Capacitatea Administrativa

Conform definiției consființite prin normele juridice de la noi, capacitatea administrativă este definită ca fiind ”ansamblul resurselor materiale, instituționale si umane de care dispune o unitate administrativ-teritoriala, precum si acțiunile pe care le desfasoara aceasta pentru exercitarea competentelor stabilite prin lege.”

Resursele umane sunt valoroase, rare, dificil de imitat și, relativ, de neînlocuit.

Toate celelalte resurse ale organizației sunt, de asemenea, importante și utile, însă resursele umane și managementul lor sunt foarte importante și valoroase deoarece resursele umane sunt singurele capabile să producă și să reproducă toate celelalte resurse aparținând unei organizații.

Eficiența și eficacitatea unei organizații este decisiv determinată de calitatea oamenilor pe care îi are organizația, oamenii fiind resursele active pentru că posedă potențial, experiență, pasiune și creativitate, ceea ce înseamnă factori dinamici și activi care sporesc calitatea activităților desfășurate.

De aceea, având în vedere că o organizație nu poate exista fără oamenii săi, acestea trebuie să știe să-și asigure personalul necesar, să îl motiveze și să-i dezvolte potențialul, creând astfel o relație angajator-angajați bazată pe loialitate și respect reciproc.

Oamenii pot fi considerați pe bună dreptate bunul cel mai de preț al unei organizații ( "Omul sfințește locul” ) pentru că ei dețin potențialul uman necesar pentru a crea bunuri materiale și spirituale de valoare superioară, care să satisfacă cerințe noi sau să răspundă mai bine unor cerințe vechi.

Oamenii proiectează, recrează și realizează bunuri și servicii, controlează calitatea, alocă resurse, iau decizii și stabilesc sau elaborează obiective și strategii.

CAPITOLUL 1. DOMENIUL CUNOASTERII STIINTIFICE

Conform teoriei, capacitățile administrative sunt definite ca fiind un set de abilități și competențe ale autorităților publice, astfel încât acestea să poată elabora, facilita implementarea și soluționarea unor problematici de interes public. Aceste capacități includ:

Capacitatea de executare – se referă la resursele implicate pentru realizarea de activități în interes public, de la servicii până la unele activități coercitive (cum ar fi cele de poliție sau colectare de taxe).

Capacitate de reglementare-implementare – abordează controlul și supravegherea activităților, cum ar fi telecomunicațiile, infrastructura sau procesele educaționale implicate. Acestea determină prezența unor structuri care elaborează standarde și norme în domeniu cu un aparat administrativ adaptat care asimilează și impune respectarea acestora.

Capacitatea de coordonare constă în abilitatea de a aduce entități separate la un acord comun în scopul obținerii de rezultate cu privire la rezolvarea problemele comune.
Capacitatea de analiză se adresează cerințelor cu privire la previziunile și de datele prin care se elaborează și apreciază măsuri, în scopul diminuării factorilor de incertitudine care pot influența punerea în fapt a politicilor publice implementate sau rezultatele finale ale implementării lor.

Definirea conceptului de politici publice este însă elementul central al acestui capitol, capacitatea administrativă fiind un concept derivat și mult mai bine definit de către teorie sau prin acte ale legislativului. Forma originală, provenind din limba engleză (publicpolicy) a fost preluată prin filieră franceză pentru a nu exista confuzii cu noțiunea de politică în sensul mai larg al acesteia.

O definiție semnificativă, concisă, îi aparține lui Thomas Dye. Politicile publice sunt „tot ceea ce o administrație decide să facă sau nu”. După W.I. Jenkins politicile publice sunt „un set de decizii intercorelate luate de un actor politic sau de un grup de actori în ceea ce privește selectarea scopurilor și mijloacele de atingere a lor într-o anumită situație în care aceste decizii ar trebui să fie, în principiu, în puterea de a le aduce la împlinirea acelor actori”.

Conform A.Miroiu o politică publică este ”o rețea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor și a resurselor alocate pentru atingerea lor în situații specifice”. Conform M. Profiroiu, o politică publică reprezintă deci un ansamblu de măsuri luate de către o autoritate legală și responsabilă care vizează îmbunătățirea condițiilor de viață ale cetățenilor sau conceperea unor măsuri de stimulare a creșteriie economice.

Elementul-cheie identificat al tuturor definițiilor de mai sus, ca și a altora, este conceptul de ”decizie”. Acest element duce la caracterizarea politicilor publice ca fiind sunt un proces complex, cu diferite entități participante, o multitudine de decizii, interconectivitate cu alte acte similar trecute, prezente sau viitoare și cu rezultate diferențiate pentru beneficiarii finali.

Procesul care definește o politică publică poate fi segmentat în mai multe etape, conform Howlett și Ramesh:

Identificare aproblemei de soluționat;

Formularea politicilor și a opțiunilor multiple;

Luarea deciziilor;

Implementarea deciziilor;

Evaluarea, fază în care administrația și alți factori competenți implicați monitorizează rezultatele, existând posibilitatea ca politica să fie reformulată.

Termenul de analiză de politici publice, apărut încă din1958, datorită lui CharlesE. Lindblom, a fost anticipat încă din 1951 de către Harold Lasswell încă din 1951, în lucrarea sa The Policy Orientation.

Analiza politicilor publice are mai multe definiții:

Disciplina care folosește multiple metode de cercetare și de argumentare pentru a produce și a transforma informația relevantă pentru politici care poate fi utilizată în contexte politice pentru a rezolva probleme publice;

O artă și o capacitate: e o artă pentru că solicită intuiție, creativitate și imaginație pentru a identifica, defini și construi soluții pentru probleme; și este o capacitate, pentru că solicită stăpânirea unei cunoașteri metodologice, tehnice și interdisciplinare în domenii care merg de la economie la drept și la politică, la comunicare, administrație și management. Pe scurt, este o abordare orientată spre beneficiar.

Analiza politicilor reprezintă un alt mod de abordare a procesului de realizare a politicilor. Există două mari tipuri în care ea se poate realiza:

ca analiză a politicilor în sine: o activitate de cercetare teoretică,vizând în principal studierea, înțelegerea teoretică a procesului de realizare a politicilor;

Analiza modului în care e determinată o politică publică: Cum este făcută politica? De ce este preferată o anumită opțiune? Când se produce această alegere? Pentru cine se face alegerea?

