Dreptul DE Proprietate Publica

INTRODUCERE

Într-o societate organizată pe baza principiilor economie de piată, importanța dreptului de proprietate se amplifică, frecvența actelor juridice civile referitoare la acest drept fundamental și litigiile în acest domeniu crescând considerabil.

Pe de altă parte, se constată că circulația bunurilor imobile și a bunurilor mobile ce constituie obiecte ale dreptului de proprietate aparținând persoanelor fizice și juridice se realizează pe două căi principale: prin acte juridice civile ale căror efecte se produc în timpul vieții acestor persoane participante la încheierea lor și prin transmisiune succesorală cu efecte după moartea titularului bunurilor.

Dreptul de proprietate publică și privată este cel mai important drept subiectiv civil de natură patrimonială, care are conținut economic evaluabil în bani.

Pentru aceste considerente, nu poate fi concepută cultura juridică fără cunoașterea acestei instituții centrale, care însumează norme juridice cuprinse în legea fundamentală română ( art. 44, 45, 46 și art. 136, Constituție), Codul Civil, în Legea fondului funciar nr. 18/1991 precum și în alte acte normative.

Înainte de a fi un drept, proprietatea este o realitate socială și economică. Asumarea calității de stăpân al unui lucru, dispunerea de acesta după bunul plac pentru satisfacerea nevoilor proprii, afirmarea acestor prerogative față de terți, cărora li s-a pretins să le recunoască și să le respecte, s-au născut înaintea dreptului.

Apropierea unui bun de către o persoană, puterile pe care aceasta le exercită asupra bunului, raporturile ce se pot stabili între persoane cu privire la bunuri, în scopul satisfacerii nevoilor proprii dar și a celor specifice comunității din care face parte, nu sunt invenții ale legiuitorului. Acesta nu a făcut decât să sistematizeze și să organizeze raporturile de proprietate născute anterior, în acord cu ceea ce s-a considerat a fi interesul dominanat al societății situate pe o anumită treaptă a evoluției sale.

Proprietatea, ca realitate economică și socială, a constituit astfel premisa nașterii dreptului de proprietate, ea devenind un astfel de drept îndată ce a intrat în atenția autorității statale și a făcut obiectul regelementărilor. Anterior acestei regelemetări, proprietatea era mai puternică, în sensul că exercitarea sa de către stăpânul bunului nu cunoștea alte limitări decât cele consimțite prin respectarea tradițiilor comunității căreia acesta îi aparținea. Reglementarea proprietății și transformarea sa în drept de proprietate a adus cu sine și o serie de limitări, statul arogându-și poziția de exponenet al interesului general al societătii și dictând reguli precise pentru exercitarea sa. În același timp, proprietatea a fost întărită prin garantarea dreptului de proprietate, crearea cadrului juridic necesar apărării sale față de eventuale încălcări de către terți, dar și prin extinderea câmpului său aplicativ asupra a noi domenii individuale.

Proprietatea nu putea rămâne în afara sferei de reglementare a dreptului pentru că ea reprezintă premisa oricărei activități economice, adică premisa funcționării motorului oricărei societăți iar finalitatea dreptului este tocmai aceea de a organiza și asigura funcționarea societății.

Pentru redactorii Codului civil francez, exponenți ai ideilor Revoluției franceze, dreptul de proprietate este un drept natural, inerent ființei umane. Așa se explică puținele limitări pe care codul le aduce dreptului de proprietate. Acești redactori au avut însă înțelepciunea să prevadă că evoluția societății ar putea impune noi limitări și au creat premiza ca acestea să poată fi create prin lege.

Limitările sunt impuse de necesitatea armonizării intereselor titularului dreptului de proprietate cu cele ale altor titulari de drepturi, dar și cu cele ale comunității.

Importanța dreptului de proprietate pentru indivizi și pentru societate a condus și la includerea în cuprinsul regelemtăilor internaționale consacrate drepturilor omului a unor prevederi menite să protejeze dreptul de proprietate privată.

În art. 17 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, adoptată de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite în anul 1948, se prevede că orice persoană are dreptul la proprietate și nimeni nu poate fi privat în mod arbitrar de proprietatea sa.

La rândul său, Convenția europeană a drepturilor omului și a libertăților fundamentale, adoptată la 4 noiembrie 1950 de statele membre ale Consiliului Europei, prin art. 1 alin. (1) din Protocolul adițional nr. 1, adoptată în anul 1952 include dreptul de proprietate în categoria drepturilor omului. Prevederea citată este în sensul că orice persoană fizică ori juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale și nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică, în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.

În jurisprudența adoptată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a statuat că noțiunea de „bunuri”, utilizată de art. 1 al Protocolului nr. 1 are o semnificație autonomă și include nu numai proiprietatea bunurilor corporale dar și alte drepturi reale cum sunt dreptul de servitute, dreptul de uzufruct sau dreptul de concesiune.

CAPITOLUL I

Considerații generale privind dreptul de proprietate

1.1. Noțiunea de proprietate și de drept de proprietate

Proprietatea l-a însoțit pe om din zorile civilizației. El este singura ființă care, dotată cu rațiune, a pus stăpânire nu numai pe mediul său natural, ci și pe celelalte ființe. Asupra a tot ce-l înconjoară, asupra a tot ce descoperă s-a declarat stăpân și aplică sau cere aplicarea față de alți semeni a normelor sociale prin intermediul puterii, la început a comunităților obștești, mai apoi a statului.

În diferitele stadii ale dezvoltării societății omenești a existat preocuparea de a justifica instituția proprietății, toate curentele, toate concepțiile au rămas unanime în a susține importanța și necesitatea ei, însă, din interese care nu fac obiectul lucrării de față, preocupările au fost diferite în privința originii și a scopurilor sale.

Proprietatea este dreptul pe care îl are cineva de a se bucura și dispune de un bun în mod exclusiv și absolut, însă în limitele determinate de lege.

Dreptul de proprietate este strâns legat de patrimoniu și în doctrina română s-a considerat că este strâns legat de persoana titularului. Noțiunea dreptului de proprietate este dată de art. 848 Cod civil român, după modelul său francez de la 1804.

Dreptul de proprietate se definește ca fiind acel drept real care conferă titularului atributele de posesie, folosință și dispoziție asupra unui bun, atribute pe care le poate exercita în plenitudinea lor, în putere proprie și în interes propriu, cu respectarea normelor juridice în vigoare. Este definiția cea mai completă împărtășită în doctrina română și este pusă în legătură cu natura subiectivă a dreptului de proprietate.

Exercitarea dreptului de proprietate este realizată prin concordanța care trebuie să existe între capacitatea juridică și dreptul subiectiv.

1.2. Reglementarea juridică a dreptului de proprietate

Constituția României consacră dreptului de proprietate un sediu general, intitulat “Proprietatea” din titlul “Economia și finanțele publice”, și un sediu special pentru dreptul de proprietate privată, intitulat “Dreptul de proprietate privată”,din capitolul “Drepturile și libertatile fundamentale”.

Principiile constituționale în această materie sunt urmatoarele:

proprietatea este publică și privată;

proprietatea privată este inviolabilă în condițiile legii organice, garantată și ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular;

dreptul de proprietate privată asupra terenurilor poate fi dobândit de cetățenii străini și apatrizi numai în urmatoarele conditii:

aderarea la Uniunea Europeană;

tratatele internaționale la care România este parte;

reciprocitatea;

conform legii organice;

mostenirea legala

exproprierea pentru o cauză de utilitate publică este condiționată de o dreaptă și prealabilă despăgubire, iar naționalizările sau orice alte măsuri de trecere în proprietatea publică a unor bunuri pe baze discriminatorii sunt interzise;

caracterul licit al dobândirii averii este prezumat;

proprietatea publică este garantată și ocrotită prin lege, iar bunurile proprietate publică sunt inalienabile.

O serie de legi speciale conțin prevederi referitoare la materia proprietății private și publice:

Legea nr.18/1991privind fondul funciar;

Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor;

Legea nr.112/1995 privind reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe trecute în proprietatea statului;

Legea nr.7/1996 a cadastrului și a publicității imobiliare;

Legea nr.8/1996 privind drepturile de autor;

Legea nr.114/1996 privind locuințele;

Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia;

Legea 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv.

1.3. Felurile proprietății în raport de proprietar

Conform Constituției României, dreptul de proprietate poate fi: drept de proprietate publica și drept de proprietate privată. Dinstincția între proprietatea publică și cea privată este determinată de:

persoana care reprezintă subiectul dreptului de proprietate;

obiectul asupra căruia se exercită dreptul de proprietate;

regimul juridic aplicabil.

CAPITOLUL II

Dreptul de proprietate publică

2.1. Noțiunea și reglementarea legală a dreptului de proprietate publică

Statul și unitățile administrative-teritoriale, spre deosebire de alte subiecte de drept, pe lângă faptul că sunt persoane juridice, subiecte de drept privat, sunt în primul rând subiecte de drept public purtătoare ale atribuțiilor de autoritate. Această dublă calitate le conferă aptitutdinea de a fi singurii titulari ai unui drept de proprietate cu un regim juridic diferit de cel comun: dreptul de proprietate publică.

Temeiul existenței acestui drept îl reprezintă Constituția care, prevede că: „Proprietatea este publică sau privată”, și de asemenea „Proprietate publică este garantată și ocrotită prin lege și aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale”.

Au fost făcute referiri privind existenșa proprietății publice și în urmîtoarele legi :

Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică;

Legea nr. 7/1996 privind cadastrul și a publicității imobiliare;

Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală

Codul silvic.

Acestei materii i-a fost consacrat un act normativ specialși anume Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Din punct de vedere terminologic există diferențe între prevederile constituționale care se referă la proprietate publică și dispozitiile Legii fondului funciar nr. 18/1991 care utilizează termenul de domeniu public, cea ce a dat naștere întrebării dacă acești termeni sunt echivalenți.

Noțiunile de domeiu public și proprietate publică sunt echivalente, prima nefăcând decât să determine bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publică.

2.2. Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică

Deosebirea esențială dintre dreptul de proprietate publică și dreptul de proprietate privată constă în regimul diferit pe care îl au cele două forme ale dreptului de proprietate.

Atât Constituția, cât și reglementări deosebit de importante în materie, respectiv Legea nr. 18/1991 privitoare la fondul funciar, modificată și republicată, precum și art. 11 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia dispun că bunurile care formează obiect al proprietății publice sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile.

Regimul juridic al dreptului de proprietate publică rezultă și din modul în care acesta se execută, și anume în regim de drept public.

A) Dreptul de proprietate publică este inalienabil. Conform Constituție și art. 11 lit. a) din Legea nr. 213/1998 dispune că bunurile proprietate publică nu pot fi înstrăinate, ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condițiile legii. Astfel, bunurile proprietate publică sunt scoase din circuitul civil general.

Inalienabilitatea bunurilor care constituie obiect al dreptului de proprietate publică impune nu numai soluția interdicției înstrăinării lor, ci și împosibilitatea dobândirii acestora de către terți prin oricare alt mod de dobândire reglementat de lege. Actele juridice încheiate cu încălcarea principiului inalienabilității dreptului de proprietate publică sunt lovite de nulitate absolută.

Inalienabilitatea bunurilor proprietate publică operează numai atât timp cât bunul aparține domeniului public. În momentul în care un bun proprietate publică, prin decizia autorității competente, în conformitate cu prevederile legii, este dezafectat din domeniul public și trece în domeniul privat al statului sau al unității sale administrativ-teritoriale, el va urma regimul juridic al bunurilor din acest domeniu, astfel că va putea fi înstrăinat, în condițiile legii.

Bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate, în condițiile determinate de lege. Aceasta nu înseamnă că bunurile respective ar înceta să mai aparțină domeniului public sau că ele ar putea fi înstrăinate. Aceste posibilități juridice au în vedere modalitățile specifice de punere în valoare, de exploatare a bunurilor ce apațin domeniului public.

B) Bunurile proprietate publică sunt imprescriptibile. Deși Codul civil nu conține reglementări precise privitoare la domeniul public, printr-o dispoziție înscrisă în materia prescripției, declară bunurile care fac parte din aceasta, imprescriptibile, deoarece sunt scoae din circuitul civil general. Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil atât extinctiv, cât și achizitiv.

Extinctiv, imprescriptibilitatea reprezintă acțiunea în revendicare privitoate la un bun proprietate publică, care poate fi exercitată oricând, nestingându-se prin neexercitarea ei într-un anumit termen.

Achizitiv, imprescriptibilitatea bunurilor proprietate publică semnifică împrejurarea că acțiunea în revendicare cu privire la aceste bunuri nu poate fi paralizată de către pârâtul posesor prin invocarea dobândirii priorității prin prescripția achizitivă sau a dobândirii prioprității bunurilor mobile corporale prin posesia de bună-credință.

C) Bunurile din domeniul public sunt insesizabile. În măsura în care bunurile din domeniul public nu sunt în circuitul civil general, ele sunt și insesizabile, adică nu pot fi urmărite de către creditorii titularilor dreptului de proprietate asupra acestor bunuri,respectiv statul și unitățile administrativ-teritoriale. Bunurile care prin natura sunt proprietate publică nu au cum să fie urmărite de creditori, iar cele care sunt prin destinația legii proprietate publică înseamnă că interesează colectivitatea, astfel că nu se poate pune problema urmăririi lor.

2.3. Clasificarea drepturilor reale

În dreptul civil român drepturile reale se clasifică în: drepturi reale principale și drepturi reale accesorii.

Drepturile reale principale sunt acele drepturi care au o existență de sine stătătoare în raport cu alte drepturi reale sau drepturi de creanță.

Drepturile reale principalesunt: dreptul de proprietate și dezmembrămintele acestuia.

Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, dreptul de proprietate poate fi:

drept de proprietate publică ce aparține, în regim de drept public, statului și unităților administrativ-teritoriale;

drept de proprietate privată ce poate aparține oricărui subiect de drept.

Din punct de vedere al subiectelor și al regimului de punere în valoare, subiectele de drept public pot constitui cu privire la bunurile proprietatea lor publică sau privată:

Dreptul de administrare

Dreptul de concesiune

Dreptul de folosință

Dreptului de proprietate privată îi corespund dezmembrămintele:

Dreptul uzufruct

Dreptul de uz

Dreptul de abitație

Dreptul de servitute

Dreptul de superficie

Drepturile reale accesorii sunt afectate garantării unor drepturi de creanță și, existența lor depinde în mod direct și nemijlocit de existența drepturilor pe care-l garantează.

Dreptul de ipotecă constă în garanția constituită titularului său asupra unui bun imobil proprietatea debitorului, sau asupra dreptului de uzufruct cu privire la un imobil ce aparține acestuia, de a se îndestula cu preferință și în mâna oricăruia s-ar găsi bunul la momentul executării, din valoarea bunului, în cazul în care debitorul nu-și îndeplinește, la scadență, obligația asumată.

Dreptul de gaj constă în garanția recunoscută de debitor creditorului său de a putea să execute, la scadență, un bun mobil din patrimoniului debitorului, sau prin reținerea, sub controlul justiției, în proprietatea celui bun în contul creanței neexecutate, sau prin vânzarea acestuia, tot sub controlul justiției și îndestularea cu preferință de creditorii chirografari, din prețul astfel obținut.

Privilegiile sunt reglementate atât în Codul civil, cât și în alte acte normative speciale, reprezintă anumite clauze legale de preferință pe temeiul cărora, date fiind calitatea și modul în care s-a născut creanța, creditorii pot obține plata datoriei cu preferință înaintea altor categorii de creditori, chirografari sau chiar titulari de anumite garanții reale.

2.4. Subiectele dreptului de proprietate publică

Subiectele dreptului de proprietate publică sunt:

Statul aspra bunurilor din domeniul public de interes național

Unitățile administrativ-teritoriale care reprezintă comuna, orașul, municipiul, județul, asupra bunurilor din domeniul public de interes național.

Nici un alt subiect de drept public sau de drept privat nu poate fi titular al dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public. Aceste subiecte de drept dobândesc, la rândul lor, un drept real propriu de administrare sau de concesiune asupra bunurilor astfel primite, care nu se confundă cu dreptul de proprietate, ci reprezintă o modalitate specifică de exercitare a dreptului de proprietate publică.

Potrivit Legii nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică se dobândește:

pe cale naturală;

prin achiziții publice efectuate în condițiile legii;

prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;

prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de consiliul local, dacă bunul astfel dobândit intră în domeniul public;

prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților sale administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;

prin alte moduri prevăzute de lege.

Legea permite ca anumite bunuri proprietate publică să fie dobândite prin trecerea lor din proprietatea privată a statului sau a unităților sale administrativ-teritoriale în proprietatea publică a acelorași subiecte de drept public.

2.5. Obiectul și formele dreptului de proprietate publică

Obiect al dreptului de proprietate, in principiu, poate fi orice bun mobil sau imobil. Bunurile aparținând statului, respectiv unităților administrativ-teritoriale, poartă denumirea de „bunuri domeniale”.

Bunurile domeniale se împart în două categorii și anume:

a) bunuri aparținând domeniului public;

b) bunuri care aparțin domeniului privat  ;

Domeniul public cuprinde bunurile care, prin natura lor ori prin destinația lor, sunt declarate prin lege ca aparțin domeniului public. Domeniul public poate fi de interes național ori local.

Domeniul public de interes național aparține statului. După Constituție aparțin domeniului public de interes național:

bogațiile de orice natură ale subsolului;

căile de comunicații;

spațiul aerian;

apele cu potențial energetic valorificabil;

plajele;

marea teritorială;

resursele economice ale zonei și platoului continental al Mării Negre;

albiile râurilor, fluviilor și cuvetele lacurilor de interes public,

rezervațiile și parcurile naționale;

monumentele istorice și ale naturii;

terenurile pentru nevoile apărării țării;

terenurile folosite pentru cercetări științifice;

fâșia de protecție a frontierei, aeroporturile,

clădirile având destinația să servească drept sedii ale instituțiilor centrale ale statului și ale organelor judecătorești.

Domeniul public local al comunelor și orașelor cuprinde: terenurile si clădirile de interes public, piețele, căile de comunicații, străzile, zonele de agrement, parcurile publice, pădurile, pașunile, lacurile, alte bunuri mobile sau imobile care sunt, potrivit legii sau naturii lor, de interes local.

Domeniul privat al statului cuprinde bunurile ce alcătuiesc patrimoniul privat al statului și unităților administrativ-teritoriale (comuna, orașul,municipiul, județul).

CAPITOLUL III

Drepturile reale corespunzătoare proprietății publice

3.1. Dreptul de administrare

3.1.1. Reglementarea legală

Legea nr. 213/1998 prevede că „Bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităților administrației publice centrale și locale, a altor instituții publice de interes național, județean sau local”. Dispoziții legale referitoare la dreptul de administrare găsim și într-o serie de alte legi ordinare, cum ar fi:

Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală;

Legea nr. 15/1990 privind transformarea unităților economice de stat în regii autonome și societăți comerciale;

O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activităților regiilor autonome;

Legea nr. 58/1991 privind privatizarea societăților comerciale astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 88/1997;

Legea nr. 99/1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice.

Dispozițiile constituționale dar și cele ale legii cadru sunt cele care enumeră expres și limitativ titularii dreptului de administrare.

Legea nr. 15/1990 reprezintă actul normativ prin care au fost înființate regiile autonome. Înființarea acestor agenți economici s-a realizat practic prin transformarea fostele unități economice de stat ce funcționau în ramurile de interes strategic pentru economia națională.

În condițiile stabilite prin legea enunțată, numărul regiilor autonome înființate a fost foarte mare, motiv pentru care, prin O.U.G. nr. 30/1997 s-a creat posibilitatea legală a reorganizării marilor entități economice în societăți comerciale, așa încât regiile autonome au continuat să funcționeze doar într-un număr strict necesar. Reorganizare legală a regiilor autonome în societăți comerciale care apoi au fost privatizate constituie o consecință a aplicării principiilor economiei de piață în conformitate cu care proprietatea privată deține poziția dominantă în raport cu proprietatea publică.

