Implementarea Politicilor Publice

UNIVERSITATEA „NICOLAE TITULESCU”

FACULTATEA DE DREPT

PROGRAMUL DE STUDII: ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ

LUCRARE DE LICENȚĂ

Coordonator științific

x

Student

y

București

2016

UNIVERSITATEA „NICOLAE TITULESCU”

FACULTATEA DE DREPT

PROGRAMUL DE STUDII: ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ

LUCRARE DE LICENȚĂ

Coordonator științific

x

Student

y

București

2016

CUPRINS

ABREVIERI

HG – Hotărârea Guvernului

Ed. – Editura

Op. cit. – Opera citată

M. Of. – Monitorul Oficial

CAPITOLUL I

CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND POLITICILE PUBLICE

Sănătatea, asistența socială, educația, drumurile naționale sunt câteva dintre aspectele în jurul cărora ne desfășurăm viața și nu ne putem imagina un trai corespunzător nevoilor noastre sociale fără ele. Fiecare individ în parte având nevoie de condiții elementare de dezvoltare.

Iar bunăstarea membrilor societății poate fi realizată prin intermediul unor politici publice bine elaborate, adaptate nevoilor sociale ale acesteia.

Politica reprezintă un „domeniu al activități umane care vizează relațiile, manifestăile și orientările între păturile, grupurile sociale și alte organizații active dintr-un stat sau între acestea și cetățeni în confruntările pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea și menținerea puterii și pentru controlul funcționării ei”.

Secțiunea 1. Ce sunt politicile publice?

O altă acepțiune dată politicii este: „orice politică reflectă orientrile cetățeniloce formează anumite grupări în interiorul unei țări, în legătură cu promovarea interselor lor pentru putere”.

Deducem astfel, că politica publică relevă orientările autorităților statului fie ele puteri pulice centrale sau locale, pentru domenii desfășurate la nivel național sau teritorial.

Există mai multe definiții ale politicilor publice, una dintre acestea find: „totalitatea activităților desfășurate de administrația publică centrală de specialitate, în scopul soluționării problemelor de politici publice identificate și pentru asigurarea dezvoltărilor necesare într-un anumit domeniu”.

Reținem că politicile publice nu sunt apanajul exclusiv al aparatului administrativ,ci pot să apară la nivelul insituților, precum: Parlament,Președinte, Guvern, Administrația Publică Locală.

Potrivit unui autor, politica publică reprezintă „ceea ce guvernele aleg să facă sau să nu facă” iar într-o altă definiție reprezită „o rețea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor și a resurselor alocate pentru atingerea lor în situații specifice”.

Un exemplu de o politică publică socială reprezintă actul normativ potrivit căruia a fost anulat plafonul maxim al indemnizației lunare pentru creșterea copilului, aceasta având ca scop sprijinirea mamelor în educarea și creșterea copiilor și implicit creșterea natalității. Poziția Guvernului însă e alta, Guvernul Cioloș refuză punerea în aplicare a ndemizațiilor pentru mame, menționând că în bugetul statlui nu sunt resurse financiare necesare implimentării acestei legi.

Deducem astfel, că raționamentul legiuitorului a fost de a sprijini mamele și de a spori natalitatea. Pentru implimentarea cu succes a unei politici publice este necesar ca toate autoritățile implicate în elaborarea ei să conlucreze cu autoritățile care vor veghea implimentarea ei, întrucât dacă există disensiuni la acest capitol nu-și va atine obicetivele trasate.

Deciziile, precum am observat anterior sunt luate fie la nivel central fie la nivel local. Iar autorii politicilor publice, la elaborarea acestora se ghidează de nevoile curente ale scocietății. Spre exemplu implimentarea de către Ministerul Sănătății și CNAS a programului- cardului național de sănătate vine din necsitatea menținerii a unei baze de date cu informațile privind diagnosticul și tratamentul prescris pacientului, find util mai ales în cazurile de urgență.

Astfel, politicile publice reprezintă un ansamblu de decizii adoptate de instituțiile competente ale statului fie la nivel central fie la nivel local, cu ajutorul cărora sunt planificate activități și sunt alocate resurse materiale și financiare, având drept scop realizarea unor interese publice.

§1. Sectorul public

Sectorul public reprezintă o parte componentă a economiei naționale ce asigură statul cu bunuri și servicii de bază, care nu sunt sau nu pot fi asigurate de sectorul privat.

Politicile publice reprezintă o componentă indispensabilă a statului, căci „ele oferă călăuzire funcționarilor guvernamentali și, în același timp, dau cetățenilor posibilitatea de a-și exercita controlul asupra acestor funcționari”.

Politicile publice sunt o parte componentă a activităților decizionale derulate în sectorul public. Iar politicile nu ar fi posibile fără participarea anumitor categorii.

Categorile care participă în procesul politicilor publice sunt:

actorii din cadrul statului, precum: Parlament, Guvern, ministere, autoritățile publice locale, comisii, etc.;

actorii din cadrul societății, cum ar fi: ONG-urile, grupurle de interese, grupurile de presiune, sindicatele, etc.

Politicile publice sunt un instrument aflat la dispoziția autorităților publice pentru rezolvarea sarcinilor și problemelor cu care se confruntă. Astfel, politicile publice repezintă o modalitate prin intermediul căreia autoritățile sau instituțiile publice ăși pot organiza activitățile și structurile pentru rezolvarea problemelor și sarcinilor pe care trebuie să le gestioneze.

Puterea executivă, respectiv Guvernul este cel mai important actor al politicilor publice. Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituția României: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”.