Analiza conținutului politicii: descrierea politicii și a caracteristicilor particulare ale acesteia, a modului în care interacționează (se completează/se opune) cu alte politici, critica politicii;

Monitorizarea și evaluarea politicii: activitatea de examinare a modului în care politicile sunt aplicate, prin comparația directă cu scopurile și obiectivele propuse și prin cuantificarea impactului, într-un dublu sens: atât impactul politicii asupra problemei de rezolvat, cât și potențialele efecte perverse neanticipate.

ca analiză preliminară în scopul utilizării acesteia în procesul de elaborare a politicilor: o activitate practică (de multe ori solicitată de un beneficiar),care vizează soluționarea unei probleme concrete.

Informații în susținerea politicii: identificarea acelor informații folositoare însusținerea politicii (contexte în care este abordată o anumita politică), cu scopul precis de a contribui la formularea, elaborarea și implemen- tarea politicii ca atare;

Susținerea politicii: totalitatea încercărilor articulate (cercetări, argumente etc.)de a influența agenda politică. Transferul de rol se poate aplica, în acest caz, atât analistului politic (care devine actor atunci când reușește să influențeze agenda politică), cât și actorului politic, care devine analistul propriei politici.

Carl V.Patton și David S. Sawicki reușesc o structurare a analizei politicilor publice ca pe un proces cu 6 pași: definirea problemei, determinarea criteriilor de evaluare, identificarea unor politici alternative, evaluarea alternativelor, compararea lor și evaluarea rezultatelor.

1. Verificarea, definirea și detalierea problemei. Se realizeză prin consultarea reprezentanților autorizați ai tuturor părților implicate.

2. Stabilirea criteriilor de evaluare. Stabilirea criteriile de comparație în acest sens este de o maxima importanță. Aspecte cum ar fi costurile și beneficiile, eficacitatea, eficiența, echitatea, legalitatea, posibilitatea de realizare, precum și acceptabilitatea din punct de vedere politic sunt fundamentale în evaluare.

3. Identificarea unor politici alternative. Menținerea status quo-ului este și ea considerate o alternativă. În această fază nu este importantă neomisiunea niciunei soluții posibile, verificate sau nu în circumstanțe anterioare sau de diferiți alți beneficiari.

4. Evaluarea politicilor alternative. Este faza în care strategiile sunt elaborate din alternative semnificative, informații suplimentare fiind deseori necesare. Diferitele nivele de influență asupra problemei, economic, social sau politic, pot fi analizate în mod cantitativ sauc alitativ, astfel încât să putem vedea ce costuri și ce beneficii ne aduce fiecare alternativă.

5. Compararea politicilor. Ierarhizarea opțiunilor, luând în considerare fiecare criteriu (și în mod esențial latura politică și aspectele socio-economice) este aici elementul determinant.

6. Monitorizarea politicii implementate. Este pasul care furnizează date despre viabilitatea politicilor. Prin monitorizarea continuă ne putem asigura de acestlucru, dar și dacă politica trebuie continuată, modificată sau încheiată.

Cercetarea intervine cu prioritate la pasul 4 (evaluarea politicilor alternative) și la pasul 6 (monitorizarea politicii implementate).Pasul 5 (compararea politicilor) este cel care este atributul intrinsic legat de decizie, cuvântul-cheie întâlnit în toate definițiile politicilor publice.

Evaluarea programelor nu este totuna cu analiza politicilor publice. Diferențele pot fi rezumate astfel:

Cuvântul „public”, din analiza politicilor publice, conduce spre un accent mai mare pe criteriul politic;

Nu toate programele care sunt analizate sunt programe publice;

În analiza politicilor publice se insistă mult pe decizie;

politică publică poate cuprinde mai multe programe, un program putând fi expresia unei politici anume;

Pe baza evaluărilor unuia sau a mai multor programe poate fi inițiată o politică;

În general evaluarea programelor se face pe parcursul sau după încheierea unui program, analiza politicilor publice se face deseori înainte de elaborarea și punerea în practică a politicii.

Proiectele reprezintă unitatea cu gradul cel mai scăzut de generalitate. Elementele esențiale ale unui proiect sunt: scopul, obiectivele, actorii implicați (inițiatori, beneficiari direcți și indirecți, finanțatori etc.) activitățile, calendarul, resursele și efectele multiplicatoare. Proiectele pot fi inițiate și implementate de diferite entități printre care: instituțiile administrației publice, organizațiile non-guvernamentale și chiar firmele din sfera privată.

De regulă proiectele reprezintă punerea în aplicare a obiectivelor specifice ale unor programe. Programul este unitatea cu gradul de generalitate mai ridicat decât proiectul, însă cu o structură asemănătoare. Implementarea unui program se realizează prin implementarea mai multor proiecte, care detaliază și pun în aplicare unul sau mai multe dintre obiectivele programului.

Politica publică reprezintă unitatea cu gradul cel mai ridicat de generalitate, ce corespunde unei direcții strategice de acțiune într-un anumit domeniu. Un exemplu de politică publică, specifică administrației publice din România este dezvoltarea capacității administrative; un program subsecvent acestei politicieste cel de modernizarea a administrației publice locale, iar unul dintre proiectele care pun în aplicare acest program este evaluarea programelor în administrația publică.

Programele și proiectele pot fi finanțate de instituții ale administrației publice centrale și locale, de organizații internaționale (Uniunea Europeană, BancaMondialăetc.),organizații non-profit și alte entități. De obicei, finanțatorul este cel interesat de rezultatele proiectului, de evaluarea îndeplinirii obiectivelor propuse. În numeroase cazuri, instituțiile publice co-finanțează sau sunt parteneri în proiectele de dezvoltare care afectează grupurile de oameni, comunitățile din raza lor de acțiune.

Mai mult, un management performant presupune organizarea activității instituțiilor publice pe bază de proiecte, pentru a fi mai ușor administrată, îmbunătățită, urmărită și verificată. Este o tendință susținută și încurajată în întreaga Uniune Europeană.