În funcție de natura interesului activității economice desfășurate de regia autonomă, aceasta se înființa fie prin hotărâre a Guvernului dacă era de interes național, fie prin hotărâre a organelor județene și municipale ale administrației de stat, dacă regia autonomă era de interes local( art. 3 alin.2 din Legea nr. 15/1990).

Regiile autonome sunt persoane juridice și, implicit dețin un patrimoniu propriu format din bunuri asupra cărora exercită un drept de proprietate. Dreptul de proprietate asupra bunurilor proprii nu trebuie însă confundat cu dreptul de administrare exercitat cu privire la bunurile proprietate publică intrate în patrimoniul regiei prin reorganizare. Prin urmare, patrimoniul regiei autonome este divizat în masa bunurilor proprietate privată a regiei și, masa bunurilor asupra cărora aceasta exercită doar un drept de administrare, proprietatea aparținând în regim de drept public statului sau unităților administrativ teritoriale. Tocmai din acest considerent, s-a apreciat că regiile autonome sunt persoane juridice de natură mixtă: de drept public, în raportul cu autoritățile publice față de care se găsesc în poziție de subordonare atunci când exercită dreptul de administrare, dar și de drept privat, în raportul cu terții, persoane fizice sau juridice, față de care se găsesc în poziție de egalitate, ca titular de drept de proprietate privată.

3.1.2. Titularii dreptului de administrare

Titulari ai dreptului de administrare pot fi: regiile autonome, instituțiile publice de interes național, județean sau local, prefecturile și autoritățile publice centrale sau locale.

Regiile autonome sunt persoane juridice a căror organizare și funcționare este reglementată de Legea nr. 15/1990. Conform textului, regiile autonome sunt de interes național sau care se înființează prin hotărârea consiliului județean, sau, după caz, a consiliului local municipal. Bunurile proprietate publică le sunt date în administrare pentru îndeplinirea scopului pentru care au fost înființate. Regiile autonome sunt subordonate autorităților care le-au înființat, dreptul de administrare care le aparține se constituie ca o modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică, în regim de drept administrativ.

Dreptul de administrare este un drept real principal, derivat din dreptul de proprietate publică. E1 este opozabi1 celorlalte subiecte de drept, persoane fizice și juridice, însă devine inopozabil titularilor dreptului de proprietate publică, respectiv statului și unităților administrativ-teritoriale. Aceste din urmă autorități pot să-1 retragă, să-l modifice și să-l revoce, prerogative care aparțin titularului, ca autoritate publică competentă. Titularul dreptului de administrare poate apăra dreptul său prin mijloace de drept administrativ, actul administrativ poate fi cenzurat pe calea acțiunii în contencios administrativ, potrivit Legii nr. 29/1990.

Modalitatea de exercitare a dreptului, este de drept civil chiar și atunci când se produce o tulburare de drept din partea titularului. La fel și față de terți, dreptul de administrare fiind un drept real, el devine opozabil erga omnes, apărarea lui se realizează prin mijloace de drept civil.

Caracterele juridice ale dreptului de administrare derivă din dreptul de proprietate publică, care la rândul său are aceleași caractere, respectiv este inalienabil, imprescriptibil și insesizabil.

3.1.3. Caracterele juridice ale dreptului de administrare

Caracterele juridice ale dreptului de administrare sunt aceleași cu cele ale dreptului de proprietate publică astfel că bunurile care constituie obiectul dreptului de administrare sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile. Trăsăturile juridice sunt doar împrumutate de la dreptul de proprietate publică căci există o serie de dispoziții legale speciale care le consacră legal cu referire expresă la dreptul de administrare. Astfel, Ordonanța Guvernului nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activității regiilor autonome prevede că bunurile proprietate publică aflate în administrarea regiilor autonome sunt inalienabile. Potrivit O.U.G. nr. 88/1997 modificată prin Legea nr. 99/1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice, regiile autonome pot vinde numai acele active care sunt proprietatea lor, fiind excluse astfel bunurile asupra cărora acestea au doar un drept de administrare. De asemenea, O.G. 15/1993 evidențiază caracterul insesizabil al acestor bunuri, dispunând că în cazul angajării răspunderii contractuale sau delictuale a regiei autonome, creditorii pot cere executarea silită numai asupra bunurilor din proprietatea regiei, aceasta neputând constitui nici un fel de garanții asupra bunurilor proprietate publică. Raportat la dreptul de proprietate publică, se poate aprecia că dreptul de administrare nu este susceptibil de dezmembrare, așa cum nici dreptul de proprietate publică nu este compatibil cu fracționarea sa în dezmembrăminte.

3.1.4. Constituirea dreptului de administrate

Darea în administrare se realizează prin Hotărâre de Guvern, prin hotărârea consiliului județean, sau prin hotărârea consiliului local. Întrucât premisa nașterii, existenței și exercitării dreptului de administrare o constituie însuși dreptul de proprietate publică, rezultă că dreptul de administrare reprezintă un drept real principal, derivat din dreptul de proprietate publică. Așadar, dreptul de administrare este un drept real principal și nu un dezmembrământ al dreptului de proprietate publică, întrucât are o existență de sine stătătoare iar titularii săi îl exercită în nume propriu în raporturile juridice cu celelalte subiecte de drept, altele decât statul și unitățile administrativ teritoriale. Totodată, răspunderea pe care o antrenează actele sau faptele titularului dreptului de administrare în cadrul circuitului civil este o răspundere proprie, similară cu cea a partenerilor participanți la raportul juridic. Ceea ce considerăm însă esențial în conturarea individualității proprii a dreptului de administrare este atât natura sa administrativă cât și inopozabilitatea față de titularii dreptului de proprietate publică.

Dreptul de administrare este un drept derivat din dreptul de proprietate publică, întrucât doar titularul dreptului de proprietate publică poate constitui și atribui dreptul de administrare. Astfel, exercitarea dreptului de proprietate publică se poate realiza practic, de regulă, prin regiile autonome și instituțiile publice, numai prin intermediul dreptului de administrare.

3.1.5. Exercitarea dreptului de administrare

Exercitarea dreptului de proprietate publică prezintă anumite particularități.

Trebuie să avem în vedere că dreptul de proprietate publică are importanță deosebită pentru asigurarea dezvoltării sociale, pentru că, pe de o parte, el aparține unor subiecte de drept care organizează însăți viața socială dintr-un stat, iar pe de altă parte, poartă responsabilitatea asupra unor bunuri care, în principiu, interesează societatea, chiar dacă la nivele diferite: statal, județean sau local.

Modul de exercitare a dreptului de proprietate publică trebuie să corespundă finalității sale, anume asigurarea realizării intereselor societății, în ansamblul ei, în vederea dezvoltării ei echilibrate.

Titularii dreptului de proprietate publică, autorități publice centrale sau teritoriale, au un patrimoniu propriu, distinct de acela al altor subiecte de drept și, în această calitatea, realizează nu numai exercitarea autorității statale în domeniile proprii de competență, dar sunt persoane juridice care pot participa și la raporturi de drept civil, în condițiile determinate de lege.

Bunurile proprietate publică pot fi concesionate, închiriate sau date în folosință altor subiecte de drept, în condițiile prevăzute de lege. Aceste operațiuni juridice reprezintă forme specifice de exercitare a dreptului de proprietate publică.

3.1.6. Stingerea dreptului de administrare

Dreptul de administrare încetează odată cu încetarea dreptului de proprietate publică sau prin actul de revocare emis, în condițiile legii, dacă interesul public o impune, de organul care l-a constituit.

3.2. Dreptul de concesiune

Concesiunea este unul din modurile indirecte de exercitare a dreptului de proprietate publică, iar prin prezentarea principalelor aspecte ale acesteia autorul încearcă să demonstreze că dreptul pe care-l dobândește concesionarul asupra bunurilor concesionate este un drept real principal.

3.2.1. Noțiunea și reglementarea legală

Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este acel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumitã concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumitã concesionar, care acționează pe riscul și răspunderea sa, dreptul și obligația de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul unei redevențe.

Concesiunea este atribuită pe bază de contract, prin care o persoană, numită concedent, transmite pentru o perioadă determinată, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numite concesionar, care acționează pe riscul și pe răspunderea sa, dreptul și obligația de exploatare a unui bun, a unei activități, sau a unui serviciu public, în schimbul unei redevențe.

Concesiunile sunt calificate în funcție de obiectul lor. Avem astfel:

a) concesiunea de bunuri;

b) concesiunea de servicii publice;

c) concesiunea de activități economice.

3.2.2. Caracterele juridice ale dreptului de concesiune

Caracterele juridice ale dreptului de concesiune sunt următoarele:

Dă naștere la drepturi și obligații în sarcina ambelor părți (sinalagmatic).

Se încheie în formã scrisă, sub sancțiunea nulității absolute (solemn).

Este cu titlu oneros și cu executare succesivă în timp.

Este constitutiv de drepturi reale.

Este încheiat pe o perioadă determinatã și are caracter intuitu personae, rezultând două consecințe juridice directe: subconcesionarea este interzisă, iar dispariția concesionarului duce la încetarea contractului.

3.2.3. Titularii dreptului de concesiune

Conform art. 5 din Legea nr. 219/1998, au calitatea de concedent, în numele statului, județului, orașului sau comunei:

Ministerele sau alte organe de specialitate ale administrației publice centrale, pentru bunurile proprietate publică sau privată a statului ori pentru activitățile și serviciile publice de interes național;

Consiliile județene, consiliile locale sau instituțiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publica ori privată a județului, orașului sau comunei ori pentru activitățile și serviciile publice de interes local.

Poate avea calitatea de concesionar orice persoana fizică sau persoană juridică de drept privat, română ori străină.

În concluzie, calitatea de concesionar este compatibilă numai cu calitatea de persoană fizică sau juridică de drept privat, indiferent de naționalitate, inclusiv persoanele juridice de drept public, dacă au calitatea de "operator economic".

3.2.4. Obiectul contractului de concesiune

Pot face obiectul unui contract de concesiune bunurile, activitățile sau serviciile publice din următoarele domenii:

transporturile publice;

autostrazile, podurile și tunelurile rutiere cu taxa de trecere;

infrastructurile rutiere, feroviare, portuare și aeroportuare civile;

construcția de hidrocentrale noi și exploatarea acestora, inclusiv a celor aflate în conservare;

serviciile poștale;

spectrul de frecvente și rețelele de transport și de distribuție pentru telecomunicații;

activitățile economice legate de cursurile de ape naturale și artificiale, lucrările de gospodărire a apelor aferente acestora, stațiile și instalațiile de măsurători hidrologice, meteorologice și de calitate a apelor și amenajările piscicole;

terenurile proprietate publica, plajele, cheiurile și zonele libere;

rețelele de transport și de distribuție a energiei electrice și termice;

rețelele de transport prin conducte și de distribuție a petrolului și gazelor combustibile;

rețelele de transport și de distribuție publica a apei potabile;

exploatarea zăcămintelor minerale și a substanțelor solide și fluide;

exploatarea surselor termale;

resursele naturale ale zonei economice maritime și ale platoului continental;

bazele sportive, locurile de recreere, instituțiile profesioniste de spectacole;

unitățile medico-sanitare, secțiile sau laboratoarele din structura acestora, precum și serviciile medicale auxiliare;

activitățile economice legate de punerea în valoare a monumentelor și siturilor istorice;

colectarea, depozitarea și valorificarea deșeurilor;

orice alte bunuri, activități sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale.

Nu fac obiectul concesiunii, bunurile, activitățile sau serviciile publice în privința cărora nu exista autorități de reglementare, ale căror avize sunt obligatorii în ceea ce privește prețurile sau tarifele practicate de concesionari.

Pot fi concesionate bunurile din domeniul public al statului sau unităților administrativ-teritoriale, fie că sunt bunuri imobile sau bunuri mobile. Dacă se concesionează terenuri, de orice natură, concesionarul are obligația de a înregistra contractul de concesiune în registrul de publicitate imobiliară sau în cartea funciară.

Legiuitorul a identificat două categorii de bunuri care pot fi utilizate de concesionar pe perioada executării contractului, și anume: bunurile de retur adică acelea care au făcut obiectul concesiunii precum și cele care au rezultat în urma investițiilor impuse prin caietul de sarcini. Acestea revin, de plin drept, gratuit și libere de orice sarcini concedentului, la momentul încetării contractului; bunurile proprii sunt bunurile concesionarului care fie au fost folosite și epuizate pe durata concesiunii, fie au fost doar utilizate de acesta. Bunurile proprii rămân în proprietatea concesionarului la încetarea concesiunii.

Obiectul concesiunii îl poate constitui atât un bun cât și un serviciu public sau o activitate economică întrucât, de cele mai multe ori bunurile concesionate sunt afectate unor servicii publice sau economice. În astfel de cazuri, distinct de contractul de concesiune a bunului proprietate publică, concesionarul bunului are obligația de a încheia contracte de concesiune având ca obiect prestarea de servicii sau realizarea de lucrări. Bunurile obținute pe parcursul executării contractului de concesiune vor intra în proprietatea concedentului la momentul încetării concesiunii.

3.2.5. Constituirea dreptului de concesiune

Contractul de concesiune se încheie între autoritatea cedentă și particularul pe care l-a ales în mod liber, cu respectarea prevederilor legii, în termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dacă prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel. Nerespectarea termenului prevăzut la art. 28 din Legea nr. 219/1998, poate atrage plata de daune-interese de către partea în culpă.

Refuzul ofertantului declarat câștigător de a încheia contractul de concesiune atrage după sine pierderea garanției depuse pentru participare, și dacă este cazul, plata de daune-interese.

Contractul de concesiune cuprinde două părți distincte :

convenția încheiată între părți ;

caietul de sarcini.

Contractul de concesiune va cuprinde clauze obligatorii, prevăzute în partea regulamentară, prevăzute în caietul de sarcini și partea contractuală ce cuprinde clauze convenite de părțile contractante, în completarea celor din caietul de sarcini și fără a contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute în caietul de sarcini.

În toate cazurile contractul de concesiune va menționa interdicția pentru concesionar de a subconcesiona, în tot sau în parte, unei alte persoane obiectul concesiunii.

Contractul de concesiune va cuprinde și clauze contractuale referitoare la împărțirea responsabilităților de mediu între concedent și concesionar.

La expirarea termenului de concesiune concesionarul este obligat să restituie, în deplină proprietate, liber de orice sarcină, bunul concesionat, inclusiv investițiile realizate.

În contractul de concesiune trebuie precizate, în mod distinct, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:

bunurile de retur care revin de plin drept, gratuit și libere de orice sarcini concedentului, la expirarea contractului de concesiune;

bunurile de preluare care, la expirarea contractului de concesiune, pot redeveni concedentului, în măsura în care acesta din urmă își manifestă intenția de a prelua bunurile respective în schimbul plății unei compensații egale cu valoarea contabilă actualizată, conform dispozițiilor caietului de sarcini.

bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune, rămân în proprietatea concesionarului. In contractul de concesiune se va menționa repartiția acestor bunuri la încetarea, din orice cauza, a concesiunii.

Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa inițială, prin simplul acord de voința al părților.

Pentru soluționarea eventualelor litigii, părțile pot stipula în contract clauza compromisorie.

Concedentul poate modifica unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepționale legate de interesul național sau local, după caz.

3.2.6. Exercitarea dreptului de concesiune

Concesionarul poate efectua orice acte materiale sau juridice necesare pentru a asigura exploatarea bunului. Cu toate acestea, sub sancțiunea nulității absolute, concesionarul nu poate înstrăina ți nici greva bunul dat în concesiune sau, după caz, bunurile destinate ori rezultate din realizarea concesiunii și care trebuie, potrivit legii sau actului constitutiv, să fie predate concedentului la încetarea, din orice motive, a concesiunii.

Fructele, precum și, în limitele prevazute de lege și în actul de constituire, productele bunului concesionat revin concesionarului. În toate cazurile, exercitarea dreptului de concesiune este supusă controlului din partea concedentului, în condițiile legii și ale contractului de concesiune.

3.2.7. Încetarea contractului de concesiune

La încheierea contractului de concesiune părțile vor conveni asupra cazurilor de încetare a contractului. În contract părțile vor putea înscrie clauze specifice referitoare la rezilierea unilaterală sau răscumpărare. Încetarea contractului de concesiune poate avea loc în următoarele situații:

la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune;

în cazul în care interesul național sau local o impune, prin denunțarea unilaterala de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste și prealabile în sarcina concedentului;

în cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către concesionar, prin rezilierea unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;

în cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către concedent, prin rezilierea unilaterala de către concesionar, cu plata de despăgubiri în sarcina concedentului;

la dispariția, dintr-o cauză de forță majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilității obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunțare, fără plata unei despăgubiri.

Partea inferioară a machetei

Fiind un contract cu executare succesivă, contractul de concesiune poate înceta și prin reziliere, în cazul neexecutării culpabile a obligațiile contractuale de către oricare dintre părțile sale. Rezilierea va fi pronunțată de instanța de judecată, care va putea acorda despăgubiri părți astfel prejudiciate.

În concluzie, contractul de concesiune a unui bun poate înceta urmare a dispariției, dintr-un caz de forță majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilității obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunțare, fără plata unei despăgubiri.

3.3. Darea în folosință gratuită

Darea în folosință gratuită a unor bunuri proprietate publică reprezintă o altă modalitate specifică de utilizare a bunurilor aparținând domeniului public, iar dreptul de folosință constituit în favoarea instituțiilor de utilitate publică reprezintă o formă de exercitare a dreptului de proprietate publică.

Dreptul de folosință gratuită asupra bunurilor proprietate publică este dreptul real principal, constituit de autoritatea competentă, ca modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică în favoarea unei persoane juridice de drept privat, cu titlu gratuit și cu respectarea obligațiilor prevăzute de actul de constituire.

3.3.1. Reglementarea legală

Un alt mod de exercitare a dreptului de proprietate publică este darea în folosință gratuită, reglementat succesiv de Legea nr. 69/1991 și de Legea nr. 213/1998. Textele legale nu fac o distincție între bunurile care fac parte din domeniul public și cele care fac parte din domeniul privat al statului; însă este evident că și bunurile proprietate publică pot constitui obiect al dării în folosință gratuită, astfel textul Legii nr. 213/1998 face referire la “pot da imobile din patrimoniul lor în  folosință gratuită”. În cadrul acestui drept, după cum rezultă din interpretarea textelor legale enunțate, se îmbină raportul juridic de drept administrativ cu raportu1 juridic de drept civil, îmbrăcând astfel un conținut mixt.

În literatura juridică dreptul de folosință este definit ca acel drept real principal, esențialmente temporar, asupra unor bunuri imobile proprietate publică, constituit prin acte administrative individuale, cu titlu gratuit, în favoarea unei persoane juridice fără scop lucrativ.

Beneficiarii sunt persoane juridice fără scop lucrativ (asociații, fundații etc.) care desfașoară activități filantropice, de binefacere, de utilitate publică.

3.3.2. Titularii dreptului de dare în folosință gratuită

Cu privire la titularii dreptului de folosință gratuită a unor bunuri proprietate publică, Constituție, republicată, se limitează să se refere la instituțiile de utilitate publică, în timp ce Legea nr.213/1998 se referă la persoanele juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciile publice.

De asemenea și Legea nr.215/2001, republicată, precizează că atât consiliile locale, cât și consiliile județene pot da în folosință gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile și imobile proprietate publică sau privată locală ori județeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.

Indiferent de formularea constituțională sau legală, rezultă că dreptul de folosință gratuită se poate constitui numai în favoarea persoanelor juridice de drept privat. Astfel rezultă că scopul urmărit prin darea în folosință gratuită a bunurilor proprietate publică îl constituie întotdeauna încurajarea și facilitarea desfășurării unor activități de utilitate publică.

3.3.3. Obiectul dreptului de dare în folosință gratuită

Potrivit Constituției revizuite, pot fi date în folosință gratuită orice bunuri, mobile sau imobile, care aparțin domeniului public al statului sau unităților administrați v-teritoriale.

Este adevărat că, obiectul dreptului de folosință gratuită era limitat la categoria bunurilor imobile, limitare care, însă, a fost înlăturată odată cu revizuirea Constituției, care nu mai face nicio distincție între bunurile imobile și bunurile mobile proprietate publică.

