Contencios Administrativ
Universitatea Babeș-Bolyai
Facultatea de Științe Politice Administrative și ale Comunicării
Specializare Masterat Administrație Publică
CONTENCIOS
ADMINISTRATIV
Student :Șteopan Silviu Florin
Bistrița 2016
Cuprins
1. Condițiile acțiunii în contencios administrativ 3
1.1 Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ 3
1.2 Condiția ca actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim 7
1.3 Condiția ca actul să emane de la o autoritate publică 8
1.4 Procedura administrativă prealabilă 9
1.5 Introducerea acțiunii într-un anumit termen prevăzut de lege 11
1. Condițiile acțiunii în contencios administrativ
Sintetizând reglementările cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, putem reține următoarele condiții pentru acțiunea în contencios administrativ:
1. actul atacat sa fie un act administrativ;
2. actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim;
3. actul atacat să emane de la o autoritate publică (inclusiv de la o structură neguvernamentală de utilitate publică);
4. procedura administrativă prealabilă;
5. introducerea acțiunii într-un anumit termen prevăzut de lege
1.1 Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ
Legea nr. 554/2004 dă o definiție extensivă noțiunii de act administrativ, introducând în sfera acestei noțiuni, alături de manifestarea unilaterală expresă de voință (actul administrativ tipic) și tăcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice).
Actul administrativ tipic este, conform definiției de la art. 2 alin. 1 lit. c) „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice”. Actele administrative atipice sunt prevăzute la alineatul 2 din același articol: „se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”.
Mai mult, legea asimilează, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative și anumite contracte încheiate de administrație, expres nominalizate: „sunt asimilate actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca
obiect:
– punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
– executarea lucrărilor de interes public;
– prestarea serviciilor publice;
– achizițiile publice;”
În felul acesta în legislația românească se impune instituția contractelor administrative.Dacă dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privită ca un scop în sine, în cazul dreptului administrativ, obținerea de venituri de pe urma, de exemplu, a concesionării unor bunuri aparținând domeniului public, nu reprezintă scopul în sine ci doar un mijloc de realizare a interesului public, general.
Din acest motiv ne apare întemeiată opțiunea legiuitorului de a institui un tratament juridic diferențiat de dreptul comun unor anumite categorii de contracte administrative, tocmai având în vedere cauza de fond a contractului, una de esența dreptului public, și nu manifestarea formală a acestuia, care, într-adevăr, ne conduce spre ramura dreptului comercial.
Identificarea concretă a actului administrativ, încadrarea sa într-una din categoriile amintite, este o operație de apreciere, de investigare a voinței „autorității administrative" emitente, de cercetare a formei pe care o îmbracă (antet, ștampile, semnături etc.), pentru a delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdicțional pe calea contenciosului administrativ.
Delimitarea actului administrativ de simplele adrese și circulare
Practica judecătorească, încă din perioada interbelică, a admis că „simplele ordine de serviciu" nu sunt acte administrative și, în consecință, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Astfel, în considerentele Deciziei nr. 337 din 24 octombrie 1934 a Curții de Apel București, Secția a IV-a, se reține că actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instanțelor judecătorești, trebuie să constea „dintr-o declarațiune de voință formal exprimată a autorității publice, lucrând în calitate de organ al administrației și care să constituie o deciziune unilaterală de promptă execuțiune din partea administrațiunii; cu alte vorbe, să fie producătoare de efecte juridice, de a crea, modifica sau suprima o situație juridică subiectivă sau obiectivă". De aceea, s-a apreciat ca adresele sau ordinele de serviciu „aduse pe cale
ierarhică ori în formă de simplă corespondență între autorități", aducând la cunoștință o hotărâre luată de organele abilitate de lege spre a fi executată, care nu contribuie prin ele însele cu nimic la formarea actului administrativ de autoritate și nici nu-i sporesc forța executivă, „nu au valoarea nici măcar a unor acte de preparare și, prin urmare, nu sunt susceptibile de atac în contencios niciodată cu actul săvârșit și mai puțin separat".
De asemenea, Secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție a susținut că adresa unei primării nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin ea însăși de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica petentului demersurile făcute în vederea soluționării cererii sale. În consecință, controlul legalității acestei adrese nu revine instanței de contencios administrativ.
Delimitarea actului administrativ de actele pregătitoare
Legislația actuală ca de altfel și cea anterioară, prevede, în mod expres, că: „instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății" (art. 18, alin. 2). Este problema „actelor preparatorii", care încă din perioada interbelică s-a admis că "puteau fi atacate o dată cu actul sau decizia definitivă dată pe baza lor".
Întreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, – dar și pentru încheierea actelor administrative de gestiune sau pentru emiterea actelor administrativ-jurisdicționale, – se bazează pe întocmirea unor acte pregătitoare, care, deși nu produc prin ele însele efecte juridice, fără efectuarea lor nu este posibilă adoptarea sau emiterea actelor administrative propriu-zise.
Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de vârstă pentru căsătoria femeii minore între 15 și 16 ani este condiționată de efectuarea în prealabil a unei anchete sociale precum și de existența avizului medical. Eliberarea autorizației de construire nu se poate face decât după obținerea avizelor și acordurilor prevăzute de legi și regulamente. Adoptarea hotărârilor cu caracter normativ de către consiliile locale este condiționată de elaborarea în prealabil a unor
acte pregătitoare (proiectul de hotărâre cu o expunere de motive a inițiatorului, rapoarte de specialitate și rapoarte de avizare ale comisiilor pe domenii de activitate) dar și de efectuarea unor operațiuni tehnico-materiale (afișare, dezbatere publică, etc.).
Prof. C.G. Rarincescu susținea că actele pregătitoare „nu sunt manifestări de voință săvârșite în vederea producerii unui efect juridic și nici nu produc, prin ele însele, asemenea efecte, ele sunt numai elemente de determinare a voinței autorității, căreia îi revine sarcina de a lua măsura sau deciziunea definitivă și numai aceasta din urmă este act producător de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de a fi deferit instanțelor de contencios”. Deci oricine se consideră vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ori prin refuzul administrației de a emite un act administrativ este îndreptățit să se îndrepte împotriva organului emitent al actului de autoritate și nu a organului care trebuie să întocmească actul pregătitor ce stă la baza emiterii actului administrativ, iar cu acest prilej se poate pune în discuție și problema ne-întocmirii actului pregătitor.
Uneori însă este destul de dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de cel pregătitor, astfel că practica instanțelor nu a fost întotdeauna unitară.
Astfel, într-o speță, instanța a admis acțiunea prin care se solicita anularea unui certificat de urbanism, considerându-se deci că acest certificat reprezintă un act administrativ în accepțiunea legii contenciosului administrativ. Dimpotrivă, Procurorul general al României a declarat recurs în anulare împotriva hotărârii judecătorești, susținând, în esență, că instanța de contencios administrativ "a dispus în mod nelegal anularea certificatului de urbanism, care nu este un act administrativ, aplicând în mod greșit prevederile art. 1 din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ". A argumentat că "certificatul de urbanism este un act pregătitor, necesar eliberării autorizației de construire, care este actul administrativ, împreună cu care poate fi atacat și certificatul de urbanism, iar nu separat, ca în cauza de față". Ulterior, procurorul general și-a retras recursul în anulare, motivând că, "în realitate, certificatul de urbanism dă naștere unui raport juridic de drept administrativ, între autoritatea administrativă emitentă și cel căruia îi este adresat, putând fi, deci, atacat în mod separat în condițiile art. 1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ".
Într-o altă speță, reclamanta, persoană fizică, ceruse consiliului local înaintarea unei propuneri către prefectură cu privire la constituirea, prin ordin al prefectului, a dreptului de proprietate asupra unui teren, cerere la care petenta nu a primit nici un răspuns. Adresându-se instanței de contencios administrativ, în cauză s-a pus în discuție problema dacă poate constitui obiectul unei acțiuni în contencios administrativ obligarea organului administrației publice să înainteze o propunere către un alt organ, acesta din urmă fiind și cel competent potrivit legii să emită o decizie finală.
Soluționând acest capăt de cerere, instanța de fond a reținut că acea propunere pe care consiliului local o înaintează prefecturii are caracterul unui act pregătitor, care precede decizia finală emisă de prefect în baza art. 15 din Legea fondului funciar nr. 18/1991. Având acest caracter, propunerea nu poate fi atacată în justiție decât odată cu actul administrativ final ce concretizează manifestarea de voință a prefectului.
În soluționarea recursului ce a fost declarat, instanța superioară a reținut, din contră, că propunerea se emite la cererea persoanei interesate în vederea satisfacerii unui drept subiectiv, constituind o manifestare unilaterală de voință „producătoare prin ea însăși de efecte juridice", statuând în continuare că „deși precede decizia prefecturii, propunerea de restituire întrunește toate elementele unui eventual act administrativ de autoritate, care condiționează însăși continuarea procedurii instituite prin Legea fondului funciar; în lipsa acestui act, orice demers din partea solicitantului rămâne fără finalizare, ceea ce, desigur, nu este de conceput."
În îndrumarea dată instanței de fond, care va rejudeca litigiul, instanța supremă dispune: „în cazul în care instanța va ajunge la concluzia că refuzul pârâtului de a da curs cererii reclamantei nu se justifică, ea nu se va limita doar la această constatare, ci va trebui să facă aplicarea art. 11 din Legea nr. 29/1990, în sensul ca va obliga autoritatea administrativă sa emită actul solicitat".
Deși la momentul respectiv o asemenea soluție a fost criticată de unii autori (de ex. prof. V.I. Prisăcaru), considerăm că în prezent ea se justifică în totalitate în lumina noilor reglementări conținute în Legea nr. 554/2004. De asemenea considerăm că teza potrivit căreia actele pregătitoare nu pot fi atacate decât odată cu actul administrativ propriu-zis nu are
valoare de principiu absolut, fiind la latitudinea judecătorului de a stabili în ce măsură un astfel de act premergător vatămă un drept sau interes legitim al reclamantului și astfel să asigure protecție drepturilor acestuia încă din primele momente în care se face simțit un abuz și nu abia după ce, printr-o procedură administrativă care de obicei este de durată, se ajunge la emiterea actului administrativ final.
1.2 Condiția ca actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim
Introducerea acțiunii de contencios administrativ este rezervată acelei persoane „care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”, public sau privat. Această prescripție legală este una ce ține de dreptul procesual, fiind o manifestare a principiului „unde nu există interes nu există acțiune”.
Condiția ca actul administrativ să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim nu este impusă apriori, adică reclamantul nu trebuie să facă o astfel de dovadă înainte de introducerea acțiunii (judecata în fond urmează a stabili existența sau inexistența vătămării); trebuie doar ca reclamantul să invoce încălcarea unui astfel de drept sau interes.
Este clar că o acțiune ce ar invoca o atingere adusă unui drept închipuit, neprevăzut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor „legitime”, va fi privită ca o exercitare abuzivă a dreptului la acțiune și sancționată prin respingerea acesteia ca inadmisibilă.
Ca atare, condiția dreptului vătămat apare, strict juridic vorbind, nu pentru declanșarea contenciosului administrativ ca instituție de garantare a drepturilor cetățeanului, ci pentru tragerea la răspundere a autorității administrative pârâte. În ipoteza că, în urma judecării fondului, instanța ajunge la concluzia că nu s-a vătămat nici un drept sau interes legitim al reclamantului, acțiunea va fi respinsă ca nefondată.
O discuție aparte se impune cu privire la noțiunea de „interes legitim”. Spre deosebire de vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin acțiunea de contencios administrativ se protejează nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege, dar și interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, preluând astfel modificarea adusă
art. 52 (fost art. 48) din Constituția României.
Dacă în ce privește noțiunea de drept subiectiv doctrina juridică este destul de bogată, în ce privește noțiunea de interes legitim, ea este încă într-un stadiu al căutărilor doctrinare, cu toate că, încă din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constituție (preluat fără modificări în actuala formă) interesul legitim apare ca o alternativă la dreptul subiectiv, ca temei al unei acțiuni în justiție de sine stătătoare și nu ca temei al acțiunii care are ca obiect dreptul subiectiv însuși: „orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime”. Conform definiției de la art. 2 alin. 1, lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat; cu alte cuvinte interesul legitim ne apare ca o situație juridică anterioară nașterii dreptului subiectiv, cea care „pregătește terenul” dreptului subiectiv – care apare ca o virtualitate cu probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp până la materializarea sa efectivă (de exemplu: până se va emite o autorizație, se va încheia un contract, se va termina un proces, etc.). Interesul legitim poate fi atât personal, cât și public, fundamentul constituțional al interesului public reprezentându-l dispozițiile Constituției cu privire la îndatoririle fundamentale ale cetățeanului român.
Astfel reglementarea contenciosului administrativ cunoaște un important pas înainte, lărgind posibilitățile persoanelor de a pretinde administrației recunoașterea și protecția nu numai a drepturilor subiective dar și ale intereselor legitime ale acestora.
1.3 Condiția ca actul să emane de la o autoritate publică
Întrucât este de esența actului administrativ ca acesta să emane de la o autoritate publică, este de la sine înțeles că nu pot forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau încheiate de alte entități juridice decât autoritățile publice. Altfel spus, o condiție necesară pentru ca un act să poată fi atacat la
instanța de contencios administrativ este ca acel act să provină de la o autoritate publică. Condiția nu este însă și suficientă: după cum am arătat mai devreme, nu orice act al unei autorități publice este act administrativ – în înțelesul legii.
Pentru a putea identifica entitățile ce pot fi încadrate în categoria autorităților publice, vom porni de la definiției dată acestei noțiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ: autoritatea publică este „orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”.
Această formulare îngăduie să fie cenzurate de către instanțele de contencios administrativ actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autorităților, organelor, instituțiilor, societăților, etc., ce pot fi grupate în următoarele categorii:
1. organe ale administrației de stat (Parlament, Președintele României, Guvern, Curtea de Conturi, ministere, agenții, prefecturi, etc.) și structuri subordonate acestora;
2. organe ale administrației publice locale (Consiliul județean, Consiliul local, Primar) și structuri subordonate acestora;
3. organisme neguvernamentale (barouri, asociații, societăți, institute, academii, universități, fundații, etc.), care au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, în baza legii, să presteze servicii publice, în regim de putere publică (stabilimente de utilitate publică).
Chiar dacă varietatea autorităților ale căror acte pot face obiectul acțiunilor de contencios administrativ este extrem de largă, trebuie sa facem o distincție categorică între actele de autoritate prin care acestea își realizează competența (de exemplu legi, hotărâri, mesaje, în cazul Parlamentului; sentințe, decizii, în cazul instanțelor judecătorești; decizii și hotărâri, în cazul Curții Constituționale; rapoarte, în cazul Avocatului Poporului etc.) și actele de autoritate prin care se realizează o activitate de natură administrativă. Prin urmare, una este hotărârea sau mesajul Parlamentului, care au, fiecare, regimul lor de drept constituțional, și
altceva înseamnă o decizie administrativă a Biroului Permanent, a Președintelui Camerei, a Secretarului General, a altor funcționari de conducere a compartimentelor din aparat. Numai acestea din urmă pot face obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ.
1.4 Procedura administrativă prealabilă
Procedura prealabilă introducerii acțiunii la instanța de contencios administrativ este reglementată în cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Din analiza textului de lege tragem următoarele concluzii:
a) Procedura prealabilă constă într-o cerere pe care persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau normativ, trebuie sau, după caz, este îndreptățită să o adreseze autorității emitente; cerere prin care să solicite revocarea, în tot sau în parte, a actului respectiv.
b) Cererea poate fi adresată autorității emitente (recurs administrativ grațios) și/sau, la alegere, organului ierarhic superior, dacă acesta există (recursul administrativ ierarhic).
c) Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicării actului. Acest termen este unul de recomandare, cel interesat având posibilitatea să o depună și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu condiția existenței unor motive temeinice care să fi împiedicat depunerea în termenul prescris.
În cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plângerea prealabilă se poate introduce într-un termen de 6 luni, care curge din momentul când partea ce se consideră vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia. Despre termenul de 6 luni legea prevede, în mod expres, că este un termen de prescripție.
d) Procedura prealabilă este obligatorie doar în cazul actelor administrative, individuale sau normative, comunicate persoanei care se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale legitime. Per a contrario, procedura prealabilă nu este obligatorie în celelalte situații, unele prevăzute în mod expres de lege, altele rezultând din coroborarea și
interpretarea unitară a prevederilor legale:
– în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici;
– în cazul acțiunilor care privesc cererile celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe;
– în cazul soluționării excepțiilor de nelegalitate;
– în cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept (art. 7 alin. (3) folosește formularea „este îndreptățită să introducă plângere prealabilă” deci o dispoziție permisivă nu una imperativă);
– în cazul nesoluționării în termen a cererii sau a refuzului nejustificat de rezolvare a acesteia – art. 8 alin. (1), teza a doua.
e) În cazul contractelor administrative, plângerea prealabilă are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător.