Nevoia de evaluare în sistemul administrativ este în continuă creștere. Reforma administrației publice, dezvoltarea capacității administrative presupune dezvoltarea continua a capacității de evaluare. Aceasta poate fi realizată prin crearea unui cadru legislativ, a unei capacități instituționale și prin dezvoltarea calității resursei umane în domeniul evaluării.

De-a lungul evoluției sale, evaluarea a primit numeroase definiții. O sinteză a definițiilor evaluării date de diferite dicționare relevă anumiți termeni-cheie: determinarea meritului, a valorii, estimare, prețuire etc. Evaluarea de proiecte sau programe este strâns legată de sensul acestor termeni, fără a se rezuma însă la ei. În definițiile evaluării apar de asemenea ca o constantă o serie de elemente legate de metodologie.

În cartea sa despre „Analiză și cercetare în administrația publică”, Dan Șandor(2005) descrie sintetic faptul că evaluarea programelor se referă la o analiză sistematică pentru a vedea măsura în care proiectele și programele au fost implementate conform intențiilor și și-au atins obiectivele.

Comisia Europeană, instituție reprezentativă în normare procedurală, propune cinci criterii relevante în evaluare:

– relevanță;

– eficiență;

– eficacitate;

-sustenabilitate;

-impact.

Pornind de la acestea, putem defini evaluarea ca fiind procesul prin care, cu ajutorul unor metode și instrumente specifice, putem măsura gradul în care proiectele au obiective și rezultate relevante, resursele suntconsumate economic, pentru a atinge obiectivele propuse, dacă proiectul are șanse de a continua și după încheierea finanțării,măsura în care activitățile își ating grupul țintă și dacă impactul lor este resimțit pe termen lung.

La fel trebuie înțeleasă și definiția dată de N.C. Allum, M.W. Bauer și G. Gasgell: „Termenul de evaluare se referă la activitatea de colectare,analiză și raportare sistematică a informațiilor care pot fi utilizate pentru schimbarea atitudinilor și pentru îmbunătățireaunui proiect sau program”

Sintetizând, putem reliefa următoarele elemente esențiale ale unei evaluări:

Evaluarea este un instrument util în managementul politicilor, programelor și proiectelor

Implică aprecieri pe baza unor criterii;

Evaluarea este utilă în oricare dintre stadiile dezvoltării unui program

Evaluarea este un proces explicativ: pornește delaanumite întrebări pentru care găsește răspunsuri;

Este mai comprehensivă decât monitorizarea;

Evaluarea este o activitate sistematică și implică analize științifice (colectarea de date,analiza lor,compararea lor pe baza anumitor criterii);

Evaluarea stă la baza luării unor decizii în legătură cu programul evaluat

În opinia unuia dintre autorii clasici în domeniul evaluării, MichaelQuinn Patton, „Evaluarea este colectarea sistematică de informații despre activitățile, caracteristicile și rezultatele programelor pentru a fi utilizate de anumite persoane cu scopul de a reduce nesiguranțele, pentru a spori eficacitatea și a lua deciziile oportune în legătură cu programele respective”

Această definiție,dacănu este înțeleasă adecvat poate produce confuzii. Cheia unei înțelegeri corecte este diferența între sistematic și continuu din care rezultă diferența între evaluare (sistematică dar secvențială–realizată în anumite momente din viața unui program) și monitorizare (proces continuu de colectare a datelor în timpul implementării unui program).

Pentrua ne încadra în contextul general al apartenenței la comunitatea europeană și pentru că ne referim la evaluarea de programe în sfera publică, vom adopta terminologia utilizată de către Comisia Europeană în domeniul evaluării de programe.

Prima etapă în cadrul procesului de analiză a politicilor publice este analizarea problemei de politică publică, etapă care urmărește înțelegerea, diagnosticarea și prezentarea cât mai clară, precisă și completă a problemei de politică publică, sunt colectate date și informații pentru a descrie natura, simptomele, amploarea, evoluția în timp și cauzele problemei. De asemenea, este identificat și analizat grupul de persoane afectate, precum și jucătorii cheie care, conform legii, trebuie să se implice în rezolvarea problemei sau care ar dori sau s-ar putea implica în rezolvarea acesteia.

Mulți autori și practicieni consideră etapa de analiză a problemei ca fiind cea mai importantă, dar în același timp, și cea mai dificil de realizat etapă a procesului de analiză a politicilor publice. Este foarte important ca problema să fie definită bine de laî nceput pentru a evita alocarea greșită a unor sume mari de bani din resursele publice pentru rezolvarea unei probleme greșite.

De aceea este de dorit ca resursele limitate disponibile sectorului public să fie canalizate spre combaterea cauzelor reale ale unei probleme și în acest fel să fie realizate economii la buget, iar fondurile economisitesă fie folosite pentru îmbunătățirea serviciilor publice.

Deasemenea, realizarea de la început a unei analize cât mai complete a problemei de politică publică poate să prevină posibile întârzieri în procesul de rezolvare a problemei și să întărească credibilitatea persoanelor responsabile de realizarea analizei de politică publică.

În sfera publică se acționează de cele mai multe ori sub influența factorului politic, sub presiunea timpului sau a crizelor, și cu resurse și cunoștințe analitice limitate. Cu toate acestea, chiar dacă s-ar realiza o analiză satisfăcătoare a problemei, rareori pot fi prevăzute toate soluțiile alternative de rezolvare a problemei și este dificil de anticipat consecințele neintenționate care pot să apară în timpul implementării unei politici publice.

Definirea problematicii de politică publică

Dunn(2008) definește problemele de politică publică ca valori, nevoi sau oportunități nerealizate care, chiar dacă sunt identificate, pot fi rezolvate doar prin acțiune publică. Același autor oferă o altă perspectivă asupra problemelor de politică publică, definindu-le ca un sistem de condiții externe care produc insatisfacție în rândul a diferite grupuri de persoane din comunitate.

Uneori este dificil să deosebim problemele de politică publică de acele probleme care sunt de interes privat sau de cele care pot fi rezolvate pe baza procedurilor administrative deja existente și care nu necesită o dezbatere publică. Motivele sunt numeroase.

