Institutia Contenciosului Administrativ

C U P R I N S

Cuprins…………………………………………………………………………………………………….1

Capitolul I

Consideratii generale privind Instituția contenciosului administrativ…………………2

Capitolul II

Plangerea prealabila, ca institutie a contenciosului administrativ ……………….4

2.1.Natura juridica a plangerii prealabile………………………………………………..4

Capitolul III

Conditii de fond si forma pentru introducerea plangerii prealabile………………5

3.1.Termenul de introducere a plangerii prealabile……………………………………7

3.2.Identificarea persoanei vatamate……………………………………………………….10

3.3 Cazurile in care nu este obligatorie procedura prealabila………………

Capitolul IV

Plangerea prealabila, condiție ca acțiunea să poata fi introdusă într-un anumit termen

………………………………………………………………………………………………………………….13

Capitolul V

Studiu de caz………………………………………………………………………………………………..17.

Concluzii……………………………………………………………………………….……………………20

Bibliografie…………………………………………………………………………………………………21

Capitolul I

Consideratii generale privind

Instituția contenciosului administrativ

Instituția contenciosului administrativ este un element esențial și indispensabil al statului de drept1 , „forma democratică de reparare a încălcărilor săvârșite de către organele și autoritățile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administraților” sau, mai sintetic, „forma juridică de apărare a particularilor – persoane (fizice sau juridice) – împotriva abuzurilor administrației publice”2 .

Etimologic, cuvântul „contencios” derivă din latinescul „contendere” care semnifică ideea unei „înfruntări prin luptă” (în sens metaforic), exprimând, în acest fel, conflictul de interese, contradictorialitatea acestora.

Conținutul noțiunii de contencios administrativ a variat, în timp, de la o țară la alta, de la un autor la altul, în funcție de „interrelațiile care au fost fundamentate între sensul material și formal – organic al contenciosului administrativ”3 .

Sub aspect formal, se cunosc mai multe sisteme de contencios administrativ4 :

a) sistemul administratorului judecător, existent în Franța până la Revoluția din 1789, în care organe din sânul administrației înseși erau investite cu soluționarea acestor litigii;

b) sistemul francez, al instanțelor speciale și specializate de contencios administrativ, al tribunalelor administrative în fruntea cărora se află Consiliul de Stat ca instanță supremă de contencios administrativ;

c) sistemul anglo-saxon, în care astfel de litigii sunt soluționate de instanțele de drept comun.

În literatura juridică românească din perioada interbelică, contenciosul administrativ a fost conceput din două puncte de vedere: primul organic – formal, secundul, material. Din punct de vedere organic – formal, contenciosul administrativ era constituit din totalitatea litigiilor date în competența tribunalelor sau a justiției administrative5 .

Acest sens al contenciosului administrativ a fost considerat nesatisfăcător, deoarece, nu toate statele dispuneau de o jurisdicție administrativă și, totodată, trebuia să se găsească un criteriu obiectiv care să permită delimitarea din numărul foarte mare de litigii a cauzelor ce

___________________________________

1 Verginia Vedinaș, Drept administrativ, Ediția a IX-a, Editura Universul Juridic, București, 2015, p. 159.

2 Rodica-Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ediție revăzută și adăugită, Editura Cordial Lex, ClujNapoca, 2001, p. 327.

3 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediția 4, Editura All Beck, București, 2005, p. 486.

4 Idem, p. 487; Verginia Vedinaș, op. cit., 2015, p. 159.

5 A se vedea Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universală Alcalay & Co, București, 1937, p. 31.

prezentau anumite trăsături specifice, spre a fi date pentru soluționare în competența tribunalelor administrative.

În sens material, contenciosul administrativ a fost definit ținându-se seama fie de calitatea persoanelor între care are loc litigiul (litigiile născute între particulari și administrație), fie de regulile juridice aplicabile în soluționarea acestuia (reguli și principii aparținând dreptului administrativ sau dreptului public).

În viziunea profesorului C. Rarincescu, contenciosul administrativ reprezenta „totalitatea litigiilor născute între particulari și administrațiile publice, cu ocazia organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situațiuni juridice aparținând dreptului public”6 .

În literatura juridică contemporană, contenciosul administrativ a fost definit în sens larg și în sens restrâns.

În sens larg, contenciosul administrativ se compune din totalitatea litigiilor dintre administrația publică și cei administrați.7

În sens restrâns, noțiunea de contencios administrativ reprezintă totalitatea litigiilor de competența secțiilor de contencios administrativ ale instanțelor judecătorești8 .

Spre deosebire de Legea nr. 29/19909, noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 definește în mod expres instituția contenciosului administrativ.

Astfel, contenciosul administrativ constă în „activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie prin nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”10 .