Guvernul dispunând de resurse financiare, informații, aparat tehnic aflat în subordinea sa determină poziția dominantă în stat.

Puterea legislativă, respectiv Parlamentul, are de asemenea un rol important, întrucât ca rezultat al alegerilor, cetățenii i-au delegat să supravegheze acțiunile executivului.

În acest fel poate influența politicile publice adoptate de Guvern, putând introduce de asemenea probleme în agenda guvernului.

Parlamentul, prin puterea de legiferare poate genera politici publice. Fiind apanajul Guvernului să le implementeze.

Funcționarii publici au rolul de a pune în executare legile.

Societatea civilă este destinatarul politicilor publice și are o serie de funcții. Una dintre acestea fiind funcția de monitorizare a puterii publice asupra modului de gestionare a treburilor statului. O altă funcție a societății este cea de sancționare a puterii, aceasta are loc, în principiu, în cadrul scrutinelor electorale,alte forme de sancțiune fiind grevele. O a treia funcție fiind cea educativă, realizată prin intermediul sindicatelor și patronatelor.

Într-o opinie a fost exprimată ideea că: „Societatea civilă trebuie și poate să se preocupe mult mai intens de formarea și consolidarea culturii politice, juridice și civile la nivelul celor mai reprezentative segmente ale populației”.

Grupurile de interese reprezintă actorii, care prin intermediul puterii și resurselor pe care le dețin, influențează deciziile autorităților în scopuri personale de natură economică. Grupurile de interes de cele mai multe ori sunt cele care finanțează partidele politice în campanile electorale.

Grupurile de presiune, sunt reprezentate de sindicate, ONG-uri, care prin intermediul grevelor în primul caz și al protestelor publice în cel de-al doilea, pun presiune pe autoritățile abilitate să adopte o anumită politică sau dimpotrivă.

Mass media, în calitate de a patra putere în stat, realizând opozabilitatea actelor normative adoptate de autoritățile publice, prin intermediul mesajelor transmise societății civile asigură informarea acesteia referitoare la politicile adoptate atât la nvel central cât și local.

§2. Politicile publice

Autoritățile publice antrenate în elaborarea politicilor publice urmăresc drept scop satisfacerea intereselor societății civile. Politicile publice reprezentând acțiuni colective, menite să reglementeze anumite domenii.

E necesar să deosebim acțiunile colective de cele individuale. Astfel, acțiunile colective sunt destinate unui număr nedeterminat de persoane, de fapt tuturor cetățenilor, pe când cele individuale se adresează unei anumite categorii.

Preferințele cetățenilor sunt exprimate în principiu, în cadrul alegerilor, dar mai pot fi exprimate și în cadrul sondajelor de opinie realizate de cele mai multe ori în cadrul studiilor sociologice.

Politicile publice întrunesc o serie de trăsături, precum:

reprezintă un set de decizii;

sunt adoptate de către autoritățile publice competente;

presupun asigurarea resurselor atât financiare cât și materiale pentru realizarea obiectivelor propuse;

au drept scop, satisfacerea unor interese generale;

Obiectivele politicilor publice, reprezintă stările, țelurile realizabile, dorite a fi finalizate într-o anumită perioadă de timp.

În procesul elaborării politicilor publice, Guvernul poate fi ajutat spre exemplu de către ONG-uri cu sfaturi în privința implementării unei anumite politici.

Politica unei țări este pusă în practică de către forțele politice ajunse la putere ca urmare a sufragiului universal. Cetățenii prin participarea la vot le conferă partidelor politice posibilitatea de a-și pune în practică programele electorale Deși de multe ori, programele rămân simple promisiuni electorale, neurmate de îndeplinirea angajamentelor asumate, după alegeri.

Programul de guvernare este un document deosebit de important, deoarece din el decurg politicile, obiectivele și strategiile de care se ghidează forțele publice în luarea deciziilor privind reformarea sectoarelor economiei naționale.

Diagrama expusă în figura 1.1 indică legăturile existente între politicile adoptate de autorități.

Figura 1.1. Ciclul dezvoltării politicilor publice

§3. Necesitatea politicilor publice

Necesitatea politicilor publice derivă din nevoia de a reglementa aspectele vieții cotidiene, precum: sănătate, educație, protecție socială, infrastructură, migrație, etc.

Prin politicile publice statul acționează asupra activității economice și sociale. Scopul urmărit fiind : „1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta acțiunea pieței libere, căci piața are limitări, neîmpliniri, imperfecțiuni și 2)prin politicile publice sunt promovate valorile acceptate social, de pildă valorile importante într-o societate democratică modernă (libertatea, egalitatea, dreptatea, drepturile persoanelor)”.

Precum s-a menționat, piața are imperfecțiuni, iar statul tinde prin politicile pe care le adoptă să le elimine total sau să le reducă.

Spre exemplu înasprirea sancțiunilor privind circulația necorespunzătoare pe drumurile publice are drept raționament, coenștiintizarea de către cetățeni a importanței nedepășirii limitelor de viteză, a respectării regulilor de circulație per ansamblu. În situația abaterii de la aceste reguli intervine sancțiunea.

Statul având rolul de a asigura elaborarea unor politici publice concordante cu nevoile societății civile. Iar pentru „obținerea unui nivel optim de furnizare a politicilor publice, este necesară stabilirea regulilor de redistribuție la nivel constituțional”.