Pe deoparte diferite grupuri de persoane din societate se confruntă cu probleme diferite și nu există un acord cu privire la problemele care ar trebui să intre în dezbatere publică și să fie soluționate de către instituțiile publice. Pe de altă parte, persoanele implicate în procesul de formulare a politicilor publice se schimbă, schimbându-se o dată cu acestea și deschiderea care există pentru soluționarea unor probleme.

În plus, nu există un consens cu privire la acele probleme pe care Guvernul sau alte instituții publice ar trebui să le rezolve cu prioritate la un moment dat. Constrângerile de natură bugetară nu permit ca toate probleme existente să fie rezolvate și de aceea ele trebuie prioritizate și rezolvarea lor trebuie eșalonată în timp.

Pe lângă acele probleme care sunt clar definite ca fiind de competența instituțiilor publice, diferite grupuri din cadrul societății încearcă să redefinească sfera de competență a acestora prin adăugarea unor responsabilități noi sau prin renunțarea la prestarea unor servicii tradiționale în favoarea sectorului privat.

Acesta este un proces care poate fi generat de schimbările care au loc în cadrul societății (de exemplu, schimbări tehnologice), de schimbarea valorilor culturale, de evenimente speciale (catastrofe naturale, războaie) sau de recomandări ale unor foruri de specialitate internaționale (Uniunea Europeană, alte organizații internaționalela care o țară este afiliată), etc.

Schimbarea partidului sau a coaliției de partide aflate la guvernare joacă de asemenea un rol important în schimbarea problemelor prioritare ale Guvernului. Chiar dacă actorii implicați în acest proces se schimbă de-a lungul timpului, acesta este un proces continuu. Cu toate că problemele din cadrul societății sunt schimbătoare, chiar dacă valorile sunt în schimbare, factorii de decizie se schimbă și nu există consens la nivelul societății, unele probleme ajung să fie discutate public și să se formuleze politici pentru soluționarea lor, în timp ce altele nu ajung pe agenda publică.

Analiza problemelor de politică publică trebuie să înceapă cu definirea, înțelegerea și structurarea problemei care se dorește a fi rezolvată. Definirea problemei este un demers complex, deoarece este dificil ca o problemă care necesită intervenția sectorului public pentru rezolvare să fie luată în discuție de către factorii de decizie și apoi să se mențină in teresul asupra ei pentru a fi rezolvată.

O primă recomandare făcută de specialiști este ca problemele să fie definite în termeni de deficit și de exces.

O altă idee este ca problema să fie cuantificată, dacă se poate. Bardach(2009) sugerează ca în definiția problemei să fie introdusă o caracteristică care să fie cuantificabilă pentru a exista un cadru de evaluare comun pentru diferite situații. Argumentarea problemei pe baza datelor statistice trebuie să se facă pe baza unor comparații cu date de referință.

De aceea este bine ca datele statistice să fie raportate la o arie geografică sau cu un prag minim considerat acceptabil sau cu o altă arie geografică comparabilă etc.

În procesul de definire a problemei, analistul de politică publică trebuie să identifice condițiile care au cauzat apariția problemei, să identifice „simptomele” problemei, și să găsească o explicație pentru apariția lor. În plus, trebuie găsită o relație cauzală cu factori care pot fi schimbați prin intermediul politicii publice.

Se recomandă, de asemenea, ca procesul de definire a problemei să fie unul repetitiv și creativ.

Înainte de a încheia explicațiile legate de definirea problemelor de politică publică, dorim să atragem atenția asupra faptului că unii autori contestă eficiența procesului de definire și structurare a problemelor, aceștia argumentând că se pot face o serie de greșeli în cadrul acestui proces, greșeli care pot să afecteze profund etapele ulterioare de rezolvarea a problemei.

În primul rând, se consideră că structurarea unei probleme tinde să o îngusteze și să se piardă din vedere imaginea de ansamblu. Apoi, se reproșează lipsa complexității. Recunoașterea pattern-urilor, a configurațiilor, apare ca bază pentru luarea deciziilor.

Analistul de politică publică poate și să definească problema într-un mod care ghidează discuțiile ulterioare într-o direcție greșită. O altă capacană în care se poate cădea este analizarea superficială a elementelor problemei și a relațiilor cauzale.

Legăturile cauzele stabilite în analizarea problemelor de politică publică pot fi acceptate prea ușor; cauzele problemei trebuie să fie reale și nu doar presupuneri.

Centralizarea deciziei la nivelul de conducere a unei instituții și neimplicarea funcționarilor publici de execuție sau descurajarea acestora să își exprime punctul de vedere poate să ducă la o definire parțială sau complet greșită a problemei. În plus, instituția publică s-ar putea să nu dorească implicarea unor actori externi organizației pentru analizarea problemei și pentru identificarea soluțiilor pentru rezolvarea acesteia.

Pe de altă parte, chiar dacă ar exista un mediu organizațional deschis implicării membrilor instituției la procesul de luare a deciziei, modul de desfășurare a acestui proces poate fi influențat de rezistența la schimbare caracteristică instituțiilor publice și de inerția în realizarea schimbării. Rezistența la schimbare este un fenomen notoriu și studiat pe larg. Pentru a accepta definire a nouă a problemei care să implice soluții noi cu care funcționarii publici nu sunt familiarizați, presupune un anumit nivel de pregătire și de expertiză dinpartea acestora pentru a accepta soluțiile care s-ar putea sa le influențeze direct activitatea.

Un alt argument adus frecvent în discuție este cel referitor la rigiditate; acesta susține că structurarea problemei impune o lipsă de flexibilitate în înțelegerea acesteia, faptul că cuantificarea problemei poate să conducă la distorsionarea acesteia.

Beneficii ale structurării problemelor de politică publică

Structurarea problemelor ajută în primul rând la identificarea beneficiilor primare ale rezolvării unei probleme, dar și a efectelor secundare. Dintre beneficiile primare cel mai importante este consistența calitativă constantă pentru identificarea corectă a componentelor unei clase de probleme. Este, desigur, important să fim siguri că am identificat corect componentele problemei cu care ne confruntăm. Altfel, soluțiile găsite pentru o problemă identificată incorect nu doar că nu rezolvă discrepanța între starea de lucruri existentă și cea dorită, dar mai creează în plus noi disensiuni. Calitatea și felul de prezentare a informației este un aspect important în cadrul procesului de analiză a unei politici publice. O tendință frecventă este de a aduna și a prezenta cât mai multă informație referitoare jla o problemă anume, neglijându-se faptul că nu cantitatea contează, ci relevanța. Să nu uităm nici că unul dintre avantajele majore ale structurării problemelor, constă tocmai în eliminarea informației nerelevante pentru problema aflată în discuție.

