Absorbtia Fondurilor Între Constrângeri Administrative și Financiare

ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE DIN BUCUREȘTI

Facultatea de Relații Economice Internaționale

Programul de masterat Economie Internațională și Afaceri Europene

LUCRARE DE DISERTAȚIE

Conducător științific:

Prof. Univ. Dr. Gabriela Drăgan

Autor:

Oprea Alexandra-Elena

București, 2016

ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE DIN BUCUREȘTI

Facultatea de Relații Economice Internaționale

Programul de masterat Economie Internațională și Afaceri Europene

Absorbția fondurilor între constrângeri administrative și financiare.

Studiu de caz Programul POS DRU

Conducător științific :

Prof. Univ. Dr. Gabriela Drăgan

Autor :

Oprea Alexandra-Elena

București, 2016

Introducere

Ajutoarele financiare din partea Uniunii Europene au un impact major în continuă creștere asupra noilor state membre. Este acordată o atenție deosebită asupra modalității de absorbție rapidă a fondurilor europene, pentru a nu le pierde din cauza nerespectării condițiilor și regulilor Uniunii Europene. Capacitatea de absorbție determină cât de mult o țară sau o regiune poate cheltui eficient, pentru atingerea obiectvelor fiecărui program.

Obiectivul principal al acestei lucrări este de a oferi o analiză calitativă și descriptivă a impactului ratei de absorbție în Uniunea Europeană. Se pornește în capitolul 1 de la o trecere în revistă a istoricului fondurilor structurale prin procesul de pre-aderare al țărilor membre noi, proces ce le pregătește pentru cadrul procesului de absorbție, la mecanismul de funcționare al fondurilor pentru ca rata absorbției să fie cât mai mare. Capitolul 2 se concentrează pe perioada 2007 – 2013, prin analiza Raportului de Progres al KPMG cu privire la alocarea eficientă sau nu a fondurilor europene, pentru statele noi membre. Se dorește identificarea ratei de absorbție pentru fiecare stat în parte și o analiză comparativă între statul ce a avut printre cele mai mari probleme administrative (România), fapt ce a dus la o absorbție scăzută și statele cu cele mai mari succese (Polonia, Estonia) și în care alocarea fondurilor europene s-a făcut corect în raport cu analiza pieței existente. Capitolul 3 se axează pe Programul Operațional Dezvoltarea Resurselor Umane în România, respectiv o analiză la nivel de indicatori cu privire la rata de absorbție al programului și problemelor administrative și financiare ce au dus la perioade de suspendare a plăților din partea Comisiei Europene pentru nereguli înregistrate și la imposibilitatea programului de a se adapta pe deplin cerințelor pieței și nereușita în îndeplinirea unor obiective majore, cum ar fi micșorarea ratei șomajului și incluziunea socială a grupurilor defavorizate.

Pentru realizarea acestei lucrări, se folosesc diferite surse din literatura de specialitate europeană, ce fac referire la capacitatea de absorbție. Sursele se împart în trei categorii:

analize macroeconomice, cum ar fi cele elaborate de Hervé și Holzmann;

diferite studii de evaluare și rapoarte întocmite și publicate de către Comisia Europeană sau de către consultanții care lucrează cu Comisia;

studii empirice ale capacității de absorbție a fondurilor europene la nivel național.

Unul dintre primele studii elaborate pentru investigarea teoretică și empirică de măsurare a capacitatății de absorbție a fost elaborat în anul 1998 de Hervé și Holzmann. Autorii au o abordare strict economică atunci când își revizuiesc literatura academică și aduc dovezi empirice asupra capacității regiunilor mai puțin dezvoltate economic de a absorbi sume mari de bani din fondurile alocate pentru diminuarea decalajelor de dezvoltare. Acest studiu se ocupă de aspectele economice ale problemelor de absorbție, în general și, de asemenea, încearcă să aducă dovezi empirice în Politicile structurale ale Uniunii Europene.