Prin acesta, autorii au avut în vedere faptul că Constituția reprezintă legea supremă a țării, și pentru ca politicile publice să nu fie influențate de grupuri dominante ce urmăresc interesul lor personal și detrimental celorlalți, de aici vine necesitatea consfințirii la nivel constituțional modalitățile de redistribuție.

Trăind într-o eră a tehnologiilor, s-ar putea crea o autoritate care să vegheze sau să urmărească nevoile societății civile, acestă autoritate poate funcționa în cadrul Ministerului Comunicațiilor și Pentru Societatea Informațională, putând găzdui o aplicație web prin intermediul căreia cetățenii, mediile academic, ONG-urile și alte organizații ar putea comunica cu autoritățile publice, oferind sfaturi în privința elaborării politicilor.

Secțiunea 2. Ce este analiza pliticilor publice?

Analiza politicilor publice este o disciplină relativ nouă, apărută din nevoia efectuării unor politici fezabile, întrucât autoritățile competente în elaborarea politicilor publice au întâmpinat dificultăți privind înfăptuirea lor. Astfel, din cauza multiplelor probleme s-a impus necesitatea utilizării unor tehnici speciale pentru elaborarea și implementarea politicilor.

Analiza s-a realizat în cadrul studiilor realizate de mediile academice în publicații de specialitate.

§1. Analiza politicilor

Analiza politicilor publice reprezintă „o disciplină aplicată științelor sociale care folosește metode multiple de cercetare și argumentare pentru a produce și transformă informațiile relevante pentru politica publică, care pot fi folosite în medii politice pentru a rezolva probleme de politici publice”.

Analiza politicilor publice folosește drept sursă de documentare alte discipline științifice. Ea nu poate fi absolut obiectivă.

Ca participant al elaborării analizelor politicilor publice, mediile academice elaborează studii și teorii pentru a înțelege societatea, având drept avantaj faptul că nu sunt constrânse de timp, dar de multe ori guvernanții nu țin cont de concluziile acestora.

Mai jos este prezentată o schemă grafică a analizei politicilor, mai exact e reprezentat modului în care e determinată o politică publică, analiza conținutuli și monitorizarea și evaluarea acesteia, prin intermediul căreia este examinată aplicarea politicilor în practică.

La analizele pentru politici, avem, prezentarea informațiilor pentru susținerea politicii și propriu-zis susținerea acesteia. Iar susținerea politicii include prezentarea politicii prin prezentarea diferitor elemente ce au stat la baza ei, analistul substiindu-se rolului de actor politic, cum de altfel și actorul politic îi ia locul analistului.

Analiză a politicilor Analiză pentru politici

Figura 1.2 Model de analiză a politicilor publice

§2. Statul și politicile publice

Statul ca subiect de drept este cel care elaborează politicile publice și le transpune în viața. În doctrină s-au exprimat mai multe teorii cu privire la procesul de înfăptuire a politicilor, după cum urmează: „pluralismul: teoria potrivit căreia politicile publice exprimă într-o mare măsură preferințele formulate de grupuri provenind dintr-o diversitate de domenii; b) elitismul: teoria potrivit căreia politicile publice reflectă puterea exercitată de un număr redus de interese bine organizate, capabile să își atingă scopurile; c) marxismul: teoria după care politicile publice exprimă interesele unor grupuri de interese – clasele sociale – care au o poziție dominantă în societate și care prin intermediul lor își asigură menținerea dominației”.

§3. Modele ale politicilor

În viața de zi cu zi, pentru a lua anumite decizii folosim modele fie pozitive, fie negative. De asemenea și analiștii pentru a înțelege mai bine o anumită situație folosesc modele. Modelele reprezentând anumite aspecte ale unei probleme, analistul având în mintea sa o imagine sumară a rezolvării problemei.

Modele au rolul de a ușura munca analistului, ne permit să vedem evoluția/ consecințele adoptării unei politici, de asemenea modelele facilitează procesul înfăptuirii politicilor publice.

Există mai multe clasificări date modelelor de către specialiști, astfel potrivit funcției lor, modelele pot fi: „descriptive și normative, cele descriptive explicând evoluția fenomenelor, ajutând la prognozarea rezultatelor unor politici”.

Potrivit altori autori, analiza politicilor publice se bazează pe alte metode, precum: „modelul rațional, care impune examinarea problemei pentru înțelegerea ei, astfel încât cei care fac politici publice trebuie să stabilească ordinea tuturor valorilor, să formuleze opțiuni clare, să calculeze toate rezultatele directe și indirecte ale alegerii fiecărei decizii, să selecteze alternativele care duc la opțiunea celor mai multe valori”.

Cert este că niciun model existent la ora actual nu este perfect, încât să permit actorilor implicați în elaborarea politicilor publice să ia cea mai bună decizie.

S-a conturat o altă metodă, cea a coșului de gunoi, autorii susțin că „alegerile soluțiilor în politicile publice sunt mai bine descrise de un model al coșului de gunoi în care toată lumea își aruncă diversele probleme, în final rezultă un amestec neomogen la care toată lumea a contribuit pentru ca în final din acest coș să se aleagă apoi soluțiile pentru politici”.

Rămâne la aprecierea analistului să aleagă modelul cel mai potrivit.

Secțiunea 3. Ciclul politicilor publice, implementare

Politicile publice pentru a fi transpuse în viața parcurg mai multe etape. În cele ce urmează le voi enumera și explica.

Precum am enunțat în secțiunile anteriore, sunt implicați mai mulți actori în elaborarea politicilor publice. Iar scopul urmărit în efectuarea unei politici publice este de a a fi implimentată cu succes în viață.