Structurarea ajută, de asemenea, la reducerea erorilor de judecată și de decizie. În plus, un avantaj deloc de neglijat al structurării (din perspectivă managerială, dar nu numai) este că asigură justificarea și explicarea publică a unor decizii, deci contribuie la îmbunătățirea transparenței în luarea deciziilor. Acest avantaj este cu atât mai important cu cât pentru sectorul public transparența cu care se iau anumite decizii este (sau ar trebui să fie, pentru cazul României) o condiție importantă. Motivul principal este mai degrabă de natură etică: – este vorba de alocarea fondurilor publice, o responsabilitate enormă în fața publicului. Să ne gândim doar la audierile publice efectuate în fața Parlamentului, când miniștri sau înalți funcționari sunt chemați să explice, în urma interpelărilor, anumite situații sau decizii.

De asemenea, structurarea problemei furnizează baza pentru compararea alternativelor propuse și ajută la clarificarea priorităților și a valorilor care stau la baza unei decizii sau a alteia. Astfel de discuții se pot observa uneori la probleme de tipul alocărilor bugetare, când divergențele de opinii sunt exprimate în termeni de valori, sau obiecțiile se pot aduce prin raportări la programele electorale.

La beneficiile deja enumerate se mai adaugă cele legate de îmbunătățirea comunicării între diversele părți implicate. Procesul de comunicare între două sau mai multe părți este o sursă importantă, deși adesea neglijată, de introducere a erorilor în procesul de decizie; structurarea ajută la minimizarea ei. De asemenea, viteza de răspuns, viteza de reacție la o anumită situație este mult îmbunătățită, ceea ce duce la creșterea flexibilității și adaptabilității la o situație nouă. Tot structurarea ajută la eliminarea informației inutile apărută, nu de puține ori, în anumite situații de criză, și care mai poate introduce elemente nerelevante pentru rezolvarea problemei în cauză.

O altă latură mai puțin menționată în discuțiile referitoare la avantajele structurării problemelor este și cea legată de legitimizarea unei probleme și de consolidarea suportului de grup. O dată ce un anumit grup a investit timp, energie și efort în structurarea unei probleme, va tinde să se ocupe atent și de implementarea deciziei la care se ajunge. De asemenea, discuțiile purtate cu această ocazie ajută la îmbunătățirea relațiilor din interiorul grupului respectiv (și în ultimă instanță a coordonării între ele) factor important atunci când din grupul managerial de decizie fac parte șefi ai unor servicii/birouri diferite, care sunt toți responsabili de implementarea deciziei și care altfel nu ar avea modalități de interacțiune. Ca o consecință a factorilor de mai sus, structurarea duce la creșterea și dezvoltarea expertizei în domeniul elaborării deciziilor în cadrul organizației.

Clasificarea problemelor de politică publică

Înainte de a prezenta câteva aspecte privind metodele de analiză a problemelor de politică publică, aceste probleme vor fi clasificate În funcție de complexitatea relativă a acestora, problemele sunt bine structurate, structurate moderat și slab structurate (Dunn, 2008).

Problemele bine structurate sunt cele care au unul sau puțini decidenți și un număr redus de alternative de soluționare. Decidenții urmăresc să ajungă la un consens în rezolvare problemei, iar rezultatele fiecărei alternative sunt cunoscute cu certitudine sau într-o gamă acceptabilă de risc. Acest tip de probleme este cel mai rar întâlnit în sfera publică și privește în special problemele de natură operațională de la nivelurile inferioare ale unei instituții publice. Un exemplu de problemă bine structurată se referă la identificarea momentului optim pentru înlocuirea mașinilor aflate în proprietatea unei instituții publice, ținând seama de vechimea mașinii, costul reparațiilor care trebuie efectuate, precum și de valoarea cu care se va deprecia mașina dacă va mai fi păstrată. În cazul unei astfel de probleme pot fi identificate toate alternative de rezolvare a problemei, precum și consecințele fiecărei alternative.

Problemele structurate moderat sunt cele care au unul sau puțini decidenți care doresc obținerea consensului. Pentru rezolvarea problemei există un număr relativ redus de alternative, dar rezultatele alternativelor nu sunt nici cunoscute cu certitudine, nici calculabile cu o anumită marjă de eroare. Guess și Farnham (2000) dau ca exemplu de problemă structurată moderat problema asigurărilor sociale, în sensul că populația țărilor dezvoltate îmbătrânește, iar rata natalității este în scădere. Dacă se plătesc pensiile la nivelul la care sunt în prezent, înseamnă că va trebui să crească nivelul de contribuții pe care trebuie să le plătească cei care muncesc. Analiștii pot să previzioneze, cu destul de mare certitudine, cheltuielile care vor trebui să se realizeze ținând seama de datele demografice existente și de contribuțiile la fondul de pensii; în plus, pot fi construite diferite scenarii în funcție de niveluri diferite ale contribuțiilor sociale. Din acest punct de vedere, problema este una bine structurată. Pe de altă parte, sunt destul de dificil de previzionat consecințele diferitelor alternative de rezolvare a problemei. Spre exemplu, nu putem anticipa cu foarte mare certitudine care ar fi consecințele unor măsuri de îmbunătățire a stării de sănătate a populației pentru fiecare persoană să contribuie cât mai mulți ani. Nu putem anticipa nici consecințele unor măsuri de încurajare a creșterii ratei natalității. Din această perspectivă, alternativele de rezolvare a problemei sunt puțin predictibile, făcând din problema asigurărilor sociale o problemă structurată moderat.

