Datoria Publica a Romaniei

INTRODUCERE

În prezenta lucrare intitulată ”Administrarea datoriei publice”am abordat problematica datoriei publice, respectiv conținutul datoriei publice, limitele îndatorării, instrumentele generatoare de obligații din partea statului.

Lucrarea este structurată în două capitole.

În capitolul I este detaliată din punct de vedere conceptual datoria publică guvernamentală internă și externă, respectiv datoria publică locală . Studiul de caz se referă la evoluția datoriei publice în România .

De asemenea, în capitolul II am evidențiat metodologiile de calcul a datoriei publice și am analizat riscurile ce apar la nivelul managementului, respectiv administrării datoriei publice.

În România, odată cu retragerea statului din economie, veniturile care alimentau statul au scăzut. Acest fapt a dus la creșterea presiunii exercitate de cheltuieli pe care statul era nevoit să le suporte și care nu au avut o tendință de scădere proporțională cu cea a veniturilor.

Din această cauză a crescut datoria publică, pe seama ei finanțându-se o mare parte din aceste cheltuieli.

Dezechilibre bugetare centrate pe deficit apar în situația în care veniturile procurate de stat din impozite și taxe și cele provenite de la întreprinderile și proprietățile sale nu acoperă integral cheltuielile.

În acest caz complementarea veniturilor publice se efectuează prin intermediul creditelor publice, ce reprezintă operațiile prin care statul își procură o parte din resursele publice necesare acoperirii cheltuielilor publice, în condițiile plății de dobânzi și acordării altor avantaje în favoarea subscriitorilor, precum și în situația unei rambursări viitoare.

Datoria publică totală însumează obligațiile bănești ale statului (guvern, instituții publice, financiare, unități administrativ-teritoriale) la un moment dat, rezultate din împrumuturi interne și externe (în lei și în valută) contractate cu persoane fizice și juridice pe piața internă pe termen scurt, mediu și lung, precum și obligațiile statului către trezoreria proprie, pentru sumele avansate temporar în vederea acoperirii deficitului bugetar.

Datoria publică rezultă din emisiunea titlurilor de împrumut de stat (obligațiuni, rente) din plata dobânzilor, câștigurilor, comisioanelor etc., putând fi exprimate în monedă națională sau în valută străina, în funcție de locul unde se contractează împrumutul și de condițiile acestuia.

În vederea evaluării datoriei publice a României, obligațiile exprimate în altă monedă decât cea națională se calculează în monedă națională, utilizându-se rata de schimb comunicată de Banca Națională a României sau stabilită de instituția financiară implicată.

Economia României înregistrează o tendință de creștere a datoriei publice într-un ritm superior celui de creștere economică.

Datoria publică guvernamentală internă a fost deținută integral de sectorul bancar privat, creându–se astfel un cerc vicios între datoria publică și consolidarea bancară. Băncile, în calitate de depozitari ai resurselor financiare ale populației și ale societăților comerciale, dețin o poziție privilegiată pe piață.

CAPITOLUL I

DATORIA PUBLICĂ A ROMÂNIEI

Datoria publică reprezintă totalitatea obligațiilor financiare interne și externe ale statului, la un moment dat, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de Guvern, prin Ministerul Finanțelor Publice, sau de autoritățile administrației publice locale de la diverși creditori, persoane fizice sau juridice rezidente sau nerezidente în România.

Obligațiile reprezintă angajamentele care decurg din contractarea împrumuturilor, și anume: rambursarea împrumutului, plata dobânzilor, a comisioanelor, a unor avantaje acordate creditorilor.

Datoria publică se stabilește și se gestionează în mod distinct pe cele două forme ale ei:

♦♦♦ datorie publică guvernamentală;

♦♦♦ datorie publică locală

Împrumuturile contractate de autoritățile administrației publice locale, ce sunt instrumente ale datoriei publice locale, fac parte din datoria publică a României, dar nu reprezintă datorii sau răspunderi ale Guvernului.

De asemenea, datoria publică în funcție de termen se clasifică astfel:

datorie publică pe termen scurt (flotantă);

datorie publică pe termen mediu și lung (consolidată).

Datoria publică se poate prezenta și în funcție de înscrisurile emise sau alte modalități de gestionare, precum și pe categorii de creditori (în cazul datoriei externe).

În funcție de calitatea creditorilor, datoria publică poate fi:

brută, fiind dată de valoarea totală a împrumuturilor, indiferent unde sunt plasate;

netă, în care nu intră valoarea împrumuturilor plasate la instituțiile statului.

Obligațiile statului rezultate din împrumuturile contractate și garantate de stat pe o perioadă de un an sunt limitate de plafonul de îndatorare publică stabilit, respectiv totalitatea obligațiilor financiare pe care le pot contracta și garanta autoritățile administrației publice centrale și locale pe o perioadă de un an, care este stabilit anual prin lege.

Aceasta cuprinde plafonul de îndatorare publică internă și plafonul de îndatorare publică externă., conform fig.1.2.

Figura.1.2. Conținutul plafonului de îndatorare publică

Sursa: Tatiana Moșteanu – Buget și trezorerie publică, Editura Universitară. București. 2004, pagina 284.

Valoarea totală a datoriei publice este înscrisa în „Registrul datoriei publice ", în care este evidențiată situația datoriei publice în ordine cronologică și are patru componente:

subregistrul datoriei publice guvernamentale interne;

subregistrul datoriei publice guvernamentale externe;

subregistrul datoriei publice locale interne;

subregistrul datoriei publice locale externe

Fiecare din cele 4 subregistre au 2 poziții distincte, respectiv pentru datorie publică directă și datorie publică garantată.