Potrivit unei difiniții, „ciclul politicilor publice reprezintă un proces logic deductiv, unde actorul decizional urmărește un parcurs etapizat pentru a găsi răspunsul la o problemă reală din societate”.

Astfel, ciclul politiclor este un proces etapizat pentru rezolvarea unei probleme sociale.

Potrivit doctrinei, ciclul politicilor publice cuprinde următoarele etape:

„A decide să decizi (identificarea chestiunilor sau stabilirea agendei)

A decide cum să decizi (sau filtrarea chestiunilor)

Definirea chestiunii

Prognoza

Stabilirea de obiective și priorități

Analiza opțiunilor

Implementarea, monitorizarea și controlul politicilor

Evaluarea și revizuirea

Menținerea, succesiunea și încheierea politicilor”.

În primă etapă se stabilește agenda, adică se identifică eventualele probleme. În doctrină menționându-se că „problemele de politică publică nu intră în agendă/ nu rămân pe agenda instituțională dacă nu sunt suficient de semnificative, magnitudinea impactului este ridicată și au durabilitate în timp”.

Agenda reprezintă o listă a problemelor identificată de către analiști.

În stabilirea agendei și a chestiunilor trebuie să cunoaștem potențialii beneficiari, astfel încât să poată fi formulată o politică publică potrivit nevoilor acestora. Îa secțiunile precedente m-am referit la legea privind ridicarea indemnizațiilor de creștere a copiilor. În cazul de față, legiuitorul a identificat problema ratei mici a natalității și prin această politică a urmărit încurajarea mămicilor de a naște copii.

De aceea este necesar de a anticipa problemele și nu a le rezolva după apariție, întrucât poate fi târziu.

Ulterior, prin filtrarea chestiunilor se impune luarea unei decizii în privința modului în care trebuie luată o hotărâre.

Odată identificată problema, e necesar a fi definită pentru a înțelege problema cu care ne confruntăm.

Astfel, „felul în care problema este definită va influența procesele ulterioare de înfăptuire a politicilor, precum stabilirea obiectivelor, identificarea opțiunilor „relevante“ și evaluarea lor, indicarea standardelor ce definesc „succesul“, în baza cărora va avea loc monitorizarea și evaluarea politicilor”.

După care e util să prognozăm modalitatea de evoluție aproblemei în cauză. Următoarea etapă constă în stabilirea priorităților și obiectivelor pentru a cunoaște așteptările. Ulterior vor fi analizate opțiunile, astfel, vor fi alese opțiunile cele mai potrivite.

Cea mai importantă etapă fiind cea a implementării, monitorizării și controlului politicii publice, întrucât, odată ce analistul a optat pentru o anumită opțiune este necesar ca această opțiune să fie tradusă în practică. Odată adusă la cunoștința publicului larg și implementată va trebui monitorizată derularea ei, dacă se vor identifica lacune în buna-desfășurare a acesteia, autorul va reacționa suplimentând lipsurile, dacă este necesar.

În punerea în aplicare a politicii publice vor participa mai multe persoane, fiecare având un rol determinat.

Monitorizarea presupune „culegerea informațiilor legate de măsura în care sunt atinse scopurile programului”.

Monitorizarea deseori este confundată cu evaluarea, de aceea este necesar a delimita aceste două noțiuni. Monitorizarea este o etapă anterioară evaluării, ce le permite analiștilor să descrie rezultatele unei politici, fiind astfel o sursă ce poate fi folosită și la evaluare.

Astfel, „monitorizarea răspunde la întrebarea Ce s-a întâmplat, cum și de ce?, iar evaluarea răspunde la întrebarea: Care este diferența între ce s-a întâmplat realmente și ce nu s-ar fi întâmplat dacă acea politică nu ar fost aplicată? ”.

În doctrină s-au conturat 4 funcții pe care le îndeplinește monitorizarea, acestea fiind: „concordanța, adică dacă acțiunile celor care aplică politica publică sunt conforme cu reglementările existente; auditarea, adică determinarea dacă resursele și serviciile au ajuns la grupul țintă; contabilizare, adică dacă monitorizarea a oferit informații utile în contabilizarea schimbărilor sociale și economice produse de implementarea politicii; explicație, dacă monitorizarea oferă informații utile referitoare la explicarea diferențelor între politicile educatie, sociale.

Odată tradusă în practică o politică publică, este necesar ca periodic să fie evaluată, iar atunci când nu se află în concordanță cu nevoile sociale se impune revizuirea acesteia. În anumite cazuri se cere chiar încetarea efectelor unei anumite politici”.

În procesul evaluării se va identifica dacă este necesară menținerea politicii sau dimpotrivă încheierea acesteia. Evaluarea indică rezultatele obținute în cadrul implementării, impactul pe care l-a avut politica asupra persoanelor vizate, astfel, evaluarea reprezentând analiza amănunțită a politicii implementate.

În doctrina de specialitate sunt identificate cinci funcții ale evaluării, ea fiind: „un instrument al deciziei publice, un instrument de gestiune economică, un instrument de management, un mijloc de comunicare și de legitimare a acțiunii publice, un mijloc de formare, de schimbare a politicilor”.

Necesitatea evaluării derivă din nevoia de a expune opiniei publice consecințele politicii publice privind activitatea Guvernului ca autor al politicii, obținerea de informații pentru a îmbunătăți politica publică.

Au fost identificate mai multe tipuri de evaluare: „evaluare administrativă, evaluare judiciară, evaluare politică”.