Originea instituției plângerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este numită, se regăsește în sistemul francez de contencios administrativ și își are justificarea în concepția potrivit căreia cetățeanului trebuie să i se ofere mijloace legale mai variate și mai rapide pentru apărarea drepturilor și intereselor sale legitime și deci nu trebuie percepută ca o limitare a accesului la justiție. Totodată, prin aceeași instituție se oferă și administrației răgazul de a proceda la o nouă examinare a actului considerat vătămător și de a-l revoca, înainte de a atrage eventuale sancțiuni: plata de despăgubiri materiale și/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instanța de contencios administrativ sau, în alte cazuri, sancțiuni prevăzute de legi speiale (Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale sancționează adoptarea, în mod repetat, de hotărâri ale consiliului local sau dispoziții ale primarului, constatate ilegale de către instanțele de contencios administrativ, cu dizolvarea consiliului local, respectiv cu demiterea primarului).
Este de remarcat că prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lăsând mai multă libertate persoanei fizice sau
juridice de a opta sau nu pentru această acțiune administrativă.
În ce privește termenul prevăzut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai multe teorii cu privire la natura sa juridică, unii autori considerându-l termen de prescripție, alții termen de decădere (procesual sau substanțial), iar alții un termen de recomandare. Această din urmă interpretare ni se pare și cea mai potrivită, cu atât mai mult cu cât, față de reglementările din Legea nr. 29/1990, actuala lege mai introduce peste acest termen de 30 zile un nou termen, mai larg, de 6 luni, calificat în mod expres ca fiind un termen de prescripție. Deci, logic, termenul de 30 de zile nu are cum să fie tot un termen de prescripție, cu atât mai puțin unul de decădere din drept.
Dacă în privința termenului de depunere a plângerii prealabile sunt mai multe păreri, în ce privește caracterul obligatoriu al acestei proceduri, în mod consecvent instanțele de contencios administrativ au respins ca inadmisibile acțiunile promovate fără a se face dovada că reclamantul s-a adresat mai întâi organului emitent, pentru apărarea dreptului său. În jurisprudență s-a mai conturat un aspect, și anume că acțiunea prealabilă nu este necesară a fi făcută în formă scrisă, fiind considerate ca atare și susținerile făcute în mod verbal, cu prilejul audiențelor acordate de conducătorul organului pârât.
1.5 Introducerea acțiunii într-un anumit termen prevăzut de lege
Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea acțiunii de contencios administrativ este determinată de necesitatea de a nu lăsa actele și operațiunile administrative într-o stare nedefinită de nesiguranță și la discreția particularilor, fapt ce ar avea consecințe vătămătoare pentru ordinea socială și publică. În jurul unui act administrativ se pot închega diverse raporturi juridice, interese și forțe economice și sociale însemnate, care nu pot fi răsturnate oricând cu ușurință și fără pericolul unor perturbări sociale. Pe de altă parte, însuși interesul legalității cere ca un act administrativ ilegal să fie anulat cât mai de timpuriu, înainte de a-și fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen poate trezi vigilența cetățenilor și a-i face să intenteze acțiunea cu un moment mai devreme.
Ca și în alte reglementări ale sale și în privința termenelor de sesizare a instanței Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ își manifestă tendința de a relaxa constrângerile procedurale asupra persoanelor vătămate prin acte administrative, în ideea unui acces la justiție mai facil pentru cetățean. Astfel termenul de introducere a acțiunii este mărit considerabil, de la 30 de zile – conform art. 5 din Legea nr. 29/1990 – la 6 luni – conform art. 11 alin. (1) din actuala lege. Concomitent cu această extindere a termenului mai mic, de prescripție, celălalt termen, mai mare, de 1 an, – termen de decădere – numai aparent este păstrat și în noua reglementare, în realitate acesta cunoaște o restrângere prin faptul că începe să curgă de la data emiterii actului administrativ și nu de la data comunicării sale – conform vechii reglementări. Astfel, față de reglementarea anterioară, termenul de decădere se va micșora cu timpul scurs între emiterea actului și comunicarea sa efectivă către persoana ce are calitatea de reclamant. Acest lucru nu reprezintă o problemă majoră, pentru cel căruia i se comunică actul, dar poate afecta în mod substanțial dreptul la acțiune al celui care este vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.
Până acum, în jurisprudență s-a conturat regula potrivit căreia o acțiune în contencios administrativ este admisibilă în contra unor acte administrative de la a căror emitere sau aducere la cunoștință publică – prin afișare sau publicare – a trecut mai mult de un an, datorită faptului că termenul de decădere curge de la comunicare iar nu de la emitere sau publicare, comunicare care trebuie înțeleasă ca momentul în care reclamantul a aflat, pe orice cale, de existența și conținutul acestui act, și nu momentul în care ar fi putut afla, întrucât actul devenise cunoscut publicului.
În ce privește actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate oricând, la fel și ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe considerate neconstituționale. În acest din urmă caz, dacă Curtea Constituțională s-a pronunțat deja asupra neconstituționalității ca urmare a unei excepții invocate într-o altă cauză, operează termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite din momentul publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial.
Pentru a înțelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o convenție asupra termenilor, urmând ca prin petiție să înțelegem cererea inițială, prin care o persoană fizică sau juridică solicită administrației publice ceva, prin recurs administrativ vom înțelege plângerea prealabilă reglementată de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom înțelege atât refuzul explicit, cât și cel implicit de soluționare, fie a petiției, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom ține seama de faptul că există acte administrative ilegale emise în urma unei petiții (de exemplu, o autorizație de construcție) sau din oficiu (un proces verbal de sancționare contravențională). În fine, trebuie să mai ținem seama de faptul că Legea nr.554/2004 se completează, în privința termenelor, cu Ordonanța Guvernului nr.27/2002 privind petițiile, care permite prelungirea termenului de răspuns la o petiție cu 15 zile în cazuri justificate.
astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie două termene, unul de 6 luni și altul de 1 an, aplicabile după cum urmează:
actul administrativ "tipic": cazul emiterii unui act administrativ ilegal (în urma unei petiții sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea publică refuză nejustificat soluționarea lui, prin răspuns nesatisfăcător (1), refuz propriu-zis de soluționare (2), respectiv tăcere, adică expirarea termenului de rezolvare a recursului (3).
Termenul de 6 luni de sesizare a instanței va curge din momentul primirii răspunsului nesatisfăcător (1), a refuzului (2), respectiv din momentul când expiră cele 30 de zile (plus 15, dacă s-a decis) pentru răspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vătămător.
actul administrativ asimilat sau "atipic": în cazul în care petiția primește un răspuns nemulțumitor pentru petiționar (1), un refuz nejustificat explicit de soluționare (2) sau nu primește nici un răspuns în termenul legal (3), termenul de 6 luni și cel de 1 an vor curge din aceste momente — ale răspunsului, refuzului, respectiv expirării termenului.
contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicării către părți a procesului verbal de încheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil.
Acțiunile autorităților publice cu legitimare specială. Legea precizează că termenul
de 6 luni și cel de 1 an se aplică și acțiunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunoștință a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Deși legea nu precizează în mod expres, în cazul refuzului nejustificat de soluționare a cererii sau în cazul tăcerii administrative, termenele de 6 luni și 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de răspuns. În cazul
Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizării recursului administrativ propriu, exercitat în temeiul legii speciale, fără răspuns favorabil din partea autorității publice. În cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de către secretarul unității administrativ teritoriale.
Actul administrativ normativ și ordonanțele guvernamentale: acțiunile vizând aceste acte sunt imprescriptibile.
Cât despre calificarea expresă dată de lege termenelor, cel de 6 luni – prescripție, respectiv cel de 1 an – decădere, considerăm inoportună diferențierea lor în acest fel, ele având același efect juridic, distingându-se doar prin ordinea de aplicare și condițiile în care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem că se impunea definirea lor, împreună, fie ca termene de prescripție, fie ca termene de decădere. Practica judiciară anterioară anului 2004 califica termenul (de 30 de zile) ca fiind termen de prescripție, însă nu unitar, unele instanțe calificându-l ca termen de decădere2. Importanța practică a calificării corecte decurge din două aspecte: în primul rând, numai termenele de prescripție pot fi suspendate, întrerupte ori repuse în termen în condițiile Decretului nr.167/1958; în timp ce termenul de decădere se întrerupe în caz de forță majoră, urmând să înceapă derularea unui nou termen la încetarea cauzei de întrerupere, termenul de prescripție se suspendă în aceeași situație.
Motivele pentru care instanța poate accepta depășirea termenului de 6 luni credem că sunt cele prevăzute de art. 103 C.pr.civ. pentru repunerea în termen: împrejurări mai presus de voința părții – forța majoră și cazul fortuit.
g)Sesizarea instanței înainte ca termenul să-și înceapă cursul determină
respingerea acțiunii ca prematură, pe când introducerea cererii cu depășirea termenului atrage respingerea acțiunii ca prescrisă. Această soluție se impune indiferent dacă termenul de 1 an s-a împlinit sau nu.
Fiind termen de prescripție, în lipsa unei reglementări speciale, termenului de 6 luni îi sunt aplicabile dispozițiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun în materia prescripției extinctive, și, în consecință, termenul este supus întreruperii, suspedării și repunerii în termen.
h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raportează la sesizarea instanței, la exercitarea dreptului la acțiune. Importanța practică a includerii termenului în categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, constă în metoda diferită de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfârșesc în ziua lunii corespunzătoare zilei de plecare, iar dacă termenul a început la 29, 30 sau 31 ale lunii, și se sfârșește într-o lună care nu are o asemenea zi, el se va socoti împlinit în ziua cea din urmă a lunii1, pe când termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 și 1889 C. civ., adică folosind sistemul intermediar, în care nu se socotește ziua de început a cursului prescripției, dar intră în calcul ultima zi a acestuia.
i) Termene prevăzute în legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004 sunt în vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizată decât expres, prin identificarea lor completă (așa cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se aplică atunci când nu este prevăzut un alt termen prin reglementări speciale2. Acest lucru rezultă din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului administrativ.
Termenul de 1 an, însă, este aplicabil și în cazurile prevăzute prin legi speciale, dacă există motive temeinice de depășire a termenului special.
Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite – 15 zile (Ordonanța Guvernului nr.2/2001), 3 luni (art.16 din Legea nr. 16/1995 privind protecția topografiei circuitelor integrate); Legea nr.215/2001 a administrației publice locale stabilește termene speciale pentru contestarea în contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvării de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunoștință
de către consilierii interesați – art.58 alin.4), sau de constatare a încetării de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare – art.72 alin.5), a hotărârii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare – art.33 alin.2), a hotărârii Guvernului de dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea în "Monitorul oficial" – art.57 alin.3), etc.
În aceste cazuri, o consecință a instituirii unor termene foarte scurte este aceea că se exclude în mod implicit procedura prealabilă – legea specială prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clară dorința legiuitorului de a duce actul administrativ direct în fața instanței de contencios administrativ cât mai rapid.
Dacă interpretăm textul art.31 din lege în sensul că toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate (așa cum susține inițiatorul legii, prof. Iorgovan3), ar însemna ca întrega argumentație a legiuitorului special, avută în vedere pentru adoptarea acestor texte, să fie infirmată printr-o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedură ce trebuie realizată cu rapiditate, în așa fel ca autoritatea deliberativă să funcționeze cu întreruperi cât mai mici, nu este compatibilă cu termenele de contestare prevăzute de legea generală.
BIBLIOGRAFIE
1.Dana Apostol Tofan– “Drept administrativ”, vol.I, Ed.All Beck, București, 2003
2.Cristian Ionescu-Constituția României, Legea de revizuire comentată și adnotată, cu dezbateri parlamentare, Editura All Beck, București, 2003
=== ac1b85b2ac9adf25bdd1a574f7c25119e38c06a4_325270_1 ===
CUPRINS
INTRODUCERE
CAPITOLUL I CONSIDERAȚII INTRODUCTIVE
Noțiunea de contencios administrativ
Contenciosul administrativ în dreptul comparat
Definirea conceptului de contencios administrtaiv
Istoricul contenciosului administrativ până la apariția Legii nr. 554/2004
CAPITOLUL II CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Categorii de contencios administrativ
Considerații introductive
Contenciosul obiectiv
Contenciosul subiectiv
Contencios în anulare
Contencios de plină jurisdicție
Caracterele contenciosului administrativ
Condițiile de adminisibilitate a acțiunii în contencios de plină jurisdicție
Subiectele care pot sesiza instanța de contencios administrativ
Obiectul acțiunii în contencios administrativ
Actele exceptate de la controlul instanțelor de contecios administrativ
Instanța de contencios administrativ
CAPITOLUL III PROCEDURA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
Fazele procedurii contenciosului administrativ
Căile de atac împotriva hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrative
CAPITOLUL IV PRACTICĂ JUDICIARĂ
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
ABREVIERI
alin. – alineatul
art. – articolul
C.S.J. – Curtea Supremă de Justiție
C. proc. fisc. – Codul de procedură fiscală
Î.C.C.J – Înalta Curte de Casație și Justiție
lit. – litera
M.Of. – Monitorul Oficial
N.C.P.C. – Noul cod de procedură civilă
O.G. – Ordonanța Guvernului
O.U.G – Ordonanța de urgență a Guvernului
nr. – numărul
op.cit. – opere citate
p. – pagina
urm. – următoarele
vol. – volumul
INTRODUCERE
Prezenta lucrare s-a dorit a face o „radiografie” a unei dintre cele mai importante instituții ale dreptului respectiv contenciosul administrativ.
Structurată în patru capitole, lucrarea debutează, în cadrul primului capitol, cu un scurt istoric al reglementării contenciosului administrativ de-a lungul legislației noastre interne.
Și pentru că lucrarea are ca obiect analiza instituției contenciosului administrativ în contencios administrativ, cel de-al doilea capitol, respectiv al treilea realizează o analiză detaliată a ceea ce presupune acțiunea în contencios administrativ, așa cum se regăsește aceasta reglementată prin Legea nr. 554/2004.
În dorința de a oferi o înțelegere cât mai corectă a acestei instituții, în cadrul celui de-al patrulea capitol am prezentat practică judiciară, tocmai pentru a evidenția și practic acțiunea în contencios administrativ.
Metode de cercetare utilizate în elaborarea lucrării
Pentru elaborarea conținutului lucrării s-a făcut apel la mai multe metode de cercetare fapt datorat specificității conținutului fiecărui capitol.
S-au utilizat principalele surse bibliografice din domeniile de cunoaștere specifice temei, cum sunt: drept adminsitariv, drept procesual civil.
Au fost consultate tratate și lucrări de specialitate, analizând în detaliu instituția contenciosului administrativ astfel cum se regăsește acesă instituțiea reglementată prin Legea nr. 554/2004.
Pentru realizarea unei investigații exhaustive a temei s-a recurs la analiza problemelor prin referirea la anumite puncte de vedere doctrinare, evaluarea și sintetizarea unor aspecte din domeniul dreptului administrativ, stabilirea unor comparații și conexiuni.
Am folosit ca metodă principală-metoda inductivă deoarece știința folosește experiența ca mijloc de confirmare a concluziilor și ipotezelor sale.
Pentru studierea temei s-a avut în vedere complexitatea acesteia pentru care s-a preferat o îmbinare a unor metode clasice de cercetare cu câteva metode noi.
Astfel observația directă s-a utilizat pentru sublinierea importanței reglementărilor naționale care stabilesc prin Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reglementări privind procedura contestării actelor administrative.
Observația indirectă s-a folosit prin apelul la unele constatări anterioare clare și bine întocmite în materia studiată.
Alte metode folosite de-a lungul elaborării lucrării se numără :
metoda sociologică necesară pentru colectarea, analiza și interpretarea informațiilor;
cercetarea documentară întreprinsă la unele instanțe pentru a înțelege pe deplin modalitatea de constatare a actelor administrative.
cercetarea documentară întreprinsă la sediul unor instanțe locale pentru evindețierea numărului de dosare, ce au ca obiect constatarea actelor administrative;
cercetarea indirectă prin participarea la ședințele instanțelor de judecată
CAPITOLUL I
CONSIDERAȚII INTRODUCTIVE
Noțiunea de contencios administrativ
Cuvântul ,,contencios’’ provine din limba franceză contentieux și din cuvântul latinesc contentiosus (certăreț ) și semnifică : conflict, dispută, confruntare.
În sens juridic, cuvântul contencios are două accepțiuni:
Prima de activitate care are menirea să soluționeze un conflict de interese, un conflict juridic si;
A doua, de organ competent care soluționează conflicte juridice. Acest organ mai desemnează și oficiile juridice încadrate cu juriști cu atribuții de a acorda asistență juridică persoanelor juridice în care funcționează acestea.
Organele competente de contencios administrativ se împart în două categorii:
organe de contencios judiciar, competente să soluționeze toate conflictele juridice ce
le-au fost date prin lege ;
organe de contencios administrativ competente să soluționeze, potrivit legii, conflictele în care cel puțin una dintre părți este un serviciu public administrativ.
În lume au existat mai multe sisteme în ceea ce privește soluționarea litigiilor dintre particulari și administrație cum ar fi:
a) sistemul administratorului judecător, existent în Franța până la revoluția din 1789, în care organe din sânul administrației însăși erau investite cu soluționarea acestor litigii ;
b) sistemul francez, al instanțelor speciale și specializate de contencios administrativ, al tribunalelor administrative în fruntea cărora se află Consiliul de Stat ca instanță supremă de contencios administrativ ;
c) sistemul anglo-saxon, în care litigiile de acest gen sunt soluționate de instanțele de drept comun.
România este calificată expres prin art.1 (3) din Constituția României ca “stat de drept”, în care prima valoare declarată supremă și garantată este “dreptatea”.
