirea cererii, reclamantul a depus la dosar, în copie, dispoziția contestată, corespondența între părți.

Prin încheierea din 17.12.2008 instanța a admis excepția de necompetență materială funcțională și a dispus trimiterea dosarului către o secție civilă a Tribunalului București, fiind astfel înregistra pe rolul secției a IV a Civilă, secție care însă prin încheierea din 06.04.2009 a admis aceeași excepție și a înaintat dosarul spre soluționare acestei secții, context în care nefiind reglementat conflictul negativ de competență între secțiile aceleiași instanțe, s-a format prezentul dosar.

Prin sentința civilă nr. 2100/03.06.2009, Tribunalul București a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea.

În motivare, prima instanță a arătat că prin dispoziția nr. 9108/5.11.2007 a pârâtului s-a dispus restituirea unui imobil în natură către notificator, actul fiind emis în baza art.7 alin. 1, art.9 și art.25 alin. 1 și 3 din legea nr. 10/2001.

Litigiile izvorând din restituirea în natură a imobilelor se soluționează potrivit legii nr.10/2001, iar reclamantul avea posibilitatea de a se adresa instanțelor civile contestând dispozția emisă în baza acestui act normativ, conform legislației civile, și nu instanței de

contencios administrativ.

Asupra acestui aspect este competentă a se pronunța secția civilă a tribunalului. Calitatea de prefect a reclamantului nu determină admisibilitatea acțiunii în fața instanței de contencios administrativ, pentru contestarea dispozițiilor fiind prevazută o procedură specială, fără a se face distincție în funcție de persoana care introduce acțiunea.

Dispozitiile art. 21.6 din HG nr.250/2007 privind normele metodologice de aplicare a legii nr. 10/2001 nu pot fi invocate pentru admisibilitatea acțiunii promovate la instanța de contencios administrative de către prefect. O asemenea dispoziție privind procedura de contestare nu este cuprinsă în legea nr.10/2001, normele metodologice neputând adăuga la legea pentru aplicarea căreia au fost adoptate și contrar dispozițiilor instanței supreme care a stabilit în judecarea unor recursuri în interesul legii caracterul civil al litigiilor și necesitatea ca toate acestea să fie soluționate de instanța civilă. De altfel, s-ar crea prefectului, care nici

nu poate avea, în sensul art. 1 din legea nr.554/2004, calitatea de persoană vătămată de emiterea unei dispoziții privind raporturi juridice de drept civil, o situație diferențiată față de restul persoanelor interesate să conteste acte administrative emise în baza legii nr. 10/2001.

Dispozițiile art.21.6 din HG nr.250/2007 contravin deci unui act normativ de statut superior, această neconcordanță putând fi constatată de tribunal, în condițiile în care, conform art.4 din legea nr.554/2004, pe calea excepției de nelegalitate nu se pot cerceta decât actele administrative unilaterale cu caracter individual, deci nu putea fi sesizată Curtea de Apel cu soluționarea unei exceptii de nelegalitate a dispozitiilor art. 2 1 .6 din HG nr.250/2007.

Așadar, tribunalul a considerat că prefectului nu îi sunt aplicabile, pentru simpla existență a calității sale dispozițiile legii nr.554/2004 pentru anularea unei dispoziții emise în baza legii nr. 10/2001, conform art.5 alin.2 din legea nr.554/2004, existând o procedură de desființare sau

modificare prevăzută prin legea specială.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul arătând că instanța de fond a admis, în mod eronat, excepția inadmisibilității acțiunii, ignorând temeiul de drept al acțiunii prefectului, hotarârea pronunțată fiind dată cu încălcarea și aplicarea gresită a legii.

Situatției de fapt i s-a dat o interpretare gresită, instanța constatând că nu sunt incidente dispozițiile Legii nr.554/2004 care conferă prefectului dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ dispozițiile emise în temeiul Legii nr. 10/2001, ci se aplică dispozițiile art. 5, alin. 2, care prevăd că ,,nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară".

Învederează instanței că acțiunea în justiție introdusă de prefect, în aplicarea Legii nr.10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se întemeiază pe următoarele dispoziții legale, respectiv:

– art.19, alin.1, litera "e" din Legea nr.340/2004 privind prefectul si institutia prefectului, republicată,

– art.5 al Titlului II din OUG nr.184/2002, aprobată și modificată prin Legea nr.84/2004, cu modificările și completările ulterioare, punctul 2.2 din Capitolul III – ,,Măsuri instituționale" din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr.10/2001, aprobate prin HG nr.250/2007, care conferă prefectului dreptul de control al aplicării fazei administrative a Legii nr.10/2001.

