Contenciosul In Materia Actelor Guvernului
=== 4cd862aa965830389c412b2ce732cb0c4e0551c2_574012_1 ===
CUPRINS
INTRODUCERE
CAPITOLUL I EVOLUȚIA ISTORICĂ A CONCEPTULUI
Conceptul și formele contenciosului administrative
Evoluția conceptului în România
Forme ale contenciosului administrative
Contenciosul administrativ în dreptul comparat
CAPITOLUL II CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ROMÂN POTRIVIT LEGII 554/2004
Obiectul acțiunii în contenciosul administrativ
Analiza condițiilor de adminisibilitate
2.2.1. Condiția ca actul atacat să fie act administrativ, în formă tipică sau asimilată
2.2.2. Condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică
2.2.3. Condiția ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim
2.2.4. Condiția îndeplinirii procedurii administrative prealabile sub forma recursului grațios și (sau) a recursului administrativ ierarhic
2.2.5. Condiția termenului, legea instituind termene de exercitare atât a plângerii prealabile, cât și a acțiunii
CAPITOLUL III EXCEPȚIA DE NELEGALITATE
3.1. Condițiile în care poate fi invocată excepția de nelegalitate
3.2. Obiectul excepției de nelagalitate
3.3. Soluționarea excepției de nelagalitate
3.4. Efectele excepției de nelegalitate
CAPITOLUL IV PRACTICĂ JUDICIARĂ
4.1. Excepție de nelegalitate. Hotărârea de Guvern pentru aprobarea inventarelor din domeniul public al statului
4.2 Excepție de nelegalitate. Hotărârea Guvernului nr. 1825/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului
nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului
4.3. Excepție de nelegalitate a art. 2 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului aprobate prin H.G. nr. 1825/2005. Excepție admisă.
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
ABREVIERI
alin. – alineatul
art. – articolul
B.J – Buletinul Jurisprudenței
C.D – Culegere de decizii
C.civ. – Codul civil
C. proc. civ. – Noul Cod de procedură civilă
H.G. – Hotărârea Guvernului
nr. – numărul
op.cit. – operă citată
p. – pagina
pct. – punctual
ș.a. – și alții
urm. – următoarele
vol. – volumul
INTRODUCERE
Consider că este o prezenta temă este de actualitate, cu o importanță deosebită în funcționarea normală a statului de drept. Importanța acestei lucrări este dată de importanța respectării principiului separării puterilor în stat, potrivit căruia se organizează și funcționează puterea legislativă, puterea executivă și puterea judecătorească într-un stat de drept. Cele trei puteri funcționează respectând principiul separării, însă buna funcționare a acestora implică colaborarea și controlul reciproc al activității lor.
Apararea și ocrotirea drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor stipulate în Constituție și alte legi ale statului este o necesitate în menținerea ordini de drept în societate. În ajutorul apărării drepturilor și intereselor legale ale persoanelor vine Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ce dă dreptul persoanelor fizice și juridice să-și apere acele drepturi și să-și ocrotească acele interese legitime nesocotite sau încălcate de o autoritate publică.
Dreptul administrativ este o parte a dreptului, studiului administrației publice fiindu-i alocat un rol primordial. Contenciosul administrativ oferă astfel exemplul concret în care instanțele judecătorești (ca organe ale puterii judecătorești), efectuează controlul asupra activității administrației publice (ca organe ale puterii executive). În țara noastră contenciosul administrativ a avut o evoluție istorică deosebită, determinată de schimbările care au intervenit în istoria patriei noastre. România, victimă a regimul totalitar, face ca din punct de vedere istoric, în țară să existe anumite consecințe asupra sistemului de drept, unele instituții de contencios administrativ anterioare fiind abandonate.
Instituția contenciosului administrativ, legiferată prin Legea privind înființarea Consiliului de Stat din 1864 și Legea contenciosului administrativ din 1925, a fost ignorată în perioada postbelică. Noțiunea de contencios administrativ a fost înlocuită în Legea 1/1967 cu un alt concept, mai greoi și mai inaccesibil.
După 1990 s-a încercat revitalizarea instituției de contencios administrativ prin Legea nr. 29/1990 și mai apoi prin Legea nr. 554/2004.
Legiferarea insituției contenciosului administrativ în țara noastră, întâi prin Legea nr 29/1990 și mai apoi prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a dus la punerea la dispoziția persoanelor particulare a unui instrument juridic foarte folositor în apărarea drepturilor lor, vătămate de autoritățile publice.
Art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează normele cu privire la excepția de nelegalitate, o formă a controlului judecătoresc al actelor administrative.
Excepția de nelegalitate este definită ca fiind „instituția tradițională a contenciosului administrativ, reglementată expres și salutar pentru prima dată prin Legea nr.554/2004, care permite, în cadrul unei proceduri suple, cercetarea legalității unui act administrativ unilateral pe calea excepției în cadrul unui proces pornit pentru alte motive decât cele care vizează anularea respectivului act”.
Excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc procesual care a fost împrumutat din doctrina franceză și are drept scop instituirea unui remediu procesual în favoarea „reclamanților neprivilegiați”.
CAPITOLUL I
EVOLUȚIA ISTORICĂ A CONCEPTULUI
1.1. Conceptul contenciosului administrativ
Dreptul administrativ este ramura dreptului public ce reglementează relațiile din sfera administrației publice precum și relațiile de natură conflictuală dintre autoritățile publice sau persoanele juridice de drept privat ce exercită atribuții de putere publică. Atribuțiile se exercită pentru realizarea unui interes public, asimilate autorităților publice, pe de-o parte și cei ce au fost vătămați prin acte administrative ale autorităților, pe de altă parte. În dreptul administrativ, ca ramură a dreptului public, noțiunea de administrație publică ocupă o poziție centrală. Cuvânt de originie latină, administrația desemna la origini activitățile subordonate puse în slujba cuiva.
Conceptul de contencios administrativ român a apărut pentru prima dată în anul 1864 prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat. De menționat este proveniența din franceză a conceputului, cuvântul "contentieux" (fr.) însemnând dispută, conflict, confruntare. Alți teoreticieni consideră că termenul este de origine mai veche, provenind din limba latină, din "contendo", "contendere", termen ce evocă ideea unei înfruntări prin luptă. Este vorba desigur de o luptă metaforică, o luptă între interese contradictorii din care doar una din cele două părți va ieși învingătoare.
Până la adoptarea actualei Legi a contenciosului administrativ, acesta era definit doar în doctrina administrativă. Definiția actuală a fost criticată de teoreticieni, invocându-se îndepărtarea de la concepția contenciosului administrativ în sens larg.
Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările aduse de Legea nr. 262/2007, acordă o definiție acestei instituții, astfel contenciosul administrativ este definit ca fiind „activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.
În sens juridic, cuvântul contencios are doua accepțiuni, prima de activitate ce este destinată să soluționeze un conflict de interese de natură juridică și a doua, de organ competent să soluționeze astfel de conflicte judiciare. Prin urmare, organele de contencios se împart în organe de contencios judiciar competente să soluționeze conflictele judiciare existente în legi și organe de contencios administrativ competente să soluționze conflictele juridice în care cel puțin o parte este autoritate publică.
Din punct de vedere a interpretării etimologice a termenului, contenciosul administrativ cuprinde toate mijloacele juridice aflate la dispoziția cetățenilor statului, pentru a restabi ordinea de drept tulburată prin acte și fapte ale organelor administrației statului, datorate aplicării legilor și funcționării serviciilor publice.
Înțelegerea noțiunii de contencios administrativ pornește de la principiul separației puterilor în stat și o colaborare dar și un control reciproc, pentru a se realiza echilibrul atât de necesar unei bune funcționări a statului de drept. Asupra activității puterii executive se exercită atât un control parlamentar (control politic, de natură necontencioasă), cât și un control din partea autorității judecătorești (control referitor la legalitatea actelor administrative), urmărindu-se aplicarea corectă și unitară a legii de către autoritățiile administrației publice.
În doctrina românească actuală noțiunea de contencios administrativ este utilizată în sens larg, ca totalitatea litigiilor dintre administrația publică și cei administrați, sau în sens restrâns, cuprinzând doar acele litigii în care autoritățile administrației publice folosesc regimul juridic administrativ, în baza competenței conferite de lege.
În ceea ce privește țara noastră, s-a susținut că pot fi identificate două tipuri de contencios administrativ: obiectiv și subiectiv. Contenciosul administrativ obiectiv consideră că situația litigioasă este declanșată de o problemă de drept obiectiv, rezultând dintr-o normă juridică interpretată fie diferit, fie abuziv. Contenciosul administrativ subiectiv apare atunci când este pusă în cauză existența și întinderea unor drepturi subiective ale persoanei.
Profesorul Tudor Drăganu, referindu-se la distincția dintre contenciosul subiectiv și cel obiectiv, susține că "prin contenciosul subiectiv se asigură respectarea unor drepturi ale unor persoane fizice sau juridice, punând în cauză interese individuale, pe când prin contenciosul obiectiv se apără respectarea legalității și apărarea ordinii de drept".
În practica juridică se mai utilizează și noțiunile următoare: contenciosul în anulare și contenciosul de plină jurisdicție. Aceste categorii au ca și criteriu de departajare hotărârea prin care se soluționează litigiul și prin care se ordonă măsurile ce decurg din constatarea făcută. Această distincție este dată de puterile judecătorului și întinderea drepturilor pe care le are.
Contenciosul administrativ în anulare se caracterizează prin faptul că instanța de contencios administrativ poate hotărî anularea și modificarea actului administrativ nelegal, neputându-se pronunța asupra despăgubirilor. Contenciosul de plină jurisdicție este caracterizat prin faptul că instanța de contencios administrativ poate dispune anularea totală sau parțială a actului, recunoașterea dreptului pretins, obligarea la emiterea actului solicitat și repararea pagubei sub forma despăgubirilor materiale sau morale.
În doctrină se utilizează și noțiuni precum contencios administrativ de drept comun și contencios special, în funcție de sfera de cuprindere și temeiul legal al acțiunii în justiție.
1.2. Evoluția conceptului în România
Conceptul de contencios administrativ român a apărut în anul 1864 odată cu Legea pentru înființarea Consiliului de Stat. Din punct de vedere etimologic, contenciosul administrativ cuprinde toate mijloacele juridice aflate la dispoziția cetățenilor statului, pentru a restabi ordinea de drept tulburată prin acte și fapte ale organelor administrației statului, datorate aplicării legilor și funcționării serviciilor publice.
La 1 iulie 1905 Legea de reorganizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost adoptată, aceasta devenind instituția capabilă să judece în cazurile de contencios administrativ. Timp de cinci ani, recursurile de contencios administrativ au fost judecate de Înalta Curte de Casație și Justiție.
Anul 1910 aduce în atenție Legea Curții de Casație și Justiție, cu principalele modificări în cazurile de contencios administrativ:
sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea de reorganizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție din 1905 a fost desființat
cauzele de contencios administrativ se soluționau după 1910 de către tribunalele de județ.
Doi ani mai târziu, în 1912, printr-o nouă lege de reorganizare a Curții de Casație și Justiție, cauzele de contencios administrativ se atribuie din nou Curții, urmând ca aceasta să judece cazurile de contencios printr-o secțiune specială, Secțiunea a 3-a.
Secțiunea a 3-a a Curții de Casație și Justiție era abilitată să judece legalitatea actelor, însă nu putea să anuleze acte administrative, ci doar să le declare ilegale, urmând ca autoritatea administrativă să le desființeze sau să le modifice.
Odată cu promulgarea Constituției din 1923, se reglementează dreptul celor vătămați de a obține despăgubiri, precizându-se că "cel vătămat în drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune făcut cu călcarea legilor și a regulamentelor, fie cu rea-voință a autorităților de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere la instanțele judecătorești pentru recunoașterea dreptului său" și "orice parte vatămată de un decret sau o dispozițiune semnată sau contrasemnată de un ministru care violează un text expres al Constituțiunii sau al unei legi, poate cere Statului, în conformitate cu dreptul comun, despăgubiri bănești pentru prejudiciul cauzat".
Pentru o bună aplicare a prevederilor Constituției, a fost adoptată în 1925 Legea pentru contenciosul administrativ. Prin această lege s-a instituit în România contenciosul administrativ de plină jurisdicție, caracterizat prin faptul că instanțele judecătorești puteau anula actul administrativ ilegal, putând obliga la rezolvarea cererii și la acordarea de despăgubiri pentru acoperirea pagubelor.
În perioada interbelică contenciosul administrativ era definit ca "totalitatea litigiilor născute între particulari și administrație cu ocazia organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situații aparținând dreptului public".