Existenta contenciosului administrativ este conditionata, in statul de drept, de aplicarea a doua principii: principiul respectarii drepturilor legal dobandite si principiul obligativitatii Statului de a asigura executarea hotararilor judecatoresti. Este necesar ca persoana sa fie sigura ca raporturile juridice, incheiate in mod legal , in cadrul ordinii de drept existente , sunt intangibile.

Atat activitatea fiintei umane cat si aceea a Administrattiei se caracterizeaza prin posibilitatea de a scruta viitorul in estimarile efectuate. Prevederea este garantata  numai daca persoanele si Administratia au siguranta in durabilitatea raporturilor juridice pe care si-au intemeiat si orientat activitatile.

______________________________

6 Constantin G. Rarincescu, op. cit., p. 33.

7 Al. Negoiță, Drept administrativ, Editura Sylvi, București, 1996, p. 217.

8 Antonie Iorgovan, op. cit., 2005, p. 489.

9 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 8.XI.1990, abrogată prin Legea nr. 554/2004.

10 Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României,

Capitolul II

Plangerea prealabila, ca institutie a contenciosului administrativ

Originea institutiei plangerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este numita, se regaseste in sistemul francez de contencios administrativ si isi are justificarea in conceptia potrivit careia cetateanului trebuie sa i se ofere mijloace legale mai variate si mai rapide pentru apararea drepturilor si intereselor sale legitime si deci nu trebuie perceputa ca o limitare a accesului la justitie. Totodata, prin aceeasi institutie se ofera si administratiei ragazul de a proceda la o noua examinare a actului considerat vatamator si de a-l revoca, inainte de a atrage eventuale sanctiuni: plata de despagubiri materiale si/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instanta de contencios administrativ sau, in alte cazuri, sanctiuni prevazute de legi speciale.

Procedura prealabila consta intr-o cerere pe care persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual, trebuie sau, dupa caz, este indreptatita sa o adreseze autoritatii emitente; cerere prin care sa solicite revocarea, in tot sau in parte, a actului respectiv.

Legea prevede și posibilitatea folosirii recursului ierarhic administrativ la autoritatea superioară ierarhic, celei emitente actului administrativ (dacă acest lucru e posibil).

Recursul administrativ prealabil nu este însă la adăpost de critici. Astfel, există opinii conform cărora această cale de atac este inutilă, nepotrivită și chiar obstrucționistă, in totalitatea ei sau numai în parte. Însă recursul administrativ este o realitate ce nu poate fi negată; Legea nr. 554/2004 stabilește clar că în toate cazurile în care se intentează o acțiune încontencios administrativ trebuie efectuată procedura prealabilă.

Prin recurs se valorifică un interes personal, direct legat de autorul petiției, ori se poate aduce la cunoștință autorității publice existența unei probleme de ordin general; în cazul în care sunt vizate obținerea de informații cu caracter general ce privesc sau rezultă din activitatea unei autorități sau instituții publice, devin incidente reglementările Legii nr. 544/2001, privind liberul acces la informațiile de interes public.

Fundamentul juridic al recursul administrativ se găsește în dreptul de petiționare al cetățenilor11,drept prevăzut demajoritatea  constituțiilor sau  legislațiilor  moderne și în principiul  de drept administrativ al revocării actelor administrative.

Alaturi de recursul gratios, recursul ierarhic, ierarhic impropriu si recursul de tutela alcatuiesc categoria recursurilor administrative propriu-zise.

__________________________

11Cilibiu Octavia Maria – op.cit. pag.116

Capitolul III

Conditii de fond si forma pentru introducerea plangerii prealabile

Potrivit dreptului de petiționare, cetățenii se pot adresa autorităților publice prin petiții, formulate în numele semnatarilor iar autoritatea publică este obligată să le răspundă  in termenele prevăzute de lege (art.47 al Constituției revizuite).

Prin asemenea petiții se poate solicita anularea, revocarea sau modificarea unui act considerat de petiționar ilegal. Este de principiu, pe de altă parte, că un act administrativ poate fi revocat de către organul emitent sau de către organul ierarhic superior, din oficiu sau la cererea particularilor.

Recursul administrativ, chiar dacă se întemeiază pe dreptul de petiționare, nu se confundă cu simplele cereri adresate administrației, fundamentate și ele pe dreptul de petiționare.

În cazul recursul administrativ ne aflăm în prezența unui litigiu, în care  se contesta o decizie explicită sau implicită a organului administrativ. 

Simplele cereri nu presupun existența unui litigiu, însă, provocând administrația să răspundă, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi  atacată cu recurs administrativ.

 Recursul administrativ are un regim juridic distinct și nu poate fi confundat cu recursul  jurisdicțional (contencios).

Fiind vorba despre sisteme de soluționare a litigiilor administrative, în principiu separate și independente, primul se adresează administrației active, pe când aldoilea este adresat jurisdicției administrative independente sau instanțelor judecătorești.