Totodată, subliniază faptul că în acțiunea introdusă de prefect pe calea contenciosului administrativ nu sunt incidente dispozițiile art.26 alin. 3 din Legea nr.10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, întrucât:

– potrivit dispozițiilor art. 123, alin. 5 din Constituție, republicată, ,,prefectul poate ataca, în fața instanțelor de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept";

– potrivit dispozițiilor art.19, alin.1, litera "e" din Legea nr.340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, prefectul ,,verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local și ale primarului";

– potrivit art.3, alin. 1 din Legea nr.554/2004, cu modificările și completările ulterioare ,,prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale; acțiunea se formulează în termenul prevăzut de art. 11 alin. 1 care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect și în condițiile prevăzute de prezenta lege. Acțiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru".

Rezultă astfel că prefectul este autoritate de tutelă administrativă jurisdicționalizată pentru autoritățile administrației publice locale. Prefectul exercită acțiunea în contencios administrativ ca reprezentant al statului, în temeiul textelor constituționale, ale Legii nr.340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, care doar mentionează existența controlului si ale Legii contenciosului administrativ, care detaliază procedura de control, prin urmare are legitimare procesuală activă conferită prin aceste reglementări.

Textul constituțional reglementează legitimarea procesuală specială a prefectului de a contesta actele celor trei autorităși publice locale, pe când Legea contenciosului administrativ consacră instituția tutelei administrative, unde prefectul poate contesta actele tuturor autorităților administrației publice locale în fața instanței de contencios administrativ. Textul constituțional trebuie interpretat în sensul că prevede un obiect minim al controlului de legalitate al prefectului, în timp ce legea vine să completeze acest obiect, fără a contrazice Constituția.

Autorii de drept administrativ au evidențiat că sensul termenului de ,,tutelă" este diferit de cel de drept civil, având în vedere aspectele potrivit cărora, pe de o parte, nu poate fi vorba de un incapabil care trebuie pus sub tutelă, iar pe de altă parte numai instanța poate pronunța nulitatea unui act al unei autorități locale, fie la recursul unei persone interesate, de la recursul prefectului.

Controlul exercitat de prefect se referă exclusiv la elementele de strictă legalitate, nu și de oportunitate, el vizează, așadar, toate regulile legislative opozabile autorităților locale, precum și tratatele ori acordurile internaționale. Prefectul nu are doar facultatea, ci și obligația de a ataca actele ilegale ale autorităților locale.

În aceste condiții, competența de judecată a actțunii intentate de prefect va aparține întotdeauna tribunalului, secția contencios administrativ, în conformitate cu art.10 din Legea nr.554/2004, cu modifiările și completările ulterioare, fiind vorba de acte emise la nivel local și județean.

Motivarea instanței de fond cu privire la admiterea excepției inadmisibilității acțiunii prefectului se intemeiază strict pe dispozițiile art.26, alin. 3 din Legea nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, apreciind că legea specială stabilește strict și limitativ persoana care poate declanșa o atare procedură judiciară, fără a ține cont de dispozițiile legii organice care reglementează activitatea prefectului, respectiv Legea nr.340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, coroborate cu celelalte dispoziții legale sus menționate.

Acțiunea prefectului are la bază interesul legitim public care vizează ordinea de drept, democrația constitutională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetătenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, precum și realizarea competențelor autorităților publice.

Raportat la aplicarea Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, arătam că, potrivit prevederilor art.5 din Titlul II al OUG nr.184/2002, aprobată cu modificări prin Legea nr.84/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu cele ale art.2.2 din Capitolul 3 – ,,Măsuri instituționale" al HG nr.250/2007 privind Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, ,,controlul aplicării fazei administrative a Legii nr. 10/2001, republicată, se exercită de către autoritatea administrativă constituită în temeiul Hotarârii Guvernului nr. 361/2005, cu modificările și completările ulterioare, și, după caz, de către prefecți sau persoanele desemnate de prefecți în acest sens. Controalele se efectuează fie din oficiu, fie pe baza unor sesizări ale persoanelor îndreptățite".

De asemenea, prevederile punctului 21.6 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, stipulează că ,,Institutța prefectului va exercita controlul de legalitate asupra dispozitiilor de restituire emise de primari și de președinții consiliilor județene, iar în cazul în care se apreciază că acestea au fost ilegale (de exemplu, în cazul în care se restituie în natură un imobil pentru care nu s-a facut dovada dreptului de proprietate sau notificatorul nu face dovada calității de moștenitor al fostului proprietar), vor fi ontestate pe calea contenciosului administrativ în temeiul Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, cu modificările și completările ulterioare, și al Legii contenciosul administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare.

În ceea ce privește fondul cauzei, acțiunea prefectului este justificată, în condițiile în care, deși prefectul a solicitat autorității emitente reanalizarea actului administrativ atacat, acesta nu a fost modificat/completat pe cale administrativă.