În anul 1948, contenciosul administrativ a fost desființat, ca urmare a colectivizării și a dispariției proprietății private. În Constituția de la 1965 se menționează despre dreptul celui vătămat de a cere rezolvarea situației, anularea actului și acoperirea pagubelor. Aceste prevederi constituționale au stat la baza Legii nr. 1/ 1967 cu privire la judecata în tribunale a cererilor celor vătămați prin acte administrative. În prezent Legea 1/1967 este abrogată.
În materie de contencios administrativ, Legea 29/1990 a fost prima reglementare legala de după evenimentele ce au zguduit țara noastră la sfârșitul anului 1989. Legea 29/1990 specifică faptul că orice persoană ce "se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanței judecătorești competente".
Actualmente, contenciosul administrativ are ca baza legală Constituția, revizuită prin referendumul din 19 octombrie 2003 și Legea 554/2004, adoptată de Parlamentul României în data de 2 decembrie 2004 și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154/7 decembrie 2004. Actuala reglementare în materie de contencios administrativ în România veghează la respectarea drepturilor și libertăților cetățenești.
Constituția recunoaște accesul persoanelor la justiție, oricine putându-se adresa justiției pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor sale. Conform Constituției, "persoana vătămată într-un drept al său ori intr-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei".
Legea nr 554/2004 prevede că persoana se poate adresa "instanței de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat cât și public".
1.3. Contenciosul administrativ în dreptul comparat
Continutul și sfera contenciosului administrativ și implicit a noțiunii variază de la o țară la alta sau chiar în aceeași țară, de la o perioadă la alta. Aceste orientări diferite ale doctrinei sunt determinate de inter-relațiile care au fost fundamentate între sensul material și sensul formal-organic al contenciosului administrativ. Din punct de vedere formal-organic se cunosc trei mari sisteme de contencios administrativ:
sistemul administratorului judecator. După cum se arată în literatura de specialitate, sistemul era dominant în majoritatea statelor până la revoluția burgheză din Franța, deoarece jurisdicția administrativă se identifica cu administrația activă.
sistemul francez al jurisdicției speciale administrative (tribunale administrative și Consiliul de Stat).
sistemul anglo-saxon al instantelor de drept comun, competente în cazurile de contencios administrativ.
În Franța, țara originară a conceptului, soluționarea litigiilor în legătură cu actele și contractele administrative, este de competența tribunalelor administrative. Acestea nu aparțin puterii judecătorești, ținând de administrația publică și puterea executivă. Tribunalele administrative sunt constituite dintr-un sistem jurisdicțional autonom cu o instanță supremă: Consiliul de Stat. În afara tribunalelor administrative funcționează și organe de jurisdicție administrativă specializate: Curtea de conturi, Curtea de disciplină bugetară și financiară, jurisdicții în materia educației naționale, jurisdicții profesionale sau comisii de control al băncilor.
Sistemul francez a fost preluat de majoritatea statelor europene, printre care și Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania sau Suedia.
În alte țări europene, cum sunt Spania, Elveția și Belgia, activitatea de contencios administrativ se exercită de instanțe judecătorești obișnuite, care au secții speciale de contencios administrativ, cum este și cazul României.
În Belgia, contenciosul administrativ poartă numele de contencios pentru exces de putere și este de competența secției administrative a Consiliului de Stat.
În Germania jurisdicția administrativă este o jurisdicție de drept comun pentru recursurile exercitate de cetățean contra administrației, dar nu deține exclusivitatea contenciosului administrativ.
În Italia există un sistem dualist al contenciosului administrativ, litigiile dintre administrația publică și cetățeni fiind atribuite spre soluționare ordinelor de jurisdicție existente, egale în importanță și demnitate: unul de jurisdicție ordinară și altul jurisdicție administrativă.
În Spania sistemul instanțelor judecătorești este format din: tribunale civile, penale, administrative și sociale. Tribunalele administrative sunt organe jurisdicționale colegiale și poartă denumirea de Camere de contencios administrativ organizate teritorial.
În sistemul anglo-saxon, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau emise de organele administratiei publice se exercită de instantele de drept comun. Sistemul anglo-saxon este adoptat și în unele tari europene, cum ar fi: Danemarca, Islanda, Norvegia. Ideea care stă la baza lor este aceea că justiția este detașată ca o putere separată și poate să soluționeze conflicte de drept administrativ între persoane private și autoritatea administrativă.
În Statele Unite ale Americii, sistemul administrativ este subordonat sistemului judiciar. La nivelul fiecărei ierarhii, există structuri proprii în materie de jurisdicție administrativă. Există o formulă de consiliu de contencios administrativ, în vârful ierarhiei fiind ministrul, șeful departamentului, șeful agenției sau al autorității. Personalul acestora, magistrații administrativi, nu fac parte din corpul judiciar neputând soluționa definitiv litigii. Orice decizie a unui consiliu de contencios administrativ și chiar a unui consiliu administrativ suprem este susceptibilă a fi revizuită de o Curte judiciară federală.
CAPITOLUL II
CONDIȚIILE ACȚIUNII ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV
ÎN BAZA LEGII NR. 554/2004
Sfera condițiilor de adminisibilitate
Legea nr. 554/2004 consacră următoarele condiții de admisibilitate ale unei acțiuni în contenciosul administrativ:
Condiția ca actul atacat să fie act administrativ, în formă tipică sau asimilată;
Condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică;
Condiția ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim;
Condiția îndeplinirii procedurii administrative prealabile sub forma recursului grațios și (sau) a recursului administrativ ierarhic;
Condiția termenului, legea instituind termene de exercitare atât a plângerii prealabile, cât și a acțiunii.
Analiza condițiilor de adminisibilitate
2.2.1. Condiția ca actul atacat să fie act administrativ, în formă tipică sau asimilată
Într-o excelentă monografie a regretatului profesor Tudor Drăganu, această condiție este evocată prin formularea condiția ca actul atacat să fie un act administrativ emis de o autoritate publică sau un fapt material asimilat de lege unui asemenea act.
Constatăm că se face referire nu la acte administrative asimilate, ci la fapte asimilate de lege unui act administrativ, soluție legitimă, de altfel, dacă avem în vedere că, riguros juridic, este vorba despre un fapt asimilat de legiuitor, prin efectele sale, unui act, și nu invers.
Prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost ea modificată prin Legea nr. 262/2007, se dă o definiție extensivă noțiunii de act administrativ, în sensul că aceasta evocă actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării ori a organizării executării legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ.
Față de varianta inițială a legii, prin Legea nr. 262/2007 au intervenit două modificări, una care face precizarea că actul care emana de la autoritatea publică trebuie să fie emis în regim de putere publică pentru a fi atacabil în fața instanței de contencios administrativ și cea de-a doua reprezintă o completare a legii, cu posibilitatea ca legea specială să prevadă și alte categorii de contracte administrative care să fie supuse controlului de legalitate exercitat de instanțele judecătorești de contencios administrativ.
Precizăm că un contract administrativ nu poate face obiectul unei excepții de nelegaiitate, legea prevăzând în mod expres că pe această cale pot fi contestate numai actele administrative unilaterale.
Același articol 2, prin alin. (2), asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal – tăcerea administrativă și tardivitatea.
Spre deosebire de Legea nr. 1/1967, care nu îngăduia controlul judecătoresc asupra actelor administrative cu caracter normativ, actuala reglementare recunoaște expres o asemenea posibilitate.
Oportunitatea atacării actelor administrative normative în contenciosul administrativ a fost invocată atât în doctrină cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ sau a Curții Constituționale. Astfel, în Decizia nr. 37/1993 Curtea Constituțională a reținut că atât actele administrative normative, cât și cele individuale ale Guvernului, ministerelor și celorlalte autorități ale administrației publice centrale sau locale sunt controlate de instanțele judecătorești de contencios administrativ.
Există și autori care contestă posibilitatea ca actele administrative normative să fie contestate pe cale contenciosului administrativ, soluție care ar fi neconstituțională, contrară articolului 52 din Constituție corelat cu art. 21 alin. (1), care fac referire la persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes tot al său.
Pornind de la faptul că vechea lege nu conținea reglementări exprese privind actele administrative normative, dacă ele pot sau nu să fie atacate și dacă da, cu ce consecințe, în doctrină s-a pus problema efectelor unei sentințe judecătorești prin care se anulează un act administrativ cu caracter normativ, dacă această sentință judecătorească produce efecte juridice inter partes litigantes, ca oricare altă sentință judecătorească ori produce efecte juridice erga omnes.
Se impune crearea cadrului legal prin care aceste sentințe judecătorești să fie aduse la cunoștință, putându-se lua în considerație soluția publicării lor în Monitorul Oficial, pentru sentințele judecătorești care vizează acte administrative emise de autorități ale administrației centrale sau în Monitoarele Oficiale existente la nivel județean, pentru cele care vizează acte cu caracter normativ emise de organe ale administrației publice de la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
O asemenea soluție s-a impus prin art. 23 din Legea nr. 554/2004 intitulat chiar
„obligația publicării”.
Dispoziții privind obiectul acțiunii în contencios administrativ regăsim în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Acest text a făcut obiectul controlului de
constituționalitate al Curții Constituționale, care s-a pronunțat prin Decizia nr. 459 din 16 septembrie 2014 admis excepția și a constatat că „dispozițiile art. 8 alin. (1) raportate la art. 2 alin. (1) lit. c) teza întâia din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituționale în măsura în care se interpretează în sensul că sunt excluse din sfera controlului judecătoresc sub aspectul verificării îndeplinirii «condiției» înaltei competențe profesionale”.
Mai mult, instanța competentă de contencios administrtaiv este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de apliacrea și executarea contractului administrativ.
În doctrina franceză se apreciază că actul unilateral, sub forma deciziei executorii, constituie modalitatea principală de acțiune a administrației. în aceeași concepție care se găsește reflectată și în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actul administrativ, analizat ca mijloc juridic de acțiune a administrației, are în vedere: actul administrativ unilateral, prin care se reglementează siuiația persoanelor străine emiterii sale, cărora le impune drepturi și obligații; contractul, care are ca obiect de reglementare relațiile reciproce ale autorilor săi, cărora le determină drepturi și obligații pe baza unui acord de voință.
În sistemul german, unde există o Lege asupra Procedurii administrative
necontencioase, regăsim și o definiție dată de legiuitor actului administrativ, în sensul că acesta reprezintă orice prescripție, decizie sau orice altă măsură de putere publică, luată de către o autoritate administrativă, pentru a reglementa un caz special în domeniul dreptului public și destinată să producă în mod direct efecte de drept în exteriorul administrației.
Alături de aceasta, o prescripție colectivă este un act administrativ care se adresează unui cerc de persoane determinat sau determinabil, în funcție de criterii generale, sau care se referă la natura de drept public a unui bun sau la utilizarea sa de căti-e colectivitate.
Ca o notă dominantă, doctrina germană a remarcat că actul administrativ reprezintă cea mai energică dintre formele de acțiune ale administrației și că, în afara cazului inexistenței, regimul său contencios îi permite să producă imediat efectele, dacă nu este contestat în formele și termenele prevăzute de lege.
Delimitarea actului administrativ de ordinele și instrucțiunile de serviciu
Necesitatea ca actul atacat să fie act administrativ pune în discuție problema distincției între actele administrative, pe de o parte, și alte acte juridice sau operațiuni tehnico-administrative, pe de altă parte, respectiv delimitarea actului administrativ de alte înscrisuri sau de simplele adrese sau circulare7’.
Necesitatea de a se deosebi între actul administrativ și alte forme de exercitare a activității administrative este susținută și în doctrina franceză, iar problemele cele mai delicate le pun circularele și instrucțiunile de serviciu.
Acestea reprezintă comunicări prin care un superior ierarhic, de regulă un ministru, face cunoscute subordonaților săi intențiile sau un punct de vedere privitor la executarea unui serviciu, interpretarea unei legi sau a altui act normativ.
Înțelegem, din această definiție, că prin intermediul circularelor nu se modifică o situație juridică deja existentă sau nu se naște o situație juridică inexistentă până atunci.
Pentru că, dacă se întâmplă acest lucru, circularele încetează să mai reprezinte un instrument de comunicare, ele devin o veritabilă decizie administrativă, împotriva căreia este admisibil un recurs jurisdicționaL.
Constatăm că în ambele definiții regăsim, ca element definitoriu al circularei, faptul că ea emană de la o putere ierarhică, ceea ce înseamnă că între autorul circularei și destinatarii ei există raporturi de subordonare ierarhică.
Circularele sunt astfel instrumente obligatorii pentru agenții din administrație, fără a produce însă, de principiu, consecințe juridice pentru cei administrați.