În sistemul de drept roman, în care recursul administrativ este considerat o etapă prealabilă obligator  sesizării  instanțelor de contencios  administrativ, particularii nu  pot  sesiza  judecătorul  decât dacă au  folosit  în prealabil calea administrativă de atac;  legea  prevede ca o condiție de exercitare a recursului jurisdicțional efectuarea recursului administrativ.

Organizarea recursului administrativ depinde de rolul și locul care-i este asigurat în raport cu controlul contencios.

Cele două căi de atac pot fi organizate independent una de alta sau pot fi legate printr-un raport de succesiune, în acest ultim caz recursul contencios nefiind deschis decât în contra actelor administrative devenite definitive după epuizarea căilor de atac administrative.

Totodată, recursul administrativ este guvernat de reguli mai puțin stricte decât cel contencios. 

Garanțiile esențiale oferite administraților care folosesc recursul administrativ  precontencios depind de organizarea acelui sistem de drept : dacă se acordă o importanță maré recursului jurisdicțional, acesta va fi organizat astfel încât să protejeze drepturile și libertățile administraților, recursul administrativ fiind neglijat;dacă  însă recursul jurisdicțional  nu  privește  intreaga activitate  administrativă,  consacrând  limite  multiple în exercitarea sa,  procedura  recursului  administrativ  va beneficia de o atenție sporită, fiind reglementată mai amănunțit și oferind mai multe garanții administraților.

Recursurile administrative sunt de două categorii :

-recursul grațios, adresat autorității care a emis actul vătămător de drepturi, și

-recursul ierarhic, adresat autorității ierarhic superioare celei care a emis actul.

În primul caz, recursul grațios declanșează controlul administrativ intern, iar în cazul recursului ierarhic se declanșează controlul administrativ extern ierarhic.

În situațiile în care autoritatea emitentă se bucură de autonomie, neavând superior ierarhic, recursul administrativ poate lua forma ,,recursului tutelă”, fiind adresat organului care exercită tutela administrativă asupra acelei autorități autonome

În cazul în care reclamantul a optat și pentru recursul administrativ ierarhic, el are obligația să aștepte răspunsul autorității administrative sesizate, timp de 30 de zile, după care va

putea introduce acțiunea în contencios administrativ, la instanța competentă.

Recursul ierarhic nu este obligatoriu a fi folosit, spre deosebire de recursul grațios, care este obligatoriu și care constituie o condiție prealabilă introducerii acțiunii în contencios administrativ la instanță. Această procedură dă posibilitatea rezolvării rapide și necostisitoare a litigiului și are și avantajul de a invoca autorității emitente atât motive de ilegalitate, cât și lipsa de oportunitate.

În acest caz, se dă posibilitatea administrației să-și reconsidere activitatea stingând eventualul litigiu prin rezolvarea favorabilă a cererii ce constituie obiectul recursului grațios.

Legea nr. 554/2004, prin art. 7 alin. (1), obligă persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, ca înainte de a se adresa instanței de judecată, să solicite autorității emitente revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

3.1.Termenul de introducere a plangerii prealabile

Termenul pentru exercitarea plangerii prealabile este de 30 de zile de la comunicarea actului.

Cel interesat are posibilitatea sa depuna plangerea prealabila si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului, cu conditia existentei unor motive temeinice care sa fi impiedicat depunerea in termenul prescris.

În același termen, cel vătămat poate sesiza și organul ierarhic superior celui care a emis actul12.

Legea prevede că în cazul actului administrativ normativ plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

În alin. (2) al art.7, Legea rezolvă și situația când există o procedură administrativ-jurisdicțională specială, iar partea nu a optat pentru aceasta, precizând că sunt aplicabile prevederile alin. (1).

Legea nr. 554/2004 aduce și un element de noutate și anume, posibilitatea de a exercita plângerea prealabilă de către o terță persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

În această situație, termenul de exercitare a acțiunii prealabile începe să curgă din momentul în care terța persoană a luat cunoștință, pe orice cale, de existența actului administrativ individual, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului13.

Pentru evitarea abuzurilor în exercitarea dreptului de petiționare, în cazul în care un petiționar adresează aceleiași autorități sau instituții publice mai multe petiții, sesizând aceeași problemă, acestea se vor conexa, petentul urmând să primească un singur răspuns care trebuiesă facă referire la toate petițiile primite.

Dacă după trimiterea răspunsului se primește o nouă petiție,  de la  același  petiționar  ori  de la  o  autoritate  sal   instituție   publică  greșit  sesizată   cu același conținut, aceasta se clasează, la numărul inițial făcându-se mențiune despre faptul că s-a răspuns.

În toate cazurile, autoritățile publice au obligația să soluționeze plângerea prealabilă în termen de 30 de zile de la înregistrarea acesteia, cu posibilitatea de prelungire cu maximum 15 zile, prin decizie a conducătorului autorității publice, atunci când aspectele sesizate necesită o cercetare mai amănunțită (art. 8 și 9 ale Ordonanței Guvernului nr. 27/2002, la care face trimitere art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, la acest din urmă articol făcând trimitere art. 7 alin. (4) din lege).

