Influența Mobilității Profesionale ÎN Dezvoltarea Carierei Funcționarului Public

CUPRINS

INTRODUCERE

Condițiile sociale, politice și economice actuale sunt de așa natură, încât majoritatea cetățenilor doresc cu orice preț să se producă schimbări în situația lor.

Pentru a expune dimensiunea funcției publice trebuie să se facă referire la bazele legale ale construcției funcției publice. Din acest punct de vedere, această lucrare reprezintă un amestec de noțiuni teoretice din diferite domenii ale științelor juridice și administrative și se concentrează pe descrierea a ceea ce înseamnă administrație publică pentru a remarca ulterior importanța funcționarului în administrația publică românească, dimensiunea funcției sale precum și aspecte privind dezvoltarea carierei funcționarului public.

Înainte de a începe analiza propriu-zisă a temei propuse, este necesară o radiografie a lucrării. În aceste sens, în prima parte a lucrării, respectiv capitolul 1, am ilustrat considerații generale privind administrația publică românească. Pentru a înțelege corect cum funcționează aparatul administrativ în această țară este necesară parcurgerea istoriei sale în scopul determinării ulterioare a rolului și organizării acesteia. În finalul primului capitol am expus o prezentare succintă a actului administrativ ce completează imaginea în ansamblu a administrației publice românești.

Conținutul capitolului al doilea, supranumit „Funcția publică administrativă“, continuă demersul început în primul capitol, integrând dimensiunea funcției publice în contextul aparatului administrativ. În acest fel, am prezentat elementele definitorii ce descriu funcția publică. Astfel, acest capitol este structurat in șase subcapitole după cum urmează: Natura juridică a funcției publice; Considerații generale ale funcției publice; Noțiunea de funcție publică administrativă și trăsăturile acesteia; Clasificarea funcțiilor publice administrative; Gestiunea funcției publice administrative; Raportul de serviciu.

Capitolul al treilea, intitulat „Funcționarul public“ întregește partea teoretică a acestei lucrări și cuprinde informații despre ceea ce semnifică funcționarul public; drepturile, libertățile și obligațiile funcționarilor publici; cariera funcționarilor publici; sancțiunile disciplinare și răspunderea acestora.

Lucrarea este completată de o cercetare științifică ce alcătuiește capitolul 4 și care constă în evidențierea influenței mobilității în dezvoltarea profesională a funcționarului public. Procedura utilizată în acest sens este reprezentată de operarea și interpretarea unui chestionar aplicat funcționarilor publici din cadrul a trei instituții publice diferite din România. Funcționarul public constituie un element cheie în ceea ce privește administrația publică din România, respectiv în ceea ce privește întreg statul, în acest sens este necesară atribuirea unei atenții speciale în vederea calificării, pregătirii și dezvoltării profesionale a acestuia.

CAPITOLUL 1 CONSIDERAȚII GENERALE DESPRE ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ

1.1 Istoria administrației publice în România

Primele semne în ceea ce privește existența unei administrații publice a unui organism statal, oricât de rudimentar ar fi el, sunt strâns legate de epoca de debut a secolului I î.Hr., perioada în care întâlnim, pentru prima oară în spațiul nord danubian, un tip de organizare politică ce reunește condițiile elementare ale unei structuri statale.

Deși aflat în faza incipientă a evoluției sale, statul dac a cunoscut existența unui aparat statal format dintr-o serie de organe menite să realizeze următoarele funcții: de a asigura, în primul rând, o ordine internă, proces în cadrul căruia preoții aveau un rol deosebit, de a organiza cultul religios, iar cea mai importantă fiind cea de apărare externă. În scopul asigurării acestor funcții a fost înființat un sistem de impozite, acest lucru fiind o dovadă mai clară a existenței unui organism statal. La nievelul administrației publice centrale se situau: regele, viceregele, consiliul regelui, diplomații și clerul.

Din perspectiva evoluției organizării politice pe teritoriul României de astăzi, dispariția statului dac a însemnat înlocuirea structurii statale destul de primitive a dacilor cu structura statală romană, mult mai superioară ca organizare și funcționare, dispunând de aproximativ 6 secole de evoluție și experiență.

Următoarea etapă a dezvoltării în plan politic a poporului român a fost marcat de Retragerea Aureliană care a semnificat dispariția statului de pe aceste teritorii. Populația ce a rămas nu a mai avut puterea necesară să înființeze un nou stat și astfel spațiul carpato-danubian a rămas un spațiu deschis lipsit de structuri politice complexe, de tip statal, în care populațiile migratoare, organizate gentico-tribal, nu au mai avut nivelul de civilizație necesar pentru a construi un nou stat. De asemenea, Retragerea Aureliană nu a semnificat dispariția bruscă a urmelor fostei structuri statale de pe acest teritoriu. În ciuda faptului că a disparut raportul administrație publică centrală – administrație publică locală, specific organizării statale, elementele fostelor unități admnistrativ teritoriale romane, mai ales urbane, vor mai funcționa o bună perioadă. În același timp, viața urbană se ruralizează treptat iar centrul de greutate al vieții socio-economice, politice și administrative se ruralizează treptat.

Apariția vieții urbane medievale pe teritoriul României a fost posibilă datorită unor factori complecși, de natură economică, socială, comercială, demografică și politică ce au realizat un mediu benefic trecerii de la viața rurală la cea urbană pe acest teritoriu. Se poate spune că majoritatea orașelor românești au apărut înainte de întemeierea marilor state feudale, în special în jurul curților cneziale și voievodale, în strânsă legătură cu activitatea administrativă, militară și economică desfășurată aici.

Statul medieval românesc ( Moldova și Țara Românească în secolele XIV-XVII ) a fost o monarhie având în frunte un domn dotat cu largi atribuții recrutat printr-un sistem electivo-ereditar. În această perioadă s-a realizat trecerea de la o monarhie fărmițată la o monarhie a stărilor bazată pe un partaj al puterii statale între domn și stări în cadrul căruia stările s-au manifestat mai puțin ca elemente de control ale domniei cât ca și partenere de guvernare acceptate de către domnie. Apariția statelor feudale a însemnat dezvoltarea și diversificarea funcțiilor pe care statul respectiv le îndeplinea. Cea mai importantă funcție a fost cea externă, de apărare, menită să protejeze ființa și identitatea formațiunilor politice românești. În același timp, funcția internă era realizată in condițiile în care societatea feudală era dominată de clasa nobiliară. În condițiile existenței unor funcții interne tot mai numeroase și complexe, a fost necesar crearea și dezvoltarea unui aparat statal menit sa facă posibilă realizarea tuturor acestor funcții. Un rol important în aceasta evoluție a aparatului statal l-a avut avut aparatul administrativ ce avea ca scop realizarea intereselor generale ale societatii feudale. Tipic pentru un stat în curs de centralizare a fost împărțirea aparatului administrativ între centru și teritoriu. Administrația publică centrală din cadrul acestui aparat era formată din totalitatea organelor ce dețineau, printre altele, și funcții administrative și care aveau dreptul de a decide în realizarea intereselor publice ce se confundau, la momentul respectiv, cu interesele clasei nobiliare. În fruntea acestui aparat se afla domnul, iar în jurul acestuia funcționau o serie de organe – sfatul domnesc, adunarea de stări și de dregători, aflați fie în slujba țării, fie în slujba domnului.

Pe măsură ce statul feudal s-a întărit și a devenit mai complex dregătoriile centrale s-au dezvoltat și diversificat. Aflat în subordinea domniei și a marilor dregători, acest aparat s-a regăsit de la bun început pe întreg teritoriul țării îndeplinind diferite sarcini încredințate de la centru. În această epocă întâlnim ca și unități administrativ-teritoriale: județele, ținuturile, domeniul feudal, orașele și satele.

Reforma administrativă pe care austriecii au introdus-o în Oltenia are un rol important în procesul de modernizare a administrației publice românești deoarece această reformă cuprinde o serie de principii moderne ale organizării administrației publice. În urma instaurării acestei reforme au apărut anumite elemente de inovație precum: răspunderea pentru activitatea administrativă; apariția unor activități administrative moderne precum construcția de drumuri realizate sub forma unor servicii publice; apariția evidenței actului administrativ prin protocoale păstrate la Cancelaria Administrației; salarizarea dregătorilor; crearea unei ierarhii administrative unitare și a unui sistem fiscal care sa o susțină financiar; apariția primelor semne ale separației judecătorescului de administrativ prin crearea unei ierarhii moderne de instanțe înzestrată cu o competență materială și teritorială distinctă.

Epoca fanariotă aduce cu ea, de asemenea, evoluții pozitive în domeniul administrației publice. În acea perioadă s-a conturat un aparat de stat incomparabil mai bine dezvoltat și mai bine organizat decât în secolele anterioare. În ciuda faptului că acest aparat a fost construit pentru a servi exploatării sistematice a resurselor țării, modul în care el a fost structurat marchează epoca apariției primilor germeni ai administrației publice moderne pe teritoriul României. Diversificarea funcției interne a contribuit dezvoltarea aparatului administrativ și apariția primelor servicii publice menite să satisfacă interese de ordin general.

În urma epocii fanariote au rămas numeroase elemente care evidențiau deficiențele din funcționarea administrației publice. Astfel, reformele ce au fost propuse ulterior au vizat în special eradicarea aspectelor negative ale vieții administrative dar au rămas la stadiul de propuneri deoarece ocupația imediată a rușilor viza în special aprovizionarea armatei rusești și nu evoluția teritoriului românesc. În ciuda acestui fapt, în epoca regulamentară s-au evidențiat și aspecte pozitive cu privire la administrația publică, precum înființarea și organizarea ministerelor, organizarea de servicii publice noi iar altele au fost îmbunătățite sau dezvoltate. După adoptarea Regulamentelor Organice s-a urmărit reglementarea cât mai în detaliu a statutului funcționarilor publici astfel încât să fie eliminate toate elementele negative. S-a înregistrat, de asemenea, o evoluție pozitivă în organizarea atribuțiilor agenților guvernamentali la nivel local precum și a organelor administrațiilor orășenești descentralizate.

În contextul Revoluției din 1948 a existat o preocupare a autorilor de programe și proiecte de constituție pentru reformarea administrației publice în general, dar și pentru o organizare proprie, modernă a administrașiei publice locale ce parea foarte firească. În funcție de momentul redactării lor și de cultura juridică a autorilor propunerile de organizare au variat de la un Principat la altul. Drumul spre construirea unei administrații statale moderne funcționale și stabile avea ca prioritate principală înlăturarea mentalității corupte a funcționarilor publici. În orice caz, în materie de organizare a administrației publice, mai toate proiectele de reformă ale anului revoluționar au pus accentul pe consacrarea descentralizării administrativ-teritoriale la nivel comunal și județean.

Lucrările divanurilot ad-hoc, posterioare epocii Regulamentelor Organice, au fost marcate de spiritul mișcării unioniste, de dorința construirii unui stat național, unitar, modern bazat pe principiile liberalismului burghez dar și pe ideea păstrării tradiției instituționale românești. Problema reformei administrative a stat permanent în atenția dezbaterilor. Ulterior, Comisia europeană a acceptat consacrarea unei descentralizări administrativ-teritoriale la nivelul comunelor și municipiilor.

Convenția de la Paris ( 7/19 august 1958 ) consacră un executiv asemănător cu cel al regulamentelor. În conformitate cu recomandările comisiei europene, Convenția nu reglementează județul ca unitate de descentralizare administrativă. De asemenea, prevederile Convenției de la Paris permiteau realizarea procesului de unificare administrativă a celor două state. În contextul procesului de restructurare pe baze moderne a statului, s-a acordat o importanță deosebită modului de recrutare precum și deontologiei funcționarului public. În acea perioada exista conștiința nașterii cu numeroase malformații a funcționarului public român modern al epocii fanariote, precum și a evoluției sale negative, în ciuda tentativelor numeroase de reforma. În același timp exista, ulterior unirii, conștiința faptului că, fără un corp funcționăresc moral, disciplinat și capabil, toate reformele ce se doreau a fi realizate erau sortite eșecului. În cocluzie, pe lăngă efortul de a ameliora mecanismele administrative propriu-zise, s-a depus un efort de a se renunța la funcționarul public adesea analfabet, ajuns în funcție datorită poziției sale sociale sau prin cumpararea postului și care se ocupa mai mult cu rezolvarea, prin abuz și violență, a intereselor proprii decât de interesul public.

În epoca vechiului regat al României (1866-1918) dezvoltarea treptată a doctrinei românești de specialitate a permis clarificarea a o serie de concepte vehiculate în ceea ce privește organizarea administrației publice. Administrația publică centrală era organizată de către moharh, consiliul de miniștri, miniștri, serviciile ministeriale, secretarii de stat etc. În această perioadă nu a existat un interes cu privire la organizarea uniformă a serviciilor ministeriale, și nici pentru reglementarea unui statut al funcționarilor publici. Funcționarismul a evoluat fiind încurajat în mare parte de interesele de partid. În sfera administrației publice locale s-a urmărit o modernizare în baza descentralizării administrativ-teritorială, idee preluată ca principiu constituțional de Constituția liberală de la 1866. În aceasta epocă, centralismul administrativ a atins un grad foarte înalt, iar în ceea ce-i privește pe funcționarii publici locali, legile au fost foarte timide în încercarea de a contura un statut juridic diferențiat pentru aceștia și nu au fost deloc preocupate să le stabilească exact drepturile și obligațiile care decurgeau din statutul lor profesional, lăsându-i, cel mai adesea, la bunul plac al autorităților superioare. Pe măsura apropierii de sfârșitul secolului, în special după 1892, se remarcă o preocupare tot mai activă din partea legiuitorului spre a surprinde și stabili prin diverse legi administrative și de altă natură criterii clare de selectare, avansare și răspundere a funcționarului public, în cadrul unui efort general de îmbunătățire a funcționării administrației publice locale.

În perioada posteblică se naște o necesitate de consolidare a tânărului stat unitar român datorită dublării populației și teritoriului. Această creștere a vizat în special administrația publică a statului deoarece balanța dintre funcționarii publici și numarul populației era complet disproporționată în comparație cu proporțiile altor state europene cu servicii publice mult mai numeroase și mai dezvoltate. Astfel, a fost edictată Legea pentru Statutul funcționarilot publici la 19 iunie 1923, care reglementa pentru prima dată un regim juridic unic pentru toți funcționarii publici. În ceea ce privește descentralizarea administrativă, aceasta se realiza prin acordarea județelor și comunelor a dreptului de a-și satisface interesele proprii prin consilii alese. Desconcentrarea administrativă a reprezentat în acea perioadă cel de-al doilea mare principiu de organizare a administrației publice locale. Recunoașterea acestui principiu in epocă s-a realizat datorită conștientizării înmulțirii problemelor la nivel local și de nevoia de a asigura un control și o supraveghere mai atente a intereselor de ordin general. De aceea, se va evidenția faptul că desconcentrarea admnistrativă va fi cu atât mai puternică cu cât descentralizarea administrativă va fi mai largă.

Dincolo de toate progresele, în epoca dictaturilor de dreapta (1938-1944) a marcat începutul decăderii și în final eliminării sistemului administrației publice locale introdus la 1864. Condițiile noului regim politic au determinat o alterare masivă a descentralizării administrative printr-o centralizare administraivă fără precedent. Statutul funcționarilor publici a fost reglementat în această perioadă, de noul Cod al funcționarilor publici, acțiune menită să aducă ordine în ierarhia funcționarilor publici din diversele servicii adminstrative și să armonizeze salariile acestora.

În timpul regimului comunist, administrația publică era subordonată logicii de partid. Fundamentele pe care ea funcționa nu erau neapărat eficiența și imparțialitatea ci nevoia de a răspunde aparatului de partid.

În urma evenimentelor din decembrie 1989, România a trecut de la un regim totalitar la un regim democratic. Această tranziție a vizat în mod special și admnistrația publică, care a suferit numeroase modificări. Începutul reformei administrației publice avea ca obiective crearea unui serviciu public eficient și profesional, modernizarea structurilor instituționale, schimbarea mentalităților și comportamentului, relații eficente cu cetățenii. Măsurile de reformă au la baza principii care se aplică și în activitatea administrației din Uniunea Europeană. Reforma administrației publice semnifică o corectare a organizării și acțiunii administrative la realizările științifico-tehnice etapei respective, ori la realitățile și perspectivele efectelor integrării europene și aducerea administrației publice cât mai aproape de cetățean și de nevoile acestuia.

Pe plan mondial, tendința ultimilor 20 de ani este cea a globalizării și dezvoltării intense a sistemelor sociale. În acest nou context, statele sunt puse într-o situație inedită în care instituțiile și sistemele administrative trebuie să fie flexibile pentru a se adapta acestor transformări. În noul context geopolitic, administrația publică a devenit un factor definitoriu în competitivitatea economică a unei țări sau regiuni economice. Pentru România, procesul de transformări din administrația publică capătă noi dimensiuni. Astfel, acestea trebuie să răspundă noilor schimbări din economia mondială, dar în egală măsură și noilor cerințe ale procesului de integrare în structurile Uniunii Europene. Reforma administrației publice implică modificări de substanță ale componentelor sale majore, atât la nivelul administrației publice centrale cât și al administrației publice locale, și a serviciilor publice în general. Pe de altă parte, dezvoltarea democrației reclamă instituirea unei noi relații între cetățeni și administație, creșterea și întărirea rolului autorităților și reconsiderarea parteneriatului cu societatea civilă și aleșii locali.

1.2 Rolul administrației publice

Definirea noțiunii de „administrație“ este cu atât mai necesară, cu cât cunoașterea științifică a unei anumite materii, presupune identificara noțiunilor cu care operează știința care are drept obiect materia resprectivă.

Termenul administrație este de origine latină, semnificând „slujbă“, „îngrijire“, „mod de folosință“ a unor bunuri. Cuvântul latin administer are înțelesul de „ajutor al cuiva“, „slujitor“, „executant“ sau „instrument“. Astfel, prin evoluția limbii, s-a ajuns la termenul de administrație cu semnificația „serviciul celui mic“, „a celui supus“ sau „activitate subordonată sub comandă“. Termenul administație are și o explicație de ordin instituțional, semnificând totalitatea organelor de stat prin care se desfășoară activitatea de administrație.

Lato sensu, a administra semnifică și „a conduce“, „a gospodări“ o întreprindere, o instituție, un patrimoniu sau o parte a acestuia. Persoanele fizice sau juridice care exercită atribuții de administrare se numesc administratori.

Stricto sensu, în dreptul administrativ, prin administrare se percepe dreptul real de posesiune și de folosință al persoanelor fizice sau juridice, a organelor și instituțiilor statului asupra bunurilor aflate în proprietatea acestora sau care le sunt atribuite cu scopul îndeplinirii atribuțiilor lor.

În sfera administrației publice orice activitate de natură executivă reprezintă un fapt administrativ, ce presupune ca esență o activitate de organizare sau, de combinare a unor mijloace în vederea îndeplinirii până la fapte materiale concrete a unor obiective, stabilite de autorități ierarhic superioare ale statului.

Administrația în general, are următoarele laturi:

socială definită de acțiunile realizate pentru satisfacerea unor interese și nevoi ale unor grupuri sau comunități umane;

organizatorică stabilită de activitățile de creare a unor structuri organizaționale și de conducere prin care se adaugă îndeplinirea sarcinilor organelor și instituțiilor administrației;

politică determinată de scopurile politice ale organelor centrale ale administrației de stat, a căror îndeplinire garantează îndeplinirea atribuțiilor statului.

Administrația de stat cuprinde toate autoritățile publice care prestează o activitate fundamentală pentru realizarea funcției executive a statului, de administrare a proprietății statului, a patrimoniului istoric, cultural național, a colectivităților umane. Această preocupare administrativă poate fi desfășurată în sfere ca: economie, industrie, comerț, educație, cultură, sănătate, știință, cercetare, apărare ș.a.