La sfârșitul anului,datoria publică angajată este evidențiată în documentul numit ”contul general al datoriei publice”. Acesta este însoțit de un raport în care se analizează principalele probleme legate de nivelul datoriei publice, precum și de garanțiile statului pentru creditele contractate de agenții economici.

1.1. Datoria publică guvernamentală internă și externă

Datoria publică guvernamentală internă este partea din datoria publică guvernamentală  totalitatea obligațiilor financiare ale statului, provenind din împrumuturile contractate direct sau garantate de stat, de la persoane fizice sau juridice rezidente în România, în lei sau în valută, în conformitate cu prevederile Legii nr. 313/2004 sau ale altor legi speciale, inclusiv sumele utilizate temporar din disponibilitățile contului curent general al Trezoreriei  Statului pentru finanțarea temporară  a deficitelor bugetare.

Pentru plata dobânzilor aferente datoriei publice interne se acordă autorizarea bugetară permanentă care reprezintă o aprobare nelimitată de rambursare a împrumuturilor, de plată a dobânzilor, a câștigurilor și a altor costuri aferente, care nu necesită aprobări suplimentare prin legea anuală a bugetului de stat.

Contractarea și garantarea împrumuturilor interne pe diferite termene și gestionarea datoriei publice sunt de competența Guvernului și se exercită prin Ministerul Finanțelor Publice. Împrumuturile contactate de stat și cele garantate de către acesta sunt generatoare de datorie publică.

Datoria publică guvernamentală internă este generată de:

titlurile de stat în monedă națională, inclusiv titlurile de stat în valută plasate pe piața internă, rambursabile din resurse bugetare; dacă resursele nu sunt suficiente pentru a asigura plata serviciului datoriei publice interne, se emit noi înscrisuri, determinând , astfel, consolidarea datoriei publice;

împrumuturile de stat de la Banca Națională a României destinate acoperirii golurilor de casă între încasările și plățile bugetare;

împrumuturile de stat de la băncile comerciale;

împrumuturile de stat de la alte instituții financiare interne, persoane juridice române, în condiții rezultate în urma negocierilor;

împrumuturile temporare din disponibilitățile contului curent general al Trezoreriei Statului;

garanții de stat la împrumuturi interne contractate de diverși debitori.

În baza aprobării date de Guvern, Ministerul Finanțelor Publice este autorizat să garanteze, în numele și pe contul statului, credite bancare interne, pe termen scurt, mediu și lung, contractate de agenții economici la băncile comerciale, pentru următoarele scopuri:

realizarea programelor de restructurare aprobate de organele și autoritățile legal constituite;

constituirea stocurilor la principalele produse strategice, necesare economiei naționale;

realizarea lucrărilor agricole;

derularea producției cu ciclu lung de fabricație destinate exportului;

realizarea unor obiective de investiții de interes național.

Necesitatea apelului la împrumuturi angajate de Guvern este legată de:

finanțarea deficitului bugetar anual prevăzut în legea bugetului de stat;

refmanțarea datoriei publice interne;

finanțarea unor cheltuieli publice de interes național pentru obiectivele de investiții, care nu se pot finanța din resurse curente ale bugetului de stat;

alte necesități, aprobate prin legi speciale.

Agenții economici sunt răspunzători de constituirea resurselor necesare rambursării ratelor scadente și de plata costurilor aferente împrumuturilor garantate de stat. Pentru determinarea gradului de risc se efectuează o analiză economică și financiară a documentației prezentate de persoana juridică solicitantă a garanției de stat pentru împrumutul intern, iar aceasta se prezintă Ministerul Finanțelor Publice, care determină gradul de risc, exprimat în procente. Gradul de risc se acceptă dacă nu depășește 10% din valoarea împrumutului.

În funcție de gradul de risc determinat, Ministerul Finanțelor Publice calculează cuantumul comisionului de risc care trebuie virat în contul fondului de risc de către beneficiarul împrumutului garantat.

Comisionul de risc este suma datorată de beneficiarul unui împrumut garantat de stat, în cuantumul și la termenele stipulate în convenția încheiată cu Ministerul Finanțelor Publice.

Pentru acoperirea riscurilor financiare care pot surveni din garantarea de către stat a împrumuturilor contractate de agenții economici de la instituțiile creditoare, se constituie fondul de risc pentru garanțiile de stat pentru împrumuturi interne care se alimentează din următoarele surse:

comisioane plătite de beneficiarii de împrumuturi garantate de stat;

dobânzile acordate la disponibilitățile fondului, păstrate în bancă, și din plasamente;

penalizările aplicate pentru neplata la termen a comisioanelor;

sumele prevăzute în bugetul de stat cu această destinație, care se stabilesc și apoi se aprobă anual în funcție de gradul minim de expunere la risc și de cuantumul celorlalte surse de alimentare a fondului de risc.

Sumele aflate ca depozite în fondul de risc se plasează de Ministerul Finanțelor Publice, avându-se în vedere siguranța, lichiditatea și rentabilitatea lor. Fondul de risc pentru garanții interne se gestionează de Ministerul Finanțelor Publice în regim extrabugetar, prin contul general al Trezoreriei Statului.

Sursele din care se rambursează împrumuturile sunt: excedentele bugetului de stat, împrumuturile de stat pentru refinanțarea datoriei publice interne, precum și din alte resurse stabilite prin dispoziții legale.