Fie că este vorba de bunuri aflate în domeniul public al statului, fie că este vorba de bunuri aflate în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, important este că bunurile respective să nu facă obiectul unei alte modalități de utilizare și, respectiv, de exercitare a dreptului de proprietate publică.

Statul și unitățile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor în folosință gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice. În aceleași scopuri și pentru aceleași categorii de persoane juridice, autoritățile publice județene și locale pot da în folosință gratuită, pe termen limitat, bunurile imobile sau mobile proprietate publică din patrimoniul lor.

3.3.4. Conținutul dreptului de dare în folosință gratuită

Dreptul de folosință asupra bunurilor proprietate publică se acordă, cu titlu gratuit, pe termen limitat, în favoarea instituțiilor de utilitate publică. În lipsa unor dispoziții contrare în actul de constituire, titularul nu beneficiază de fructele civile ale bunului. Dispozițiile privind constituirea și încetarea dreptului de administrare se aplică în mod corespunzător.

3.3.5. Închirierea bunurilor proprietate publică

Închirierea bunurilor care fac parte din domeniul public este reglementată de Legea nr. 15/1990. Contractul de închiriere se încheie pe bază de licitație și în mod obligatoriu se va include clauza exploatării bunului închiriat în conformitate cu specificu1 și destinația acestuia. Calitatea de locator o are autoritatea titulară a dreptului de proprietate publică sau cea care exercită dreptul de administrare, iar calitatea de locatar poate să o aibă orice persoană fizică sau juridică, română sau străină.

Pentru validitatea contractului, trebuie respectată cerința legii, ca locatarul să fie desemnat în urma organizării unei licitații publice a închirierii unor astfel de bunuri. Scoaterea la licitație se face prin act administrativ emis de titularul dreptului.

CAPITOLUL IV

Practica judiciară în materia dreptului de proprietate publică

Speța 1

Teren intravilan din domeniul public. Cerere de atribuire prin compensare. Inadmisibilitate

Reclamanta-intimatǎ s-a adresat cu acțiune în contencios administrativ în vederea anularii Ordinului nr. 335/1993 emis de Prefectul județului Iasi, prin care i s-a respins cererea de atribuire a 2 ha teren în intravilanul orașului Iași, în compenasație pentru suprafața de teren situatǎ în str. Dumbrava Roșie nr. 5 Iași, care în prezent se aflǎ în perimetrul Grǎdinii Botanice din Iași.

Terenul pretins de intimata-reclamantǎ face deci parte din domeniul public, iar regelementarea juridicǎ în aceastǎ situație nu permite reconstituirea proprietǎții și nici compensarea terenului în alte perimetre.

Potrivit prevederilor art. 4 și art. 5 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, terenurile care fac parte din domeniul public sunt scoase din circuitul civil, iar dreptul de proprietate asupra lor este inalienabil.

Temeiul juridic retinut de instanta de fond prin sentința atacatǎ, repsectiv art. 96 alin. 3 din Legea nr. 18/1991, nu se aplicǎ în cauzǎ, întrucat nu se referǎ la reconstituirea dreptului de proprietate, ci la protecția monumentelor istorice, vestigiilor și obiectivelor arheologice, tezaurelor ce se vor descoperi la fața solului sau in subsol, precum si la proprietarii terenurilor respective, care urmeazǎ a fi despǎgubiți pentru daunele suferite și terenurile preluate în domeniul public.

Terenul in litigiu nu se încadreazǎ în nici una din situațiile prevǎzute de Legea fondului funciar pentru a fi restituit și, fǎcand parte din domeniul public, cum s-a dovedit, se aflǎ sub incidența art. 5 din lege, deci este scos din circuitul civil.

In consecințǎ, urmeazǎ a se admite recursurile și a fi casatǎ sentința atacatǎ, cu respingerea acțiunii reclamantei.

Curtea Supremǎ de Justiție, secția de contencios administrativ

Decizia nr. 790 din 19 octombrie 1994

Speța 2

Domeniul public de interes județean. Caracterele dreptului de proprietate publicǎ

Acțiunea în contencios administrativ este fondatǎ și va fi admisǎ cu consecința anulǎrii Hotǎrarii nr. 76/20.10.1999 adoptatǎ de Consiliul Judetean Tulcea si a contractului de colaborare.

Cat privește împrejurǎrile în care a fost adoptatǎ aceastǎ hotǎrare a Consiliului judetean, trebuie precizat ca aceasta a fost adoptata în pofida avizului negativ al secretarului aceluiași consiliu care a si indicat dispozitiile imperative ale Legii nr. 213/1998 ce sunt încǎlcate prin respectiva colaborare cu un agent economic.

Art. 11 pct. 4 din legea nr. 213/1998 privind proprietatea publicǎ și regimul juridic al acesteia prevede cǎ « bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile ».

In ce privește bunurile din domeniul public, Legea nr. 213/1998 (art. 11 lit. a))prevede ca acestea nu pot fi înstrǎinate, ele pot fi date numai în administrare, concesionare sau închiriere în condițiile legii.

Art. 11 pct. 2 din Legea nr. 213/1998 prevede in mod expres ca actele juridice încheiate cu încǎlcarea prevederilor alin. 1 privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolutǎ.

Colaborarea sau asocierea nu este enumeratǎ prin dispozițiile art. 11 lit. a) din legea nr. 213/1998, text de lege despre care apreciem cǎ este limitativ și nu exemplificativ, neputand fi asimilata cu administrarea, concesionarea sau închirierea.

Chiar dacǎ am aprecia, în mod forțat cǎ asocierea sau colaborarea este o modalitate de administrare, ea trebuie sa se realizeze în urma unei licitatii publice ori calea urmatǎ de consiliul județean a avut drept scop eludarea legislației în aceastǎ materie.

Considerǎm cǎ actul juridic incheiat de Consiliul Județean cu încǎlcarea prevederilor de mai sus este lovit de nulitate absolutǎ, aceeași soarta avand-o și actele subsecvente încheiate în baza lui, respectiv contractul de colaborare și drept urmare vor fi desființate.

Sentința civilǎ nr. 27/23.03.2000

Curtea de Apel Constanta- Secția de contencios administrativ

Speța 3

M.F., în calitate de reprezentant al statului, a chemat în judecată pe primus și pe secundus, solicitând obligarea acestora să lase în deplină proprietate și posesie imobilul în litigiu.

Reclamantul învederează instanței următoarea stare de fapt:

imobilul (format din patru apartamente) în care locuiesc cei doi pârâți face parte dintr-un amplu program național de indiguiri și regularizări de râuri lacuri de acumulare pentru surse de apă și atenuarea viiturilor și, prin urmare, se impune trecerea lui în patrimoniul statului prin declararea acestuia ca fiind de utilitate publică;

imobilul este deținut de pârâți în calitate de proprietari și acestia nu doresc să-l lase în proprietatea statului, deoarece nu au altă locuință;

la data de 26 februarie 1993 imobilul în litigiu a fost declarat de utilitate pulică print-o Ordonanță de Guvern poblicată în Monitorul Oficial;

față de această situație, pârâții au depus întâmpinare la comisia specială constituită pentru rezolvarea acestei cereri, iar comisia a constatat că imobilul trebuie trecut în proprietatea statului, întrucât este de utilitate publică, dar numai după o dreaptă și prealabilă despăgubire;

la data de 23 iunie 1993, atunci când organele de executare s-au prezenta pentru evacuarea pârâților, aceștia au refuzat și, în aceste circumstanțe, au considerat că singura cale de rezolvare a litigiului este introducerea unei acțiuni în justiție.

În fața instanței, față de pretențiile reclamantului, pârâții au invocat dispozițiile art.480 C. civ., susținând că nu pot fi evacuați din imobilul lor, chiar dacă li se acordă o despăgubire, întrucât ei nu-și dau consimțământul în acest sens.

Pârâții au învederat instanți că actul prin care se va trece imobilul în proprietatea statului trebuie să fie unul valabil întocmit, pentru că astfel va fi lovit de nulitate; dacă pârâții nu consimt, un astfel de act nu poate fi încheiat.

Instanța a admis acțiunea, dispunând trecerea imobilului în proprietatea statului și obligarea pârâților în consecință. După admiterea acțiunii, reclamantul a arătat că suma de bani privind despăgubirea aferentă preluării imobilului este pusă la dispoziția pârâților și cuprinde valoarea reală a imobilului.

Ulterior rămânerii definitive a hotărârii, statul este chemat împotriva lui primus și secundus, garantat cu un drept de ipotecă asupra imobilului care a trecut în proprietatea statului.

Instanța a obligat statul să plătească această creanță către tertius.

La 6 luni de la rămânerea definitivă a hotărârii s-a realizat un alt studiu de specialitate, din care a reieșit că imobilul nu mai face parte din programul național ce a determinat preluarea și, în această nouă situație, imobilul a fost închiriat pentru sedii de firme.

După 1 an și 5 luni de la închirierea imobilului, acesta nu a fost integrat în lucrările de interes național și nici o altă declarație de utilitate publică nu a făcut, astfel că primus și secundus au adresat o cerere prin care arată că doresc să cumpere bunul pe care au fost forțați să-l cedeze.

Această cerere a fost respinsă, astfel că aceștia s-au adresat instanței.

Suma depusă de stat la dispoziția pârâtului este corectă, numai dacă pârâților (sau alte persoane interesate) li s-ar fi cauzat și un prejudiciu atunci suma ar fi trebuit să acopere și prejudiciul cauzat.

Transferuldreptului de proprietate are loc în momentul în care statul și-a executat obligația de plată a despăgubirii, respectiv momentul consemnării ei la dispoziția pârâților.

Instanța a procedat corect atunci când a dispus trecerea imobilului în proprietatea statului, în conformitate cu dispozițiile Legii nr.33/1994 imobilul a fost declarat de utilitate publică, iar instanța nu poate decât să constate dacă sunt întrunite toate condițiile cerute de lege [art. 23 alin. (2)].

Instanța nu a procedat corect atunci când a obligat statul să-i plătească creanța lui tertius, pentru că imobilul trece în proprietatea statului liber de orice sarcină, ipoteca strămutându-se de drept, asupra despăgubirilor încasate de primus și secundus.

Speța 4

În data de 30 martie 1992, B.R., împreună cu familia sa, s-au mutat în comuna Cormești, județul Covasna, pentru că a fost detașat în vederea conducerii spitalului experimental din acea comună.

B.R., specialist în domeniul bolilor infecțioase, a fost detașat de Ministerul Sănătății pentru a realiza un nou medicament, în vederea combaterii unor boli cu grad ridicat de răspândire.

La două luni după ce B.R. s-a mutat în comună, acesta a cumpărat un teren agricol în suprafață de 5.000 mp, de la un vecin, teren necesar pentru gospodăria lui și a familiei sale.Terenul a fost cumpărat de B.R. pe numele soției sale, numita B.D.

Ulterior, în baza Legii nr18/1991, B.R. a făcut o cerere privind atribuirea în proprietate a unui teren agricol în suprafată de 2.500 mp., cerere adresată comisiei care se ocupă cu aplicarea Legii fondului funciar.

Comisia a constatat că B.R. întrunește toate condițiile legale și i-a atribuit în proprietate suprafața solicitată..

Pe noul teren, B.R. a ridicat o casă cu două etaje, având trei apartamente, pe care a vândut-o lui S.N.

La trei luni de la data înstrăinării terenului de către B.R., printr-o ordonanță a Guvernului, terenul în cauză a fost inclus într-un program național de apărare, în sensul că pe acel teren urma să fie amplasată o unitate militară de interes strategic pentru siguranța națională.

În consecință, terenul a trecut în proprietatea statului prin expropriere.

S.N. a atacat cu apel hotărârea instanței de fond, pe motiv că nu s-a respectat procedura de afișare la sediul consiliului local al județului, privind declarația utilității publice și că această măsură nu a fost publicată în Monitorul Oficial.

Instanța de apel a admis acțiunea și a trimis spre rejudecare cauza la prima instanță.

La rejudecarea cauzei, instanța de fond a constatat că terenul cu care a fost înproprietărit B.R. face parte din domeniul public al statului. Justificându-și actul, comisia de aplicare a Legii fondului funciar a susținut că la momentul cererii nu avea o altă suprafață de teren agricol disponibilă.

Instanța, luând act de faptul că S.N. a fost dobânditor de bună-credință, a considerat că dreptul de proprietatea s-a transmis în mod valabil.

După respectarea formalităților de publicitate cu privire la expropierea terenului, instanța a dispus expropierea acestuia și obligarea statului la plata unor despăgubiri către S.N.

În mod greșit lui B.R. i s-a acordat suprafața de 2.500 mp. teren agricol întrucât:

1. Trebuia acordat numai dacă B.R. sau membrii familiei sale nu aveau alt teren în localitate;

2. Comisia trebuie să-i atribuie terenul în folosință și nu în proprietate.

B.R. nu putea să înstrăineze terenul, întrucât nu avea calitatea de proprietar, ci doar un drept de folosință;

3. S.N. nu putea să introducă acțiune împotriva hotărârii de expropriere, întrucât calitatea de proprietar expropriat o avea statul, din al cărui domeniu privat face parte și terenul agricol atribuit lui B.R.

4. Instanța de apel a admis în mod greșit acțiunile lui S.N., căci în art. 11 din Legea nr. 33/1994 se prevede exceptarea de la publicitate a actelor prin care se declară utilitatea publică pentru lucrări privind apărarea țării și siguranța națională.

5. După rejudecare, instanța de fond trebuie să constate incidența nulității absolute (bunurile din domeniul public sunt inalienabile).

Instanța nu poate acoperi nulitatea absolută a actului prin considerarea ca valabil a titlului lui S.N.

Concluzii

O caracteristică foarte importantă, care delimitează bunurile din domeniul public de celelalte bunuri, este aceea că bunurile care fac parte din domeniul public al statului nu pot face obiectul unor acte de înstrăinare, acestea fiind scoase din circuitul civil. Un contract de vânzare cumpărare care are ca obiect un astfel de bun este nul.

Ceea ce atrage atenția în cuprinsul lucrării și fără să fi găsit o finalitate a fost acea varietate de opinii, contradictorie uneori, între autorii de drept civil și autorii de drept administrativ cu privire la corelația proprietate publică-domeniu public. S-au întâlnit opinii similare îmbrățișate atât de autori de drept administrativ cât și de drept civil cum ar fi teza conform căreia cele două noțiuni sunt echivalente sau teza conform căreia domeniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publică, teză care poate fi asimilată cu prima poziție.

Pe de altă parte s-au întâlnit și opinii total opuse în ceea ce privește acest subiect, când a venit vorba de stabilirea raportului de la întreg la parte, dreptul administrativ fundamentând teoria conform căreia noțiunea de domeniu public este mai largă decât cea a proprietății publice, ea incluzând pentru anumite considerații, pe lângă toate bunurile proprietate publică, și o serie de bunuri proprietate privată, care, pentru anumite considerente, se află sub paza și protecția statului sau a unităților administrativ-teritoriale, fiind supuse pe lângă regulile dreptului privat și unui regim de drept public iar dreptul civil a fundamentat teoria în sens invers acestui raport considerându-se că noțiunea de proprietate publică este mai largă decât cea a domeniului public, ea incluzând și domeniul privat.

Cu privire la această problemă, mult dezbătută, suntem de părere că cele două noțiuni: proprietate publică respectiv domeniu public nu pot fi sinonime deoarece proprietatea publică reprezintă o instituție juridică, pe când domeniul public este o totalitate de bunuri care fac obiectul proprietății publice.

Însemnatatea dreptului de proprietate publică și a domeniului public este una deosebită, lucru demonstrat în perioada socialistă, când s-a trecut, prin anumite metode de regulă abuzive, la o proprietate socialistă, multe persoane fizice sau juridice pierzându-si proprietățile prin decrete instituite de regimul comunist. Sunt de parere că, alătiri de alte motive care aduceau atingere democrației, și metodele abuzive de trecere a unor bunuri în proprietatea socialistă au avut un cuvânt de spus la iminenta înlaturare a regimului comunist în țara noastră.

Chiar dacă lucrarea a dezbătut doar sensul juridic al proprietății, nu trebuie trecut cu vederea faptul că relația dintre individ și proprietate este mult mai complexă. S-a afirmat că proprietatea face parte integrantă din personalitatea subiectului de drept, sau că există o legătură foarte strânsă între proprietate și libertate, atribut esențial al personalității umane.

Deseori s-a susținut că proprietatea înseamnă libertate, chiar dacă relația de egalitate dintre proprietate și libertate poate fi contestată nu poate fi negat rolul proprietății de garant al libertății moderne.

=== 7694d787f40aabc5fafaaccc77a33c681f7ec098_480781_1 ===

Argument

În cursul anului 2011 a fost adoptat un nou Cod civil. Acest fapt era necesar, având în vedere că fostul Cod civil era în vigoare încă din anul 1866, din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza. Noul Cod civil a adoptat un limbaj corespunzător vremurilor noastre, spre deosebire de vechea reglementare, care avea un limbaj arhaic și depășit. Noul Cod civil a valorificat doctrina și practica judiciară elaborată sub imperiul vechiului Cod. Astfel, soluțiile propuse în doctrina și jurisprudența dezvoltate sub fosta reglementare, au fost preluate de legiuitorul român, fiind prevăzute expres în noul Cod civil. Printre codurile civile care au reprezentat sursă de inspirație pentru noul Cod civil, cele mai importante au fost Codul civil francez și Codul civil al provinciei Quebec. Alte surse au fost: Codul civil italian, cel spaniol, cel elvețian, german și brazilian. Ca urmare a adoptării noului Cod civil, legiuitorul român a optat pentru o concepție monistă, prin Codul civil fiind reglementate mai multe forme ale dreptului privat român, precum dreptul familiei sau dreptul comercial, forme ale dreptului privat care nu erau reglementate prin normele fostului Cod civil, ci prin dispoziții speciale. În actualul Cod civil, sunt prevăzute două forme ale proprietății: proprietatea privată și proprietatea publică. Dreptul de proprietate publică, în Codul civil român actual, se bucură de o reglementare detaliată, spre deosebire de vechea reglementară, care conținea o reglementare deficitară a acestei forme de proprietate. Dispozițiile din Codul civil român care fac referire la dreptul de proprietate publică trebuie corelalte și cu dispozițiile constituționale, precum și cu cele existente în diferite legi speciale. Dreptul de proprietate publică prezintă o importanță deosebită, având în vedere că aceasta poate aparține doar statului și unităților administrativ-teritoriale, așadar, doar unor subiecte de drept public. De asemenea, obiectul dreptului de proprietate publică poartă și asupra unor bunuri care pot face doar obiectul dreptului de proprietate publică. Prin comparație cu dreptul de proprietate privată, dreptul de proprietate publică prezintă anumite caracteristici, care face ca delimitarea între cele două forme de proprietate să fie delimitate cu ușurință. Deși regula este reprezentată de proprietatea privată, considerăm că, prin raportare la obiectul și subiectele dreptului de proprietate publică, această formă a proprietății este mai importantă. Din toate aceste motive, am ales ca temă pentru lucrarea de licență să vorbesc despre proprietate publică, ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod civil, încercând să prezentăm regimul acestei forme de proprietate. Pe parcursul prezentei lucrări vom prezenta regimul dreptului de proprietate publică, încercând să subliniem îndeosebi chestiunile nou apărute, după intrarea în vigoare a noului Cod civil.

Capitolul I.