Cu alte cuvinte „adminstrația de stat este aceea formă de manifestare a fenomenului administrativ care constă în conducerea executării și executarea efectivă a legilor, inclusiv prin realizarea de servicii publice, precum și a celorlalte acte ale organelor de stat îndeplinite de organele administrației de stat, în realizarea puterii de stat“.

Denumirea de știință administraivă înseamnă așadar o disciplină care are ca obiect de studiu acțiunile și activitățile specifice autorităților, instituțiilor și serviciilor de natură administrativă. Obiectul curent al științei administrative se regăsește în teoria administrației publice sub aspectul studiului autorităților, instituțiilor și serviciilor publice, precum și a raporturilor dintre aceștia și cetățeni.

„Principalul obiectiv al activității administrației publice este organizarea rațională și eficientă a mijloacelor puse la îndemâna autorităților centrale și locale pentru realizarea unui anumit scop sau program.“ Procesul de integrare și interconectare a științelor a îngăduit administrației fixarea unor reguli clare pentru implementarea unor structuri organizaționale mai eficiente și stabilirea unor norme de funcționare a autorităților și instituțiilor administrației publice. Evoluția socială, culturală, economică, instituțională și formală a oricărui stat este determinată prin maniera de organizare și funcționare a administrației sau, mai exact, de eficiența activității organelor administrației care trebuie să-și realizeze sarcinile sociale, culturale, economice, intituționale și informale ș.a.

În teorie, noțiunea de administrație a fost aplicată în mai multe direcții, precum:

conducerea și îndrumarea afacerilor guvernelor și instituțiilor statului;

executarea și/sau implementarea politicilor publice;

timpul în care se află în funcție un șef executiv, un președinte, un guvernator sau primar;

termen colectiv pentru toți oficialii din aparatul guvernamental;

supravegherea averii persoanelor decedate pentru a se plăti taxele și a se repartiza bunurile și averea către moștenitori.

În sens larg, noțiunea de administație publică trebuie explicată ca formă de exercitare a puterii executive a statului datorită importanței politice pe care o reprezintă aplicarea legii la toate nivelurile societății acestei activități, practica guvernamentală.

Administrația publică este un concept mai larg decât conducerea publică (managementul public) deoarece acesta nu se limitează la management, ci înglobează împrejurările politice, sociale, culturale, economice și legale care afectează conducerea instituției publice.

Prin administrația publică se înțelege acea „activitate care constă în principal în organizarea executării, dar și în executarea concretă, nemijlocită a prevederilor Constituției, și a celorlalte acte normative“. În conformitate cu prevederile Constituției României, administrația publică este ansamblul activităților președintelui României, Guvernului, și a celorlalte autorități publice, prin intermediul cărora puterea politică asigură, în limitele legii, prestarea de servicii publice.

În general, activitatea administrativă este alcătuită din două responsabilități deosebite: cea executivă și cea de dispoziție. Activitatea executivă constă în aplicarea legilor în cazuri concrete, iar forma juridică a realizării ei este actul administrativ cu caracter general obligatoriu. Activitatea de dispoziție semnifică dreptul organului executiv de a lua măsuri în legatură cu activitatea administrativă, iar forma juridică a realizării ei este actul administrativ individual.

În condițiile statului de drept, în care separarea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative și publice, precum și autonomia locală administrativă reprezintă coordonate fundamentale; structurile organizatorice și funcționale ale administrației sunt distribuite atât la nivelul statului ca administrație publică centrală, cât și la nivelul colectivităților locale, unde este organizată și funcționează ca administrația publică locală. Atât administrația publică centrală, cât și cea locală au structuri organizaționale, instituții, funcțiuni și atribuții specifice, exclusive. Administrația publică centrală și locală are ca obiect înfăptuirea următoarelor funcții sociale:

perfecționarea relațiilor dintre structurile interne ale sistemului administrației publice, precum și dintre acestea și structurile politice și civile ale sistemului social;

reforma structurală și instituțională a administrației publice prin reorganizarea sarcinilor, atribuțiilor și răspunderii autorităților, instituțiilor și serviciilor publice;

reorganizarea relațiilor dintre administrația publică centrală și administrația locală, ca subsisteme ale sistemului social-global;

elemente care formează subsisteme distincte și care împreună compun mediul sau cadrul social înconjurător al administrației publice;

modificarea, modernizarea și implementarea teoriei în practica administrației publice prin amplificarea rolului administrației publice, a misiunilor sale și a funcțiilor acesteia.

Sarcina autorităților, instituțiilor, serviciilor și agenților administrației publice se caracterizează în principal ca o activitate organizatorică, pentru că administrația are o poziție intermediară între nivelul politic de conducere statală și nivelul social la care se realizează deciziile politice.

Tematica funcțiilor administrației publice este și trebuie tratată din perspectivă pluridisciplinară. Administrația publică realizează funcții importante cu caracter politic, legate de existența, organizarea și funcționarea statului și a colectivităților locale, fără de care nu se poate concepe o societate modernă. Administrația publică a obținut în perioada postindustrală funcții cu un evident caracter de protecție atât pentru comunitățile locale, cât și pentru fiecare membru al societății in parte. Administrația publică, în realizarea funcțiilor sale, trebuie să preconizeze și să organizeze procesul de execuție al legilor, sa determine, dar să și întocmească variante de decizii pentru sistemul politic, sa coordoneze procesul de execuție și, în final, să supravegheze întreaga activitate de punere în executare și realizare a valorilor politice.

Prin organizarea, funcțiile și obiectivele sale, activitatea administrației publice centrale și locale are o serie de trăsături specifice, precum:

este îndeplinită de autorități ale statului, sau ale comunităților locale, numite uneori autorități administrative, sau autorități ale administrației publice;

are caracter executiv, prin aceea că duce la îndeplinire legile și celelalte acte normative. Prin caracter normativ se înțelege și acțiunea de adoptare a unor acte normative, în baza și executarea legii;

funcționează în regim de putere publică, în temeiul prerogativelor acordate de Constituție și legi. În virtutea acestui regim în activitatea administrației prevalează interesul public atunci când vine în conflict cu interesul particular.

Deși autoritățile administrației publice au o denumire comună, respectiv aceea de autorități ale administrației publice, în practică, între ele există deosebiri bine definite de modul lor de formare, organizare, competență ș.a. Astfel, autoritățile administrației publice se clasifică în mai multe tipuri, după mai multe criterii:

după modul lor de formare; potrivit acestui criteriu vom constata că autoritățile administrației publice sunt de două feluri. și anume:

autorități ale administrației publice alese, cum sunt: consiliile județene, municipale și comunale, precum și primarii;

autorități ale administrației publice numite, cum sunt: miniștri, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, prefecții și conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte instituții de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale județe, municipii și orașe.

după natura autorităților publice, autoritățile administrației publice se împart în:

autorități ale administrației publice colegiale, compuse din mai multe persoane cum sunt Guvernul și consiliile județene, municipale și comunale;

autorități ale administrației publice individuale, adică formate de o singură persoană: miniștrii, conducătorii celorlalte instituții și organe de specialitate ale administrației publice centrale, prefecții și conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale precum și primarii.

De regulă, autoritățile colegiale sunt alese și cele individuale sunt numite, cu excepția primarilor care sunt aleși.

după criteriul competenței teritoriale autoritățile administrației publice se împart în:

autorități centrale, care au competență pe întreg teritoriul țării;

autorități locale, a căror competență se exercită în limitele unității administrativ-teritoriale în care funcționează: județ, municipiu, oraș sau comună.

După criteriul competenței materiale, autoritățile se împart în:

autorități cu competență generală, care sunt acele autorități ale administrației publice competente în toate domeniile de realizare a atribuțiilor puterii executive a administrației publice. Din această categorie fac parte: guvernul, consiliile județene, municipale, comunale;

autorități cu competență de specialitate, care sunt autorități ale administrației publice create pentru a realiza un domeniu de specialitate a activității puterii executive a administrației publice. Aceste autorități sunt: ministerele, serviciile publice desconcentrate ale ministerelor, și ale celorlalte organe de specialitate.

Conform prevederilor Constituției României și legilor organice, autoritatea administrației publice care reprezintă și apără interesul public, are următoarele prerogative:

își stabilește capacitatea juridică pe dreptul public;

elaborează acte administrative de autoritate care se execută din oficiu și se aplică direct, dacă este necesar, măsuri administrative de constrângere cu caracter preventiv, sacnționator sau de executare silită;

aplică sancțiunile penale stabilite de instanțele de judecată prin hotărâri definitive și irevocabile;

elaborează acte cu caracter normativ, care au forță juridică inferioară legii, dar care se ierarhizează în funcție de poziția și competența autorității care le aplică;

orice act materiale sau orice operațiune materială efectuată de aceste autorități reprezintă o exectare în concret a legii.

Principala misiune a administrației publice este satisfacerea necesităților sociale care se manifestă la un moment dat ca interese publice. Autoritățile administrației publice stabilesc prioritățile și organizează sau autorizează activitățile pentru satisfacerea acestor interese, ținând seama de programul politic al partidelor aflate la guvernare și de coordonatele legislative stabilite de aceste forțe politice.

1.3 Organizarea administrației publice

Într-un stat de drept, administrația publică se organizează ca sistem executiv autohton și democratic, ce trebuie să soluționeze problemele sociale în favoarea cetățenilor prin intermediul unor oficialități alese prin vot direct, egal, secret și liber exprimat de către cetățenii dintr-o unitate administrativ-teritorială.

Managementul organizării administrației trebuie să garanteze atât organizarea, cât și gestionarea eficace a resurselor existente, să promoveze soluții inovatoare, să mobilizeze cetățenii pentru a-și valorifica inițiativa, experiența și cunoștințele științifice, precum și dreptul de a participa la satisfacerea interesului general. Din această cauză, organizarea serviciilor publice este un raport social-uman în măsura în care asigură accesul cetățenilor la adoptarea și implementarea deciziilor administrației.

În organizarea administrativă se folosesc atât noțiuni și principii specifice dreptului public, cât și elemente ale teoriei manageriale cu privire la organizarea și conducerea autorităților, instituțiilor și serviciilor ce furnizează produse, prestează servicii sau execută lucrări de utilitate publică.

Termenul de conducere, din cadrul organizării administrative a serviciilor publice, trebuie definit ca fiind acțiunea exercitată de o autoritate publică asupra furnizorilor de produse și prestatorilor de servicii de sub autoritatea sa, cu scopul de a le menține în starea de funcționare și de a le adapta la nevoile comunității.

Managementul administrativ tratează organizarea serviciilor de interes public dintr-o dublă viziune:

sub aspect tehnico-organizatoric, referitor la conducerea propriu-zisă a serviciului public cu metode și tehnici potrivite;

sub aspect social-politic, referitor la conducerea comunităților umane definită de forma de guvernământ, de regimul politic și libertatea economică.

A prevedea necesarul de produse și servicii ce trebuie furnizate cetățenilor, a organiza și a conduce agenții economice sau instituțiile care să furnizeze aceste servicii, a coordona activitatea acestora cu activitatea altor instituții și a controla modul în care aceștia își îndeplinesc oblogațiile, impuse prin contractele administrative reprezintă elementele cele mai importante ce țin de managementul administrativ.

Termenul de administrație este mai vast decât cel de administrație publică, pentru că acesta cuprinde și administrația organizațiilor private: asociații, fundații, societăți comerciale, cooperative etc. Fiind o activitate umană, atât administrația publică cât și cea privată urmăresc realizarea unor interese proprii utilizând anumite mijloace. Spre deosebire de administrația particulară, administrația publică urmărește îndeplinirea interesului general în mod dezinteresat, chiar și prin prestarea de servicii publice către comunitatea administrată; o altă diferență dintre cele două tipuri de administrații ar fi aceea că administrația publică poate utiliza, atunci când este cazul, mijloace de constrângere.

În organizarea administrației publice se pot utiliza principiile managementului general, ce constă în evaluarea rațională a unei situații și selectarea sistematică a scopurilor și obiectivelor; dezvoltarea sistematică a strategiilor de atingere a acestor obiective; gestionarea resurselor necesare; proiectarea, organizarea, îndrumarea și controlul rațional al activităților necesare atingerii obiectivelor selectate, și, în final, motivarea și recompensarea oamenilor care prestează munca.

Organizarea serviciilor administrative, constituie un sistem de norme și activități ce garantează orientarea, îndrumarea, controlul și realizarea conștientă a intereselor și cerințelor cetățenilor, utilizarea legilor, metodelor și tehnicilor manageriale aplicate la situațiile specifice. Guvernarea serviciilor publice de către autorități ale administrației facilitează percepția realității, dar și simularea intuiției, a imaginației și creativității funcționarilor publici, a factorilor de decizie. Prin conducerea exercitată de autoritățile administrației publice se dirijează sistemul social datorită faptului că acestea asigură corelarea legislației cu fenomenele politice, economice, culturale ș.a.

Exercitarea prerogativelor puterii publice, de către reprezentanții comunităților umane, prin aplicarea unor poltici publice în interes general cu eforturi materiale, umane și financiare mici și cu eficiență mare reprezintă scopul principal al organizării sistemului autorităților administrației publice. În sens larg, prin organizare administrativă se determină procesul de proiectare, coordonare și control al activității autorităților, instituțiilor, agentilor economici, în scopul îndeplinirii unui interes general sau realizării unor obiective de utilitate publică.

Organizarea serviciilor publice garantează rezolvarea unor probleme complexe, care privesc raporturile dintre autoritățile publice și cetățeni, gospodărirea localităților și a domeniului public, satisfacerea intereselor generale și locale în diverse sectoare ale vieții social-economice prin acțiuni, metode și mijloace specifice administrației.

Termenul de organizare provine de la cuvântul de origine greacă organon ce semnifică armonie. Astfel, organizarea exprimă descompunerea unui fenomen, proces, obiect, în elementele sale cele mai simple, și analiza acestora în scopul recompunerii lor sub efect de sinteză, intr-o formă perfecțională. Privind teoria administrației publice, organizarea reprezintă ansamblul de procese prin care se delimitează activitățile specifice fiecărei autorități, serviciu sau instituție publică din sistem, se stabilesc competențele, sarcinile și responsabilitățile acestora și se reglementează relațiile dintre ele, atât în interiorul cât și în exteriorul administrației publice.

În fond, organizarea este un proces de diviziune a muncii, de precizare a responsabilităților și stabilire a autorității. De aceea, fiecare autoritate, instituție sau serviciu public, ca și fiecare funcționar în parte, trebuie să știe cine este, ce trebuie să facă, cine este responsabil și pentru ce rezultate.

Eficiența organizării administrației nu se poate evalua decât prin gradul de utilitate socială a serviciilor pe care le furnizează cetățenilor, sau a gradului în care autoritățile administrației publice satisfac interesul general. Este vizibil că, în măsura în care o autoritate, o instituție sau un serviciu public are o sferă mai largă de atribuții, competențe și responsabilități, cu atât și organizarea acesteia este mult mai complexă.

În orice structură organizatorică a administrației publice, baza procesului managerial o reprezintă adoptarea și aplicarea deciziei administrative. Adaptarea instituțiilor și serviciilor publice la sistemul de nevoi sociale se efectuează prin intermediul activităților funcționarilor publici și este consecința unor decizii administrative de management.

În managementul administrativ, deciziile sunt emise de autoritățile administrației publice la nivel central sau la nivel local. Decizia administrativă determină procesul complex de selecționare a unei variante de acțiune din mai multe posibile, în vederea realizării unui scop al administrației publice prin care se precizează activitatea a cel puțin unei alte instituții din sistemul administrativ respectiv. Pentru a fi eficace, decizia de organizare administrativă trebuie să respecte mai multe condiții: să fie fundamentată științific; să aibă un caracter realist; să fie oportună; să fie integrată în ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior; să fie fundamentată juridic.

Principiile și regulile organizării administrative ca formă a managementului public prezintă un ansamblu de norme, principii și proceduri ce stau la baza fenomenelor și proceselor din administrația publică. Acestea necesită o anumită flexibilitate de aplicare, ceea ce implică din partea autorităților publice o anumită competență, experiență și hotărâre. Dintre principiile și regulile managementului public aplicabile în sfera organizării administrației se evidențiază următoarele:

Regula conducerii unitare

Această regulă permite sistemului să fie structurat piramidal, ierarhic, astfel că deciziile se comunică din treaptă în treaptă. Astfel, se garantează claritatea obiectivelor de realizat și modalitatea de asumare corectă a realității. Aplicarea acestui principiu are privilegiul cunoașterii de ansamblu a diverselor procee și activități, a corelațiilor dintre acestea, precum și capacitatea de a corecta disfuncțiile în timp optim.

Regula conducerii autonome a serviciului public

Conducerea autonomă efectuează adaptarea compartimentelor la particularitățile momentului și timpului, spre deosebire de conducerea unitară prin care se asigură coeziunea întregului. Autonomia corect percepută stimulează inițiativa managerilor și consolidează responsabilitatea lor față de actele administrative inițiate și executate. Cu cât se utilizează mai mult acest principiu, cu atât se garantează mai mult operativitatea și inițiativa.

Regula adaptării

Capacitatea de adaptare rapidă a structurilor sale la transformările din viața social-economică reprezintă o cerință majoră pentru organizarea sistemului administrației publice. Activitatea socială este supusă unor evoluții permanente și continuie. Aceste schimbări și progrese ale societății presupun capacitate de flexibilitate, cunoaștere exactă a situațiilor concrete și răspunsuri coerente, rapide, pe măsura desfășurării evenimentelor.

Regula acțiunii

Administrația are o serie de prerogative ale puterii publice în diverse domenii precum: perceperea de taxe și impozite; mobilizarea cetățenilor în situații de urgență; preluarea imobilelor prin procedura de exprpriere ș.a. Această putere discreționară este consfințită prin lege și are amploare variabilă de la un regim politic la altul, iar rigoarea controlului este diferită. În schimb, administrația publică păstrează, întotdeauna, o marjă de manevră, întrucât ea beneficiază de prerogativa oportunității, adică de dreptul de a acționa acolo unde, când și cum consideră necesar, sau dacă este necesar, să acționeze în cazul unor evenimente excepționale.

Regula ierarhiei

Ordinea implică ierarhie și de aceea administrația este ierarhizată, divizată pe verticală și orizontală. Ierarhia administrativă este asemănătoare cu cea militară și cuprinde un procedeu pentru a asigura coeziunea și disciplina administrației. Această ierarhie face posibilă comunicarea ordinelor prin relee succesive, repartizarea sarcinilor și monitorizarea executării. Mulțumită ierarhiei, autoritățile administrației publice superioare au posibilitatea de a decide restructurarea autorităților administrației subordonate ierarhic. Acest lucru este necesar deoarece dimnesiunea și structura instituțiilor și publice se modifică, în funcție de diversitatea, dificultatea și complexitatea sarcinilor sociale.

Regula legalității

Nevoia respectării din punct de vedere legal derivă din caracterul actelor administrative ce se emit întotdeauna în conformitate cu legea sau cu un alt act normativ. Organizarea și funcționarea autorităților, instituțiilor și serviciilor publice trebuie astfel să respecte normele juridice existente.

Managementul administrației publice implică diferite calități de organizare pentru a asigura eficiența activității acesteia. Calitatea organizării activităților specifice administrației se află în standardele ocupaționale sub forma cerințelor și responsabilitășilor ce revin tuturor managerilor și funcționarilor. În Uniunea Europeană s-a format o anumită concepție cu privire la calitatea organizării administrației publice bazată pe patru vectori:

utilizarea managementului prin obiective (MPO) pentru creșterea eficienței activității;

capacitatea managerilor și funcționarilor de a crește eficiența serviciilor publice;

promovarea factorului uman în politica administrației; astfel, resursele umane trebuie să fie motorul performanței pentru că munca funcționarilor reprezintă partea de „soft“ a unei autorități sau instituții;

satisfacerea intereselor cetățenilor în calitatea lor de clienți ai serviciilor administrative.