Dacă ele produc consecințe juridice, își pierd calitatea de „ circulare ”, ele devin veritabile acte administrative, susceptibile de a fi atacate pe calea contenciosului administrativ.
Legea nr. 554/2004, prin art. 18 alin. (2), astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 262/2007, admite că ,Jnstanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (8) și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății”. Deosebirea față de varianta inițială a legii constă în faptul că aceasta facea referire la actele și operațiunile administrative, pe când varianta modificată a textului, în mod corect face referire doar la operațiunile administrative, pe considerentul că actele administrative pot fi atacate de sine stătător, în condițiile legii.
Deci, legiuitorul recunoaște competența instanței de contencios administrativ de a se pronunța asupra unei categorii de operațiuni anterioare emiterii sau adoptării actului administrativ, pe care doctrina interbelică le denumea tradițional acte pregătitoare.
În perioada interbelică regăsim o teorie a actelor pregătitoare, fundamentată pe ideea că administrația nu lucrează întotdeauna și direct doar prin intermediul actelor
administrative propriu-zise, ea are uneori nevoie, chiar pentru a emite un act administrativ, de anumite acte ajutătoare sau pregătitoare. Precizăm că și în perioada interbelică s-a admis că actele pregătitoare puteau fi atacate o dată cu actul sau decizia definitivă dată în baza lor .
Cât privește natura juridică a acestor acte, nu le-a fost recunoscut caracterul actelor administrative, ceea ce înseamnă că ele nu pot fi supuse contenciosului administrativ
Ordinele sau instrucțiunile de serviciu nu reprezintă nici ele, în principiu, acte administrative propriu-zise, ele putând avea un caracter intern sau extern.
Cum se atrage, în mod corect, atenția, în literatura de specialitate, lucrurile nu trebuie însă privite în mod rigid, astfel încât orice ordin de serviciu, indiferent de efectele sale, să fie calificat ca operațiune administrativă, sustrasă controlului de legalitate.
Astfel, instanței judecătorești obligația și misiunea de a evalua adevărata voință a autorității emitente, consecințele pe care ea le-a produs, forma concretă pe care o îmbracă actul cu care a fost sesizată, pentru a stabili dacă acesta este act administrativ sau nu.
În concluzie, credem că principala preocupare a instanței, atunci când își stabilește competența rationae materiae de a se pronunța asupra unui act administrativ, va fi să țină seama de următoarele principii:
în conformitate cu art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, operațiunile administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății (acte administrative pregătitoare) vor putea fi atacate în contenciosul administrativ odată cu actul administrativ pe care îl fundamentează;
nu orice ordin, instrucțiune, circulară, trebuie exceptate de la contenciosul administrativ și calificate ca operațiuni administrative, neproducătoare de efecte juridice. Unele din acestea, indiferent că emană din interiorul sau exteriorul organului public pârât, sunt producătoare, prin ele însele, de efecte juridice și atunci ele pot fi atacate de sine stătător în justiție.
După cum accentuează în mod constant autorii francezi, trebuie făcută distincția între circularele interpretative, care sunt măsuri de ordin intern și circularele reglementare care sunt decizii exterioare. Primele sunt sustrase unui control jurisdicțional direct, celelalte nu.
există, în sfârșit, anumite adrese, informări, înregistrări, ale administrației, care reprezintă pure operațiuni administrative și care sunt sustrase controlului de legalitate al actelor administrative.
În doctrina occidentală le mai regăsim denumite și sub titulatura „măsuri de ordin interior”; ele privesc ordinea internă a administrației și includ, alături de circulare, și măsurile de poliție internă ale serviciului.
Circularele sunt instrumente ale puterii, emise cu scopul de a interpreta textele generale, ceea ce face ca ele să se impună agenților administrativi și nu particularilor; măsurile de poliție internă ale serviciului sunt acelea prin care autoritatea ierarhică reglează disciplina internă a serviciului plasat sub autoritatea sa’.
Uneori deosebirea dintre actul administrativ și alte acte care emană de la administrația publică ridică probleme complexe, care fac ca soluțiile propuse în doctrină și jurisprudență să fie și ele neunitare. Un astfel de act este certificatul de urbanism pe care articolul 29 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul îl definește a reprezenta actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administrației publice județene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic și tehnic al imobilelor și condițiile necesare în vederea realizării unor investiții, tranzacții imobiliare ori a altor operațiuni imobiliare, potrivit legii. Sub aspectul naturii sale juridice, unii autori l-au calificat, în conformitate și cu soluțiile pronunțate de unele instanțe judecătorești, ca fiind un aviz conform, nefiind un act administrativ, deoarece autoritatea care l-a cerut, dacă nu e de acord cu conținutul certificatului, are latitudinea de a nu emite avizul. In acest context, s-a apreciat că, în condițiile în care certificatul de urbanism nu creează nici un drept subiectiv și nici o obligație, întrucât dreptul de a construi este conferit doar prin autorizația de construire, el nu poate fi atacat în fața instanței de contencios administrativ pe calea unei acțiuni directe. însă legalitatea lui poate fi analizată de către instanța de contencios administrativ, în condițiile articolului 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în cadrul unei acțiuni îndreptate împotriva autorizației de construire.
Într-o altă opinie, s-a susținut natura juridică de act administrativ-urbanistic, creator de drepturi, ceea ce înseamnă că el poate face obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ pentru exces de putere, în condițiile Legii nr. 554/2004.
Însușindu-și această concepție, un alt autor face și o dezvoltare a ei, susținând că, în dreptul urbanismului, certificatul de urbanism poate face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, dar nu numai a unui contencios obiectiv în anulare, pentru exces de putere, ci și a unui contencios administrativ subiectiv de plină jurisdicție în despăgubiri, întrucât eliberarea certificatului de urbanism cuprinzând date incomplete sau eronate poate atrage și răspunderea patrimonială a autorității publice, în solidar cu angajatul sau funcționarul public, care se fac vinovați de emiterea certificatului de urbanism.
Condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică
Cea de-a doua condiție de admisibilitate a unei acțiuni în contenciosul administrativ este condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică. În ceea ce privește calitatea procesuală se impune precizarea că, indiferent de felul acțiunilor în contenciosul administrativ, calitatea de pârât în aceste acțiuni o are autoritatea publică emitentă a actului administrativ sau a refuzului nejustificat.
Vechea Lege nr. 29/1990 vorbea despre acte administrative emise de autorități administrative. Constituția încă în versiunea din 1991 a făcut însă o breșă fundamentală în această concepție, părăsind soluția tradițională conform căreia pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ doar actele administrative emise de autoritățile administrative.
Prin chiar modul de denumire a art. 52 „ dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică”, ca și din conținutul acestui articol, rezultă că legiuitorul constituant s-a îndepărtat de la spiritul tradițional al instituției, îngăduind ca orice act administrativ, indiferent de autoritatea publică de la care emană, să poată fî atacat în contenciosul administrativ.
Între noțiunile de autoritate publică și autoritate administrativă există o relație de la întreg la parte, sau, în termenii logicii formale, de la genul proxim la diferența specifică.
Actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu numai că face referire la acte administrative emanând de la autorități publice, dar și definește, prin art. 2 alin. (1) lit. b), în forma rezultată în urma modificărilor care i s-au adus, ce este aceea o autoritate publică, respectiv orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.
Față de forma inițială a textului, modificările intervenite prin Legea nr. 262/2007 au avut în vedere precizarea caracterului legitim al interesului public, precum și eliminarea părții finale a definiției, care se referea la prestarea unui serviciu public în regim de putere publică, care nu se mai impunea în condițiile în care de esența unui serviciu public este satisfacerea unei nevoi sociale de interes public în regim de putere publică.
În ceea ce privește noțiunea de „autoritate administrativă”, aceasta include următoarele categorii de autorități publice;
autorități ale administrației de stat, centrale și teritoriale (cei doi șefi ai executivului, autorități ale administrației centrale de specialitate subordonate sau nesubordonate, autonome, prefect, servicii deconcentrate ale ministerelor din teritoriu, alte structuri subordonate acestora);
autorități autonome locale (consiliile locale, consiliile județene, primarul și structurile subordonate lor);
instituțiile publice și regiile autonome de interes public.
În doctrină s-a considerat de către unii autori că există o distincție intre autoritățile publice, instituțiile publice și, respectiv, organele publice.
Astfel, autoritățile publice sunt persoane morale de drept public învestite cu atribuții de exercitare a puterii publice (consiliile locale și județene, primarii, prefecții), pe când instituțiile publice sunt cele care dispun sau nu de personalitate juridică (primării, prefecturi etc.).
O atare distincție este nejustificată, în opinia altor autori, care apreciază că ..asemenea eforturi sunt pure speculații cu caracter de sofisme, lucrurile sunt mult mai simple, redactorii Constituției au urmărit să realizeze o conciliere a noțiunilor cu care se operează în Occident… ”
Sensul principal al sintagmei „autoritate publică” este acela de organ public, adică un colectiv organizat de oameni, care exercită prerogative de putere publică la nivel statal sau local sau, intr-o altă formulare, o structură organizatorică ce acționează in regim de putere publică pentru realizarea unui serviciu public. În schimb, prin „instituție publică” se au în vedere structurile subordonate unor autorități ale administrației care funcționează din venituri bugetare sau extrabugetare.
Actuala Lege a administrației publice locale nr. 215/2001 susține această diferențiere. Regăsim uzitat conceptul de „autoritate administrativă” prin raportare la consiliile locale, județene și primari în tot textul legii.
În schimb, în art. 91 regăsim consacrată noțiunea de „structură funcțională cu activitate permanentă ” care este primăria comunei sau orașului și care este formată din primar, viceprimar (sau viceprimari, după caz), secretarul comunei sau orașului, împreună cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local.
Constatăm că legiuitorul a înlocuit sintagma de „instituție publică” folosită în legea anterioară cu aceea de „structură funcțională cu activitate permanentă”, care evocă, fară echivoc, un subiect de drept fară personalitate juridică.
Rezultă că în baza actualei reglementări pot fi atacate în justiție două categorii de acte administrative:
acte prin care se realizează administrația-scop (emise de autoritățile administrației publice);
acte prin care se realizează administrația-mijloc de realizare a competenței (acte emise de alte autorități publice decât cele administrative).
Constituția, prin art. 52, a stabilit astfel că garanția constituțională prevăzută de el este aplicabilă ori de câte ori o autoritate publică, indiferent dacă face sau nu parte din sistemul de organe ale administrației publice, emite un act administrativ\ Acest lucru înseamnă că, pornind de la autoritățile publice consacrate în prezent de Constituție, respectiv Parlamentul, Președintele, Guvernul, ministerele și celelalte organe centrale de specialitate ale administrației publice, prefectul, primarul, consiliile județene și comunale, Avocatul Poporului, instanțele judecătorești, în frunte cu înalta Curte de Casație și Justiție, Ministerul Public, Curtea Constituțională și Curtea de Conturi, prevederea art. 52, care reprezintă un drept garanție, este aplicabilă de câte ori acestea recurg, în activitatea lor, la emiterea sau adoptarea de acte administrative.
Precizăm că trebuie să fie vorba despre acte administrative, în sensul în care acest concept este în prezent definit prin Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul că fiecare din autoritățile respective are competența de a emite și alte categorii de acte juridice.
Astfel, Parlamentul adoptă legi și hotărâri. Însă Parlamentului îi revine și competența de a numi în unele funcții publice, prin acte care, ca natură juridică, sunt acte administrative și pot fi cenzurate, din punct de vedere al legalității lor, de instanțele judecătorești de contencios administrativ.
2.2.3. Condiția ca actul administrativ atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim
Legea din 1990 a contenciosului administrativ facea referire doar la „drepturile sale recunoscute de lege.
Constituția României din 1991, în forma inițială, consacra posibilitatea persoanei vătămate „într-un drept al său” de o autoritate publică, de a obține recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei. în urma revizuirii Constituției, art. 52 vorbește atât despre drepturi, cât și despre interese legitime. Legea nr. 554/2004, în spiritul Constituției, în articolul 1 alin. (1) face referire atât la drepturi, cât și la interese legitime.
Subliniem caracterul legitim al interesului, ceea ce înseamnă că nu orice interes este ocrotit prin justiție. Pentru a se bucura de o asemenea protecție, constituantul și legiuitorul actual impun caracterul legitim al interesului, ceea ce rezultă dintr-o evaluare făcută de legiuitor și transpusă într-o normă de drept.
Și prin această modificare de substanță pe care legea fundamentală o aduce în materie de contencios administrativ, precum și prin reglementarea din actuala lege-cadru, acesta își întregește caracterul și menirea într-un stat de drept, de „ a proteja drepturile individuale împotriva abuzurilor puterii executive ”, cum se exprima un autor interbelic.
