Comparatie Intre Administrația Publică Locală din Franța Si Austria Asemanări Si Deosebiri

=== 6c0c26019ba9f63df843639d6e13ef8839daff34_665227_1 ===

COMPARAȚIE ÎNTRE ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ DIN FRANȚA ȘI ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ DIN AUSTRIA

1.1 Delimitări

Este bine cunoscut faptul că în topul atributelor caracteristice societăților democratice se poziționează administrațiile publice locale, acestea cunoscând în ultimele decenii o serie întreagă de procese reformatoare, ce au determinat, printre multe altele, și apariția diverselor idealuri dedicate guvernărilor democratice.

Așa se face faptul că, diversele măsuri reformatoare, ce au fost incluse pe fondul unor contexte politice diferențiate, au avut în vedere, în principal, o redefinire a structurilor statului, cu mențiunea că direcțiile proceselor reformatoare sunt diferite de la un caz la altul, în funcție de diversele particularități economice, istorice, geografice, dar și politie ale statului în cauză, acestora adăugându-li-se nivelul de dezvoltare al sistemelor administrative locale, ca și nivelul de centralizare al puterii ori, după caz, a nivelului de descentralizare.

De-a lungul timpului, s-a remarcat faptul că prin intermediul societății administrative poate fi cuantificată și măsura în care sistemul administrației publice se dovedește a fi penetrabil în raport cu mediul social, în funcție de nivelul de penetrabilitate reușindu-se delimitarea compatibilității (respectiv a incompatibilității) acestuia cu vastul domeniul al societății globale.

În ceea ce privește eventualul raport al incompatibilității sesizate între societatea globală și sistemul administrației publice, acesta poate fi determinat, în principal, de o imposibilitate de adaptarea administrațiilor locale la diversele cerințe ce sunt sesizate la nivelul mediului social.

În situația existenței unei compatibilități între societate și sistemul administrației publice, aceasta se datorează, printre altele, și modului în care administrația publică locală și centrală reușesc să își auto-regleze diversele structuri, ca și complexul acțiunilor, prin prisma totalității nevoilor regăsite la nivelul societății.

Acesta reprezintă, de altfel, și principalul motiv pentru care se impune, în permanență, o cunoaștere complexă și eficientă a tuturor necesităților ce se regăsesc în cadrul sistemului social global.

În acest context, se remarcă faptul că în topul atributelor caracteristice oricărei societăți de tip democratic se poziționează administrația publică locală, aceasta reușind să se confrunte în ultimii ani cu numeroase procese de tip reformator, acestea reușind să determine apariția unui complex de idealuri dedicate guvernărilor democratice.

Se impune a se menționa și faptul că diversele măsuri reformatoare, ce au fost introduse în cadrul contextelor politice distincte, au vizat, în principal, o redefinire a diverselor structuri ale statului, cu mențiunea că direcțiile aferente tuturor acestor structuri sunt diferite, ele fiind în mod direct influențate de o serie de factori, dintre care enumerăm doar:

Totalitatea particularităților economice sesizate la nivelul fiecărui stat

Ansamblul particularităților politice, istorice, dar și geografice ale statului respectiv

Nivelul de centralizare, respectiv nivelul de descentralizare

Gradul de dezvoltare al respectivului sistem administrativ local

În ciuda acestor aspecte, se remarcă faptul că pot fi subliniate nu doar elementele comune regăsite în cadrul diverselor reforme ale puterii locale, ci și elementele distincte, aspecte ce se vor regăsi în cuprinsul prezentului document, ce se dorește a fi o paralelă-analiză realizată între administrația publică din Franța și administrația publică din Germania.

Se pot remarca, astfel:

Natura restructurării sistemului administrației locale, prin intermediul modificării diverselor structuri de la nivel teritorial

Procesul de reorganizare al sistemului administrației locale

Reformele financiare

Procesul de repartizare al competențelor în cadrul diverselor nivele ale administrației locale

În plus, se mai pot preciza și diverse alte elemente, cum ar fi:

Procesul determinării rolului funcționarului public

Determinarea statutului funcționarului public, la nivel distinct al administrației

Modalitățile dedicate dezvoltării diverselor servicii publice

Crearea organelor din administrația publică avându-se în vedere ca acestea să fie cu adevărat necesare în cadrul procesului dedicat realizării diverselor sarcini specifice

Evitarea creării instituțiilor ce nu-și regăsesc utilitatea la nivelul administrației locale

Îmbunătățirea diverselor structuri compartimentale din cadrul administrației publice, în așa fel încât instituțiile acesteia să aibă capacitatea de a îndeplini, diversele sarcini avute în vedere, la un nivel net superior

O atenție specială se impune a fi acordată funcționarilor din instituțiile publice ale statelor europene, care prin intermediul activităților derulate la locul de muncă, reușesc să definească o adevărată cultură organizațională, ce este determinată de diversele circumstanțe sesizate în administrațiile publice locale din statele europene.