Învederează instanței că obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect este atât actul administrativ cât și faptele sau actele asimilate, prin Legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral – tăcerea administrativă și refuzul nejustificat.

Astfel, prefectul, acționând în temeiul și interesul legitim public conferit de art.3, alin. 1, are posibilitatea, atunci când constată că inacțiunea unei autorități publice este contrară interesului public, să solicite acesteia, printr-o petiție, îndeplinirea atribuțiilor legale, iar în cazul tăcerii sau refuzului poate duce conflictul în fața instanței de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publică la realizarea atribuțiilor legale.

Se poate observa că acțiunea Prefectului Municipiului B impotriva Primarului General al Municipiului B, vizează aspectele de nelegalitate constatate, în condițiile în care pârâtul nu a dat curs solicitării de modificare, pe cale administrativă, a actului administrativ atacat, în vederea intrării în legalitate.

Mai mult, acțiunea prefectului este întemeiată și dacă ne raportam la dispozitiile art.11 din Legea nr.340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, potrivit cărora ,,între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și presedinții acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare".

De altfel, potrivit prevederilor art.25, alin. 4 din Legea nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ,,decizia sau, după caz, dispoziția de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietății persoanei îndreptățite asupra acestuia, are forța probantă a unui înscris autentic și constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităților de publicitate imobiliară".

Având în vedere dispozițiile legale sus menționate, precum și cele ale art.1, alin. 3 din Legea nr.340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, potrivit cărora ,,prefectul este garantul respectării legii (…) la nivel local", recurentul apreciază că în cuprinsul unui act administrativ de soluționare a notificării în temeiul Legii nr.10/2001, evidențierea cu claritate a dovezilor privind proprietatea și identitatea, respectiv datele de identificare atât în ceea ce privește persoana îndreptățită, cât și în ceea ce privește bunul care se

restituie în natură, este obligatorie.

Ținând cont de faptul că, în contenciosul administrativ, hotararea atacată este supusă direct recursului și, în temeiul art.3041 cod procedură civilă, apreciază că instanța poate să examineze cauza sub toate aspectele, neexistând limitare la motivele de casare prevazute de art.304.

Din probele administrate, Curtea reține că prin dispoziția nr. 9108/5.11.2007 a pâraâtului s-a dispus restituirea unui imobil în natura către notificator, actul fiind emis în baza art.7 alin. 1, art.9 si art.25 alin. 1 si 3 din legea nr. 10/2001.

Potrivit art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, ,,Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară".

Soluții pronunțate în cadrul dispozitivului

Curtea constată că pentru cererea de anulare a dispoziției nr. 9108/5.11.2007 emisă de pârât există o procedură specială, cea prevazută de art.26 alin. 3 din Legea nr.10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare potrivit cărora o asemenea cerere este de competentța secției civile a tribunalului. Aplicând regula de interpretare logică acestui text de lege ,,unde legea nu distinge, nici cel care o interpretează nu trebuie să distingă", Curtea ajunge la concluzia că indiferent de persoana care contestă dispoziția nr. 9108/5.11.2007 emisă de pârât, cererea este de competența secției civile a tribunalului.

Acest text are caracter special față de textele de lege invocate de recurent care sunt aplicabile prefectului, respectiv art.19, alin.1, litera "e" din Legea nr.340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, art.5 al Titlului II din OUG nr.184/2002, aprobată și modificată prin Legea nr.84/2004, cu modificările și completările ulterioare, art.3, alin. 1 din Legea nr.554/2004.

Acest caracter special se datorează naturii civile a actului atacat. Din aceste motive, art. 26 alin. 3 din Legea nr.10/2001 se aplică cu prioritate, potrivit regulii de interpretare logică, ,,norma specială derogă de la cea generală."

Pe de altă parte, dispozițiile art. 21.6 din HG nr.250/2007 privind normele metodologice de aplicare a legii nr. 10/2001 nu pot fi invocate pentru admisibilitatea acțiunii promovate la instanța de contencios administrativ de către prefect deoarece normele metodologice nu pot adăuga la legea pentru aplicarea căreia au fost adoptate și ar fi contrare dispozițiilor instanței supreme care a stabilit în judecarea unor recursuri în interesul legii caracterul civil al litigiilor și necesitatea ca toate acestea să fie solutțonate de instanța civilă.

Din aceste motive, în baza textelor de lege menționate, art.3041 și 312 C. proc. civ., Curtea va respinge ca nefondat recursul formulat de recurent – reclamant Prefectul Municipiului B împotriva sentinței civile nr. 2100 din data de 3.06.2009 pronunțată de Tribunalul București Secția a IX a Contencios Administrativ și Fiscal, în contradictoriu cu intimatul – pârât Primarul General al Municipiului B cu același sediu, declarând sentința ca irevocabilă.