Evaluarea administrativă este realizată de organele administrative, având drept scop verificarea utilizării fondurilor publice.

Evaluarea judiciară este acea evaluare realizată de către instanțele judecătorești în privința aspectelor legale a unei politici.

Evaluarea politică are un caracter unilateral, adică poate fi inițiată de către oricine, cetățeni, ONG-uri, etc., prin această evaluare este analizată reușita sau eșecul unei politici publice.

CAPITOLUL II

IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE

Implementarea reprezintă un proces de transpunere în practică a politicilor publice.

Secțiunea 1. Ce este implementarea

Conceptul de implementare cunoaște mai multe definiții, una dintre acestea fiind „actul în sine de implementare, de punere în practică, cât și starea finală de a fi implementat, aplicat practic”.

Procesul de implementare este unul complicat și necesită conlucrarea tuturor actorilor implicați pentru a fi tradusă cu succes în practică.

În literatura de specialitate se face referire la existența a patru modele teoretice de implementare a politicilor publice, precum: „modelul autoritar, acesta se axează pe instrumente ca planificarea, controlul, ierarhia, responsabilitatea conducerii; modelul participativ are în vedere instrumente de control ca stabilirea obiectivelor, training, adaptare, negociere, etc., modelul de coaliție a actorilor, se referă la participarea actorilor la negocierea, compromisurile făcute de către aceștia în stabilirea obiectivelor comune; modelul de învățare continuă, care presupune optimizarea de către legiuitor a obiectivelor și tehnicilor”.

Având în vedere complexitatea relațiilor sociale, este imposibil practic de a implementa o politică publică perfectă. În unele cazuri timpul alocat nu va fi suficient, în alte situații nu vor fi suficiente resurse atât financiare cât și materiale.

De aceea se impune o comunicare cât mai eficientă între actori care se ocupă de implementarea acestora, o bună înțelegere cu privire la obiectivele care trebuie atinse. Fiind necesar a fi folosite instrumente variate conforme cu normele juridice existente.

În figura de mai jos am arătat schematic procesul de implementare a unei politici publice, observându-se că, implimentarea politicii publice este direct influențată de resursele existente, de condițiile economice, sociale și politice. Iar pentru atingerea performanței este necesară o bună comunicare între instituții.

Figura 2.1. Implementarea politicilor publice

Secțiunea 2. Obstacolele implementării

Întrucât implementarea este un proces anevoios, deseori întâmplină dificultăți, acestea fiind cauzate fie de ambiguitatea scopului propus, fie nu au existat suficiente resurse pentru a fi adus la îndeplinire, fie au existat divergențe în cadrul actorilor implicați.

Printre problemele semnalate în practică în procesul implementării unei politici publice voi trata în continuare: birocrația, problemele de coordonare, presiunea timpului, probleme informaționale, etc.

§1. Birocrația

Birocrația reprezintă un obstacol important în calea implementării unei politici publice, deoarece numeroasele acte impuse de către administrația publică împiedică realizarea acesteia.

§2. Probleme de coordonare

Precum am specificat anterior, actorii implicați în procesul implementării unei politici publice trebuie să conlucreze. În caz contrat lipsa coordonării acțiunilor acestora au consecințe nefaste asupra realizării în concret a politicii publice.

Coordonarea depinde de abilitățile managerilor, de aceea autoritățile care implementează politicile publice trebuie să existe coerență între deciziile și acțiunile acestora.

§3. Presiunea timpului

O cauză de nerealizare a politicii publice poate fi și insuficiența timpului. Putând exista deseori situații în care autorii acestor politici să nu aloce un timp necesar pentru a duce la bun sfărșit o politică.Un alt motiv constă în faptul că „politicienii sunt cei ce hotărăsc finalitățile politicilor dar nu și mijloacele, astfel încât se ajunge în situația în care restrângerea cheltuielilor poate priva un program autorizat de resursele adecvate”.

§4. Probleme informaționale

O altă problemă care stă în calea unei implementări de succes este cea informațională, caracterizată prin lipsa unui mecanism performant care ar permite transmiterea informațiilor complete, corect, la un moment oportun și rapid.

Sistemul informațional având rolul de simplifica munca funcționarilor publici, fiind un instrument care permite accesul rapid la informația necesară.

Dată fiind importanța informației în etapa contemporană. Este necesar ca autoritățile publice să asigure celectarea, prelucrarea și centralizarea informațiilor într-un sistem informatizat pentru a facilita accesul rapid la informațiile stocate.

Secțiunea 3. Factorii care influențează posibilitatea unei implementări de succes

Implementarea cu succes a unei politici publice este condiționată de o serie de factori, potrivit doctrinei aceștia fiind: „circumstanțele exterioare agenției responsabile cu implementarea unei politici nu impun constrângeri paralizante; programele trebuie să dispună de timpul și resursele necesare; combinația necesară de resurse trebuie să fie disponibilă; politica ce urmează a fi implementată trebuie să se bazeze pe o teorie a cauzelor și efectelor; relația dintre cauză și efect trebuie să fie directă, cu puține, sau chiar lipsită de legături intermediare; relațiile de dependență trebuie să fie minime; trebuie să existe o înțelegere și un acord asupra obiectivelor; sarcinile trebuie să fie definite în totalitate și încadrate corect în secvențe; trebuie să existe o coordonare și o comunicare perfectă; cei cu autoritate trebuie să solicite ascultare și să fie ascultați”.