La ora actuală în România, activitatea de contencios administrativ se desfășoară potrivit Legii nr.554 din 02/12/2004, actualizată, publicată in Monitorul Oficial Partea I nr.1154 din 07/12/2004.
În perioada interbelică, termenul de contencios administrativ a fost folosit în două sensuri :
lato sensu-prin care se evocau toate litigiile din sfera administrației publice, indiferent de autoritatea care le soluționa ;
stricto sensu-prin care se evocau exclusiv litigiile care intrau în competența de soluționare a instanțelor judecătoresti.
Activitatea desfășurată de instanțele de contencios administrativ este aceea de a soluționa cu putere de adevăr legal, un conflict juridic în care, cel puțin una dintre părți este un serviciu public administrativ.
Organele care înfăptuiesc această activitate special create, fac parte din sistemul organelor judecătorești, al puterii judecătorești. Obiectul acțiunii de contencios administrativ îl constituie anularea sau modificarea unui act administrativ de autoritate, obligarea autorității administrative la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege și repararea pagubei ce a fost cauzată prin emiterea actului administrativ de autoritate ori prin refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
Contenciosul administrativ în dreptul comparat
Este cunoscut faptul că jurisdicția administrativă a fost organizată încă din anul al VIII-lea de la revoluție (în Franța), prin înființarea a două grade de jurisdicție și anume consiliile de prefectură în fiecare departament, ca primă instanță, și Consiliul de Stat, atât ca instanță de fond, cât și ca instanță de recurs
Consiliile de prefectură soluționau, la început, doar conflictele juridice născute din aplicarea impozitelor, din vânzarea bunurilor de stat, la care se adaugă mai apoi acele rezultate din alegerile organelor locale. Consiliile de prefectură au fost remaniate prin Decretul-lege din 6-26 septembrie 1926, înființându-se 22 de consilii interdepartamentale ce funcționau autonom.
Prin reforma din 30 septembrie 1953 au fost înființate tribunalele administrative interdepartamentale, ca organe de jurisdicție administrativă de drept comun, desființându-se totodată, consiliile de prefectură.
În afara sistemului tribunalelor administrative, în Franța sunt organizate și funcționează o serie de altze organe de jurisdicție administrativă cum sunt:
Curtea de Conturi- cu atribuții administrative ( de control) și atribuții jurisdicționale;
Curtea de disciplină bugetară și financiară- compusă din membrii ai Consiliului de Stat și ai Curții de Conturi și competentă să sancționeze încălcările dișciplinei bugetare și financiare săvârșite de agenții civili și militari de stat;
Consiliul Superior al Magistraturii- care aplică sancțiuni disciplinare magistraților;
Jurisdicții în materia educației nationale, formate din consilii departamentale, academice, universitare;
Jurisdicții profesionale;
Comisiile de control ale băncilor
În majoritatea statelor europene ca Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia funcționează (cu unele reglementări specifice) sistemul tribunalelor administrative, ca instanțe de contencios administrativ de fond și cu tribunalele administrative supreme ca instanțe de fond, de apel sau recurs.
În Belgia contenciosul administrativ pentru exces de putere este de competența Consiliului de Stat, mai exact a secției sale administrative, în timp ce contenciosul administrativ de plină jurisdicție al actelor sau faptelor administrație este de competența tribunaleleor ordinare. În anul 1918 se crează în Finlanda „Curtea Administrativă supremă”, menționată de Constituția finlandeză din 1919 alături de Curtea Supremă de Justiție, ca fiind una dintre cele două jurisdicții principale ale țării, este competentă să judece în ultimă instanță litigiile administrative
În subordonarea Curții Administrative Supreme funcționează tribunalele administrative provinciale, care nu dispun de autonomie administrativă, deoarece ele funcționează în relație cu consiliile prefecturilor. În cadrul unei viitoare reforme, ele urmează să devină instațe judecătorești autentice, subordonate Ministerului Justiției. Curtea judecă de asemenea recursurile împotriva deciziilor Consiliilor de Miniștri, ale ministerelo, ale direcțiilor centrale etc.cetățenii pot folosi recursul administrativ (împotriva decizilor autorităților administrative ale statului și ale unităților administrativ – teritoriale), sau recursul comunal (împotriva deciziilor consiliilor municipale și comunale).
În art.93 din Legea fundamentală a Germaniei sunt enumerate 5 ordine de jurisdicție ale căror curți supreme sunt : Curtea Federală de Justiție, Curtea Federală Administrativă, Curtea Federală de Finanțe, Curtea Federală a Muncii, Curtea Federală de Contencios Social.
În Germania funționează 33 de tribunale administrative de primă instanță, competente pentru toate litigiile administrative de competență teritorială a landurilor. Sunt exceptate de la competența tribunalelor administrative trei categorii de litigii:
cele date în competența jurisdicțiunilor constituționale ale landurilor și ale federației;
litigiile de drept privat sau care aparțin jurisdicțiilor ordinare prin voința legii;
litigiile de drept public date în competența ubnor tribunale speciale: tribunale de finanțe, tribunale disciplinare militare, ale judecătorilor etc.
În materia contenciosului administrativ, cetățenii germani au dreptul la urmatoarele forme de acțiuni:
acțiunea în anulare- prin care se urmărește să se anuleze, pentru ilegalitate, un act administrativ individual;
acțiunea în obținerea unei prestații- obligarea unei autorități adminstrative la emiterea unui act administrativ individual pe care administrația refuză sau omite să-l elibereze;
acțiunea în declarare- are ca obiect constatarea de către judecătorul instanței de contencios administrativ, cu autoritate de lucru judecat, a existenței unei situații juridice sau a constatării nulității unui act administrativ ilegal;
acțiunea în controlul legalității normelor ce are ca obiect verificarea legalității reglementărilor locale adoptate în aplicarea normelor federale.
În Grecia, contenciosul administrativ a fost organizat încă din secolul al XIX-lea, perioada monarhiei absolute, când au fost înființate Consiliul de stat și tribunalele administrative, cu daouă grade de jurisdicție.
În prezent, în Grecia, organizarea justiției administrative cuprinde:
tribunalele administrative de primă instanță, în număr de 28, care sunt instanțe de drept comun pentru contenciosul administrativ de plină jurisdicție;
curțile administrative de apel , în număr de 7, competente să judece, în primă și ultimă instanță, cauzele determinate de contractele administrative, apelurile împotiva deciziilor pronunțate de tribzunalele administrative de primă instanță, recursurile pentru exces de putere etc.
Consiliul de Stat, organizat pe patru secții și putând funcționa și în plen, judecă: recursurile în anulare, a actelor administrative atât individuale câ și regelmentare (nuormative) fiind, din acest punct de vedere, judecător în anulare de drept comun; recursurile în casare împotriva deciziilor pronunțate de tribunalele administrative; recursurile de plină jurisdicție date în competența sa printr-o dispoziție specială a Constituției.
În Italia există un sistem dualist al contenciosului administrativ, în sensul că litigiile dintre administrația publică și cetățeni sunt atribuite, spre soluționare, ambelor ordine de jurisdicție existente: jurisdicție ordinară și jurisdicție adeministrativă.
În Olanda există un sistem de control al actelor administrative, ce are trei caracteristici și anume: rolul important al recursurilor administrative, multitudinea jurisdicțiilor administrative și rolul deosebit al judecăturului judiciar.
În Elveția, contenciosul administrativ este supus atât unor reglementări federale, cât și unor norme cantonale, ceea ce duce la existența a 26 de sisteme diferite.
În dreptul englez, controlul judiciar are în vedere executarea de către tribunale a dreptului de a stabili dacă un act administrativ este sau nu legal și de a dispune măsurile necesare pentru remedierea lui.
Pentru fiecare tip de contencios există un regim special.
În dreptul englez, jurisdicțiilor speciale (administrative) le este propriu “recursul de plină jurisdicție”, în timp ce recursurile în anulare aparțin jurisdicțiilor judiciare, care folosesc proceduri multiple și sunt organizate la bnivel național.
În SUA sistemul administrativ este subordonat celui judiciar. „ Sub aspect organizatoric, fiecare minister sau departament, ca și fiecare agenție de autoritate are, în materie de jurisdicție administrativă, o structură proprie. La nivelul foecărei ierarhii administrative se află un fel de consiliu de contencios administrativ, iar adesea, la nivel superior ca un consiliu administrativ suprem, se află însuși ministrul ori șeful departamentului agenției sau autorității.
În Norvegia „nu există organizat un sistem independent al tribunalelor administrative. Controlul jurisdicțional al administrației (actelor și faptelor administrative) este de competența judecătorului judiciar.
În principiu, în Norvegia, toate instanțele judecătorești sunt competente să soluționeze cauzele aparținând oricărei ramuri ale dreptului.
În Canada, „contenciosul administrativ apare ca un rezultat al unui amestec hibrid de influiențe britanice și americane.
Tribunalele administrative în Canada sunt un ansamblu de tribunale specializate, prezidate de un judecător ori de un comisar însărcinat cu aplicarea legii după o procedură cvasijjuridicșională. Astfel de tribunale sunt de exemplu: Curtea de Impozite, Curtea de Apel pentru Imigranți, Comisia pentru Transporturi, Tribunalul concurenței etc.. Activitatea acestor tribunale constă în exercitarea, pe calea revizuirii sau apelului, a unui control asupra actelor administrative (numită „justiție administrativă de masă”).
În afară de acest contencios administrativ mai există un „contencios nobil” care se exercită de Curtea Superioară și privește controlul de legalitate al deciziilor sau omisiunilor (de a nu emite un act administrativ) oricărei autorități aparținând puterii executive.
Definiția contenciosului administrativ
În literatura de specialitate actuală au fost formulate unele definiții acestei instituții, mai sintetice sau mai dezvoltate în care se regăsesc unele elemente cum ar fi:
luarea în considerație, a celor două sensuri, unul material și unul formal organizatoric, care are în vedere natura organelor de jurisdicție competente să soluționeze respectivele litigii.
definiția instituției prin raportare la specificul litigiilor, regimul juridic aplicabil și instanțele competente să le soluționeze.
Astfel, am putea defini contenciosul administrativ ca reprezentând totalitatea litigiilor dintre autoritățiile publice, pe de o parte, și cei vătămați în drepturile, libertățile și interesele lor legitime, pe de altă parte, deduse din acte administrative tipice sau asimilare considerate ca ilegale, de competența secțiilor de contencios administrativ ale instanțelor judecătorești, guvernate de un regim juridic predominant de drept public.
Elementele definitorii ale contenciosului administrativ, în contextul normativ actual sunt:
Contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor care pot apărea între două categorii de subiecte:
autoritate publică indiferent că este vorba despre o autoritate din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acesteia. Actele oricărei autorități învestite cu prerogativele de putere publică, dacă au o natură administrativă și daca nu sunt exceptate prin reglementari speciale, pot fi deduse judecății unor instanțe judecătorești;
un subiect de drept, persoană fizică sau juridică, care a fost vătămată într-un drept recunoscut de lege, un interes legitim sau o libertate;
Aceste litigii sunt deduse din actele publice, tipice sau asimilate ale acestora, pe care subiectul vătămat le apreciază ca fiind legale.
O autoritate publică poate emite mai multe categorii de acte, acte specifice statului, acte de drept al muncii, acte de drept comercial și acte administrative.
Din cele menționate mai sus, reiese că actele pe care le emite un organ public în contenciosul administrativ, nu vor putea fi atacate decât actele administrative ale acestuia. Nu vom putea ataca în contencios administrativ o sentință a unei instanțe judecătorești, aceasta este supusă căilor de atac potrivit procedurii civile, însă vom ataca în contencios administrativ actele cu caracter administrativ ale acestei autorități publice.
În prima categorie se încadrează actele deja emise de administrație, dar apreciate ca fiind ilegale de cetățean, pe când în a doua categorie includem actele care nu au fost emise, deși subiectul de drept se considera îndrituit la ele, fiind vorba deci despre inacțiunea autorității, în esență, fapt administrativ, asimilată de legiuitor, prin efectele sale, actului administrativ.
Din definiție mai rezultă că litigiile nu sunt soluționate de instanțele judecătorești de drept comun, ci de secțiile speciale, denumite de noua lege tribunale administrativ fiscale.
Un alt element definitoriu al noțiunii de contencios administrativ, este faptul că litigiile pe care le include sunt guvernate de un regim predominant de putere publică.
Am folosit termenul de regim predominant de putere publică pentru a nu se înțelege normele juridice care reglementează contenciosul administrativ, deoarece unele norme aparțin procedurii juridice obișnuite.
Istoricul contenciosului administrativ până la apariția Legii nr. 554/2004
Contenciosul administrativ a apărut destul de târziu în țara noastră, la aproximativ o sută de ani de la apariția lui în Franța, datorita inexistentei pana in 1858 a puterii judecatoresti propriu-zisa.
La 7 august 1858 Convenția de la Paris avea să consacre în mod expres separația puterilor în stat, care fusese admisă într-o formă incipientă de Regulamentele Organice și să prevadă înființarea unei puteri judecătorești adevarate, formată din magistrați care urmau în timp să devină inamovibili.
Din Franța, contenciosul administrativ a pătruns și în alte țări, inclusiv în România, unde putem identifica următoarele etape de evoluție:
Legea din 11 februarie 1864 privind Consiliul de Stat
Având în vedere diversitatea de reglementări în legislațiile diferitelor state, contenciosul administrativ, din punctul de vedere al criteriului organizatoric, a cunoscut în decursul timpului trei mari sisteme, și anume:
– sistemul francez, caracterizat prin existența unor jurisdicții speciale administrative, care cuprinde Consiliul de stat și tribunalele administrative;
– sistemul anglo-saxon, în care activitatea de contencios administrativ, în general, este dată în competența instanțelor de drept comun;
– sistemul administratorului judecător.
Legislația românească a consacrat, inițial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite particularități, într-o perioadă sau alta, dar a menținut și sistemul administratorului judecător.
În România, contenciosul administrativ a fost conceput inițial după sistemul francez, fiind instituit prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, și având apoi o evoluție istorică deosebită, determintată de schimbările politice.
În această perioadă, contenciosul administrativ a fost realizat de Consiliul de Stat care, după cum rezultă din art. 1 al actului normativ de înființare a acestuia, „se află pus pe lângă puterea executivă, spre a prepara proiectele de legi ce guvernul va avea să prezinte Adunării Elective și regulamentele administrative, relative la punerea în lucrare a legilor.”. Totodată în alineatul 2 al aceluiași articol se prevede că acesta „exercită și atribuții contencioase, care i se dau de legi în materie administrativă și nu are atribuțiuni legislative”.
Din legea de organizare a Consiliului de Stat rezultă că acesta avea trei categorii de atribuții:
a) în materie legislativă – de pregătire a proiectelor de legi;
b) administrative;
c) de contencios administrativ.
Atribuțiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau, astfel cum rezultă din art. 51 din Legea din 11 februarie 1864:
– în contra hotărârilor miniștrilor, date cu exces de putere, sau cu călcarea legilor și regulamentelor în ființă;
– în contra hotărârilor sau actelor de executare ale prefecților sau altor agenți administrativi, date cu călcare de legi și regulamente;
– în contra hotărârilor comisiunilor de lucrări publice, precum și în toate cazurile de natură contencioasă administrativă ce i se vor atribui printr-o anume lege.
De asemenea, Consiliul de Stat mai era competent să soluționeze și alte cauze. În acest sens, art. 26 dispunea că „reclamațiile ridicate de particulari pentru apărarea inereselor lor, în cazurile anume determinate de legi, se pot adresa direct Consiliului de Stat, dacă acei particulari au reclamat înainte la ministerul respectiv și n-au dobândit îndestulare, în timp de 15 zile, cel mult, de la data primirii reclamării”.
Deliberările, atât în adunarea generală a Consiliului de Stat, cât și în ședințele comitetelor în materie de contencios administrativ erau publice și fiecare din părți se putea apăra verbal sau în scris, direct sau prin avocat (art. 36 alin. 2 din Legea pentru înființarea Consiliului de Stat). În aceste materii, comitetul putea chema părțile înaintea sa, spre a le lua interogatoriu sau a le cere orice informație.
Perioada 12 iulie 1866 – 1 iulie 1905
În anul 1866 s-a renunțat la sistemul francez, fiind adoptat sistemul anglo-saxon.
Astfel, Consiliul de Stat a fost desființat prin Legea pentru împărțirea diferitelor atribuțiuni ale Consiliului de Stat din 12 iulie 1866. Acest act normativ a fost adoptat în temeiul art. 131 din Constituția din 1 iulie 1866, potrivit căruia: „Consiliul de Stat va înceta a exista îndată ce se va vota legea menită a prevedea autoritatea chemată de a înlocui atribuțiunile sale”.
Astfel, atribuțiile Consiliului de Stat referitoare la contenciosul administrativ au fost împărțite, după caz, între curțile de apel și instanțele judecătorești de drept comun. În conformitate cu dispozițiile art. 7 din Legea din 12 iulie 1866, toate cauzele deferite Consiliului de Stat, ca instanță superioară a consiliilor județene sau a comitetelor permanente, prin art. 27 al Legii rurale, se vor judeca de curțile de apel respective, cu recurs în casație pentru cauză de incompetență și de exces de putere, iar potrivit art. 8 din același act normativ, celelalte afaceri de natură contencioasă, pe care Consiliul de Stat le judecă, în temeiul legii sale constitutive, sau în temeiul unei legi speciale, se vor judeca de instanțele judecătorești, după regulile ordinare.