Comisia Europeană a elaborat mai multe evaluări și rapoarte care pun în evidență efectele politicilor structurale ale Uniunii Europene în statele membre. Aceste rapoarte ar trebui să arate dacă obiectivul principal al politicii structurale, acela al coeziunii economice și sociale și convergenței reale între statele membre și regiunile acestora, apar datorită acestei politici. Câteva dintre aceste rapoarte privind progresele politicii structurale analizează și capacitatea de absorbție în statele membre care au accesat fonduri în ultimii ani.

De asemenea și Comisia a elaborat un raport privind administrarea fondurilor structurale în statele membre, care se axează pe Fondul European de Dezvoltare Regională (Comisia Europeană, 2003). Există mai multe rapoarte periodice, prin care Comisia a evaluat țările candidate în ceea ce privește îndeplinirea criteriilor de aderare.. Pe baza studiilor din țările membre (Irlanda, Spania, Portugalia, Germania de Est) și be baza studiilor sectoriale (management, programare, implementare, monitorizare și evaluare, management financiar și control), un set de indicatori cheie și indicatorii de bază au fost elaborate pentru statele candidate, pentru a le ajuta să administreze în mod eficient fondurile structurale.

Conform acestor studii, capacitatea de absorbție este gradul în care o țară este capabilă să-și absoarbă, efectiv și eficient, resursele financiare alocate din fondurile structurale.

Trebuie recunoscut și faptul că factorii instituționali care afectează capacitatea de absorbție sunt manifestați atât în cadrul Uniunii Europene, cât și la nivel național, pentru fiecare stat membru. Pe de o parte, factorii instituționali europeni sunt în mare parte conectați la Comisia Europeană și la funcțiile îndeplinite, în special cele referitoare la transparența alocării fondurilor structurale și coerența utilizării fondurilor (Horvath, 2005, pag. 9). De asemenea, Bauer (2001, pag. 14-15) arată prezența a mai multor factori specifici administrației, cum ar fi suprasolicitarea și lipsa de comunicare pe verticală și pe orizontală, care împiedică capacitățile organizatorice ale Comisiei. Pe cealaltă parte, la nivel național, factorii instituționali identificați în raport cu capacitatea de absorbție sunt asociați structurii reale a economiei, instituțiilor care stabilesc salariile, capacității și capabilității economiei, organizării sistemului politic (federal, central, etc.) și a politicilor economice. Astfel, diferențele dintre capacitățile de absorbție diferă de la o țară la alta, factorii naționali fiind doar puțin influențați de Comisie și fiind construiți în condițiile generale stabilite de reglementările fondurilor structurale.

Acest studiu este axat în principal (pe lîngă trecerea în revistă a evoluției și modalității de funcționare a fondurilor europene și în special a absorbției acestora) pe o analiză comparativă a indicatorilor, pentru a ajunge la concluzii cu privire la evoluția ratei absorbției, în principal cu privire la studiul de caz, programul POS DRU.

Implementarea fondurilor europene în țările Uniunii Europene

Uniunea Europeană și statele membre au avut o influență remarcabilă asupra modernizării și dezvoltării statelor candidate vecine și a terțelor părți de-a lungul istoriei lor comune. Condiționalitatea, integrarea, armonizarea și europenizarea au fost cele mai importante instrumente ale unui astfel de parteneriat și posibilul viitor status de stat menbru a fost cel mai adesea principalul factor pe baza căruia s-a menținut această cooperare. Din această perspectivă, a existat un anumit tip de parteneriat privind un set de criterii folosite pentru îmbunătățirea capacității administrative, pentru dezvoltarea democrației și a economiei de piață în țările vizate, eforturi susținute de către Uniunea Europeană prin sprijin financiar și de cunoștințe.

Noile state membre ale Uniunii Europene au beneficiat de suport financial considerabil atât în timpul pre-aderării, cât și post-aderare, asigurându-se astfel condițiile pentru o dezvoltare accelerată care să reducă decalajele față de media europeană. Stabilizarea economiei europene ar trebui să permită frânarea declinului noilor state membre în timpul crizei și după aceasta, prin utilizrea fondurilor puse la dispoziție de actualul mecanism de finanțare european.