Serviciul datoriei publice interne cuprinde plățile exigibile pentru rambursarea datoriei publice interne, reprezentând ratele anuale scadente, dobânzile și comisioanele aferente, cheltuielile ocazionate de emisiunea și plasarea valorilor mobiliare.

În bugetul de stat se înscriu la categoria "cheltuieli cu datoria publică": dobânda aferentă datoriei publice, cheltuielile ocazionate de emisiunea și plasarea valorilor mobiliare.

Pentru aprecierea mărimii datoriei publice interne se folosesc mai mulți indicatori, dintre care menționăm:

datoria publică la nivelul anului sau într-un anumit moment, determinată ca fiind egală cu totalul obligațiunilor statului, angajate și nerambursate:

DPI = DPId + DPI g ,

unde:

DPId reprezintă datoria publică internă directă a statului

DPIg reprezintă datoria publică internă garantată de stat

serviciul datorie publice interne(SDPI): plățile datorate pentru rambursarea datoriei publice interne, reprezentând ratele scadente într-o perioadă de un an (RDPI), dobânzile și comisioanele aferente, precum și cheltuielile ocazionate de emisiunea și plasarea valorilor mobiliare (DobDPI):

SDPI = RDPI + DobDPI

ponderea datoriei publice interne in PIB:

ponderea dobânzilor aferente datoriei publice interne în PIB:

ponderea serviciului datoriei publice în PIB:

ponderea serviciului datoriei publice în cheltuielile bugetului de stat:

Dacă ne referim la modalitățile de stingere sau de reducere a datoriei publice interne, valoarea titlurilor de stat privind împrumuturile de stat se rambursează potrivit condițiilor legale de emisiune, iar la data rambursării obligațiile statului se sting.

Prin rambursarea împrumuturilor de stat se înțelege restituirea sumelor împrumutate, adică răscumpărarea titlurilor de credit de la deținătorii lor. Există mai multe căi pentru stingerea (rambursarea) sau reducerea datoriei publice.

Sursele din care se rambursează împrumuturile de stat interne sunt: fondul special de amortizare; resursele bugetare; excedentele bugetare, când acestea există; împrumuturile pentru refinanțarea datoriei publice interne; surse ale contului general al Trezoreriei Statului; alte surse prevăzute de actele normative în vigoare.

Sub aspectul modului de rambursare, există împrumuturi care se restituie la o singură scadență și împrumuturi care se restituie eșalonat într-o anumită perioadă.

În primul caz trebuie să se efectueze foarte multe plăți, putându-se crea greutăți financiare statului, care este nevoit să pună în circulație mari sume de bani, precum și dificultăți de ordin administrativ.

Împrumuturile amortizabile (rambursabile) prevăd obligația pentru stat de a achita, într-un număr de ani, pe lângă dobândă, câștiguri, etc., stabilite în contractul de împrumut, și capitalul împrumutat.

Împrumuturile perpetue nu presupun obligația statului de a le rambursa și la care se plătește numai renta perpetuă sau dobânda. Statul este însă liber să ramburseze și aceste împrumuturi, situație în care are loc o amortizare facultativă.

Rezultă că pot fi folosite două feluri de amortizare a împrumuturilor publice, și anume: amortizarea obligatorie și amortizarea facultativă.

În realitate, se practică și o altă formă de amortizare, neprevăzută de legislație, numită amortizare indirectă și automată, care se realizează prin deprecierea monedei, cu deosebire prin inflație.

La amortizarea obligatorie statul își asumă obligația să ramburseze împrumutul contractat la o anumită dată, folosind în acest scop diferite procedee, respectiv:

rambursarea la o dată unică, numită scadență, când statul rambursează global împrumutul respectiv;

rambursarea eșalonată, care se folosește în cazul împrumuturilor pe termen lung, procedeul clasic fiind amortizarea.

Amortizarea reduce treptat masa datoriei publice, precum și sumele dobânzilor pentru împrumutul încă nerambursat și se face în mod frecvent pe următoarele căi:

stabilirea și plata anuităților;

trageri la sorți:

răscumpărări la bursă.

Amortizarea împrumuturilor prin anuități constă în aceea că, după trecerea câtorva ani de la contractarea împrumutului, statul începe să achite o parte din capitalul împrumutat, precum și dobânda, câștigurile etc. Anuitatea este formată din partea de capital (amortismentul) și din dobândă, câștigurile etc. pe care statul se obligă să le plătească anual. Anuitățile se stabilesc separat pentru fiecare împrumut și duc la reducerea datoriei statului de la an la an. Amortizarea prin anuități este puțin folosită, deoarece comportă multe cheltuieli administrative și este puțin agreată de creditori, care își primesc capitalul treptat și fracționat.

Amortizarea prin trageri la sorți se folosește pentru restituirea împrumuturilor contractate cu un număr mare de creditori. Prin legea de lansare a împrumuturilor, statul stabilește, și valoarea obligațiunilor amortizabile anual prin trageri la sorți. Tragerile la sorți de amortizare sunt de mai multe feluri, respectiv:

amortizarea prin trageri la sorți cu plata titlurilor la valoarea nominală;

amortizarea progresivă prin trageri la sorți, când plata se face după o scară crescândă, progresivă.