Considerații introductive privind dreptul

de proprietate

1.1. Noțiunea de proprietate și de drept de proprietate

Dreptul de proprietate este cel mai complet și cel mai important drept real, întrucât el conferă titularilor săi posibilitatea de a exercita toate cele trei atribute asupra bunului sau bunurilor deținute, și anume: folosința, posesia și dispoziția. În principiu, a fi proprietar înseamnă a deține ceva în mod exclusiv, a avea libertatea de a folosi un bun și de a-l utiliza potrivit nevoilor proprietarului, în conformitate cu natura bunului respectiv. În dreptul roman, expresia „dominium” (stăpânire, proprietate) nu se referea numai la proprietatea propriu-zisă (dominium proprietatis), ci și la alte drepturi reale, cum ar fi proprietatea asupra unui drept de uzufruct (dominium uzufructus). În sens restrâns, termenul de proprietate desemnează proprietatea asupra bunurilor corporale, mobile sau imobile. Noul Cod civil definește dreptul de proprierate în articolul 555, precizând că: „Proprietatea privată este dreptul titularului de a poseda, folosi și dispune de un bun în mod exclusiv, absolut și perpetuu, în limitele stabilite de lege”. Această definiție face referire atât la conținutul dreptului de proprietate, cât și la caracterele acestuia. În doctrină există numeroase definiții ale dreptului de proprietate. Potrivit unei opinii, dreptul de proprietate este acel drept subiectiv care dă expresie, aproprierii unui bun, drept care permite titularului să posede, să folosească și să dispună de acel lucru, în putere proprie și în interes propriu, în cadrul și cu respectarea legislației existente. Alți autori definesc dreptul de proprietate ca fiind acel drept real care conferă titularului său posesia, folosința și dispoziția asupra unui bun, exclusiv și perpetuu, în putere proprie și în interes propriu, cu respectarea normelor în vigoare. Din punct de vedere economic, proprietatea a apărut odată cu începuturile vieții pe pământ, fiind premisa necesară pentru ca oamenii să poată să își însușească bunuri materiale. La origine proprietatea era una colectivă. În Antichitate, solul pe care era așezată provizoriu comunitatea tribală era proprietatea întregului trib. În această perioadă, proprietatea nu se bucura de niciun fel de stabilitate sau de perpetuitate. Pe parcurs, în timp ce aceste comunități au trecut de la faza nomadă la faza agricolă primitivă, proprietatea asupra pământului pe care îl cultivau se prezenta fie sub forma proprietății comune a întregului trib, fie sub forma proprietății comune ce aparținea familiei. Concomitent cu existența proprietății colective, oamenii din cele mai vechi timpuri au cunoscut și existența proprietății individuale asupra unor bunuri mobile, cum ar fi veșmintele sau uneltele. Odată cu evoluția socială și statală, proprietatea colectivă a cedat locul proprietății private. Romanii au văzut dreptul de proprietate ca pe o putere absolută. Alături de această proprietate individuală, romanii au cunoscut și proprietatea fondurilor funciare, ce aparținea statului care lăsa folosința cetățenilor. Treptat, această formă de proprietate și-a pierdut din importanță, astfel că în timpul lui Iustinian cele două forme de proprietate s-au contopit într-una singură. În perioada Evului Mediu, dreptul de proprietate s-a transformat dintr-un drept absolut, exclusiv și independent într-un drept neclar, dependent și însoțit de sarcini. Pământul a fost acaparat de către seniori, care în schimbul unei rente îl tranferau vasalilor. Treptat, odată cu întrărirea puterii regale, devenită puterea suverană a statului, proprietatea seniorilor își pierde din însemnătate, iar drepturile vasalilor se întăresc, fiind considerați proprietarii legitimi ai pământurilor. În cadrul Țărilor Române, regimul juridic al dreptul de proprietate era diferit, în funcție de titularii acestuia. În cadrul obștii libere, dreptul de proprietate era alcătuit dintr-un drept de proprietate devălmașă și din dreptul de proprietate personală. În obștea aservită, dreptul de proprietate asupra pământului aparținea feudalului, care urmărea aservirea țăranilor. Pentru munca desfășurată pe pământurile feudalului, țăranii plăteau diverse taxe. Pe lângă aceste forme de proprietate, au mai existat proprietatea bisericească, proprietatea domnului, proprietatea nobiliară și proprietatea boierească. În dreptul din România, distincția dintre domeniul privat și domeniul public datează din cursul sec. XIX. Așadar, din această perioadă datează în dreptul român distincția dintre dreptul de proprietate privată și dreptul de proprietate publică. Dreptul de proprietate publică este întâlnim în cadrul tuturor sistemelor de drept contemporane, fiind determinată de modul de organizare și desfășurare al vieții economice, precum și de orientările politice existente în diferite state democtratice. În România, în perioada 1945-1989, dreptul de proprietate publică a dispărut, fiind înlocuit de dreptul de proprietate socialistă care aparținea statului. După anul 1990, această formă a proprietății a reapărut, fiind consacrată chiar în Constituția din 1991, precum și în alte acte normative adoptate după anul 1990. În prezent, regimul juridic general al dreptului de proprietate publică este reglementat de Codul civil.

1.2. Conținutul juridic al dreptului de proprietate

Deși conținutul juridic al dreptului de proprietate reiese din definiția oferită dreptului de proprietate privată, în cadrul art. 555 alin. (1) C. civ. , considerăm că aceste atribute ale dreptului de proprietate privată există și în cadrul dreptului de proprietate publică, însă există un anumit specific în aplicarea acestora. Conținutul juridic al dreptului de proprietate este alcătuit din cele trei atribute ale acestuia, care sunt expres menționate în art. 555 alin. (1). Aceste trei atribute sunt: posesia (ius possiendi), folosința, care presupune folosința pentru sine (ius utendi) și posibilitatea de a culege fructele (ius fruendi), și dispoziția (ius abutendi).

1.2.1. Posesia (ius possiendi)

Posesia ca prerogativă a dreptului de proprietate nu se confundă cu posesia ca stare de fapt. Posesia ca atribut al dreptului de proprietate reprezintă o stare de drept. În cazul posesiei ca atribul al dreptului de proprietate, titularul dreptului are reprezentarea psihologică a faptului că are calitate de proprietar, în timp ce, în cazul posesiei ca stare de fapt, posesorul exercită doar în aparență prerogativele dreptului de proprietate, posesorul dorește să pară un proprietar al bunului, fără a deține dreptul de proprietate asupra acestuia. Posesia constă în prerogativa titularului dreptului de proprietate de a stăpâni în fapt bunul, comportându-se față de toate celelalte persoane ca proprietar al acestui bun.

1.2.2 Folosința (ius utendi și ius fruendi)

În sens juridic, folosința unui bun cuprinde dreptul de a utiliza respectivul bun, precum și dreptul de a culege fructele acestuia.

A. Ius utendi

Acest atribut conferă titularului dreptului de proprietate posibilitatea de întrebuința bunul. Uzul poate aparține proprietatului bunului, care îl exercită în nume și în interes propriu, sau unei alte persoane, care îl exercită cu acordul proprietarului în numele și în interesul acestuia. Dreptul de a uza de bun are și o componentă negativă, adică dreptul proprietarul de a nu se servi de bunul său. Acest fapt este prevăzut expres de noul Cod civil, care în art. 562 alin. (1) dispune că dreptul de proprietate nu se stinge prin neuz.

B. Ius fruendi

Această prerogativă presupune dreptul proprietarului de a pune în valoare bunul prin exploatarea sa, ceea ce conduce la culegerea produselor bunului. Dreptul proprietarului de a culege fructele, presupune posibilitatea de a culege produsele bunului prin acte materiale sau poate să le culeagă prin încheierea unor acte juridice, precum contractul de închiriere a bunului. Însă, titularul dreptului de proprietate are posibilitate de a decide să nu culeagă fructele produse de bun.

1.2.3. Dispoziția (ius abutendi)

Acest atribut conferă proprietatului bunului dreptul de a decide cu privire la bunul său, atât prin acte juridice, cât și prin acte materiale. Dispoziția materială constă în posibilitatea proprietarului de a modifica bunul asupra căruia poartă dreptul de proprietate publică, cu excepția cazului în care legea interzice expres aducerea unor modificări bunurilor din domeniul public. Dispoziția juridică se realizează prin intermediul actelor juridice de dispoziție. Acestă prerogativă se exercită asupra dreptului de proprietate, și nu asupra bunului care formează obiectul dreptului.

1.3. Caracterele dreptului de proprietate

Codul civil de la 1864 prevedea în art. 480 două caractere ale dreptului de proprietate, și anume: caracterul exclusiv și caracterul absolut. Pe lângă aceste, în doctrină s-a acceptat unanim că dreptul de proprietate are și un caracter perpetuu. În prezent, noul Cod civil, prin art. 555 alin. (1) prevede că dreptul de proprietate este un drept absolut, exclusiv și perpetuu.

1.3.1. Caracterul absolut

Dreptul de proprietate este un drept absolut, întrucât este cel mai complet drept real, oferind titularului său toate atributele care îi alcătuiesc conținutul (posesia, folosința și dispoziția). Toate celelalte drepturi reale pot conferi titularilor doar două dintre atribute, posesia și folosința, dispoziția aparținând întotdeuna titularului dreptului de proprietate. Caracterul absolut al dreptului de proprietate îl face să fie opozabil erga omnes. Astfel, toate persoanele au obligația de a nu face nimic prin care să limiteze posibilitatea titularului dreptului de proprietate de a exercita atributele conferite de acest drept. Acest caracter îi conferă titularului dreptului de proprietate drept de preferință și de urmărire. Astfel, proprietarul poate urmări bunul său în mâna oricui s-ar afla și de a-și satisface cu prioritate dreptul. Caracterul absolut al dreptului de proprietate nu semnifică faptul că exercițiul acestuia nu poate suferi anumite limitări. Legiuitorul prevede o serie de limitări ale exercițiului dreptului de proprietate. Noul Cod civil are un capitol, intitulat „Limitele juridice ale dreptului de proprietate privată”, în care sunt prevăzute îngrădirile care se pot aduce dreptului de proprietate (art. 602-630). Sunt prevăzute trei categorii de limite: limite legale, limite convenționale și limite judiciare.

1.3.2. Caracterul exclusiv

Caracterul exclusiv al dreptului de proprietate semnifică faptul că titularul dreptului de proprietate exercită singur, fără concursul altor persoane, atributele ce alcătuiesc conținutul dreptului de proprietate. Proprietarul deține monopolul posesiei, folosinței și dispoziției cu privire la bunul care formează dreptul de proprietate. În materia proprietății comune, întrucât există mai mulți titulari ai dreptului de proprietate, acest monopol este exercitat în comun, de către coproprietari sau codevălmași. În cazul dezmembrării dreptului de proprietate, atributele proprietății sunt împărțite între titularii dezmembrămintelor, fiecare exercitând în mod independent atributele ce îi revin. Caracterul exclusiv al dreptului de proprietate operează și în raporturile cu autoritățile publice. Astfel, autoritățile publice au interdicția de a aduce atingere monopolului proprietarului în exercitarea dreptului de proprietate.

1.3.3. Caracterul perpetuu

Acest caracter al dreptului de proprietate presupune că dreptul de proprietate durează atâta timp cât există bunul asupra căruia poartă. Acest caracter este influențat de natura bunului. Spre exemplu, nu se poate vorbi despre un caracter perpetuu al dreptului de proprietate asupra unor bunuri consumtibile. Existența dreptului de proprietate nu are o existență limitată la viața titularului său, el putându-se transmite pe calea moștenirii. De asemenea, dreptul de proprietate este perpetuu întrucât existența sa nu depinde de exercitatea dreptului, el nestingându-se prin neuz. Se consideră că doar prin caracterul perpetuu al dreptului de proprietate se poate pune problema, în anumite situații speciale, a reconstituirii sale. Caracterul perpetuu al dreptului de proprietate cunoaște anumite limitări. Potrivit art. 562 NCC, dreptul de proprietate privată se stinge prin pieirea bunului sau prin dobândirea bunului în proprietate prin uzucapiune de către o altă persoană, în cazurile prevăzute de lege. De asemenea, proprietarul poate abandona bunul său mobil sau poate renunța, prin declarație autentică, la dreptul de proprietate asupra unui bun imobil, care să se înscrie în cartea funciară.

1.4. Formele proprietății

Dreptul de proprietate este definit ca reprezentând acel drept subiect care dă expresie aproprierii unui lucru, permitând titularului său să posede, să folosească și să dispună de respectivul bun, în putere proprie și în interes propriu, în cadrul și cu respectarea dispozițiilor legale existente. În literatura de specialitate se fac diverse clasificări ale dreptului de proprietate, care au la bază o serie de criterii. În funcție de subiectele dreptului de proprietate, se distinge între dreptul de proprietate aparținând persoanelor fizice și dreptul de proprietate ce are ca titulari persoanele juridice. Prin raportate la modul de dobândire, se diferențiază între dreptul de proprietate dobândit prin acte juridice și dreptul de proprietate dobând prin fapte juridice, dar și între dreptul de proprietate dobândit prin mijloace originare (spre exemplu, prin uzucapiune) și dreptul de proprietate dobândit prin mijloace derivate (spre exemplu, prin expropriere). De asemenea, după cum este sau nu afectat de modalități, dreptul de proprietate poate fi pur și simplu sau afectat de modalități (dreptul de proprietate rezolubilă, proprietatea anulabilă și proprietatea comună). Deși aceste criterii își dovedesc importanța, totuși un criteriu de delimitare fundamental rămâne acela al regimului juridic, potrivit căruia dreptul de proprietate poate fi public sau privat. Distincția această este făcută de Constituție, care în art. 136 alin. (1) arată că proprietatea este publică sau privată. De asemenea, legiutiroul român a prevăzut expres faptul că proprietatea poate fi publică sau privată și în Codul civil, în cadrul art. 552. Deși aparent distincția dintre dreptul de proprietate privată și dreptul de proprietate publică se face în funcție de titularul acestui drept și în funcție de obiectul asupra căruia poartă, în realitate, distincția se realizează doar prin raportate la obiectul dreptului de proprietate. Aceasta deoarece, statul și unitățile administrativ-teritoriale pot fi titulare și a dreptului de proprietate privată. Însă, în timp ce proprietatea privată poartă asupra tuturor bunurilor, cu excepția celor care fac obiectul dreptului de proprietate publică, proprietatea publică are ca obiect acele bunuri ce , prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz sau de interes public. Art. 554 alin. (2) C. civ. dispune că, dacă prin lege nu se dispune în sens contrar, dispozițiile legale aplicabile dreptului de proprietate privată urmează să se aplice și dreptului de proprietate publică, în măsura în care aceste dispoziții sunt compatibile cu natura dreptului de proprietate publică. Dreptul de proprietate este cel mai complet drept real, întrucât acesta este singurul drept care conferă titularului său cele atribute fundamentale, respectiv: posesia, folosința și dispoziția. În cazul celorlalte drepturi reale, titularul acestora nu are dreptul de dispoziție.

Capitolul II.

Aspecte privind dreptul de proprietate publică

2.1. Noțiunea și reglementarea legală

Potrivit art. 858 NCC, dreptul de proprietate publică este dreptul de proprietate ce aparține statului sau unei unități administrativ-teritoarile asupra unor bunuri ce, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz sau de interes public, dacă au fost dobândite într-un dintre modurile prevăzute de lege. Această definiție din Codul civil corespunde definițiilor oferite dreptului de proprietate publică oferit în literatura de specialitate dezvoltată sub imperiului vechiului Cod civil. Spre exemplu, într-o definiție se arata că dreptul de proprietate publică este acea formă a dreptului de proprietate ce aparține statului și unităților sale administrativ-teritoriale și are ca obiect bunurile din domeniul public, exercitându-se în regim de drept public. Într-o altă definiție, se arată că dreptul de proprietate publică este dreptul de proprietate al statului sau unităților administrativ-teritoriale asupra bunurilor care potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes general. Dreptul de proprietate publică este reglementat în cadrul a numeroase acte normativă, cu forță diferită. Se face vorbire despre această formă a proprietății chiar în legea fundamentală a țării. Astfel, Constituția adoptată în anul 1991 vorbea despre proprietatea publică în cadrul art. 135. Ca urmare a revizuirii Constituției, din anul 2003, dispozițiile cu privire la proprietatea publică au fost preluate, fără modificări, în cadrul art. 136 alin. (1)-(4). Dispozițiile constituționale au fost dezvoltate prin intermediul Legii 213/1998 privind bunurile proprietate publică și regimul juridic al acesteia. Deși numeroase dispoziții ale acesteia au fost abrogate prin intermediul Legii nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Codului civil, această lege a rămas în vigoare. Pentru prima dată în sistemul de drept din România, conține o reglementare completă a dreptului de proprietate publică. Astfel, legiuitorul prezintă regimul proprietății publice în cadrul art. 858-875 NCC. Deși uneori Codul civil prezintă doar reglementări de principiu cu privire la dreptul de proprietate publică, ce trebuie corelate cu dispoziții din legi speciale, este un uriaș pas înainte în ceea ce privește proprietatea publică. Pe lângă aceste acte legislative, dispoziții cu privire la dreptul de proprietate publică întâlnim și în alte acte normative, precum: Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune al bunurilor proprietate publică etc.

2.2. Titularii (subiectele) dreptului de proprietate publică

Așa cum am arătat, legiuitorul definește expres, în cadrul art. 858 C. civ. De asemenea, în literatura de specialitate au fost formulate numeroase definiții ale dreptului de proprietate publică. Spre exemplu, potrivit unei definiții din doctrina dreptului civil, dreptul de proprietate publică este acel drept real ce are ca titulari exclusiv statul și unitățile administrativ-teritoriale ale acestuia și care conferă titularilor atributele posesie, folosinței și dispoziției, însă în regim de drept public, asupra unor bunuri care, prin declarația legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public. Astfel, atât din definițiile legale, cât și din definițiile oferite de literatura dreptului, se poate constata cu ușurință cine sunt subiectele de drept care pot apărea în calitate de titulari ai dreptului de proprietate publică. Așadar, în calitate de titular al dreptului de proprietate publică nu poate să apară decât statul sau o unitate-administrativ teritorială a acestuia. Titular asupra bunurilor care fac parte din domeniul public de interes național, în timp ce unitățile administrativ-teritoriale apar ca titulare asupra bunurilor ce formează domeniul public de interes județean sau local. În afară de stat și unitățile administrative, nicio altă persoană, fie că vorbim despre persoane fizice sau persoane juridice, ori despre persoane juridice de drept privat sau persoane juridice de drept public, nu pot apărea în calitate de titulari ai dreptului de proprietate public. În mod corect se arată în doctrina dreptului civil că, persoanele juridice care primesc în administrare sau cărora le sunt concesionate anumite bunuri din domeniul public, nu dobândesc calitatea de titulare ale dreptului de proprietate publică. În asemenea situații, persoanelor juridice nu li se trasnmite dreptul de proprietate asupra respectivelor bunuri, ci li se deleagă de către stat sau unitățile administrativ-teritoriale, exercitarea unor dintre atributele dreptului de proprietate. Astfel, statul sau unitatea administrativ-teritorială își păstrează calitatea de titular al dreptului de proprietate publică, fapt dovedit și prin aceea că, la finalul contractului de administrare sau de concecisiune, bunul urmează să se întoarcă la titularul dreptului de proprietate publică.

2.3. Obiectul dreptului de proprietate publică

2.3.1. Precizări introductive

Înainte de a discuta despre obiectul dreptului de proprietate publică, dorim să facem anumite discuții cu privire la noțiunile de domeniul public și de proprietate publică. Există o serie de autori care consideră că există o suprapunere perfectă între noțiunea de domeniu public și cea de proprietate publică. Totuși, într-o altă opinie, există o distincție între cele două noțiuni. Astfel, potrivit acestui autor, noțiunea de proprietatea publică desemnează dreptul subiectiv civil, respectiv dreptul real de proprietate, iar cea de-a doua noțiunea, cea de domeniu public, desemnează ansamblul bunurilor ce fac obiectul proprietății publice. Așadar, în cazul noțiunii de proprietate publică vorbim despre un drept subiectiv, în timp ce, în cazul noțiunii de domeniu public vorbim despre o universalitate de fapt. Considerăm și noi că această din urmă opinie este cea corectă, neexistând identitate între cele două noțiuni, atâta timp cât una dintre ele desemnează un drept subiect, în timp ce, cealaltă desemnează o totalitate a bunurilor asupra cărora poartă dreptul de proprietate publică. Statul și unitățile administrativ-teritoriale, pe lângă dreptul de proprietate publică ce există cu privire la anumite categorii de bunuri, se buucră și de un drept de proprietate privată, acesta fiind supus normelor de drept comun. În literatura de specialitate se afirmă că bunurile care intră în domeniul statului, fie că vorbim despre domeniul public al statului sau despre domeniul privat, sunt bunuri domeniale. Așa cum se arată, noțiunea de domeniu public are două accepțiune. Într-o accepțiune largă, prin domeniu public se desemnau toate bunurile care aparțineau statului, iar în accepțiune restrânsă, această noțiune desemnează numai bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publică, în opoziție cu domeniul privat. Legiuitorul român, în mod just, utileazează noțiunea de domeniu public în sensul ei restrâns, făcând distincția între domeniul public și domeniul privat.