Problema drepturilor și a intereselor a fost mult discutată și controversată, în practica instanțelor judecătorești, „ neputăndu-se stabili unde începe dreptul și unde începe sfera intereselor, cum se combină acest sfere, dacă se combină sau nu.
Cu toate acestea, în general Curtea de Casație a dat o accepțiune foarte largă conceptului de „drept", înțelegându-1 ca orice posibilitate recunoscută de lege, orice drept eventual și chiar declarând că „ vătămarea unor interese directe și personale este suficientă pentru ca reclamantul să aibă calitatea de a sta în instanță”.
Interesul este „ orice nădejde, orice așteptare, espectativa, iluzia chiar, pe care dreptul pozitiv nu o sancționează pentru că nu o cunoaște ”.
Dreptul este interesul omenesc sancționat de lege, rezultând, per a contrario, că atunci când acest interes nu este sancționat de lege, el rămâne la faza de simplu interes.
Înțelegem astfel că o acțiune în contenciosul administrativ, în baza art. 1 din Legea nr. 554/2004 și a art. 52 din Constituție, poate să fie întemeiată pe ocrotirea a două categorii de valori:
drepturi;
interese legitime.
Articolul 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004, în forma modificată prin Legea nr, 262/2007, definește dreptul vătămat ca fiind orice drept fundamental prevăzut de Constituție, de lege sau de un alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ (subl. ns. – V.V.). Față de forma inițială a legii, care făcea referire numai la Constituție și lege, forma modificată adaugă sau de alt act normativ, completare necesară dat fiind faptul că un drept poate fi recunoscut și prin alt act normativ decât Constituția sau legea.
Interesul legitim este și el definit prin lit. p) și r) ale aceluiași articol, sub cele două forme ale sale, privat și public. Astfel interesul legitim public este definit ca reprezentând interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice. Interesul legitim privat este posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.
Problema legitimității interesului ocrotit pe calea unei acțiuni în justiție, în general, și a contenciosului administrativ, în special, este foarte importantă, dat fiind faptul că nu orice tip de interes face obiectul unei protecții printr-o acțiune judiciară. Trebuie să fie vorba despre un interes care se întemeiază pe drept, pe cutumă sau pe principiile generale ale dreptului, fiind de neconceput ca interesele nelegitime să fie ocrotite prin justiție.
În doctrina franceză regăsim o interesantă teorie a „interesului” care condiționează admisibilitatea de principiu a unei acțiuni in contenciosul administrativ.
Anumiți autori au contestat utilitatea noțiunii de „ interes ” în contenciosul privind legalitatea unui act administrativ, pe considerentul că ea se opune caracterului obiectiv al recursului. Alți autori, dimpotrivă, au susținut că noțiunea de interes nu este subiectivă și psihologică, ci obiectivă și juridică.
Mai mult chiar, tendința jurisprudenței administrative a fost aceea de a admite și acțiuni exercitate de persoane morale, pentru ocrotirea unor interese colective. încă din 1906 a fost admisă o acțiune cu acest caracter, statuându-se faptul că admisibilitatea unei asemenea acțiuni este condiționată de existența unui interes profesional, colectiv, care să nu presupună nici un aspect cu caracter pur individual.
În sfârșit, semnalăm și interesul soluției conform căreia reclamantul poate să ocrotească prin acțiunile în contencios administrativ atât un interes material, cât și unul moral.
Poate fi interes moral, spre exemplu, cel al unei grupări religioase sau al unei alte asociații, indiferent de specificul său, dacă un act administrativ aduce atingere obiectului lor de activitate, ideilor, misiunii pe care o îndeplinește. Tot caracter moral poate avea și interesul exprimat de membrii unui partid politic atunci când un act administrativ aduce atingere activității lor politice.
Interesul moral poate astfel să privească, în mod egal, un individ sau un grup de indivizi, care urmăresc ocrotirea prerogativelor unui corp, categorii, renumele unei instituții etc.
Se impune precizarea că pentru a da dreptul la o acțiune admisibilă, interesul moral trebuie să aibă aceleași caractere ca și interesul material, respectiv să fie direct și personal, născut și actual.
În concluzie, putem spune că atunci când se invocă prezența unui interes legitim, trebuie să se aibă în vedere nu numai definiția legală dată de Legea nr. 554/2004, ci și trăsăturile acestuia identificate în doctrină, dat fiind faptul că filozofia textelor constituționale este în sensul extinderii protecției acordate cetățenilor, dincolo de limita drepturilor subiective.
2.2.4. Condiția îndeplinirii procedurii administrative prealabile
Existența unor proceduri prealabile este recunoscută, de principiu, și de Codul de procedură civilă actual. Avem în vedere articolul 193 care poartă denumirea procedura prealabilă, care prevede următoarele: (1) Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată. (2) Neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de către pârât, prin întâmpinare, sub sancțiunea decăderii. Textul conține și un alineat (3), care nu are însă aplicabilitate în materia contenciosului administrativ.
Constatăm, din prevederile Noului Cod de procedură civilă, că el consacră principiul oligativității parcurgerii procedurii prealabile, sesizarea instanței, inclusiv a celei de contencios administrativ, putându-se face doar după ce aceasta a fost parcursă. Cererea de chemare în judecată trebuie să fie însoțită de dovada parcurgerii acestei proceduri, iar partea care poate invoca neîndeplinirea ei este pârâtul. Din interpretarea textului rezultă că alte părți dintr-un proces, cum ar fi intervenienții, chemații în garanție, nu pot invoca neîndeplinirea procedurii prealabile. Pârâtul la rândul lui poate să facă acest lucru doar prin întâmpinare, în caz contrar intervenind sancțiunea drastică a decăderii.
Posibilitatea existenței unor proceduri prealabile a fost consfințită și de către Curtea Constituțională, încă din 1994, când Plenul acesteia a statuat, prin Decizia nr 1 din 8 februarie/ că liberul acces la justiție semnifică faptul că orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor sale, a libertăților sau intereselor sale legitime, iar nu faptul că acest drept nu poate fi supus niciunei condiționări, astfel că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, precum și modalităti de exercitare a drepturilor procedurale, cei nteresați putând utiliza aceste proceduri, în formele și condițiile instituite prin lege.
Rațiunea instituirii acestei proceduri, așa cum a fost ea dintotdeauna înțeleasă, „ rezidă în faptul de a se încerca să se evite, pe cât posibil, declanșarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ și cu cheltuieli mai mici de către cei interesați”.
Legea nr. 554/2004, prin art. 7 alin. (1) obligă persoana vătămată ca, înainte de a se adresa instanței de judecată, să se adreseze pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ vătămător sau de la expirarea termenului legal, autorității emitente, care este obligată să rezolve plângerea în 30 de zile. Această primă formă procedurală prealabilă poartă denumirea de recurs grațios.
Alin. (7) al acestui articol prevede că plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripție.
Recunoașterea expresă a posibilității de a se ataca, pe calea contenciosului administrativ, și contractele administrative, a determinat necesitatea consacrării de reguli procedurale specifice. Astfel, art. 7 alin. (6) prevede că plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative, are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. Dat fiind că noul Cod de procedură civilă nu mai prevede procedura concilierii, în doctrină s-au conturat trei posibile soluții:
fie se aplică, prin analogie recursul administrativ prealabil în cadrul actelor administrative;
fie nu va mai fi condiționată demararea procesului de plângerea prealabilă;
fie, în cazuri excepționale vor fi incidente unele dispoziții din Legea nr. 192/2006 privind medierea și organizarea profesiei de mediator sau din alte acte.
În ceea ce ne privește, apreciem că prima variantă se poate susține și trebuie respectată, caracterul obligatoriu al procedurii prealabile vizând atât actele unilaterale, cât și contractele administrative. Am spune chiar că, în mod special el trebuie să se regăsească la contractele administrative, care sunt, în ultimă instanță, acorduri de voință care au anumite particularități.
Există și situații în care plângerea prealabilă nu este obligatorie, și anume în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, de cei vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale, în cazul excepției de nelegalitate și a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal. Ultimele două situații, referitoare la excepția de nelegalitate și actul administrativ asimilat, au fost introduse prin Legea nr. 262/2007.
Art. 7 alin. (7) prevede că plângerea prealabilă în cazul actelor unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la emiterea actului, termen care este de prescripție.
Prin Decizia Curții Constituționale nr. 797 din 27 septembrie 2007 s-a admis excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (7) și s-a constatat că textul de lege este neconstituțional în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept decât destinatarul actului.
Cea de-a doua formă pe care o poate îmbrăca procedura administrativă prealabilă este recursul administrativ ierarhic, exercitat față de autoritatea administrativă ierarhic superioară celei care a emis actul, în cazul actului administrativ tipic sau era obligat să o facă, în cazul celui asimilat .
Din interpretarea art. 7 din Legea nr. 554/2004 rezultă următoarele elemente ale regimului juridic al procedurii administrative prealabile:
poate îmbrăca două forme, respectiv forma recursului grațios și a celui administrativ ierarhic;
caracterul obligatoriu al acestei proceduri, în condițiile dispozițiilor actualului Cod de procedură civilă.
În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau cei vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, declarate neconstituționale, în cazul excepției de nelegalitate și a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal, plângerea prealabilă nu este obligatorie.
vătămatul nu este obligat să parcurgă ambele faze ale procedurii. Mai mult chiar, există autorități publice față de care nu se poate parcurge decât calea recursului grațios. Este vorba despre autoritățile centrale care nu sunt subordonate (Președintele, Guvernul, autoritățile centrale autonome) precum și autoritățile autonomiei locale.
legea nu obligă, dar nici nu interzice, dacă cel vătămat dorește acest lucru și este posibil (adică există organ supraordonat ierarhic) să se exercite ambele forme de recurs.
Cum legea nu conține prevederi exprese, ne raliem concepției exprimate potrivit căreia „autoritatea ierarhic superioară poate fi sesizată concomitent, la un termen posterior celui în care a fost introdus recursul grațios ori după ce s-a primit răspunsul nefavorabil din partea emitentului” .
persoana vătămată va putea exercita calea procedurii administrative prealabile în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ tipic sau trebuia să i se comunice (actul administrativ asimilat).
Comunicarea actului administrativ reprezintă astfel punct de plecare pentru curgerea termenului de exercitare a recursului grațios.
În cazul actelor administrative unilaterale, plângerea prealabilă se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este un termen de prescripție.
în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative, plângerea prealabilă urmează să se exercite conform modelului actelor unilaterale, până când legiuitorul nu va reglementa expres această problemă. Este vorba, practic despre o conciliere directă cu cealaltă parte.
Precizăm că prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Codului civil a fost modificată denumirea inițială a capitolului XIV din Codul de procedură civilă, care era aceea de „dispoziții privind soluționarea litigiilor în materie comercială”, în „dispoziții privind soluționarea litigiilor dintre profesioniști”. Art. 720¹ a dobândit următorul conținut: „în procesele și cererile dintre profesioniști evaluabile în bani și derivate din raporturi contractuale, înainte de introducerea cererii de chemare în judecată reclamantul va încerca soluționarea litigiului fie prin mediere, fie prin conciliere directă cu cealaltă parte”. Aceste modificări s-au produs urmare a intrării în vigoare a noului Cod civil, prin care „comercialul” a fost „absorbit” de „civil”, astfel încât nu se mai poate vorbi despre „litigii comerciale”, ci doar despre „litigii civile”. Rezultă că referirea din articolul 7 al Legii nr. 554/2004 ne trimite la noua procedură dintre „profesioniști”.
Plângerea prealabilă poate fi formulată și de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni.
Un element de noutate pe care îl aduce este posibilitatea de a exercita acțiunea prealabilă și o terță persoană, fiind vorba despre un efect al recunoașterii pentru terțele persoane a calității de subiect de sezină a instanței de contencios administrativ1. Avem în vedere articolul 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform căruia este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut de alin. (7).
În contextul revizuirii Constituției și al consacrării, prin art. 21 (4), a caracterului facultativ și gratuit al jurisdicțiilor administrative speciale, s-a pus problema în practica judecătorească și a Curții Constituționale, dacă procedurile administrative prealabile sesizării instanței de contencios administrativ sunt sau nu constituționale. Este vorba despre art. 5 din vechea Lege nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, în prezent abrogată, art. 7 din actuala Lege nr. 554/2004 sau unele dispoziții din Codul de procedură fiscală.
Opinia și soluția la care subscriu este aceea că existența unor proceduri prealabile este în acord cu jurisprudență Curții Europene a Drepturilor Omului și are caracter constituțional, în vreme ce „acțiuni de flexibilitate și eficiență care sunt pe deplin compatibile cu protecția drepturilor omului, pot justifica intervenția anterioară a unor organe administrative sau profesionale”, însă trebuie garantată posibilitatea de a ataca decizia în justiție.