Primul factor enumerat mai sus se referă la faptul că pot exista circumstanțe exterioare care pot afecta implementarea politicii publice, iar dacă aceste constrângeri nu paralizează buna desfășurare a politicii aceasta nu va eșua.

Al doilea factor are în vedere că orice proiect pentru a fi încununat cu succes solicită timp și resurse. Un management al timpului corelat cu un program precis de cheltuire și alocare a resurselor va aduce roade.

Al treilea factor decurge din al doilea și se referă la faptul că pentru nu a ajunge în situația crizei de resurse, în cadrul procesului de implementare resursele trebuie combinate. Un exemplu ar fi în cazul construcției unui drum sunt necesare o combinație de resurse, precum mașini și utilaje, materie primă, forță de muncă, lipsa unei resurse cauzând întârzieri în darea în exploatare a drumului sau chiar nerealizarea acestuia.

Cel de-al patrulea factor are în vedere că la demararea unei politici publice trebuie să existe o bază teoretică a cauzelor și efectelor, pentru a evita implementarea unei politici proaste.

În privința relației dintre cauză și efect aceasta trebuie să fie directă pe cât posibil fără legături intermediare. Întrucât „cu cât este mai lung lanțul cauzalității, cu atât sunt mai numeroase legăturtile reciproce între relațiile cauză-efect și cu atât mai complex devine procesul de implementare”.

Necesitatea ca relațiile de dependență să fie minime derivă din faptul că cu cât mai mulți agenți sunt implicați în implementarea unei politici cu atât șansele de reușită sunt mai mici, căci în caz că un agent nu-și poate îndeplini sarcinile va perturba îndeplinirea celorlalte sarcini.

Iar în privința obiectivelor trebuie să existe o înțelegere și un acord al tuturor actorilor implicați. E necesar să existe comunicare în cadrul instituției, fiind necesar să existe un bord de conducere care să managerieze inclusive departamentul de comunicare și relații publice.

Secțiunea 4. Factori care determină eșecul

În doctrină s-a stipulat că printre factorii din cauza cărora o politică publică eșuează se numără: „municipalitățile responsabile cu implementarea nu au fost suficient motivate; numărul funcționarilor publici s-a dovedit insuficient; normele de aplicare au apărut cu întârziere; solicitanții nu au înțeles aranjamentele de subvenționare; societatea nu o sprijină suficient politica elaborată; declarațiile funcționarilor publici superiori au creat confuzii în mass-media”.

Pentru a evita eșecul, actorii implacați în elaborarea unei politici trebuie să aibă un plan bine-determinat, să aibă în echipă manageri organizați, la dezbaterea proiectului politicii să participe societatea civilă.

Secțiunea 5. Evaluarea implementării unei politici publice

Ca urmare a implementării unei politici publice este necesar să anlizăm dacă politica și-a atins obiectivele propuse și să desiminăm rezultatele acesteia. Acest stadiu reprezentând de fapt procedura evaluării menită să arate care sunt rezultatele unei politici și eficiența acestei politici.

Evaluarea se deosebește de analiza politicilor prin caracterul prospectiv al acesteia spre deosebire de analiză care are un caracter prospectiv.

Câteva dintre motivele pentru care o politică poate fi evaluată sunt: „rezultatele nesatisfăcătoare ale aplicării politicii, în comparație cu așteptările avute, necesitatea obținerii de noi informații pentru a îmbunătăți acea politică, evaluarea este solicitată de instituția care finanțează aplicarea acelei politici, necesitatea de a justifica cheltuielile deja făcute și a celor prevăzute în viitor, responsabilizarea agenției față de clienți și față de comunitate”.

§1. Creșterea responsabilității administrațieie publice cu privire la propriile acțiuni și crearea unui cadru prin care să fie posibile monitorizarea de către societatea civilă a acestei activități (creșterea transparenței actului guvernării)

Administrația publică, este definita potrivit art. 2 lit. A) din Legea nr. 544/2001 ca fiind „orice autoritate ori instituție publică ce utilizeaza sau administrează resurse financiare publice, orice regie autonomă, companie naționala, precum și orice societate comercială aflată sub autoritatea unei autorități publicecentrale ori locale și la care statul român sau, după caz, o unitate administrativ-teritorială este acționar unic ori majoritar”.

Astfel, administrația publică ar trebui să creeze un cadru prin intermediul căruia societatea civilă ar monitoriza activitatea administrației civile și de a permite participarea acesteia la luarea deciziilor.

Cetățenilor ar trebui să li se acorde posibilitatea să participe la procesul decizional, întrucât este de esența democrației participarea publică.c

Este necesar ca în inițierea unei politici publice să fie consultată societatea civilă căci doar așa se va asigura o implementare care va fi susținută de societate și implicit se va transparentiza procesul decizional.

§2. Creșterea eficienței și a calității activităților desfășurate în cadrul administrației publice

Pentru a crește eficiența și calitatea activităților în cadrul administrației publice este necesar a fi alocat timp și resurse suficiente. Funcționarul public are nevoie pentru a lucra eficient de echipamente informatice performante, de materiale necesare.

De aceea pentru ca activitățile desfășurate la nivelul administrației publice să fie eficiente va trebui ca personalul administrativ să aibă competențe și capacitate de execuție, aceștia trebuie să aibă o pregătire corespunzătoare, studii de specialitae, capacitae de lucru în echipă, de comunicare.

Astfel, pentru asigurarea eficienței este necesar ca personaul administrativ să fie disciplinat,competent să aibă capacitate de organizare și să gestioneze bine timpul și resursele.