Problema principală este, însă, cu privire modul în care se gestionează absorbția fondurilor structurale, pe baza mai multor contexte, cum ar fi că noile state membre ce au dobândit pe parcursul anilor de referință a aderării lor atributul complet al statului membru, nu mai sunt sub presiunea monitorizării de către organismele europene și acestea sunt pe deplin responsabile pentru absorbția fondurilor disponibile, iar fiecare stat are diferite trăsături ale capacității sale administrative, care se reflectă asupra absorbției fondurilor structurale și de coeziune și a modului de gestionare a acestora și cât de eficient sunt folosite de fiecare stat în parte.

Perioada de pre-aderare a statelor membre

Statele membre ce au accesat fonduri europene, s-au confruntat la începutul aderării lor cu diferențe notabile de dezvoltare: pe de o parte erau țări apropiate de media europeană cu privire la climatul socio-economic european, cum ar fi Cipru, Malta, Slovenia, Estonia, iar pe de altă parte erau țările cu un climat socio-economic mai îndepărtat de cel al mediei Uniunii Europene, ca de exemplu Ungaria, Polonia și România, care era la extrema de jos.

Cel mai bun mod de analiză a posibilității țărilor de a face sau nu parte din Uniunea Europeană, era condiționalitatea pre-aderării . Cu privire la acest aspect, Solana (2003), a explicat situația în felul următor: ”Cerem doar țărilor care sunt interesate să se alăture structurii noastre, să urmeze regulile noastre și să ne împărtășească valorile”.

Programul Phare este unul din cele 3 intrumente financiare de pre-aderare finanțate de Uniunea Europeană, venind ca suport pentru candidatele Europei Centrale și de Est, ajutându-le să se pregătească pentru aderarea la Uniunea Europeană. Lansat in 1989 pentru a susține Polonia și Ungaria, Programul Phare a fost extins și pentru alte țări în regiune, pentru a le susține într-o perioadă de restructurare masivă și schimbări politice. Țările balcanice (Fosta Republică Iugoslavă Macedonia, Albania și Bosnia-Herțegovina) au beneficiat de program până în anul 2000, începând ca din 2001 ajutorul dat de Uniunea Europeană acestor țări să se materializeze în Programul Asistența Comunitară pentru Reconstrucție, Dezvoltare și Stabilitate în Balcani. Obiectivele Phare au fost de a consolida administrațiile și instituțiile publice, astfel încât acestea să poată funcționa în mod eficient în Uniunea Europeană, pentru a promova convergența cu legislația europeană, pentru a scurta perioada de tranziție și pentru a promova coeziunea economică și socială în aceste țări. În anul 1999, aceste orientări au fost redefinite prin stabilirea unor programe distincte SAPARD și ISPA, oferind posibilitatea de a acoperi acele zone care nu sunt acoperite de portofoliu Phare.

În contextul acestei analize, este important să se aibă în vedere faptul că 2003 a fost ultimul an de programe pentru noile state membre care au accesat UE în 2004, în timp ce programul Phare a continuat în România și Bulgaria, în perioada 2004-2006, cu o creștere substanțială a alocărilor financiare.

Tabel 1.1.1.

Fondurile Phare pe țară 1990-2005 (Angajamentele totale Phare, contracte și plăți)

Sursa: Anexa la Raportul Comisiei către Consiliu și Parlamentul European – Raportul din 2005 privind PHARE, de pre-aderare și instrumentele de tranziție