Caracterul obligatoriu al unei proceduri prealabile este reglementat și de versiunea consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană și a Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene în articolul 265 (ex-articolul 232 TCE) care prevede că „în cazul în care, prin încălcarea prevederilor tratatului, Parlamentul European. Consiliul European, Consiliul, Comisia sau Banca Centrală Europeană se abțin să hotărască, statele membre și celelalte instituții ale Uniunii pot sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene pentru a constata orice încălcare. Prezentul articol se aplică, în aceleași condiții, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii care se abțin să hotărască. Această acțiune este admisibilă numai în cazul în care instituția, organul oficiul sau agenția respectivă a fost solicitată în prealabil să acționeze. In cazul. în care, la expirarea unui termen de două luni de la data acestei solicitări, instituția, organul, oficiul sau agenția nu și-a precizat poziția, acțiunea poate fi formulată într-un nou termen de două luni. Orice persoană fizică sau juridică poate sesiza Curtea în condițiile stabilite de paragrafele precedente în legătură cu omisiunea unei instituții, organ, oficiu sau agenție a Uniunii de a-i adresa un act, altul decât o recomandare sau un aviz”.
După cum se poate constata, în conformitate cu Tratatul, obligativitatea procedurii prealabile subzistă în cazul abținerii structurilor Uniunii Europene de a lua o hotărâre, adică de a adopta sau nu un act administrativ. Este vorba despre situația evocată în doctrină prin sintagma tăcerea administrativă sau, potrivit articolului 52 din Constituție și articolului 1 din Legea nr. 554/2004, despre nesoluționarea în termenul legal a unei cereri sau, după caz, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere, asimilate expres actelor administrative unilaterale prin articolul 2 alin. (2) al legii.
Semnalăm faptul că, în sistemul românesc al contenciosului administrativ, în cazul nesoluționării în termenul legal a unei cereri nu este obligatorie plângerea prealabilă, o asemenea soluție fiind prevăzută expres de articolul 7 alin. (5) al legii, care enumeră situațiile în care nu este obligatorie plângerea prealabilă. Acestea includ acțiunile introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau cei vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, declarate neconstituționale, în cazul excepției de nelegalitate, precum și a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal. în dreptul european, după cum am arătat, în cazul abținerii luării unei hotărâri, care este corespondentul în dreptul românesc a nesoluționării în termenul legal a unei cereri, este obligatorie realizarea unei proceduri prealabile.
Un alt document european care are aplicabilitate în materie este Recomandarea Rec (2001) 9 a Comitetului de Miniștri către statele membre ale Consiliului Europei asupra modalităților alternative de reglementare a litigiilor dintre autoritățile administrative și persoanele private Între aceste modalități este reglementat și recursul administrativ prealabil, care transpune în realitatea faptică dreptul cetățeanului la o bună administrare, reglementat în art. 11-41 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, a cărui existență presupune și recunoașterea posibilității autorității publice de a revoca actul care, fară voia ei, nu îndeplinește condițiile de legalitate sau de oportunitate.
Tot o dimensiune a dreptului la o bună administrare este obligația administrației de a soluționa petițiile cetățeanului, procedura necontencioasă prezentând avantaje atât pentru cetățean, cât și pentru administrația publică.
Nu există o definiție universal valabilă pentru buna administrare. Nici în doctrina de drept public nu există un consens cu privire la semnificația acestui concept.
În doctrina românească, acest drept este definit a reprezenta o instituție juridică complexă și are natura de a reprezenta un drept fundamental, cu un conținut general care include o multitudine de atribute referitoare la organizarea și funcționarea administrației, recunoscute ca drepturi de sine stătătoare … în raport cu statul, dreptul la bună administrare se manifestă ca o sumă de obligații pe care acesta le are în legătură cu organizarea administrației publice, pe de o parte și pentru garantarea eficacității și conformității cu dreptul a activității administrației publice, pe de altă parte.
Și Codul bunei administrații prevede, la articolul 22 care reglementează căile de atac împotriva actelor administrative, că este posibilă realizarea unor recursuri administrative (recurs grațios, recurs ierarhic) care, în unele cazuri, pot fi obligatorii, acestea putând viza atât oportunitatea, cât și legalitatea actului administrativ. Iar Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului a confirmat că este posibilă exercitarea unui asemenea recurs, atâta vreme cât nu se aduce atingere dreptului de acces la justiție în substanța saa.
Un alt text european care consacră exercitarea unei proceduri prealabile este articolul 259 (ex- articolul 227 TCE) din Tratatul privind Uniunea Europeană, varianta consolidată prin Tratatul de la Lisabona, care prevede că oricare dintre statele membre poate sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cazul în care consideră că un alt stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor. Este însă necesar ca înainte ca un stat membru să introducă împotriva unui alt stat membru o acțiune întemeiată pe o pretinsă încălcare a obligațiilor care îi revin în temeiul tratatelor, acesta trebuie să sesizeze Comisia. Comisia emite un aviz motivat, după ce a oferit posibilitatea statelor în cauză să își prezinte în contradictoriu observațiile scrise și orale. In cazul în care Comisia nu a emis avizul în termenul de 3 luni de la introducerea cererii, absența avizului nu împiedică sesizarea Curții.
Toate aceste argumente ne îndreptățesc să susținem că Ia nivel european se poate vorbi despre o procedură prealabilă, recursul administrativ, în ambele sale forme de recurs grațios sau recurs administrativ ierarhic, fiind considerat un mijloc eficient de soluționare a conflictelor dintre administrație și cei administrați; conform noului Cod de procedură civilă, neparcurgerea procedurii prealabile poate fi invocată numai prin întâmpinare, de către pârât, sub sancțiunea decăderii.
Condiția respectării termenului de introducere a acțiunii
Ultima condiție de admisibilitate a unei acțiuni în contenciosul administrativ este condiția termenului. Toate legile contenciosului administrativ adoptate până acum au pus problema, în jurisprudență și doctrină, a semnificației termenelor, a naturii lor juridice, mai ales că unul era mai mare și altul mai mic. Conform art. 11 din Legea nr. 554/2004, cerereile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni.
Pentru a elimina eventuale controverse doctrinare, actuale lege prevede că un termen, cel mic, este de prescripție, celălalt, cel mare, este de decădere. în literatura de specialitate s-a exprimat părerea care consideră inoportună calificarea expresă a termenelor, cel de 6 luni de prescripție și cel de un an, de decădere, pe considerentul că ele ar avea același efect juridic, distingându-se doar ordinea de aplicare și condițiile în care ele pot fi folosite. Este discutabilă o asemenea opinie, în condițiile în care termenele de prescripție au un regim juridic diferit față de cele de decădere, prescripția poate fi întreruptă, poate opera repunerea în termen, ori tocmai această diferențiere a avut-o în vedere legiuitorul atunci când a optat pentru soluția respectivă. Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate, se pot introduce în termen de 6 luni de la:
data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;
data comunicării refuzului nejustificat, de soluționare a cererii;
data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, fară a se putea depăși termenul maxim de un an, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;
data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;
data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii între părți, în cazul contractelor administrative.
În cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunsocut existanța actului nelagal.
În cazul ordonanțelor sau dispozițiilor din ordonanțe considerate neconstituționale, acestea pot fi atacate oricând. Termenul de 6 luni constituie regula. Se admite că, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.
Există categorii de litigii pentru care, în jurisprudență și doctrină, au apărut deja discuții cu privire la termenele de introducere a acțiunii. Astfel, unul din elementele de noutate aduse de actuala lege a contenciosului administrativ îl constituie art. 1 alin. (6), în forma inițială, care reglementează dreptul autorității publice emitente a unui act administrativ nelegal de a putea solicita instanței de contencios administrativ constatarea nulității acestuia în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.
Prin jurisprudență Curții de Apel București, Secția de contencios administrativ și fiscal, s-a statuat că este competentă să se pronunțe și să judece chiar dacă a trecut mai mult de un an de la emiterea actului, respingând astfel apărările de tardivitate formulate de părțile interesate.
CAPITOLUL III
EXCEPȚIA DE NELEGALITATE
3.1. Condițiile în care poate fi invocată excepția de nelegalitate
Excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare. Odată constatată nelegalitatea actului administrativ, efectul va fi înlăturarea lui din cauză, nu anularea acestuia.
Este imprescriptibilă și poate fi invocată pe tot parcursul procesului judiciar, indiferent dacă este ridicată în fața instanței de fond sau în recurs. „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces”.
Excepția de nelegalitate nu vizează actele administrative, operațiunile administrative sau actele premergătoare, ci numai actele administrative tipice. Spre exemplu, în cazul manifestărilor de voință exprese sau tacite ale administrației publice, excepția de nelegalitate nu poate fi acceptată, pentru că aceasta reprezintă un mijloc de apărare a părții în cazul unui act existent, nu al unuia care nu a fost emis. În plus, scopul părții care invocă excepția de nelegalitate este acela de a înlătura actul din proces, nu de a obține un răspuns la o cerere.
Excepția poate fi ridicată din oficiu sau la cererea oricărei părți a procesului.
Invocarea art. 4, din legea contenciosului administartiv, referitor la excepția de nelegalitate, nu este un motiv ca excepția să fie admisă ori judecată. Dacă se va decide că excepția de nelegalitate este inadmisibilă, nu se va suspenda judecarea cauzei, iar inadmisibilitatea excepției de nelegalitate poate fi atacată odată cu fondul.
„Natura juridică a excepției este aceea a unei excepții procesuale de ordine publică, chiar dacă are efecte doar inter partes”.
Excepția de nelegalitate poate să fie ridicată în orice proces care este de competența instanțelor judecătorești (civil, penal, de dreptul muncii, comercial) și în procesele de contencios administrativ. Excepția de nelegalitate nu poate fi ridicată în cazul procedurilor administrativ-jurisdicționale, pentru că aceste proceduri reprezintă căi administrative de atac, sunt o specie a recursului administrativ, deși ele împrumută anumite caracteristici jurisdicționale.
Singurul efect al constatării nelegalității actului administrativ individual este acela că instanța de judecată nu il va lua în considerare în soluționarea cauzei. Actul administrativ individual va continua să producă efecte juridice, fie față de destinatar, fie față de terțele persoane chiar dacă s-a constatat nelegalitatea acestuia.
Chiar dacă actul poate fi atacat și pe cale directă, excepția de nelegalitate este admisibilă, întrucât legea nu face distinctie în această privință. Cele două, acțiunea directă și excepția de nelegalitate, nu pot fi conexate.
Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează prin încheiere motivată instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza”. Așadar, din textul de lege, rezultă că excepția de nelegalitate poate să fie invocată atat „de instanța de judecată pe rolul căreia se află cauza, cât și prin cerere formulată de oricare dintre părțile interesate”.
Se consideră că în cazul în care un act administrativ prezumat a fi nelegal se opune unui intervenient din cadrul unui proces sau părții în favoarea căreia acesta a intervenit, intervenientul are posibilitatea de a invoca prin cerere excepția de nelegalitate.
Excepția de nelegalitate are un obiect mai restrâns comparativ cu acțiunea directă, întrucât vizează doar actele administrative unilaterale cu caracter individual. În acest caz, nu pot face obiect al excepției de nelegalitate acte precum „contractele administrative, care au fost asimilate prin lege actelor administrative, și nici actele administrative atipice: refuzul nejustificat și tăcerea autorității”.
În condițiile în care excepția de nelegalitate se poate invoca în cadrul oricărui proces, în orice fază a acestuia, „dacă odată ce excepția nu a fost ridicată în fața instanței de fond, mai poate fi ridicată în faza căilor de atac (…) întrucât suntem în prezența unei excepții de ordine publică, chiar dacă în ipoteza admiterii excepției, efectele acesteia se răsfrâng exclusiv inter partes litigantes ”.
Când instanța este sesizată, aceasta trebuie să verifice admisibilitatea excepției de nelegalitate, adică trebuie să stabilească dacă de legalitatea sau nelegalitatea actului administrativ vizat depinde sau nu soluționarea cauzei.
3.2. Obiectul excepției de nelagalitate
Comparativ cu acțiunea directă în anulare, care vizează numai acte administrative de autoritate cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestora și de nivelul ierarhic al autorității emitente.
Legea nr. 554/2004 prevede că actele administrative pot fi atacate oricând în cadrul unui proces, indiferent de data emiterii acestora, pe calea excepției de nelegalitate.