În managementul resurselor umane, teoria administrației publice propune implementarea unor masuri pentru organizarea și funcționarea serviciilor publice la standarde de calitate ridicată. Astfel, asigurarea unui management de calitate a resurselor umane privește în special latura de resurse umane. În aceste sens, accentul cade pe faptul că angajații nu sunt o investiție similara cu capitalul fix sau mobil, ci o sursă de câștig pentru administrație, dacă li se oferă oportunitățile necesare. Fundamentul managementului resurselor umane constă în abilitatea managerilor de a garanta condițiile necesare pentru ca angajații să producă mai mult și mai bine. O altă măsură pentru organizarea și funcționarea serviciilor publice la standarde de calitate o reprezintă antrenarea salariaților. Aceasta este o secvență distinctă a procesului de management și cuprinde decizii și acțiuni prin care se asigură participarea salariaților la stabilirea și îndeplinirea obiectivelor prin luarea în considerare a factorilor ce-i motivează. Suportul economic al antrenării il determină motivarea personalului, ce contribuie la armonizarea sistemului categorial de interese economice ale participanților la furnizarea și prestarea de servicii publice. Motivarea angajaților din administrație presupune corelarea recompenselor sau a sancțiunilor materiale și moral-spirituale cu rezultatele obținute din îndeplinirea obiectivelor.

Problema calității activității uneori organizații depinde de funcționalitatea ei și trebuie acceptat că eficiența administrației depinde de reducerea sau eliminarea disfunționalităților ei.

1.4 Actul administrativ

Formele concrete prin care administrația publică își îndeplinește sarcina de organizare a aplicării și de aplicare în concret a legii dar și de prestare, respectiv organizare a prestării a serviciilor publice sunt mijloace de acțiune ale administrației publice.

Dubla natură a activității adminitrative rezidă în poziția acestuia de a fi nu numai cea care aplică legile dar și cea care organizează activitatea altor factori ai sistemului juridic de aplicare a legii. De aceea, administrația publică nu mai este singura chemată să presteze servicii publice, o importanță tot mai mare o primesc serviciile publice prestate prin agenți privați, sub monitorizarea administrației publice.

În doctrina dreptului administrativ sunt considerate forme de activitate ale administrației publice următoarele:

actele juridice -actele administrative, contractele administrative, contractele civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiază doar actele și contractele administrative, actele civile făcând obiectul dreptului civil;

actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autoritățile centrale –Guvern, Președinte, fie de autorități locale –primar, consiliul local, prefect, și având caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ. Actele cu specific politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate fiind dată de prestigiul și poziția în stat a emitentului.

faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin în sectorul administrației publice, reprezentând schimbări în lumea înconjurătoare ce produc efecte juridice, independent de existența unei manifestări de voință în acest sens a autorităților publice ci doar în baza legii.

operațiunile administrative sunt operațiuni material-tehnice, adică activități ale administrației publice care nu produc efecte juridice prin ele însele: avize, dări de seamă, referate, comunicări, note interne, statistici ș.a.

Spre deosebire de actul administrativ, ce produce efecte juridice datorită unei manifestări de voință în acest sens a autorității publice emitente, faptul administrativ produce efecte juridice chiar dacă nu există o manifestare de voință în aceste sens, iar nu în ultimul rând, operațiunile administrative, deși sunt manifestări de voință ale autorităților publice, nu produc efecte juridice.

Distincția între diferitele forme de activitate ale administrației publice se evidențiază din perspectiva efectelor juridice produse în mod direct, dar și din privința acțiunilor în contencios administrativ. În acest fel, doar actele administrative, contractele administrative și faptul administrativ denumit „tăcerea administrației“ pot fi contestate prin acțiune directă, nu și operațiunile administrative.

Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilaterală și expresă de voință a autorităților publice, realizată în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice. Astfel, este evidențiat atât aspectul formal al actului de a fi emis de autoritățile publice, cât și aspectul material al acestuia, cu privire la conținutul său, conținut din care trebuie să rezulte emiterea sa în temeiul puterii publice cu care sunt înzestrate autoritățile publice.

Fiindcă, în principal, autoritățile publice dispun de putere publică în relațiile cu particularii, nu este posibil ca persoanele private, fără nicio putere publică, sa emită acte administrative. În ciuda acestui fapt, nu toate manifestările de voință ale autorităților publice făcute în scopul producerii efectelor juridice sunt acte administrative, ci numai cele întemeiate pe puterea publică de care dispune autoritatea respectivă.

În prezent, definiția actului administrativ se găsește în Legea nr. 554/2005 a contenciosului administrativ: „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice.“

O caracteristică ce deosebește actul administrativ de actele contractuale ale administrației, fie ele guvernate de regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat, este aceea că actul administrativ este o manifestare unilaterală de voință. Această trăsătură se păstrează chiar și în cazul în care actul administrativ este emis în urma unei cereri a particularilor, cand este adoptat de două sau mai multe autorități administrative împreună, sau cu participarea mai multor persoane fizice.

Actul administrativ își materializează voința autorităților publice ca subiect de drept special, învestit cu putere publică, și, în fond, produce efecte juridice care vor fi guvernate de regimul juridic de drept public.

Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră sub incidența sa, pentru autoritatea publică emitentă sau inferioară, precum și pentru autoritatea publică superioară. În ciuda acestui fapt, obligativitatea actului administrativ încetează în primul rând prin revocare sau anulare. În al doilea rând, autoritatea publică poate revoca actul, sau el poate fi abrogat sau anulat de autoritatea publică superioară, respectiv de instanța judecătorească. Sub aspectul obligativității pentru autoritatea publică superioară, există mai multe concepții precum: autoritatea superioară este ținută la respectarea actelor normative ale autorității inferioare până când aceasta emite un act normativ cu un conținut contrar, ce abrogă total sau parțial actul autorității inferioare, până când îl anulează, emițând în locul lui un act propriu, sau, atunci când legea nu-i oferă această soluție, obligând autoritatea inferioară să emită un act legal.

Actul administrativ este executoriu din oficiu, adică poate fi executat imediat după aducerea la cunoștință a persoanelor interesate, resprectiv publicarea sa, astfel din momentul în care produce efecte juridice, fără a mai fi necesară intervenția unui alt act în acest sens. În această situație, actele administrative se deosebesc de hotărârile judecătorești, care au nevoie de o procedură posterioară, de învestire cu formulă executorie, pentru a putea fi pusă în executare. Forța executorie nu trebuie asociată cu executarea forțată (din oficiu) a actului administrativ ce poate apărea doar în anumite condiții, atunci când legea o autorizează sau când există diverse împrejurări excepționale. În restul cazurilor, executarea silită sau forțată se face doar cu ajutorul justiției.

Actele administrative sunt elaborate în baza legii, în scopul executării sau organizării executării legilor și a celorlalte acte normative transmise de autoritatea superioară. Această trăsătură este consecința ierarhiei în care se constituie normele juridice: în frunte se află Constituția (legea fundamentală a statului); urmează legile organice, legile ordinare, actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonanțe); alte acte normative ale Guvernului (hotărâri de Guvern), actele administrative normative ale altor autorități centrale; actele normative ale autorităților locale; și, în final, actele administrative individuale ale acestora.

Piramida ierarhică a normelor juridice dirijează eficacitatea și aplicabilitatea actelor administrative astfel încât fiecare act administrativ de la un nivel inferior se supune actelor administrative cu forță superioară, legilor și Constituției țării.

Din perspectiva conținutului lor, actele administrative se clasifică în:

acte administrative normative ce cuprind în principal reglementări formulate în abstract, și sunt destinate unui numar nedeterminat de persoane;

acte administrative individuale caracterizate de manifestarea de voință ce produce efecte juridice cu privire la persoane determinate, sau, intr-o formulă mai explicită, care, „creează, modifică, sau desființează drepturile și obligațiile în beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate.“

La rândul lor, actele administrative individuale pot fi clasificate în:

acte creatoare de drepturi și obligații:

acte atributive de statut personal;

acte de constrângere administrativă

acte administrativ jurisdicționale;

acte prin care se încheie contracte

Potrivit criteriului organic, actele administrative se pot clasifica în:

acte administrative emise de autoritățile administrative precum: Guvern, Președinte, ministere, consilii locale, consilii județene, prefectul, primarul ș.a. ;

acte administrative emise de alte autorități publice, aparținând altor puteri în stat –Parlamentul sau instanțele judecătorești;

acte administrative prin delegație, emise de persoane particulare, angajate sub control statal, în activitatea de prestare de servicii publice.

Pentru a fi considerat valabil, actul administrativ trebuie să întrunească următoarele condiții de valabilitate:

să fie emis de autoritatea competentă și în limitele competenței sale;

să fie emis în forma și cu respectarea procedurii prevăzute de lege;

să fie conform Constituției, legilor și actelor normative în vigoare;

să fie conform cu interesul public urmărit de lege

Intrarea în vigoare a actelor administrative marchează momentul de la care acestea produc efecte juridice, adică se nasc drepturi și obligații pentru subiectele de drept vizate prin aceste acte, de aceea determinarea acestei faze este foarte importantă în dreptul administrativ. Simpla existență a unui act administrativ poate face loc executării sau contestării lui (în mod administrativ sau jurisdițional), fără a fi nevoie de comunicarea, respectiv publicarea sa. Opozabilitatea actului, însă, funcționează doar atunci când sunt efectuate diferite formalități de publicitate. Din acest moment se ia în calcul intrarea în vigoare a actului administrativ. Fără procedurile legale, destinatarul sau beneficiarul actului nu se poate prevala de acesta în fața altor persoane fizice sau juridice.

Principiul neretroactivității actelor administrative normative are un rol important în ceea ce privește momentul intrării lor în vigoare deoarece acestea nu pot avea ca obiect de reglementare situații juridice născute și incheiate ulterior intrării lor in vigoare. Din această cauză, actele administrative normative reglementează situații juridice ce există la momentul intrării lor în vigoare, însă numai pentru viitor, precum și situații juridice născute ulterior intrării lor în vigoare. Acest principiu este stabilit de legea fundamentală, care in articolul 15, alineatul 2 susține că „ legea dispune numai pentru viitor“. Acest principiu se aplică din identitate de rațiune și actelor administrative, deși textul Constituției face referire la noțiunea de lege în general. În consecință, prin acte normative nu se poate reglementa cu efect retroactiv, fiindcă ar fi ilogc sa i se pretindă unui subiect de drept să îndeplinească anumite dispoziții reglementare și să plătească pentru o conduită ce a avut-o anterior intrării în vigoare a acelui act, ce tocmai reglementează această conduită.

Nu este retroactivă decizia de modificare a funcționării unui serviciu public în timpul gestionării lui sau a regulilor de prestare a unei activități.

Anumite acte pot reprezenta excepții de la regula conform căreia actele administrative produc efecte din momentul publicării. Pentru ca unele acte să producă efecte ulterior acestei date este necesar ca o dispoziție a actului să stabilească o altă dată de intrare în vigoare, ulterioară momentului publicării sau comunicării, sau ca o lege să reglementeze acest aspect pentru o categorie mai mare de acte.

De asemenea, și principiul neretroactivității cuprinde excepții. Din acest punct de vedere actele de anulare (sau de revocare) ale unui act emis anterior produc efecte retroactiv, din momentul în care a fost emis primul act; în același timp, actele prin care se soluționează recursurile administrativ-jurisdicționale au efect retroactiv.

În ceea ce privește încetarea efectelor juridice ale actelor administrative se poate analiza pe marginea mai multor situații. Astfel, ca un prin caz, anularea reprezintă manifestarea de voință a unei autorități publice prin care se desființează efectele juridice ale unui act aministrativ emis de o altă autoritate publică. Ne situăm în prezența anulării atunci când sancțiunea intervine din exteriorul autorităților publice, propria desființare a actului administrativ de către autoritatea publică emitentă fiind numită revocare.

Anularea este o formă specifică de dizolvare a actelor administrative, ea fiind inaplicabilă celorlalte forme de activitate administrativă –faptul administrativ și operațiunea administrativă.

Efectele anulării actului administrativ sunt atât pentru viitor (ex nunc), cât și pentru trecut (ex tunc), adică din momentul emiterii actului administrativ. În același timp, este evident că drepturile obținute cu bună credință prin actul administrativ trebuie respectate, iar efectele sale ce s-au epuizat nu mai pot fi anulate.

O altă formă prin care se stabilește încetarea efectelor juridice ale actelor administrative este inexistența. Astfel, un act administrativ este inexistent atunci când el nu reprezintă nici măcar aparența de legalitate, deoarece încălcarea legii este atât de evidentă, încât oricine o poate sesiza. Prin urmare, actul inexistent nu trebuie executat, iar inexistența lui poate fi constatată de oricare subiect de drept, nu numai de instanța de judecată.

Revocarea actului administrativ este manifestarea de voință prin care autoritatea emitentă a actului determină încetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu încălcarea legii. Revocarea este numită și retragere sau retractare. Revocarea are efect retroactiv și este corespondentul anulării, numai că aparține chiar autorității care a elaborat actul. Ca și consecință, revocarea unui act duce la repunerea în funcție a actului anterior ce avea ca obiect aceleași situații juridice. În cazul anulării actului de revocare, actul revocat este considerat ca fiind producător de efecte juridice fără întrerupere, cu alte cuvinte și pentru timpul când a fost revocat.

Suspendara reprezintă o modalitate de încetare temporară a efetelor juridice ale actului administrativ, respectiv atunci când există îndoieli în privința legalității sau oportunității acelui act. Spre deosebire de revocare, care este un principiu al regimului juridic al actelor administrative, suspendarea este o excepție a acestora.

Suspendarea poate fi ordonată de autoritatea care poate dispune și revocarea actului administrativ (autoritatea emitentă), de autoritatea superioară acesteia, însă doar atunci când legea prevede expres această putere de instanța de judecată, sau se poate reproduce de drept. În același timp, autoritatea emitentă, poate să-l și suspende, având îndoieli fie privind ilegalitatea actului, fie referitor la oportunitatea acestuia.

Modificarea unui act administrativ constă în schimbarea expresă a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia și în redarea lor intr-o nouă formulare.

Modificarea unui act administrativ conduce, prin urmare, la încetarea efectelor juridice a dispozițiilor prelucrate, cu începere de la publicarea sau transmiterea noului act administrativ, astfel cum a fost modificat, sau a actului de modificare. Modificarea nu trebuie confundată cu procesul de completare a actului, ce este o formă de modificare, însă nu creează efecte asupra dispozițiilor create în act, și în final, fără a produce încetarea unor efecte juridice ale actului administrativ. Modificarea actului administrativ este utilă doar în situația în care sunt afectate mai puțin de jumătate din prevederile actului vizat prin modificare, în caz contrar fiind preferabilă soluția abrogării actului și emiterea unuia nou.

Abrogarea, în esență, reprezintă o revocare sau anulare a unui act administrativ, cu efect numai pentru viitor, și poate afecta atât actele normative, cât și cele individuale. Autoritatea emitentă sau cea ierarhic superioară, precum și autoritatea care, deși nu este ierarhic superioară, este situată la un nivel superior din punct de vedere al activității de legiferare normativă pot avea competența de abrogare. Instituția abrogării se aplică, în mod corespunzător, și actelor administrative individuale cu executare continuă în timp, chiar dacă ea nu este reglementată. În acest fel, autorizațiile de funcționare sau de exercitare a unei activități pot fi abrogate pe motiv de inoportunitate, cu respectarea drepturilor câștigate de beneficiari și a perioadei de valabilitate a autorizației.

Abrogarea actelor individuale poate fi totală, parțială, expresă sau implicită; astfel, acordarea autorizației de exercitare a unei activități într-un anumit spațiu altei persoane decât beneficiara anterioarei autorizației semnifică implicit abrogarea acestuia din urmă, iar anularea avizului/autorizației de exercitare a unei activități, în urma săvârșirii unei contravenții, este de fapt o abrogare a actului administrativ individual, intervenită pentru cauze posterioare emiterii acestuia și având efecte doar pentru viitor.

Dacă până acum am menționat modalitățile de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative prin intevenția unor alte acte administrative, trebuie specificat că există și diferite fapte administrative care au același efect.

În principal, actele administrative nu pot fi afectate de fapte materiale, pentru că executarea lor se face prin prestații repetate. Există excepții prin care actele normative temporare își încetează efectele juridice prin împlinirea termenului (fapt material). În acest caz, prelungirea termenului de aplicare a unui act normativ temporar trebuie să intervină înainte de expirarea termenului, și să indice, când este cazul, noul termen.

Prescripția executării actului administrativ reprezintă încetarea efectelor juridice ale acestuia. În concluzie, faptul ce determină întotdeauna încetarea efectelor juridice ale actului administrativ individual este executarea acestuia, spre exemplu –demolarea clădirii pentru autorizația de demolare, edificarea clădirii pentru autorizația de construire, plata amenzii în cazul procesului verbal de sancționare convențională ș.a.

CAPITOLUL 2 FUNCȚIA PUBLICĂ ADMINISTRATIVĂ

2.1 Natura juridică a funcției publice

Existența statului, înțeles succint ca o autoritate organizată asupra unei populații, într-un anumit spațiu, a presupus, încă din momentele sale inițiale, o continuă adaptare la dinamica vieții economice, sociale și politice. Rezolvările pe care statul le-a oferit cerințelor venite în număr tot mai mare din partea comunității s-au materializat în creșterea volumului și a complexității funcțiilor sale, în sporirea sarcinilor autorităților și organelor sale. Pe bună dreptate, Mircea Djuvara consideră că „realitatea cea mai puternică și cea mai interesantă în drept, cea mai pasionată de studiat este statul.“

Potrivit teoriei separației puterilor în stat, funcțiile pe care statul le obține în garantarea suveranității sale, funcția legislativă, funcția executivă și funcția judecătorească nu pot fi înfăptuite decât prin exercitarea de către forțe independente, reprezentate la nivel politico-juridic de organe corespunzătoare. Pentru îndeplinirea acestor funcții ale statului se realizează servicii publice care la rândul lor sunt dotate cu funcții publice –atribuții, competențe și răspunderi specifice sarcinilor pe care acestea le efectuează în scopul îndeplinirii intereselor generale ale societății.

La nivel european s-au aflat numeroase preocupări pentru reglementarea funcției publice, fără a se asemăna tradițiile privitoare la funcția publică cu nașterea unui statut general. Funcția publică era existentă, cu siguranță, cu mult timp înainte de a fi adoptat, în premieră europeană, un statut general al funcției publice, în Spania anului 1852.

În România, reglementarea funcției publice, în sensul modern al cuvântului, a fost efectuată prima dată de Regulamentele Organice. Cronologic vorbind, urmează prevederi ale Statutului dezvoltător al Convenției de la Paris și ale Legii electorale din timpul lui Cuza, precum și cele ale Constituției din 1866, pentru ca abia prin Constituția din 1923 să se considere potrivit momentul adoptării unui statut al funcționarilor publici, concretizat prin legea din 19 iunie 1923, în vigoare până in 1940. Dezvoltarea ulterioară a reglementărilor în materie a fost determinată de circuitul evenimentelor care au îndepărtat societatea românească din direcția unei democrații autentice. O etapă importantă în scurta descriere a instoricului reglementării funcției publice este adoptarea Constituției României din 1991, iar în baza acestui fapt, nejustificat de târziu, a Statutului funcționarului public, prin legea nr. 188/1999.