§3. 3 Orientarea către nevoile cetățeanului a politicilor publice

Administrația publică, în implementarea politicilor publice trebuie să țină cont de nevoile cetățeanului. Cetățenii ar trebui informați cu privire la politicile publice care li se adresează, având posibilitatea să aibă controlul asupra actului decizional.

Administrația publică trebuie reformată, la nivelul structurii administrative trebuie pregătite cadre calificate, căci astfel s-ar asigura servicii eficiente, calitative și durabile, iar încredere societății civile ar crește.

Iar prin participarea cetățenilor la procesul de implementare s-ar transparentiza sistemul administrativ și s-ar diminua corupția.

CAPITOLUL III

MODELE DE IMPLEMENTARE. STUDIU DE CAZ

Potrivit doctrinei există două modele de implementare a politicilor publice, modelul de sus în jos și de jos în sus.

Modelul de implementare de sus în jos are în vedere că autorii politicilor sunt persoanele alese la conducere în mod democratic în cadrul scrutinelor electorale, adresându-se electoratului care i-au votat.

Potrivit doctrinei, „trăsătura principală a modelului de implementare de sus în jos a politicilor publice este că se pornește de la o decizie guvernamentală și se iau în discuție probleme, precum: în ce măsură sunt acțiunile reprezentanților agențiilor guvernamentale și ale grupurilor implicate consistente cu obiectivele și procedurile cuprinse în politica respectivă; în ce măsură sunt atinse în timp obiectivele; care sunt principalii factori care afectează rezultatele politicii; cum a fost reformulată în timp politica pe baza experientei?”.

Actorii aflați la conducere au propuneri de politici publice, pe care le pun în discuție, analizează punctele aflate pe ordinea de zi, dezbat, analizează care sunt punctele tari și cele slabe, ce impact va avea politica asupra beneficiarilor și cum va fi tradusă în viață.

Dar la procesul de implementare trebuie să participe și reprezentanții beneficiarilor sau ei înșiși, „implementarea trebuie să se bazeze și pe un proces de interacțiune între organizații, ai căror membrii pot avea propriile lor valori, perspective și priorități diferite atât unele de celelalte cât și în raport cu susținătorii unei anumite politici”.

Dată fiind importanța unei politici, aceasta trebuie să corespundă nevoilor majorității grupului țintă căruia i se adreasează, de aici vine necesitatea consultării cetățenilor cu privire la așteptările pe care le au de la implementarea unei anumite politici, căci în ultimă instanță scopul unei politici publice este de a rezolva probleme cu care se confruntă societatea.

De multe ori politica deși este bine formulată nu poate rezolva toate problemele pe care le au cetățenii, din cauza insuficienței resurselor financiare disponibile.

Spre exemplu Legea promulgată de Traian Băsescu în 2008 privind mărirea cu 50% a salariilor din educație a stârnit valuri de critică din partea Guvernului, care susținea că această majorare va avea efect catastrofal asupra economiei României, numind această măsură iresponsabilă.

Ulterior promulgării, Guvernul a emis OUG 136/2008 prin care amână intrarea în vigoare a legii, iar Curtea Constituțională a decis că această ordonanță este neconstituțională. Ca răspuns, Guvernul emite OUG 151/2008, abrogând vechea ordonanță neconstituțională propunând majorări graduale ale salariilor profesorilor cu până la 28%, în două tranșe, de majorările cele mai mari urmând să beneficieze cadrele didactice cu venituri reduse. Ulterior Curtea Constituțională a declarat neconstituționale alte două articole din cea de-a doua ordonanță . Iar în 2010 la 8 decembrie a fost aprobată de Guvern OUG 113 privind eșalonarea plății, pe o perioadă de trei ani, începând din 2012, a drepturilor salariale câștigate în instantă de către profesori.

Autoritățile publice ca autori de politici publice ar trebui să țină cont în momentul propunerilor legislative de situația economico-financiară a țării, pentru a putea realiza în practică programele pe care le adoptă. Căci o politică care nu are sustenabilitate financiară creează disensiuni în societate și între guvernați și societatea civilă.

Politicile publice îl privesc pe cetățean, iar actorii care le implementează au responsabiliate față de cetățeni privind buna lor înfăptuire, „autoritățile guvernamentale informează cetățenii cu privire la politicile care sunt concepute și la drepturile și responsabilitățile lor cu privire la acestea

Cel de-al doilea model de implementare este cea de jos în sus presupune că punctul de plecare nu e decizia guvernamentală ci un grup de persoane la nivel inferior.

Modelul de jos în sus având avantajul că „în considerare rolul relațiilor formale și informale care constituie rețelele de actori, publici și privați, implicați în formularea și aplicarea unei politici. El accentuează că succesul sau eșecul unei politici depinde nu de puține ori de capacitatea sau voința birocraților aflați la nivele inferioare de a o aplica sau de felul în care se implică alți actori”.

Avantajul modelului de implementare de jos în sus constă în faptul că birocrații de la nivelele de jos cunosc mai bine problemele comunității fiind mai aproape ierarhic față de aceștia. Aceștia se axează pe promovarea unor politici publice dintr-o arie restrânsă.

Dintre cele două modele de implementare, potrivit unui doctrinar „formularea conceptului de coaliție de susținere, acestă abordare având avantajul că accentul se mută de la decizia privind o politică la problema căreia i se adresează acea politică și analizează strategiile folosite de diferiți actori, publici sau privați, de a trata o problemă, în funcție de interesele lor”.