Referitor la obiectul excepției de nelegalitate, acesta poate fi format din actele administrative apte să producă efecte juridice. Instanța competentă să judece excepția de nelegalitate are datoria de a verifica măsura în care actul administrativ apt să producă efecte juridice contestat pe calea excepției se încadrează în definiția actului administrativ dată de Legea nr. 554/2004, urmând să hotărască în raport cu acesta în cazul în care apreciază că dispozițiile art. 4 din Legea nr 554/2004 sunt incidente.
Poate fi contestat pe calea excepției de nelegalitate un act administrativ cu caracter normativ în măsura în care acesta este abrogat la data invocării excepției. Acest act poate fi contestat pe calea excepției, întrucât abrogarea lui nu produce efecte referitoare la legalitatea lui, ci în privința momentului până la care actul produce efecte juridice. Instanța competentă să judece cauza va cenzura legalitatea actului administrativ unilateral abrogat în măsura în care pe baza acestuia a fost emis un act care formează obiectul excepției de nelegalitate și dacă de acest act contestat depinde soluționarea litigiului pe fond.
Nu poate forma obiectul excepției de nelegalitate un act premergător emiterii unui act administrativ, întrucât acesta nu este susceptibil de a da naștere, de a modifica sau de a stinge drepturi și obligații prin el însuși. Legalitatea acestui act se va verifica în conformitate cu art. 18, alin. (2) din Legea contenciosului administrativ. Spre exemplu: „Ordinul prin care se autorizează efectuarea controlului vamal ulterior este un act premergător emiterii actului administrativ; procesul verbal de control nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. e) din legea contenciosului administrativ, întrucât nu produce efecte juridice prin el însuși, ci pregătește emiterea actului administrativ fiscal, astfel că nu poate face obiectul controlului de legalitate în procedura reglementată de art. 4 din aceeași lege”.
Actele prin care organele administrației publice pot realiza operațiuni administrative nu pot constitui obiectul excepției de nelegalitate. În ceea ce privește operațiunile administrative, instanța competentă de a verifica legalitatea actului administrativ, se pronunța și asupra legalității operațiunilor sau actelor administrative care stau la baza emiterii actului supus judecății. De asemenea, se are în vedere faptul că o operațiune administrativă care doar consemnează efecte juridice create de acte administrative ce au fost aduse la îndeplinire, ci nu are caracter de act administrativ de sine stătător și nu a produs efecte juridice, nu poate fi contestată separat de actele administrative în fața instanței de contencios administrativ, nu poate face nici obiectul excepției de nelegalitate, nici obiectul acțiunii directe în anulare.
Nu poate forma obiectul excepției de nelegalitate refuzul nejustificat de a rezolva o cerere cu privire la un drept, deoarece reglementărilor de la art. 4 din Legea contenciosului administrativ nu le sunt aplicabile dispozițiile art. 2 alin. (2) din lege, și anume faptul că „se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un interes legitim”.
Nu este admisă excepția de nelegalitate a unui decret de revocare a grațierii individuale a unei persoane. Decretul de grațiere reprezintă un act juridic unilateral de drept public. Acesta nu poate fi asimilat unei altfel de categorie de acte administrative, el este rezultatul unor raporturi constituționale, o dată între cei doi șefi ai executivului, apoi cu Parlamentul. Așadar, decretul de grațiere nu poate fi supus controlului judecătoresc pe cale de contencios administrativ, el fiind un act administrativ complex ori atipic. Decretului de grațiere îi sunt aplicabile dispozițiile art. 126, alin. (6) din Constituția României și art. 5, alin. (1), lit. a) din legea contenciosului administrativ.
Un alt act care nu poate fi contestat pe calea excepției de nelegalitate este hotărârea consiliului de administrație al unei regii autonome. Acesta este inadmisibil, deoarece nu este un act administrativ și nu este dat pe baza legii, este doar un act juridic prin care organul aflat la conducerea unei regii autonome adoptă o măsură în cadrul unor raporturi juridice contractuale.
De asemenea, este inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată în privința unui proces-verbal ( „plan de măsuri” ) formulat de o autoritate publică, deoarece acesta nu este considerat ca fiind un act administrativ.
3.3. Soluționarea excepției de nelagalitate
Excepția de nelegalitate este soluționată în baza dispozițiilor Legii nr. 554/2004 din momentul în care aceasta a intrat în vigoare.
În art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este menționat faptul că: „Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul”.
Instanța care soluționează excepția de nelegalitate este instanța în fața căreia este invocată excepția, instanța învestită cu fondul litigiului.
Conform art. 4 din Legea contenciosului administrativ, dacă instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, respinge excepția pe motiv că soluționarea litigiului pe fond nu depinde de actul administrativ contestat, se va face o încheiere interlocutorie, care nu va suspenda cursul judecății și care nu va putea fi atacată separat cu recursul, ci doar odată cu fondul.
Instanța de contencios administrativ competentă de a soluționa excepția de nelegalitate trebuie să verifice, prima dată, dacă aceasta se referă la un act administrativ unilateral ori un alt act juridic.
Având în vedere faptul că excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare, aceasta trebuie să fie cercetată în fiecare caz în parte, în raport cu obiectul acțiunii. Așadar, nu se poate spune că există autoritate de lucru judecat în cazul în care există o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă pronunțată anterior cu privire la soluționarea excepției referitoare la același act administrativ.
Instanța trebuie să verifice concordanța dintre actul administrativ supus excepției și actele normative cu forță juridică superioară pe baza cărora a fost emis, ținând cont de principiile ierarhiei și forței juridice a actelor normative. Din acest punct de vedere, faptele legislative ulterioare nu pot avea efecte asupra legalității actului, ci doar asupra datei pâna la care actul normativ rămâne în vigoare.
Prin excepția de nelegalitate se presupune cenzurarea legalității actului administrativ contestat prin raportare la dispozițiile legii, nu raportându-se la o situație de fapt prin a cărei natură este afectată legalitatea actului din cauza unor neregularități procedurale.
Citarea părților în cazul judecării excepției de nelegalitate se face potrivit normelor prevăzute în Codul de procedură civilă, pentru că citarea părților prin publicitate încalcă principiul contradictorialității și principiul oralității procesului civil, iar partea nu este efectiv înștiințată despre data judecării recursului.
Pentru a fi respectat principiul contradictorialității, în procesul civil este citat emitentul actului administrativ care a fost contesat prin excepția de nelegalitate. Potrivit Codului de procedură civilă instanța de fond care a fost învestită cu soluționarea excepției are obligația de a cita emitentul actului. În acest fel, hotărârea judecătorească pronunțată de instanță va putea fi opozabilă autorității publice care a emis actul contestat.
Prin citarea emitentului actului contestat pe calea excepției de nelegalitate se respectă două dintre principiile considerate funamentale ale procesului civil. Aceste principii sunt contradictorialitatea și dreptul la apărare. Trebuie menționat faptul că o dimensiune a dreptului la apărare e reprezentată de dreptul de a exercita căi de atac împotriva unei hotărâri judecătorești, iar acest drept îl au doar părțile din proces. De asemenea, trebuie luată în considerare noțiunea de „proces echitabil”. Această noțiune este consacrată prin art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului o explică prin dreptul fiecărei părți de a-și susține cauza „în aceleași condiții”.
La dosar trebuie să existe actul cu privire la care se invocă excepția de nelegalitate. Soluționarea excepției de nelegalitate este posibilă în prezența actului contestat, deoarece dacă lipsește actul administrativ care formează obiectul excepției, nu se poate analiza legalitatea prevederilor actului și nu se poate exercita controlul judiciar al soluției care a fost pronunțată de instanța de fond.
Pentru ca excepția de nelegalitate să fie admisibilă, actul ce formează obiectul pricinii pe fond trebuie „să fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui nelegalitate este invocată pe cale de excepție”. Partea care invocă excepția de nelegalitate trebuie să arate motivele de nelegalitate a actului administrativ considerate a fi susceptibile să influențeze soluționarea fondului în cauza dedusă judecății. Astfel instanța poate să verifice dacă există o legătură juridică suficientă între fondul cauzei și actul administrativ pentru a cenzura legalitatea actului în procedura cu caracter accesoriu care este prevăzută prin art. 4 din Legea contenciosului administrativ. Așadar, între fondul cauzei și excepția de nelegalitate este obligatoriu să existe o legătură pentru învestirea legală a instanței competente cu soluționarea excepției de nelegalitate, altfel hotărârea pronunțată va fi dată cu depășirea limitelor controlului judecătoresc al actelor administrative.
Soluționarea cauzei, în cazul în care se constată nelegalitatea actului contestat prin excepția de nelegalitate, se va face fără ca instanța să țină seama de respectivul act contestat.
Dacă excepția de nelegalitate este respinsă, fiind considerată nefondată, instanța va soluționa cauza ținând cont de actul administrativ contestat.
3.4. Efectele excepției de nelegalitate
Art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 precizează faptul că „în cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărei nelegalitate a fost constatată”. În acest sens, dacă excepția de nelegalitate este admisă, instanța nu va dispune anularea actului administrativ contestat, ci doar îl va înlătura de la judecata cauzei pe fond, acesta continuând să subziste și eventual să își producă efectele asupra altor persoane. Pentru anularea actului administrativ trebuie să se recurgă la acțiunea directă în anulare.
Excepția de nelegalitate nu mai este doar un mijloc de apărare, ci și o a doua cale procesuală de cercetare a legalității unui act administrativ, considerăm, totuși, că instanța de contencios administrativ competentă, admițând excepția, nu va putea dispune anularea actului administrativ respectiv pentru nelegalitate, ci va putea doar constata nelegalitatea actului și înlăturarea lui de la judecata cauzei de fond.
În cazul în care excepția de nelegalitate nu este admisă, actul administrativ contestat își va produce efectele și va fi luat în considerare de instanța competentă să soluționeze cauza.
CAPITOLUL IV
PRACTICĂ JUDICIARĂ
4.1. Excepție de nelegalitate. Hotărârea de Guvern pentru aprobarea inventarelor din domeniul public al statului
Î.C.C.J,
secția de contencios administrative și fiscal, Decizia nr. 1231/2009
Circumstanțele cauzei
Cadrul procesual
Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Oradea, la 19 decembrie 2008, Ministerul Apărării Naționale a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 201/CA/2008 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, solicitând admiterea recursului, modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii excepției de nelegalitate.
Hotărârea primei instanțe
În motivarea recursului s-a susținut că în mod greșit instanța de fond a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de A.A. privind H.G.nr.2060/2004 și H.G. nr. 1705/2006 (ridicată în dosarul nr. 11201/271/2006 aflat pe rolul Judecătoriei Oradea).
Sub acest aspect s-a precizat că instanța de contencios administrativ nu a reținut faptul că sesizarea instanței cu excepția de nelegalitate s-a făcut la 23 noiembrie 2007, dată la care era în vigoare deja Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, care a modificat art. 4 alin. (1) în sensul că „legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”.
A mai precizat recurentul că în privința actelor administrative normative, așa cum este cazul celor două hotărâri de guvern, excepția de nelegalitate trebuia respinsă ca inadmisibilă pentru că prevederile art. II din Legea nr. 262/2007 care nu fac distincție între actele administrative individuale și cele normative nu se aplică în cauză.
Cât privește fondul excepției de nelegalitate, recurentul susține că imobilul înscris în Anexa nr. 4 având MF 106725, cod de clasificare 8.29.09 situat în satul Alparea, comuna Oșorhei, județul Bihor este proprietate de stat, ca urmare a deciziei nr. 1028/1961 prin care a fost transferat de la Sfatul Popular al comunei Alparea în administrarea U.M. 01340.
S-a mai susținut că trecând în administrarea Ministerului Apărării, acest imobil a devenit cazarma 2363, cu destinația de poligon militar și avându-se în vedere Legea nr. 213/1998 și art. 135 alin. (4) face obiectul exclusiv al proprietății publice.
Recursul
Verificându-se actele cauzei, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că prin sentința nr. 201/CA din 17 noiembrie 2008, a Curții de Apel Oradea s-a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de recurentul pârât Ministerul Apărării Naționale, Guvernul României și intervenientul în interesul pârâtului Guvernul României, Ministerului Economiei și Finanțelor .
S-a respins ca inadmisibilă, precizarea de acțiune formulată de reclamanta A.A. prin care a solicitat să se constate nelegalitatea H.G. nr. 1075/2006, H.G. nr. 1045/2000, H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004 și H.G. nr. 2060/2004, cu privire la imobilul înscris în anexele acestora având nr. M.F 106725, cod clasificare 8.29.09, situat administrativ în satul Alparea, comuna Oșorhei, județul Bihor.
S-a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamanta A.A., în contradictoriu cu pârâții Comisia Locală de Aplicare a Legii nr. 18/1991 Oșorhei, județul Bihor, Parcul Traian, Județul Bihor, Ministerul Apărării Naționale și Guvernul României .