Sistemul juridic nu a susținut și nici nu susține un anumit punct de vedere asupra problematicii funcției publice, cu atât mai mult cu cât reglementările în materie diferă în funcție de intervalul istoric și de realitatea statală la care ne raportăm, uneori aceste reglementări nefiind altceva decât un instrument de impunere a unor concepții politice.

Asupra naturii juridice a funcției publice s-au formulat diverse puncte de vedere, cele mai importante fiind cele constituite în teoria situației contractuale și în teoria statutului legal. Prima teorie a experimentat definirea funcției publice fie prin intermediul unor instituții de drept civil (constractul de mandat), fie prin intermediul unor instituții de drept administrativ (contractul administrativ). Mai recent, s-a făcut apel și la alte instituții precum cele de dreptul muncii (contractul individual de muncă) pentru a justifica natura juridică a funcției publice. Cea de-a doua teorie importantă contrazice caracterul contractual al funcției publice și o definește ca pe un statut legal, efectuat printr-un act de autoritate.

Dintr-o asemenea perspectivă, definirea funcției publice nu pare a fi o atribuție deosebt de ușoară. În doctrina interbelică, funcția publică a fost percepută ca fiind: „complexul de puteri competente, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupată, în chip temporar, de un titular (sau mai mulți), persoană fizică care, executând puterile în limitele competenței, urmărește realizarea scopului pentru care a fost creată funcția.“

Într-o explicație mai recentă, funcția publică este apreciată ca fiind „situația juridică a persoanei fizice –învestită legal cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice- ce constă în ansamblul de drepturi și obligații care formează conținutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă și organul care l-a investit.“

Expunerea a două dintre definiții de referință în materie nu a avut pretenția de consumare a posibilelor perspective de analiză a noțiunii de funcție publică. Cu atât mai mult cu cât potrivit definiției legale, cuprinsă în legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarului public, articolul 3, și în actele normative care își au temeiul în această lege, funcția publică este ansamblul tuturor atribuțiilor și responsabilităților clarificate de autoritatea și instituția publică în temeiul legii, în scopul realizării competențelor sale.

Cu privire la conexiunea dintre actul fundamental al statului și funcția publică, cele mai importante prevederi ale Constituției se întâlnesc în articolul 16, alineatul (3) și articolul 73, alineatul (3), litera j). În articolul 16 din Constituția României din 1991, modificată în 2003, se consfințește principiul potrivit căruia funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în termeni legali, de către persoane ce au cetățenie română și domiciliul în țară. Statul român asigură egalitatea de șanse între femei și bărbați pentru ocuparea acestor funcții și demnități.

Prin legea de revizuire a Constituției a fost exclusă condiția de a avea numai cetățenia română pentru ocuparea unei demnități sau funcții publice, în aceste fel fiind posibilă ocuparea de funcții publice și de persoane care au dublă cetățenie, fapt mai apropiat de spiritul reglementărilor europene.

Articolul 73, alineatul (3) din Constituție, care statuează varietatea de legi pe care le adoptă Parlamentul, în enumerarea tuturor sectoarelor care sunt reglementate prin lege organică, precizează statutul funcționarilor la litera j) și separat la litera p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protecția socială. Însemnătatea acestei prevederi este diferențierea în regim statutar al funcționarilor publici și regimul contractual al celorlalte categorii de salariați, fiindcă, în concepția legiuitorului constituant român, funcționarul public face parte din ramura de drept public, deosebindu-se fundamental de salariat. În același timp, prin faptul că domeniul de reglementare a statutului funcționarului public este cel al legii organice, este evidențiată și semnificația deosebită pe care funcția publică și funcționarul public le au în sistemul legal și constituțional.

O dezbatere importantă există în legătură cu determinarea funcțiilor publice și implicit a categoriilor de funcționari publici. Analiza articolului 40 alineatul (3) și a articolului 54 alineatul (2) din Constituție, în coroborare cu prevederile altor articole din Constituție care se referă la alte categorii de funcții publice, ne permit să apreciem că au calitatea de funcționari publici nu doar persoanele care ocupă o funcție publică în autoritățile sau oganele administrației publice, ci și judecătorii Curții Constituționale, magistrații, cadrele active ale armatei, polițiștii, personalul didactic (din învățământul de stat), personalul vamal, personalul silvic. Categoriilor de funcționari specificate li se aplică prevederile unor legi speciale, alături, desigur, de dispozițiile generale din materie ale Constituției și ale Statutului funcționarului public.

Funcția de demnitate publică, consemnată în Constituție în articolul 16 alineatul (3) nu presupune a fi exercitată de către un funcționar public, existând deosebiri importante între funcționarul public și demnitarul public ( Președintele României, deputați și senatori, miniștri, președintele consiliului județean, consilierii consiliului județean, prefectul, primarul, consiliul local). Legea 188/1999, în articolul 5 face mențiunea că persoanele numite sau alese în funcția de demnitate publică nu intră sub incidența dispozițiilor ei, iar un alt act normativ, legea 149/1998, definește în articolul 3 funcția de demnitate publică ca fiind acea funcție publică care se ocupă prin mandat direct, prin alegeri organizate sau indirect prin numire, potrivit legii.

Stadiul actual al evoluției legislației românești nu oferă o unitate de opinie asupra tematicii funcției publice, impunându-se cu necesitate anumite modificări pentru corelarea prevederilor diverselor tipuri de acte normative și pentru așezarea acestora la baza unor raporturi juridice durabile. Există speranța că evoluția procesului integrării europene, pus uneori sub semnul incertitudinii, va simboliza și o reașezare a realităților juridice, a reconsiderării funcției publice.

2.2 Considerații generale ale funcției publice

Noțiunea de funcție publică este în strânsă legătură cu ideile de putere publică, autoritate publică sau organ public, serviciu public și interes public. Orice colectivitate organizată în stat se bazează pe prerogativele puterii publice, în vederea îndeplinirii intereselor generale, publice ale societății. Prin urmare, organizarea statală reflectă nevoile ce trebuie satisfăcute în cadrul sistemului social, iar valorile pe care le efectuează autoritatea statală sunt valori politice, stabilite potrivit specificului organizării societății. Aceste capacități privesc satisfacerea trebuințelor de interes general, într-un regim de putere publică, pe baza prerogativelor constituționale care fac să primeze interesul public față de cel privat.

Serviciile publice efectuează activități proprii potrivit competenței lor stabilită prin lege, indiferent de natura sau forma de organizare. Capacitatea unui serviciu public este în strânsă legătură cu funcția îndeplinită în cadrul organizării statale. Odată cu diferențierea funcțiilor, în statul modern se naște nevoia înființării de noi servicii publice. Prin activitatea de legiferare Parlamentul reglementează în mod uniform raporturile sociale dintre membrii societății. Serviciul public judiciar fomat din sistemul instanțelor judecătorești soluționează litigiile care apar între membrii societății și aplică pedepsele legale celor care încalcă legea.

În vederea satisfacerii intereselor generale de apărare a ordinii publice și a securității statului, de asigurare a necesităților de instruire, cultură și sănătate a populației, precum și pentru garantarea condițiilor materiale de viață ale cetățenilor au fost create și organizate servicii publice administrative care își desfășoară activitatea, într-un regim de putere publică, pentru organizarea executării și executarea în concret a legilor.

Orice autoritate publică sau serviciu public realizează în sfera lor de activitate, atributele de putere a statului prin personalul distribuit pe diferite structuri, compartimente funcționale, pe criterii profesionale, pe linii ierarhice și pe funcții. În consecință, potrivit funcțiilor fundamentale ale statului, funcția publică statală se realizează pe tipuri de funcții publice, între care există atât asemănări cât și diferențe. Astfel, toate categoriile de funcții publice se bizuie pe prerogativele de putere publică și se diferențiază prin specificul activităților pe care le realizează.

Potrivit dispozițiilor constituționale, în exercitarea mandatului lor, deputații și senatorii sunt în serviciul poporului iar statutul funcționarilor publici se stabilește prin lege organică. Legea privind statutul funcționarilor publici se aplică tuturor funcționarilor publici inclusiv celor care au statute proprii, aprobate în legi speciale, în măsura în care acestea nu dispun altfel, reprezentând dreptul comun în acest domeniu.

Conform legii, pot beneficia de statute speciale funcționarii publici care își desfășoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice:

structurile de specialitate ale Parlamentului României;

structurile de specialitate ale Administrației Prezidențiale;

structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ;

serviciile diplomatice și consulare;

autoritatea vamală;

poliția și alte structuri ale Ministerului de Interne;

alte servicii publice stabilite prin lege

Statutul judecătorilor și procurorilor este reglementat prin Constituție și prin legea privind statutul magistraților iar statutul cadrelor didactice și statutul persoanelor numite sau alese în funcții de demnitate publică este stabilit prin legi speciale.

Conform naturii activității în desfășurare, funcția publică statală poate fi de demnitate publică, funcție publică administrativă sau executivă și funcție publică jurisdicțională. Noțiunea de funcție publică este folosită pentru a defini personalul autorităților și instituțiilor publice, in mod special, în raport cu salariații din sectorul privat, și pentru a sublinia regimul juridic diferit aplicabil funcției publice. Prin urmare, agentul unei persoane sau salariatul unui organism de drept privat, nu are calitatea de funcționar public, chiar dacă serviciul public încredințat acestor persoane private este de natură administrativă și agentul sau salariatul participă direct la execuția sa.

Stadiul funcției publice admite analizarea noțiunii de funcționar public prin accentuarea regimului juridic referitor la metodele de recrutare a personalului, la modul de desfășurare a acestuia, la drepturile și obligațiile specifice. Acest regim juridic care determină existența funcționarilor publici este caracteristic funcției publice statale fiind derogatoriu de la dreptul care stabilește raporturile de muncă din sectorul privat.

Persoanele fizice care dețin , în condiții legale, funcții publice în vederea realizării sarcinilor unui serviciu public administrativ al statului, județului, orașului, comunei se numesc funcționari publici administrativi și primesc pentru activitatea desfășurată un salariu lunar, în condiții legale, iar pesoanele care ocupă funcții de demnitate publică au dreptul, pentru activitatea desfășurată, la o îndemnizație lunară. Diferența dintre salariul de bază al funcționarilor publici administrativi și îndemnizația lunară a demnitarilor publici se referă la faptul că celor remunerați cu îndemnizație lunară nu li se cuvin sporuri și/sau adaosuri la această îndemnizație.

Funcția publică jurisdicțională conturează o categorie distinctă de personal, în raport cu salariații, funcționarii publici administrativi și demnitarii publici, care poartă denumirea de magistrați. Magistrații judecători și procurori sunt numiți în funcție de Președintele României, iar judecătorii sunt inamovibili, în timp ce procurorii beneficiază de stabilitate în funcție. Pentru activitatea prestată, magistrații primesc o îndemnizație lunară cu anumite sporuri. La înfăptuirea funcției jurisdicționale mai candidează magistrații asistenți de la Curtea Supremă de Justiție și magistrații consultanți, în vederea soluționării litigiilor caracteristice dreptului muncii, care participă la deliberări cu vot consultativ, dar aceștia nu se bucură de inamovibilitate, ei fiind numiți și eliberați din funcție de către ministrul justiției. Judecătorii Curții Constituționale și cei ai Curții de Conturi precum și procurorii acesteia din urmă sunt asimilați magistraților, îndeplinind o funcție publică juridicțională.

Actuala lege de oganizare judecătorească și a Curții Supreme de Justiție nu menționează expres natura juridică a raportului de muncă al magistratului cu instanțele judecătorești sau parchetele cu personalitate juridică la care își desfășoară activitatea; în consecință, atât în legislație cât și în doctrină, natura juridică a funcției publice jurisdicționale este controversată.

2.3 Noțiunea de funcție publică administrativă și trăsăturile acesteia

Conform legii, funcția publică ilustrează ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, având ca scop realizarea prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală și locală.

Definiția legală a funcției publice contează pe teza exprimată constant în doctrina de drept public care definește competența unei autorități sau instituții publice, ca fiind un ansamblu de atribuții stabilite de legea fundamentală sau de alte legi care conferă drepturi și obligații pentru realizarea în nume propriu, pe baza prerogativelor puterii publice, a unei anumite activități administrative. Legea mai face apel și la termenul „responsabilitate“ care are mai mult o semnificație filzofică, de raportare a individului la sistemul de valori existent și mai puțin una juridică, având în vedere faptul că în accepțiunea cea mai largă, termenii de răspundere și responsabilitate sunt sinonimi iar atribuția prevăzută de lege, reprezintă atât un drept, cât și o obligație care în sfârșit implică răspunderea.

Principiile care stau la baza exercitării funcției publice sunt:

principiul legalității funcției publice, potrivit căruia noțiunea de funcție publică este definită de lege iar funcțiile publice sunt prevăzute în anexa legii;

principiul imparțialității, confom căruia funcția publică va trebui exercitată fără părtinire față de toți participanții la raporturile juridice de drept administrativ;

principiul obiectivității, în sensul că exercitarea funcției publice trebuie efectuată cu respectarea adevărului și a prevederilor legale aplicabile în cauza aflată spre soluționare;

principiul transparenței, potrivit căruia exercitarea funcției publice implică furnizarea, către cetățeni și asociațiile legale constituite, a tuturor informațiilor de interes public legate de procesul decizional, potrivit prevederilor generale ale Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică;

principiul eficienței și eficacității, potrivit căruia funcția publică trebuie exercitată cu respectarea limitelor bugetului alocat organului respectiv și, în același timp, cu urmărirea celui mai bun rezultat social pentru cetățean și/sau colectivitate;

principiul responsabilității, în sensul că funcția publică trebuie exercitată în conformitate cu prevederile legale, iar încălcarea acestora atrage răspunderea titularului funcției publice;

pricipiul orientării către cetățean, în sensul că exercitarea funcției publice are ca scop satisfacerea drepturilor legale și intereselor legitime ale membrilor colectivității;

principiul stabilității în exercitarea funcției publice, potrivit căruia titularii funcției publice nu pot fi eliberați sau destituiți decât în condițiile legii;

pricipiul subordonării ierarhice a titularului funcției publice, care este obligat la executarea în tocmai și la timp a tuturor dispozițiilor legale ale superiorilor săi.

Funcțiile publice sunt prevăzute în anexa la Legea Statutului funcționarilor publici, iar activitățile administrative care implică exercitarea prerogativelor de putere publică sunt următoarele:

punerea în executare a legilor și a celorlalte acte normative;

elaborarea proiectelor de acte normative și a altor reglementări specifice autorității sau instituției publice, precum și asigurarea avizării acestora;

elaborarea proiectelor politicilor și strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor, statisticilor, precum și a documentației privind aplicarea și executarea legilor, necesare pentru realizarea competenței autorității sau instituției publice;

consilierea, controlul și auditul public intern;

gestionarea resurselor umane și a resurselor financiare;

colectarea creanțelor bugetare;

reprezentarea intereselor autorității sau instituției publice, în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice, de drept public sau privat, din țară și străinătate, în limita competențelor stabilite de conducătorul autorității sau instituției publice, precum și reprezentarea în justiție a autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea;

repartizarea activităților în conformitate cu strategia de informatizare a administrației publice.

Efectuarea funcției publice se bazeză pe mai multe caracteristici printre care amintim pe cele mai importante. În acest fel, competența funcției publice este determinată în mod unilateral de către autoritățile publice, prin norme juridice pentru satisfacerea unui interes general. Responsabilitățile corespunzătoare fiecărei funcții publice se stabilesc pe baza sarcinilor specifice ale autorităților și instituțiilor publice, resprectarea principiilor ierarhiei, specializării și profesionalizării funcției publice. Prin urmare, funcția publică fiind predeterminată legal, drepturile și obligațiile care intră în cuprinsul acesteia nu pot fi modificate, înlocuite sau suprimate de către titularul funcției, dacă legea nu i-a conferit un asemenea drept. Funcțiile publice au caracter continuu, așadar acestea nu pot fi exercitate cu intermitență sau o singură dată în funcție de situația creată. În consecință, caracterul continuu al funcției publice, admite exercitarea acesteia, pe toata durata existenței funcției publice.

Funcția publică administrativă are un caracter obligatoriu întrucât drepturile și obligațiile care compun conținutul acesteia trebuie exercitate în temeiul legii iar exercitarea nu exprimă doar o formalitate sau o posibilitate ce caracterizează dreptul subiectiv. Sarcinile funcției publice reprezintă pentru funcționarul public drepturi și obligații legale pe care le exercită în conformitate cu fișa postului ocupat. Fișa postului aferentă funcției publice se anexează la actul administrativ de numire, iar o copie se înmânează funcționarului public. Titularul funcției publice este o persoană fizică legal învestită în funcție prin actul unilateral de dispoziție a autorității sau instituției publice care efectuează sarcinile ce intră în competența funcției publice.

Funcția publică admite anumite incompatibilități care pot fi de tip constituțional sau legal, avand rolul de a garanta obiectivitatea și prestigiul funcției. Fiecare funcție publică administrativă este fixată într-o anumită ierarhie care asigură prin unitatea de structură și acțiune îndeplinirea atribuțiilor specifice. Ierarhia funcțiilor publice se constituie prin actul de înființare, organizare și funcționare a autorității sau instituției publice respective. În baza ierarhiei, funcționarii publici ierarhici inferiori sunt obligați să se supună dispozițiilor date în limita și condițiile legii, de către funcționarii publici ierarhici superiori. În cadru fiecărei autorități sau instituții publice atribuțiile unei funcții publice se împart pe posturi. Postul reprezintă funcția publică individualizată. Cuprinsul concret al drepturilor și obligațiilor unei funcții publice individualizate se stabilește prin fișa postului.

Funcțiile publice individualizate din cadrul unde autorități sau instituții publice construiesc statul de funcții al acestei unități care se aprobă conform legii, în funcție de interesele publice protejate și de mijloacele umane și materiale care pot fi alocate, pentru satisfacerea interesului public. Statul de funcții este un act administrativ-financiar prin care se fixează atât numărul de posturi, nivelul studiilor, gradul de profesionalizare a funcționarilor publici, cât și nivelul de școlarizare a fiecărei funcții publice.

Totalitatea funcțioarilor publici statutari cuprinde corpul funcționarilor publici iar cei eliberați din funcția publică în condițiile legii, alcătuiesc corpul de rezervă care este gestionat de Agentia Națională a Funcționarilor Publici. Conceptul de corp al funcționarilor publici este specifică structurii actuale a funcției publice și substituie noțiunea de cadre specifică vechii reglementări în materie.

2.4 Clasificarea funcțiilor publice administrative

După natura atribuțiilor care constituie competența unei autorități sau a unei instituții publice, funcțiile publice administrative se clasifică în funcții publice generale și funcții publice specifice.

Funcțiile publice generale ilustrează totalitatea atribuțiilor și responsabilităților cu caracter general și comun tuturor autorităților și instituțiilor publice, pentru realizarea competenței lor generale iar funcțiile publice specifice cuprind un ansamblu de atribuții și responsabilități, cu caracter specific unor autorități și instituții publice în vederea realizării competenței lor speficice.

După nivelul atribuțiilor titularului funcției publice administrative, funcțiile publice se împart în 3 categorii, după cum urmează:

funcții publice corespunzătoare înalților funcționari publici;

funcții publice de conducere;

funcții publice de execuție.

Funcția de înalt funcționar public cuprinde funcțiile publice de secretar general și secretar general adjunct al Guvernului, consilier de stat, secretar general și secretar general adjunct din cadrul ministerelor și al altor organe de specialitate ale administrației publice centrale; prefect și subprefect, secretar general al prefecturii și secretar general al județului și al municipiului București, director general din cadrul ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale.

Funcția de conducere include totate atributele ce definesc decizia administrativă și privește acele dispozitive, de organizare, coordonare, îndrumare și control, emise sub autoritatea unui funcționar public ierarhic superior sau a unui demnitar.