____________________________________

12Atunci când autoritatea emitentă se bucură de autonomie, neavând superior ierarhic, recursul ierarhic poate îmbracă forma „recursului de tutelă”, fiind adresat organului care exercită tutela administrativă asupra acelei autorități. Pentru detalii, a se vedea Dacian-Cosmin Dragoș, op. cit., pp.199, 202.

13 Prin Decizia nr. 797/2007 Curtea Constituțională admite excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 și constată că textul de lege este neconstituțional în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept decât destinatarul său.

În ce privește acțiunile ce au ca obiect contractele administrative, plângerea prealabilă are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, prevăzută de Codul de procedură civilă.

În acest caz, plângerea trebuie făcută în termenul de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, care începe să curgă:

de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui;

de la data modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părți, în cazul litigiilor legate de modificarea contractului;

de la data încălcării obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului;

de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariției oricărei alte cauze care atrage stingerea obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea contractului; e) de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, în cazul litigiilor legate de interpretarea lui.

În legătură cu natura juridică a termenului de 30 de zile pentru îndeplinirea procedurii

administrative prealabile, în perioada aplicării Legii nr. 29/1990, în doctrină s-au exprimat opinii diferite.

Astfel, unii autori califică termenul de 30 de zile ca un termen imperativ, de decădere, a

cărui depășire duce la decăderea reclamantului din dreptul de a mai sesiza ulterior instanța de contencios administrativ14.

În legătură cu natura juridică a termenului de 30 de zile pentru îndeplinirea procedurii

administrative prealabile, în perioada aplicării Legii nr. 29/1990, în doctrină s-au exprimat opinii diferite.

Într-o altă opinie15, acest termen este considerat a fi un „termen de decădere substanțial (de drept) administrativ”, care are ca efect, în caz de depășire, pierderea dreptului subiectiv de a cere anularea actului administrativ sau obligarea la eliberarea lui.

În concepția profesorului A. Iorgovan, din coroborarea alin. (1) cu alin. (7) (ambele ale art. 7), rezultă că termenul de 30 de zile este un termen de recomandare, depășirea acestuia conducând la soluția respingerii plângerii prealabile pentru tardivitate de către autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător16.

________________________

14R. Gherghinescu, Reclamația prealabilă obligatorie la organul care a emis actul ilegal, în Revista Română de Drept nr. 5/1969, pp. 98-99; Ioan Santai, Controlul judecătoresc direct asupra actelor administrative în temeiul Legii contenciosului administrativ, în Dreptul nr. 6/1991, p. 18.

15 Viorel-Mihail Ciobanu, Tratat teoretic și practic de procedură civilă, Editura Național, București, 1997, vol. II, p. 14.

16 Antonie Iorgovan, op. cit., 2005, p. 589.

3.2. Identificarea persoanei vătămate

Termenul “persoană vătămată” este definit ca desemnând orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.

Sunt asimilate persoanei vatamate si grupul de persoane fizice, fara personalitate juridica, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum si organismele sociale care invoca vatamarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.

În definiția legală dată noțiunii de “persoană vătămată” în art.2 alin.1 lit.a se pot identifica trei părți distincte:

persoana vătămată este în primul rând o persoană fizică sau juridică titulară a unui drept(subiectiv), definit în altă secțiune ca fiind “orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ”.

Persoanele fizice sau juridice pot fi vătămate în depturile lor și prin efectul tăcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2).

Persoanele fizice sau juridice trebuie să aibă capacitate juridică și procesuală.

Persoanele fizice pot acționa în contencios administrativ chiar dacă nu au cetățenia română, deoarece legea nu face nici o precizare în acest sens17 .

b) in al doilea rând, sunt asociate persoanelor vătămate și grupurile de persoane fizice.

Intenția legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de acțiune colectivă, întemeiată pe comunitatea de drepturi și interese vătămate, exercitată în comun de mai multe persoane fizice.

In al treilea rand, sunt “asimilate” persoanei vătămate și organismele sociale care invocă

vătămarea prin actul administrativ atacat a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.

Două observații se impun în legătură cu acest text18 :

● textul legal este neconstituțional în raport cu legea fundamentală, care se referă exclusiv la

“persoane”, iar dacă îl interpretăm în sensul că acțiunile sunt introduse separat de persoanele fizice, el dublează, în mod inutil, dispozițiile art.47 C.pr. civ. – “mai multe persoane pot fi

_______________________

17 A se vedea Curtea Supremă de Justiție, secția de contencios administrativ, decizia nr.2632/2000, decizia nr.1800/2000, în Buletinul Jurisprudenței Curții Supreme de Justiție, 2000, p.592, 752.