Mecanismul de funcționare al fondurilor europene

Integrarea țărilor din Europa Centrală și de Est în Uniunea Europeană a produs cu siguranță așteptări mari în ceea ce privește impactul pozitiv asupra absorbției fondurilor structurale de către noile state membre, însă mecanisme distincte adoptate de diferitele noi state membre au dus la obținerea de rezultate diferențiate. Diferența esențială observată la momentele din 2004 și 2007 o reprezintă înlocuirea sistemului condiționalității ce funcționa în perioada de pre-aderare cu adaptarea la sistemul de guvernare propriu al Uniunii Europene. Acest lucru a ridicat probleme și întrebări cum ar fi: “cine decide ce?” sau “cum este împărțită puterea?”. Fondurile structurale reprezintă pentru unii autori "limita de conducere a unui sistem pe mai multe niveluri de guvernare", în cadrul căreia puterea este împărțită între actorii supranaționali, naționali, și sub naționali, în timp ce alți analiști consideră că guvernele centrale își mențin în mod ferm pozițiile lor de lideri, jucând rolul de "gardieni" între presiunile Uniunii Europene și schimbările în politicile interne și instituționale.

Referirea la ultimele decenii, care au produs schimbări masive în țările din Europa Centrală și de Est arată că, în paralel cu ajustările de finanțare PHARE (prin crearea SAPARD și ISPA), reforme au fost de asemenea întreprinse de-a lungul celor patru etape de finanțare structurală (1989 -1993, 1994-1999, 2000-2006, 2007-2013). Examinarea celor patru etape a arătat că rolul guvernelor naționale ale statelor membre în luarea deciziilor-cheie a fost exagerată de literatura de specialitate (în ceea ce privește rolul Comisiei Europene). Această afirmație este susținută de unii autori care spun că propunerile de reformă în ceea ce privește structura bugetului și formatul normelor politicii de coeziune este Comisia Europeană, chiar dacă arbitrul final al bazei financiare și juridice pentru politica de coeziune este Consiliul Europei.

Statele membre, împreună cu Comisia Europeană, pregatesc un program multianual extins pe 7 ani. În momentul în care cadrul general al programului este aprobat, acesta începe să fie implementat la nivelul fiecaărui stat prin organisme publice sau private.

De-a lungul anilor, contribuția fondurilor a crescut de la 8 miliarde de euro pe an in 1989, la 32 miliarde de euro pe an în 1999. Bugetul alocat pentru perioada 2000-2006 a fost de 213 miliarde de euro, iar pentru perioada 2007 – 2013 de 308 miliarde euro.

Fondurile europene în perioada 2000 – 2006 au operat pe baza a patru principii, fiind puse în aplicare pe parcursul ultimelor decenii prin metodologiile elaborate de Comisie. Cele patru principii sunt: concentrare, programare, parteneriat și complementaritate.

Concentrarea a fost posibilă folosind un criteriu strict aplicat la PIB/cap de locuitor, limitat spațial pentru a acoperi Obiectivul 1 (finanțarea a 22%-28% a populației Uniunii Europene), în ciuda extinderilor și a presiunilor statelor membre de a beneficia de o acoperire mai mare. S-a dorit concentrarea a două treimi a fondurilor structurale și de coeziune pentru regiunile și țările mai puțin dezvoltate.

Programarea s-a realizat prin influențarea de către Comisia Europeană a influențării fiecărui ciclu (începând cu 1988): a adoptat atât o influență “hard”, prin asumarea poziției de jucător cu reguli stricte, cât și o influență “soft”, prin interpretarea regulilor folosind diverse mecanisme (principia de ghidare, mecanisme de funcționare, etc.).

Parteneriatul se referă la lucrul în comun cu statele member, cu structurile guvernamentale naționale și cu alți acționari cum ar fi partenerii sociali.

Complementaritatea se referă la faptul că modalitatea de cheltuire a fondurilor trebuie să fie mai puțin un substitut pentru cheltuielile avute de către statele membre și mai mult un complement al acestora.

Perioada 2007 – 2013 indică poziția pe care Uniunea Europeană o acordă politicii de coeziune economică și socială prin alocarea unui buget de 308 miliarde de euro (aproape 35% din întregul buget comunitar). Trei obiective majore sunt evidente în această perioadă:

Convergență (251 miliarde Euro – 81,5% din fondurile structurale), orientate spre regiunile din statelor membre din Uniunea Europeană cu PIB-ul pe cap de locuitor cu 75% mai mic decât media europeană și spre regiunile sub nivelul mediu european ce au apărut prin aderarea noilor membri;

Competitivitate și ocuparea forței de muncă regională (49 de miliarde de euro – 16%), destinate pentru regiunile care nu sunt eligibile pentru obiectivul de convergență;

Cooperarea teritorială europeană (8 miliarde de euro – 2,5%), îndreptată către cooperare tranznațională, transfrontarielă și interregională.