Categoria funcționarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una din următoarele funcții publice:

secretar al municpiului, al sectoarelor municpiului București, al orașului și al comunei;

director general adjunct, director și director adjunct din aparatul ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale;

director executiv și director executiv adjunct al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale altor organe de specialitate ale administrației publice centrale precum și în cadrul aparatului propriu al autorităților administrației publice locale;

șef de serviciu și șef de birou.

Funcțiile de conducere pot fi împărțite după nivelul ierarhiei acestora în funcții de conducere referitoare la conducerea autorității sau instituției publice, în întregimea acesteia și funcții de conducere a unor structuri interne, din cadrul autorităților sau instituțiilor publice iar sub aspectul conținutului procesului decizional administrativ, acestea se clasifică în funcții care presupun toate atributele conducerii și funcții care vizează anumite elemente ale actului decizional.

Funcțiile publice de execuție privesc de regulă activitățile materiale fie de pregătire a actelor decizionale, fie de punere în executarea acestora. Funcțiile de execuție sau operative pot fi clasificate după natura lor în funcții de administrație internă și de specialitate iar după importanța acestora, la realizarea acțiunii administrative deosebim funcții de execuție principale sau auxiliare ori secundare.

Funcțiile publice de execuție sunt structurate pe grade profesionale, după cum urmează: a)superior ca nivel maxim; b)principal; c)asistent; d)debutant.

Un alt criteriu legal de clasificare a funcțiilor publice administrative îl reprezintă nivelul studiilor necesare ocupării funcției publice. Conform acestui criteriu se remarcă funcții publice de clasa I, funcții publice de clasa a II-a și funcții publice de clasa a III-a. Clasa I cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de lungă durată absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă, clasa a II-a include funcțiile publice pentru a căror ocupare sunt necesare studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă, iar clasa a III-a se referă la funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii medii liceale absolvite cu diplomă.

În literatura de specialitate funcțiile publice au fost clasificate și dupa alte criterii. Astfel, după actul normativ în care sunt prevăzute, funcțiile publice se clasifică în funcții prevăzute de Constituție, de Statutul funcționarilor publici și de legi speciale. După regimul juridic aplicabil funcției publice se face deosebire între funcțiile supuse regimului statutar general și funcțiile supuse unor statute speciale.

Legătura directă a funcției publice cu factorul politic împarte funcția publică administrativă în funcții cu caracter politic și funcții profesionale, de specialitate, iar după modul de ocupare a funcției publice deosebim funcțiile care se ocupă prin numire, alegere, repartizare și pe baze contractuale.

În final, după gradul de disciplină pe care îl presupune funcția publică deosebim funcțiile cu caracter militar, funcțiile cu statut special și funcțiile civile.

2.5 Gestiunea funcției publice administrative

Noțiunea de gestiune a funcției publice este conscarată în legislația majorității țărilor Uniunii Europene și chiar în legislația privind Statutul funcționarilor Comunităților Europene. Prin conceptul de genstiune a funcției publice se înțelege activitatea de organizare a carierei funcționarului public, față de care în țările Uniunii Europene se manifestă o grijă deosebită.

Cariera funcționarului public poate fi lineară întrucât cuprinde exercitarea funcției publice în clasa cerută pentru ocuparea acesteia, de la recrutare până la finalizarea activității. Cariera lineară este specifică pentru exercitarea funcției publice administrative, însă linearitatea carierei nu lezează dinamismul funcției ci presupune dreptul la stabilitate în funcție consacrat atât pe cale legală, cât și statutară. Prin stabilitatea în funcția publică se remarcă situația legală a funcționarului public care nu poate fi transferat, sancționat, sau înlocuit decât în anumite cazuri, cu respectarea formelor prevăzute de lege.

Organizarea funcției publice în baza sistemului carierei, deosebit de cel al salariaților din domeniu privat prevede existența corpului funcționarilor publici, supuși aceluiași regim statutar. Gestiunea funcției publice poate fi analizată atât din punct de vedere material-funcțional, cât și într-un sens formal-organic, corespunzător analizei administrației publice și serviciilor publice.

În sens material-funcțional gestiunea funcției publice conține actele juridice și operațiunile materiale prin care se recrutează funcționarii publici și se materializează situația lor profesională, în timpul derulării carierei, de către structurile de organizare a funcției publice.

Sensul formal-organic evocă autoritățile și organele implicate în derularea activităților de gestionare a funcției publice atât din cadrul administrației centrale, cât și a administrației locale.

Gestiunea funcției publice este întemeiată pe principiile subordonării ierarhice și a democratizării funcției publice. Pe baza ierarhiei, funcționarul public se află sub autoritatea superiorului său, atât referitor la desfășurarea activității, cât și în vederea situației lui profesionale și derulării carierei. În momentul săvârșirii unor ilegalități, funcționarul public nu poate să intervină direct prin opunere la aceste măsuri, ci poate doar să apeleze la căile de atac prevăzute de lege.

Principiul subordonării ierarhice este supus astăzi unor limitări, de natură a opri luarea unor decizii arbitrare sau ilegale, prin fixarea concretă a prerogativelor șefului ierarhic, în conformitate cu fișa postului și a instituirii unor garanții pentru funcționarii publici aflați în relație de subordonare.

Pricipiul democratizării funcției publice armonizează ierarhia administrativă întrucât pe cale statutară se stabilește dreptul funcționarului public subordonat, de a-și influența destinul său profesional, print-o implicare efectivă în gestionarea carierei sale.

Gestionarea funcției publice se realizează atât de către structuri adminstrative interne, cât și de organele centrale, create prin Legea 188/1999 privind Statutului funcționarilor publici.

Gestionarea actuală a resurselor umane și a funcțiilor publice este sistematizată și efectuată în cadrul fiecărei autorități și instituții publice, de către un sector specializat, ce colaborează direct cu Agenția Națională a Funcționarilor Publici. Pentru garantarea gestionării eficiente a resurselor umane și pentru supravegherea carierei funcționarului public, autoritățile și instituțiile publice creează dosarul profesional al fiecărui funcționar public. Cuprinsul dosarului profesional se stabilește prin hotărâre a guvernului, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Autoritățile și instituțiile publice sunt responsabile de înfăptuirea și actualizarea dosarelor profesionale ale funcționarilor publici și garantează păstrarea acestora în termeni de siguranță. Dacă raportul de serviciu al funcționarilor publici se finalizează sau în caz de transfer, autoritatea sau instituția publică este obligată să păstreze o copie a dosarului profesional iar originalul se înmânează celui în cauză, pe bază de semnătură. În același timp, autoritățile sau instituțiile publice au obligația de a transmite Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare, orice schimbare intervenită în situația funcționarilor publici. Persoanle care pot accesa la informațiile cuprinse în evidența națională a funcțiilor publice și a funcționarilor publici precum și la dosarul profesional al funcționarului public, sunt obligate să păstreze confidențialitatea datelor cu specific personal, în condițiile legii, iar la cererea funcționarului public, autoritatea sau instituția publică este obligată sa-i elibereze un document care să specifice activitatea desfășurată de acesta, vechimea în muncă, în specialitate și în funcția publică.

În cadrul autorităților sau instituțiilor publice se formează comisii paritare care au menirea de a contribui la armonizarea intereselor funcționarilor publici pe timpul desfășurării carierei lor, în conformitate cu interesul general urmărit de funcția publică. Comisia paritară se poate forma fie în fiecare autoritate sau instituție publică, fie pentru mai multe autorități sau instituții publice aflate în aceeași structură organizatorică, în funcție de numarul funcționarilor publici. În constituirea comisiei paritare intră un numar egal de reprezentanți numiți de conducătorul autorității sau instituției publice și de sindicatul reprezentativ al funcționarilor publici. Dacă sindicatul nu este reprezentativ sau funcționarii publici nu au o asemenea formă de organizare, reprezentanții lor vor fi numiți prin votul majorității funcționarilor publici din respectiva autoritate sau instituție publică.

Reprezentanții funcționarilor publici din comisia paritară pot fi desemnați din rândul funcționarilor publici, aleși în organele de conducere ale sindicatului reprezentativ, sau din rândul reprezentanților funcționarilor publici, aleși în vederea negocierii acordurilor cu conducerea autorității sau instituției publice. Comisia paritară va fi compusă dintr-un număr egal de reprezentanți ai acestor autorități sau instituții publice, desemnați potrivit legii, dacă s-a format o singură comisie paritară pentru mai multe autorități sau instituții publice.

Comisiile paritare sunt întrebate la negocierea de către autoritățile sau instituțiile publice a acordurilor cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici sau cu reprezentanții acestora. Această consultare este indispensabilă la negocierea acordurilor colective cu sindicatele reprezentative sau cu reprezentanții funcționarilor publici, însă rezultatul consultării poate fi apreciat sau nu de către autoritatea sau instituția publică.

În afară de activitatea de consultare, comisiile paritare iau parte la fixarea măsurilor de ameliorare a activității autorităților și instituțiilor publice pentru care sunt înființate și supraveghează permanent realizarea acordurilor stabilite între sindicatele reprezentative sau reprezentanții funcșionarilor publici, cu autoritățile sau instituțiile publice.

Activitatea comisiilor paritare se materializează prin efectuarea de rapoarte trimestriale în vederea respectării prevederilor acordurilor încheiate în condițiile legii, pe care sunt obligate să le transmită conducerii autorităților sau instituției publice, precum și conducerii sindicatelor reprezentative ale funcționarilor publici.

Acordurile colective se încheie în fiecare an de către autoritățile sau institutțiile publice cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici sau cu reprezentanții funcționarilor publici, și cuprind măsuri care se referă la urmaătoarele:

constituirea și utilizarea fondurilor destinate ameliorării condițiilor la locul de muncă;

sănătatea și securitatea în muncă;

programul zilnic de lucru;

perfecționarea profesională;

alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale.

Pentru încheierea acordurilor colective referitoare la raporturile de serviciu ale funcționarilor publici autoritatea sau instituția publică este obligată sa comunice sindicatelor reprezentative sau reprezentanților funcționarilor publici, informațiile necesare activității.

Ca organ central de gestiune a funcției publice a fost creată Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în subordinea Ministerului Administrației și Internelor. Agenția are personalitate juridică și este organ de specialitate al administrației publice centrale, guvernamentale, fiind condusă de un președinte, cu nivel de secretar de stat, numit de către primul-ministru, la propunerea ministrului administrației și internelor. În exercitarea atribuțiilor care îi revin, președintele Agenției Naționale a Funcționarilo Publici emite ordine cu caracter normativ și individual.

Agenția Națională a Funcționarilor Publici are următoarele atribuții:

elaborează politicile și strategiile privind managementul funcției publice și al funcționarilor publici;

elaborează și avizează proiectele de acte normative privind funcția publică și funcționarii publici;

monitorizează și controlează modul de aplicare a legislației privind funcția publică și funcționarii publici în cadrul autorităților și instituțiilor publice;

elaborează reglementări comune, aplicabile tuturor autorităților și instituțiilor publice, privind funcțiile publice, precum și instrucțiuni privind aplicarea unitară a legislației în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici;

elaborează proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici;

stabilește criteriile pentru evaluarea activității funcționarilor publici;

cotrolează propunerile de instruire a funcționarilor publici, stabilite ca urmare a evaluării performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici;

colaborează cu Institutul Național de Administrație la stabilirea tematicii specifice programelor de formare specializată în administrația publică și de perfecționare a funcționarilor publici;

întocmește și administrează baza de date ce cuprinde evidența funcțiilor publice și a funcționarilor publici;

aprobă condițiile de participare și procedura de organizare a selecției și recrutării pentru funcțiile publice generale, avizează și monitorizează recrutarea pentru funcțiile publice specifice;

realizează redistribuirea funcționarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor;

acordă asistență de specialitate și coordonează metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autorităților și instituțiilor publice centrale și locale;

participă la negocierile dintre organizațiile sindicale reprezentative ale funcționarilor publici și Ministerul Administrației și Internelor;

colaborează cu organisme și cu organizații internaționale din domeniul său de activitate;

elaborează anual, cu consultarea autorităților și instituțiilor publice planul de ocupare a funcțiilor publice, pe care îl supune spre aprobare Guvernului;

întocmește raportul anual cu privire la managementul funcțiilor publice și al funcționarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului; totodată Agenția Națională a Funcționarilor Publici îndeplinește orice alte atribuții stabilite prin lege.

Planul de ocupare a funțiilor publice se elaborează de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative la nivelul național și se supune spre aprobare Guvernului. Prin planul de ocupare a funcțiilor publice se stabilește:

numărul funcțiilor publice rezervate promovării funcționarilor publici care îndeplinesc condițiile legale;

numărul funcțiilor publice care vor fi rezervate absolvenților programelor de formare specializată în administrația publică, organizate de Institutul Național de Adminstrație sau de instituții similare din străinătate;

numărul funcțiilor publice care vor fi ocupate prin concurs;

nmărul funcțiilor publice care vor fi inființate;

numărul funcțiilor publice care vor fi supuse reorganizării, numărul maxim de funcții publice pe fiecare clasă, categorie și pe garde profesionale;

numărul maxim al funcționarilor publici de conducere.

Pe lângă toate aceste atribuții semnificative, Agenția Națională a Funcționarilor Publici mai ține evidența funcțiilor publice și a funcționarilor publici, în cadrul fiecărei autorități și instituții publice, pe baza informațiilor oferite de acestea, potrivit legii.

Agenția Națională a Funcționarilor Publici administrează evidența națională a funcțiilor publice și a funcționarilor publici precum și situația disciplinară a acestora din urmă, pe baza cazierului administrativ. Cazierul administrativ este un act care conține sancțiunile disciplinare aplicate funcționarului public și care nu sunt radiate în condițiile legii, și este necesar în următoarele cazuri:

desemnarea unui funcționar public ca membru în comisia de concurs pentru recrutarea funcționarilor publici;

desemnarea unui funcționar public în calitate de președinte și membru în comisia paritară;

ocuparea unei funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici sau categoriei funcționarilor publici de conducere;

în orice alte situații prevăzute de lege.

Cazierul administrativ este eliberat la solicitarea:

funcționarului public interesat;

conducătorului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea;

președintele comisiei de disciplină;

altor persoane prevăzute de lege.

În vederea îndeplinirii atribuțiilor sale, Agenția Națională a Funcționarilor Publici se bucură de legitimitate procesuală activă și aceasta poate sesiza instanța de contencios administrativ, competentă potrivit legii atât referitor la actele prin care autoritățile sau instituțiile publice încalcă legislația cu privire la funcția publică și funcționarii publici, constatate ca urmare a activității proprii de control, cât și în cazul refuzului acestor autorități și instituții publice de a aplica prevederile legale, în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici. Actul atacat este suspendat de drept. În același timp, Președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici poate sesiza și prefectul în legatură cu actele ilegale emise de autoritățile și instituțiile publice locale.

2.6 Raportul de serviciu

Raportul de serviciu este acea relație juridică intersubiectivă care consfințește intrarea unei persoane fizice în serviciul unei autorități publice. Raportul de serviciul al funcționarului public constituie o formă tipică a raportului juridic de muncă, raport care, deși este distinct de contractul individual de muncă, nu diferă esențial de acesta.

Raportul de serviciu poate fi voluntar sau impus, în funcție de necesitatea consensului solicitantului.

Raporturile de serviciu impuse sunt strict delimitate de lege, astfel, „munca forțată este interzisă“. Nu constituie însă muncă forțată:

serviciul cu caracter militar sau activitățile desfășurate în locul acestuia de cei care, potrivit legii, nu prestează serviciul militar obligatoriu din motive religioase;

munca unei persoane condamnate, prestată în condiții normale, în perioada de detenție sau de libertate condiționată;

prestațiile impuse de situația creată de calamități sau de orice alt pericol, precum și de cele care fac parte din obligațiile civile normale stabilite prin lege.

Raportul de serviciu (de drept) voluntar poate fi: de carieră (funcționăresc), când se concretizează într-un raport juridic între o autoritate publică și o persoană fizică, și onorific, dacă decurge dintr-un raport juridic pe o perioadă determinată fără a se acorda salariul sau altă retribuire celui atras la efectuarea unui serviciu public datorită înaltei sale competențe și prestigiului profesional de care beneficiază.

Elementele componente ale raportului de serviciu sunt: subiectele, obiectul și conținutul raportului.

Subiectele raportului de serviciu sunt autoritatea administrativă, ca subiect supraordonat și persoana fizică.

Obiectul acestui tip de raport este format din prestarea activităților care duc în mod direct la realizarea sarcinilor administrației.

Conținutul raportului de serviciu exprimă totalitatea drepturilor și îndatoririlor reciproce. Cele mai importante trăsături ale raportului de serviciu sunt subliniate de faptul că el se prezintă ca un raport de drept public, având în vedere caracterul public al subiectului supraordonat și scopul public; raport voluntar întrucât atât pentru înființare cât și pentru continuarea acestuia este nevoie nu numai de voința administrației publice ci și de cea a celui învestit în funție; raport strict personal deoarece capacitatea intelectuală și tehnică solicitată pentru fiecare sarcină și încrederea pe care instituția trebuie să o aibă în persoana căreia îi încredințează propriile interese, necesită ca raportul să fie constituit „intuitu personae“; raport juridic bilateral comportând drepturi și obligații reciproce; raport de subordonare ierarhică, în sensul că subordonarea ierarhică și disciplina disting de fapt funcția și obligația profesională.

Deoarece raportul de serviciu are trăsături specifice el se diferențiază de raportul de muncă încheiat în condițiile legislației muncii. În acest fel, raportul de serviciu își are izvorul în actul unilateral de numire în funcție, fiind supus regimului juridic de drept public, pe când salariatul își desfășoară activitatea pe baza contractului individual de muncă, încheiat potrivit dreptului comun.

Raportul de muncă are caracter bilateral, astfel el cuprinde drepturile și obligațiile părților care se află pe o poziție de egalitate juridică, în schimb raportul de serviciu cuprinde drepturile și obligațiilor fixate pe cale unilaterală potrivit normelor legale. Raportul de serviciu se încheie întotdeauna între o autoritate sau o instituție publică și o perosană fizică, pe când raportul de muncă poate fi încheiat și între două persoane fizice.

Litigiile privind raportul de serviciu se soluționează de instanțele de contencios administrativ, în timp ce astfel de litigii care vizează raportul de muncă intră în competența instanțelor civile specializate. Prin urmare, raportul de serviciu al funcționarului public, nu se identifică cu raportul de muncă al salariaților, chiar dacă aceste raporturi au și trăsături comune.

CAPITOLUL 3 FUNCȚIONARUL PUBLIC

3.1 Noțiuni generale privind funcționarul public

Conform dispozițiilor statutare funcționarul public este persoana numită într-o funcție publică, în condițiile legii, iar dacă i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile acesteia își păstrează calitatea de funcționar public, continuând să facă parte din corpul de rezervă al funcționarilor publici. De asemenea, Codul Penal apreciază funcționarul public ca fiind persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără remunerație, are următoarele atribuții:

exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive, sau judecătorești;

exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de orice natură;

exercită, singură sau împreună cu alte persoane, în cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat, atribuții legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia;

De asemenea, este considerată funcționar public, persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autoritățile publice sau care este supusă controlului ori supravegerii acestora cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public.

Funcționarul public administrativ exercită o activitate permanentă la o autoritate sau instituție publică, pe baza unei ierarhii administrative și beneficiază de stabilitate în funcție. Activitatea funcționarului public este supusă regimului juridic de drept administrativ, spre deosebire de non funcționarii din administrație care sunt angajați cu contract individual de muncă, bazat pe normele de drept comun.

Numirea în funcție a funcționarului public se efectuează print-un act de autoritate opozabil tuturor, după învestirea persoanei cu atribuțiile funcției și aducerea actului la cunoștință publică.