18 Pentru alte critici ale textului, din perspectivă practică, a se vedea T. Drăganu, art.cit., “Revista de drept public” nr.3/2004, p.60.

împreună reclamante sau pârâte dacă obiectul pricinii este un drept sau o obligațiune comună ori dacă drepturile sau obligațiile lor au aceeași cauză”.

Formarea unui “grup” de persoane fizice în vederea introducerii acțiunii are, prin umare, importanță doar organizatorică, informală, fără a avea consecințe juridice în plan procesual.

● in această ordine de idei, și persoanele juridice pot introduce acțiune separat, urmând a fi apoi obligate prin decizia judecătorului să-și desemneze un mandatar.

Din această perspectivă, nu vedem rațiunea omiterii persoanelor juridice din textul legal comentat, și nici preferința arătată față de persoanele fizice

Conform legii, sunt “asimilate” persoanei vătămate și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.

În primul rând, din analiza textului rezultă că suntem în prezența unei acțiuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizează anularea actului administrativ, în temeiul interesului public.

Acțiunea este asimilată în ceea ce privește celelalte aspecte în totalitate acțiunii persoanei fizice sau juridice vătămate în drepturi.

Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleași, la fel procedura prealabilă administrativă. Considerăm, însă, că anumite elemente ale acțiunii persoanelor fizice sau juridice vătămate nu au aplicabilitate aici: este vorba în primul rând de posibilitatea de a cere despăgubiri (despăgubirile pot fi cerute numai în cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci când sunt vătămate drepturi și libertăți private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecată.

De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie să fie una obiectivă, afectând legalitatea obiectivă, și nu una subiectivă, întemeiată pe vătămarea unui drept subiectiv al organismului social.

Cât privește noțiunea de organisme sociale interesate, ea este definită în art.2 alin.1 lit.s) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative.

Legea prevede expres19 posibilitatea terțului față de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, administrativ, chiar dacă nu i se adresează direct.

___________________________

19Art.1 alin.2: “se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept”.

Considerăm textul superfluu, această posibilitate reieșind clar atât din art.1 alin.1: “orice persoană care se consideră vătămată […] se poate adresa […]”,cât și din ansamblul reglementării contenciosului administrativ, fiind recunoscută de asemenea și de practica judiciară încă din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990.

Oarecum utilă era doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru terți – de la luarea la cunoștință a actului administrativ (art.7 alin.3).

Condiționarea referitoare la interdicția ”luării la cunoștință” nu mai târziu de 6 luni de la emiterea actului, prevăzută la art 7 alin. 7, a fost declarată neconstituțională, prin urmare luarea la cunoștință poate avea loc oricând .20

.

________________________

20 prin DECIZIA CURȚII CONSTITUȚIONALE nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 707 din 19 octombrie 2007 a fost admisă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, constatându-se că textul de lege este neconstituțional în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept decât destinatarul actului

3.3 Cazurile in care nu este obligatorie procedura prealabila21:

Procedura prealabila, nu este obligatorie in urmatoarele cazuri:

– în cazul acțiunilor în contencios introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici;

– în cazul acțiunilor celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe;

– în cazul celor vătămați prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal;

– în cazul controlului legalității actelor administrative pe calea excepției de ilegalitate.

Ca o excepție, procedura prealabilă nu se mai aplică însă acțiunilor în contenciosul administrativ introduse de prefect, în urma exercitării dreptului său de control al legalității actelor administrative adoptate sau emise de consiliile locale, primari și consiliile județene, întrucât el nu exercita aceste acțiuni în nume proprii, ca persoană fizică, pentru nesocotire aunui drept subiectiv, ci ca autoritate publică, pentru apărarea unui interes public. De altfel, acesta nu este numai un drept al prefectului, ci și o obligație la care nu poate renunța22

Logica acestei reglementări reliefează rolul contenciosului obiectiv, prin care se apără interesul public, desfășurat de autoritățile prevăzute mai sus, care au la îndemână posibilitatea parcurgerii rapide a procedurii de contencios administrativ.

_______________________________

21 Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României

22Mircea Preda – ,,Tratat elementar de drept administrativ român” – ediția a-II-a, Editura Lumina Lex, București,1999, p. 184

Capitolul IV

Plangerea prealabila- condiție ca acțiunea să poata fi introdusă într-un anumit termen

Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea actiunii de contencios administrativ este determinata de necesitatea de a nu lasa actele si operatiunile administrative intr-o stare nedefinita de nesiguranta si la discretia particularilor, fapt ce ar avea consecinte vatamatoare pentru ordinea sociala si publica.

In jurul unui act administrativ se pot inchega diverse raporturi juridice, interese si forte economice si sociale insemnate, care nu pot fi rasturnate oricand cu usurinta si fara pericolul unor perturbari sociale.