În absența unor dispoziții exprese, s-a pus problema de a se ști ce acte puteau fi atacate în fața instanțelor judecătorești, făcându-se distincție între acte de gestiune, cu caracter contractual, de administrare a patrimoniului, și acte de autoritate, adoptate de administrație, în calitate de „putere publică”. Instanțele judecătorești s-au declarat competente să soluționeze numai litigiile privind actele de gestiune, iar pentru actele de autoritate numai pe calea unei acțiuni indirecte, pe calea excepției de ilegalitate sub aspectul cauzării injuste de prejudicii și acordării de despăgubiri pentru pagubele constatate, apreciind doar legalitatea actului atacat, dar fără să-l poată anula.
Caracterizând această perioadă, cu prilejul motivării unei decizii, astfel cum rezultă jurisprudența Curții de Casație și Justiție din acea vreme, s-a arătat că, de la 1866 și până în anul 1905, particularul nu putea cere decât despăgubiri pe calea dreptului comun, dar actul administrativ continua să își producă efectele.
Astfel, în această perioadă, în temeiul excepției de ilegalitate, instanțele judecătorești verificau legalitatea unor acte administrative și dacă le apreciau ca fiind ilegale, la pronunțarea soluției nu țineau seama de cuprinsul acestora. Această practică a instanțelor judecătorești se întemeia pe dispozițiile cuprinse în art. 385 alin. 9 din Codul penal român, conform cărora: „se vor pedepsi cu amendă acei care vor încălca regulamentele făcute după lege”. În baza acestor prevederi, tribunalele erau împuternicite să cerceteze legalitatea acestor regulamente și să înlăture aplicarea lor în cazul dedus în instanță, admițând excepția de ilegalitate invocată de reclamant.
Cu toate acestea, în numeroase acte normative era prevăzut dreptul instanțelor de a verifica, pe calea apelului sau a recursului în casație, legalitatea unor acte administrative. Un exemplu în acest sens sunt prevederile art. 43 din Legea pentru constatarea și perceperea contribuțiilor directe din 10 martie 1882, deciziile comisiilor județene de apel se pot ataca cu recurs în casație pentru exces de putere, necompetență și violare de lege. Tot astfel, conform dispozițiilor art. 13 alin. 4 din Legea pentru monopolul chibritelor și a cărților de joc din 31 martie 1886, cei nemulțumiți de cuantumul despăgubirilor acordate de comisiile județene pentru cumpărarea stocurilor de chibrite și cărți de joc, pot face în contra deciziei acestei comisii apel la tribunalul civil local, care va judeca de urgență, în ultimă instanță și fără recurs.
Această competență a fost în vigoare până la 1 iulie 1905, când a fost adoptată Legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, cunoscută și sub denumirea de Legea Bădărău.
Perioada 1 iulie 1905 – 25 martie 1910
Prin Legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție din 1 iulie 1905, Secțiunea a III-a a Înaltei Curți de Casație și Justiție a devenit competentă să judece recursurile în contra unor categorii de acte administrative, sau chiar de jurisdicție, enumerate la literele a) până la j) ale articolului 4 alineatul 9.
Potrivit acestei legi, particularii dobândesc dreptul de a ataca pe calea unui recurs direct actele administrative ilegale, și să solicite instanței judecătorești să pronunțe anularea acestora. Pentru judecarea recursului, în cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție, a fost înființată ca instanță obișnuită, de drept comun, o a treia secțiune. Dar, competența Curții a rămas limitată numai la materiile precizate în actul normativ mai sus menționat.
La litera h) a alineatului 9 din articolul 4, se prevedea faptul că această secțiune judecă recursurile împotriva „regulamentelor și ordonanțelor făcute cu încălcarea legii de puterea centrală, județeană, comunală sau de alte autorități publice, în afară de actele de guvernământ”.
La litera j) se prevedea că tot această secțiune judecă recursurile „în contra deciziunilor și ordonanțelor prefecților, primarilor și altor autorități publice, prin care s-ar viola un drept patrimonial, precum și în contra refuzului acestor autorități de a rezolva o cerere relativă la un asemenea drept”.
Perioada 25 martie 1910 – 17 februarie 1912
Prin dispozițiile Legii Curții de Casație și Justiție din 25 martie 1910, cunoscută și sub denumirea de Legea Toma Stelian, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905 a fost desființat, iar cauzele de această natură se soluționau de către tribunalele de județ.
În acest sens, art. 74 prevedea că „pricinile dintre particulari și stat, județe și comune sau alte autorități publice, pentru vătămarea drepturilor particularilor din acte administrative de autoritate, venite înaintea instanțelor judecătorești, conform principiilor generale ale dreptului, se vor judeca de urgență și cu precădere asupra tuturor celorlate afaceri”.
Tot în acealși articol erau reglementate unele chestiuni de procedură specifice acestei categorii de litigii, și anume:
• potrivit alineatului 2, tribunalele de județe judecau asemenea pricini în ședințe publice și în complete de cel puțin 2 judecători;
• conform prevederilor alineatului 3, termenul de apel în asemenea afaceri era de 15 zile de la pronunțarea hotărârii atacate;
• în alineatul 4 se prevedea că termenul de recurs era de 15 zile de la pronuțarea deciziei atacate. Din aceste texte rezultă căpricinilor de natura contenciosului administrativ șe erau consacrate trei grade de jurisdicție;
• în temeiul dispozițiilor alineatului 5, instanța de fond, care a pronunțat hotărârea atacată, era datoare să redacteze hotărârea cel mai târziu până la a cincea zi de la prununțare;
• potrivit ultimului alineat al articolului 74, respectiv alineatul 5, recursul în casație era de drept suspensiv de executare, fără nicio cauțiune.
În art. 75 din actul normativ menționat mai sus, erau cuprinse norme ce reglementau modul de executare al creanțelor particularilor de către autoritățile administrative obligate la plată. În acest sens, articolul citat prevedea că plata creanțelor certe, lichide și exigibile, recunoscute în mod legal sau constate prin titlu executoriu, în contra județelor, comunelor sau stabilimentelor publice și neînscrise în bugetul anului financiar, imediat următor epocii exigibilității lor, va putea fi urmărită asupra tuturor veniturilor județului, comunei sau stabilimentului public debitor.
Din literatura de specialitate, a rezultat că, deși contenciosul din 1905 fusese desființat, totuși, ideea lui de bază își făcuse drum în conștiința generală juridică și că, datorită acestei conștiințe juridice, tribunalele noastre au dat o interpretare in extenso articolului 74 din Legea din 1910, care deferea pricinile de contencios administrativ judecății acestor tribunale, conform principiilor generale ale dreptului, considerând că, dacă, potrivit acestor principii, nu putea pronunța anularea actului ci numai condamnarea la daune, nimic nu se opunea ca statul, județul sau comuna, să fie condamnat la daune cominatorii, cel puțin atunci când împiedică exercițiul legal al unui drept sau refuză de a da staisfacție unui drept al reclamantului.
Perioada 17 februarie 1912 – 23 decembrie 1925
Competența stabilită prin Legea Curții de Casație și Justiție din 25 martie 1910 nu a durat decât aproape doi ani, pentru că prin Legea de reorganizare a Curții de Casație și Justiție din 17 februarie 1912, denumită și Legea Cantacuzino, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Secțiunii a III-a. În acest sens, art. 5 lit. f) prevedea că această Secție judecă „recursurile acelor care s-ar pretinde vătămați în drepturile lor, printr-un act administrativ de autoritate făcut cu călcarea legii, precum și recursurile în contra refuzului autorităților administrative de a rezolva o cerere relativă la acest drept”.
Erau exceptate actele de guvernământ, adică măsurile luate pentru ocrotirea unui interes general, privitor la ordinea publică, la siguranța statului, internă sau externă, sau la alte cerințe de ordine superioară, cum ar fi: declararea stării de asediu, faptele de război, care ar rezulta dintr-o forță majoră sau din necesitățile imediate ale luptei, executarea și interpretarea tratatelor și convențiilor diplomatice cu statele străine, măsurile împotriva epidemiilor, epizootiilor, inundației, foametei, tulburărilor interne, extrădarea străinilor, expulzarea și altele de aceeași natură.
Cu toate acestea, deciziile de expulzare puteau fi atacate cu recurs, dar numai pentru eroare asupra calității de străin.
De asemenea, erau exceptate actele privitoare la exercitarea tutelei administrative și la controlul ierarhic.
Secțiunea a III-a a Curții de Casație și Justiție era competentă să judece și recursurile militarilor împotriva actelor autorităților militare superioare, însă numai în privința decretelor de punere la retragere și numai pentru cuantumul pensiei.
Admițând recursul, Curtea va acorda recurentului pensia gradului său, socotindu-l că ar fi îndeplinit maximum de ani de serviciu, fără ca prin acesta să i se închidă și dreptul la daune, conform prevederilor art. 33. Potrivit acestui text, daunele interese care ar putea izvorî din asemenea acte sau fapte, se vor cere de către cei interesați de la curtea de apel în circumscripția căreia s-a îndeplinit actul administrativ atacat, oricare ar fi valoarea acestor daune. Aceste cereri se judecau de urgență și cu precădere.
Aceeași secțiune mai era competentă să judece recursurile în contra județelor, comunelor sau altor stabilimente publice de a înscrie în bugetele lor o datorie constatată prin titlu executor.
Prin actul normativ menționat mai sus era reglementat dreptul părții vătămate de a se adresași organului ierarhic superior celui care a adoptat sau emis actul administrativ de autoritate vătămător. În acest sens, dispozițiile art. 31 alin. 2 prevedeau că partea vătămată printr-un act administrativ de autoritate sau prin refuzul administrației de a da curs unei cereri legale, se va putea adresa autorității administrative superioare, potrivit legilor speciale, ori de câte ori va avea interes.
Se observă că și prin Legea din 1912, ca și prin aceea din 1905, cererile de contencios administrativ se puteau formula „pentru motivul de exces de putere, incompetență, denaturare a actelor, violare a legii sau a unui regulament și greșita apreciere a faptelor și numai în cazul când prin unul din actele enumerate s-ar viola un drept al recurentului”, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 32 pct. 7.
Perioada 23 decembrie 1925 – 9 iulie 1948
Constituția adoptată la 29 martie 1923 a reglementat, în art. 99, dreptul celor vătămați printr-un decret sau o dispoziție semnată sau contrasemnată de un ministru de a obține despăgubiri. În acest sens, articolul menționat prevedea că „orice parte vătămată de un decret sau o dispozițiune semnată sau contrasemnată de un ministru care violează un text expres al Constituției sau al unei legi, poate cere statului, în conformitate cu dreptul comun, despăgubiri bănești pentru prejudiciul cauzat”.
În alineatul 2 al același articol prevedea că „fie în cursul judecății, fie după pronunțarea hotărârii, ministrul poate fi chemat, după cererea statului, în urma votului unuia din corpurile legiuitoare, înaintea instanțelor ordinare, la răspunderea civilă pentru dauna pretinsă sau suferită de stat”, iar în alineatul 3 se prevedea că „actul ilegal al ministrului nu descarcă de răspundere solidară pe funcționarul care a contrasemnat, decât în cazul când acesta a atras atenția ministrului, în scris”.
O importanță deosebită o au prevederile art. 107 din Constituția din 1923, care, în alineatul 1, prevăd că „autorități speciale de orice fel, cu atribuții de contencios administrativ, nu se pot înființa”, iar în alineatul 2 menționa: „Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătorești, potrivit legii speciale”.
Perioada 9 iulie 1948 – 1 septembrie 1967
Această perioadă se împarte la rândul ei în două subperioade, și anume:
prima, de la 9 iulie 1948, data emiterii Decretului nr. 128 pentru desființarea contenciosului administrativ și a curților administrative și până la data de 19 iunie 1952, data Decretului nr. 132 pentru modificarea codurilor de procedură civilă, procedură penală și procedură fiscală, în lagătură cu restructurarea organizării judecătorești;
a doua perioadă începe la 19 iunie 1952 și se încheie la 1 septembrie 1967, data intrării în vigoare a Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale.
Prima subperioadă nu iese foarte tare în evidență. Totuși, referitor la concepția despre legalitate a acelei perioade, este relevant art. 2 din Decretul nr. 128/1948, potrivit căruia, acțiunile în contenciosul administrativ, în curs de judecată la data intrării în vigoare a prezentei legi se consideră stinse, iar hotărârile date în această materie și neduse la îndeplinire până la aceeași dată se consideră nule.
Cât privește cea de-a doua subperioadă, care începe în august 1952, data intrării în vigoare a Decretului nr. 132/1952, se arată că, prin introducerea în Codul de procedură civilă, la Capitolul I din Titlul II al Cărții a II-a, a unei noi secțiuni – Secțiunea a V-a, intitulată „Plângere” – care cuprindea două articole: art. 1201 și 1202, s-a deschis totuși o cale de atac împotriva unor acte administrative date de organele administrației publice, a persoanelor interesate.
Perioada 1 septembrie 1967 – 8 decembrie 1990
Contenciosul administrativ, în această perioadă, a fost reglementat în temeiul Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale.
Acest act normativ a fost adoptat în temeiul prevederilor art. 35 din Constituția din 1965, potrivit căruia, cel vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere organelor competente, în condițiile prevăzute de lege, anularea actului și repararea pagubei, precum și în temeiul dispozițiilor cuprinse în art. 96 alin. 3, care prevedeau că tribunalele și judecătoriile judecă cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, în condițiile legii, și asupra legalității acestor acte.
Astfel, conform art. 1 din Legea nr. 1/1967, cel vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ilegal poate cere instanței judecătorești competente, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat în judecată să ia măsura corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului său, precum și repararea pagubei.
Totodată, în alin. 2 al aceluiași articol se prevede faptul că, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cât și nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege se socotește act administrativ ilegal.
Din aceste prevederi se pot trage următoarele concluzii:
aveau dreptul la acțiunea în contencios administrativ cei care erau vătămați într-un drept al lor;
vătămarea trebuia să fie cauzată de un act administrativ ilegal;
cel vătămat putea cere instanței judecătorești competente anularea actului administrativ ilegal sau obligarea organului administrativ, chemat în judecată, să ia măsura corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului său;
cel vătămat avea dreptul să ceară și repararea pagubei cauzate prin actul administrativ ilegal;
cel vătămat într-un drept al său prin refuzul nejustificat al unui organ administrativ, de a face o cerere privitoare la un drept, cât și nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege – respectiv de 30 de zile de la comunicarea refuzului sau de la împlinirea termenului stabilit de lege pentru rezolvarea cererii, conform prevederilor art. 4 – avea dreptul să ceară instanței judecătorești competente obligarea la satisfacerea cererii, pentru că, conform aceluiași text, acest refuz era considerat act administrativ ilegal.
CAPITOLUL II
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Categorii de contencios administrativ
Considerații introductive
De-a lungul timpului contenciosul administrativ a fost considerat ca fiind alcătuit din patru ramuri și anume: contenciosul de plină jurisdicție, de anulare, de interpretare și de represiune.
Această diviziune aparține jurisconsultului francez Laferriere și reiese, cu precădere din interpretarea dreptului pozitiv și a jurisprudenței Consiliului de Stat francez. Se impune a preciza că această diviziune a fost adoptată în multe state europene, însă nemaifiind de actualitae s-a renunțat la ea. Începând cu perioada interbelică.
contenciosului administrativ ne vom depărta de această diviziune devenită aproape perioada interbelică. Pentru stabilirea categoriilor contenciosului administrativ vom avea ca punct de plecare elementele actului jurisdicțional.
Este binecunoscut faptul că actul jurisdicțional reprezintă un act complex care cuprinde două părți principale:
O constatare prin care judecătorul tranșează o chestiune juridică.
O decizie prin care el ordonă măsurile necesare decurgând din constatare.
În încercarea de a analiza în detaliu aceste două elemente ale actului jurisdicțional se va putea remarca faptul că instituția contenciosului administrativ poate suferi trăsături diferite, trăsături ce reprezintă tot atâtea diviziuni ale lui.
Astfel, din punct de vedere al constatării, sau al obiectului sau, contenciosul poate fi obiectiv sau subiectiv, iar din punct de vedere ai deciziei poate să fie de anulare sau de plină jurisdicție.
Din punct de vedere al constatării făcute de judecător se diferențiază:
Contenciosul obiectiv
În doctrină a subliniat că prin contenciosul obiectiv se înțelege; „forma judecătorească de control al legalității actelor administrative de autoritate, emise sau adoptate de autoritatea administrației publice locale, declanșată de acțiunea în anulare exercitată de prefect, în scopul asigurării respectării dreptului obiectiv”.
Din cele menționate se poate remarca faptul că definiția oferită „trebuie generalizată și circumstanțială la toți subiecții de sesiză ai contenciosului obiectiv, astfel încât, pornind de aici putem formula o definiție valabila pentru toți subiecții de sezină ai contenciosului obiectiv”, după cum urmează: acea forma judecătorească de control ai activității autoritarilor publice, al serviciilor publice sau ai altor subiecți de drept investiți cu puteri publice, declanșată de acțiunea în anulare exercitată de către subiecții de sezină ai contenciosului obiectiv, în scopul asigurării respectării dreptului obiectiv.