Fondurile structurale și de coeziune sunt instrumente financiare ale politicii de coeziune economică și socială. Aceste instrumente susțin reducerea diferenței dintre dezvoltarea diferitelor regiuni din statele membre și doresc să promoveze, în acest scop, coeziunea economică și socială. Normele generale pentru fondurile structurale și fondul de coeziune au fost stabilite de către Consiliul Uniunii Europene Regulamentul nr. 1083/2006 iunie 2006, care definește cadrul general pentru Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și pentru Fondul de coeziune.

În termeni financiari, aceste instrumente ocupă locul doi ca pondere în bugetul Uniunii Europene și includ:

Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), stabilit de Consiliul Uniunii Europene și a Regulamentului Parlamentului nr. 1080 / 2006, care sprijină dezvoltarea economică durabilă la nivel regional și local, prin mobilizarea capacităților locale și prin diversificarea structurilor economice în domenii cum ar fi cercetare și dezvoltare tehnologică, inovare și antreprenoriat, informarea societății, IMM-uri, protecția mediului, energie;

Fondul Social European (FSE), stabilit de Consiliul Uniunii Europene și Regulamentul Parlamentului nr. 1081/2006, care contribuie la creșterea adaptabilității forței de muncă și a întreprinderilor, pentru creșterea accesului la piața forței de muncă, prevenirea șomajului, la o viață mai lungă activă și la participarea sporită a femeilor și imigranților pe piața forței de muncă, oferă sprijin pentru incluziunea socială a persoanelor defavorizate și dorește reducerea discriminării;

Fondul de coeziune, stabilit prin Regulamentul Consiliului UE nr. 1084/2006, care finanțează proiecte de protecție a mediului și transport trans-european, proiecte de dezvoltare sustenabilă și proiecte pentru îmbunătățirea managementului traficului aerian și rutier, pentru modernizarea transportul urban și pentru modernizarea transportului multimodal.

Pentru o mai bună gestionare a fondurilor europene, s-a stabilit încă din primii ani condiția absorbției fondurilor la nivel de stat, Comisia Europeană ajungând la concluzia că limita de absorbție a fondurilor europene o reprezintă 4% din PIB-ul fiecărui stat, majoritatea propunându-și o absorbție de 2% din PIB în primii ani, urmtă de o creștere progresivă pe parcursul perioadelor de finanțare.

Capacitatea de absorbție poate fi definită ca și gradul până la care un stat este capabil să cheltuiască eficient și efectiv resursele financiare alocate prin fondurile structurale. Rata absorbției depinde de două variabile: capacitatea administrativă de absorbție a instituțiilor publice ale statului cu privire la administrarea fondurilor și capacitatea absorbției fondurilor de către beneficiarii acestora, putând vorbi despre o capacitate a absorbției din partea cererii și din partea ofertei.

Diferențele între statele membre din cadrul Uniunii Europene și politicii de convergență puse în aplicare prin instituționalizarea finanțării structurale și de coeziune reprezintă cadrul de material de referință pentru definirea capacității de absorbție. Putem spune că există diferențe de interpretare cu privire la modalitatea de absorbție a fondurilor europene.

La nivel global, dorește a se referi la "capacitatea țărilor cu venituri mici venituri de a absorbi productiv un volum mare de ajutor extern", problema centrală fiind aici să se prioritizeze ajutorul acordat. Arhitectura generală a unui astfel de proces de aplicare de către statele care au primit asistență arată nevoia de integrare conceptuală și analitică a conceptelor fundamentale din economie și societate (figura 1.2.1.):

Figura 1.2.1.