Pe de alta parte, insusi interesul legalitatii cere ca un act administrativ ilegal sa fie anulat cat mai de timpuriu, inainte de a-si fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen poate trezi vigilenta cetatenilor si a-i face sa intenteze actiunea cu un moment mai devreme.

Ca si in alte reglementari ale sale si in privinta termenelor de sesizare a instantei Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ isi manifesta tendinta de a relaxa constrangerile procedurale asupra persoanelor vatamate prin acte administrative, in ideea unui acces la justitie mai facil pentru cetatean.

Astfel, conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei produse se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;

c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;

d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;

e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut,dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

Întrucât Legea nr. 554/2004 nu se referă și la cazul în care nu se ajunge la încheierea procesului-verbal de conciliere, deoarece pârâtul nu a dat curs convocării în vederea efectuării acesteia, considerăm că, în completarea Legii contenciosului administrativ se aplică prevederile din Codul de procedură civilă.

Potrivit art. 11 alin. (2), pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul de 6 luni prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

În ce privește acțiunile formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal, aplicându-se în mod corespunzător prevederile art. 11 alin. (2).

In ceea ce priveste actiunea prefectului, un autor subliniaza ca este necesar sa se aplice art. 26 din Legea nr. 340/2004 modificata care instituie obligatia prefectului ca, mai inainte cu cel putin 10 zile de introducerea actiunii in contencios administrativ, sa solicite autoritatii emitente a actului, cu motivarea necesara, reanalizarea actului socotit ilegal, in vederea modificarii sau, dupa caz, a revocarii sale. Astfel printr-o reglementare speciala in raport cu reglementarea generala a Legii nr. 554/2004, s-a instituit o procedura administrativa obligatorie in cazul actiunii prefectului care vizeaza nelegalitatea actelor administratiei publice locale.

Acelasi autor suprinde faptul ca doar in cazul actiunilor in anularea actului administrativ ilegal este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile.

In cazul actiunilor in despagubiri formulate in mod separat, in conditiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, acestea sunt scutite de la obligativitatea procedurii prealabile deoarece aceasta din urma este impusa numai actiunilor in anulare asa cum reiese din art. 2 al.1 lit. j care defineste plangerea prealabila.

Pentru aceleasi motive, autorul sustine ca plangerea prealabila nu este obligatorie nici in cazul cererilor formulate in temeiul art. 24 si art. 25 din Legea nr. 554/2004 pentru aplicarea sanctiunilor si acordarea despagubirilor in cazul neexecutarii, in termenul stabilit de instanta sau in termenul legal de 30 de zile, a hotararilor definitive si irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ pentru modificarea sau inlocuirea unui act, eliberarea unui inscris, efectuarea unei operatiuni administrative.

Mai mult, potrivit acestei opinii, nu este obligatorie parcurgea procedurii prealabile nici in cazul actelor administrative pentru atacarea carora la instanta de contencios administrativ legea prevede sesizarea acesteia intr-un timp atat de scurt incat efectuarea procedurii fara pierderea termenului de sesizare a instantei este imposibila.

Dreptul la acțiune împotriva actelor administrative cu caracter normativ și a ordonanțelor sau dispozițiilor din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale este imprescriptibil (art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004).

În cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de soluționare a plângerii prealabile, termenul de 6 luni curge după reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluționare, după caz, dacă a expirat termenul prevăzut la alin. (2).

Termenul de 6 luni prevăzut de lege pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ este calificat de lege ca fiind termen de prescripție. Termenul maximum de 1 an prevăzut de art.11 alin. (2) pentru introducerea acțiunii este termen de decădere (art. 11 alin. (5) din Legea nr.554/2004)

Neîndeplinirea procedurii prealabil prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004 atrage respingerea acțiunii ca inadmisibilă. Dreptul subiectiv al reclamantului de a cere anularea actului se stinge dacă nu formulează în termen  reclamația administrativă.  Într-o opinie susținută în principal de autori de drept public s-a apreciat că termenul de exercitare a recursului administrativ nu este nici un termen de decădere și nici un termen de prescripție, ci pur și simplu„ un termen pus la dispoziția administrației pentru a recurge la o nouă examinare a actului ”, astfel că, pierderea acestui termen nu afectează dreptul de recurs administrativ ulterior și nici dreptul  nici dreptul la acțiune în contenciosul administrativ, dacă nu s-a depășit termenul maxim îngăduit de lege.23

Acest punct de vedere se întemeia pe ideea că organul administrației poate oricând revoca sau anula un act administrativ, nefiind supus nici unui termen în acest sens, indiferent că o face din proprie inițiativă sau la sesizarea persoanei vătămate.

Instanțele de  judecată si-au insusit acest punct de vedere neîndeplinirea procedurii  prealabile având drept  consecință  respingerea acțiunii judecătorești ca inadmisibilă.