2.3.2. Criteriul de determinare a bunurilor din domeniul public

În prezent, art. 858 din Codul civil artată că proprietatea publică poartă asupra acelor bunuri care, fie prin natura, fie prin declarația legii, sunt de uz sau de interes public, cu condiția de a fi dobândite printr-un dintre modurile prevăzute de lege. Având în vedere dispozițiile existente în noul Cod civil, dar și cele existente în alte legi speciale care interesează materia proprietății publice, criteriul de derminare a unui bun la proprietatea publică este unul clar. Astfel, în literatura de specialitate s-a arătat că acest criteriu de determinare a bunurilor din domeniul public este criteriul destinației sau al afecțiunii bunului, uzului ori interesului public. Destinația unui bun de a fi afectat uzului sau interesului public rezultă din natura bunului sau din declarația expresă a legii, prin care se stabilește că un anumit bun este de uz sau de interes public. Însă, destinația unui bun nu este suficientă pentru ca respectivul bun să formeze obiectul dreptului de proprietate publică. Așadar, destinația bunului este o condiție necesară, dar nu suficientă pentru ca un bun să facă parte din domeniul public. Pe lângă această condiție, este necesar și ca bunul respectiv să fi intrat în proprietatea publică a statului sau a unei unități administrativ-teritoriale printr-unul dintre modurile prevăzute de lege pentru dobândirea dreptului de proprietate publică. Cu privire la modurile de dobândire a proprietății publice vom reveni în cadrul unei secțiuni viitoare. Bunurile care sunt destinate uzului public sunt acele bunuri care permit tuturor persoanelor din comunitate să utilizeze aceste bunuri (spre exemplu, drumurile publice, parcurile publice etc.), în timp ce bunurile de interes public sun acelea care, deși nu sunt accesibile publicului în mod necondiționat, sunt destinate să servească acestui interes (spre exemplu, clădirile unor anumite instituții publice). Așadar, criteriul destinației bunului este criteriul de distincție între bunurile care formează obiectul domeniul public și bunurile care fac parte din domeniul privat.

2.3.3. Bunurile ce fac obiectul exclusiv al proprietății publice

În legislația din România, se prevăd anumite bunuri ce nu pot face parte decât din domeniul public. În primul rând, aceste bunuri sunt enumerate în cadrul Constituției. Astfel, ca urmare a revizuirii din anul 2003, în cadrul art. 136 alin. (3) din Constituție dispune că „Bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietății publice”. Actualul art. 136 alin. (3) a existat, într-o altă formă, chiar din momentul adoptării Constituției din anul 1991. În Constituția României din 1991, în cadrul art. 135 alin. (4) se prevedeau bunurile care făceau obiectul exclusiv al proprietății publice. Înainte de revizuire, exista o plajă mai largă a bunurilor care puteau face doar obiectul proprietății publice. Spre exemplu, înainte de revizuirea din 2003 se prevedea că fac obiectul exclusiv al proprietății publice bogățiile subsolului de orice natură, în timp ce, în prezent, doar bogățiile de interes public ale subsolului fac obiectul exclusiv al proprietății publice, celelalte bogății ale subsolului putând să facă parte din domeniul public sau din cel privat. Dispozițiile art. 136 alin. (3) din Constituție sunt reluate de legiuitorul român în cadrul art. 859 alin. (1) C. civ. În literatura de specialitate se arată că bunurile enumerate în cadrul art. 136 alin. (3) din Constituția României pot face doar obiectul proprietății publice a statului, dat fiind că, prin natura lor, bunurile menționate în cuprinsul acestui articol nu pot forma obiectul de proprietate al unităților administrativ-teritoriale. Pe lângă aceste bunuri, se arată că, prin legi organice se pot stabili și alte bunuri care să facă obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publică. Spre exemplu, în art. 57 din Legea nr. 114/1996 a locuinței, locuințele de protocol sunt proprietate publică a statului. De asemenea, în cadrul art. 120 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale,  fac parte din domeniului public de interes local sau județean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public național. Bunurile, altele decât cele prevăzute în Constituție și Codul civil, care fac obiectul dreptului de proprietate publică, pot face obiectul dreptului de proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale. Așadar, cu privire la bunurile enumerate în cadrul art. 136 alin. (3) din Constituție și, mai nou, reluate în cadrul art. 859 alin. (1) C. civ. , pot face doar obiectul dreptului de proprietate publică a statului, în timp ce bunurile prevăzute în legi speciale ca făcând obiectul exclusiv al proprietății publice, pot avea ca titular atât statul, cât și unitățile administrativ-teritoriale. Celelalte bunuri ce aparțin statului sau unităților administrativ-teritoriale, pot face parte, după caz, din domeniul public sau din domeniul privat al acestora. Având în vedere că în acest caz legea nu mai stabilește faptul că bunurile fac parte din domeniul public, urmează să se determine dacă fac parte din domeniul public sau din domeniul privat, trebuie observat dacă bunul respectiv este, prin natura sa, de uz sau de utilitate publică. În caz contrar, el va face parte din domeniul privat. Diferențierea dintre domeniul public și cel privat este deosebit de importantă, având în vedere faptul că celor două li se aplică un regim juridic diferenția. Astfel, în timp ce bunurile din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile și sau insesizabile, bunurilor din domeniul privat, chiar dacă se află în domeniul privat al statului sau unităților administrativ-teritoriale, li se aplică dreptul comun, aflându-se în circuitul civil

2.3.4. Domeniul public național, domeniul public județean și domeniul public local

Art. 860 alin. (1) Cod civil face o distincție legală între domeniul public național, domeniul public județean și domeniul public local. Deși în Codul civil nu se prevede expres cine sunt titularii acestor trei subdomenii, aceasta rezultă fără îndoială din diferite legi speciale. În doctrina dreptului civil se arată că titularul domeniului public național este statul, titularul domeniului public județean este județul, în timp ce domeniul public local aparține comunelor, orașelor și municipiilor. În ceea ce privește delimitarea între domeniul public național, cel județean și cel local, conform art. 860 alin. (2) NCC aceasta urmează să se realizeze în condițiile legii. Așadar, delimitarea între aceste subdiviziuni ale domeniului public urmează să se facă potrivit prevederilor din diferite legi speciale. Criteriul de delimitare între domeniul public național, cel județean sau cel local este reprezentat de uzul sau interesul public legat de un bun. Astfel, dacă bunul este de uz sau de interes public național, va face parte din domeniul public național, al cărui titular este statul. În schimb, dacă bunul este de uz sau de interes public județean sau local, va face parte din domeniul public județean sau local, titular fiind județul, sau, după caz, comuna, orașul ori municipiul. În cazul în care nu se poate stabili dacă un anumit bun este de interes public național sau local, asupra acestei chestiuni urmează să se pronunțe instanța de judecată. Potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, competența de a soluționa un eventual litigiu cu privire la delimitarea dintre domeniul public național, județean și local va reveni instanțelor de contencios administrativ. Problema unui eventual litigu cu privire la apartenența unui bun domeniului public național sau celui local se poate ivi doar cu privire la bunurile prevăzute în legi speciale. Aceasta întrucât, așa cum am arătat, bunurile prevăzute în cadrul art. 136 alin. (3) din Constituție și în cadrul art. 859 alin. (1) Cod civil, pot aparține doar statului, astfel încât fac parte din domeniul public național. Potrivit art. 860 alin. (3) C. civ. , bunurile ce  formează obiectul exclusiv al proprietății publice a statului sau a unităților administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice, nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale sau invers decât prin modificarea legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale și invers se face în condițiile legii. Legiuitorul nu oferă o enumerare limitativă a bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate publică. Acest lucru este imposibil, având în vedere faptul că, oricând poate fi adoptată o lege organică prin care să se prevadă faptul că un anumit bun sau anumite bunuri, urmează să facă parte din domeniul public.

2.4. Conținutul dreptului de proprietate publică

În literatura de specialitate mai veche, se susținea faptul că dreptul de proprietate publică nu implică exercițiul prerogativelor existente în cazul dreptului de proprietate privată. Aceasta întrucât bunurile din domeniul public servesc folosinței publice, ele neputând fi înstrăinate și pentru că, în principiu, nu produc niciun venit. Așa fiind, autorul considera că titularul dreptului de proprietate publică avea doar un drept de conservare și supraveghere a bunurilor din domeniul public. Însă, în literatura de specialitate nouă, după adoptarea Constituției din 1991, se consideră că exercițiul prerogativelor dreptului de proprietate, respectiv posesia, folosința și dispoziția, se regăsește și în cazul dreptului de proprietate publică, însă într-o formă specifică, având în vedere specificul dreptului de proprietate publică. Această soluție a fost consacrată expres și de către legiuitorul român. Anterior intrării în vigoare a noului Cod penal, art. 2 din Legea nr. 213/1998 (abrogat prin intermediul art. 89 pct. 2 din Legea nr. 71/2011 privind punerea în aplicare a Codului civil) se prevedea că statul sau unitățile administrativ-teritoriale exercită posesia, folosința și dispoziția asupra bunurilor ce compun domeniul public, în condițiile stabilite prin lege. În prezent, această soluție poate fi dedusă și din interpretarea dispozițiilor Codului civil. Astfel, art. 554 alin. (2) Cod civil, dispozițiile privind proprietatea privată se aplică și în cazul proprietății publice, în măsura în care acestea sunt compatibile cu specificul dreptului de proprietate comună. Întrucât am discutat deja despre conținutul juridic al dreptului de proprietate, aici vom discuta doar despre specificul prezentat de exercitarea prerogativei dispoziției. Având în vedere faptul că bunurile din domeniul public sunt inalienabile, astfel încât acestea nu pot fi înstrăinate, dispoziția juridică se manifestă prin două aspecte:

prin posibilitatea ca un bun din domeniul public să fie trecut în domeniul privat, fapt ce va conduce la stingerea dreptului de proprietate publică;

de asmenea, dispoziția juridică se manifestă prin posibilitatea constituirii drepturilor reale corespunzătoare dreptului de proprietate publică: dreptul de administrare, dreptul de concesiune, dreptul de folosință gratuită.

În schimb, dispoziția materială se poate realiza prin modificarea și transformarea unor bunuri, prin demolarea unor construcții cu respectarea dispozițiilor legale, precum și prin exploatarea subsolului.

2.5. Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică

Având în vedere faptul că dreptul de proprietate publică este o formă a proprietății, acesta este un drept absolut, exclusiv și perpetuu, la fel ca și dreptul de proprietate privată. Pe lângă acestea, dreptul de proprietate publică prezintă și o serie de caractere specifice, care există doar în cazul proprietății publice, fiind un drept insesizabil, imprescriptibil și insesizabil. Mai întâi vom face o scurtă discuție despre caracterele generale ale dreptului de proprietate publică, ca mai apoi să analizăm caracterele specifice ale acestei forme a proprietății.

2.5.1. Caracterele generale

Având în vedere faptul că dreptului de proprietate i se aplică dispozițiile cu privire la dreptul de proprietate privată, în măsura în care acestea sunt compatibile cu această formă de proprietate. Astfel, dreptul de proprietate publică prezintă caracterele generale ale dreptului de proprietate, fiind un drept absolut, exclusiv și perpetuu. Dreptul de proprietate este un drept absolut, întrucât este cel mai complet drept real, oferind titularului său toate atributele care îi alcătuiesc conținutul (posesia, folosința și dispoziția). Toate celelalte drepturi reale pot conferi titularilor doar două dintre atribute, posesia și folosința, dispoziția aparținând întotdeuna titularului dreptului de proprietate. Așa cum am arătat însă, în cazul proprietății publice, aceste atribute ale dreptului de proprietate urmează să fie exercitate specific. Caracterul absolut al dreptului de proprietate nu semnifică faptul că exercițiul acestuia nu poate suferi anumite limitări. Chiar și în cazul proprietății publice, în condițiile art. 862 C. civ. pot exista anumite limite ale exercițiului acestui drept. Caracterul exclusiv al dreptului de proprietate publică semnifică faptul că titularii săi dețin un monopol în sensul că statul și unitățile administrativ-teritoriale sunt singurele subiecte de drept ce pot exercita dreptul de proprietate publică. Titularii dreptului de proprietate publică pot exercita singuri prerogativele dreptului de proprietate, fără a avea nevoie de concursul altor persoane. Caracterul exclusiv al dreptului de proprietate publică subzistă și în cazul în care bunul ce face obiectul său este destinat a fi utilizat de către terți (spre exemplu, drumurile publice). Acest caracter al dreptului de proprietate presupune că dreptul de proprietate durează atâta timp cât există bunul asupra căruia poartă. Așadar, dreptul de proprietate nu se stinge prin neuz. Totuși, în anumite cazuri, dreptul de proprietate publică încetează. Spre exemplu, dreptul de proprietate publică se poate stinge ca urmare a pieirii bunului. Deși în cazul în care un bun trece din domeniul public în domeniul privat, dreptul de proprietate publică se stinge, într-o asemenea ipoteză, caracterul perpetuu al dreptului de proprietate se păstrează, acesta fiind un caracter general al dreptului de proprietate se va menține și atunci când bunul intră în domeniul privat.

2.5.2. Caracterele specifice

Potrivit art. 861 alin. (1) Cod civil, bunurile ce fac obiectul dreptului de proprietate publică sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile.

Inalienabilitatea

Caracterul inalienabil al bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietatea publică reies din dispozițiile constituționale, dar și din dispozițiile unor legi organice, precum și, așa cum am arătat, din dispozițiile noului Cod civil. Astfel, acesta este prevăzut în cadrul art. 136 alin. (4) din Constituția revizuită, art. 861 alin. (1) NCC, art. 120 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar. În doctrină s-a arătat faptul că nu bunurile ce formează domeniul public nu sunt, prin ele însele, inalienabile, imprescriptibile și insesizabile, așa cum reiese din dispozițiile Codului civil, ci dreptul de proprietate publică prezintă aceste caractere. Însă, așa cum este și normal, în mod subsidiar, aceste caractere se răsfrâng și asupra bunurilor asupra cărora poartă dreptul de proprietate publică. Caracterul inalienabil al bunurilor din domeniul public semnifică faptul că acestea nu pot fi înstrăinate prin acte juridice, ele fiind scoase din circuitul civil. În literatura de specialitate se arată că trebuie să se facă distincție între bunurile inalienabile și bunurile inapropriabile. Astfel, bunurile inalienabile sunt apropriabile, în sensul că pot face obiectul dreptului de proprietate publică, în timp ce bunurile inapropriabile, neputând face obiectul dreptului de proprietate, nu se pune problema de a fi bunuri inalienabile. Inalienabilitatea bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate publică se menține doar atâta timp cât ele fac parte din domeniul public. În momentul în care, în condițiile legii, autoritatea competentă decide ca un bun să treacă din domeniul public în domeniul privat al statului sau a unităților administrativ-teritoriale, acesta urmează să se supună regimului comun al bunurilor. Astfel, el va putea fi înstrăinat, în condițiile legi. Având în vedere faptul că bunurile ce fac obiectul dreptului de proprietate publică sunt inalienabile, nici nu se poate dispune reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor ce fac parte din domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale. Caracterul inalienabil al bunurilor de fac obiectul dreptului de proprietate nu este o consecință a faptului că titulari ai acestei forme a proprietății pot fi numai statul și unitățile administrati-teritoriale, nici a naturii domeniului public, ci este rezultatul faptului că aceste bunuri sunt de uz sau de interes public. După cum vom vedea într-un capitol următor, bunurile din domeniul public pot fi date în administrare sau pot fi concesionate ori închiriate, în condițiile legii. Acest fapt nu înseamnă faptul că urmare a acestor operațiuni încetează dreptul de proprietate publică și că respectivele bunuri ar putea fi înstrăinate. Acestea reprezintă doar modalități de exercitare a dreptului de proprietate publică. De asemenea, se arată faptul că dreptul de proprietate publică nu este susceptibil de dezmembrare, fiind posibiliă menținerea acelor servituții preexistente momentului în care un bun a trecut în domeniul public, însă doar în măsura în care aceste servituți nu sunt incompatibile cu uzul sau interesul public. Prin faptul că este posibil ca unele bunuri să fie transferate din domeniul public al statului în domeniul public unităților administrativ-teritoriale, nu se încalcă caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică. Aceasta întrucât, într-un asemenea caz, nu vorbim despre o înstrăinare a repsectivului bun, ci doar despre o schimbare a destinației sale. Această operațiune este posibilă doar în cazul acelor bunuri care nu fac exclusiv obiectul proprietății publice a statului. Nici trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al statului nu constituie o excepție de la regula inalienabilității drepturilor din domeniul public, întrucât această operațiune juridică se realizează printr-un act administrativ (hotărâre de Guvern, hotărâre a consiliului județean etc), adică printr-un act de putere, iar nu printr-un act de drept privat. Având în vedere că se prevede prin Constituție faptul că bunurile ce fac obiectul proprietății publice sunt scoase din circuitul civil, fiind inalieanbile, orice lege prin care se prevede în sens contrar, este neconstituțională. Așadar, caracterul inalienabil al bunurilor din domeniul public poate fi modificat doar prin intermediul unei legi constituționale, prin intermediul căreia să fie modificate actualele dispoziții ale Constituției României. În literatura de specialitate se arată faptul că, în cazul în care se încheie un act juridic prin care se înstrăinează un bun ce face obiectul proprietății publice, sancțiunea ce va interveni este cea a nulității absolute. Suntem de acord cu această opinie, având în vedere că prin dispozițiile care stabilesc caracterul inalienabil al acestor bunuri urmăresc să ocrotească interesul general al societății. Din caracterul inalienabil al bunurilor din domeniul public reies și celelalte caractere juridice ale dreptului de proprietate publică, respectiv imprescriptibilitatea și insesizabilitatea acestor bunuri.

Imprescriptibilitatea

Fostul Cod civil prevedea, în mod expres faptul că nu se pot prescrie acele bunuri care nu pot face obiectul proprietății private, fiind scoase din circuitul civil. Deși caracterul imprescriptibil al bunurilor din domeniul public nu este prevăzut expres în Constituția României, art. 136 alin. (4) vorbind doar despre inalienabilitatea bunurilor ce fac obiectul proprietății publice, acesta este înscris în art. 861 alin. (1) din actualul Cod civil. Spre deosebire de bunurile ce fac obiectul proprietății private, care sub imprescriptibile doar sub aspect exctinctiv, în sensul în care dreptul de proprietate nu se stinge prin neuz, bunurile din domeniul public sunt imprescriptibile atât sub aspect extinctiv, cât și sub aspect achizitiv. Sub aspect extinctiv, imprescriptibilitatea se manifestă prin faptul că, acțiunea în revendicare care privește un bun proprietate publică poate fi exercitată în orice moment, nefiind prevăzut un termen în care este necesar să se exercite această acțiune în revendicare. În ceea ce privește aspectul achizitiv al imprescriptibilității, acesta se manifestă prin faptul că, un bun ce face parte din domeniul public nu poate fi dobândit de către o altă persoană, ca urmare a uzucapiunii sau posesiei de bună-credință. Astfel, potrivit art. 861 alin. (2) teza a II-a C. civ., dreptul de proprietate asupra bunurilor din domeniul public nu poate fi dobândit de un terț prin uzucapiune, în condițiile Codului civil, sau prin posesie de bună-credință, în cazul bunurilor mobile. Totodată, bunurile proprietate publică nu pot fi dobândite prin ocupațiune, iar fructele unui bun frugifer din domeniul public, nu vor fi dobândite de către posesorul de bună-credință. Aspectul achizitiv al imprescriptibilității este ceea ce caracterizează dreptul de proprietate publică, având în vedere că, sub aspect extinctiv, și bunurile proprietate privată sunt imprescriptibile.