Încă de la finele secolului trecut s-a remarcat un interes aparte pentru dimensiunea europeană specifică administrației publice, ca și pentru diversele modificări administrative, legislația europeană suferind de-a lungul timpului numeroase modificări datorate în principal programului pieței comune, ce a impus diversele ajustări la nivelul legislațiilor naționale.

O abordare interesantă privind raporturile existente între administrațiile publice ale statelor europene și procesul integrării europene a acestora este regăsită în cadrul lucrării „L’Europe des Administrations”, în conținutul acesteia reușindu-se evidențierea impactului pe care l-au avut asupra procesului dedicat elaborării diverselor politici la nivelul Uniunii Europene structurile administrative ale statelor europene, acestora adăugându-li-se și numeroasele provocări și presiuni privind adaptarea administrațiilor statelor europene, începând cu anul 1992.

1.2 Administrația publică locală din Franța versus administrația publică locală din Austria

Se cunoaște faptul că, în cadrul Uniunii Europene, Austria se constituie, alături de Belgia și Germania, într-un stat federal, în interiorul căruia legislația specifică regiunilor, comunităților și landurilor nu este secundară legislației determinate de guvernul federal, în vreme ce Franța este un stat unitar descentralizat (alături de Olanda și de Țările Scandinave), ce se remarcă prin trei nivele administrative (exceptând guvernul central), respectiv comune, departamente și regiuni.

La nivel european, se remarcă deseori citarea modelului administrativ al Franței (alături de cel al Marii Britanii și Germaniei), acesta nereușind însă să se constituie într-un arhetip al sistemelor de guvernare regăsite în zona vestică a continentului european. Nu același lucru se poate spune despre sistemul administrativ regăsit în Austria, care a reușit să determine de-a lungul timpului numeroase influențe în zona statelor europene centrale, ca și în partea nordică a Italiei, acesta diferențiindu-se de sistemul existent pe teritoriul Germaniei.

Mai precis, la nivelul Franței se remarcă existența unei organizări administrative locale ce este structurată, așa cum deja s-a menționat, pe mai multe nivele, respectiv:

Comuna – ce poate să fie rurală sau urbană, este apreciată ca fiind unitatea de bază în cadrul organizării administrativ teritorială, ea fiind nivelul al treilea al administrației locale

Departamentul – este perceput ca fiind un eșalon al dreptului comun, respectiv structura administrativă ce este intermediară regiunii și comunei

Regiunea – se constituie în acea structură administrativă ce realizează legătura atât între stat și comune, cât și între stat și departamente

De cealaltă parte, Austria are în componența sa provinciile, în interiorul cărora funcționează un guvern, colectivitățile locale putând să stabilească, prin intermediul administrațiilor provinciilor o serie întreagă de reguli de guvernare, acestea neintrând în contradicție cu diversele reguli generale existente la nivel federal.

În plus, în statul austriac, districtul se constituie într-o circumscripție administrativ-teritorială, ce este perceput ca fiind nivelul deconcentrării nu doar pentru land, ci și pentru federație, în vreme ce diversele colectivități locale ori comunele beneficiază de o autonomie administrativă, ele bucurându-se și de competențe proprii, prin intermediul autorităților reprezentative.

În cuprinsul prezentei comparații se impune a se menționa și faptul că sistemul administrativ regăsit pe teritoriul francez s-a bazat, în ultimul secol și jumătate, pe utilizarea așa numitului concept al descentralizării funcționale la nivelul diverselor structuri organizaționale, acestea având personalitate juridică distinctă în raport cu personalitatea juridică a administrațiilor locale, cea a administrațiilor regionale, dar și în raport cu personalitatea juridică a statului.

Se impune a se remarca faptul că aceste instituții (denumite „établissements publics”) își regăsesc echivalentul în Germania (respectiv „öffentliche Anstalt”), ele nefiind sesizate pe teritoriul Regatului Unit al Marii Britanii și nici pe teritoriul Austriei.

În ceea ce privește gradul autonomiei manageriale, acesta este destul de diferit la nivelul diverselor organizații publice, diferențele fiind determinate, în general, de totalitatea detaliilor specifice legilor, ca și regulamentelor remarcate la nivelul fiecărui organism, legi și regulamente ce trebuie respectate.