CONCLUZII

Tema analizată în cadrul lucrării date este de mare actualitate, întrucât nu ne putem imagina viața fără politici publice, fie ele sociale, economice, etc.

Politicile publice reprezintă un ansamblu de decizii adoptate de instituțiile competente ale statului fie la nivel central fie la nivel local, cu ajutorul cărora sunt planificate activități și sunt alocate resurse materiale și financiare, având drept scop realizarea unor interese publice.

Scopul propus cu prilejul elaborării lucrării a fost de a indica care sunt etapele implementării unei politici publice, care sunt actorii implicați și de a identifica importanța unei politici publice. Necesitatea politicilor publice derivă din nevoia de a reglementa aspectele vieții cotidiene, precum: sănătate, educație, protecție socială, infrastructură, etc.

Am prezentat doctrina consolidată până în momentul de față cu privire la ciclul politicilor publice. Ciclul politicilor publice cuprinzând următoarele etape: stabilirea agendei, filtrarea chestiunilor, definirea chestiunii, prognoza, stabilirea de obiective și priorități, analiza opțiunilor, implementarea, monitorizarea și controlul politicilor, evaluarea și revizuirea, menținerea, succesiunea și încheierea politicilor. Toate aceste etape nu sunt obligatoriu de urmat, autorii alegând să urmeze o anumită etapă sau dimpotrivă să o evite.

Implementarea este totuși cea mai anevoiasă etapă întrucât procesul de implementare este unul complicat și necesită conlucrarea tuturor actorilor implicați pentru a fi tradusă cu succes în practică.

În procesul implementării pot apărea o serie de obstacole precum: birocrația, probleme de coordonare, probleme informaționale, presiunea timoului, lipsa resurselor necesare, etc.

De aceea actorii implicați în evaluarea implementării unei politici publice trebuie să creeze un cadru care ar permite monitorizarea acestui proces de către societatea civilă, astfel determinând creșterea calității activităților desfășurate în cadrul administrației publice și orientarea către nevoile cetățeanului a politicilor publice.

În ultima parte a lucrării am realizat un studiu de caz privind legea 66/2016 pentru modificarea si completarea OUG 111/2010 privind concediul si indemnizatia lunara pentru cresterea copiilor.

Politica mai sus menționată având ca scop sprijinirea mamelor în vederea creșterii copiilor și de a spori în acest fel creșterea natalității.

BIBLIOGRAFIE

Cărți, cursuri, studii:

Mic dicționar enciclopedic, Ed. Ștințifică și Enciclopedică,Bucrești, 1978;

Dicționarul Expicativ al Limbii Române, Ed. Academiei, București, 1984;

Dye Thomas, Understanding Public Policy (7 ͭ ͪ ed.), Englewood Cliffs, NJ, Pretice Hall 192;

Miroiu A., Introducere în analiza politicilor publice, Ed. Paideia, București, 2001;

Mungiu-Pippidi A., Ioniță S., Politici Publice, Ed. Polirom, Iași, 2002;

Voicu C., Moinescu G., Voicu A. C., Fundamente de drept, Ed. Sitech, Craiova, 2008;

Popescu Luminița, Politici Publice, Ed. Economică, București, 2003;

Miroiu A., Rădoi M., Zulean M., Analiza politicilor publice, București, 2002;

Weimer L., David și Vinning, Aidan R., Analiza politicilor publice – concepte și practică( adiția a III-a), Ed. Arc, București, 2004;

Dunn W.N., Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1981, cap.5;

Simon H., Reason in Human Affairs, Oxford, Basil Blackwell, 1983;

March, J.G, Olsen, J.P., Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics,New York. Free Press, 1989;

Profiroiu M. C., Iorga E., Manual de politici publice, Ed. Economică, București, 2009;

Hogwood Brian W.,. Gun Lewis A, Politici publice și administrație publică, Ed. Trei București, 2000;

Arnaud Serge , Boudeville Nicolas, Evaluer des politiques est programmes publics, Editions de Performance, Paris, 2004;

Howlett, M., Ramesh, M., Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, 1995;

Webster’s Dictionary, Oxford English Dictionary;

Potůček M., Vass L., Dimensions of Public Policy: Values, Processes, Implementation and Results, în Public Policy CEE: Theories, Methods, Practices, NISPAcee, 2003;

McKinney, J.B., Howard, L.C.: Public Admnistration, Praeger, Westport, 1998;

Sabatier, P.A. “Top-down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis”, în Journal of Public Policy, 6, 1986;

Holdar G.G., Zakarchenko, O., Citizen Participation Handbook, People s Voice Project, International Center for Policy Studies, iMedia ltd., Kiev 2002.

Legislație:

Legea nr. 66/2016 Monitorul Oficial, Partea I nr. 304 din 20 aprilie 2016;

HG nr. 870/2006 publicat în M. Of. nr. 637 din 24 iulie 2006;

Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public publicată ]n M. Of. nr. 663 din 23 oct. 2001.

Siteuri web:

http://www.stiripesurse.ro/guvernul-ciolo-refuza-sa-puna-in-aplicare-majorarea-indemniza-iilor-pentru-mame-nu_988670.html, vizitat la 14.05.2016;

http://www.mediafax.ro/politic/legea-privind-cresterea-salariilor-profesorilor-publicata-in-mo-3386946, vizitat la 20. 06. 2016.

http://www.gandul.info/stiri/guvernul-a-decis-sa-plafoneze-majorarea-salariilor-in-educatie-boc-economia-nu-poate-suporta-o-crestere-de-50-la-suta-8117891, vizitat la 20. 06. 2016.