Amortizarea prin răscumpărare la bursă a titlurilor împrumutului se folosește în cazurile în care legea împrumutului prevede că acesta nu se poate rambursa înainte de scadență sau într-o anumită perioadă. Răscumpărarea titlurilor la bursă se poate face după o tabelă uniformă, care arată suma ce trebuie amortizată într-un an, sau prin răscumpărarea la bursă, după o scară crescândă, în decursul anilor.

La împrumuturile perpetue există posibilitatea amortizării facultative; statul nu este obligat să ramburseze aceste împrumuturi, dar dacă dorește o poate face oricând. De asemenea, statul poate rambursa înainte de scadența unele împrumuturi contractate pe termen lung, dacă aceasta este stipulată în clauzele înscrise în titlu sau în actul de emisiunea împrumutului de stat, răscumpărarea facându-se în condițiile legii.

Practica arată că statele sunt dispuse să amortizeze datoria publică dacă, bineînțeles, nu sunt obligate. Statele debitoare pot folosi și alte căi de amortizare a datoriei publice. împrumuturile contractate de stat se pot stinge și'ca urmare a incapacității de plată, a deprecierii monetare, precum și ca urmare a repudierii obligațiilor financiare asumate de stat.

Incapacitatea de plată a statului se poate datora pierderii războiului, crizei economice și financiare, unei politici economice, sociale, financiare și valutare inadecvate etc. Ca urmare, statul promite creditorilor săi să le achite o parte din datoria sa veche într-o anumită perioadă, sumele datorate fiind cunoscute sub denumirea de arierate financiare.

Deprecierea monetară este un procedeu eficace și frecvent folosit pentru diminuarea și stingerea datoriei publice interne, deoarece oricât ar fi de mare fenomenul deprecierii, statul rambursează împrumuturile la valoarea nominală, asupra căreia plătește și dobânzile, câștigurile etc. Deprecierea, inflația monetară diminuează și chiar desființează datoria publică internă.

Deținătorii de titluri sunt afectați și un nou împrumut lansat de către stat nu mai are succes. Trebuie totuși spus că deprecierea, inflația nu sunt fenomene permanente. Există și perioade de stabilitate sau de depreciere monetară foarte slabă. Contracararea deprecierii monetare, a inflației, se poate face prin indexarea împrumuturilor de stat.

Statul poate folosi anumite procedee pentru a nu-și ține angajamentele asumate anterior, cum ar fi:

bancruta propriu-zisă, ce constituie un procedeu arbitrar prin care statul repudiază (anulează) în parte sau total datoriile sale, nu mai recunoaște datoriile anterioare.

concordatul, care este o convenție între stat și creditorii săi, prin care se reduc capitalul împrumutat și, eventual, dobânzile aferente;

sistemul „funding", care presupune capitalizarea dobânzilor și remiterea de noi titluri deținătorilor;

conversiunea, care reprezintă operațiunea financiară prin care se schimbă condițiile inițiale ale împrumutului de stat (sistemul de amortizare, nivelul dobânzilor, al câștigurilor etc.);

Există mai multe feluri de conversiune, și anume:

conversiunea facultativă, situație în care deținătorii titlurilor sunt liberi să preschimbe titlurile împrumutului vechi cu înscrisurile unui nou împrumut sau să păstreze vechile titluri.

conversiunea forțată, care constă în transformarea forțată, obligatorie, a unui împrumut contractat, de pildă, cu dobândă de 10% în unul cu dobândă de 7%.

conversiunea sau rambursarea anticipată, în care deținătorii de titluri au următoarele posibilități: să fie de acord cu preschimbarea titlurilor vechiului împrumut cu altele noi (în condițiile stabilite de stat) ori să ceară rambursarea anticipată a împrumutului. Acest fel de conversiune este cel mai utilizat.

Statul poate folosi și reconversiunea, care constă în revenirea la condițiile inițiale în care a fost lansat un împrumut de stat sau modificarea încă o dată a condițiilor împrumutului prin conversiune Statul mai poate folosi amortizarea împrumutului cu monedă depreciată, în acest caz el emite hârtie monedă cu curs forțat și o folosește pentru amortizarea datoriei publice. în acest scop, se emit bancnote cu care se cumpără titluri de credit la bursă.

Ministerul Finanțelor are competența să ofere compensații pentru titlurile de stat emise în formă materială,care au fost pierdute, furate, distruse, sau deteriorate, cu condiția ca titlul să fie identificabil prin serie, număr, și descriere, iar deținătorul să fi efectuat opoziția sau publicarea cerută de lege.

Datoria publică guvernamentală efectivă este o parte a datoriei publice guvernamentale interne, întrucât evidențiază obligațiile directe și indirecte ale statului față de creditorii interni, alții decât   Trezoreria  Statului. Datoria publică guvernamentală efectivă nu include împrumuturile temporare din disponibilitățile contului curent general al Trezoreriei statului. Ministerul Finanțelor Publice este contractantul și administratorul datoriei publice guvernamentale , având, totodată și autoritatea de a stabili balanța zilnică a contului general al Trezoreriei statului, viitoarele cerințe de lichiditate, scadența datoriei publice guvernamentale, costurile cu dobânda corespunzătoare și refinanțarea/diminuarea datoriei publice guvernamentale.

Datoria publică guvernamentală externă  este partea din datoria publică guvernamentală care reprezentintă totalitatea obligațiilor financiare ale statului, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de stat, de la persoane fizice sau juridice nerezidente în România.