Problemele slab structurate implică un număr mare de decidenți ale căror scopuri sunt necunoscute sau dificil de prioritizat. Acest tip de problem sunt caracterizate prin conflict între scopuri aflate în competiție. Alternativele de rezolvarea a problemelor pot fi nescunoscute, iar rezultatele acestora nu pot fi estimate cu certitudine. Cele mai multe probleme de politică publică se încadrează în această categorie. Consensul este rar, deoarece politicile publice implică conflicte între actori aflați în competiție. În plus, este foarte dificil să se identifice toate alternativele de soluționare a unei probleme în parte datorită dificultății de a aduna informații, dar și pentru că este dificil să se ajungă la o formulare satisfăcătoare a problemei. De exemplu, este dificil de anticipat cererea pentru servicii medicale a unui spital pentru a se estima fondurile care să îi fie alocate. În mod similar, este dificil de îmbunătățit programul de funcționare a transportului în comun în cadrul unui oraș aglomerat, deoarece dacă se vrea să se introducă un orar fix acesta va fi afectat de întârzierile din trafic în special de la orele de vârf. Acestea sunt orele la care mijloacele de transport în comun sunt și cel mai des folosite

e) Etape în structurarea problemelor de politică publică

Dunn recomandă o serie de pași care să fie urmați pentru structurarea situațiilor problematice, în special a celor slab structurate. Acest demers pornește de la perceperea situației problematice, după care analistul de politică publică începe să cerceteze problema urmărind să identifice reprezentările pe care le au diferiți actori despre problemă. Pe baza informațiilor colectate, se conturează o meta-problemă, adică o definire a problemei formată din reprezentări ale diferiților actori. Apoi, se trece la o definire mai clară a problemei scoțându-se în evidență termenii generali și cei de bază. Pe baza informațiilor colectate până în această fază, analistul poate decide domeniul de care ține problema și încearcă conceptualizarea problemei. Încadrarea conceptuală trebuie realizată cu mare atenție deoarece, o dată aleasă, aceasta va dirija modul în care va fi văzută realitatea. În urma acestei etape se ajunge la delimitarea problemei și, în final, se poate încerca specificarea problemei adică, conform lui Dunn (2008), crearea unui model de reprezentare a problemei, lucru foarte greu de realizat.

Patton și Sawicky recomandă respectarea unei serii de pași pentru definirea problemei, și anume: „verificarea enunțului inițial al problemei, utilizarea celor mai bune date disponibile1 pentru a contura dimensiunea reală a problemei, definirea problemei din perspectiva părților interesate, identificarea potențialilor câștigători și a celor care pierd și realizarea unei prime aproximări a analizei”. Cei doi autori recomandă o serie de acțiuni pentru definirea problemei

1. A gândi pe marginea unei probleme. În această etapă trebuie structurate ideile deja existente referitor la o anumită problemă. De cele mai multe ori avem foarte multe informații și date despre problema în cauză, însă, fiind colectate dezorganizat și intercalate cu valorile pe care le asociem unor aspecte sociale, ele duc la conturarea unei imagini mai puțin clare asupra a ceea ce este de fapt problema în cauză. De exemplu, în afirmația „copiii ar trebui mai bine protejați prin implementarea legislației deja existente în domeniul drepturilor copilului” sunt câteva asumpții prezente, care pentru clarificarea problemei ar trebui explicitate. În primul rând este asumpția referitoare la faptul că protecția copiilor nu este suficient dezvoltată; apoi, că există mecanisme de protecție la nivel legal, și în al treilea rând, se propune implicit o soluție referitoare la protecția copiilor prin implementarea legislației existente. Pentru clarificare, aici se poate realiza o scurtă inventariere a legislației existente în domeniul protecției copilului, a acțiunilor și programelor existente în acest sens, a organizațiilor non guvernamentale care sunt active în acest sens, precum și o colectare a datelor statistice referitoare la numărul copiilor abandonați.

2. Clarificarea limitelor problemei. Aici Patton și Sawicky recomandă specificarea locației problemei, a duratei de manifestare și a evoluției ei în timp. De exemplu, putem fi interesați de o diferențiere a problemei pe zone geografice, dacă există diferențe între zona rurală și cea urbană, sau dacă există diferențe între orașele mari și cele mijlocii sau mici, sau dacă există diferențe între situația de la începutul, mijlocul sau sfârșitul anilor 2000..

3. Clarificarea tipului de informație de care este nevoie. De exemplu, aici trebuie clarificat la cine se referă termenul „copii”: minori în general, 0-6 ani, 7-13 ani, 14-18 ani; „copii care sunt victime ale violenței familiale sau copii abandonați”; care sunt condițiile care trebuie îndeplinite pentru a spune că aceștia sunt protejați (sau neglijați), de exemplu reglementările UE, UNICEF; se înregistrează o creștere/scădere a programelor destinate protecției copiilor etc. În plus, la ce se referă „protecția mai bună” pentru copii?

4. Evidențierea scopurilor și a obiectivelor. O listare, măcar provizorie, a scopurilor și a obiectivelor este necesară pentru a evalua acceptabilitatea posibilelor soluții și, de asemenea, pentru a estima punctele de vedere ale părților implicate. Scopurile se precizează într-un enunț cu caracter general, iar obiectivele se precizează astfel încât să fie clar felul în care ele contribuie la îndeplinirea scopului. Obiectivele trebuie specificate astfel încât să poată fi măsurate, calitativ și cantitativ. Pentru exemplul în discuție, scopul poate fi asigurarea dezvoltării protejate a copiilor. Obiectivele pot fi asigurarea accesului la servicii sanitare, reducerea violenței împotriva copiilor, asigurarea accesului la unități școlare. Măsurarea acestor obiective se poate face de exemplu prin asigurarea programelor de vaccinări, de controale obligatorii ale sănătății pentru copiii de vârstă școlară, existența și popularizarea modalităților de raportare a situațiilor de abuz asupra copiilor, numărul de programe de transport a copiilor din zone mai puțin accesibile la unități școlare, alocațiile financiare pentru facilitățile de transport urban și suburban pentru copii etc.