Curgerea termenului de recurs grațios este determinată, așa cum rezultă din art. 1 și art.7 alin. (1) din legea cadru, de existența a trei ipostaze și anume : emiterea și comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat și tăcerea administrativă.

  Prima ipoteză are în vedere faptul că pentru declanșarea procedurii prealabile nu este suficient ca actul administrativ să fie doar emis, ci este necesar ca acesta să fie si comunicat celui interesat. Simpla luare la cunoștință de către cel interesat, în orice mod (comunicare verbal directă, publicarea act individual), despre emiterea și conținutul actului, de la funcționari publici sau într-o audiență, nu este suficientă pentru a determina curgerea termenului, daca actul nu a fost comunicat formal celui interesat.

Comunicarea poate fi făcută atât de emitentul actului, cât și de un organ subordonat sau superior acestuia, astfel scopul legii fiind atins.

____________

23A. Iorgovan, ,,Tratat de drept administrativ” ,vol. II, Editura All Beck, București, 2001 , pag. 531-532

Totodată, comunicarea actului se face destinatarului acestuia. Există situații când cel vătămat prin actul administrativ nu este destinatarul actului, ci un terț, căruia actul nu-i este comunicat.

Cea de-a doua ipoteză care determina derularea termenului de recurs grațios constă în refuzul nejustificat al autorității administrative de a emite un act administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

Ultima ipoteză care determină curgerea termenului de recurs grațios este tăcerea administrativă.

Astfel, potrivit  legii cadru, se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege și faptul de a nu se răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen.

Refuzul care rezultă din nerezolvarea în termen a cererii, denumit tradițional cu sintagma ,,tăcerea administrației”, are un caracter implicit, deoarece rezultă din abținerea administrației de a acționa sau de a răspunde în vreun fel.

Termenul de sesizare a organului emitent va curge, în acest caz, din momentul expirării termenului de răspuns la cererea inițială, așa cum precizează de fapt și Legea nr. 554/2004.

Momentul la care recursul grațios se consideră introdus este cel al expedierii prin poștă al primirii mesajului de poștă electronică (e-mail), al înregistrării direct la sediul autorității publice, respectiv al consemnării în scris a reclamației verbale.

Pentru a se putea face, ulterior, dovada efectuării lui, recursul trebuie consemnat in scris. Un eventual recurs verbal neconsemnat în scris ar face dovada mai dificilă, dar nu imposibilă, mai ales dacă autoritatea publică pârâtă nu se opune. Din punct de vedere al conținutului său, recursul administrativ, în conformitate cuO.G. nr. 27/2002 art. 7, trebuie să precizeze datele de identificare ale petentului și să fie semnat de acesta, petițiile anonime atrăgând clasarea.

În unele cazuri recursul grațios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativă constituie ,,ultima treaptă a ierarhiei administrative”Recursul prealabil poate avea ca obiect  atât chestiuni de legalitate, cât și probleme deoportunitate a actului administrativ. De asemenea, el se poate întemeia nu numai pe vătămarea unui drept subiectiv, ci si pe vătămarea unui interes legitim24

. Autoritatea competentă să soluționeze recursul prealabil obligatoriu este, în general, cea care a emis actul atacat. Totuși, în unele cazuri nu este exclus ca rezolvarea să revină altui organ decât cel emitent, atunci când o normă specială prevede o astfel de posibilitate.

_________________________________

24Rîciu Iuliana – Procedura contenciosului administrativ-Aspecte teoretice si repere jurisprudentiale, Ed.Hamangiu, Bucuresti, 2

Capitolul V

STUDIU DE CAZ

Obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile în litigiile de contencios administrativ

Părti: Calitate procesuala:

Cetățean din orasul Babadag (M.R.) Reclamant

Primaria orasului Babadag Pârât

Reclamanta M.R.  a chemat în judecată pe pârâta Primaria orasului Babadag, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună:

1) anularea notei de constatare emisa de Politia locala a orasului Babadag( serviciu in cadrul Primariei orasului Babadag), ca nelegală;

2) anularea măsurii de ridicare a autovehiculului;

3) restituirea sumei reprezentând taxa de ridicare, transport și depozitare auto, în cuantum de 500 de lei;

4) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea in fapt a cererii, reclamanta arată că, în lipsa unui loc de parcare liber pentru  autovehiculul proprietatea sa, în zona centrală a orasului, a parcat autoturismul parțial pe un trotuar și parțial pe stradă. Deși a staționat în acest mod doar câteva minute, la întoarcere nu a mai găsit autovehiculul la locul parcat și, după anumite investigații, a realizat că acesta îi fusese ridicat de către un serviciu specializat din dispoziția pârâtei – Primaria orasului Babadag
Întrucât a considerat abuzivă măsura de ridicare a autovehiculului și obligarea sa la plata taxei de ridicare, transport și depozitare auto, în cuantum de 500 de lei,  reclamanta, M.R.a hotărât să formuleze prezenta cerere de chemare în judecată împotriva pârâtei.