Datoria publică guvernamentală externă este generată de:

titlurile de stat în valută plasate pe piața financiară externă;

împrumuturile de la guverne și agenții guvernamentale străine, instituții financiare internaționale sau de la alte organizații internaționale;

împrumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung;

împrumuturile de la persoane juridice;

împrumuturile de la băncile străine sau de la companii străine;

garanții de stat la împrumuturi externe contractate de diverși debitori.

Banca Națională a României acționează și ca agent al statului privind datoria publică guvernamentală externă, întrucât serviciul datoriei publice guvernamentale externe contractate în numele statului se plătește de către B.N.R.

Pentru plata dobânzilor, câștigurilor și a altor cheltuieli există autorizarea bugetară permanentă. Cuprinde totalitatea împrumuturilor exprimate în valută liber convertibilă, bunuri sau servicii contractate de un stat în străinătate și nerambursate creditorilor.

Datoria publică externă poate proveni din împrumuturile contractate în străinătate pentru stimularea dezvoltării economice interne, pentru achitarea unor mașini, instalații, utilaje etc. procurate din import, pentru lichidarea urmărilor unor calamități naturale, pentru înfăptuirea unor investiții mari etc.

Datoria publică externă se înregistrează astăzi cu deosebire în țările slab dezvoltate și în curs de dezvoltare. Cu cât datoria publică externă este mai mare, cu atât ea grevează mai mult economia țării debitoare, condițiile de viața ale populației, iar dependența acesteia este mai pronunțată.

Aprecierea datoriei externe se poate face în funcție de: mărimea, absolută a acesteia, exprimată în monedă națională sau într-o valută stabilă de largă circulație; evoluția ei de la o perioadă la alta; termenele de rambursare (scurte, medii și lungi); condițiile în care a fost contractată; componența (structura) datoriei publice etc.

Guvernele care se succed la putere în statele debitoare pot să nu recunoască datoria contractată de guvernul anterior.

Datoria externă cuprinde, pe lângă datoria publică externă contractată de stat, și datoria contractată în străinătate de către persoane fizice și persoane juridice de drept privat. Noțiunea de datorie poate fi definită în mai multe sensuri. Astfel, ea poate fi brută sau netă.

Figura 1.3. Structura datoriei externe privită după termen, debitor și creditor

Sursa: Banca Mondială, World Debt Tables.

Datoria externă brută este formată din obligațiile bănești și diferite alte valori pe care persoanele juridice și fizice ale unei țări le datorează străinătății la o anumită data. Cuantumul datoriei externe brute este foarte greu de determinat deoarece: sunt mulți debitori publici și privați; nu toate împrumuturile sunt exprimate valoric; împrumuturile au termene diferite de rambursare; dobânzile sunt diferențiate etc. Banca Mondială consideră că datoria externă este formată din: creditele datorate unor creditori publici și privați, în monedă străină, bunuri sau servicii rambursabile peste un an; sumele datorate de persoane de drept public si de persoanele private, care sunt garantate de autoritatea publică.

Datoria externă netă cuprinde numai diferența dintre activele publice și private aflate în străinătate ale persoanelor fizice și juridice dintr-o țară și activele publice și private aflate în acea țară ale persoanelor juridice și fizice din străinătate. Este vorba deci de o diferență între ceea ce o tară datorează străinătății și ceea ce străinătatea datorează țării în cauză. Activele publice și private cuprind resurse valutare, împrumuturi acordate, titluri, investiții, diferite alte valori, creanțe etc. Datoria publică externă cuprinde următoarele instrumente importante:

titluri de stat în valută emise pe piețele financiare interne și externe;

împrumuturi de la guverne străine, agenții guvernamentale străine, instituții financiare sau alte organizații internaționale;

împrumuturi sindicalizate pe termen scurt, mediu și lung;

împrumuturi directe de la investitori privați pe termen scurt, mediu și lung.

Garantarea datoriei publice externe de către stat

Împrumuturile externe pentru realizarea unor obiective de investiții de către societățile comerciale, companiile naționale și autoritățile publice locale sunt garantate, în numele statului, de către Ministerul Finanțelor Publice, pe baza analizelor de proiect ale Băncii de Export-Import a României și cu aprobarea Comitetului Interministerial de Garanții și Credite de Comerț Exterior. Garanțiile de stat reprezintă totalitatea garanțiilor interne și externe emise de MFP, în numele și în contul statului, pentru împrumuturile contractate de agenții economici și autoritățile publice locale.

Garanțiile pentru împrumuturile externe se emit în valută. Valoarea totală a garanțiilor de stat care pot fi acordate într-un singur an pentru împrumuturi externe trebuie să se încadreze în plafonul de îndatorare publică externă.

Garanția de stat pentru împrumuturi externe este o obligație indirectă a statului român care se exercită în cazul în care beneficiarul împrumutului nu are capacitatea să achite, parțial sau total, împrumutul, dobânda și alte costuri stabilite prin contractul privind împrumutul extern.

Ministerul Finanțelor Pubice și BNR realizează supravegherea generală a execuției de casă a angajamentelor de datorie publică externă. Situația garanțiilor de stat este evidențiată în registrul garanțiilor de stat externe. Emiterea garanțiilor de stat pentru împrumuturi externe este condiționată de acceptarea de către Ministerul Finanțelor Publice a clauzelor prevăzute în contractele de împrumut semnate de persoanele juridice și instituțiile creditoare.

Între Ministerul Finanțelor Publice, în calitate de garant, și persoana juridică ce contractează un împrumut cu garanția statului, în calitate de beneficiar, se încheie o convenție, în care sunt stipulate drepturile și obligațiile părților semnatare, inclusiv cele referitoare la plata comisionului de risc.