5. Identificarea cadrului problemei prin stabilirea gamei de variabile utilizate în identificarea unei probleme. Uneori acesta este predeterminat de către client, alteori el trebuie identificat de către analist, sau acesta mai poate depinde de constrângeri legate de timp și resurse. La clarificarea acestui palier vor contribui și alți actori implicați în/afectați de problema respectivă – de exemplu ONG-uri sau grupuri de interes. Acum se pot identifica punctele de intervenție care pot duce la schimbări majore, se pot identifica factorii de decizie responsabili. Pentru centrarea pe componenta de sănătate se pot lua în considerare modalitățile de aplicare a programelor de vaccinare obligatorie (aplicarea vaccinărilor la populația școlară, aplicarea vaccinărilor la copiii care au abandonat școala), furnizarea medicamentelor compensate pentru copii, etc.

6. Clarificarea costurilor și a beneficiilor potențiale. Acestea se pot stabili prin diverse metode (analiza cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, analiza statistică, etc.) și se prezintă sub forma de rezumat, grafice sau tabele. În plus, se indică și cine câstigă și cine pierde în urma rezolvării problemei, însă nu la nivelul analizei de impact, ci mai degrabă se urmărește identificarea marjei de opțiuni disponibile. De exemplu, copiii au de câștigat în urma îmbunătățirii stării de sănătate; pot apărea cheltuieli suplimentare la buget în urma aplicării unor liste mai mari de compensări pentru medicamente destinate copiilor; medicii pot avea sarcini mai mari de rezolvat în urma controalelor periodice ale copiilor pe care îi au în evidențe.

7. Recapitularea felului în care s-a enunțat problema. Se poate identifica astfel dacă problema a fost enunțată clar, dacă se pot identifica părțile interesate și punctele lor de vedere, dacă asumpțiile valorice făcute sunt clare. Tot acum se pot chestiona asumpțiile făcute și verifica flexibilitatea enunțului. De exemplu, în discuția de până acum s-a accentuat aspectul preventiv (vaccinări, controale periodice). În ce măsură copiii (și părinții) sunt conștienți de responsabilitatea pe care trebuie să și-o asume pentru realizarea acestora? Nu există cumva costuri indirecte asociate acestor măsuri care diminuează (sau chiar anulează) efectele lor pozitive (lipsa de acces la serviciile medicale, întârzieri în furnizarea vaccinurilor sau a medicamentelor necesare, lipsa reurselor financiare necesare, etc.?).

f) Metode de structurare a problemelor de politică publică

Dunn (2008) propune câteva metode și tehnici care să fie folosite în structurarea problemelor de politică publică.

Analiza pentru delimitarea problemei, ca metodă de structurare a problemei, urmărește să afle părerile tuturor persoanelor sau instituțiilor care sunt afectate de o problemă sau care au un interes în modul în care aceasta este rezolvată. Autorul propune 3 pași care să fie urmați în acest demers.

a) Obținerea unei liste cu persoane și instituții din diferite domenii care au o influență cheie în rezolvarea problemei. Persoanele implicate în rezolvarea problemei sunt rugate să numească alte persoane sau instituții care ar putea avea un interes în modul de rezolvare a problemei. Procesul continuă până nu mai sunt numite persoane sau instituții noi. Se obține în final o listă pe baza căreia poate fi estimată influența acestor actori în definirea problemei.

b) Identificarea diferitelor reprezentări despre problemă, adică idei, paradigme, metafore, proceduri operaționale sau orice alt mod prin care oamenii interpretează și reprezintă pentru ei sau pentru alții o problemă. Aceste reprezentări despre problemă pot fi obținute pe baza discuțiilor purtate cu actorii cheie identificați sau pe baza documentelor pe care aceștia le pot furniza.

c) Delimitarea problemei. Al treilea pas este să se delimiteze spațiul de înțelegere a problemei, adică să se identifice toate elementele care definesc problema: idei, concepte, variabile, asumpții, obiective, etc. În cadrul acestei etape, analistul de politică publică proiectează grafic informațiile obținute. El construiește un grafic în cadrul căruia actorii sunt dispuși pe axa orizontală și numărul elementelor noi ale problemei pe axa verticală. La început, numărul elementelor noi va fi mare, dar treptat acesta scade și în final stagnează. După acest punct colectarea de informații noi despre natura problemei este puțin probabil să aducă elemente noi în reprezentările colective despre problemă.

Dunn afirmă că analiza pentru delimitarea problemei conduce la rezultate plauzibile, dar care nu sunt sigure, și recomandă folosirea ei împreună cu alte metode de structurare a problemei pentru a reduce șansa apariției unei erori. Informațiile colectate prin intermediul acestei metode sunt foarte valoroase, dar ele sunt nestructurate, iar pentru a putea fi folosite ele trebuie analizate mai întâi și grupate în diferite clase sau ierarhizate.

Analiza pentru clasificarea problemei este o tehnică de organizare a conceptelor folosite pentru definirea situațiilor problematice. Conform lui Dunn (2008) clasificarea se realizează prin intermediul a două proceduri principale: diviziunea logică și clasificarea logică. Diviziunea logică este procesul de împărțire a unei clase în părți componente, în timp ce clasificarea logică este procesul revers de combinare a situațiilor, obiectelor sau persoanelor în grupuri sau clase mai largi. De exemplu, din perspectiva conceptului de sărăcie, toate familiile dintr-o țară pot fi împărțite în două clase: cele ale căror venituri sunt peste sau sub nivelul de sărăcie. Familiile ale căror venit se află sub nivelul sărăciei pot fi împățite în două clase suplimentare: în familii care se află în această situație înainte sau după ce au primit ajutorul de la stat. Din această perspectivă putem determina dacă sistemul de asistență socială contribuie la reducerea nivelului sărăciei.

Pentru obținerea unui sistem de clasificare relevant și logic, Dunn propune cinci reguli:

1. Relevanța conținutului – Clasele și subclasele trebuie să fie conforme cât mai mult posibil cu conținutul situației problematice.