Când situația contencioasă este provocată de o chestiune de drept obiectiv, se cere judecătorului:
să se contate, cu forța de adevăr legai, care este starea de legalitate, așa cum rezultă din legi și regulamente;
să se constare ca această stare de legalitate este vătămată de un act sau o decizie a unei autorități publice iar judecătorul prin actul lui constată această violare a dreptului obiectiv săvârșită printr-un act al autorității publice, iară ca să se preocupe propriu zis, de situația
Dar deși judecătorul, în această instanță, nu se preocupă decât de dreptul obiectiv în constatarea pe care o face, nu rămâne însă complet străin de situația personală a reclamantului, deoarece acesta, pentru a sta în instanță trebuie să justifice vătămarea cel puțin a unui interes direct și personal pentru că dreptul modern este refractar noțiunii ele acțiune populară, care să poată fi intentata de oricine.
În acest caz condiția interesului direct și personal este cerută numai ca o condiție ca reclamantul să poată sta în instanță, cu excepția menționată În cadrul dreptului de sezină obiectiv (prefect, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, Avocatul Poporului), deci formal procedural, înlăturându-se acțiunile care ar putea fi intentate numai „din spirit de șicană” de către indivizi care nu ar putea avea motive serioase. Potrivit unor autori ai literaturii de specialitate în contenciosul obiectiv reclamantul apăra legea sau, altfel spus, ordinea de drept conform competentelor stabilite prin legea sa de organizare și funcționare.
Contenciosul subiectiv
Potrivit unor autori ai literaturii de specialitate contenciosul subiectiv a fost definit ca; „forma judecătorească de control al legalității actelor administrative de autoritate, declanșată de acțiunea în anulare a actului-totală sau parțială-sau de cea în obligarea la emiterea actului sau plata de despăgubiri, declanșată de titularul dreptului subiectiv încălcat de autoritățile în cauză”.
Asemeni definiției anterioare aceasta era valabila sub imperiul Legii nr. 29/1990 dar nu mai este valabila sub imperiul Legii nr, 554/2004 deoarece, legiuitorul introduce în cauză întreaga activitate a autorităților publice și lărgește sfera „părților” din contencios, astfel încât se consideră valabilă următoarea definiție: forma judecătoreasă de control al activității autoritarilor publice, al serviciilor publice sau ai altor subiecții de drept învestiți cu puteri publice, declanșată de acțiunea în anulare a actelor-total sau parțial, de obligarea la emiterea actului, sau de a face sau a nu face ceva pârâtul sau de a plați acesta despăgubiri,, promovată de titularul dreptului subiectiv sau interes legitim încălcat prin comportamentul abuziv al pârâtului.”
Așadar, se poate observa un contencios subiectiv atunci când acțiunea intentată pune în cauza existența și întinderea unor drepturi subiective, sau interese legitime, al căror titular este reclamantul, contestația juridică fiind provocată, ca atare, de o chestiune de drept subiectiv.
În acest caz, judecătorul prin actul său, constată existența și întinerea acestor drepturi sau interese legitime, modalitățile care le pot afecta și în cazul în care prin violarea lor s-au adus prejudicii reclamantului, el poale constata întinderea și valoarea acestor prejudicii. De astă dată judecătorul nu mai tranșează situația contencioasă independent de situația juridică a reclamantului, ci în raport cu situația și drepturile lui subiective pe care le constată și le valorifica.
Altfel spus pentru a deosebi un contencios obiectiv de unul subiectiv trebuie să cercetăm cu atenție ceea ce formează obiectul însuși al cererii reclamantului și al constatării judecătorului. Este o chestiune de drept obiectiv, când se pretinde că actul administrativ violează ordinea obiectivă a dreptului și o chestiune de drepturi subiective, când actul administrativ vatămă asemenea drepturi.
Din punct de vedere al deciziei adică al acelui act de voința pe care îl face judecătorul ca o consecință normală și logica a constatării tăcute contenciosul administrativ poate fi:
Contencios în anulare-este acela în care instanța de contencios administrativ este competentă să anuleze sau să modifice un act administrativ de autoritate adoptat ori emis cu nerespectarea legii, sau să oblige autoritatea publică respectivă să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
În cadrul acestui contencios administrativ, instanța de contencios nu este competentă să rezolve și problema reparării daunelor. Această problemă se rezolvă în cadrul unui litigiu separat, de către instanțele de contencios.
Puterile judecătorului în materie de contencios administrativ
În mod normal, păstrând logica enumerării organelor de contencios administrativ și competențelor lor ar trebui să începem cu judecătoriile cu organe de jurisdicție în materia dreptului comun,
Din analiza dispozițiilor Legii nr. 554/2004 nu vom găsi nicio reglementare referitoare la competența acestor organe în domeniul contenciosului, astfel încât putem considera, fără echivoc, că acestea nu sunt organe de contencios administrativ.
Pe de altă parte când se analizează restul dispozițiile Legii nr. 554/2004 apar celelalte organe de contencios enunțate expres sau implicit reglementare expresă ce apare și în C. pr. civilă.
De asemenea, nici în doctrină judecătoriile nu apar analizate de către doctrinari ca organe de contencios, indiferent de momentul istoric luat ca referință.
În cele ce urmează voi prezenta puterile judecătorului în materie de contencios administrativ. Litigiile de contencios administrativ de competența instanțelor de contencios pun în cauză, de regulă, drepturile subiective ale celor lezați, precum și întrebările lor logistice,
În judecarea acestor litigii întocmai ca și în ce privește litigiile dintre particulari, instanța judecătorească analizează problema atât în faza fondului, ca primă instanță judecând litigiul în drept și în fapt adică atât din punct de vedere al faptelor invocate, cât și a regulilor juridice ce urmează a fi aplicate, pentru protejarea și restabilirea dreptului vătămat.
Pentru restabilirea acestui drept ele au putința de a ordona toate măsurile necesare și posibile în acest scop. Ca atare instanțele de contencios au competența:
de a cerceta legalitatea actelor administrative;
de a acorda despăgubiri civile pentru daunele cauzate;
în unele cazuri pot ordona suspendarea executării unor operațiuni materiale administrative.
În ce privește prima posibilitate de manifestare a instanței, instanța de judecată de contencios administrativ judecă actele administrative date de autorități, cele jurisdicționale contestate de partea vătămată.
În perioada interbelică acest lucru era realizat prin excepția de ilegalitate, excepție ce era extinsă și asupra constituționalității actului administrativ.
La ora actuală, excepția de neeonstituționalitate se judecă de Curtea Constituțională care are exclusiv această competență. Sesizarea Curții Constituționale se face de către instanța de contencios printr-o încheiere și are ca temei chiar Constituția -dar și dispozițiile art, 9 din Legea nr. 554/2004.
Se impune a preciza că excepția ds neconstituționalitate poate fi sesizată nu numai de instanța de contencios ci de către orice instanță de drept comun și poate cuprinde nu numai acte administrative – ca manifestări de voință ale administrației publice – ci și ordonanțe, legi.
La ora actuală s-a revenit la acreditarea ideii de excepție de nelegalitate, aceasta putând fi ridicată oricând în cadrul unui proces, fie din oficiu, fie la cerere celor interesați. În acest caz instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, va sesiza, prin încheierea motivată, instanța de contencios administrativ competență, suspendarea cauzei.
Instanța de contencios administrativ se pronunță după procedura de urgența, în ședința publică cu citarea părților.
În cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
Instanțele de contencios sunt cunoscute în cazul contenciosului de plină jurisdicție de a judeca acțiunea în daune împotriva autorităților publice. Cu alte cuvinte autoritatea publica este responsabilă de pagubele cauzate celor vătămați – prin activitatea sa – după cum și particularii sunt obligați a răspunde de daunele cauzele altora.
Se ridică întrebarea „care este fundamentul juridic al acestei obligații de responsabilitate a autorității publice.? În ce cazuri și în ce condiții este această o obligație de a răspunde, care este limita și întinderea acestei obligațiuni”?.
În determinarea acestui fundament trebuie pornit de la constatarea că în acest moment acțiunile în răspunderea împotriva autorității publice pot fi intentate pe doua căi:
ca acțiuni principale intentate instanțelor de contencios administrativ;
ca accesoriu al unei acțiuni în anularea unui act de autoritate ilegal. Cele din urmă au caracter cu mult mai restrâns deoarece vizează repararea numai a pagubelor cauzate printr-un act ilegal de autoritate conform legii și numai în cazul când în principal se urmărește și anularea actului ilegal.
În ce privește acțiunile intentate în fața instanțelor de contencios administrativ acestea au caracter mai larg, deoarece vizează repararea atât a pagubelor cauzate prin cate ilegale de autoritatea de jurisdicție sau contencios administrativ, independent de anularea chiar a actului respectiv, cât și prejudiciilor cauzate prin simple operațiuni sau fapte materiale a autorității publice și care în baza unui înalt principiu de echitate socială trebuie reparate.
La început n-a existat un temei juridic, apoi s-a acreditat ideea civilistă a răspunderii, pentru ca, în final aceasta să fie părăsită și înlocuită cu o teorie a responsabilității statului derivând din natura și necesitățile serviciului public și cunoscută sub denumirea de teoria culpei serviciului public.
Contencios administrativ de plină jurisdicție este acela în care instanța de contencios administrativ este competentă potrivit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ sau să oblige să rezolve o cerere referitor la un drept recunoscut de lege sau interes legitim și sá acorde daunele cauzate de autoritatea publică reclamantului prin actul adminîsixativ de autoritate sau iurisdicțional adoptat sau emis, ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, sau un interes legitim.
Cererea pentru despăgubiri se poate formula fie în cadrul acțiunii inițiale, fie separat, după cum la data introducerii acțiunii îi era sau nu cunoscuta paguba și întinderea ei.
Față de cele precizate autori ai doctrinei consideră că ne vom fi în prezența unui contencios de plină jurisdicție în cazurile în care instanța de contencios administrativ este competentă să :
anuleze actul administrativ de autoritate prin care un reclamant a fost vătămat într-un drept al său recunoscut de lege sau un interes legitim;
modifice un act administrativ de autoritate care, prin prevederile a căror modificare se cere, reclamantul a fost vătămat într-un drept al său recunoscut de lege sau interes legitim;
oblige autoritatea publică respectivă să rezolve cererea reclamantului referitoare la un drept al său recunoscut de lege sau un interes legitim;
oblige autoritatea publică la repararea pagubei ce i-a fost cauzată reclamantului prin actul administrativ de autoritate emis ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut lege sau un interes legitim.
Caracterle generale ale contenciosului jurisdicțional reglementat de Legea
nr. 554/2004
Principiul separației puterilor în stat, după care sunt organizate și funcționează cele trei puteri în statul de drept- puterea legislativă, executivă și judecătorească -implică atât o colaborare cât și un control reciproc pentru buna funcționare a statului.
Acesta este motivul pentru care colaborarea și controlul autorităților judecătorești la asigurarea aplicării corecte a legii de către autoritățile administrației este o condiție necesară și importantă pentru întărirea ordinii de drept.
În acestă direcție, legea fundamentală prevede că „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei”.
În același sens sunt și dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, care precizează și faptul că se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată
printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept.
Așa cum am mai subliniat, în teoria și practica administrativă se deosebesc două categorii de contencios administrativ și anume:
contencios administrativ în anulare;
contencios administrativ de plină jurisdicție;
Contenciosul administrativ în anulare conferă instanței de contencios administrativ competența să anuleze sau să modifice un act administrativ ilegal, ori să oblige serviciul public să rezolve cererea care privește un drept ori un interes recunoscut de lege. În cadrul acestui contencios administrativ, instanța nu este competentă să rezolve și problema reparării daunelor, aceasta făcându-se într-un litigiu separat, de către instanțele de drept comun.
Contenciosul administrativ de plină jurisdicție conferă instanței de contencios administrativ nu numai dreptul să anuleze ori să modifice actul administrativ de autoritate atacat, să oblige serviciul public să rezolve o cerere referitoare la un drept sau interes recunoscut de lege, ci și dreptul să acorde despăgubiri pentru daunele cauzate prin actul administrativ adoptat sau emis, ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept ori la un interes recunoscut de lege Cererea pentru despăgubiri se poate formula fie în cadrul acțiunii inițiale, fie separat când întinderea pagubei nu era cunoscută la data introducerii acțiunii.
Dacă ne referim la ansamblul reglementărilor cuprinse în Legea nr. 554/2004 se poate evidenția că ceea ce caracterizează contenciosul administrativ instituit prin această lege sunt următoarele trăsături:
este un contencios de plină jurisdicție, deoarece instanța de judecați soluționând acțiunea poate, nu numai să anuleze total sau parțial actul administrați ilegal sau să oblige autoritatea să emită un act administrativ ci să hotărască și în legătură cu daunele materiale și morale cauzate.
Totodată, contenciosul administrativ cuprinde atât controlul direct prin acțiune judiciară fața de actul administrativ propriu zis, cât și față de tăcerea sau tardivitatea răspunsului din parte, autorității la plângerea persoanei lezate într-un drept sau interes recunoscut de lege.
a doua trăsătură are în vedere instituirea unei proceduri prealabile ceea ce înseamnă că reclamantul înainte de a introduce acțiunea la instanța de contencios administrativ trebuie să se adreseze autorității publice care a emis actul sau autorității ierarhic superioare acesteia pentru ca aceasta să înlăture actul ilegal și să repare eventuala pagubă;
contenciosul administrativ are două grade de jurisdicție – în fond și în recurs – ambele fiind date în competența instanțelor de contencios administrativ;
pot fi atacate cu acțiune directă la instanța de contencios administrativ și actele administrativ-jurisdicționale dacă cel în cauză nu exercită căile administrativ-jurisdicționale de atac, prevăzute de lege;
acțiunea în justiție în contenciosul administrativ poate fi formulată și împotriva funcționarului autorității publice pârâte, care poate fi obligat la plata daunelor în mod solidar cu autoritatea publică.
Aceste trăsături specifice contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004 prezintă o importanță deosebită pentru edificarea statului de drept în țara noastră, deoarece această lege pune la îndemâna persoanelor fizice și juridice un instrument eficace pentru curmarea unor eventuale abuzuri din partea autorităților publice, creându-se mijloace de restabilire a legalității încălcate, de repunere în drepturi și de sancționare a celor care folosesc abuziv competența pe care o au, în legătură cu emiterea actelor administrative.
Condițiile de adminisibilitate a acțiunii în contencios de plină jurisdicție
Condițiile de validitate sau de valabilitate ale actelor administrative au fost definite în doctrină ca fiind „ansamblul trăsăturilor acestora care trebuie să asigure producerea integrală a efectelor juridice”.
Așadar, condițiile de validitate reprezintă ansamblul cerințelor stabilite de lege pentru valabilitatea actului.
Literatura de specialitate a rezumat astfel condițiile de valabilitate ale actului administrativ de autoritate, acestea având aceeași valoare și în cazul actului administrativ: actul să fie emis de organul competent și în limitele competenței sale, actul să fie emis în forma și cu procedura prevăzute de lege, conținutul actului să fie conform normelor legale, actul să corespundă scopului legii.
Emiterea actului de către organul competent și în limitele competenței sale
Pentru a fi valid, actul administrativ trebuie să fie emis cu respectarea competenței organului care l-a emis.
Competența are întotdeauna un caracter legal, regulile în această materie fiind de strictă interpretare și aplicare, neputându-se deroga de la ele decât prin norme imperative de aceeași forță juridică.
Emiterea actului în forma și cu procedura prevăzută de lege
Avându-se în vedere natura juridică de act administrativ de autoritate a actului administrativ, rezultă că pentru validitatea acestui tip de act se cere, ca o condiție de validitate, forma scrisă.
În cadrul doctrine s-a subliniat importanța și atuurile formei scrise a actelor administrative. Astfel, a fost menționat ideea că forma scrisă constituie “una dintre garanțiile prevăzute în scopul ca la elaborarea actelor administrative să se respecte legalitatea”.
Totodată, formă scrisă a unei manifestări de voință presupune elimiarea posibilității ca în viitor să se conteste existența acesteia..
Ceea ce se impune a fi remarcat este faptul că forma scrisă oferă oportunitatea părților de a ști, foarte exact, drepturile și obligațiile ce le revin.
Consacrarea obligativității formei scrise reprezintă o modalitate de apărare a drepturilor particularilor, care, îmbrăcând formă scisă, nu depind de memoria unor funcționari publici.
Un alt atuu important al formei scrise îl reprezintă faptul că impune modalități de probațiune exacte, oferind, de asemenea, condiții mult mai bune pentru exercitarea controlului de legalitate asupra actului.
Alături de forma scrisă, procedura de emitere a actelor administrative presupune și îndeplinirea unor formalități procedurale prealabile sau ulterioare acestui moment.
În situația actelor administrative adoptate de organe colegiale, procedura administrativă presupune și utilitatea îndeplinirii formalităților procedurale concomitente, cea mai importantă dintre ele fiind cvorumul.
Astfel, actul administrativ trebuie să conțină, alături de alte elemente, „motivele de fapt” și „temeiul de drept”, altfel, motivarea în fapt și în drept.
În accepțiunea majorității doctrinei, motivarea nu este o condiție obligatorie pentru valabilitatea actelor administrative, această condiție impunându-se numai în ipoteza actelor administrative jurisdicționale și în cazurile prevăzute în mod expres de lege.