În baza convenției încheiate, Ministerul Finanțelor Publice emite scrisoarea de garanție în favoarea instituției creditoare. Banca de Export-Import a României examinează documentația economică și financiară prezentată de persoana juridică solicitantă a garanției de stat pentru împrumuturi externe. Pe baza examinării, Ministerul Finanțelor Publice determină gradul de risc, care se exprimă în procente. Gradul de risc este acceptat de Ministerul Finanțelor Publice dacă nivelul lui nu depășește 10% din valoarea împrumutului.

Având în vedere gradul de risc astfel determinat, Ministerul Finanțelor Publice stabilește cuantumul comisionului de risc ce trebuie virat în contul fondului de risc de către beneficiarul împrumutului garantat.

Suma datorată se determină prin aplicarea cotei procentuale la valoarea împrumutului garantat. Comisionul de risc este suma pe care o datorează beneficiarul unui împrumut garantat de stat, în cuantumul și la termenele prevăzute în convenția încheiată cu Ministerul Finanțelor Publice.

În funcție de nivelul serviciului datoriei publice externe din fiecare an – pentru împrumuturile contractate de companiile naționale și societățile comerciale cu garanția statului – de sumele colectate în contul fondului de risc și de gradul minim de expunere pentru sumele datorate anual la extern în cadrul garanțiilor emise, se asigură din bugetul de stat completarea în mod corespunzător a fondului de risc. Gradul minim de expunere reprezintă raportul dintre fondul de risc și serviciul datoriei publice externe pentru împrumuturile contractate de companiile naționale și societățile comerciale cu garanția statului și se stabilește la 1/10.

Disponibilitățile fondului de risc se investesc de către Ministerul Finanțelor Publice, avându-se în vedere siguranța, lichiditatea și rentabilitatea lor. Sumele care se află în depozit la fondul de risc se folosesc pentru achitarea obligațiilor generate de garanțiile de stat pentru împrumuturile externe acordate.

Dacă se efectuează plați din fondul de risc în contul unor scadențe neonorate de garantat, resursele fondului de risc se reîntregesc cu sumele recuperate de la acesta.

Fondul de risc pentru garanțiile de stat pentru împrumuturi externe se gestionează în regim extrabugetar de către Ministerul Finanțelor Publice prin contul general al Trezoreriei Statului.

Dacă beneficiarii garanției de stat nu-și îndeplinesc obligațiile de plată stipulate în acordul de împrumut, instituția creditoare înștiințează Ministerul Finanțelor Publice, în scris, în vederea exercitării funcției de garant.

În înștiințare se menționează: rata de capital, valoarea dobânzii și celelalte costuri ce urmează să fie rambursate instituției creditoare, potrivit acordului de împrumut. De asemenea, beneficiarul garanției de stat informează garantul și probează în scris, în timp util, despre lipsa disponibilităților bănești necesare achitării sumelor.

În baza acestor documentații, Ministerul Finanțelor Publice transferă, prin Banca Națională a României, sumele scadente instituțiilor creditoare.

Valabilitatea garanției de stat pentru împrumuturi externe încetează în următoarele cazuri:

împrumutul acoperit de garanție a fost rambursat în totalitate de către beneficiarul acestuia;

Ministerul Finanțelor Publice efectuează în totalitate plata sau plățile instituției creditoare străine, în numele garantului;

termenul de valabilitate stipulat în scrisoarea de garanție a expirat.

Stingerea obligațiilor care decurg din contractul de împrumut determină încetarea valabilității scrisorii de garanție. După ce Ministerul Finanțelor Publice a efectuat plata cuvenită potrivit garanției de stat, beneficiarul împrumutului trebuie să ia toate măsurile pentru a restitui Ministerului Finanțelor Publice sumele plătite, conform prevederilor convenției încheiate anterior.

De asemenea, Ministerul Finanțelor Publice întreprinde măsurile necesare pentru recuperarea sumelor plătite ca rezultat al executării garanție în acest scop, el are prioritate asupra activelor și veniturilor beneficiarului împrumutului extern. Sumele astfel recuperate constituie venituri care întregesc fondul de risc.

1.2. Datoria publică locală

Datoria publică locală reprezintă totalitatea obligațiilor de plată, interne și externe, ale autorității administrației publice locale, la un moment dat, provenind din împrumuturi contractate sau garantate de aceasta, de pe piața internă și externă de capital.

La nivelul autorităților administrației publice locale, datoria publică locală este limitată. Astfel, Consiliilor locale, județene și Consiliului general al municipiului București li se interzice accesul la împrumuturi sau să garanteze orice fel de împrumut, dacă totalul datoriilor anuale, reprezentând ratele scadente la împrumuturile contractate și/sau garantate, dobânzile și comisioanele aferente acestora , inclusiv ale împrumutului care urmează să fie angajat și/sau garantat în anul respectiv, depășește limita a 20% din totalul veniturilor proprii formate din impozite, taxe, contribuții, alte vărsăminte, alte venituri și cote defalcate din impozitul pe venit.