2. Exhaustivitate – Toți subiecții sau situațiile supuse analizei trebuie încadrate într-una dintre categorii.

3. Exclusivitate – Un subiect sau o situație trebuie atribuită unei singure categorii sau subcategorii.

4. Corespondență – Fiecare categorie și subcategorie trebuie să se bazeze pe un singur principiu de clasificare.

5. Distincție din punct de vedere ierarhic – Nivelurile sistemului de clasificare trebuie să poată fi identificate ușor.

Analiza pentru ierarhizarea problemei este o tehnică care poate fi folosită pentru identificarea cauzelor posibile ale unei situații problematice. Conform lui Dunn (2008), acest tip de analiză ajută analistul de politică publică să identifice trei tipuri de cauze: cauze posibile, cauze plauzibile și cauze asupra cărora se poate acționa.

a) Cauzele posibile sunt evenimente și acțiuni care, oricât de puțin probabile pot să contribuie la apariția unei anumite situații problematice. De exemplu, printre cauzele posibile ale sărăciei pot fi: șomajul, lenea, distribuția bunăstării între elite, etc.

b) Cauzele plauzibile sunt acele cauze despre care se crede că exercită o influență importantă asupra unei situații considerate problematice. De exemplu, șomajul poate fi considerat o cauză plauzibilă a sărăciei, în timp ce lenea este o cauză mai puțin plauzibilă.

c) Cauzele asupra cărora se poate acționa sunt cauze care pot fi controlate sau manipulate de către factorii de decizie. De exemplu, șomajul este atât o cauză plauzibilă, cât și o cauză asupra căreia se poate acționa, în timp ce asupra distribuției puterii între elite nu se poate acționa.

Sinectica este o metodă recomandată de Dunn (2008) pentru identificarea problemelor similare, deoarece, uneori ceea ce pare a fi o problemă nouă nu este decât o problemă veche,„deghizată”, care poate să sugereze soluții de rezolvare a problemei aparent noi. Analogiile care se realizează trebuie să fie în final plauzibile. Pentru analizarea unei probleme de politică publică pot fi folosite patru tipuri de analogii:

1. Analogii personale – analiștii de politică publică încearcă să construiască analogii personale încercând să se imagineze experimentând o situație problematică în același fel în care o fac și alți actori.

2. Analogii directe – prin intermediul acestora se încearcă căutarea unor relații similare între două sau mai multe situații probematice.

3. Analogii simbolice – prin intermediul acestora se încearcă să se descopere relații similare între o situație problematică și un proces simbolic.

4. Analogii fanteziste – analiștii sunt complet liberi să exploreze similarități între o situație problematică și o situație imaginară. Analiștii din domeniul apărării folosesc astfel de analogii pentru a structura probleme de apărare împotriva atacurilor nucleare.

Brainstorming este o metodă care poate fi folosită pentru a identifica și a conceptualiza situațiile problematice, precum și pentru a genera un număr cât mai mare de soluții. Această metodă implică parcurgerea câtova pași (Dunn, 2008):

1. alcătuirea unui grup de persoane care cunosc situația considerată problematică;

2. într-o primă fază, eforturile să se concentreze doar pe generarea de idei, și abia după ce au fost epuizate toate ideile să se treacă la evaluarea acestora pentru ca ideile să nu fie inhibate de critici premature;

3. în etapa de generare de idei atmosfera de lucru a grupului trebuie să fie cât mai deschisă și permisivă;

4. la sfârșitul etapei de evaluare a ideilor, grupul ar trebui să prioritizeze ideile și să le cuprindă într-o propunere care conține o conceptualizare a problemei și soluțiile posibile pentru rezolvarea acesteia.

Analiza din perspective multiple este o metodă de analiză sistematică a problemelor și a soluțiilor posibile din trei perspective: personală, organizațională și tehnică.

1. din perspectivă tehnică se pune accentul pe gândirea cauzală, analiza obiectivă, previzionare, optimizare. Sunt folosite analiza cost-beneficiu, metode econometrice de analiză a datelor statistice, teoria probabilității;

2. din perspectiva organizațională sunt analizate procedurile și regulile de operare, rutina organizațională;

3. perspectiva personală vede problemele și soluțiile în termeni de percepții, nevoi și valori individuale. Această perspectivă pune accentul pe intuiție, carismă, leadership și interes personal ca și factori care guvernează politicile și impactul produs de ele.

Analiza asumpțiilor este o tehnică folosită pentru sintetizarea asumpțiilor aflate în conflict despre o problemă de politică publică. Dunn (2008) recomandă ca această tehnică să fie folosită pentru acele probleme pentru care analiștii de politică publică, decidenții și alți actori care au un interes în rezolvarea problemei sau sunt afectați de aceasta nu cad de acord cu privire la modul în care să fie structurată (problemă slab structurată). Această tehnică implică parcurgerea a cinci proceduri succesive:

1. Identificarea și analizarea actorilor care au un interes în rezolvarea problemei sau care sunt afectați de aceasta. Într-o primă fază, actorii sunt identificați, ierarhizați și prioritizați pe baza gradului în care ei influențează sau sunt influențați de procesul de politică publică. Pe baza acestei analize sunt identificați actorii care sunt excluși în mod normal din analiza problemei de politică publică, și anume grupurile disidente care au părere contrară grupului majoritar.

2. Identificarea asumpțiilor. În această fază, analiștii merg dinspre soluția recomandată pentru o problemă către setul de date pe baza cărora s-a formulat recomandarea pentru a deduce asumpțiile implicite sau explicite care au stat la baza recomandării. Asumpțiile, atunci când sunt cuplate cu datele, permit unei persoane să deducă recomandarea ca o consecință a datelor. Se procedează astfel pentru identificarea asumpțiilor pentru că cei mai mulți actori sunt conștienți de soluții, și nu de asumpții.

3. Confruntarea asumpțiilor. În faza a treia, analiștii confruntă seturi de recomandări și asumpții care diferă foarte mult unele de altele. Pe parcursul acestui proces, fiecare asumpție identificată este confruntată cu o asumpție contrară. Dacă asumpția contrată nu este credibilă, ea este eliminată de la considerații viitoare; dacă este credibilă, ea este examinată pentru a determina dacă ar putea servi ca bază pentru o conceptualizare complet nouă a problemei și a soluțiilor.

4. Combinarea asumpțiilor. În final, doar cele mai importante asumpții sunt combinate în cadrul unei liste care este acceptată de un număr cât mai mare de actori.

5. Sintetizarea asumpțiilor. Setul de asumpții acceptabile pot servi ca bază pentru crearea unei noiconceptualizări a problemei.