Arhitectura generală a unei abordări integrative a capacității de absorbție

Sursa: Bourguignon, F., Sundberg, M., Absorptive Capacity and Achieving the MDG’s, UNU-WIDER, Lucrare de cercetare Nr. 2006/47, 2006, pp.7

Din această perspectivă și ținând cont de beneficiarii ajutorui internațional, capacitatea de absorbție se referă la funcționalitatea generală a statului în particular, la ajustarea disparităților evidente și la adoptarea unor standarde administrative și economice minime.

La nivel european, termenul de absorbție este considerat vag dacă este corelat cu procesul de dezvoltare și cu dorința de a îl face operațional pe obiective și componente. Absorbția, într-o iziune generală, este analizată în relație cu eu elementele specifice ale dezvoltării Uniunii Europene:

Capacitatea pieței interne și a zonei euro de a absorbi noi membri este pozitivă;

Piața forței de muncă a afișat efervescență prin fluxurile de migrație către acele state UE care s-au deschis imediat către noile state membre;

Bugetul UE are alocări de aproape o treime pentru politicile redistributive în favoarea celor mai sărace regiuni;

Eșecul Constituției poate însemna o temporizare de îmbunătățiri instituționale utile dar, în lipsa acesteia, procesele de luare a deciziilor nu au rămas în Europa;

Capacitatea societății pentru a absorbi fluxul de imigranți este în prezent într-o situație tensionată din cauza climatului determinat de teama de terorism și incertitudinea modelelor europene ale multiculturalismului;

Capacitatea UE de a asigura securitatea strategică este în curs de discuție pentru "granițele finale".

Capacitatea de absorbție este văzută din două perspective:

Capacitatea de absorbție a sistemului instituțional stabilit de către un anumit stat pentru a administra fondurile – capacitatea de absorbție din partea ofertei.

Capacitatea de absorbție pe partea beneficiarilor fondurilor – capacitatea absorbției din partea cererii.

Capacitatea de absorbție din partea ofertei este determinată de trei mari factori:

Capacitatea de absorbție macroeconomică:

Regulamentul Consiliului nr. 1260/1999 prevede că suma anuală din fondurile structurale de care un stat membru poate beneficia – împreună cu asistența primită de la Fondul de coeziune – nu trebuie să depășească 4% din PIB.

Necesitatea de a crește cheltuielile bugetare. Statele care beneficiază de fonduri trebuie să asigure cheltuieli bugetare mai mari din PIB.

Capacitatea de a absorbi efectele macroeconomice generate de cheltuielile suplimentare care vor fi făcute. Aceste cheltuieli vor determina o creștere a cererii agregate, în special a componentei sale în ceea ce privește piața forței de muncă.

Capacitatea financiară de absorbție se referă la capacitatea autorităților centrale și locale de a asigura cofinanțarea programelor și proiectelor susținute de UE, de a planifica și garanta aceste contribuții interne în bugete multianuale și de a le colecta de la diferiții parteneri implicați într-un proiect sau program.

Capacitatea administrativă de absorbție se referă la capacitatea autorităților centrale și locale de a pregăti planuri, proiecte și programe în timp util, de a selecta cele mai bune proiecte și de a organiza un cadru eficient pentru parteneriat, de a respecta obligațiile administrative și de raportare, de a finanța și superviza procesul de punere în aplicare, evitând orice abatere și iregularitate.

Pentru a veni în completare la capacitățile de absorbție menționate anterior, Wostner (2008) a dezvoltat conceptul de capacitate administrativă prin referirea la condițiile cerute pentru a asigura rambursarea fondurilor UE către beneficiari (regiuni și / sau state membre), prin alcătuirea unei abordări integrate:

Capacitatea reală de absorbție – Funcția de nevoi reale pentru un set de obiective și angajamente internaționale care au fost asumate și disponibilitatea producției factorilor de a identifica, organiza și implementa proiectele și programele;

Capacitatea financiară de absorbție – capacitatea beneficiarilor fondurilor și a statelor membre de a cofinanța;

Capacitatea de absorbție prin programe / proiecte – relevanța funcției strategiei și a programului la nevoie reale, adaptarea actualelor instrumente de implementare și pregătirea documentației proiectelor;

Capacitatea administrativă de absorbție – capacitatea pregătirii și implementării a activității administrative de către / pentru solicitanți și capacitatea administrativă a autorităților locale.