Într-o opinie din doctrină s-a arătat că “motivarea oricărui act administrativ este obligatorie, fiind prevăzută în chiar Constituția României, în art. 31, care postulează dreptul la informație și corolarul său – transparența procedurii administrative, astfel încât aceasta nu ar mai trebui considerată o condiție de formă, ci chiar una de fond”.
Motivarea în fapt a unui act administrativ trebuie să facă referire la faptele sau împrejurările care au determinat emiterea sau adoptarea actului, „confirmând că acestea s-au produs ori că au existat”.
Motivarea în drept trebuie să indice temeiul juridic al actului administrativ, adică textul legal a cărui aplicare se face prin emiterea acestuia, relevând modul în care organul emitent a înțeles să aplice dispozițiile legale în vigoare la cazul dat.
Acestor elemente li se adaugă și indicarea probelor pe baza cărora s-au stabilit faptele, expunerea modului în care s-a ținut seama de probe la stabilirea faptelor, precum și de fapte la stabilirea stării de drept.
În doctrina de drept administrativ, „atunci când un act pentru care obligația motivării rezultă din lege nu este motivat de organul administrației de stat emitent, actul este ilegal din punctul de vedere al procedurii de elaborare și va trebui considerat nul. Dimpotrivă, atunci când actul este motivat, dar considerentele lui sunt în contrazicere cu dispozițiile legilor în vigoare, actul respectiv va fi regulat emis sub aspect formal, dar va trebui considerat ilegal din punct de vedere al conținutului sau al scopului”.
O altă formalitate procedurală simultană emiterii actului administrativ este dată de semnarea actului dublată de aplicarea ștampilei autorității emitente.
Semnarea înscrisului constatator al actelor administrative constituie o condiție de formă impusă, această condiție reieșind, implicit, din impunerea redactării actului în formă scrisă.
Astfel, semnătura este „un element formal esențial, ea consacrând transformarea unui proiect într-un adevărat act juridic”, demonstrând faptul că voința organului este
manifestată în acord cu dispozițiile legii, în scopul de a produce efecte juridice.
Avându-se în vedere faptul că cel care semnează actul administrativ face acest lucru în calitatea sa de împuternicit al autorității emitente, semnătura sa olografă se impune a fi dublată de ștampila organului emitent al actului, aplicarea sigiliului asigurând certificarea acestuia ca fiind emanația voinței juridice a unui anumit organ administrativ.
Obligativitatea menționării numelui și a prenumelui împuternicitului autorității administrative își găsește rațiunea în necesitatea garantării drepturilor cetățenilor, în sensul posibilității verificării pe calea controlului de legalitate a competenței acestuia în emiterea actului.
În ceea ce privește formalitățile procedurale ulteriaore emiterii actului administrativ, în cadrul doctrinei s-a susținut că acestea sunt: comunicarea, publicarea, aprobarea și ratificarea.
Conținutul actului să respecte normele legele
Această condiție înseamnă că actul administrativ se impune să fie conform cu elementele normei juridice conținute în lege, și anume cu ipoteza, dispoziția și sancțiunea acesteia.
În determinarea concordanței actelor administrative cu normele juridice se impune a ține cont de forța juridică distinctă a actele juridice normative în baza cărora ele sunt emise, astfel încât pentru a fi valabil un act trebuie să fie în conformitate atât cu legea, cât și cu actelor normative cu forță juridică superioară.
Astfel, pentru a ne afla în prezența unui act administrativ valabil se impune ca acesta să conțină toate elementele pe care legea le impune ca obligatorii.
Elementele ce se impun a se regăsi în cuprinsul actului administrativ sunt:
a) denumirea autorității administrative emitente;
b) data la care a fost emis și data la care își produce efectele;
c) datele de identificare a cetățeanului sau a persoanei împuternicite, după caz;
d) obiectul actului administrativ;
e) motivele de fapt;
f) temeiul de drept;
g) numele și semnătura persoanelor împuternicite ale autorității administrative, potrivit legii;
h) ștampila autorității administrative emitente;
i) posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea administrativă la care se depune contestația;
Actul administrativ să corespundă scopului legii
Pentru a putea înțelege această ultimă condiție a actului administrativ se impune a porni de la scopul legii.
În literatura de specialitate administrativă s-a statuat că scopul legii este consecința pe care aceasta vrea să îl atingă prin statuarea pe care o conține. Totodată s-a mai susținut că scopul legii reprezintă un element ce ține de legalitate, mijloacele utilizate pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce țin de oportunitate.
Într-o înțelegere lato sensu scopul urmărit prin actele administrative influențează însăși valabilitatea acestor acte. Deci, scopul unui act administrativ trebuie concordant cu scopul general al legislației în vigoare la data emiterii.. Orice act administrativ care nu corespunde scopului legii este un act ilegal, acest lucru având ca efect atargerea nulității acestuia.
De asemenea, dacă existența acestui scop ilegal îmbracă forma și unei încălcări abuzive a atribuțiilor de serviciu, ne aflăm în prezența unei abateri disciplinare, contravenționale sau infracționale, care poate atrage sancționarea funcționarului vinovat.
Subiectele care pot sesiza instanța de contencios administrativ
Fiind o activitate jurisdicțională, de soluționare a unui conflict juridic contenciosul administrativ, este caracterizat prin confruntarea juridică dintre două părți: reclamant și pârât.
Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ este reglementată de art. 1 din lege, care se referă la „orice persoană care se consideră vătămată”, legea nefăcând distincție între persoane fizice sau juridice.
Mai mult, sunt asimilate persoanei vătămate și organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public printr-un act administrativ.
Sub acest aspect este de precizat că „vătămarea” poate fi făcută prin acte administrative ilegale, inclusiv prin ordonanțe ale Guvernului neconstituționale.
În plus prin îmbunătățirile în materie aduse de noua reglementare, s-a extins mult sfera subiectelor de sezină, adică a acelora care pot sesiza instanța de contencios administrativ, conferindu-se această posibilitate următorilor:
Prefectul
Dreptul de sezină al prefectului a fost introdus în legislația noastră prin Constituția din 1991 și de fosta Lege 69/1991 a administrației publice locale, care în mai multe articole susținea acest drept. Ulterior acest drept a fost menținut și în Legea nr. 215 /2001.
Mai recent Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului reiterează și susține acest drept de sezină.
Cea mai recentă susținere a dreptilui de sezină al prefectului o reprezintă Legea
nr. 554/2004. Spre deosebire de alți subiecți de drept, prefectul, ca subiect de sezină, este limitat în acțiunile sale în contenciosul administrativ numai asupra:
actelor emise sau adoptate de autoritățile publice locale din unitatea administrativ teritorială unde acesta funcționează (alți pârâți nu întră sub incidența acestui subiect de sezină).
controlul de legalitate vizează numai legalitatea actelor administrative de autoritate (fie cu caracter individual fie cu caracter normativ.
Mai precis, controlul de legalitate se exercită numai asupra legalității dispozițiilor primarilor, hotărârilor consiliilor locale, hotărârilor consiliilor județene, dispozițiilor președintelui consiliului județean. Acțiunea prefectului este suspensivă asupra actului administrativ atacat, suspendarea operând de drept, din momentul introducerii acțiunii în contencios administrativ, nefîind nevoie să mai ceara instanței de contencios această suspendare.
Avocatul Poporului
În opinia unor autori ai doctrinei apariția acestui subiect de sezină constituie noutatea absolută a Legii nr. 554/2004. Instituția Avocatului Poporului a luat ființă ca urmare a Constituției din 1991, prinzând contur prin Legea nr. 35/1997.
Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Dacă petiționarul nu își însușește acțiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanța de contencios administrativ anulează cererea.
Ministerul Public
Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuțiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizează instanța de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
Agenția Națională a funcționarilor publică-reprezintă un alt subiect al dreptului de a sesiza apărut, relativ recent.
Ca autoritate publică agenția a apărut odată cu adoptarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Scopul creării agenției a fost gestionarea funcției publice, unitar, la nivel național și de a elabora strategii sectoriale în acest domeniu.
La apariția Legii nr. 188/1999 agenția nu avea astfel de competențe, mai precis nu deținea dreptul de sezină. Acest drept a fost introdus în lege odată cu modificările aduse de Legea nr, 161/2003 – privind combaterea corupției.
Astfel, conform art. 20 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, republicată, „Agenția Națională a Funcționarilor Publici are legitimitate procesuală activă și poate sesiza instanței de contencios administrativ competența cu privire la:
Actele prin care autoritățile sau instituțiile publice încalcă legislația referitoare la funcția publică și funcționarii publici, constatate ca urmare a activității de control;
Refuzul autorităților sau instituțiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici. „
Din analiza acestzui text se pot desprinde următoarele:
agenția poate fi reclamant într-un proces de contencios administrativ (pe lângă dreptul de sezină).
se autosesizează sau poate fi sesizată de o încălcare a legislației privind funcția publică.
Elementul de forță al acțiunii agenției îl reprezintă art. 20 alin. 4 din Legea 188/1999 (republicată) care stipulează: „Actul atacat, potrivit alin. 3, este suspendat de drept”.
Suspendarea de drept, ope legis cum este și cazul prefectului.
Această suspendare, de drept, este posibilă în acest caz datorită importanței funcției publice pentru existența serviciilor publice în absența căreia ar putea fi grav afectat interesul public.
Pentru o și mai mare eficiență a dreptului de sezină „Președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici poate sesiza și prefectul în legătură cu actele ilegale emise de autoritățile sau instituțiile publice locale.”
Obiectul acțiunii
Obiectul acțiunii în contencios administrativ îl poate constitui fie anularea unui act administrativ, fie obligarea unei autorități publice care refuză să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, la rezolvarea cererii și la repararea pagubei cauzată prin actul administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat.
Cu privire la actul administrativ ce poate forma obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ trebuie precizat că acesta trebuie să fie un act administrativ de autoritate, sau un contract administrativ emis, sau după caz, încheiat cu nerespectarea prevederilor legii, pentru care legea nu prevede o altă cale judiciară de atac.
Este asimilat cu actul administrativ de autoritate și refuzul nejustificat al unei autorități publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, precum și faptul de a nu răspunde petiționarului, în termenul prevăzut de lege.
Trebuie menționat că acțiunea poate fi îndreptată și împotriva ordonanțelor Guvernului dacă acestea sunt considerate neconstituționale de către Curtea Constituțională.
Nu pot fi supuse controlului instanțelor de contencios administrativ actele pregătitoare, inclusiv avizele, deoarece acestea nu produc, prin ele însele, efecte juridice.
Actul administrativ-jurisdicțional pentru care, prin lege organică specială, se prevede o cale de atac în fața unei alte jurisdicții administrative speciale poate fi atacat direct la instanța de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea înțelege să renunțe la calea administrativ-jurisdicțională de atac.
Obiectul acțiunilor în contenciosul administrativ poate cuprinde și cererea de reparare a pagubelor materiale și morale ce i-au fost cauzate reclamantului, fie printr-un act administrativ de autoritate emis ilegal, fie prin refuzul autorității administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, precum și prin faptul de a nu răspunde petiționarului în termenul legal de la înregistrarea cererii respective, dacă aceasta se referă la emiterea unui act administrativ ori la eliberarea unui certificat, unei adeverințe sau a oricărui alt înscris.
Repararea pagubei poate fi solicitată atât prin acțiunea în care se cere anularea unui act administrativ ilegal sau obligarea la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege, cât și printr-o acțiune separată.
În acest sens, se prevede că în cazurile în care întinderea pagubei nu este cunoscută la data introducerii acțiunii în anulare a actului administrativ, cel păgubit c va putea introduce ulterior.
Cât privește termenul de introducere a acțiunii acesta este de 6 luni și curge astfel:
data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;
data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;
data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;
data expirării termenului de 30 de zile calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;
data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
Ceea ce trebuie menționat este faptul că termenul de 6 luni este termen de prescripție.
În toate aceste situații, pentru motive temeinice, cererea poate fi introdusă și peste termenul de 6 luni, dar nu mai mult de 1 an de la data emiterii actului, acest termen fiind un termen de decădere.
În cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul de 6 luni sau, după caz, de 1 an,curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal.
Actele exceptate de la controlul instanțelor de contencios administrativ
În conformitate cu dispozițiile Legii nr. 554/2004, actualizată, nu pot fi atacate în contencios administrativ următoarele acte:
Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;
Actele de comandament cu caracter militar;
Actele administrative pentru modificare sau desființarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură;
Actele administrative emose pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională.
Instanțele de contencios administrativ
Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxele și impozitele, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, de până la 1.000.000 lei se soluționează în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care pricesc taxe ș. impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, mai mari de 1.000.000 lei, se soluționează în fond, de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin legea specială nu se prevede altfel.
Recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel. iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și justiție, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau cele de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale.
CAPITOLUL III
PROCEDURA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
Fazele procedurii contenciosului administrativ
Procedura contenciosului administrativ cuprinde două faze: procedura prealabilă sesizării instanței competente și procedura în fața instanței de contencios administrativ.
Procedura prealabilă are în vedere dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora înainte de a sesiza instanța competentă reclamantul trebuie, mai întâi, să se adreseze în termen de 30 de zile de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se consideră vătămat, autorității emitente, sau celei ierarhic superioare ei, care este obligată să rezolve reclamația în termen de 30 de zile de la primire.
Aceeași condiție se cere și în cazurile în care autoritățile publice au refuzat să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și faptul de a nu răspunde petiționarului în termenul legal.
Procedura prealabilă este concepută pentru a oferi celui interesat mijloace legale mai variate, mai rapide și mai puțin costisitoare pentru apărarea unui drept recunoscut de lege, nicidecum pentru a-i limita sau îngreuna accesul la justiție.
Rațiunea reclamației prealabile constă în a obliga pe emitent să se pronunțe cu privire la anularea actului, sau să ia măsuri pentru emiterea actului administrativ pretins de reclamant. Este dreptul autorității în cauză de a revoca în mod unilateral actele pe care le-a emis.
Revocarea actelor administrative ilegale trebuie efectuată de către autoritatea publică în cauză cu respectarea acelorași reguli de formă avute în vedere la emiterea actelor.
De subliniat este faptul că procedura prealabilă are caracter obligatoriu, adică instanța de contencios administrativ va respinge acțiunea ca fiind prematur introdusă, dacă reclamantul nu a sesizat, mai întâi, autoritatea emitentă sau care trebuia să emită actul, ori pe cea ierarhic superioară ei.
Procedura prealabilă nu se mai aplică însă acțiunilor în contenciosul administrativ introduse de prefect și nici când acțiunea a fost introdusă de Avocatul Poporului, Ministerul Public și Agenția Națională a Funcționarilor Publici, deoarece aceste autorități nu exercită aceste acțiuni în nume propriu, ci ca autoritate publică, pentru apărarea unui interes public.
Procedura în fața instanței de contencios administrativ începe cu introducerea acțiunii în contencios administrativ.
Reclamantul va depune, odată cu acțiunea, copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale privind un drept recunoscut de lege.
În situația în care reclamantul nu a primit nici un răspuns în legătură cu cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată pentru conformitate cu originalul.
Acțiunea în contencios administrativ trebuie să cuprindă elemente de identificare a părților conflictului juridic (numele și prenumele sau denumirea reclamantului și ale pârâtului), domiciliul (sediul), obiectul cererii. La acțiune se vor anexa, dacă este posibil, și dovada daunelor materiale cauzate prin actul emis, ori prin refuzul rezolvării cererii.
Acțiunea în contencios administrativ poate fi formulată și împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. în cazul în care acțiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solitar cu autoritatea publică respectivă.
Persoana acționată astfel în justiție îl poate chema în garanție pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
De regulă, introducerea acțiunii nu suspendă executarea actului administrativ contestat. Totuși, în temeiul art. 14, instanța de judecată sesizată, în cazuri bine justificate și pentru a se preveni producerea unor pagube iminente, la cererea reclamantului, poate dispune suspendarea executării actului administrativ, până la soluționarea acțiunii.
Cererea de suspendare se soluționează de urgență, iar hotărârea pronunțată este executorie de drept.
După primirea acțiunii, instanța va dispune citarea părților și va putea cere autorității pârâte al cărei act este atacat să-i comunice de urgență acel act, împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.
În același mod se va proceda și în cazul refuzului nejustificat de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege.
Prin alin. (4) al art. 13 se prevede o sancțiune pentru conducătorul autorității pârâte constând dintr-o amendă pentru fiecare zi de întârziere nejustificată a trimiterii lucrărilor cerute, în termenul stabilit de instanță, care se va face venit la bugetul de stat
La termenul fixat și comunicat părților prin citațiile trimise, instanța judecă, de urgență, acțiunea în ședință publică.
Termenele pe care le implică soluționarea cauzelor de contencios administrativ sunt mai scurte, astfel încât acțiunile să fie rezolvate într-un timp rezonabil, întrucât fără o astfel de celeritate a judecății, de multe ori soluționarea litigiului juridic nu mai prezintă utilitate pentru apărarea drepturilor celor administrați.
Instanța, soluționând cererea poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris.
Instanța este competentă să se pronunțe, și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.
În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.
Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate:
dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
obligă autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este
îndrituit;
impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;
suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;
obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale
Căile de atac împotriva hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ
Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la pronunțare ori de la comunicare.
Recursul suspendă executarea și se judecă de urgență.
În cazul admiterii recursului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanță. În cazul în care judecata în primă instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond.
Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-au admis acțiunile formulate constituie titluri executorii.
Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Ele se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București, la cererea instanței de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.
Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, executarea hotărârii definitive și irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, se aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la penalități.
Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile pronunțate de instanța de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2.500 lei la 10.000 lei.
Conducătorul autorității publice se poate îndrepta cu acțiune împotriva celor vinovați de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun. în cazul în care cei vinovați sunt funcționari publici, se vor aplica reglementările special.
Controlul exercitat de instanțele de drept comun
Unele acte normative cuprind dispoziții care prevăd dreptul persoanelor fizice și juridice nemulțumite de modul în care le-a fost rezolvată o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, de către autoritățile administrației publice sau de serviciile publice administrative, să se poată adresa cu plângeri sau contestații nu la instanțele de contencios administrativ ci la instanțele de drept comun-la judecătoria, tribunalul sau Curtea de Apel în a cărei rază de activitate își are sediul cel care a emis actul, adică pârâtul.
Fără a intra în detalii cu privire la această competență, ne vom referi numai, cu titlu de exemplu, la unele reglementări.
Judecătoriile, sunt competente să soluționeze de pildă, unele cereri care privesc:
actele notariale;
procesele-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor, al căror
regim juridic este prevăzut de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.
Potrivit reglementărilor în materie, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției se poate face plângere în termen de 15 zile de la data comunicării acestuia, la judecătoria în a cărei razăteritorială a fost săvârșită contravenția, iar în anumite cazuri, expres arătate de lege, la judecătoria în circumscripția căreia domiciliază contravenientul.
actele de stare civilă, în cazurile în care autoritățile locale competente refuză să efectueze o înregistrare privitoare la actele sau faptele de stare civilă ce intră în atribuțiile lor, precum și în situația anulării, rectificării sau completării unei înregistrări în registrul de stare civilă, și al respingerii unei cereri privitoare la
reconstituirea actelor de stare civilă sau de eliberare a certificatelor de stare civilă.
Tot judecătoria este competentă să soluționeze și plângerile formulate împotriva autorității administrației publice locale care refuză să rezolve o cerere care are ca obiect înscrierea, prin mențiune pe actul de stare civilă, a numelui de familie ori a prenumelui retradus sau cu ortografia limbii materne.
Sunt și alte domenii în care rezolvarea conflictelor rezultate din acte administrative sunt date în competența judecătoriilor.
Celelalte instanțe de drept comun – tribunalele, Curțile de Apel și Înalta Curte de Casație și de Justiție – au de asemenea competența să rezolve unele litigii rezultate din actele administrației publice, fie ca instanța de fond, fie ca instanța de recurs, ori de câte ori legea le conferă această competență.
S-ar mai putea aminti și controlul exercitat de instanțele de drept comun asupra legalității actelor administrative pe calea excepției de ilegalitate.
Excepția de ilegalitate constă în dreptul oricărei părți din litigiu de a invoca, în apărarea sa, și în orice fază a procesului, ilegalitatea actului pe care se sprijină susținerile părții adverse.
Exercitarea acestui drept, obligă instanța să verifice legalitatea actului administrativ a cărei ilegalitate a fost invocată și, în funcție de concluziile la care ajunge, la soluționarea cauzei va ține sau nu seama de prevederile actului normativ respective.
Controlul exercitat de organele de jurisdicție administrativă
Alături de activitatea instanțelor de judecată, care în materie de soluționare a litigiilor au o competență materială generală, prin jurisdicția administrativă sunt soluționate numai litigiile expres prevăzute de lege, de către structuri organizatorice anume constituite în cadrul administrației publice.
Jurisdicția administrativă constituie o procedură specială de control a legalității actelor administrative de către organele de jurisdicție create prin lege, fie pe lângă autorități ale administrației publice, fie organizate în mod autonom în cadrul sistemului organelor administrației publice.
Ceea ce caracterizează această procedură specială este faptul că ea este imperativ reglementată de lege, se bazează pe aceleași principii ca și procedura judiciară de drept comun (contradictorialitate, egalitatea părților, publicitatea dezbaterilor, dreptul de apărare), iar organele abilitate de lege să desfășoare această activitate sunt independente fată de părțile în conflict, așa cum sunt instanțele judecătorești.
Aceasta înseamnă că jurisdicțiile administrative nu pot fi înființate decât prin lege sau prin acte cu putere de lege și nu prin acte normative cu forță juridică inferioară legii
Spre deosebire de activitatea de judecată, care se realizează de autoritățile puterii judecătorești, jurisdicția administrativă, așa după cum rezultă și din denumire, este realizată numai de structuri ale administrației publice, fie ca activitate specifică pentru care au fost și înființate, fie în cadrul unei competente mai largi, alături de alte atribuții.
În literatura de specialitate activitatea de soluționare a unor conflicte juridice specifice, care se realizează de unele organe de jurisdicție, special create prin lege, care funcționează în cadrul unor autorități administrative autonome sau a unor organe ale administrației publice centrale a fost denumită jurisdicție specială administrativă, iar organele care o realizează – organe de jurisdicție specială administrativă.
În literatura de specialitate s-a considerat că jurisdicțiile speciale administrative satisfac o dublă cerință:
cerință de ordin tehnic, deoarece rezolvarea litigiilor în aceste cazuri, presupune cunoștințe asupra unor situații de fapt, de specialitate administrativă, pe care nu le-ar putea avea organe străine de realitățile specifice respectivului serviciu administrativ, cărora le lipsesc și mijloacele adecvate de investigație;
o cerință de ordin practic, din cauza numărului mare al unor asemenea litigii și, deferindu-le fie jurisdicțiilor de drept comun, fie unor jurisdicții administrative cu competentă generală, ar putea să le încarce volumul activității în mod excesiv, îngreunându-le misiunea lor.
Cât privește caracteristica organului care înfăptuiește activitatea de jurisdicție, acesta este independent fată de părțile în conflict, așa cum sunt instanțele de judecată.
Întrucât aceste organe fac parte din sistemul organelor administrației publice în cadrul căruia guvernează principiul subordonării ierarhice, ele au obligativitatea să respecte atât legea, cât și actele organelor administrației publice care le reglementează activitatea, dar și actele organelor ierarhic superioare, în raport de celelalte organe ale administrației publice, organele administrative cu atribuții jurisdicționale se bucură de autonomie, în sensul că nu sunt obligate să respecte ordinele sau sugestiile primite ori să dea o anumită rezolvare litigiilor pe care le soluționează.
Activitatea organelor administrative cu atribuții jurisdicționale se desfășoară pe baza unei proceduri deosebite, care diferă atât de procedura administrativă propriu-zisă, cât și de procedura utilizată de către instanța de judecată. Având în vedere însă, principiul contradictorialității, al independenței organului administrativ care soluționează conflictul și al motivării actului administrativ jurisdicțional, procedura administrativ jurisdicțională se asemănă mai mult cu procedura utilizată de către instanța de judecată..
Dacă până la revizuirea Constituției, jurisdicțiile administrative erau imperative, în sensul că reprezentau singura cale pentru soluționarea litigiului, astfel cum legea reglementa această procedură, după revizuirea Constituției, art. 21 alin. (4) din legea fundamentală dispune că jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite.
În aceste condiții, pentru soluționarea litigiului în cauză, persoana se poate adresa fie organului administrativ jurisdicțional competent să soluționeze litigiul, potrivit legii care reglementează respectiva jurisdicție administrativă, fie direct instanței de judecată.
Este evident că o combinare a celor două căi nu este posibilă, deoarece s-ar putea ajunge la soluții contradictorii sau la acte diferite care să consacre aceleași drepturi.
Necesitatea activității organelor administrative cu atribuții jurisdicționale este justificată sub mai multe aspecte.
Astfel, un prim aspect ar fi acela că prin această activitate se realizează controlul legalității actelor administrației publice. Având în vedere multitudinea de activități specifică administrației publice în general, prin care se execută și se organizează executarea legii, asigurarea legalității, a ordinii de drept, precum și garantarea exercitării depline a drepturilor și libertăților cetățenești reprezintă interese de ordin general în orice societate democratică.
Activitatea organelor administrative cu atribuții jurisdicționale este o garanție a respectării acestor interese, prin activitatea lor fiind controlată respectarea principiului legalității în administrația publică.
Acestor cerințe de ordin general se adaugă cerințele speciale de tehnicitate și specialitate, pe care numai personalul din administrația publică le-ar putea deține. În plus, acesta are la dispoziție și instrumentele specifice de investigare, analizare și control a diferitelor situații care trebuie soluționate prin act administrativ jurisdicțional.
CAPITOLUL IV
PRACTICĂ JUDICIARĂ
Act administrativ fiscal. Contestare. Procedură administrativă specială.
Prin dispozițiile art. 175-188, Codul de procedură fiscală instituie o procedură administrativă specială care, fără a fi calificată drept jurisdicție administrativă, derogă de la normele de drept comun privind procedura prealabilă, cuprinse în art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Din prevederile art. 188 alin. (2) ale Codului de procedură fiscală, conform cărora „deciziile emise în soluționare contestației pot fi atacate la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă”, rezultă că instanța nu poate fi sesizată în vederea exercitării controlului de legalitate asupra substanței măsurilor dispuse decât după finalizarea procedurii administrative prin emiterea unei decizii care să analizeze fondul raportului juridic fiscal.
Î.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal,
Decizia nr. 2352 din 4 mai 2007
Prin acțiunea promovată pe calea contenciosului administrativ la 6 ianuarie 2006, reclamanta S.C. RCI SRL Craiova a chemat în judecată pârâții Ministerul Finanțelor Publice – Agenția Națională de Administrare Fiscală și Direcția Generală a Finanțelor Publice Dolj, solicitând anularea deciziei nr. 204 din 17 noiembrie 2004 și să se constate nulitatea absolută a procesului-verbal nr. 3470 din 21 iunie 2005. Totodată, reclamanta a solicitat suspendarea executării deciziei până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Motivându-și acțiunea, reclamanta a arătat că prin procesul-verbal nr. 3470 din 21 iunie 2005 i s-au calculat, pentru perioada 9 aprilie 2004 – 6 octombrie 2004, obligații fiscale după cum urmează; 5.115.523.826 ROL diferență impozit pe profit, 748.649.655 ROL dobânzi aferente impozitului pe profit, 201.524.317 ROL penalități aferente impozitului pe profit, 3.887.798.106 ROL reprezentând TVA, 641.493.762 ROL dobânzi aferente TVA și 172.743.205 ROL penalități aferente TVA.
Reclamanta a mai arătat că obligațiile fiscale au fost stabilite prin înregistrarea în contabilitate a 27 facturi provenind de la S.C. RC 2000 SRL București și S.C. MI 2000 SRL, societăți pe care reclamanta le-a considerat ca având calitatea de distribuitori ai importatoarei S.C. R&F SRL, livrarea mărfii fiind efectivă, iar înregistrarea în contabilitate făcându-se pe baza notelor de recepție.
Curtea de Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 13 ianuarie 2006, a dispus suspendarea procesului-verbal și a deciziei atacate, până la soluționarea irevocabilă a cauzei, iar prin sentința nr. 720 din 18 octombrie 2006, a admis în parte acțiunea reclamantei, anulând decizia nr. 204 din 17 noiembrie 2005 a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, pe care a obligat-o să soluționeze pe fond contestația împotriva procesului-verbal nr. 3470 din 21 iulie 2005 al Direcției Generale a Finanțelor Publice Dolj.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că, urmare unei note de constatare din 31 martie 2005, s-a efectuat de către Direcția Generală a Finanțelor Publice Dolj un control operativ și inopinat de punctul de lucru al reclamantei situat în Craiova, Str. Câmpului nr.2, verificând activitatea desfășurată în anii 2003, 2004 și 2005.
Cu acest prilej, s-a constatat că în perioada aprilie-octombrie 2004 societatea a achiziționat de la S.C. RC 2000 SRL București și S.C. MI 2000 SRL București cantități de carne de pui și pește congelat, plata efectuându-se prin ordin de plată în contul R&F SRL Sf. Gheorghe. Aceasta s-a înregistrat în evidențele contabile cu 27 facturi provenind de la cele două societăți, care în realitate au fost achiziționate de S.C. S SRL și au fost ridicate de S.C. RC SRL de la distribuitorul autorizat al acestor documente.
În urma controlului efectuat la societatea reclamantă s-a întocmit procesul-verbal nr. 3470 din 21 iunie 2005, înregistrat în registrul unic de control seria nr. 466700 din 20 iunie 2005, poziția 15, în cuprinsul căruia s-a constatat că marfa sosea la reclamantă în autocare frigorifice, fără documente de însoțire, iar primitorul mărfii semna documentele de transport fără a menționa cantitatea primită, conform înțelegerii cu reprezentantul S.C. R&F Sf. Gheorghe, factura trimițându-se ulterior.
Același proces-verbal din 21 iunie 2005 a constatat încălcarea dispozițiilor art. 21 și 145 Cod fiscal, art. 6 din H.G. nr. 831/1997 și art. 6 din Legea nr. 82/1991, stabilindu-se pentru perioada 9 aprilie – 6 octombrie 2004 un impozit pe profit suplimentar de 5.115.523.826 lei și TVA suplimentar în sumă de 3.887.798.106 lei, dobânzi și penalități aferente pentru neplata în termen a acestor sume.
Prin decizia nr. 204 din 17 noiembrie 2005, Agenția Națională de Administrare Fiscală – Direcția Generală de Soluționare a Contestațiilor a anulat măsurile dispuse prin procesul-verbal nr. 466.700 din 20 iunie 2005 privind virarea la bugetul de stat a sumelor reprezentând impozit pe profit 511.552 RON, dobânzi aferente impozitului pe profit 74.865 RON, penalități aferente impozitului pe profit 20.162 RON, TVA 388.780 RON, dobânzi aferente TVA 64.169 RON, penalități aferente TVA 17.274 RON, urmând ca organele de inspecție fiscală să valorifice constatările efectuate prin proces-verbal și să emită decizia de impunere conform legii.
Curtea de Apel Craiova a constatat nelegalitatea deciziei nr. 204 din 17 noiembrie 2005 și, apreciind natura juridică a procesului-verbal nr. 3470 din 21 iunie 2005 din prisma dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. „c” din Legea nr. 554/2004 și art. 41 din Codul de procedură fiscală a concluzionat că acesta reprezintă un act administrativ fiscal și a obligat Agenția Națională de Administrare Fiscală ă soluționeze pe fond contestația împotriva acestuia.
Împotriva sentinței nr. 720 din 18 octombrie 2006, pronunțată de Curtea de Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal au declarat recurs atât reclamanta S.C. RCI SRL Craiova, cât și pârâtele.
Recurenta-reclamantă a criticat sentința în temeiul art. 3041 Cod procedură civilă, arătând că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală și netemeinică pentru că nu a soluționat cauza pe fond, ci a obligat Agenția Națională de Administrare Fiscală – Direcția Generală de Soluționare a Contestațiilor să facă acest lucru.
În acest sens, recurenta-reclamantă a arătat că textele din Codul de procedură fiscală nu reglementează o jurisdicție administrativă, ci o cale administrativă de atac, care presupune posibilitatea organului de soluționare a contestațiilor să revoce actul administrativ atacat, pentru a preîntâmpina un proces.
În condițiile în care procedura prealabilă a fost exercitată, a trimite cauza la autoritatea fiscală pentru a se pronunța pe fondul contestației generează, în opinia reclamantei-recurente, extinderea nejustificată a ciclului procesual, cu încălcarea principiilor contenciosului administrativ și principiului constituțional al accesului liber la justiție.
În motivarea recursului pe care l-a formulat în nume propriu și ca reprezentant al Agenției Naționale de Administrare Fiscală, Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului Dolj a invocat prevederile art. 304 pct. 9 și 3041 Cod procedură civilă, arătând că instanța de fond a reținut în mod eronat că procesul-verbal de control este un act administrativ fiscal.
În raport cu prevederile art. 41 și 83 din Codul de procedură fiscală, recurenta-pârâtă a arătat că singurul act fiscal prin care se pot stabili obligații către bugetul de stat este decizia de impunere și nu procesul-verbal de control, așa cum a reținut instanța de fond.
În opinia autorității fiscale, reclamanta nu a fost prejudiciată prin procesul-verbal de control, nefiind obligată la plata vreunei sume către bugetul de stat și și-a întemeiat această susținere pe prevederile art. 106 și 107 din Codul de procedură fiscală.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, față de recursul pârâtelor, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, că procesul-verbal este un veritabil act administrativ fiscal, întrunind toate condițiile prevăzute de art. 41 din Codul de procedură fiscală și de art. 2 alin.(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Examinând cauza în raport cu motivele de recurs invocate și cu prevederile art. 3041 Cod procedură civilă, Înalta Curte constată că niciunul dintre recursuri nu este fondat.
Prin procesul-verbal nr. 3470 din 21 iunie 2005, Direcția Generală a Finanțelor Publice Dolj a constatat că S.C. RCI SRL datorează bugetului de stat următoarele sume: 5.115.523.826 lei vechi impozit pe profit suplimentar, cu dobânzi aferente de 748.649.655 lei vechi și penalități de întârziere de 201.524.317 lei vechi, precum și TVA suplimentar în sumă de 3.887.798.106 lei vechi, cu dobânzi de 641.493.762 lei vechi și penalități de întârziere în cuantum de 172.743.205 lei.