Instrumentele datoriei publice locale sunt:

titlurile de valoare (obligațiuni municipale);

împrumuturile de la societățile comerciale bancare sau de la alte instituții de credit;

împrumuturile temporare din disponibilitățile contului curent general al Trezoreriei Statului,

garanțiile acordate de autoritățile administrației publice locale;

Valoarea totală a datoriei contractate de autoritatea administrației publice locale este înscrisă în registrul de evidență a datoriei publice locale al acestei autorități și se raportează anual prin situațiile financiare. Acest registru include informații care să specifice suma totală a datoriilor autorităților administrației publice locale, precum și detalierea datoriilor și alte informații stabilite prin norme metodologice privind registrul de evidență a datoriei publice locale, emise de Ministerul Finanțelor Publice.

Autoritățile administrației publice locale au obligația de a transmite Ministerului Finanțelor Publice, în termen de 10 zile de la data intrării în vigoare a contractului de împrumut, copii de pe fiecare document primar care atestă:

contractarea/garantarea împrumutului

actul adițional la contractul/acordul de împrumut/garantare, dacă au fost aduse modificări la acesta, cu respectarea clauzelor contractuale.

Pe perioada utilizării și rambursării împrumutului contractat/garantat, raportarea la Ministerul Finanțelor Publice a datelor privind datoria publică locală se efectuează lunar, în termen de 20 de zile de la sfârșitul perioadei de raportare.

În scopul evaluării datoriei publice locale, orice obligație de plată, exprimată în altă monedă decât cea națională, este calculată în moneda națională, utilizându-se cursul de schimb valutar comunicat de Banca Națională a României pentru ultima zi din perioada la care se face raportarea.

Serviciul datoriei publice locale nu reprezintă obligații sau răspunderi ale Guvernului și acesta va fi plătit din bugetele locale și din împrumuturi pentru refinanțarea datoriei publice locale.

1.3. Evoluția datoriei publice a României

Dacă analizăm evoluția deficitelor bugetare calculate conform metodologiei Uniunii Europene, a datoriei publice și a rezervei valutare la dispoziția Trezoreriei Statului în numerar, în România, în perioada 2009 – 2013, în condițiile crizei economice și financiare, s-au constatat următoarele:

– deficitul bugetar cumulat a fost de 26,3 puncte procentuale în PIB;

– datoria publică a crescut cu 24,5 puncte procentuale în PIB;

– rezerva în valută la dispoziția Trezoreriei Statului în numerar a ajuns la 5,5 miliarde Euro la sfârșitul anului 2013.

Potrivit Oficiul European pentru Statistică (Eurostat), conform estimării preliminare la sfârșitul anului 2015, datoria publică a zonei euro (EA19) a înregistrat o ușoară scădere în 2015, până la 90,7% din PIB, de la 92% din PIB în 2014, iar în UE28 datoria publică a scăzut la 85,2%, de la 86,8%.

Pe măsură ce deficitul bugetar a urmat o traiectorie descendentă, dezechilibrele bugetare s-au atenuat treptat. Înainte de criză și în momentul culminant al acesteia, România înregistra un deficit bugetar și un deficit de cont curent similare, de peste 8 % din PIB. Prin intermediul a 3 programe UE/FMI consecutive, România a redus deficitul bugetar la 1,8 % din PIB în 2014 .

Pentru perioada 2015-2016 datoria publică se preconizează că se va stabiliza la aproximativ 39 % din PIB ca urmare a reducerii deficitului și a redresării economice.

Figura 1.4.Deficitul public și datoria publică (2006-2016)

Sursa: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/cr2015_romania_ro.pdf

În tabelul de mai jos analizăm dinamica datoriei publice totale, în România, pe perioada 2011-31 august 2015, respectiv datoria publică guvernamentală și datoria locală. Totodată este defalcată atât datoria publică guvernamentală cât și datoria locală, după scadențe, precum și ponderea în PIB.

Tabelul nr. 1 Dinamica DPT, DPG, DL pe perioada 2011-aug.2015

Ponderea datoriei publice în PIB a crecut de la 37,20% în anul 2011, la aproximativ 40% în prezent, situație neprielnică pentru economia României. În ultimii 25 ani statul s-a îndatorat cu 50 dolari pentru o creștere economică de 1 dolar, iar în ultimul deceniu cu 2 lei pentru o creștere economică de 1 leu. Datele statistice previzionează faptul că în momentul depășirii procentului de 80% din PIB, România va avea un PIB național de 1710 mld.lei și o datorie publică de 1400 mld.lei. La sfârșitul anului 2015 , PIB-ul pe cap de locuitor era de7,9 mii Euro (penultimul loc în UE, media fiind de 27,3 mii Euro).

Figura 1.5. Datoria publică / PIB (%)

Rezultă că, deși înregistrând un PIB tot mai redus și o rată a economisirii interne în scădere rapidă, în ultimii patru ani, România s-a împrumutat tot mai mult pe plan intern (din resurse tot mai reduse), scăzându-i, totodată, gradul de îndatorare la extern.

Creșterea ponderii datoriei publice guvernamentale externe în PIB s-a datorat atât creșterii în valoare absolută a acestei datorii, cât și deprecierii monedei naționale.

Dacă analizăm datoria publică totală deducem că aceasta are un trend ascendent de la un an la altul. România ar trebui să se împrumute nu pentru a crește cheltuielile de consum, ci pentru investiții durabile.

Figura 1.5. Datoria publică totală

Datoria publică guvernamentală internă a fost deținută integral de sectorul bancar privat, creându-se un cerc vicios între datoria publică și consolidarea bancară, deoarece băncile dețin o poziție privilegiată pe piață, dată fiind calitatea acestora de depozitari ai resurselor financiare ale populației și ale societăților comerciale.