În plus, gradul de autonomie este direct influențat de totalitatea puterilor de scrutin ce le sunt atribuite diverșilor oficiale care activează în domeniul dedicat politicilor publice din cadrul ministerelor considerate a fi relevante. Iar prin prisma „întregului” se remarcă faptul că administrația statului francez nu se poate reduce la modelul ierarhic simplu aferent ministerelor.

Cu toate acestea, sistemul administrației publice din Franța, spre deosebire de sistemul administrației publice din Austria, a reușit să se constituie într-un adevărat model pentru standardul european al organizării administrației, care are la bază organizarea ierarhică de tip integrat, regăsită de regulă în organizarea departamentelor ori a ministerelor.

Modelul, deseori denumit „modelul Weberian al administrației”, a reușit să determine de-a lungul timpului numeroase confuzii, datorită faptului că induce falsa idee a modelului de tip prescriptiv, ce are la bază o intenție, conturată de Max Weber în urmă cu un secol, în condițiile existenței statelor moderne de dimensiuni apreciabile.

În cadrul modelului inițial descris analitic, diversele nivele ierarhice începeau cu un om politic amplasat în vârful piramidei, terminându-se cu nivelele inferioare, ce corespundeau funcționarilor din ultimele trepte ierarhice.

Se remarcă faptul că, la modul general, conceptul avea la bază separarea de tip vertical, în funcție de respectivele zone ale politicii publice, mai precis la nivelul aceluiași minister, dar și între ministere. O astfel de structură organizațională poate funcționa în baza unei delimitări clare a diverselor linii ierarhice de la nivelul autorității, atât în domeniul nivelului ce vizează abordarea unei decizii, cât și nivelul dedicat modului în care se raportează deciziile.

În plus, funcționalitatea acestei structuri se realizează și avându-se în vedere sistemul puterilor dedicate sancționărilor disciplinare, ca și al controlului parlamentar dedicat acțiunilor diverșilor oameni politici ce sunt poziționați în fruntea piramidelor anterior menționate.

Sistemul a reușit să determine o serie întreagă de complemente de tip natural, cum ar fi principiul dedicat răspunderii guvernului, ca și răspunderii ministerelor aferente în fața Parlamentului, în paralel cu garantarea unui anonimat al funcționarilor ce activează la baza respectivei piramide.

În plus, se remarcă existența unui sistem al informării caracterizat de o coerență deosebită, acesta având capacitatea de stoca diversele informații la nivelul intern al respectivelor ministere, cu mențiunea că respectiva răspundere decizională dedicată acțiunilor ce sunt întreprinse de personalul din subordine rămâne la latitudinea respectivului ministru.

Se sesizează și faptul că, în ciuda faptului că acest model vizează modelul generic specific sistemului administrației publice, acesta nu a reușit să determine inexistența diverselor structuri publice autonome (așa cum acestea sunt denumite pe teritoriul francez – „établissements publics”), acestea fiind caracterizate de funcții precis determinate.

Cu toate acestea însă, sistemul dispunea de o logică generală regăsită la nivelul ierarhiei specifice, ce se reflecta și la nivelul compozițiilor aferente acestor structuri (mai precis a Consiliilor Directoare), ca și în mediul general specific diverselor legi și reglementări, respectiv de tipurile respectivelor persoane poziționate în funcții cheie.

De cealaltă pare, în Austria, se remarcă faptul că districtul se constituie într-o circumscripție de tip administrativ teritorială, ce este percepută ca fiind un adevărat nivel al deconcentrării nu doar pentru land, ci și pentru federații. În ciuda faptului că districtul de nu se bucură de personalitatea juridică a dreptului public, în cadrul conducerii acestuia se remarcă existența unei componențe din sfera dreptului administrativ.

Tot în Austria, se remarcă faptul că totalitatea comunelor se constituie în colectivități locale ce au personalitatea juridică a dreptului public. Acestea, la rândul lor, beneficiază de autonomia administrativă, ele exercitându-și diversele atribuții prin intermediul autorităților reprezentative.

Demn de menționat este faptul că aceste comune de pe teritoriul austriac se supun regulii auto-administrării, ele dispunând și de competențe proprii, în condițiile în care respectivele materii nu sunt rezervate în mod expres autorităților federale ori celor provinciale.