În baza actului de numire, funcționarul public intră într-un raport de serviciu cu autoritatea sau instituția publică având drepturi sau obligații corelative. Drepturile și obligațiile raportului de serviciu sunt bazate pe lege, funcționarul public nu poate renunța la exercitarea lor, având în vedere că acestea au fost stabilite în interesul bunei funcționări a serviciului public.

Învestirea legală prin numire într-o funcție publică consfințește statutul legal al funcționarului public, însă exercitarea efectivă a atribuțiilor care intră în competența funcției se efectuează numai după depunerea jurământului de credință prevăzut de lege. Refuzul depunerii jurământului atrage revocarea deciziei de numire în funcție.

Natura juridică a actului de numire în funcția publică este apreciată diferit în literatura de specialitate. În aceste fel, pe de o parte se afirmă că actul de numire într-o funcție publică este din punct de vedere juridic un act de condiție prin care se aplică unei persoane un regim general și impersonal, prestabilit ce apare ca un act intermediar între lege și actul juridic dat în baza legii și actul subiectiv prin care funcționarul public aprobă regimul general și impersonal.

Doctrina majoritară de drept public apreciază că intrarea într-o funcție publică se face pe baza unui act administrativ unilateral, supus regimului de drept public și nu în temeiul unui act contractual bilateral. Prin urmare, acest act nu trebuie urmat de un contract individual de muncă pentru ca însăși conceptul de contract implică egalitatea părților, în timp ce raportul de serviciu se bazează pe ierarhia administrativă.

Autorii de dreptul muncii sprijină teza fundamentală din perioada socialistă conform căreia actul de numire în funcție a funcționarului public reprezintă un simplu act prealabil la încheierea contractului individual de muncă. Astăzi o asemenea afirmație este apreciată în literatura de drept administrativ ca o exagerare, inclusiv în perspectivă istorică.

În exercitarea sarcinilor de interes general, persoanele fizice devenite funcționari publici beneficiază de un anumit respect social fiind „depozitare a unei părți a puterii publice“. În consecință, accesul în funcția publică este subordonat mai multor condiții pe care trebuie să le respecte cel care aspiră la o astlfel de calitate.

Prin lege sunt stabilite condițiile generale pe care trebuie sa le îndeplinească persoanele fizice, pentru a putea deveni funcționari publici dar pentru unele funcții publice se cer întrunite condiții speciale. Funcționarii publici sunt numiți în funcție prin actul unilateral al conducătorului autorității sau instituției publice, cu respectarea dispozițiilor statutare.

3.2 Drepturile și libertățile funcționarilor publici

Drepturile funcționarilor publici au fost clasificate de sistem în drepturi care privesc situația personală a funcționarului public (salarizare, concediu, protecție socială) și în drepturi specifice funcției publice deținute, indiferent de titular.

Dreptul la opinie a funcționarilor publici este garantat. Dreptul la opinie comportă două aspecte: aderarea la opinii, respectiv dreptul de a exprima o opinie.

Referitor la libertatea de a avea o opinie, principiul universal aplicabil, importanța sa în ceea ce privește funcționarul public vizează anumite aspecte specifice: opiniile candidatului la funcția publică nu pot justifica un refuz de acces la aceasta; opiniile funcționarului public nu pot atrage lezarea drepturilor sale pe acest motiv. În consecință, exprimarea opiniilor reprezintă „o manifestare exterioară și concretă a atitudinilor și conduitei funcționarului public“ întemeiată și pe articolul 30, alineatul (1) din Constituție.

În doctrină se face diferență între exprimarea opiniilor în timpul serviciului, care este interzisă din motive ce țin de obligația de neutralitate a funcționarului public, fundamentată pe două principii: subordonarea ierarhică și buna funcționare a serviciului public, și exprimarea opiniilor în afara serviciului, care este liberă.

Dacă referitor la interdicția exprimării opiniilor personale față de utilizatorii serviciului public suntem de acord cu opinia sistemului, nu același lucru putem afirma despre interdicția de a exprima păreri proprii în cadrul raportului de serviciu. Este remarcabil faptul că funcționarul public nu-și poate exprima opiniile referitoare la probleme din afara sectorului activității desfășurate în cadrul raprturilor de serviciu, însă el își poate exprima opiniile ce fac referire la atribuțiile de serviciu, în sensul oferirii unor soluții alternative superiorilor săi, la cerere sau din proprie inițiativă. Conform prevederii articolului 44, alineatul (3) din Statutul funcționarilor publici funcționarul public poate refuza, motivat, executarea unui ordin ilegal al superiorului ierarhic, și să solicite reiteraea ordinului în scris. Astfel, aceasta este o situație în care funcționarul public își exercită dreptul la opinia personală. De altfel, Codul de conduită a funcționarului public stipulează că în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, funcționarii publici au obligația de a respecta demnitatea funcției publice deținute, corelând libertatea dialogului cu promovarea intereselor autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea; de asemenea, se mai prevede că funcționarii publici au obligația de a respecta libertatea opiniilor și de a nu se lăsa influențați de considerentele personale sau de popularitate, iar în exprimarea părerilor, funcționarii publici trebuire să aibă o atitudine conciliantă și să evite generarea conflictelor datorate schimbului de păreri.

În consecință, se consideră că este necesar să se facă distincție și între opiniile exprimate, deoarece opiniile personale care se referă la sarcinile de serviciu sunt admise în cadrul exercitării acestor sarcini, dar nu sunt admise opiniile ce vizează aspecte exterioare competenței autorității publice respective.

Pe de altă parte, în raportul cu utilizatorii serviciului public sau cu publicul în general, nu sunt acceptate opiniile care ar putea aduce prejudicii instituției publice, indiferent de situația în care funcționarul public acționează în calitatea sa oficială, sau de situația în care funcționarul public „dezbracă“ haina puterii publice și se comportă ca un simplu cetățean.

Pot fi considerate ca astfel de acțiuni, spre exemplu, fapta unui funcționar public de a distribui, chiar în calitate de simplu cetățean, manifeste ce critică activitatea autorității publice în cadrul căreia activează, sau refuzul de a participa la o manifestare oficială pe considerente politice. Nu sunt interzise părerile prin care se critică activitatea generală a guvernanților sau legislația dintr-un anumit domeniu. De asemenea, membrii sindicatelor ar trebui să aibă o mai mare libertate de exprimare decât funcționarii publici care nu fac parte din sindicat.

Este interzisă orice discriminare între funționarii publici pe criterii politicie, de apartenență sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă natură.

Funcționarul public are dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea statutului și care îl vizează în mod direct.

Dreptul de asociere sindicală este garantat funcționarilor. Aceștia au posibilitatea, în mod liber, să creeze organizații sindicale, să adere la ele și să exercite orice mandat în cadrul acestora. În situația în care înalții funcționari publici sau funcționarii publici de conducere sunt aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale, aceștia sunt obligați ca în termen de 15 zile de la alegerea în organele de conducere ale organizațiilor sindicale să opteze pentru una dintre cele două funcții. În situația în care funcționarul public alege desfășurarea activității în funcția de conducere în organizațiile sindicale, raporturile de serviciu ale acestuia se suspendă pe o perioadă egală cu cea a mandatului în funcția de conducere de organizare sindicală. În același timp, funcționarii publici se pot grupa în organizații profesionale sau în alte organizații având ca și obiectiv protejarea intereselor profesionale.

Funcționarilor publici le este recunoscut dreptul la grevă, în condițiile legii. Funcționarii publici care se află în grevă nu beneficiază de salariu și alte drepturi salariale pe durata grevei.

Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:

salariul de bază;

sporul pentru vechime în muncă;

suplimentul postului;

suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

Funcționarii publici care, potrivit legii, sunt obligați să poarte uniforma în timpul serviciului o primesc gratuit.

Durata normală a timpului de lucru pentru funcționarii publici, este, de regulă, de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.

Pentru orele lucrate din dispoziția conducătorului autorității sau instituției publice ce depășesc durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori recunoscute ca și zile nelucrătoare funcționarii publici de execuție au dreptul la recuperare sau la plata majorată cu un spor de 100% din salariul de bază. Numărul orelor plătite cu 100% nu poate depăși 360 într-un an.

Funcționarii publici au posibilitatea de a fi aleși sau numiți într-o funcție de demnitate publică, în condiții legale. Înalții funcționari publici și funcționarii publici de conducere pot fi numiți în funcții demnitate publică numai după finalizarea, în condiții legale, a raporturilor de serviciu. Înalții funcționari publici și funcționarii publici de conducere pot candida pentru funcții de demnitate publică numai după întreruperea, in condițiile legii, a raporturilor de serviciu.

Funcționarii publici au dreptul, în condițiile legii, la concediu de odihnă, la concedii medicale și la alte concedii. În perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate și a celor pentru creșterea și îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta și nu pot fi modificate decât în inițiativa funcționarului în cauză.

Autoritățile și instituțiile publice au obligația să asigure funcționarilor publici condiții normale de muncă și igienă, de natură să le ocrotească sănătatea și integritatea fizică și psihică.

Funcționarii publici beneficiază de asistență medicală, proteze și medicamente, în condițiile legii;

Funcționarii publici beneficiază de pensii, precum și de celelalte drepturi de asigurări sociale de stat, potrivit legii.

În caz de deces al funcționarului public, membrii familiei, care au, potrivit legii, dreptul la pensie de urmaș, primesc pe o perioadă de 3 luni echivalentul salariului de bază din ultima lună de activitate a funcționarului public decedat. În situația în care decizia pentru pensia de urmaș nu a fost emisă din vina autorității sau instituției publice în termen de 3 luni de la data decesului, aceasta va achita în continuare drepturile prevăzute mai sus până la emiterea deciziei pentru pensia de urmaș.

Funcționarii publici beneficiază în exercitarea atribuțiilor lor de protecție a legii. Autoritatea sau instituția publică are obligația de a garanta protecția funcționarului public împotriva amenințărilor, violențelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victima în exercitarea funcției publice sau în legătură cu aceasta. Pentru asigurarea aceestui drept, autoritatea sau instituția publică va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii. Măsurile speciale de protejare a funcționarilor publici cu atribuții de control și inspecție, executarea silită a creanțelor bugetare, dar și pentru ale categorii de funcționari publici care efectuează activități cu grad ridicat de risc profesional se fizează prin acte normative, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici sau de către autorități și instituții publice, cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor publici.

Autoritatea sau instituția publică este obligată să îl despăgubească pe funcționarul public în situația în care acestea a suferit, din vina autorității sau instituției publice, un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuțiilor de serviciu.

3.3 Obligațiile funcționarilor publici

Funcționarii publici au obligația să își îndeplinească cu profesionalism, imparțialiatate și în conformitate cu legea, îndatoririle de serviciu și să se abțină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcționarilor publici. Profesionalismul se manifestă pe multiple laturi: în raporturile de seviciu, cu colegii de compartiment și de instituție, față de subordonați sau superiorii ierarhici, dar și în afara acesteia, cu persoanele fizice sau juridice cu care autoritatea intră în contact, și conține respectul de sine potrivit poziției și prestigiului funcției ocupate și a așteptărilor celorlalți în aceste sens.

Funcționarii publici de conducere sunt obligați să sprijine propunerile și inițiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea ameliorării activității autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, precum și a calității serviciilor publice oferite cetățenilor.

Funcționarii publici au îndatorirea de a respecta normele de conduită profesională și civică prevăzute de lege, respectiv prevăzute în Codul de conduită al funcționarilor publici.

Funcționarilor publici le este interzis să ocupe funcții de conducere în structurile sau organele de conducere, alese sau numite, ale partidelor politice, definite, conform statutului acestora, ale organizațiilor cărora le este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice sau ale fundațiilor ori asociațiilor care funcționează pe lângă partidele politice.

Înalților funcționari publici le este interzis să facă parte din partide politice, organizații cărora le este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice sau din fndațiile ori asociațiile care funcționează pe lângă partidele politice.

Funcționarii publici au obligația ca, în executarea atribuțiilor ce le revin, să se abțină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor și preferințelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizație căreia îî este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice.

Se apreciază că această dispoziție legală nu este mulțumitoare pentru garantarea unei depolitizări reale a administrației publice românești. Credem, de aceea, cu determinare, că numai interzicerea expresă a apartenenței politice pentru toți funcționarii publici sau cel puțin pentru cei de conducere și a înalților funcționari publici ar putea duce la anumite rezultate din acest punct de vedere. Practica administrativă dovedește, în schimb, o prezență activă la nivel de decizie a factorului politic, a funcționarilor promovați pe criterii politice, fără pregătiri temeinice de administrație publică, ceea ce duce și la un sentiment de frustrare în rândul funcționarilor publici de carieră, bine pregătiți, cărora li se refuză accesul într-o funcție de conducere pe baza competenței și a performanței profesionale.

Pentru anumite categorii de funcționari publici, unii de conducere, alții aparținând categoriei înalților funcționari publici, se prevede interdicția de a face parte din partide politice, nu numai din organele de conducere ale acestora; se referă aici la secretarul orașului, municipiului, comunei sau de secretarul general al județului, precum și de secretarul general al prefecturii.

Pe de altă parte, dispoziția conform căreia anumiți înalți funcționari publici nu pot face parte dintr-un partid politic (prefectul, subprefectul) este lipsită de conținut datorită modului în care s-a îndeplinit atestarea pe post a acestora.

(5) Funcționarii publici răspund, potrivit legii, de îndeplinirea atribuțiilor ce le revin în funcția publică pe care o dețin, precum și a atribuțiilor ce le sunt delegate.

(6) Funcționarul public este obligat să se conformeze dispozițiilor primite de la superiorii ierarhici. Funcționarul public are dreptul să refuze, în scris și motivat, îndeplinirea dispozițiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis dispoziția o formulează în scris, funcționarul public are obligația de a o executa, cu excepția situației în care aceasta este vădit ilegală. Funcționarul public are datoria să aducă la cunoștința superiorului ierarhic, persoanei care a emis dispoziția, astfel de situații. Bineînțeles că această dispoziție se va aplica doar atunci când există un astfel de superior ierarhic direct.

În cazul unor ordine ierarhice contradictorii, se va executa cel cu forța juridică mai mare, iar dacă ordinele au forță juridică egală, pe cel mai recent.

Funcționarii publici au obligația să păstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum și confidențialitatea în legătură cu faptele, informațiile sau documentele de care iau cunoștință în exercitarea funcției publice, în condițiile legii, cu excepția informațiilor de interes public. Această obligație se referă la două aspecte distincte: secretul profesional, respectiv discreția profesională.

Secretul profesional poate fi secret de stat sau secret de serviciu. Codul de conduită al funcționarilor publici specifică faptul că funcționarilor publici le este interzis să divulge informații care nu au caracter public, în alte condiții decât cele prevăzute de lege.

Funcționarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alții, în considerarea funcției lor publice, daruri sau alte avantaje.

La numirea într-o funcție publică, precum și la încetarea raportului de serviciu, funcționarii publici sunt obligați să prezinte, în condițiile legii, conducătorului autorității sau instituției publice, declarația de avere. Declarația de avere se actualizează anual, potrivit legii.

(10) Funcționarii publici au obligația de a soluționa, în termenele stabilite de către superiorii ierarhici, lucrările repartizate. Funcționarilor publici le este interzis să primească direct cereri a căror rezolvare intră în competența lor, cu excepția celor cărora le sunt slabilite asemenea atribuții, precum și să intervină pentru soluționarea acestor cereri.

(11) Funcționarii publici au obligația să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese și al incompatibilităților, stabilite potrivit legii.

3.4 Cariera funcționarilor publici

3.4.1 Recrutarea funcționarilor publici

Poate ocupa o funcție publică persoana care îndeplinește următoarele condiții:

are cetățenia română și domiciliul în România;

cunoaște limba română, scris și vorbit;

are vârsta de minimum 18 ani împliniți;

are capacitatea deplină de exercițiu;

are o stare de sănătate corespunzătoare funcției publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate;

îndeplinește condițiile de studii prevăzute de lege pentru funcția publică;

îndeplinește condițiile specifice pentru ocuparea funcției publice;

nu a fost condamnată pentru săvârșirea unei infracțiuni contra umanității, contra statului sau contra autorității, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăpturirea justiției, de fals ori a unor fapte de corupție sau a unei infracțiuni săvârșite cu intenție, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcției publice, cu excepția situației în care a intervenit reabilitarea;

nu a fost destituită dintr-o funcție publică sau nu i-a încetat contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;

nu a desfășurat activitate de poliție politică, astfel cum este definită prin lege.

Ocuparea funcțiilor publice se face prin: a) promovare; b) transfer; c) redistribuire; d) recrutare; e) ale modalități prevăzute expres de Statut.

În vederea intrării în corpul funcționarilor publici, recrutarea se face prin concurs, în limita funcțiilor publice vacante rezervate în acest scop prin planul de ocupare a funcțiilor publice. Condițiile de participare și formalitățile de organizare a concursului se stabilesc potrivit legii.

Concursul are la bază criteriile competiției deschise, transparenței, meritelor profesionale și competenței, precum și cel al egalității accesului la funcțiile publice pentru fiecare cetățean care îndeplinește condițiile legale. Anunțul referitor la concurs se publică în Monitorul Oficial al României, Partea a III-a, și într-un cotidian de largă circulație, cu cel puțin 30 de zile înainte de data desfășurării concursului. În mod excepțional, termenul de 30 de zile poate fi redus, în condiții legale, pentru concursul organizat în vederea ocupării funcțiilor publice de execuție temporar vacante.

Condițiile minime de vechime în specialitatea studiilor necesare participării la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funcțiilor publice de execuție se stabilesc astfel:

un an în specialitatea studiilor necesare exercitării funcțiilor publice, pentru ocuparea funcțiilor publice de execuție de grad profesional asistent din clasa I, 8 luni pentru ocuparea funcțiilor publice de execuție de grad profesional asistent din clasa a II-a sau 6 luni pentru ocuparea funcțiilor publice de execuție de grad profesional asistent din clasa a III-a;

5 ani în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice, pentru ocuparea funcțiilor publice de execuție de grad profesional principal;

9 ani în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice, pentru ocuparea funcțiilor publice de execuție de grad profesional superior.

Condițiile minime de vechime în specialitatea studiilor necesare participării la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere se stabilesc astfel:

2 ani în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice, pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere de: șef de birou, șef de serviciu și secretar al comunei, precum și a funcțiilor publice specifice asimilate acestora;

3 ani în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice, pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere, altele decât cele prevăzute anterior.

Pentru participarea la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere, candidații trebuie să fi absolvit studii de masterat sau postuniversitare în domeniul administrației publice, management ori în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice. Legea instituie o perioadă de trecere în utilizarea condiției privind studiile de masterat sau postuniversitare în domeniul administrației publice, management ori în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice. În acest fel, această condiție nu se aplică pe o perioadă de 4 ani de la data intrării în vigoare a Legii 215/2006 la recrutarea funcționarilor publici de conducere, în cazul exercitării cu caracter temporar a unei funcții publice de conducere, precum și pentru funcționarii publici care ocupă o funcție publică de conducere.

Concursul de recrutare pentru funcțiile publice vacante din autoritățile și instituțiile publice centrale este organizat, în condițiile legii, astfel:

de către comisia pentru înalții funcționari publici. Secretariatul tehnic al comisiei se asigură de Agenția Națională a Funcționarilor Publici;

de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere generale și specifice;

de către autorități și instituții publice, cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, pentru ocuparea funcțiilor publice de execuție generale și specifice.