Conform recomandărilor Curții de Conturi, Ministerul Finanțelor Publice ar trebui să emită titluri de stat adresate populației în scopul lărgirii bazei de investitori, a susținerii pieței titlurilor de stat și promovării comportamentului de economisire pe termen lung.

Figura 1.6. Datoria publică guvernamentală după scadențe

Așa cum reiese din graficul de mai jos, ponderea datoriei locale după scadență este deținută de perioadele mai mari de 5 ani.

Sursele de finanțare de pe piața internă sunt preponderente , atât în cazul datoriei publice locale directe, cât și în cazul datoriei publice locale garantate. Datoria publică locală ce provine din împrumuturi contractate de la bănci comerciale sau de la alte instituții de credit, deține ponderea cea mai însemnată.
     Pentru a contracara efectele negative ale creșterii datoriei publice, Guvernul trebuie să ia măsuri concrete în sensul reducerii cheltuielilor publice și stimulării creșterii economice, privind politicile adecvate pentru abordarea sustenabilității finanțelor publice, având în vedere strategia de ansamblu a Uniunii Europene, focalizată pe cele 3 componente, respectiv:

reducerea datoriei publice,

creșterea productivității și a ocupării forței de muncă,

reformarea sistemelor de pensii și de îngrijire.

Figura 1.7. Datoria locală după scadențe

 Printre recomandările pentru MFP se mai numără1: 

     "- extinderea bazei de investitori pe piața locală a titlurilor de stat, prin creșterea ponderii investitorilor nerezidenți și nonbancari, pentru atingerea obiectivului privind dezvoltarea pieței locale a titlurilor de stat, dat fiind rolul pe care aceștia îl pot avea în atenuarea șocurilor externe, precum și în asigurarea unei cereri susținute pentru titlurile de stat;

asumarea unui rol proactiv, în calitate de unic administrator al datoriei publice guvernamentale, în procesul de implementare a proiectelor finanțate din împrumuturi, contractate de la instituții financiare internaționale și bănci comerciale, ținând cont de faptul că reformele structurale în sectoarele economice cheie vor continua să fie finanțate din împrumuturi;

corelarea tragerilor din împrumuturile contractate de MFP și subîmprumutate beneficiarilor, cu alocarea fondurilor de la bugetul de stat pentru realizarea proiectelor;

monitorizarea introducerii în bugetele ordonatorilor principali de credite, în cadrul sumelor alocate cu această destinație de la bugetul de stat, la titlul 65 "Cheltuieli aferente programelor cu finanțare rambursabilă", a echivalentului sumelor trase din împrumuturile contractate de MFP, a căror disponibilizare are la bază realizarea unor investiții sectoriale și a contribuției bugetului de stat la acestea;

corelarea sumelor trase din împrumuturi cu sumele aprobate în bugetele ordonatorilor principali de credite, cu această destinație, la titlul 65 "Cheltuieli aferente programelor cu finanțare rambursabilă", respectiv echivalentul sumelor trase din împrumuturile contractate de MFP, a căror disponibilizare are la bază realizarea unor investiții sectoriale și a contribuției bugetului de stat la acestea;

restructurarea portofoliului de datorie publică guvernamentală în vederea asigurării unui echilibru între împrumuturile cu rata dobânzii fixă și cele cu rata dobânzii variabilă, contractate de pe piața internă pentru menținerea sub control a expunerii la riscul de rata dobânzii;

contractarea împrumuturilor externe, pe cât posibil, pentru finanțarea unor proiecte/programe prioritare de investiții productive;

limitarea contractării de împrumuturi interne și externe, cu scopul finanțării deficitului bugetar și refinanțării datoriei publice și al finanțării temporare din împrumuturi, din disponibilitățile contului curent general al Trezoreriei Statului;

realizarea unor proiecții multianuale pe elementele componente ale portofoliului datoriei publice în scopul analizării impactului costurilor asociate asupra poziției fiscale a statului;   

luarea deciziilor privind contractarea de instrumente de datorie publică va urmări asigurarea realizării unui profil cât mai uniform al rambursării datoriei și evitarea vârfurilor anuale și lunare ale serviciului datoriei publice;

stabilirea modului de constituire și utilizare a buffer-ului printr-o procedură care să prevadă și modalități de fructificare a acestuia, în vederea îmbunătățirii modului de gestiune și a profilului de maturitate a datoriei publice; 

efectuarea, după caz, de analize ale cauzelor care au generat plata, de către statul român, a sumelor reprezentând comisioane de angajament, în cazul împrumuturilor pentru care banca finanțatoare a anulat parțial sume din împrumuturi (ca urmare a lipsei de performanță în

implementarea proiectelor) și identificarea unor măsuri pentru prevenirea acestor situații;

–––––––––––––––

1http://www.bursa.ro/cerc-vicios-intre-datoria-publica-si-consolidarea-bancara-curtea-de-conturi-bancile-private-au-mo…&s=print&sr=articol&id_articol=289512.html

identificarea posibilităților concrete și posibile de recuperare a sumelor plătite de către Ministerul Finanțelor Publice (în calitate de garant), reprezentând obligații financiare neachitate ale operatorilor economici subîmprumutați sau garantați de stat ca urmare a lipsei disponibilităților financiare proprii, la scadență; 

reformularea definițiilor datoriei publice interne și externe, având în vedere că metodologia UE (SEC95), precum și cea a FMI (MGFS2006) utilizează, pentru structura datoriei, criteriul rezidenței creditorului și nu al valutei în care e denominată datoria".