Insesizabilitatea

Bunurile din domeniul public, având în vedere faptul că nu se află în circuitul civil, fiind inalienabile, nici nu pot fi urmărite de către creditorii titularilor dreptului de proprietate publică asupra acestor bunuri, respectiv statul și unitățile administrativ-teritoriale. Având în vedere faptul că bunurile proprietate publică nu pot fi dobândite prin niciun mijloc de drept privat, drept urmare, acestea nu vor putea fi dobândite nici ca urmare a unei vânzări silite. În fapt, nici nu se pot constiui garanții reale asupra bunurilor din domeniul public. În literatura de specialitate se arată că, în cazul în care s-ar permite constituirea unor garanții reale asupra acestor bunuri, cum ar fi gajul sau ipoteca, ori dacă ar putea constitui obiect al executării silite, s-ar ajunge, ca urmare a valorificării drepturilor reale accesori sau în urma executării silite, la înstrăinarea lor către terți, fapt nepermis de lege.

Capitolul III.

Drepturile reale corespunzătoare dreptului de

proprietate publică

Exercitarea dreptului de proprietate publică prezintă o serie de trăsături specifice, având în vedere natura bunurilor asupra cărora poartă, destinația sa, dar și titularii acestei forme a dreptului de proprietate.

3.1. Considearții introductive

În prezent, forma de proprietate dominantă în dreptul din țara noastră este proprietatea privată, care a început să recapete teren în urma căderii regimului comunist. Totuși, deși nu mai reprezintă principala formă a dreptului de proprietate, proprietate publică prezintă un interes deosebit pentru întreaga societate. Aceasta întrucât, în primul rând, dreptul de proprietate publică are ca obiect bunuri ce prezintă interes pentru societate, iar în al doilea rând, având în vedere faptul că, în calitate de titulari ai dreptului de proprietate apar subiecte care organizează viața socială din cadrul unui stat. Așadar, prin modul de exercitare a dreptului de proprietate publică trebuie să se urmărească satisfacerea intereselor generale ale societății, în vederea asigurării unei dezvoltări a acesteia, dar și urmărindu-se și asigurarea unui echilibru în interiorul societății.

3.1.1. Dubla calitate a titularilor dreptului de proprietate publică

Așa cum am arătat, în postura de titulari ai dreptului de proprietate publică poate apăre doar statul sau unitățile administrativ-teritoariale. Acestea au o dublă calitate, în sensul în care apar atât ca subiecte de drept public, cât și ca subiecte de drept privat. Statul și unitățile administrativ-teritoriale sunt, în primul rând, subiecte de drept public, iar din această postură, potrivit Constituției și legilor organice, exercită anumite pregorative ale puterii, în realizarea funcțiilor statale cu care sunt învestite. Însă, acești titulari ai dreptului de proprietate publică, au un buget propriu și un patrimoniu propriu, distinct de al altor subiecte de drept, fapt ce le permite ca, în calitate de persoane juridice, să poată participa și la anumite raporturi de drept civil, în condițiile prevăzute de lege. În practică, uneori, este destul de dificil să se facă distincția între cazurile în care statul sau unitățile administrativ-teritoriale apar ca subiecte de drept public și situațiile în care acestea apar ca subiecte de drept privat. Totuși, acest fapt nu înseamnă că nu există dubla calitate a acestor subiecte. Deși, ca regulă, titularii dreptului de proprietate publică se manifestă fie ca subiecte de drept public, fie ca subiecte de drept privat, se arată că este posibil ca, în atributelor dreptului de proprietate publică, cele două calități să se manifeste concomitent. În exercitarea administrării generale, statul și unitățile administrativ-teritoriale apar nu doar ca titulare ale dreptului de proprietate publică, ci ca tiulare ale întregului patrimoniul ce le aparține. Așadar, administrarea generală privește toate bunurile din patrimoniul acestora, indiferent că fac parte din domeniul public sau domeniul privat. Calitatea de administrator general al patrimoniului statului, fie că vorbim despre domeniul public sau de cel privat, o are Guvernul României. În schimb, în calitate de administrator general al domeniului public sau al domeniului privat apar, după caz, consiile locale, consiile județene sau Consiliul General al Municipiului București. Exercitarea dreptului de proprietate a statului și a unităților administrativ-teritoriale, indiferent de forma sa, se exercită, de regulă, prin acte de drept public cu caracter individual și doar în caz de excepție, prin acte juridice de drept privat.

3.1.2. Formele de exercitare a atributelor dreptului de proprietate publică

Atributele dreptului de proprietate publică pot fi exercitate fie în mod direct, prin intermediul titularilor acestuia, fie în mod indirect, prin intermediul altor persoane. Exercitarea directă a atributelor dreptului de proprietate publică se realizează astfel:

statul român exercită atributele dreptului de proprietate publică prin intermediul Ministerului Finanțelor Publice;

unitățile administrativ-teritoariale urmează să exercite atributele dreptului de proprietate publică prin intermediul consiliilor locale, a consiliilor județene sau prin intermediul Consiliului General al Municipiului București.

În literatura de specialitate se arată că regula este reprezentata despre exercitarea indirectă a dreptului de proprietate, prin intermediul drepturilor reale specifice ce se constituie sau prin intermediul drepturilor de creanță. Potrivit art. 136 alin. (4) din Constituție se arată că bunurile din domeniul public pot fi date în administrarea regiilor autonome sau a instituțiilor publice ori pot fi concesionate sau închiriate. Același text constituțional arată și că bunurile proprietate publică pot fi date în folosința gratuită a instituțiilor de utilitate publică. Dispozițiile constituționale au fost reluate de legiuitor, în momentul adoptării noului Cod civil. Astfel, potrivit art. 861 alin. (3) din Codul civil, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosință și, de asemenea, pot fi concesionate ori închiriate. De asemenea, art. 866 C. civ. arată că drepturile reale corespunzătoare dreptului de proprietate publică sunt: dreptul de administrare, dreptul de concesiune și dreptul de folosință cu titlu gratuit. Prevederi cu privire la exercitarea dreptului de proprietate publică găsim și în cadrul unor legi speciale. Potrivit art. 123 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, consiliile locale și consiliile județene sunt cele care au dreptul de a hotărâ ca bunurile din domeniul lor public să fie date în administrarea regiilor autonome și instituțiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. De asemenea, art. 124 din aceeași lege arată că bunurile mobile și cele imborilce ce fac obiectul proprietății publice de interes local sau județean, să fie date în folosință gratuită, pentru o durată limitată, unor persoane juridice fără scop lucrativ care desfășoară o activitate de binefacere sau de utilitate publică. Așadar, administrarea bunurilor din domeniul public de către regiile autonome sau instituțiile publice, concesionarea, închirierea sau darea în folosință a acestor bunuri către persoane juridice sau persoane fizice constituie forme ale exercitării dreptului de proprietate publică. În patrimoniul acestora din urmă se va naște un drept de administrare, un drept de concesiune sau un drept de folosință. În cele ce urmează, vom analiza fiecare dintre aceste modalități de exercitare a dreptului de proprietate publică.

3.2. Dreptul de administrare

Sediul materiei este reprezentat de art. 867-870 din noul Cod civil. Pe lângă aceste dispoziții, vom regăsi și dispoziții cu caracter special, altele decât cele amintite deja în cadrul secțiunii anterioare. Astfel, dispoziții cu privire la dreptul de administrare întâlnim în cadrul O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activității regiilor autonome. De asemenea, O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome conține o serie de dispozițiie care se răsfrâng asupra modului de exercitare a dreptului de administrare.

3.2.1. Noțiunea și constituirea dreptului de administrare

În literatura de specialitate se arată că dreptul de administrare este acel drept real principal, inalienabil, insesizabil și imprescriptibil, care se constituie de către autoritatea competentă, în mod gratuit, asupra unui bun din domeniul public, în favoarea unei regii autonome sau a unei instituții publice, ca modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică, acest drept conferind titularului său atributele posesiei, folosinței și dispoziției, cu respectarea prevederilor din actul de constituire, precum și a limitelor materiale și juridice. Dreptul de administrare nu poate fi exercitat de către stat sau unitățile administrativ-teritoriale, în mod direct. Acesta constituie o modalitate, indirectă, prin care aceste subiecte de drept exercită atributele dreptului de proprietate publică. Dreptul de administrare se constituie prin hotărâre a organelor administrative competente din cadrul autorităților care sunt titulare ale dreptului de proprietate publică. Astfel, dacă bunul face parte din domeniul public de interes național, dreptul de administrare va lua naștere prin hotărârea Guvernului. În schimb, dacă bunul face parte din domeniul public de interes județean sau de interes local, dreptul de administrare se va naște prin hotărâre a consiliului județean sau a consiliului local, după caz. De regulă, beneficiarii dreptului de administrare sunt subordonați autorităților care emit actele administrative cu caracter individual prin care i-a naștere dreptul de administrare. Așadar, dreptul de administrare se naște prin intermermediul unui act administrativ, iar nu în temeiul unui act de drept privat, exprimând poziția dintre cele două părți care încheie acest act. Potrivit art. 868 alin. (2) C. civ. , titularul dreptului de administrare va putea folosi și dispune de bunul dat în administrare în condițiile stabilite de lege și, după caz, în cadrul actului constitutiv al acestui drept. În temeiul raporturile de subordonare existente între beneficiarul dreptului de administrare și autoritatea care adoptă actul prin care se constituie acest drept, art. 867 alin. (2) NCC prevede faptul că există un drept de control al organelor care au dispus constituirea sa, cu privire la modul în care titularii dreptului de administrare exercită acest drept.

3.2.2. Titularii dreptului de administrare

În calitate de titulari ai dreptului de administrare pot apărea doar două categorii de subiecte de drept: regiile autonome și instituțiile publice. În Codul civil, prin intermediul art. 867 alin. (1), se arată că dreptul de administrare poate aparține regiilor autonome, autorităților administrației publice centrale sau autorităților administrației publice locale sau altor instituții publice de interes național, județean ori local.

Regiile autonome

Acestea au fost înființate prin Legea nr. 15/1990. Fiind adoptată înainte de intrarea în vigoare a actualei Constituții, această lege nu conține prevederi cu privire la dreptul de administrare. În art. 5, alin. 1 se prevede doar că regia autonomă este proprietara bunurilor din patrimoniul său. După intrarea în vigoare a Constituției, acest text legal a fost interpretat în mod constant în sensul că se referă la bunurile cu privire la care regia are un titlu de proprietate, iar nu la bunurile din domeniul public pe care le are în administrare. În legătură cu aceste bunuri, regia autonomă are doar un drept de administrare, ca drept real. Această idee a fost consacrată, după intrarea în vigoare a Constituției, prin dispozițiile art. 4-6 din Ordonanța Guvernului nr. 15/1993. Inițial, numărul regiilor autonome era foarte mare, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/1997, numărul acestora a fost redus la strictul necesar, creându-se astfel posibilitatea privatizării marilor entități economice. Regiile autonome au patrimoniu propriu, condiție esențială pentru a fi persoane juridice. Dreptul de administrare nu este însă singurul drept real din patrimoniul regiilor autonome. Alături de acest drept real, regiile autonome pot avea în patrimoniul lor dreptul de proprietate privată și drepturile reale constituite pe temeiul acestuia. Cu ocazia transformării regiilor autonome în societăți comerciale, bunurile proprietate publică, obiect al dreptului de administrare, au fost atribuite noilor societăți comerciale, în baza unor contracte de concesiune, pe un termen stabilit prin actul administrativ individual de reorganizare; în acest sens, societățile comerciale rezultate în urma reorganizării regiilor autonome au încheiat, prin intermediul administratorilor lor, contractele de concesiune în termen de 30 de zile de la data înmatriculării în Registrul comerțului (art. 4, alin. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/1997). Nu este exclus însă ca bunurile obiect al dreptului de administrare, respectiv al dreptului de proprietate publică să fie trecute din domeniul public în domeniul privat, potrivit legii, și să fie aduse de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale ca aport la capitalul social al societăților comerciale rezultate în urma reorganizării regiilor autonome. Într-o asemenea situație, societățile comerciale au chiar un drept de proprietate privată asupra acestor bunuri. În practică, aceasta a fost soluția adoptată de regulă. O asemenea soluție nu a putut și nu poate fi însă aplicată cu privire la bunurile care formează obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publică, potrivit art. 136, alin. 3 din Constituție, în forma revizuită (fostul art. 135, alin. 4). în acest sens, în art. 4, alin. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/1997 s-a prevăzut în mod expres că „în capitalul social al societăților comerciale rezultate din reorganizarea regiilor autonome nu se includ bunuri de natura celor prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție”. Cu privire la aceste bunuri, societățile comerciale rezultate în urma reorganizării regiilor autonome pot beneficia doar de un drept de concesiune. Este însă de observat că, în urma revizuirii Constituției, restrângându-se sfera bunurilor care formează obiect exclusiv al dreptului de proprietate publică, este posibil ca unele bunuri cu privire la care s-a constituit dreptul de concesiune să fie trecute din domeniul public în domeniul privat, potrivit legii, și, pe cale de consecință, să fie aduse de către stat sau unitățile administrativ-teritoriale ca aport la capitalul social al societăților comerciale respective. Astfel, aceste societăți vor avea un drept de proprietate privată asupra bunurilor din această categorie.

Instituțiile publice

În literatura de specialitate se atrage faptul că statul și unitățile administrativ-teritoriale nu pot avea calitatea de titulare ale dreptului de administrare. Acest fapt este normal, întrucât, acestea sunt titulare ale dreptului de proprietate publică. Astfel, având în vedere că sunt titulare ale dreptului de proprietate publică, ele dețin și atributele conferite de dreptul de administrare. De asemenea, în caz contrar, s-ar ajunge la încheierea unui act administrativ în care să existe aceeași parte, atât în calitate de beneficiar al dreptului de administrare, cât și în calitate de persoană care constituie acest drept, ceea ce nu este posibil. Potrivit Codului civil, instituții publice titulare ale dreptului de administrare pot fi de interes național, de interes județean și de interes local. În categoria instituțiilor publice de interes național pot fi incluse: Curtea Constituțională, Înalta Curte de Casație și Justiție, Curtea de Conturi, agențiile naționale etc. În cadrul instituțiilor publice de interes județean pot fi incluse prefecturile, spitatelele județene etc. De asemenea, în cadrul instituțiilor publice de interes local pot fi incluse școlile. Înființarea tuturor acestor instituții publice se realizează prin intermediul legii sau prin intermediul unor acte administrative.

3.2.3. Natura juridică a dreptului de administrare

Dreptul de administrare este un drept real, iar urmare a acestui fapt, ca orice drept real, este opozabil erga omnes. Având în vedere fundamentul, modul de constituire și destinația sa, în literatura de specialitate se arată că acesta are o natură mixtă: administrativă prin raportare la titularii dreptului de proprietate și civilă față de celelalte subiescte de drept. Totodată, se atrage atenția asupra faptului că, dreptul de administrare nu este un dezmembrământ al dreptului de proprietate publică, fiind doar o modalitate indirectă prin care titularii dreptului de proprietate publică își exercită atributele oferite de dreptul de proprietate, prin intermediul altor persoane juridice. Având în vedere natura administrativă a raporturilor în temeiul cărora se constituie dreptul de administrare, acesta, ca regulă, este inopozabil autorităților publice care l-au constituit, acestea având posibilitatea de a revoca actul administrativ prin care s-a constituit dreptul de administrare, caz în care bunul se va întoarce în domeniul public al respectivei autorități. În cazul în care autoritatea publică căreia îi aparține dreptul de proprietate publică asupra unui bun revocă actul administrativ prin care s-a constituit dreptul de administrare, cel în favoarea căruia a fost constituit dreptul de administrare nu își va putea apăra acest drept prin intermediul unor mijloace de drept civil (acțiune posesorie, acțiune în revendicare etc). Cu toate acestea, titularul dreptului de administrare poate ataca pe calea contenciosului administrativ acel act administrativ prin care s-a dispus revocarea. Însă, așa cum vom observa într-o secțiune viitoare, dreptul de administrare poate fi apărat prin mijloacele prevăzute de dreptul civil, în cazul în care există o tulburare din partea altor subiecte de drept, decât autoritatea care a dispus constituirea acestui drept. În partea finală a art. 869 din Codul civil, se prevede faptul că, organul care a dispus constiuirea dreptului de administrare în favoarea unei regii autonome sau a unei instituții publice, va putea dispune revocarea actului constitutiv doar dacă interesul public cere acest lucru. Așadar, se va putea dispune revocarea dreptului de administrare în cazul în care autoritatea administrativă ce deține dreptul de proprietate publică, consideră că există un interes public superior celui care ar impune menținerea dreptului administrativ. În literatura de specialitate se arată că, atunci când interesul public cere ca bunul ce face obiectul să fie redistribuit, mai întâi se va dispune revocarea dreptului de administrare, după care bunul va fi trecut în patrimoniul unei alte regii autonome sau instituție de stat, urmând a se încheia un nou act administrativ prin care să se constituie un drept de administrare. Conform art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în litigiile privind dreptul de administrare, statul este reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, iar unitățile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de consiile județene, consiliile locale sau de către Consiliul General al Municipiului București, care oferă mandat scris președintelui consiliului județean sau primarului. Aceștia pot desemna un alt funcționar public sau un avocat care să îl reprezinte în fața instanței judecătorești.

3.2.4. Caracterele juridice ale dreptului de administrare

Având în vedere faptul că dreptul de administrare derivă din dreptul de proprietate publică, acesta se bucură de aceleași caractere juridice ca și dreptul de proprietate publică, respectiv este inalienabil, insesizabil și imprescriptibil. Prin caracterul inalienabil al dreptului de administrativ se înțelege faptul că, bunurile ce fac obiectul dreptului de proprietate publică, chiar dacă se află în patrimoniul regiilor autonome sau instituțiilor publice, nu pot fi înstrăinate. De asemenea, potrivit art. 4 alin. (2) din O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome, în cazul în care are loc o operațiune de organizare a regiilor autonome din care rezultă societăți comerciale, din capitatul social al acestor societăți comerciale nu pot face bunurile prevăzute de art. 136 alin. (3) din Constituție (acele bunuri care pot face doar obiectul proprietății publice a statului). În schimb, aceste bunuri vor putea fi concesionate societăților comerciale rezultate din reorganizare. De asemenea, dreptul de administrare nu este susceptibil de dezemembrare. Având în vedere faptul că nici dreptul de proprietate publică nu este suspectibil de dezmembrare, acest fapt este normal. Bunurile ce fac obiectul dreptului de administrare sunt insesizabile. Astfel, regiile autonome sau instituțiile publice nu vor putea constitui niciun fel de garanții, având în vedere faptul că aceste bunuri fac obiectul dreptului de proprietate publică. Nu în ultimul rând, bunurile ce fac obiectul dreptului de administrare, sunt imprecritibile, atât sub aspect exctinctiv, cât și sub aspect achizitiv.

3.2.5. Conținutul dreptului de administrare

Potrivit art. 868 alin. (2) C. civ. , „Titularul dreptului de administrare poate folosi și dispune de bunul dat în administrare în condițiile stabilite de lege și, dacă este cazul, de actul de constituire”. Conținutul dreptului de administrare este asemănător, dar nu identic. În ceea ce privește posesia, în cazul bunului de administrare, este doar expresia stăpânirii, iar nu și a aproprierii bunului. Aceasta semnifică faptul că, titularul dreptului de administrare are doar elementul material (corpus), elementul psihologic (animus) fiind cel specific dreptului de administrare, iar nu dreptul de proprietate. Așadar, titularul dreptului de administrare nu stăpânește bunul cu intenția de a apărea ca un proprietar. Atributul folosinței este cel care permite titularului dreptului de administrare să utilizeze bunurile din domeniul public, în realizarea obiectului său de activitate. De asemenea, în cauzl în care bunurile ce fac obiectul dreptului de proprietate publică sunt bunuri frugifere. Însă, așa cum se arată în literatura de specialitate, bunurile vor fi valorificare în mod diferit, după cum în calitate de titular al dreptului de administrare apare o regie autonomă sau o instituție publică. Astfel, având în vedere faptul că regiile autonome sunt întreprinderi economice, vor folosi fructele pentru acoperirea cheltuielilor necesare activității lor și pentru realizarea de profit. În schimb, instituțiile publice, fiind finanțate de la bugetul de stat sau bugetul local, vor vărsa veniturile realizate din valorificarea fructelor la buget. Totuși, se precizează că, în mod excepțional, prin actul de înființare a respectivei instituții să se prevadă posibilitatea ca o parte din veniturile realizate prin folosirea bunurilor aflate în administrarea lor să fie utilizate ca surse de finanțare. În literatura de specialitate se arată că dispozițiile art. 868 alin. (2) C. civ. , care vorbesc despre posibilitatea titularului dreptului de administrare de a dispune de bunul ce face obiectul acestui drept, trebuie interpretat în sensul în care se face referire doar la dispoziția materială. Dreptul de dispoziție materială se manifestă prin posibilitatea regiilor autonome sau instituțiilor publice de a culege productele produse de anumite bunuri ce fac parte din domeniul public sau prin modificarea unor bunuri imobile. Așadar, în materia dreptului de administrare nu se poate vorbi despre un drept de dispoziție juridică în sarcina titularilor dreptului de administrare, având în vedere că acestea nu sunt titulare a dreptului de proprietate, drept de dispoziție juridică având doar proprietatrul unui bun.