În apărare, conform prevederilor Codului de procedură civilă, pârâta, Primaria orasului Babadag, a depus întâmpinare, prin care a invocat, printre alte apărări de fond, și excepția neîndeplinirii procedurii prealabile.

Prin sentința civilă nr. X/2015 pronunțată de Tribunalul Tulcea, Secția -Contencios Administrativ, a fost admisă excepția neîndeplinirii procedurii prealabile invocată de pârâta Primaria orasului Babadag și a fost respinsă cererea reclamantei, M.R, ca inadmisibilă.

Deși OUG nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicata, reglementează ridicarea autovehiculelor parcate neregulamentar ca o măsură tehnico-administrativă ce are caracter accesoriu față de măsura de sancționare contravențională, în speța noastră măsura a fost dispusă independent de vreo sancțiune contravențională, observând că s-a  dispus măsura de ridicare a autovehiculului fără a fi emis și un proces-verbal de contravenție.

În aceste condiții, dispoziția de ridicare a autovehiculului nu mai are caracter accesoriu și, în consecință, nu mai intervine prorogarea de competență în favoarea instanței competente să soluționeze plângerea contravențională îndreptată împotriva unui proces verbal de contravenție. Competența, în speța noastră, aparține instanței de contencios administrativ, în considerarea naturii juridice a actului atacat care este un act de putere, un act emis de o autoritate publică în exercitarea puterii publice.

Odată cu stabilirea instanței de contencios administrativ ca fiind competentă, au fost câștigate cu putere de lucru judecat cauzei și toate consecințele legale ale competenței, cum ar fi temeiul juridic al cererii, care nu putea fi decât invocarea dispozițiilor Legii nr. 554 /2004.

În cauză, reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile, condiție de exercitare a dreptului la acțiunea în contencios administrativ în anulare, a cărei neîndeplinire în termenele și condițiile prevăzute de lege atrage inadmisibilitatea acestei acțiuni.
În ceea ce privește excepția neîndeplinirii procedurii prealabile invocată de pârâta Primaria orasului Babadag, în cauza noastră, trebuie reținut că instanța era obligată să se pronunțe cu prioritate asupra excepțiilor de procedură și a celor de fond care fac de prisos, în tot sau în parte, cercetarea în fond a pricinii. Or, verificarea îndeplinirii procedurii prealabile reprezenta un aspect de procedură ce trebuia verificat cu prioritate față de alte aspecte. Astfel, instanța a procedat în mod corect la analizarea cu prioritate a excepției lipsei îndeplinirii procedurii prealabile.

Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. 1 lit. j din Legea nr. 554/2004 (Legea contenciosului administrativ), prin plângere prealabilă se înțelege “cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia”.

În conformitate cu prevederile art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, “înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia”.

In fine, potrivit art. 12 din Legea nr. 554/2004, „reclamantul anexează la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situația în care reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu”.

C O N C L U Z I I

In lumina celor aratate, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, modificată prin Legea nr. 262/2007, stabilește cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entitățile care pot fi chemate în judecată1 , obiectul acțiunii, condițiile de exercitare a dreptului la acțiune precum și limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative.

Cât privește condițiile de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, legea specială a instituit, pentru actele administrative unilaterale tipice, individuale sau normative, o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanței, exercitată sub forma recursului grațios, care declanșează controlul administrativ intern, sau ierarhic, care atrage controlul administrativ extern ierarhic. „Dacă sunt sesizate, concomitent sau succesiv, ambele autorități, iar acestea nu-și coordonează răspunsul, soluția favorabilă petiționarului (anularea sau revocarea actului) se va impune în fața celei negative (refuzul explicit sau implicit de revocare), indiferent dacă ea vine de la organul superior sau de la cel emitent și indiferent de succesiunea răspunsurilor” (Dragoș, D.C., 2009, p. 211).

Această procedură prealabilă a fost concepută ca o cale ce poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obține mai rapid rezolvarea diferendului prin recunoașterea dreptului sau interesului legitim vătămat fără mijlocirea instanței. Astfel, sub marginala „Procedura prealabilă”, art. 7 dispune că, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia [alin. (1)].

BIBLIOGRAFIE

Tratate, cursuri :

1. Verginia Vedinaș, Drept administrativ, Ediția a IX-a, Editura Universul Juridic, București,

2. Rodica-Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ediție revăzută și adăugită, Editura Cordial Lex,

4.Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediția 4, Editura All Beck, București,

5. Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universală Alcalay & Co,.

II. Acte normative

Constitutia Romaniei

Monitorul Oficial al Romaniei

Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României

OUG nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicata

Practica judiciara

Decizia curții constituționale nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicată în monitorul oficial nr. 707 din 19 octombrie

Tribunalul Tulcea-sectia de contencios administrativ