Concursul de recrutare pentru funcțiile publice vacante din autoritățile și instituțiile publice din administrație publică locală este organizat, în condițiile legii, astfel:

de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, pentru funcțiile publice de conducere din următoarele domenii: protecția copilului, evidența informatizată a persoanei, audit public intern, financiar-contabilitate, urbanism și arhitectură, resurse umane, integrare europeană, pentru secretarii unităților administrativ-teritoriale, precum și pentru funcțiile publice de execuție din domeniul auditului intern;

de către autoritățile publice, pentru ocuparea funcțiilor vacante, altele decat cele prevăzute anterior. În această situație, autoritățile și instituțiile publice din administrația publică locală au obligația de a informa Agenția Națională a Funcționarilor Publici înainte cu 10 zile de demararea procedurii de organizare și desfășurare a concursurilor. Dacă Agenția Națională a Funcționarilor Publici constată că nu sunt îndeplinite condițiile legale privind organizarea și desfășurarea concursurilor dispune amânarea sau suspendarea organizării și desfășurării concursului.

Înștiințarea va cuprinde în mod obligatoriu următoarele:

identificarea funcțiilor publice vacante printr-o denumire, categorie, clasă, și, după caz, grad profesional, precum și compartimentul din care face parte;

condițiile de studii de specialitate și, după caz, alte condiții specifice prevăzute în fișa postului pentru fiecare funcție publică vacantă;

data propusă pentru organizarea concursului.

În termen de 10 zile, Agenția Națională a Funcționarilor Publici probează în baza de date privind evidența funcțiilor publice și a funcționarilor publici dacă sunt funcționari publici care îndeplinesc condițiile pentru a fi redistribuiți.

În situația în care nu există funcționari publici care să poată să fie redistribuiți, Agenția Națională a Funcționarilor Publici transmite autorităților și instituțiile publice desemnarea unui responsabil de procedură, funcționar public, reprezentant al acesteia în comisia de concurs. Responsabilul de procedură verifică îndeplinirea condițiilor legale de organizare și desfășurare a concursurilor și efectuează și celelalte sarcini corespunzătoare calității de membru în comisia de concurs.

Responsabilul de procedură sesizează cu celeritate Agenția Națională a Funcționarilor Publici în cazul nerespectării de către autoritățile și instituțiile publice a formalităților de organizare și desfășurare a concursurilor. Pe baza examinării sesizării formulate de responsabilul de procedură, Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate ordona suspendarea organizării și desfășurării concursului.

Responsabilul de procedură poate fi ales din cadrul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici sau din cadrul instituției prefectului, pe baza propunerilor prefecților. Agenția Națională a Funcționarilor Publici are posibilitatea de a delega autorităților sau instituțiilor publice, în condițiile legale, competența de organizare a concursurilor de recrutare pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere generale și specifice.

Concursul pentru admiterea la programele organizate în condiții legale pentru obținerea statutului de manager public se organizează și se gestionează de instituțiile abilitate conform legii să organizeze astfel de programe, cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

3.4.2 Perioada de stagiu

Perioada de stagiu are ca scop verificarea aptitudinilor profesionale în efectuarea atribuțiilor și responsabilităților unei funcții publice, formarea practică a funcționarilor publici debutanți, chiar și aflarea specificului administrației publice și a exigențelor acesteia de către acești funcționari publici debuntanți.

Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcționarii publici de execuție din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa a II-a și 6 luni pentru cei din clasa a III-a.

La finalizarea acestei perioade de stagiu, pe baza rezultatului evaluării efectuate, funcționarul public debutant va fi:

numit funcționar public de execuție definitiv în clasa corespunzătoare studiilor absolvite, în funcțiile prevăzute în gradul profesional asistent;

eliberat din funcția publică, în situația în care a obținut la evaluarea activității calificativul „necorespunzător“. În această situație, perioada de stagiu nu se consideră ca și vechime necesară pentru ocuparea unei funcții publice.

3.4.3 Numirea funcționarilor publici

Numirea în funcțiile publice de conducere pentru care concursul se organizează de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici se realizează prin actul administrativ emis de conducătorii autorităților sau instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Numirea în funcțiile publice pentru care se organizează concurs de către autorități și instituții publice, cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, pentru ocuparea funcțiilor publice de execuție generale și specifice, se realizează prin actul administrativ emis de conducătorii autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală care au organizat concursul.

Actul administrativ de numire are o formă scrisă și trebuie să cuprindă baza legală a numirii, numele funcționarului public, denumirea funcției publice, data de la care urmează să exercite funcția publică, drepturile salariale, precum și locul de desfășurare a activității. Fișa postului aferentă funcției publice se anexează la actul administrativ de numire, și o copie a acesteia se transmite funcționarului public.

În momentul intrării în corpul funcționarilor publici, funcționarul public depunde jurământ de credință în termen de trei zile de la emiterea actului de numire în funcția publică definitivă. Depunerea acestui jurământ se menționează în scris și atrage revocarea actului administrativ de numire în funcția publică. Sarcina de organizare a depunerii de jurământ aparține persoanei care are competența legală de numire.

3.4.4 Promovarea funcționarilor publici și evaluarea performanțelor profesionale

În cariera acestuia, funcționarul public poate promova în funcția publică și poate avansa în treptele de salarizare, în condiții legale. Promovarea în clasă, în grade profesionale și avansarea în trepte de salarizare nu sunt condiționate de existența unui post vacant.

Promovarea este mijlocul de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcții publice superioare. Promovarea în funcția publică de execuție în gradul profesional imediat superior celui deținut de funcționar se face prin concurs cu examen,și este organizat semestrial de către autoritățile și instituțiile publice, prin schimbarea postului ocupat de funcționarul public ca și consecință a promovării concursului/examenului. Fișa postului funcționarului public ce a promovat în funcția publică completează cu noi atribuții și responsabilități sau, după caz, prin creșterea gradului de complexitate a sarcinilor efectuate.

Concursul sau examenul de promovare în gradul profesional se constituie de autoritatea sau instituția publică, în limita funcțiilor publice rezervate promovării, cu încadrarea în fondurile bugetare alocate.

Funcționarii publici ce nu respectă condițiile de vechime prevăzute pentru promovarea în gradul profesional imediat superior celui deținut pot participa la concursul organizat, în condiții legale, în vederea promovării rapide în funcția publică.

Pot beneficia de sistemul de promovare rapidă în funcția publică:

persoanele care au absolvit programe organizate, în condiții legale, pentru obținerea statutului de manager public;

funcționarii publici care au promovat concursul deși nu îndeplinesc condițiile de vechime prevăzute pentru promovarea în gradul profesional imediat superior.

Concursul pentru promovarea rapidă se organizează anual, de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în limita numărului de funții publice rezervate promovării rapide.

Perioada de timp în care o persoană a urmat programe, în condiții legale, pentru dobândirea statutului de manager public este asociată perioadei de stagiu. În cazul nepromovării acestor programe, perioada de stagiu nu reprezintă vechime în specialitatea studiilor utile ocupării funcțiilor publice și nici vechimea în funcția publică.

3.5 Sancțiunile disciplinare și răspunderea funcționarilor publici

Încălcarea de către funcționarii publici, cu vinovăție, a îndatoririlor de servicu atrage răspunderea disciplinară, civilă sau penală, după caz.

Orice persoană care se socotește lezată într-un drep al său sau într-un interes legitim, are posibilitatea de a se adresa instanței judecătorești, cu respectarea legii, împotriva autorității sau instituției publice care a elaborat actul sau care a refuzat rezolvarea cererii ce se referea la un drept subiectiv sau la un interes legitim. În situația în care acțiunea se aprobă și se sesizează vinovăția funcționarului public, persoana respectivă va fi obligată la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau instituția publică.

Răspunderea juridică a funcționarului public nu se poate încadra în cazul în care acesta a respectat prevederile legale și formalitățile administrative ce se aplică autorității sau instituției publice în care își derulează activitatea.

Nerespectarea cu vinovăție a sarcinilor corespunzătoare funcției publice pe care o dețin și a normelor de conduită profesională și civică prevăzute de lege, de către funcționarii publici, reprezintă abatere disciplinară și atrage răspunderea disciplinară a acestora.

Constituie abateri disciplinare următoarele acțiuni:

întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;

neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor;

absențe nemotivate de la serviciu;

nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;

intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal;

nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu acest caracter;

manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea;

desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic;

refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu;

încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici;

alte fapte prevăzute de ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcției publice și funcționarilor publici.

Sancțiunile disciplinare sunt:

mustrare scrisă;

diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;

suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcția publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;

retrogradarea în funcția publică pe o perioadă de până la 1 an;

destituirea din funcția publică.

La particularizarea sanțiunii disciplinare se ține cont de gravitatea și cauzele ce au provocat abaterea disciplinară, circumstanțele în care aceasta a fost realizată, gradul de vinovăție și urmările abaterii, comportarea generală pe perioada serviciului a funcționarului public, precum și de existența în antecedentele acestuia a altor sancțiuni disciplinare care nu au fost radiate în condițiile Statutului.

Sancțiunile disciplinare se utilizează pe o perioadă de cel mult un 1 de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârșirea abaterii disciplinare, dar nu se depășesc 2 ani de la data săvârșirii abaterii disciplinare.

În situația în care acțiunea funcționarului public a fost constatată ca abatere disciplinară și ca infracțiune, formalitatea angajării răspunderii disciplinare se întrerupe până la dispunerea neînceperii urmăririi penale, scoaterii de sub urmărire penală sau încetarea urmăririi penale sau până la data la care instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal.

În intervalul de timp în care are loc cercetarea administrativă, în cazul în care funcționarul public a săvârșit o abatere disciplinară are posibilitatea de a influența cercetarea administrativă. În această situație conducătorul autorității sau instituției publice are îndatorirea de a interzice accesul funcționarului public la documentele care pot influența cercetarea sau, de a ordona mutarea temporară a funcționarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri a autorității sau instituției publice.

Persoana care are competența legală de numire în funcția publică are posibilitatea de a aplica direct mustrarea scrisă. Celelalte sancțiuni disciplinare sunt aplicate de către persoana care are competența legală de numire în funcția publică, la propunerea comisiei de disciplină.

Este imposibil de a aplica sancțiunile disciplinare în timpul cercetării prealabile a faptei săvârșite și în timpul audierii funcționarului public. Acestea se pot aplica dupa ce are loc aceste acțiuni. Audierea funcționarului public este înregistrată în scris, sub sancțiunea nulității. Dacă funcționarul public refuză să se prezinte la audieri sau să semneze o declarație refertoare la abaterile disciplinare care i se impun aceste lucru se menționează într-un proces verbal.

În vederea examinării faptelor sesizateca abateri disciplinare și propunerii sancțiunii disciplinare aplicabile funcționarilor publici se constituie o comisie de disciplina din autoritățile sau instituțiile publice. În această comisie de disciplină există și un reprezentant desemnat prin votul majorității funcționarilor publici pentru care este formată comisia de disciplină, în situația în care sindicatul nu este reprezentativ ori funcionarii publici nu sunt organizați în sindicat.

Comisia de disciplină are posibilitatea de a desemna unul sau mai mulți membri, și, după caz, poate cere compartimentelor de control din cadrul autorităților sau instituțiilor publice să analizeze faptele sesizate și să transmită rezultatele activității constatate. Comisia de disciplină pentru înalții funcționari publici este formată din 5 înalți funcționari publici, desemnați prin decizia pimului-ministru, la propunerea ministrului administrației și internelor.

Metoda de organizare, formare și funcțioanre a comisiilor de disciplină, precum și componența, sarcinile, modul de sesizare și procedura de lucru a acestora se fixează printr-o hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Funcționarul public ce nu este mulțumit de sancțiunea aplicată are posibilitatea de a se adresa instanței de contencios administrativ, cerând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau a dispoziției de sancționare.

În vederea sublinierii situației disciplinare a funcționarului public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici eliberează un cazier administrativ, potrivit bazei de date pe care o administrează. Cazierul administrativ este un act care include în cuprinsul său sancțiunile disciplinare aplicate funcționarului public și care nu au fost radiate în condițiile legii. Cazierul administrativ este trebuincios în următoarele cazuri:

desemnarea unui funcționar public ca membru în comisia de concurs pentru recrutarea funcționarilor publici;

desemnarea unui funcționar public în calitate de președinte și membru în comisia de disciplină;

desemnarea unui funcționar public ca membru în comisia paritară;

ocuparea unei funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici sau categoriei funcționarilor publici de conducere;

în orice alte situații prevăzute de lege.

Cazierul administrativ este eliberat la cererea:

funcționarului public interesat;

conducătorului autorității sau instituției publice în care își derulează activitatea;

președintelui comisiei de disciplină;

altor persoane prevăzute de lege.

Sancțiunile disciplinare se radiază de drept în următoarele situații:

în termen de 6 luni de la aplicare, mustrarea scrisă;

în termen de 1 an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, în cazul sancțiunilor de diminuarea a drepturilor salariale, de suspendare a dreptului la avansare, de trecere într-o funcție inferioară;

în termen de 7 ani de la aplicare, sancțiunea de destituire din funcție.

Răspunderea contravențională a funcționarilor publici se încadrează în situația în care acesștia au săvârșit o contravenție în timpul și referitor la sarcinile de serviciu. Împotriva procesului verbal de constatare a contravenției și aplicare a sancțiunii, funcționarul public are posibilitatea de formula o plangere la judecătoria a cărei circumscripție își are sediul autoritatea sau instituția publică în care este desemnat funcționarul public sancționat.

Răspunderea civilă a funcționarului public se angajează pentru următoarele situații:

pentru pagubele produse cu vinoovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;

pentru nerestituirea în termenul legal al sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

pentru pagubele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.

Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare a funcționarului public în cauză se poate adresa instanței de contecios administrativ.

Răspunderea funcționarului public pentru infracțiunile realizate în timpul serviciului saun referitoare la atribuțiile funcției publice pe care o deține se angajează potrivit legii penale.

În situația în care funcționarul public este trimis în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni precum: infracțiuni contra umanității, contra statului sau contra autorității, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiției, de fals ori a unor fapte de corupție sau a unei infracțiuni săvârșite cu intenție care l-ar face pe funcționar incompatibil cu exercitarea funcției publice, persoana care este responsabiă de numire în funcția publică va ordona suspendarea funcționarului public din funcția publică pe care o ocupă.

Dacă instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcția publică se întrerupe și funcționarul public repsectiv își va continua activitatea în funcția publică deținută anterior, iar drepturile salariale aferente perioadei de suspendare vor fi onorate.

În cazul în care nu există condiții corespunzătoare angajării răspunderii penale, iar fapta funcționarului public poate fi apreciată ca abatere disciplinară, se va sesiza comisia de disciplină competentă.

CAPITOLUL 4 INFLUENȚA MOBILITĂȚII PROFESIONALE ÎN DEZVOLTAREA CARIEREI FUNCȚIONARULUI PUBLIC

Pregătirea și dezvoltarea profesională reprezintă un drum către performanță. Pregătirea profesională succedată de o dezvoltare profesională continuă este indispensabilă atât pentru instituția publică cât și pentru salariat, din dezideratul comun de a face performanță.

Spre deosebire de pregătirea profesională ce constă într-un proces de instruire pe parcursul căruia participanții dobândesc cunoștințe teoretice și practice necesare desfășurării activității lor prezente, dezvoltarea profesională este un procedeu mai complex ce are ca și obiectiv însușirea cunoștințelor utile, atât în raport cu poziția actuală, cât și în cea viitoare. O problemă care preocupă tot mai multe instituții este marcată de existența unor funcționari care nu reușesc întotdeauna să țină pasul, în plan profesional, cu mutațiile care au loc în modul de desfășurare a activităților din sistemul modern. Din ce în ce mai frecvente sunt situațiile în care anumiți funcționari apreciați ani la rând ca eficienți pe posturile lor își îndeplinesc cu tot mai mare dificultate sarcinile, iar performanțele lor sunt din ce în ce mai reduse.

În sens larg, în toate domeniile de activitate, formarea și perfecționarea personalului salariat a devenit o cerință a perioadei în care trăim. Dacă în trecut era suficient pentru un tânăr să utilizeze cunoștințele dobândite pe timpul școlii în profesia sa, pe toată durata vieții, astăzi cunoștințele se perimiează foarte rapid.

În România, perfecționarea este considerată ca o necesitate dar nu reprezintă încă o prioritate. Dacă s-ar institui un program de pregătire și dezvoltare profesională, acesta ar da roade numai în situația în care se bazează pe o analiză atentă a necesităților unei instituții. Succesul unui astfel de program va fi influențat de măsura în care se știe cu exactitate scopul și modalitățile de exercitare a acestuia.

Obiectivele dezvoltării profesionale decurg din necesitățile interne ale instituției și sunt în concordanță cu obiectivele sale generale. Numai în această situație există posibilitatea unei eficiențe în pregătirea și dezvoltarea profesională, rezolvând problemele viitorului o dată cu cele ale prezentului.

În literatura de specialitate se consideră că orice instituție trebuie să mențină o stare de presiune continuă asupra salariaților săi pentru ca aceștia să fie motivați pentru autoperfecționare, evitându-se astfel uzura cunoștințelor. În acest sens, trebuie întreprinse următoarele activităti:

cunoașterea cât mai exactă a dorinței de pregătire și dezvoltare profesională și a evoluției sale;

documentarea asupra posibilităților de pregătire și dezvoltare profesională;

organizarea unei evidențe clare privind dezvoltarea profesională a funcționarilor din fiecare instituție;

motivarea funcționarilor și sprijinirea celor care doresc să-și îmbunătățească starea profesională;

identificarea preocupărilor pentru aplicarea cunoștințelor învățate;

realizarea unui control al acțiunilor de pregătire și dezvoltare profesională;

coordonarea activităților de pregătire și dezvoltare profesională continuă fără a frâna aceste inițiative.

În scopul efectuării unei dezvoltări profesionale eficiente, în diferite organizații, există diferite metode de realizare a acesteia:

dezvoltarea profesională prin pregătirea la locul de muncă ce constă în instruire; acest procedeu permite formarea dexterităților specifice fiecărui post;

dezvoltarea profesională prin pregătire în scopul îndeplinirii responsabilităților funcției. Pentru angajații care lucrează în cadrul unor compartimente și chiar pentru manageri se pot utiliza o serie de metode ce constau în participarea angajaților la rezolvarea unor probleme profesionale importante.

rotația pe posturi constituie trecerea unei persoane pe un alt post, din același compartiment sau din compartimente diferite. Această rotație accentuează stabilirea evoluției posibilie a funcționarului și identificarea postului în care performanțele sale ar putea fi maxime;

participarea la grupe eterogene de muncă reprezintă posibilitatea celor ce doresc să-și amelioreze pregătirea profesională și să învețe de la ceilalți participanți, prin cunoașterea opiniilor și soluțiilor lor;

participarea la ședințe, apreciind ședința ca o activitate în echipă, în cadrul căreia au loc schimburi de informații, de idei și opinii asupra modului de rezolvare a problemelor. În acest fel, participanții au posibilitatea să afle informații și despre alte domenii decât cele cu care se confruntă în mod curent. Aceștia își pot forma o imagine mai completă despre instituție și despre problemele cu care se confruntă.

În ceea ce privește dezvoltarea carierei funcționarilor publici, atât în România cât și în alte state membre ale Uniunii Europene există următoarele modalități de dezvoltare profesională: promovarea, avansarea în gradele (grila) de salarizare, precum și mobilitatea.

În vederea realizării științifice privind dezvoltarea profesională a funcționarilor publici din România se evidențiază faptul că mobilitatea permite familiarizarea cu alte domenii de activitate, dezvoltarea de noi aptitudini și existența unei evoluții pe plan profesional. Mobilitatea este un mijloc de a crește flexibilitatea funcționării autorității și instituției publice respective.

Însuși F. Perroux apreciază că: „dezvoltarea este o noțiune calitativă care înțelege activitățile umane de schimburi de bunuri, servicii, informații și simboluri.“ În acest fel, dezvoltarea globală și integrată recomandă și susține adoptarea unor strategii endogene, axate pe punerea în valoarea a resurselor umane locale. Lipsa de mobilitate a forței de muncă poate duce la inutilitatea acesteia și la degradarea sa.