Spre deosebire de Franța, în Austria evoluția principiului dedicat descentralizării își are origine încă din perioada imperiului austro-ungar, o anumită autonomie a colectivităților locale fiind recunoscută în conținutul legii din anul 1862, dedicată comunelor. Cu toate acestea, momentul determinant în domeniul descentralizării administrației publice din Austria își găsește reprezentarea în conținutul Constituției Austriei din anul 1920, în cadrul textului constituțional fiind regăsit principiul autonomiei comunale.

Ulterior, în perioada celei de-a doua deflagranții mondiale, regimul nazist reușește să suprime autonomia locală, aceasta fiind restaurată abia după restaurarea republicii. După câțiva ani, mai precis în cursul anului 1962, se produce și o revizuire a textului constituțional, în conținutul acestuia regăsindu-se aprofundarea autonomiei locale.

În cursul anului 1985, prin intermediul Cartei europene a autonomiei locale se reușește punerea la baza respectivei autonomii locale a principiului subsidiarității, regăsit la nivelul dreptului comunitar, având semnificația regulatorului de competență, în situația existenței unei concurențe între competențele naționale și cele comunitare.

Ca urmare a intrării în vigoare a respectivei Carte europene a autonomiei locale, în conținutul căreia se regăsește și înscrierea principiului subsidiarității (cu mențiunea că textul de lege nu face această precizare strictă), acesta începe să fie receptat treptat în cadrul dreptului public intern de la nivelul statelor semnatare, respectiv ca principiul dedicat repartizării diverselor atribuții administrative între periferie și centru.

Prin intermediul acestui principiu s-a reușit impunerea plasării tuturor acestor atribuții la un nivel cu mult mai apropiat cetățenilor, având capacitatea exercitării acestora în condiții cât mai corespunzătoare.

Se remarcă astfel faptul că nu se mai impune asumarea de către nivelul superior decât a totalității atribuțiilor ce, urmare a naturii, amplorii, ca și a diverselor cerințe de eficiență și eficacitate de exced posibilităților aferente nivelelor inferioare, cu mențiunea că puterea politică este căreia îi revine această apreciere.

Așa cum deja s-a menționat în cuprinsul prezentei lucrări, o atenție deosebită se impune a se acorda funcției publice, așa cum aceasta se regăsește în cadrul celor două administrații publice locale ce se constituie în subiect de analiză.

Astfel, la o simplă analiză a literaturii de specialitate, se poate sesiza faptul că, în ciuda faptului că definirea acestei noțiuni se poate constitui într-un proces facil, prin prisma noțiunilor regăsite la nivelul diverselor sisteme de drept ale Uniunii Europene, noțiunea exactă a termenilor nu poate fi regăsită cu fidelitate, tocmai în contextul dificultății dedicate realizării unor traduceri cât mai exacte.

Spre exemplificare, în cazul Franței, noțiunea funcției publice, respectiv fonction publique este exemplificată prin intermediul noțiunii civil service, respectiv a serviciului civil, la nivelul Regatului Unit al Marii Britani, în vreme ce pe teritoriul austriac acesta este regăsită în termenul offentlicher Dienst, ce se constitui într-un serviciu public.

Se remarcă, de asemenea, faptul că funcția publică se dovedește a fi aproximativ sinonimă personalului administrativ, în state precum Belgia, Portugalia, Spania, Irlanda, Grecia, Olanda, dar și în Franța, în vreme ce în alte state ale Uniunii Europene, printre care Luxemburgul, Germania, dar și Austria se constată o anumită delimitare la nivelul funcționarilor ce au statutul dreptului public și diverșii lucrărilor și angajați din cadrul administrației publice locale, aceștia supunându-se diverselor reguli ale dreptului.

Realizând analiza principalelor reglementări dedicate funcției publice, ca și funcționarilor publici la nivelul diverselor state ale Uniunii Europene, pot fi sesizate o serie întreagă de asemănări semnificative, dar și deosebiri, procesul dedicat identificării comparațiilor existente între diversele modalități prin intermediul cărora state precum Franța și Austria înțeleg să își instituie normele specifice ce sunt aplicabile nu doar funcției publice, ci și funcționarilor publici fiind de natură a stabili existența unui anumit model considerat a fi ideal în definirea, respectiv reglementarea funcției publice.

Demn de menționat în finalul prezentei lucrări este faptul că, în situația existenței acestui model, acesta poate fi implementat în marea majoritate a sistemelor administrative locale de la nivelul spațiului european comun, cu precădere în cadrul sistemelor ce și-au propus realizarea unor reforme semnificative în domeniu dedicat funcției publice, respectiv al funcționarilor publice.