3.2.6. Încetarea dreptului de administrare

Potrivit art. 869 NCC, vorbește despre două cazuri de încetare a dreptului de administrare, respectiv: încetarea dreptului de proprietate publică și revocarea. În literatura de specialitate se vorbește despre încetarea dreptului de administrare și în caz de reorganizare sau desființare a regiilor autonome ori instituțiilor publice.

Încetarea dreptului de proprietate publică

Având în vedere faptul că dreptul de administrare este constituit în temeiul dreptului de proprietate publică, în cazul în care dreptul de proprietate publică va înceta, dreptul de administrare va înceta și el, având în vedere faptul că acesta va rămâne fără fundament. Asupra cazurilor de încetare a dreptului de proprietate publică vom reveni într-un capitol următor, în care le vom analiza în mod detaliat.

Revocarea dreptului de administrare

Cel mai frecvent caz de încetare a dreptului de administrare este acela al revocării dreptului de administrare. Posibilitatea revocării dreptului de administrare reiese din faptul că, în principiu, acesta nu este opozabil autorității publice care l-a constituit. Revocarea este un act juridic unilteral al titularului dreptului de proprietate publică, prin care se retrage dreptul de administrare a unui bun de către un anumit titular (regie autonomă sau instituție publică). Revocarea dreptului de administrare poate interveni cu titlu de sancțiune sau fără a fi o sancțiune. Potrivit art. 867 alin. (2) C. civ. , autoritățile care constiuie dreptul de administrare controlează și modul în care se exercită dreptul de administrare. În cazul în care există o exercitare necorespunzătoare și o culpă a organului care exercită dreptul de administrare, titularul dreptului de proprietate publică va dispune revocarea acestui drept. De asemenea, revocarea dreptului de administrare poate interveni și în cazul în care titularul dreptului de proprietate consideră că autoritatea publică nu mai are nevoie de bunul dat în administrare ori în cazul în care o altă autoritate are o mai mare nevoie de respectivul bun. Așadar, revocarea dreptului de administrare nu poate fi o măsură arbitrară din partea titularului dreptului de proprietate. În cazul în care se dorește ca bunul să fie dat în administrarea unui alt organ care are nevoie de acesta, mai întâi se va dispune revocarea dreptului de administrare, iar abia apoi se va dispune constituirea unui nou drept de administrare. Pentru a se asigura o protecție împotriva abuzului de putere a titularului dreptului de proprietate publică, se prevede posibilitatea atacării actului administrativ de revocare, precum și a atacării actului administrativ prin care se dispune trecerea bunului în administrarea unei alte regii autonome ori instituții publice, pe calea contenciosului administrativ, în condițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Cu privire la revocarea dreptului de administrare, în doctrină se fac următoarele precizări:

ca urmare a aplicării principiul simetriei juridice, se arată expres în Codul civil faptul că revocarea dreptului de administrare se dispune de către acel organ al statului care a dispus și constituirea sa;

revocarea este un act administrativ al titularului dreptului de proprietate publică, astfel încât nu este necesar acordul titularului dreptului de administrare pentru a se putea dispune această revocare.

Reorganizarea sau desființarea regiei autonome ori a instituției publice

Așa cum arătam și mai sus, în caz de reorganizare a unei regii autonome, prin transformarea acesteia în societate comercială, dreptul de administrare încetează, soluție firească, întrucât societățile comerciale nu pot fi titulare ale dreptului de administrare. De asemenea, este posibil și ca o instituție publică să fie reorganizată, caz în care dreptul de administrare se va stinge. Totodată, este posibil să fie desființată o anumită regie autonomă sau o instituție publică, adică aceste subiecte de drept își vor înceta existența. Într-o asemenea situație, dreptul de administrare va înceta, bunul respectiv întorcându-se la titularul dreptului de proprietate publică.

3.2. Dreptul de concesiune

3.2.1. Considerații introductive

Posibilitatea concesionării bunurilor proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale este reglementat atât de Constituție, cât și de noul Cod civil, precum și de anumite legi speciale. Astfel, în art. 136 alin. (4) din Constituție face vorbire despre posibilitatea concesionării bunurilor proprietatea publică, iar Codul civil, în cadrul art. 866 enumeră dreptul de concesiune printre drepturile reale corespunzătoare dreptului de proprietate publică, în timp ce în cadrul art. 871-873 este reglementat regimul dreptului de concesiune. De asemenea, există acte normative speciale care vorbesc despre concesiune, două dintre acestea prezentând o importanță deosebită: O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii și O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, acte normative care au rămas în vigoare și după intrarea în vigoare a Codului civil. Dreptul de concesiune asupra bunurilor proprietate publică este definit ca fiind acel drept real principal, inalienabil, insesizabil și imprescriptibil, constituit cu titlu oneros, în temeiul contractului de concesiune încheiat între autoritatea concedentă și o persoană fizică sau juridică de drept privat, cu privire la un bun din domeniul public și care conferă titularului său, în mod temporar, atributele folosinței, posesiei, folosinței și dispoziției, cu respectarea obligațiilor prevăzute în actul constitutiv, precum și cu respectarea limitelor materiale și juridice. Așa cum reiese și din definiția oferită, dreptul de concesiune nu privește doar bunuri din domeniul public, ci el poate purta și asupra unor lucrări publice sau asupra unor servicii publice. Însă, pe parcursul prezentei lucrări vom discuta doar despre concesionarea bunurilor proprietate publică.

3.2.2. Obiectul și titularii dreptului de concesionare

Dreptul de concesiune poate avea ca obiect doar bunuri proprietate publică ce aparțin statului sau unităților administrativ-teritoriale. Potrivit art. 2 din O.U.G. nr. 54/2006, în cazul în care necesitatea exploatării unor bunuri proprietate publică reiese din concesionarea unor lucrări publice sau a unor servicii, concesionarea bunurilor se va realiza prin intermediul contractractului de concesionare a lucrărilor sau serviciilor. În calitate de părți ale contractului de concesiune apar concedentul și concesionarul. Din O.U.G. nr. 54/2006, calitatea de concedent poate aparține numai statulului, prin intermediul ministerelor sau a altor organe de specialitate din cadrul administrației publice centrare și unitățile administrativ-teritoriale, prin intermediul consiliilor județene, a celor locale sau Consiliul General al Municipiului București. Așadar, în cazul în care bunurile aparțin domeniului public națioanl, calitatea de concedent o are statul, iar în cazul în care bunurile aparțin domeniului public județean sau local, calitate de concedent o vor avea județele, orașele sau comunele, prin intermediul organelor arătate. În schimb, așa cum reiese din dispozițiile art. 871 alin. (2) din Codul civil, calitatea de concesionar poate aparține oricărei persoane fizice sau juridice.

3.2.3. Contractul de concesiune și caracterele acestuia

O definiție legală a contractului de concesiune o regăsim în cadrul art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006, potrivit căruia contractul de concesiune este „cel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumiteconcesionar, care acționează pe riscul și răspunderea sa, dreptul și obligația de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul unei redevențe”. Deși noul Cod civil nu conține o definiție legală a contractului de concesiune, se arată că persoana care are calitatea de concerionare are dreptul, dar în același timp și obligația, de a exploata bunul concesionat, în schimbul unei redevențe și pentru o perioadă determinată de timp, cu respectarea prevederilor legale și a clauzelor contractuale. În literatura de specialitate se arată că contractul de concesiune este un contract administrativ, solemn, sinalagmatic, cu titlu oneros, intuitu personae, temporar, cu executare succesivă și constitutiv de drepturi reale. Este un contract administrativ, întrucât una din părțile contractului de concesiune este o autoritate publică, respectiv titularul dreptului de proprietate publică. De asemenea, acest contract are ca obiect un bun ce face parte din domeniul public. Contractul de concesiune este un contract solemn. Deși nu se prevede expres în textele lelgale, în literatura de specialitate se apreciază că forma scrisă a contractului de concesiune se cere pentru validitatea contractului, iar nu pentru a putea proba încheierea acestuia, lipsa acesteia reprezentând o cauză de nulitate absolută și virtuală a actului juridic. Având în vedere faptul că ambele părți ale contractului de concesiune își asumă obligații reciproce și interdependente, rezultă că acesta este un contract sinalagmatic. Contractul de concesiune este un contract cu titlu oneros, având în vedere faptul că, în schimbul dreptului de a folosi bunurile oferite în concesiune, concesionarul trebuie să plătească un preț, numit redevență. Potrivit art. 4 din O.U.G. 54/2006, modul de calcul și de plată a redevenței urmeasă să fie stabilite de către ministrele de resort sau de alte organe de specialitate din cadrul administrației publice centrale ori de către autoritățile administrației publice locale. Redevența se va face venit la bugetul de stat sau la bugetul local, după caz. Contractul de concesiune are un caracter intuitu personae, subconcesiunea fiind interzisă prin lege. Cu toate acestea, în cazul în care procedura de atribuire a bunului concesionat a fost negociată în mod direct, iar nu ca urmare a unei licitații publice, subconcesionarea este posibilă. O altă caracteristică a contractului de concesiune este caracterul temporar al acestuia, el neputând fi încheiat pe o durată care să depășească 49 de ani. Durata contractului de concesiune este stabilită de către concedent. De asemenea, trebuie semnalat faptul că, contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă de cel mult jumătate din durata sa inițială, printr-un simplu acord de voință a părților. Ca urmare a încheierii contractului de concesiune se dă naștere unui drept real ce se întemeiază pe dreptul de proprietate publică, și anume dreptului de concesiune. În cadrul contractului de concesiune trebuie preciza în mod expres categoriile de bunuri ce pot fi utilizate de concesionar pe parcursul concesiunii, respectiv:

bunurile de retur, adică acele bunuri care au făcut obiectul concesiunii și care, la momentul încetării contractului de concesiune, se vor întoarce, de plin drept, gratuit și libere de orice sarcini, concedentului;

bunurile proprii ale concesionarului, ce au fost utilizate de el pe durata concesiunii, acestea urmând să rămâne în proprietatea sa, la momentul încetării concesiunii.

3.2.4. Caracterele juridice ale dreptului de concesiune și regimul juridic

Având în vedere faptul că dreptul de concesiune este un drept corespunzător dreptului de proprietate publică, acesta preia caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică. Astfel, dreptul de concesiune este inalienabil, insesizabil și imprescriptibil. Totuși, dreptul de concensiune are un caracter temporar, fiind constituit pentru o perioadă determinată de timp. Conform art. 872 alin. (1) teza a II-a Cod civil, concesionarul nu poate înstrăina sau greva cu sarcini bunul dat în concesiune sau bunurile destinate sau realizate din exercitarea concesiunii, acestea trebuind predate concedentului, la momentul încetării contractului de concesiune. Din aceste dispoziții legale reiese caracterul inalienabil și caracterul insesizabil al dreptului de concesiune. Dreptul de concesiune este imprescriptibil, atât sub aspect extinctiv, însă doar pe durata contractului de concesiune, cât și sub aspect achizitiv, bunurile ce fac obiectul dreptului de concesiune neputând fi dobândite prin uzucapiune. Din contractul de concesiune rezultă un drept real opozabil erga omnes, drept care, în anumite limite, este opozabil și concedentului, pe durata acestui contract. Potrivit art. 872 alin. (1) teza I NCC, titularul dreptului de concesiune poate efectua orice acte materiale și juridice necesare pentru a asigura exploatarea bunului dat în concesiune. Concesionarul poate exercita posesia, folosința și dispoziția materială asupra bunului dat îm concesiune. În ceea ce privește posesia, se arată faptul că aceasta se exercită ca un element de drept, iar nu ca o stare de fapt, concesionarul având doar elementul material al posesiei, fără a exercita posesia cu intenția de a apărea ca un proprietar. În ceea ce privește folosința, așa cum am arătat, se permite concesionarului să efectueze acte materiale sau acte juridice prin care să exploateze bunul dat în concesiune. De asemenea, prin intermediul art. 872 alin. (2) C. civ. , se permite concesionarului să dobândească în proprietatea sa fructele obține ca urmare a exploatării bunului, precum și, în limitele prevăzute de lege și de actul constitutiv, să dobândească productele bunului concesionat. Dispoziția asupra bunului ce face obiectul dreptului de concesiune poate fi doar materială, nu și juridică. Acest fapt este normal, având în vedere că dispoziția juridică poate fi exercitată doar de către proprietar. Conform art. 872 alin. (1) NCC, concesionarul nu va putea înstrăina sau greva bunul dat în concesiune. Sancțiunea expresă prevăzută în caz de încălcare a acestor dispoziții este nulitatea absolută. Actulul Cod civil, arată că modul în care este exercitat dreptul de concesiune este supus controlul efectuat de către concedent, în condițiile legii și ale contractului de concesiune.

3.2.5. Încetarea dreptului de concesionare

Codul civil, în cadrul art. 871 alin. (3) dispune că modalitățile de încetare ale dreptului de concensionare sunt supuse condiiților prevăzute de legile speciale. Astfel, potrivit art. 57 din O.U.G. nr. 54/2006, dreptul de concesionare încetează în următoarele cazuri:

prin ajungere la termen;

Așa cum am arătat, contractul de concesiune se încheie pe o perioadă determinată, pentru cel mult 49 de ani. La momentul ajungerii la termen, contractul de concesiune încetează de drept, cu excepția cazului în care se dispune prelungirea acestuia pentru cel mult jumătate din durata inițială.

prin denunțarea unilaterală de către concedent;

Denunțarea unilaterală a contractului de concesionare de către concedent se realizează în cazul în care interesul național sau local impune acest lucru. Într-o asemenea situație, concedentul va trebui să plătească o justă și prealabilă despăgubire concesionarului. În doctrina de specialitate se arată că despăgubirea va fi acordată doar în cazul în care concesionarul suferă un prejudiciu ca urmare a denunțării. Din punctul nostru de vedere, în toate situațiile concesionarul va suferi un prejudiciu, având în vedere că are loc o încetare intempestivă a contractului de concesiune. Valoarea despăgubirii urmează să se stabilească prin acordul părților contractului de concesionare, iar în caz de neînțelegere, de către instanța judecătorească.

prin reziliere unilaterală;

Rezilierea unilaterală a contractului de concesiune se poate dispune în cazul în care oricare dintre părțile contractului nu își îndeplinește obligațiile contractuale. În acest caz, partea în culpă pentru neexecutarea obligațiilor va fi nevoită să ofere o despăgubire celeilalte părți.

în caz de dispariție a bunului concesionat dintr-o cauză de forță majoră ori în caz de renunțare, în caz de imposibilitate obiectivă de exploatare a bunului de către concesionar. În aceste cazuri, nu sunt datorate despăgubiri.

3.3. Dreptul de folosință cu titlu gratuit

3.3.1. Considerații introductive

În doctrină, dreptul de folosință cu titlu gratuit a fost definit ca fiind un drept real principal, inalienabil, insesizabil și imprescriptibil, constituit de autoritatea competentă asupra unui bun din domeniul public, ca mod de exercitare a dreptului de proprietate publică, în favoarea unei persoane juridice de drept privat de utilitate publică, acest drept conferindu-i titularului său atributele posesiei, folosinței și dispoziției, cu respectarea obligațiilor prevăzute în actul constitutiv, precum și cu respectarea limitelor materiale și juridice. Reglementarea dreptului de folosință cu titlu gratuit o regăsim în cadrul art. 136 alin. (4) din Constituție, art. 874 și 875 Cod civil și art. 124 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001. În literatura de specialitate se consideră că dreptul de folosință cu titlu gratuit, având în vedere faptul că legea nu distinge, poate avea ca obiect atât bunuri imobile, cât și bunuri mobile proprietate publică a statului și a unităților administrativ-teritoriale.

3.3.2. Constituirea și conținutul juridic al dreptului de folosință

Potrivit art. 874 alin. (1) NCC, dreptul de folosință se constituie, cu titlu gratuit, pe un termen limitat, în favoarea instituțiilor de utilitate publică. Constituirea acestui drept se realizează prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului local ori județean. Dreptul de folosință se poate constitui numai în favoarea unor persoane juridice fără scop lucrativ care desfășoară o activitate de binefacere sau de utilitate pulibă ori servicii publice, care însă sunt persoane juridice de drept privat. Așadar, un astfel de drept nu se va putea constitui în favoarea unor persoane juridice de drept public, precum regiile autonome sau instituțiile publice. Așa cum am observat însă, acestea pot fi titulare ale dreptului de administrare. Dreptul de folosință conferă posesia bunului care formează obiectul său. Titularul dreptului de folosință deține doar elementul obiectiv al posesiei, el posedând în numele titularului dreptului de proprietate publică. La momentul încetării dreptului de folosință, bunul asupra căruia poartă se va întoarce la titularul dreptului de proprietate publică. De asemenea, acesta conferă titularului folosința, precum și dreptul de a culege fructele, cu excepția celor civile. Așadar, titularul dreptului de folosință va putea culege fructele industriale și cele naturale. Fructele civile vor putea fi culese doar în mod excepțional, în cazul în care s-a prevăzut astfel prin actul constitutiv. Cu privire la atributul dispoziției, în literatura juridică opiniile sunt împărțite. Astfel, în timp ce un autor consideră că titularul dreptului de folosință nu beneficiază de dispoziție (inidiferent dacă vorbim despre dispoziția juridică sau despre dispoziția materială), un alt autor are o opinie nuanțată. Potrivit acestuia, titularul dreptului de folosință va putea să culeagă culeagă anumite producte ale bunului sau să construiască pe terenul dat în folosință, însă numai în condițiile prevăzute în actul de folosință. Considerăm și noi că, atâta timp cât nu se prevede expres o interdicție a exercitării unor acte de dispoziție, părțile actului prin care se consitutie dreptul de folosință vor putea prevede ca titularul dreptului să exercite anumite acte de dispoziție. Între titularul dreptului de folosință și titularul dreptului de folosință se vor naște raporturi juridice administrative, ceea ce înseamnă că părțile actului de constituire a dreptului de folosință nu se află pe o poziție de egalitate, ci va exista un raport de subordonare.

3.3.3. Caracterele juridice ale dreptului de folosință

În literatura de specialitate se vorbește despre următoarele caractere juridice ale dreptului de folosință:

este un drept real principal, fiind o modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică;

este un drept opozabil erga omnes, mai puțin autorității care l-a constituit prin act administrativ, aceasta putând dispune revocarea sa;

este un drept real mobiliar sau imobiliar, după caz;

este un drept intuitu personae, fiind netrasmisibil. Acest caracter derivă din caracterul inalienabil al bunurilor din domeniul public;

se constituie la cerere, prin act administrativ;

este un drept cu titlu gratuit;

este un drept temporar, fiind constituit pe o durată de timp limitată;

este un drept revocabil, fiind posibilă revocarea sa prin act administrativ, de către autoritatea care a dispus constituirea sa.