Conform analizării celor de mai sus, se poate observa că termenul și capacitatea de absorbție este un concept mai larg decât cel al capacității administrative de absorbție, referindu-se la calitatea întregii dezvoltări a proiectului, inclusiv activitățile sale integratoare: planificarea proiectului și generarea, selectarea, punerea în aplicare, monitorizarea și evaluarea progresului. Capacitatea administrativă a absorbției de către administrația publică se referă atât la instrumentarea resurselor UE cât și, din partea beneficiarilor, la capacitatea de a îndeplini condițiile administrative necesare pentru a face cheltuieli eligibile și, prin urmare, pentru a asigura cofinanțarea.

Deși absorbția fondurilor europene este privită ca un proces dezvoltat de mai multe etape (arhitectura programării fondurilor, nivelul de angajament, plata de către beneficiari la diferitele stagii de implementare), există și probleme care pot apărea în procesul obținerii fondurilor structurale și de coeziune, atât la nivel național cât și la nivelul Uniunii Europene:

Tabel 1.2.1.

Factori instituționali la nivelul Uniunii Europene și la nivel național

Sursa: Zaman, Gh., Georgescu, G., Structural Fund Absorption: A New Challenge for Romania?, Revista Română de Prognoză Economică, 1/2009, pp. 143

În unul din cele mai ample studii făcute pentru Uniunea Europeană în 2003 (ÖIR în asociere cu LRDP și IDOM, Un studiu privind eficiența implementării metodelor pentru Fondurile Structurale), s-au stabilit trei seturi de indicatori care determină eficiența implementării: actori, context și reguli, proceduri și asistență tehnică. Odată cu acești indicatori, au fost identificați și o serie de factori și mecanisme de implementare:

Tabel 1.2.2.

Indicatori care determină eficiența implementării

Sursa: Herta Tödtling-Schönhofer (ÖIR), Pat Colgan (ÖIR), Haris Martinos (LRDP), Begona Sanches (IDOM), A Study of the Efficiency of the Implementation Methods for Structural Funds, Final Report, Viena, Decembrie 2003

Prezentarea detaliată a factorilor și a mecanismelor de punere în aplicare oferă posibilitatea de a face un inventar al acestora, dar aduce puține clarificări în ceea ce privește punerea în practică. De foarte multe ori, structurile complexe rămân în faza de analiză teoretică și discordanțe sunt raportate în punerea în aplicare efectivă a proiectelor care se aplică pentru fondurile structurale. Cu scopul de a sistematiza datele obținute, autorii propun, de asemenea, un model de implementare a fondurilor structurale, folosind cele trei seturi de indicatori:

Figura 1.2.2.

Indicatori privind implementarea fondurilor europene

Sursa: Herta Tödtling-Schönhofer (ÖIR), Pat Colgan (ÖIR), Haris Martinos (LRDP), Begona Sanches (IDOM), A Study of the Efficiency of the Implementation Methods for Structural Funds, Final Report, Viena, Decembrie 2003

În legătură cu elementele prezentate în tabelul de mai sus, cercetarea a ajuns la concluzia că există premise pentru punerea în aplicare pozitivă a fondurilor structurale:

procesul de programare are o valoare semnificativă în generarea de strategii armonizate de dezvoltare între autoritățile centrale și cele regionale;

structurile de conducere care au fost stabilite trebuie să sprijine procesul de punere în aplicare;

utilizarea unor structuri intermediare specializate pentru implementarea proiectului;

utilizarea ex-ante și evaluările intermediare sunt privite ca un sprijin puternic pentru eficiența și eficacitatea procesului de punere în aplicare;

dispozițiile de rambursare a fondurilor prin plăți în conformitate cu angajamentele de plată este considerată a crește rata de absorbție.