Așa se face faptul că la nivelul administrației publice locale din Franța, o atenție deosebită este acordată naturii contractuale dedicate funcției publice, prin intermediul jurisdicției caracteristice Consiliul de stat din această țară reușind să stabilească modalitatea determinării a caracterului administrativ specific diverselor contracte de angajare pentru întreg personalul regăsit în administrația publică.

Mai precis, prin intermediul unor decizii rămase celebre (acestea datând din anul 1954) s-a reușit statuarea caracterului administrativ, ca și determinarea calității agentului public în cadrul diverselor contracte ce le conferă persoanelor incluse în categoria personalului angajat așa numita funcție a participării directe la executare serviciului administrativ, respectiv a executării propriu zise a acestuia.

La nivel doctrinar, acest aspect s-ar putea transpune în existența contractelor ce le încredințează respectivilor agenți diversele funcții ce corespund specialității respectivului serviciu public.

În cadrul statului francez, în ciuda faptului că diversele tradiții ce privesc funcția publică s-au remarcat anterior derulării celebrei Revoluții franceze din anul 1789, iar pe parcursul anilor Camerele Parlamentului au reușit să examineze periodic o serie întreagă de propuneri din sfera legislativului, abia în cursul anului 1946 s-a reușit adoptarea primului statut dedicat funcției publice, la nivel oficial.

La polul opus se poziționează Austria, care fiind cunoscută drept stat federal, se remarcă prin numărul redus al funcționarilor publici ce sunt angajați la nivelul diverselor agenții federale, ca și al guvernului federal.

Astfel, se remarcă realizarea unei distincții clare între funcționarii ce sunt supuși statutului dreptului public de tip unilateral și lucrătorii, respectiv angajații pe bază de contract.

Mai precis, această distincție are la bază diferențele sesizate între funcțiile publice, mai precis numai funcționarii publici au posibilitatea de a exercita diversele prerogative ale puterii publice ori atribuțiile dedicate satisfacerii interesului general, impunându-se ca aceste funcții să fie asumate de către respectivii funcționari publici, în situația în care activitățile derulate se caracterizează printr-un caracter de tip permanent.

În acest context, pe bună dreptate se poate susține că la nivelul fiecărui stat al Uniunii Europene se poate regăsi statutul juridic ce le este particular diverșilor funcționari publici, acesta fiind supus totalității regulilor aferente dreptului public, el incluzând totalitatea dispozițiilor legislative, ca și pe cele regulamentare. Acest statut juridic ce le este particular funcționarilor publici se constituie în dreptul funcției publice, ce este distinct în raport cu dreptul muncii.

În cadrul dreptului din Franța, se remarcă faptul că stagiarii nu au calitatea de funcționari publici, acestora nefiindu-le aplicabil statului general aferent funcției publice, ci numai anumite reguli speciale.

Cu toate acestea, noțiunea stagiarului nu se dovedește a fi specifică dreptului francez în exclusivitate, în cele mai multe dintre statele Uniunii Europene impunându-se necesitatea realizării unei anumite perioade de stagiu înaintea numirii efective în funcțiile publice respective.

Cu excepția Franței (dar și a Portugaliei și Spaniei), în cele mai multe dintre statele Uniunii Europene (incluzând și Austria) stagiarii sunt percepuți a fi funcționari publici, ei bucurându-se de toate prevederile acestui statut, exceptându-l pe cel aferent garantării funcției publice.

Se remarcă faptul că în Austria, cel puțin la modul formal există o serie întreagă de tipuri ale funcțiilor publice, fiecare dintre acestea fiind specifice landurilor existent, acestora adăugându-li-se și funcțiile publice federale.

Cu toate acestea, se remarcă existența unor similitudini între statutul funcțiilor publice federale și respectivele dispoziții-cadru ce determină conformarea respectivelor statute ale landurilor. În plus, funcționarii publici, sub prisma juridicului, sunt integrați respectivei funcții publice din cadrul landului din care aceștia fac parte.

De cealaltă parte, în Franța se realizează distincția clară dintre funcțiile publice ce sunt supuse legii dedicate drepturilor funcționarilor publici, ca și obligațiilor acestora și magistrații și militarii ce se supun, fiecare dintre aceștia diverselor reglementări specifice.

La nivelul statului francez, se remarcă faptul că statutul aferent funcției publice se constituie într-o codificare a principiilor, urmare a existenței acestui statut reușindu-se evitarea eventualelor confuzii realizare între un agent și respectiva funcție pe care acesta o reprezintă.