S-a constatat nelegalitatea H.G. nr. 2006/2004 și H.G. nr. 1705/2006 cu privire la imobilul înscris în Anexa nr. 4 a actelor menționate având M.F. nr. 106725, cod clasificare 8.29.09 situat administrativ în sat Alparea, comuna Oșorhei, județul Bihor.
S-a respins cererea de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerului Economiei și Finanțelor.
Instanța de fond a reținut că prin încheierea din 23 noiembrie 2007, pronunțată de Judecătoria Oradea în dosarul nr. 11201/271/2006, în baza prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, a fost sesizată Curtea de Apel Oradea cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 2060/2004 și H.G. nr. 1705/2006 cu privire la imobilul înscris în Anexa nr. 4 a actelor sus menționate, având M.F. 106725 cod clasificare 8.29.09, situat administrativ în satul Alparea, comuna Oșorhei, județul Bihor.
În motivarea excepției de nelegalitate, reclamanta a arătat că a promovat la Judecătoria Oradea o acțiune în revendicare privind suprafața de 34.26 ha, înscrisă în C.F. 1 Alparea, având nr.topo 1309, 1312, 1313 și 1314, dobândit de către Asociația cu titlu de reconstituire potrivit Legii nr. 18/1991 republicată prin titlul de proprietate nr. 2619 din 12 ianuarie 2005.
În cadrul acțiunii în revendicare, pârâta (recurentă în cauză) a formulat acțiune reconvențională prin care a solicitat desființarea titlului (intimatei-reclamante, de proprietate, invocând că recurentul-intimat deține în administrare operativă directă terenul revendicat, potrivit H.G. nr. 2060/2004 abrogată prin H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006, arătând totodată că terenul ce formează obiectul litigiului este înregistrat la Ministerul Finanțelor Publice, fiind inclus în inventarul centralizat, având cod de clasificare 8.29.09.
Reclamanta a susținut că H.G. nr. 2060/2004 și nr. 1705/2006 sunt nelegale întrucât în mod greșit a fost preluat inventarul față de acest teren prin hotărârile de guvern anterioare, deoarece în cursul anilor 2003-2005, Ministerul Apărării Naționale a fost restructurat, unitățile militare din Județul Bihor, fiind dezafectate .
Sub acest aspect, instanța a reținut că existența sau neexistența unităților militare în compunerea Ministerului Apărării Naționale, nu schimbă regimul juridic al dreptului asupra terenului și caracterele acestuia, unitățile militare nefiind dezafectate ci trecând numai printr-un proces de transformare și modernizare.
De precizat că la termenul din 13 octombrie 2008, în fața instanței de fond, reclamanta-intimată în cauză a formulat o precizare de acțiune menționând, H.G. emisă privind imobilul în litigiu.
Cu privire la acestea instanța de fond a precizat că au produs efecte juridice, deci pot forma obiect al controlului judecătoresc chiar dacă în prezent sunt în vigoare numai H.G. nr. 2060/2004 și H.G. nr. 1705/2006.
În privința excepției de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate invocată de pârâți, Ministerul Apărării Naționale, Guvernul României și intervenientul în interesul Guvernului României – Ministerului Economiei și Finanțelor, instanța de fond a apreciat-o ca neîntemeiată.
A fost invocat art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia, legalitatea unui act administrativ unilateral, cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.
S-a reținut de instanță că soluționarea litigiului pe fond depinde de actul administrativ cu privire la care s-a invocat, excepția de nelegalitate, deoarece, reclamanta a promovat o acțiune în revendicare imobiliară la Judecătoria oradea, solicitând obligarea pârâtului Ministerul Apărării Naționale, să se lase în deplină proprietate și posesie imobilul cu nr.topo 1313, 1312/1, 1309/1, 1314/1 înscris în C.F. 1 Alparea, sat Alparea, comuna Oșorhei, județul Bihor.
Nu se contestă că în cauză s-a emis titlu de proprietate nr. 2619/2005. În acest proces Ministerul Apărării Naționale a formulat acțiune în revendicare precizând că deține un drept de administrare directă asupra imobilului în litigiu, potrivit deciziei 1028/1961 emisă de Sfatul Popular al comunei Oșorhei și a hotărârii de guvern față de care reclamanta a invocat excepția de nelegalitate.
S-a mai reținut de instanța de fond că actele administrative atacate în cauză au caracter normativ, atacarea și cercetarea lor făcându-se în baza art. 4 alin. (2) și art. II din Legea nr. 554/2004.
Pe fondul excepției instanța de fond a reținut că terenul în litigiu (în suprafață de 34,26 ha) nu se află în domeniul public al statului cum a susținut recurentul, ce a invocat decizia nr. 1028 din 25 iulie 1961 a Comitetului executiv al Regiunii Crișana, din această decizie rezultând numai transferarea terenului cu nr. top 1313, 1312/1, 1309/1, 1314/1 din satul Alparea din administrarea Sfatului Popular al comunei Alparea în administrarea U.M. 01340.
Temeiul legal al soluției adoptate
Verificându-se motivele de recurs invocate în cauză, în raport de probele cauzei și de sentința pronunțată în cauză se constată că recursul este neîntemeiat și va fi respins.
În mod corect a reținut instanța de fond că excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de pârâtul Ministerul Apărării Naționale, Guvernul României și intervenientul în interesul pârâtului Guvernul României, Ministerului Economiei și Finanțelor este neîntemeiată.
Aceasta întrucât este admisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la actele administrative cu caracter normativ, întrucât potrivit art. 4, coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 553/2004, pot fi cenzurate pe calea acestei proceduri actele administrative unilaterale, fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual.
În cauză sunt atacate acte administrative unilaterale normative, astfel că este admisibilă ridicarea excepției de nelegalitate.
Cât privește fondul excepției de nelegalitate în mod corect a fost cercetată de instanța de fond care a admis-o.
Recurentul-intimat a susținut că cele 2 hotărâri atacate în cauză au ca temei de drept prevederile Legii nr. 213/1998, privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.
Art. 6 prevede că: ”fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat.
La pct. 2 al art. 6 se prevede că: „bunurile preluate de stat fără titlu valabil, inclusiv cele obținute prin vicierea consimțământului pot fi revendicate de foștii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale sau de reparație”.
În cauză nu s-a făcut dovada intrării în proprietatea statului, în mod legal, deci valabil al terenului în discuție, decizia nr. 1028/1961 neținând loc de titlu de proprietate pentru statul român.
Este de observat că la 12 ianuarie 2005 s-a emis pentru intimata-reclamantă A.A. titlul de proprietate 2619 din 12 ianuarie 2005 deci anterior emiterii H.G. nr. 1705/2006 care a abrogat H.G. nr. 2060/2004, și care s-a emis nelegal față de elementele suscitate.
Așa fiind, constatându-se că sentința atacată este legală și temeinică recursul declarat va fi respins conform art. 312 C. proc. civ.
4.2. Excepție de nelegalitate. Hotărârea Guvernului nr. 1825/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului
nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului
Î.C.C.J,
secția de contencios administrative și fiscal, Decizia nr. 2529/2006
Părțile și obiectul excepției de nelegalitate
Prin încheierea ședinței publice de la 13 aprilie 2006 a Tribunalului Neamț, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a fost sesizată Curtea de Apel Bacău, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, cu privire la excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 291 din H.G. nr. 1825/2005, excepție invocată de reclamanta V.C., în dosarul nr. 1445/2006.
În motivarea excepției de nelegalitate se arată că dispozițiile art. 291 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005, norme aprobate prin H.G. nr. 1825/2005, sunt în contradicție cu prevederile art. 24 din O.U.G. nr. 148/2005.
Se susține că art. 291 din Normele metodologice conține dispoziții prin care se extinde sfera de aplicare a ordonanței de urgență, și la categoria magistraților, încălcându-se principiul subordonării regulilor dintr-o categorie inferioară de acte, celor dintr-o categorie superioară.
Curtea de Apel Bacău, secția comercială și de contencios administrativ, prin sentința civilă nr. 112 din 24 mai 2006, a respins excepția de nelegalitate, ca nefondată.
Instanța reține, în motivarea sentinței, că singurul act normativ care reglementează indemnizația pentru creșterea copilului în vârstă de până la 2 ani, este O.U.G. nr. 148/2005, iar art. 291 din Normele metodologice de aplicare a ordonanței sunt în deplină concordanță cu prevederile acestei ordonanțe.
Reține, astfel, că prevederile ordonanței se aplică atât persoanelor care se află încă în plată, cât și celor care, la 31 decembrie 2005, se află în plata indemnizației pentru creșterea copilului, reglementată de Legea nr. 19/2000 și că prevederile art. 24 alin. (1) din ordonanță se coroborează cu prevederile art. 25 alin. (1) și ale art. 28 alin. (2), ultimul articol indicat abrogând dispozițiile referitoare la concediul și indemnizația pentru creșterea copilului cuprinse în Legea nr. 19/2000, ca și ale art. 79 alin. (4) din Legea nr. 303/2004.
Reclamanta a declarat recurs împotriva sentinței, susținând că este netemeinică și nelegală.
Menționează că s-a reținut greșit de către instanța de fond, că actul normativ care reglementează dreptul la indemnizația pentru creșterea copilului, este aplicabil tuturor persoanelor care îndeplinesc condițiile prevăzute de lege, indiferent că la data intrării în vigoare a ordonanței se aflau sau nu în plata acestui drept, însă ar fi fost valabil acest argument, numai dacă în afara Legii nr. 19/2000, în ordonanță s-ar fi menționat „precum și alte legi speciale”.
Consideră că, în realitate, legiuitorul a avut în vedere numai persoanele ale căror drepturi se nasc după intrarea în vigoare a legii, și anume, după 1 ianuarie 2006, precum și persoanele cărora li s-a stabilit anterior acestei date, dreptul la indemnizație în temeiul Legii nr. 19/2000, care beneficiau efectiv de acest drept, dar nu a avut în vedere persoanele care beneficiau de indemnizație în temeiul unei legi speciale, în vigoare la momentul nașterii dreptului.
Ca atare, susține că în cazul magistraților se aplică Legea nr. 303/2004, în materia indemnizației de creștere a copilului în vârstă de până la 2 ani, pentru magistrații care se aflau în plata dreptului în momentul intrării în vigoare a O.U.G. nr. 148/2005, efecte care încetează la momentul abrogării acestor dispoziții din Legea nr. 303/2004, respectiv la data de 1 ianuarie 2006.
Arată că art. 291 din Normele metodologice este nelegal, pentru că ține să modifice un act normativ cu o forță juridică superioară.
Soluția instanței supreme
Recursul este nefondat.
Art. 291 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005, norme aprobate prin H.G. nr. 1825/2005, a fost introdus prin H.G. nr. 57/2006, și are următorul conținut: „Pentru persoanele care până la data de 31 decembrie 2005 au beneficiat de drepturile prevăzute la art. 79 alin. (4) din Legea nr. 303/2004, privind Statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările ulterioare, se aplică procedura de stabilire și plată a drepturilor prevăzute de prezentele norme metodologice”.
Recurenta susține că aceste dispoziții sunt în contradicție cu cele ale art. 24 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, care stabilește că „Prevederile prezentei ordonanțe de urgență se aplică și persoanelor care, la data de 31 decembrie 2005, se află în plata indemnizației pentru creșterea copilului, reglementată de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, situație în care condiția prevăzută la art. 1 alin. (1) se consideră a fi îndeplinită”.
Corect a reținut prima instanță, că art. 24 alin. (1) din ordonanță se aplică atât persoanelor care se află încă în plată, cât și celor care, la data de 31 decembrie 2005, se află în plata indemnizației pentru creșterea copilului, reglementată de Legea nr. 19/2000.
Art. 98 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 19/2000, este cadrul general privitor la indemnizația pentru creșterea copilului, iar prin Legea nr. 303/2004 s-a prevăzut un mod de calcul al indemnizație, diferit de al altor categorii de persoane, care a fost abrogat implicit prin O.U.G. nr. 148/2005 și explicit prin Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1825/2005.
Art. 24 alin. (1) din ordonanță face referire la Legea nr. 29/2000, lege cadru în domeniul indemnizației pentru creșterea copilului și care privește toate persoanele beneficiare de acest drept, dar aceasta nu înseamnă că textul respectiv nu este aplicabil și pentru categoriile de persoane pentru care existau unele dispoziții legale derogatorii de la regulile comune în ce privește modul de calcul al indemnizației pentru creșterea copilului.
De altfel, prin art. 28 alin. (2) din ordonanță s-a dispus abrogarea prevederilor art. 79 alin. (4) din Legea nr. 303/2004.