Fundamentarea mobilității profesionale și dezvoltarea de competențe implică:

avantajarea accesului la educație și la cursuri de formare, în mod special accesul gratuit la competențe cheie pentru orice categorie de vârstă;

realizarea de etichete de calitate comunitare în scopul realizării unor sisteme de educație mai bune;

garantarea unei interfețe mai bune între domeniu între domeniul educațional și cel al muncii;

acordarea de retribuții societăților/organismelor publice care adoptă strategii deosebit de inovatoare de educație și formare pe tot parcursul vietții.

Mobilitatea forței de muncă determină intensificarea studiilor și preocupărilor mediului academic dar și cel politic, social și economic. Piața muncii europeană are în vedere acest fenomen și chiar îl promovează considerându-l unul dintre cele mai eficiente moduri de răspuns la provocările pe care procesul de globalizare și dezvoltare accelerată le implică.

Orice om se află într-o permanentă stare de mobilitate pe parcursul întregii sale vieți de muncă. Mobilitatea socială este un fenomen care se formează prin agregarea mișcărilor indivizilor sau familiilor între diverse poziții ale unui spațiu social, realizat ca un sistem de categorii sociale, ierarhice sau neierarhice, delimitat pe baza unui criteriu de bază.

În cadrul pieței muncii, mobilitatea poate fi interpretată din perspectiva mai multor aspecte. La nivelul ofertei pieței de muncă și al fiecărui individ se poate analiza: mobilitatea geografică (teritorială), mobilitatea lucrătorilor între firme, mobilitatea lucrătorilor în alte ramuri și mobilitatea internațională.

Majoritatea cercetătorilor sunt preocupați de un sector restrâns al mobilității, doar acea parte a populației care este efectiv mobilă, care și-a schimbat locul de muncă, meseria, domiciliul.

Mobilitatea profesională este în mare măsură determinată de progresul tehnic și tehnologii; dezvoltarea din ultima perioadă accentuează această formă de mobilitate. În același timp, mobilitatea profesională exprimă capacitatea persoanelor de a exercita simultan sau alternativ o sferă largă de activități lucrative, în condiții de eficiență profesională. Cercetătorii apreciază că este necesar ca mobilitatea profesională să fie înțeleasă complet prin includerea tuturor schimburilor de slujbe sau alte situații ale populației active, astfel, aceasta cuprinde, pe lângă mobilitatea profesională propriu-zisă (schimbarea profesiei) și alte forme cum ar fi schimbarea instituției și schimbarea de ramură.

La nivel național, Legea 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici conturează în mod concret ceea ce reprezintă mobilitatea profesională din punctul de vedere al funcționarilor publici. Conform articolului 91, alineatul (3) mutarea temporară în cadrul altui compartiment se dispune motivat, în interesul autorității sau instituției publice, de către conducătorul autorității sau instituției publice, pe o perioadă de maxim 6 luni într-un an, cu resprectarea pregătirii profesionale și a salariului pe care îl are funcționarul public. Dacă mutarea se dispune în alt loc, funcționarul public beneficiază de drepturi corespunzătoare.

Potrivit articolului 90, alineatul (3) din același text legislativ, transferul în interes de serviciu se poate face numai cu acordul scris al funcționarului public tranferat. În cazul transferului în interesul serviciului în altă localitate, funcționarul public transferat are dreptul la o îndemnizație egală cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioară celei în care se transferă, la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport și la un concediu plătit de zile. Plata acestor drepturi se suportă de autoritatea sau instituția publică la care se face transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data aprobării transferului.

Făcând o comparație și cu alte state, există țări în care serviciul public este organizat în sistem post și nu se poate discuta despre o anumită carieră în funcția publică, fiindcă posturile se ocupă prin concurs, pe principiul competiției deschise. Pe baza acestor aspecte, se pot ilustra câteva exemple din țările Uniunii Europene:

în state ca Franța, Belgia, Luxembourg și Germania cariera funcționarilor publici are la bază principiul vechimii, conform căruia promovarea sau avansarea este automată, după o anumită perioadă petrecută în serviciul public sau asimilată acestuia;

în țări precum Danemarca, Olanda, Suedia și Finlanda serviciul public este organizat în sistem post, și astfel, nu se mai utilizează promovarea internă și/sau avansarea automată în grila de salarizare, folosindu-se procedura competiției deschise. Chiar și în Italia funcționarii publici au posibilitatea de a fi promovați numai prin concurs, organizat o dată la doi ani, iar pentru ocuparea unei funcții publice de director, candidații trebuie să promoveze o examinare. În acest fel, promovarea automată este posibilă doar în situația corpului diplomatic și al prefecturilor.

În ceea ce privește mobilitatea pe orizontală în statele Uniunii Europene aceasta este mai dificil de realizat în mod practic. Pentru a explica acest lucru se pot menționa câteva exemple:

în țări ca Marea Britanie, Germania, Belgia, Danemarca, Portugalia transferul pe un alt post este posibil la cererea funcționarului public;

în Irlanda există un program special de promovare a mobilității pe orizontală pentru funcții publice manageriale de nivel mijlociu;

în Suedia și Olanda mobilitatea între diversele sfere ale serviciului public nu mai ese posibilă. În această situație, orice persoană trebuie să candideze pentru postul de care este interesată, indiferent dacă ocupă sau nu un post in serviciul public;

există și țări în care transferul dintre autoritățile publice sau în cadrul acestora, pe o funcție de același nivel este posibil, dar are un caracter temporar. Câteva dintre aceste state sunt: Italia, Grecia, Luxembourg;

În Franța, de obicei, un funcționar public își desfășoară cariera, în cadrul unui corp eșalon, însă în situația înalților funcționari publici este posibilă mobilitatea pe orizontală.

Luând în considerare principalele elemente ce influențează dezvoltarea profesională, se poate concluziona că promovarea și mobilitatea funcționarilor publici sunt elemente structurale decisive ale carierei acestora.

Eficiența și profesionalismul sistemului administrației publice depind în egală măsură de calitatea recrutării funcționarilor publici, dar și de crearea unei metodologii de planificare și clădire a carierei, care să urmărească atragerea și menținerea în funcția publică a persoanelor calificate.

Chestionarul privind dezvoltarea carierei funcționarului public prin mobilitatea profesională cuprinde 8 itemi, vizând cunoștințe, atitudini în ceea ce privește mobilitatea profesională a funcționarului public în vederea dezvoltării carierei în domeniu. Cercetarea și-a propus abordarea investigației pe un eșantion de 15 subiecți, cu vârste cuprinse între 24-60 ani, din trei instituții publice diferite: Penitenciarul Bacău, Primăria comunei Motoșeni, Inspectoratul de Poliție Județean Bacău, persoane ce pot răspunde tuturor obiectivelor demersului meu juridico-științific.  Chestionarul reprezintă un ansamblul de întrebări ce are drept scop obținerea de informații și date care au rol de a determina din partea celui chestionat recția cu privire la mobilitatea profesională. Dintre cei 8 itemi ai chestionarului 7 sunt cu întrebări prestabilite iar ultima întrebare are un răspuns liber.

Întrebarea nr.1: În opinia dumneavoastră mobilitatea reprezintă o modalitate de formare și dezvoltare a carierei în funcția pe care o ocupați?

ALT RĂSPUNS- 0%

NU-3%

DA-12%

Întrebarea nr.2: Apreciați că mobilitatea poate duce la soluționarea unor cauze complexe și la un schimb continuu de experiență pe linia de pregătire de specialitate a personalului din această instituție?

ALT RĂSPUNS- 0%

NU-2%

DA-13%

Întrebarea nr.3: În cazul în care ați participat la un astfel de program, găsiți utilă susținerea și impulsionarea unui astfel de proces în ceea ce privește rezultatele și beneficiile obținute?

ALT RĂSPUNS- 3% Nu au participat,dar găsesc utilă mobilitatea

NU- 6%

DA- 6%

Întrebarea nr.4: Credeți că este mai posibilă modelarea personalului într-o țară străină astfel încât societatea să creeze o nouă generație de funcționari publici mai bine pregătiți profesional?

ALT RĂSPUNS- 0%

NU- 4%

DA- 11%

Întrebarea nr.5: După părerea dumneavoastră mobilitatea poate fi un factor care favorizează creșterea flexibilității funcționării autorității sau instituției publice?

ALT RĂSPUNS- 0%

NU- 0%

DA- 15%

Întrebarea nr.6: Evaluați lipsa de mobilitate profesională a funcționarilor publici ca un regres al instituției publice?

ALT RĂSPUNS- 2%, Găsind mobilitatea o stagnare

NU- 8%

DA- 6%

Întrebarea nr.7: Considerați că mobilitatea profesională poate produce dezavantaje cu privire la funcționarea instituțiilor publice în care se practică acest schimb și vă poate afecta cariera?

ALT RĂSPUNS- 1%, Depinde scop și organizare

NU- 14%

DA- 0%

Întrebarea nr.8: În situația în care ați participat la o astfel de mobilitate profesională puteți prezenta succint aspectele cele mai importante care v-au influențat cariera dumneavoastră?

Din cei 15 subiecți aleși niciunul nu a participat la vreo mobilitate, deși conform evaluării chestionarelor toți găsesc acestă mobilitate utilă în dezvoltarea carierei profesionale a unui funcționar public.

CONCLUZII ȘI PROPUNERI

În România, reglementarea funcției public, în sensul modern al accepțiunii, a fost instituită întâia oară în secolul XVIII. Evoluța ulterioară a reglementărilor în materie a fost influențată de cursul evenimentelor care au înstrăinat societatea românească de pe calea unei democrații autentice. În aceste context, statul românesc a încercat să-și creez condiții benefice pentru a se dezvolta armonios în toate domeniile.

În ceea ce privește funcția publică și funcționarul public, în reglementarea românească, literatura de specialitate afișează o multitudine de definiții, iar în Statutul funcționarilor publici acestea sunt definite expres.

Prin statutul funcționarilor publici am prezentat ansamblul de reguli referitoare la situația acestora. Funcția publică administrativă cuprinde ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome. Statul acționează prin funcționarii publici care dețin o funție publică, astfel, în cadrul organelor administrației publice putem distinge funcții care au atribute de putere, bazate pe competență și alte categorii de funcții ce nu se includ în această clasă a funcției publice.

Specific funcției administrative este reprezentat de faptul că aceasta trebuie să asigure funcționarea neîntreruptă a serviciilor publice administrative care, în totalitatea lor, alcătuiesc administația statului.

Administrația publică nu este o știință exactă, așadar nu putem vorbi, în acest sens, despre adevăruri universale. Funcționarul public contemporan trebuie să ia în considerare toate metodele existente ca să facă față așteptărilor unei agenții publice moderne.

Principala problemă actuală, în ceea ce privește funcționarul public, o reprezintă ameliorarea calităților pe care le deține și îmbunătățirea serviciilor pe care le prestează. În această situație, reformarea serviciului public se poate face prin implementarea unor standarde de conduită și integritate în rândul funcționarilor publici, familiarizarea cetățenilor cu normele de comportament la care trebuie să se aștepte din partea funcționarilor, schimbarea mentalităților și alinierea la standardele europene.

Pe lângă aceste aspecte, în prezenta lucrare am mai expus și drepturile și obligațiile existente în exercitarea funcției publice pentru a sublinia profesionalismul, imparțialitatea, independența și corectitudinea funcționarilor.

Activitatea și comportamentul funcționarului public sunt supravegheate prin sisteme de reguli fixate în acte normative ce cuprind, în unanimitate, ca trăsătură constantă și dominantă, condiția ca funcționarul public să-și urmeze cariera raportat la un standard deontologic trasat prin lege sub forma îndatoririlor pe care el trebuie să le respecte.

Necesitatea înaltei ținute morale a unei persoane care deține o funcție publică se explică numai prin misiunea acesteia de a fi liant între două categorii de interese separate, uneori caracterizate prin relații conflictuale: interesul public pe care funcționarul public este obligat să îl deservească și interesul privat al celor administrați, categorie din care el însuși face parte ca persoană particulară.

În urma cercetării practice am evidențiat faptul că mobilitatea funcționarilor publici este foarte importantă în ceea ce privește dezvoltarea lor profesională. Prin răspunsurile lor la chestionarele pe care le-am operat, funcționarii publici au găsit utilă această metodă a mobilității și susțin că sunt dispuși oricând să experimenteze această metodă de dezvoltare profesională.

BIBLIOGRAFIE

I. Tratate, cursuri, monografii:

1. Apostol Tofan Dana, Drept administrativ, Vol. I, Editura C.H. Beck, București 2010;

2. Auby Jean Marie, Robert Ducos Ader, Droit Administratif, Ediția a VII-a, Dalloz, Paris, 1968;

3. Cernea Emil, Molcuț Emil, Istoria Statului și Dreptului Românesc, Editura Universul Juridic, 2006;

4. Chiș Ioan, Istoria Statului și Dreptului Românesc, Editura Universul Juridic, București 2012;

5. Ciobanu Alexandru Sorin, Activitatea administrației publice. Domeniu public, curs universitar, Universitatea din București, 2015;

6. Constantinescu M., Iorgovan A., Muraru I., Tănăsescu S., Constituția Română revizuită. Comentarii și explicații, Editura C.H. Beck, București, 2007;

7. Corleanu Ion, Drept administrativ român, curs universitar, Academia de Studii Economice, București, 2006;

8. Drăganu Tudor, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959;

9. Drăganu Tudor, Actele administrative și faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj, 1970;

10. Ghencea Flavia,Țigănescu A.M., Drept administrativ-manual practic, Ed. Europolis, Constanța,2008;

11. Gilia Claudia, Teoria statului de drept, Editura C.H. Beck, București, 2007;

12. Haurion M., Précis de droit administratif, Société anonyme du Recueil Sirey, 1925;

13. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Editura C.H. Beck, București, 2005;

14. Lombard Martine, Mots et valeurs du service public, Dalloz, Paris, 2008;

15. Muraru I., S. Tănăsescu, Drept Constituțional și Instituții Politice, Editura All Beck, București 2006;

16. Negoiță Florin, Istoria Statului și Dreptului Românesc, Editura Universul Juridic, București, 2013;

17. Negulescu P., Tratat de Drept Administrativ. Principii Generale, Vol. I, Institutul de Arte Grafice, București, 1934;

18. Parlagi Petrișor Anton, Teoria Administrației Publice, curs universitar, Universitatea Nicolae Titulescu, București, 2009;

19. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Hamangiu, 2009;

20. Popa Nicolae, Teoria generală a dreptului, Ediția a 5-a, Editura Universul Juridic, București, 2014;

21. Popescu Slăniceanu I., Teoria funcției publice, Editura Evrika, Brăila, 1999;

22. Preda M., Drept administrativ, Partea specială, Editura Lumina lex, București, 2004;

23. Prisacaru Valentin, Funcționarii publici, Editura C.H. Beck, București, 2004;

24. Rarincescu G. Constantin, Contenciosul administrativ român, Editura Universală Alcalay&Co, București, 1936;

25. Stancu Radu, Drept civil și drept administrativ. Noțiuni de bază, Editura Fundației România de Mâine, 2003;

26. Trăilescu Anton, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, București, 2010;

27. Valea Daniela, Drept constituțional și instituții politice –în dreptul român și în drept comparat, Editura Universul Juridic, București, 2014;

28. Van Langh Agathe, Juge judiciaire et droit administratif, Dalloz, Paris, 1996;

29. Vedinaș Verginia, Drept administrativ, Ediția a IX-a revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, 2015;

30. Vedinaș Verginia, Statutul funcționarilor publici ( Legea nr. 1881.1999). Comentarii, legislație, doctrina și jurisprudență, Editura Universul juridic, 2016;

31. Zăpârțan Liviu Petru, Modernizarea țării în doctrina liberalismului românesc, curs universitar, Universitatea Babeș-Bolyai, Cluj-Napoca, 2011.

II. Acte normative:

1. Legea nr. 154 din iulie 1998 privind sistemul de stabilire a salariilor bază în sectorul bugetar și a îndemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică, lege actualizată în decembrie 2008;

2. Legea 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 600, din 8 decembrie 1999, actualizată la 5 februarie 2016;

3. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative , republicată în 2010;

4. Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, actualizată la data de 30 septembrie 2015;

5. Legea 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției;

6. Codul de conduită al funcționarilor publici reglementat prin legea nr. 7/2004, publicată în Monitorul Oficial nr. 157 din 23 februarie 2004;

7. Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, actualizată până la data de 23 mai 2016;

8. Hotărârea Guvernului României nr. 432 din martie 2004 privind accesul la dosarul profesional și la registru, modificată prin hotărârea nr. 552/2007;

9. Hotărârea Guvernului României nr. 833/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor paritare și încheierea acordurilor colective;

10. Hotărârea 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină;

11. Hotărârea nr. 611/2008 adoptată de Guvernul României pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 530, din 14 iulie 2008, actualizată în 2014;

12. Noul Cod Penal, Ediția a 2-a actualizată la 10 februarie 2014, Editura Rosetti International, București, 2014;

13. Legea 78/2014 privind reglementarea activității de voluntariat în România;

14. Codul Muncii, Ediția a II-a, Editura Hamangiu, București, 2016;

15. Constituția României, Editura Best Publishing Romania, București 2010;

16. Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, reglementat prin Hotărârea Guvernului României nr.9/2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 274 din 12 aprilie 2016.

III. Articole și studii publicate în reviste de specialitate sau în volumele unor conferințe internaționale sau interne:

1. Djuvara Mircea, Teoria Generală a Dreptului, publicat în Enciclopedia Juridică, București, 1930;

2. Belogrădeanu Ș., Considerații –teoretice și practice în legătură cu Legea 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicat în Revista Dreptul nr. 2/2000;

3. Santai Ioan, Drepturile și îndatoririle funcționarilor publici. Conținutul raportului de serviciu, publicat în Juridica, nr. 11-12/2000;

4. Vedinaș Verginia, Rozalia Ana Lazăr, Controlul de constituționalitate al actelor administrative, Revista Juridica, nr. 800/2000;

5. Podaru Ovidiu, Comentariu la Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor (actualizată în 2014), în Pandectele române, nr. 1/2002;

6. Cristea Simona, Decizia Burbaud privind dreptul la liberă circulație și efectele ei asupra sistemului românesc de funcție publică, publicat în Curierul Judiciar nr. 11/2003;

7. Cristea Simona, Libertatea de opinie a funcționarilor din România. Studiu comparat cu Franța, publicat în Curierul Judiciar nr. 12/2003;

8. Vedinaș Verginia, Considerații privind regimul suspendării actului administrativ, în Curierul Judiciar nr. 3/2003;

9. Dragoș Dacian Cosmin, Discuții privind posibilitatea anulării unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, Revista Dreptul nr. 8/2004;

10. Levitt Theodore, articolul Marketing Myopia, din Revista Harvard Business Review, 2004;

11. Țiclea Al., Competența soluționării litigiilor de muncă în cazul funcționarilor publici, publicat în Revista Română de Dreptul Muncii, nr. 1/2006;

12. Munteanu Codrin Dumitru, Administrația ca putere publică, Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 2(20)/2007;

13. Mrejeru Theodor, Ilie Elena, Condițiile pentru numirea în funcție și răspunderea juridică a funcționarilor publici, publicat în Revista Juridica nr. 2/2008.

IV. Webografie:

1. http://adevaruldespredaci.ro/civilizatia-geto-dacilor-organizare-sociala-si-drept/

2. http://www.anfp.gov.ro/

3. http://gov.ro/ro/

4. http://lege5.ro/

5. http://legestart.ro/

6. http://www.universuljuridic.ro/