Contestația administrativă formulată de reclamantă împotriva procesului verbal a fost soluționată de către Agenția Națională de Administrare Fiscală prin decizia nr. 204 din 17 noiembrie 2005, în sensul că au fost anulate măsurile dispuse prin procesul-verbal, privind virarea la bugetul de stat a sumei totale de 1.076.722 lei noi, compuse din sumele menționate mai sus, urmând ca organele de inspecție fiscală să valorifice constatările efectuate prin procesul-verbal și să emită decizie de impunere, conform legii.
În motivarea deciziei s-a reținut, în esență, că sumele datorate bugetului de stat consolidat se stabilesc, în toate cazurile, prin decizie de impunere, care constituie titlu de creanță și este susceptibilă de a fi contestată, la baza deciziei de impunere stând raportul de inspecție fiscală.
Interpretând în acest mod dispozițiile art. 82, 94, 105 și 106 din Codul de procedură fiscală, organul de soluționare a contestației a considerat că nu se mai impune analiza pe fond a cauzei, făcând aplicarea art. 182 alin. (5) din același act normativ, conform căruia „Organul de soluționare competent se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură și asupra celor de fond, iar când se constată că acesta sunt întemeiate, nu se va mai proceda la analiza pe fond a cauzei”.
Practic, pentru un considerent formal, legat de forma și de denumirea actului contestat, Agenția Națională de Administrare Fiscală nu a analizat legalitatea obligațiilor fiscale stabilite în sarcina reclamantei.
Stabilind natura juridică de act administrativ fiscal a procesului-verbal, instanța de fond a interpretat corect prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 corelate cu normele speciale instituite prin art. 41 din Codul de procedură fiscală, care definesc noțiunea de act administrativ fiscal și prin art. 43 din Codul de procedură fiscală, referitor la conținutul și motivarea actului administrativ fiscal.
Decizia de impunere prevăzută de art. 83 și următoarele din Codul de procedură fiscală nu epuizează sfera actelor administrativ-fiscale supuse procedurii de contestare reglementate prin Titlul IX al aceluiași act normativ, art. 175 alin. (1) referindu-se expres la contestarea titlului de creanță și a altor acte administrative fiscale.
Susținerile recurentelor-pârâte, în sensul că procesul-verbal nu stabilește obligații de plată către bugetul de stat și nu prejudiciază interesele legitime ale recurentei-reclamante sunt contrazise de însuși dispozitivul deciziei de soluționare a contestației, în care s-a dispus anularea măsurilor dispuse prin procesul-verbal, privind virarea la bugetul de stat a sumei totale de 1.076.772 lei, pentru care urmează să fie întocmită și decizia de impunere.
În calificarea juridică a unui act, esențială este natura măsurilor dispuse în conținutul său, iar nu forma sau denumirea.
În ceea ce privește recursul reclamantei, care critică sentința sub aspectul nesoluționării cauzei pe fond, Curtea constată că art. 175-188 din Codul de procedură fiscală instituie o procedură administrativă specială care, fără a fi calificată drept jurisdicție administrativă, derogă de la normele de drept comun privind procedura prealabilă, cuprinse în art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Din prevederile art. 188 alin.(2), conform cărora „Deciziile emise în soluționarea contestației pot fi atacate la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă” rezultă că instanța nu poate fi sesizată în vederea exercitării controlului de legalitate asupra substanței măsurilor dispuse decât după finalizarea procedurii administrative prin emiterea unei decizii care să analizeze fondul raportului juridic fiscal.
Stabilirea unor condiții pentru introducerea acțiunilor în justiție nu constituie o încălcarea a dreptului de liber acces la justiție, art. 52 alin. (2) din Constituția României prevăzând că prin lege organică se stabilesc condițiile și limitele exercitării dreptului la acțiune al persoanei vătămate de o autoritate publică.
În consecință, Înalta Curte a respins ambele recursuri ca nefondate.
Decizie de impunere. Contestare. Suspendarea procedurii de soluționare datorită sesizării organelor în drept cu privire la existența indiciilor săvârșirii unei infracțiuni. Condiția existenței unei legături între posibilul caracter infracțional al faptelor și soluționarea contestației administrative.
Față de scopul avut de măsura suspendării prevăzută de dispozițiile art. 184 alin. (1) lit. a) din Codul de procedură fiscală, respectiv clarificarea și eliminarea tuturor bănuielilor privind săvârșirea unei fapte penale a cărei constatare ar avea o directă influență asupra soluției dată în procedura administrativă de soluționare a contestației deciziei administrativ fiscale, faptul că sesizarea organelor de cercetare s-a făcut cu privire la trei dintre furnizorii societății contestatoare și nu față de vreun angajat al acesteia din urmă, nu este de natură să afecteze caracterul legal al luării acestei măsuri.
Necesitatea determinării realității operațiunilor comerciale evidențiate prin facturile emise de către cele trei societăți și evidențiate în contabilitatea contestatoarei, cu efect direct asupra cuantumului obligațiilor bugetare ale acesteia, face ca legătura strânsă dintre posibilul caracter infracțional al faptelor și soluționarea contestației administrative a societății în cauză, să fie pe deplin demonstrată.
ÎC.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal,
Decizia nr. 4461 din 20 noiembrie 2007
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. ACT S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală – Direcția Generală de Soluționare a Contestațiilor anularea parțială a deciziei nr. 282 din 14.12.2006, în ceea ce privește măsura suspendării soluționării contestației formulată împotriva Deciziei de impunere nr.85 din 31.05.2006, pentru suma de 609.059 lei, până la pronunțarea unei soluții pe latura penală, procedura administrativă urmând a fi reluată la încetarea motivului care a determinat suspendarea.
În opinia reclamantei această măsură este nelegală întrucât soluția pe latura penală nu poate avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluției ce urmează a fi dată în procedura administrativă. A mai arătat reclamanta că nu i se poate reține nici o vină pentru faptul că o parte dintre furnizorii săi au avut un comportament fiscal necorespunzător.
Prin sentința civilă nr. 1089 din 24 aprilie 2007, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis contestația formulată de S.C. ACT S.R.L. și a anulat în parte decizia nr. 282 din 14 decembrie 2006 emisă de Agenția Națională de Administrare Fiscală în ceea ce privește măsura suspendării soluționării contestației până la soluționarea laturii penale, obligând intimata să soluționeze contestația.
Instanța de fond a reținut că măsura suspendării procedurii de soluționare a contestației de către autoritatea pârâtă este nelegală, nefiind întrunite condițiile prevăzute de art. 184 alin. 1 lit. b) din Codul de procedură fiscală.
A mai constatat prima instanță că nu s-au făcut acte de urmărire penală împotriva vreunei angajat al societății reclamante, motiv pentru care a apreciat că soluția pe latură penală nu poate avea nici o influență asupra contestației, drepturile și obligațiile fiscale ale reclamantei nefiind influențate de faptele penale săvârșite de persoane străine de societate.
Agenția Națională de Administrare Fiscală a declarat recurs, criticând hotărârea instanței de fond pentru greșita aplicare a legii, respectiv a prevederilor art.184 din Ordonanța Guvernului nr.92/2003 privind C. proc. fisc, ceea ce în opinia sa a condus la pronunțarea unei hotărâri nelegale și netemeinice.
În opinia recurentei – pârâte instanța de fond a reținut în mod eronat că nu se impunea în cauza de față suspendarea soluționării contestației formulate de reclamanta-intimată, pe motiv că nu s-au efectuat acte de urmărire penală împotriva angajaților săi iar soluția dată pe latură penală nu poate avea nici o influență asupra respectivei contestații, întrucât prevederile legale incidente instituie posibilitatea suspendării și în situația în care au fost numai sesizate organele de urmărire penală, fără să fie începută urmărirea penală.
Recurenta-pârâtă a menționat, că există o strânsă interdependență între soluționarea contestației pe cale administrativă și stabilirea caracterului infracțional al faptelor pentru care organele de control au făcut sesizările penale, fiind necesar ca organul de soluționare a contestațiilor să stabilească mai întâi realitatea operațiunilor privind achizițiile de bunuri înregistrate în evidența contabilă a contestației, în condițiile în care organele de control au stabilit ca neductibile cheltuielile aferente mai multor facturi în discuție, datorită faptului că în urma verificărilor efectuate de Direcția Generală a Finanțelor Publice Constanța nu s-a putut stabili realitatea relațiilor comerciale ale reclamantei-intimate cu trei dintre furnizorii săi. Recursul este fondat.
Prin decizia nr.282 din 14.12.2006 emisă de Agenția Națională de Administrare Fiscală – Direcția Generală de Soluționare a Contestațiilor, privind soluționarea contestației formulate de societatea reclamantă S.C. A S.R.L. împotriva Deciziei de impunere nr.85/31.05.2006, s-a reținut cu privire la suma totală de 609.059 lei reprezentând impozit pe profit, cu dobânzi și penalități aferente și TVA plus dobânzi, majorări și penalități aferente, că actele de control încrucișat efectuate de Direcția Generală a Finanțelor Publice Constanța cu privire la furnizorii contestatoarei-reclamante și care stau la baza măsurilor dispuse prin raportul inspecției fiscale și decizia de impunere contestată, au fost înaintate Parchetului de pe lângă Judecătoria Constanța. În cuprinsul aceleiași decizii, amplu motivate, se reține că organele de inspecție fiscală au stabilit ca nedeductibile cheltuielile în sumă de 1.776.199 lei aferente mai multor facturi emise de societățile comerciale SC A&I SRL, SC P&T SRL și SC TC SRL, cu care reclamanta-intimată a avut relații comerciale, întrucât în urma controalelor încrucișate nu s-a putut stabili realitatea relațiilor comerciale cu cei trei furnizori menționați, reținându-se totodată că aceste societăți nu funcționează la sediul declarat.
În aceste condiții s-a solicitat Parchetului de pe lângă Judecătoria Constanța efectuarea de cercetări privind existența elementelor constitutive ale infracțiunii prevăzute de art.12 lit.b) din Legea nr.87/1994 privind combaterea evaziunii fiscale, republicată.
Reținându-se că între stabilirea obligațiilor bugetare cu titlu de impozit pe profit și taxa pe valoare adăugată în sumă totală de 609.059 lei din decizia de impunere nr.85/2006, emisă în baza raportului de inspecție fiscală nr.770043/2006, contestată de reclamantă și stabilirea caracterului infracțional al faptelor săvârșite există o strânsă interdependență, de care depinde soluționarea procedurii administrative în temeiul art.184 din O.G. nr.32/2003, privind Codul de procedură fiscală, republicată, a fost suspendată soluționarea contestației pe cale administrativă, urmând a fi reluată în funcție de soluția pronunțată pe latura penală.
Contrar celor stabilite de către instanța de fond, Înalta Curte reține că măsura suspendării dispusă în cadrul soluționării administrative a contestației formulate de reclamanta-intimată, de altfel amplu motivată, a fost luată cu respectarea și corecta aplicare a prevederilor art.184 din C.proc.fiSC.
Potrivit acestui text de lege menționat și în cuprinsul sentinței atacate, organul de soluționare poate suspenda prin decizie motivată, soluționarea cauzei atunci când organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele în drept cu privire la existența indiciilor săvârșirii unei infracțiuni a cărei constatare ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluției ce urmează să fie dată în procedura administrativă.
Finalitatea acestei norme legale, rațiunea ei sau mai bine spus scopul în care a fost edictată (ratio legis) este aceea de a clarifica și elimina toate bănuielile, respectiv indiciile privind săvârșirea unei fapte penale a cărei constatare ar avea o directă influență asupra soluției date în procedura administrativă, prealabil însă emiterii deciziei administrativ fiscale.
Ceea ce este hotărâtor așadar, este legătura dintre potențialul caracter penal al faptei și soluția organului administrativ, legiuitorul înțelegând să acorde prioritate organului de cercetare penală.
Din această perspectivă împrejurarea reținută de instanța de fond, în sensul că sesizarea organelor de cercetare penală s-a făcut numai cu privire la trei dintre furnizorii societății reclamante nu și față de vreun angajat al acesteia din urmă, este lipsită de relevanță. Legătura strânsă dintre posibilul caracter infracțional al faptelor și soluționarea contestației administrative a reclamantei-intimate constă în necesitatea de a determina realitatea operațiunilor comerciale evidențiate prin facturile emise, înregistrate în contabilitatea contestatoarei, cu efect direct asupra cuantumului obligațiilor bugetare cu titlu de impozit de profit TVA și respectiv majorări de întârziere și penalități aferente reținute în sarcina societății reclamante–contestatoare. După cum s-a arătat deja, organele de control au stabilit ca nedeductibile pentru reclamanta-intimată tocmai cheltuielile aferente facturilor emise de cele trei societăți față de care, incontestabil s-au făcut sesizări pentru cercetări penale, neputându-se stabili certitudinea operațiunilor comerciale
Reținând așadar că în temeiul art.184 alin. (1) din C.proc.fisc. s-a motivat existența legăturii strânse dintre stabilirea potențialului caracter infracțional al faptei săvârșite de cei trei furnizori ai societății reclamante și soluționarea contestației pe cale administrativă a acesteia din urmă, Înalta Curte, în temeiul art.312 C. proc. Civ. a admis recursul, a modificat în tot sentința atacată și în fond a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei cu consecința menținerii măsurii suspendării dispuse de recurentă prin Decizia nr.282/14.12.2006.
CAPITOLUL III
CONCLUZII ȘI PROPUNERI DE
LEGE FERENDA
Așa cum am subliniat și de-a lungul analizei, instituția contenciosului administrativ român are rădăcini adânc înfipte în istoria țării noastre, el apărând la 1864, cănd prin Legea din
11 februarie se înființa Consiliul de Stat ca organ consultativ pe lângă Guvern, ceea ce dovedește că leguitorul nostru de la aceea vreme a acordat o atenție deosebită acestei instituții juridice.
Este binecunoscut faptul că instituția contenciosului administrativ este o instituție fundamentală în orice sistem de drept, aceasta reprezentând intrumentul prin intermediul căruia administrații se pot apăra de abuzurile administrației.
În raport cu fosta Lege nr. 29/1990, actuala Lege nr. 554/2004 a reprezentat un pas important în dezvoltarea instituției contenciosului la noi în țară.
În contextul în care în practica judiciară au fost semnalate importante deficiențe normative s-au impus anumite modificări a dispozițiilor legii, modificări ce au intevenit prin intarea în vigoare a Legii nr. 262/2007. În esență acest act normtiv reprezintă un act normativ de o importanță deosebită pentru consolidarea oricărui stat de drept.
Însă, cum nicio reglementare nu este perfectă se impune apreciza că instituția contenciosului adminbistrativ poate fi îmbunătățită prin raportare atât la jurisprudență, cât și la doctrină.
Este important a preciza că ar trebui luat în seamă, în eventualitatea modificării legii contenciosului administrativ, adaptarea legii națioanle la dreptul european și asta pentru că, alături de o reformă a structurilor administrative interne, este obligatoriu să se procedeze la o perfecționare continuă pe plan legislativ.
Administrația publică trebuie să își manifeste puterea decizională în limitele stabilite de lege, fără a da dovadă de exces de putere și fără a leza drepturile și interesele legitime ale cetățenilor.
Atunci când sunt destinatarii unor acte administrative ilegale, justițiabilii trebuie să recurgă la norme procesuale clare și previzibile, în măsură să le asigure o protecție directă și eficientă în fața abuzurilor administrației.
Regulile procedurale consacrate de Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007 a avut în vedere standardele procesului, prezente în convențiile internaționale la care România este parte.
Prin modificările și completările Legii nr. 554/2004 s-a avut în vedere consolidarea și sporirea garanțiilor procesuale, deoarece lipsa egalității de tratament juridic în raporturile administrative trebuie compensate cu existența unor garanții suprimentare, care trebuie să se regăsească consacrate în mod expres în lege.
BIBLIOGRAFIE
Doctrină
Clipa, C. Jurisdicțiile speciale administrative, Teză de doctorat, Universitatea Babeș-Bolzai, Cluj-Napoca, 2004;
Cosma, D. Teoria generală a actului administrativ, Editura Științifică, București 1969;
Dragoș, D. C. Procedura contenciosului administrativ, Editura All Beck, București 2002;
Drăganu, T. Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București 1959;
Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, 2002;
Ivanoff, I.V Contenciosul administrativ, conform Legii nr. 554/2004, Editura Bibliotheca, Târgoviște 2011;
Petrescu, R. N. Drept adminsitrativ, vol.I, Editura Cordial Lex, Cluj-Npaoca 1997;
Prisăcariu, V. Contenciosul administrativ român. Editura All, București 2001;
Santai, I. Drept administrativ și știința administrației, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2000;
Trăilescu, A. Drept administrativ. Tratat elementar, Editura All Beck, București 2002;
Vedinaș, V. Introducere în Dreptul contenciosului administrative, Editura Fundației România de Mâine, București 1999;
Articole din reviste de specialitate
A. Iorgovan, Comentariu privind unele puncte de vedere referitoare la Propectul Legii contenciosului administrativ, în Revista de Drept public nr. 3/2004;
N. Scutea, M. Popa, Unele controverse doctrinare privind legea conteciosului administrativ la un an de la intrarea în vigoare, Revista de Drept public nr. 2/2006;
Legislație internă și internațională
*** Constituția României din 1991
*** Constituția României revizuită 2003
*** Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, actualizată
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Contencios Administrativ (ID: 112679)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.