Pentru toate considerentele menționate mai sus, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul, ca nefondat, reținându-se că hotărârea pronunțată de către instanța de fond este legală și temeinică.
4.3. Excepție de nelegalitate a art. 2 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului aprobate prin H.G. nr. 1825/2005. Excepție admisă.
Acordarea indemnizației lunare de creștere a copiilor trebuie făcută, în virtutea dispozițiilor O.U.G. nr.148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului, prin raportare la numărul copiilor născuți, iar nu la numărul nașterilor.
Este nelegală prevederea cuprinsă în art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 1825/2005, ce definește nașterea drept aducerea pe lume a unuia sau a mai multor copii vii, ce adaugă astfel actului normativ cu forță superioară în aplicarea căruia a fost adoptat și încalcă principiul egalității de tratament între copiii proveniți dintr-o sarcină simplă și una multiplă.
Î.C.C.J.,
secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1947/ 4 aprilie 2007
Titularii și obiectul excepției de nelegalitate
Prin acțiunea înregistrată la 28 aprilie 2006, reclamantul S.I. a solicitat anularea deciziei nr. 58 din 9 februarie 2006 emisă de pârâta Direcția de Muncă, Solidaritate Socială și Familie Maramureș și obligarea pârâtei la plata indemnizației lunare în sumă de 800 RON pentru fiecare din minorii săi gemeni, născuți la data de 25 mai 2004.
Reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 și 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1825/2005 pe care s-a întemeiat decizia contestată și prin încheierea de la 15 iunie 2006, Tribunalul Maramureș a dispus sesizarea Curții de Apel Cluj pentru soluționarea excepției.
În motivarea excepției, s-a susținut că dispozițiile art. 2 alin. (1), (2) și (3) din Hotărârea Guvernului nr. 1825/2005 nu sunt în concordanță cu prevederile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, potrivit cărora concediul și indemnizația lunară se cuvin pentru fiecare din primele trei nașteri sau, după caz, pentru primii trei copii.
Prin sentința civilă nr. 314 din 4 septembrie 2006, Curtea de Apel Cluj a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamant, reținând că Hotărârea Guvernului nr. 1825/2005 a fost abrogată și că eventuala sa nelegalitate a fost înlăturată prin efectul abrogării.
Această sentință a fost casată prin decizia nr. 3.358 din 11 octombrie 2006 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal, ca urmare a admiterii recursului declarat de reclamant și s-a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Instanța de recurs a constatat că, deși actul administrativ atacat a fost abrogat, a produs efecte juridice prin emiterea deciziei deduse judecății, motiv pentru care se impunea soluționarea excepției invocate de reclamant.
În fond după casare, Curtea de Apel Cluj – Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal a pronunțat sentința civilă nr. 34 din 22 ianuarie 2007, prin care a admis excepția și a constatat nelegalitateadispozițiilor art. 2 din Normele metodologice de aplicare a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 148/2005 aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1825/2005.
Instanța de fond a reținut că prin definiția dată noțiunii de naștere, art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 1825/2005 încalcă acte normative cu forță superioară și instituie discriminări între persoane aflate în situații identice, respectiv între copiii proveniți din aceeași naștere și cei rezultați dintr-o naștere simplă, care beneficiază de întreaga indemnizație.
Acordarea acestei indemnizații lunar și nu doar la momentul nașterii, o singură dată, confirmă că definiția nașterii, avută în vedere la adoptarea O.U.G. nr. 148/2005, trebuie raportată la numărul de copii rezultați din naștere. De asemenea, s-a reținut că la adoptarea acestui act normativ, legiuitorul a avut în vedere situația cea mai frecventă, aceea a nașterii simple, ceea nu poate exclude din sfera de aplicare și situațiile de excepție, înlăturând de la beneficiul legii anumite categorii de persoane, fără existența unei justificări obiective.
Împotriva acestei sentințe, au declarat recurs pârâții Guvernul României și Direcția de Muncă, Solidaritate Socială și Familie Maramureș, solicitând casarea hotărârii în baza art. 304 pct. 9 și art. 3041 Cod procedură civilă și respingerea ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate.
Recurenții au susținut că dispozițiile art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 1825/2005 sunt conforme O.U.G. nr. 148/2005, care a prevăzut acordarea unei singure indemnizații lunare, indiferent de numărul de copii rezultați în urma nașterii, astfel cum s-a constatat în decizia nr. 937/2006 pronunțată de Curtea Constituțională.
Guvernul României a arătat că instanța de fond nu a avut în vedere că măsurile de protecție socială prevăzute de legea în aplicarea căreia a fost emis actul normativ contestat urmăresc îmbunătățirea echilibrului social-economic al familiei și nu reprezintă măsuri de protecție a copilului, cum sunt cele privind alocația de stat pentru copii.
Recurentul a precizat că norma legală a recunoscut dreptul la acordarea unei singure indemnizații pentru familie, chiar dacă aceasta are doi copii gemeni și că aceeași reglementare a fost menținută de noile norme de aplicare a Ordonanței de urgență, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1025/2006.
Recursurile sunt nefondate.
Hotărârea Guvernului nr. 1825/2005 a fost adoptată pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului.
Prin acest act normativ au fost definiți beneficiarii și situațiile de eligibilitate pentru acordarea dreptului de indemnizație pentru creșterea copilului și au fost prevăzute condițiile și procedurile de acordare a dreptului.
Normele metodologice prevăzute în art. 2 sunt însă în contradicție cu dispozițiile legale pentru aplicarea cărora au fost emise, deoarece definiția stabilită pentru naștere, ca element de referință în acordarea indemnizației lunare, creează o discriminare între persoanele aflate în situații identice, fără să există o justificare de ordin obiectiv.
Instanța de fond a apreciat corect că acordarea indemnizației lunare a fost raportată prin art. 6 din O.U.G. nr. 148/2005 la numărul copiilor născuți, iar nu la numărul nașterilor, situație în care dispozițiile art. 2 din normele metodologice sunt nelegale. Definind nașterea ca reprezentând aducerea pe lume a unuia sau a mai multor copii vii, art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 1825/2005 completează în mod nelegal actul normativ cu forță superioară în aplicarea căruia a fost adoptat și încalcă principiul egalității de tratament între copiii proveniți dintr-o sarcină simplă și multiplă.
Recurenții au criticat neîntemeiat soluția instanței de fond, iar referirea la decizia nr. 937 din 19 decembrie 2006 pronunțată de Curtea Constituțională nu are relevanță în prezenta cauză, întrucât intimatul-reclamant nu a invocat neconstituționalitatea dispozițiilor art. 6 alin. 1 din O.U.G. nr. 148/2005, motivând că acestea au fost încălcate prin actul administrativ contestat pe cale incidentă.
De asemenea, sunt fără relevanță în prezentul litigiu susținerile privind reglementarea cuprinsă în Hotărârea Guvernului nr. 1025/2006, avându-se în vedere că acest act normativ nu este aplicabil fondului pricinii, având ca obiect alte forme de protecție socială acordate familiilor cu copii în vârstă de până la 2 ani, respectiv 3 ani în cazul copiilor cu handicap, cu începere de la 1 ianuarie 2007.
Soluția instanței supreme
Față de titlul și obiectul de reglementare al actului administrativ contestat, va fi respinsă și susținerea recurentului că indemnizația lunară nu reprezintă o măsură de protecție a copilului, cu atât mai mult cu cât beneficiarul dreptului rezultă din norma legală cuprinsă în art. 6 din ordonanța de urgență și nu poate fi stabilit prin trimitere la actele normative referitoare la alte forme de protecție socială.
Recursurile au fost respinse ca nefondate.
CONCLUZII
Scopul pentru care a fost adoptată Legea nr. 554/2004 este acela de a reglementa procedura de judecată urmată în cadrul litgiilor dintre persoanele fizice sau juridice și autoritățile publice.
Excepția de nelegalitate reprezintă o formă a controlului judecătoresc al actelor administrative. Este un mijloc procesual împrumutat din doctrina franceză, care are drept scop instituirea unui remediu procesual în favoarea „reclamanților neprivilegiați”.
Sintagma de „reclamanți neprivilegiați” se referă la acea categorie de persoane fizice sau juridice care trebuie să demonstreze un interes de a acționa.
Interesul invocării excepției de nelegalitate apare atunci când una dintre părțile implicate într-un proces, înțelege să se folosească de un act administrativ, altul decât cel atacat, care e prezumat a fi nelegal. În privința acestui act care este prezumat a fi nelegal, partea ar putea să introducă o acțiune în anulare separată sau poate să se apere în cadrul procesului deja demarat prin excepția de nelegalitate.
Prin invocarea excepției de nelegalitate solicită să se verifice legalitatea actului administrativ și în măsura în care acesta este găsit nelegal să fie îndepărtat din proces, să nu fie folosit de judecător în vederea pronunțării soluției.
Efectul admiterii excepției de nelegalitate este limitat la procesul respectiv și la părțile din acel proces, deoarece admiterea excepției nu poate avea ca efect anularea actului, adică ieșirea acestuia din cadrul reglementat normativ.
Din cuprinsul dispozițiilor art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 reiese cracterul imprescriptibil al excepției de nelegalitate. În acest fel excepția de nelegalitate constituie un avantaj pentru partea interesată să o invoce, deoarece în cazul în care termenul de prescripție în cazul acțiunii directe a expirat, aceasta se folosește de excepția de nelegalitate pentru a se apăra împotriva actului administartiv considerat nelegal.
Excepția de nelegalitate se poate ridica în cadrul oricărui proces și poate avea ca obiect numai actele administrative individuale. Cu privire la actele administrative normative considerate a fi nelegale, acestea pot fi atacate numai printr-o acțiune în anulare care se judecă separat de dosarul în care una dintre părți a încercat să folosească acel act administrativ normativ.
Motivul pentru care actele normative nu pot forma obiectul excepției de nelegalitate, este acela că aceste acte pot fi atacate oricând cu acțiunea în anulare. În privința actelor normative nu există impedimente legate de timp pentru atacarea directă a acestora, în schimb, cu privire la actele individuale, situația e diferită, acestea pot fi atacate direct numai într-o perioadă limitată și scurtă de timp.
BIBLIOGRAFIE
Alexandru, I., Popescu-Slăniceanu, I., Cărăușan, M., Enescu, C.I., Dincă, D., Drept administrativ, Ed. Economică, București, 2003.
Bogasiu, G., Legea contenciosului administrativ, comentată și adnotată cu legislație, jurisprudență și doctrină, Ed. Universul Juridic, București, 2008.
Brezoianu, D., Oprican, M., Contenciosul administrativ, Ed. Univeristății Titu Maiorescu, București, 2001.
Călinoiu, C., G. Moinescu, Contenciosul administrativ, Editura Universitară, București 2011.
Corbeanu, I., Drept administrativ – Curs universitar, Ediția a II-a revăzută și completată, Ed. Lumina Lex, 2010.
Dragoș, D.C., Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, Ediția 2, Ed. C.H. Beck, București, 2009.
Drăganu, T., Liberul acces la justiție, Editura Lumina Lex, București, 2003.
Grigoraș, C., Contenciosul administrativ – potrivit noului Cod de procedură civilă, Ed. Hamangiu, București, 2014.
Grigore, M., Ivanoff, I.V., Contenciosul administrativ – Suport de curs, Valahia University Press, 2011.
Iorgovan, A., Vișan, L., Pasăre, D.I., Ciobanu, A.S., Legea Contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, 2008
Ivanoff, I.V., Contenciosul administrativ conform Legii nr. 554/2004, Ed. Bibliotheca, Târgoviște, 2011.
Popescu, I., Contencios administrativ – Suport de curs, SNSPA, București, 2014.
Prisăcaru, V.I., Contenciosul administrativ român, Ed. Național București, 2003.
Prisăcaru V.I., Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Ed. All, București, 1996.
Puie, O., Contenciosul administrativ, Vol. I, Ed. Universul Juridic, București, 2009.
Rărincescu, C. G., Contenciosul administrativ român, Ed. Universală Alcalay and Co. București, 1936.
Vedinaș, V., Drept administrativ, Ediția a 4-a, Ed. Universul Juridic, București, 2009.
Prevederi legislative:
Constituția României din 1923.
Constituția României din 1965.
Constituția României din 1991, modificată prin Legea de revizuire a Constituției României nr. 423/2003.
Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 actualizată.
Legea nr. 262 din 19 iulie 2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Legea privind judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale nr. 1/1967
Reviste de specialitate:
G.Victoria Bîrsan, B. Georgescu, Scurte considerații asupra invocării excepției de nelegalitate cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual”, Revista de Drept public, nr. 2/2006,
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Contenciosul In Materia Actelor Guvernului (ID: 112684)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.