3.3.4. Încetarea dreptului de folosință cu titlu gratuit

Dreptul de folosință încetează în aceleași condiții ca și dreptul de administrare. Modalitatea firească de încetare a dreptului de folosință este expirarea duratei pe care a fost constituit acesta, având în vedere care are un caracter esențialmente temporar. De asemenea, dreptul de folosință poate să înceteze în cazul în care încetează dreptul de proprietate publică. având în vedere faptul că dreptul de folosință este constituit în temeiul dreptului de proprietate publică. O altă modalitate de încetare este revocarea, care poate interveni cu titlul de sancțiune sau atunci când interesul public impune această măsură. Actul administrativ prin care se dispune revocarea, dacă este abuziv, poate fi atac în justiție, pe calea contenciosului administrativ.

3.4. Închirierea bunurilor proprietate publică

Noul Cod civil nu vorbește despre posibilitatea închirierii bunurilor proprietate publică. Însă, această posibilitatea este prevăzută expres de Constituție, care în cadrul art. 136 alin. (4) enumeră și închirierea printre ale moduri de exercitare a dreptului de proprietate publică. De asemenea, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, bunurile ce fac obiectul dreptului de proprietate publică, pot fi închiriate cu aprobarea Guvernului sau, după caz, a consiliului județean, a consiliului local sau a Consiliului General al Municipiului București. Potrivit art. 14 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, contractul de închiriere poate fi încheiat cu orice persoană fizică sau juridică, română sau străină, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare. Așadar, în calitate de locator poate să apară titularul dreptului de proprietate (statul sau unitățile administrativ-teritoriale) sau titularul dreptului de administrare (regiile autonome sau instituții publice). În calitate de locatar poate să apară orice persoană fizică sau juridică, indiferent dacă are cetățenia română sau o altă cetățenie. Sumele încasate din închiriere se fac venit la bugetul de stat sau la bugetul local, în funcție de autoritatea care apare în calitate de titular al dreptului de proprietate. În cazul în care contractul de închiriere se încheie de către titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul să încaseze din chirie o cotă-parte cuprinsă între 20-25%, care se stabilește prin hotărârea Guvernului sau a consiliului județean ori local prin care s-a aprobat închirierea. Spre deosebire de celelalte dreptul de administrare, dreptul de concesiune sau dreptul de folosință, care dau naștere unor drepturi reale, cu titulari diferiți, contractul de închiriere duce la nașterea unui raport juridic obligațional. Așadar, nu vorbim despre un drept real, ci despre un drept personal. Închirierea bunurilor proprietate publică se realizează prin intermediul unei licitații publice, în condițiile legii. Așadar, locatarul va fi desemnat în urma desfășurării unei licitații publice. În cazul în care închirierea se decide de către titularul dreptului de proprietate publică, această decizie se va concretiza într-un act administrativ, respectiv o hotărâre a Guvernului, a consiliului județean sau a consiliului local, după caz. În schimb, în cazul în care titularul dreptului de administrare are posibilitatea de a dispune închirierea, contractul de închirierea va fi aprobat de către titularul dreptului de proprietate. Valoarea chiriei se va stabili în bani, ca urmare a acordului părților contractului de închiriere, între locator și locatarul desemnat în urma licitației publice. Litigiile născute ca urmare a exercitării bunurilor proprietate publică sunt de competența instanțelor judecătorești de drept comun. Având în vedere că acest drept se constituie prin intermediul unui act administrativ, vor fi competente instanțele de contencios administrativ.

3.5. Apărarea dreptului de proprietate publică și a drepturilor reale corespunzătoare proprietății publice

3.5.1. Apărarea dreptului de proprietate

Apărarea dreptului de proprietate publică se realizează prin intermediul acțiunii în revendicare, prin care statul sau unitățile administrativ-teritoriale, prin intermediul reprezentanților săi, în calitate de reclamant, care nu are stăpânirea materială a bunului, cheamă în judecată pe pârât, care are stăpânirea materială, solicitând instanței judecătorești să îi recunoască calitatea de titular al dreptului de proprietate publică și să dispună obligarea pârâtului la restituirea bunului în stăpânirea materială a sa. Ca urmare a modificării Legii nr. 213/1998, prin intermediul Legii nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Codului civil, se arată că în cazul litigiilor cu privire la dreptul de administrare, statul va fi reprezentat de Ministerul Finanțelor, în timp ce unitățile administrativ-teritoriale de către consiliile județene, consiliile locale sau Consiliul General al Municipiului București. În literatura de specialitate se arată că aceste dispoziții urmează să fie interpretate în sesn extensiv, astfel încât statul și unitățile administrativ-teritoriale vor fi reprezentate de către aceste autorități în toate litigiile cu privire la dreptul de proprietate publică și a drepturilor corespunzătoare dreptului de proprietate publică, nefiind posibilă aplicarea normelor de drept comun în privința reprezentării acestor organe în litigiile civile. Acțiunea în revendicare este o acțiune reală, petitorie, imprescriptibilă și în realizare. Este o acțiune reală, întrucât ea se întemeiază pe dreptul de proprietate publică și este petitorie întrucât pune în discuție existența dreptului de proprietate. În același timp, ea este o acțiune imprescriptibilă, sens în care poate fi exercitată în orice moment. O caracteristică a acțiunii în revendicare întemeiată pe dreptul de proprietate publică constă în aceea că ea nu va putea fi paralizată prin invocarea de către pârât a faptului că a dobândit dreptul de proprietate asupra bunului revendicat prin uzucapiune. Așadar, acțiunea în revendicare întemeiată pe dreptul de proprietate publică peste imprescriptibilă atât sub aspect extinctiv, cât și achizitiv.

3.5.2. Apărarea drepturilor reale corespunzătoare dreptului de proprietate publică

În vederea apărării acestor drepturi reale, trebuie să se urmărească apărarea dreptului de proprietate publică. În acest scop, legiuitorul român, prin intermediul dispozițiilor art. 865 alin. (2) a instituit două obligații esențiale în sarcina titularului dreptului de administrare, a dreptului de concesiune sau a dreptului de folosință cu titlu gratuit. Astfel se prevede că:

titularul drepturilor reale corespunzătoare dreptului de proprietate publică trebuie să îl informeze pe titularul dreptului de proprietate publică cu privire la orice fel de tulburare adusă dreptului de proprietate publică;

titularul dreptului de administrare, a dreptului de concesiune sau a dreptului de folosință va trebui să introducă în proces pe titularul dreptului de proprietate publică, în condițiile prevăzute în Codul de procedură civilă.

Totodată, titularii drepturilor reale corespunzătoare dreptului de proprietate publică pot să își apere drepturile reale de care beneficiază, ori de câte ori se produce o încălcare a acestora. În literatura de specialitate, se arată că titularii acestor drepturi au la dispoziție, pentru a le apăra, o acțiune confesorie, având în vedere faptul că dispozițiile art. 870, 873 și 875 NCC, care vorbesc despre apărarea dreptului de administrare, a dreptului de concesiune și a dreptului de folosință, deși nu oferă o denumire acțiunii prin care se apără aceste drepturi, fac trimitere la dispozițiile art. 696 alin. (1) C. civ. , care vorbește despre acțiunea confesorie de superficie. În ceea ce privește apărarea dreptului de administrare, se pune întrebarea dacă acțiunea confesorie poate fi exercitată și împotriva titularului dreptului de proprietate publică, având în vedere faptul că între titularul dreptului de administrare și titularul dreptului de administrare există un raport de subordonare. În literatura de specialitate s-a arătat că titularul dreptului de administrare va putea exercita acțiune confesorie chiar și împotriva proprietaturului, respectiv a statului sau a unităților administrativ-teritoriale. Acțiunea confesorie se bucură de aceleași caractere ca și acțiunea în revendicare întemeiată pe dreptul de proprietate publică. Astfel, acesta este o acțiune reală, petitorie și imprescriptibilă, atât sub aspect extinctiv, cât și achizitiv. Sarcina probei dreptului de administrare, a dreptului de concesiune și a dreptului de folosință cu titlu gratuit, va reveni titularului unuia dintre aceste drepturi reale, iar dovada existenței acestui drept în patrimoniul său se va putea face doar cu actul de drept public prin care a luat naștere.

CAPITOLUL IV.

JURISPRUDENȚĂ RELEVANTĂ

1. Într-o speță, Serviciul Român de Informații a cerut anularea unui contract de schimb încheiat între Municipiul Constanța și Consiliul Local Constanța cu privire la imobilul reprezentat de Complexul „Neptun”. Reclamanta a arătat faptul că se bucură de un drept de admnistrare. Totodată, a arătat faptul că titularul dreptului de proprietate asupra Complexului „Neptun” aparține Statului Român, fiind vorba despre un bun ce face obiectul dreptului de proprietate public. Așa fiind, ar fi vorba despre un bun ce este inalienabil, insesizabil și imprescriptibil, astfel încât nu putea face obiectul unui contract de schimb. În apărare, pârâtele au invocate două excepții, respectiv excepția lipsei calității procesual active și excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii. Instanța a apreciat faptul că este lipsit de orice dubiu că titular al dreptului de proprietate publică este Statul Român. Acesta ar fi avut posibilitatea să participe în cadrul procesului prin intermediul Ministerului de Finanțe. În opinia instanței, dreptul de administrare al S.R.I. nu justifică calitatea procesual activă într-un proces precum acesta, în care se dorește apărarea dreptului de proprietate. Așa cum a arătat instanța, art. 870 din Codul civil vorbește despre apărarea dreptului de administrare în justiție, iar nu despre apărarea dreptului de proprietate publică. Astfel, având în vedere faptul că acțiunea în anulare a contractului de schimb nu a fost introdusă de către titularul dreptului de proprietate publică și nici nu s-a făcut dovada faptului că Serviciul Român de Informații acționează în baza unui mandat încredințat de Statul Român, instanța de judecată a dispus admiterea excepției lipsei calității procesuale active și, prin urmare, respingerea acțiunii introduse (Judecătoria Constanța, Secția Civilă, Sentința civilă nr. 9420/2014, disponibilă la http://idrept.ro/DocumentView.aspx?DocumentId=78933369, accesat la data de 24.04.2017).

2. Într-o altă speță, s-a stabilit faptul că și dreptul de proprietate este susceptibil unor anumite limite de exercitare. Reclamantul, persoana fizică, a solicitat să i se acorde un drept de trecere pe terenul pârâtelor Municipiul Iași și Consiliul Local Iași, având în vedere faptul că terenul acestuia este unul înfundat, neavând acces la drumul public. Instanța a încuviințat efectuarea unei expertize topografice, pentru a se stabili exact situația imobilelor. Prin raportul de vecinătate s-a apreciat faptul că terenul reclamantului este unul înfundat, trecerea putându-se face fie pe terenul indicat de reclamant, fie pe un alt teren vecin, însă în acest din urmă caz, inconvenientele ar fi mai mari. Având în vedere aceste aspecte, instanța a arătat că art. 862 Cod civil dreptul de proprietate publică este susceptibil de orice limite reglementate de lege sau de Codul Civil pentru dreptul de proprietate privată, în măsura în care acestea sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate. S-a constat faptul că nu există niciun fel de incompatibilitate între dreptul de proprietate publică ce aparține Muncipiului Iași și exercitarea unui drept de trecere al reclamantului, având în vedere că prin aceasta se aduce o minimă stânjenire dreptului de proprietate publică. Aceasta fiind situația, instanța a dispus admiterea acțiunii formulate de către reclamanta și instituirea unui drept de trecere al acestuia pe terenul ce făcea obiectul dreptului de proprietate publică (Judecătoria Iași, Secția Civilă, Sentința Civilă nr. 2506/2014, disponibilă la http://idrept.ro/DocumentView.aspx?DocumentId=79055536, accesat la data de 22.04.2017).

3. Reclamanții au introdus o acțiune prin care solicitau instanței să se constate faptul că au devenit proprietari, ca urmare a intervenției uzucapiunii și, prin urmare, obligarea pârâtei să lase în deplină și netulburată posesie terenul extravilan în suprafață de 5 ha. Pârâtul, Ministerul Apărării Naționale, a formulat o cerere de arătate a titularului dreptului, arătând faptul că dreptul de proprietate aparține Statului Român, acesta exercitând doar un drept de administrare, cu privire la o suprafață de teren, precum și cu privire la mai multe clădiri. Urmare a acestei cereri, instanța a dispus introducerea în procesul civil al Statului Român, prin intermediul Ministerului Finanțelor. Statul Român s-a apărat, arătând faptul că bunurile ce aparțin domeniului public nu pot fi uzucapate sub nicio formă, indiferent de durata posesiei. Instanța a respins cererea reclamanților, arătând în mod corect faptul că bunurile ce fac obiectul dreptului de proprietate publică sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile. De asemenea, s-a arătat faptul că imprescritibilitatea acestor bunuri se manifestă atât sub aspect extinctiv, cât și sub aspect achizitiv, astfel încât bunurile din domeniul public nu pot fi uzucapate (Judecătoria Constanța, Secția Civilă, Sentința nr. 4238/4.03.2009, disponibilă la http://www.jurisprudenta.com/jurisprudenta/speta-gzri8xr/, accesat la data de 22.04.2017).

Concluzii

Așa cum am văzut, proprietatea publică este o formă a dreptului de proprietate. Deși nu mai este forma principală a dreptului de proprietate, la fel ca în trecut, dreptul de proprietatea publică reprezintă o formă de proprietate răspândită în țara noastră. Proprietatea publică prezintă anumite caracteristici, comparativ cu dreptul de proprietate privată. Astfel, spre exemplu, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile. Așadar, aceste bunuri sunt scoase din circuitul civil, neputând fi înstrăinate prin acte juridice și, de asemenea, nu pot fi urmărite de creditorii titularilor dreptului de proprietate publică. Totodată, în calitate de subiecte ale dreptului de proprietate publică poate să apară doar statul și unitățile administrativ teritoriale. Pentru a face parte din domeniul public, un bun trebuie ca, prin natura sa sau prin declarația legii, acesta să fie de uz sau de interes public. În caz contrar, chiar dacă în calitate de titular al dreptului de proprietate ar apărrea statul sau o unitate administrativ-teritorială, acest bun ar face parte din domeniul privat al acestor autorități. Dreptul de proprietate publică permite titularului său să exercite cele trei prerogative ale dreptului de proprietate, respectiv: posesia, folosința și dispoziția. Cu toate acestea, aceste prerogative se exercită cu anumite caracteristici, fapt ce se datorează interesului sau uzului public pe care îl satisfac aceste bunuri. Deși nu este susceptibil de dezmembrare, dreptul de proprietate publică poate fi exercitat atât direct, de către titularul său, cât și indirect, de către o altă persoană fizică sau juridică, după caz. Printre modurile indirecte de exercitare a dreptului de proprietate publică regăsim: dreptul de administrare, dreptul de concesiune, dreptul de folosință cu titlu gratuit și închirierea. În timp ce dreptul de administrare, dreptul de concesiune și dreptul de folosință sunt drepturi reale ce se întemeiază pe dreptul de proprietate publică, închirierea reprezintă un drept personal, care însă are la bază tot un raport juridic existent între titularul dreptului de proprietate publică și un alt subiect de drept. Dreptul de proprietate publică se apără de către titularul acestuia, prin intermediul unei acțiuni în revendicare. Ceea ce este specific acestei acțiuni în revendicare, față de acțiunea în revendicare de drept comun este aceea că ea nu va putea fi paralizată prin invocarea de către pârât a dobândirii dreptului de proprietate asupra bunului din domeniul public, ca urmare a uzucapiunii. Aceasta deoarece, bunurile din domeniul public sunt imprescriptibile atât sub aspect extinctiv, cât și sub aspect achizitiv. Titularii celorlalte drepturi reale întemeiate pe dreptul de proprietatea publică au posibilitatea de a-și apăra dreptul, chiar și împotriva titularului dreptului de proprietate publică, în cazul în care există orice fel de tulburare, prin intermediul unei acțiuni confesorii de superficie. Aceasta este o acțiune reală, petitorie și imprescritibilă. În finalul lucrării am prezentat o serie de spețe din jurisprudența recentă a instanțelor judecătorești, pentru a vedea mai clar și în mod concret, modul în care se aplică în practica judecătorească dispozițiile legale privind dreptul de proprietate publică ce aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale.

Bibliografie

I. Tratate, cursuri, monografii

1. Adam Ion, Drept civil. Drepturile reale principale, Editura All Beck, București, 2005.

2. Baias Flavius Antoniu, Chelaru Eugen, Constantinovici Rodica, Macovei Ioan (coordonatori) și colaboratorii, Noul Cod civil. Comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, București, 2012.

3. Bîrsan Corneliu, Drept civil. Drepturile reale principale în regelementarea noului Cod civil, Ed. Hamangiu, București, 2013.

4. Boroi Gabriel, Pivniceru Mona-Maria, Rădulescu Tudor Vlad, Anghelescu Carla Alexandra, Drept civil. Drepturile reale principale- Note de curs, jurisprudență relevantă, spețe, teste grilă, ed. a 2-a, Editura Hamangiu, București, 2011.

5. Boroi Gabriel, Anghelescu Carla Alexandra, Nazat Bogdan, Curs de drept civil. Drepturile reale principale, Ed. Hamangiu, București, 2013.

6. Chelaru Eugen, Administrarea domeniului public și a domeniului privat, Editura ALL Beck, București, 2005.

7. Chelaru Eugen, Drept civil. Drepturile reale principale, ed. a 4-a, Editura C.H. Beck, București, 2013.

8. Ciutacu Florin, Dreptul de proprietate și alte drepturi reale. Culegere de spețe, modele de contracte, modele de acțiuni, legislație civilă, Ed. Lumina Lex, București, 2001.

9. Dogaru Ion, Cercel Sevastian, Drept civil. Teoria generală a drepturilor reale, Editura ALL Beck, București, 2003.

10. Filipescu Ion P., Filipescu Alexandru I., Drept civil. Dreptul de proprietate și alte drepturi reale, Editura Atacami, București, 2000.

11. Florea Bujorel, Drept civil. Drepturile reale principale, Ed. Universul Juridic, București, 2011.

12. Luțescu George R., Teoria generală a drepturilor reale. Teoria patrimoniului. Clasificarea bunurilor. Drepturile reale principale, București.

13. Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina (coordonatori) și colaboratorii, Constituția României. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, București, 2008.

14. Podaru Ovidiu, Drept administrativ. Vol II- Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. Hamangiu, București, 2011.

15. Pop Liviu, Dreptul de proprietate și dezmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, București, 2001.

16. Pop Liviu, Harosa Liviu Marius, Drept civil. Drepturile reale principale, Ed. Universul Juridic, București, 2006.

17. Sferdian Irina, Drept civil. Drepturile reale principale, Editura Hamangiu, București, 2013.

18. Stoica Valeriu, Drept civil. Drepturile reale principale, Editura C.H. Beck, București, 2009.

19. Stoica Valeriu, Drept civil. Drepturile reale principale, ed. a 2-a, Editura C.H. Beck, București, 2013.

20. Uliescu Marilena(coordonator), Buta Gheorghe, Angheni Smaranda, Dojană Mirela, Uță Lucia, Neculaescu Sache, Dobrev Dumitru, Pavel Filip, Pătrașcu Bogdan, Dumitriu Raluca, Berindei Gabriela, Gerghe Aurelian, Păncescu Flavius George, Noul Cod civil. Comentarii, ediția a III-a, Editura Universul Juridic, București, 2011.

21. Uliescu Marilena, Gherghe Aurelian, Drept civil. Drepturile reale principale, ed. a III-a, Editura Universul Juridic, București, 2014.

22. Ungureanu Ovidiu, Munteanu Cornelia, Tratat de drept civil. Bunurile. Drepturile reale principale, Editura Hamangiu, București, 2008.

23. Voicu Marin, Popoacă Mihaela, Dreptul de proprietate și alte drepturi reale. Tratat de jurisprudență 1991-2002, Ed. Lumina Lex, București, 2002.

II. Studii și articole de specialitate

1. Nicolae Marian, Considerații asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în Dreptul nr. 6/1999.

2. Oprișan Constantin, Regimul general al proprietății în România, în Studii de drept românesc nr. 1/1995.

III. Legislație

1. Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică.

2. Legea nr. 213/1998  privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia

3. Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală

4. O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.

5. Legea nr. 287/2009 privind noul Cod civil.

6. Legea nr. 71/2011 de punere în aplicare a Codului civil.

IV. Resure internet

1. www.idrept.ro

2. www.jurisprudenta.com

3. www.legislatieaz.net