Structurile regionale de dezvoltare au un rol special în punerea în aplicare a fondurilor structurale, însă diversitatea instituțională europeană conduce la rezultate diferite. Astfel, în statele cu administrație centralizată pentru gestionarea fondurilor comunitare (Portugalia, Grecia, Irlanda), structurile teritoriale joacă un rol minor, în timp ce în țările cu un nivel scăzut de centralizare (Marea Britanie, Suedia, Franța), există responsabilități înalte ce sunt transferate către birourile regionale ale administrației naționale. În statele federale, cu un sistem descentralizat, autoritățile regionale acoperă parțial sau în totalitate problemele legate de punerea în aplicare a fondurilor structurale, așa cum s-a observat și în statele fără sisteme federale, dar care practică principiul autonomiei regionale (Danemarca, Austria, Țările de Jos).

În încercarea de a realiza o clasificare specifică a diferitelor sisteme de punere în aplicare, Taylor și colab. (2000) au propus o altă tipologie bazată pe "Complementaritate administrativă", măsura în care sistemul de implementare a fondurilor structurale este elaborată împreună cu programele naționale. Astfel, următoarele situații sunt observate în Europa:

sisteme diferențiate – politicile de coeziune operează în afara contextului politicii naționale (Olanda, Suedia, Belgia, Danemarca, Marea Britanie);

sisteme compozite – sistemul diferențiat este structurat din vârful ierarhiei sistemului național (Franța, Finlanda și Italia).

sisteme subsumate – atât fondurile structurale și politicile naționale sunt unificate (aplicate în Germania, Austria și Spania);

Concluziile privind definirea capacității de absorbție depind, în mare măsură, pe metodologia utilizată de cercetare și pe perioada de analiză a statelor membre. De asemenea, evaluările realiste ale punerii în aplicare a finanțării contractate depășesc limitele abordării experimentale și se ia în considerare și faptul că rezultatele proiectelor sunt influențate atât de contextul în care acestea sunt puse în aplicare cât și prin mecanismele activate pentru a le produce. Prin urmare, este important să se analizeze ipoteza că rezultatele și efectele programelor sunt generate de interacțiunea și interdependențele între indivizi, instituții și organizații.

Raportul de progress 2007 – 2014 KPMG – Fondurile UE în Europa Centrală și de Est

Raportul KPMG pentru perioada 2007- 2014 analizează cele 11 noi state membre din Europa Centrală și de Est, din punctul de vedere al absorbției fondurilor europene și cât de bine au reușit acestea să gestioneze ajutorul dat de Uniunea Europeană. Finanțarea UE a devenit un factor important pentru acestea, contribuind la 11% – 20% din PIB-ul lor anual.

Programele principale în perioada 2007-2013 au fost:

Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR) ce se dorește a promova coeziunea economică și socială prin participarea la dezvoltarea și conversia regiunilor. Avea ca scop investiții ce duc la crearea de noi locuri de muncă, investiții în infrastructură, suport pentru investiții locale și regionale și investiții în educație.

Fondul de Coeziune (FC) are ca scop co-finanțarea de acțiuni în mediu și transport, pentru promovarea coeziunii economice și sociale între statele membre. Acestea se doreau a se obține prin investiții în infrastructuri mari și în priecte majore pentru mediu și investiții în energie regenerabilă și transport sustenabil.

Fondul Social European (FSE) dorea reducerea diferențelor de trai printre membrele UE și regiunile acestora. Acesta oferă sprijin companiilor pentru a fi mai bine echipate și a face față noilor provocări. Principalul scop este îmbunătățirea resurselor umane, a accesului la locuri de muncă mai numeroase, îmbunătățirea incluziunii sociale și întărirea capacității insitituționale la nivel local, regional și național.

Raportul KPMG acoperă următoarele state: Bulgaria, Croația, Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, Polonia, România, Slovacia și Slovenia.

Cele 11 state s-au alăturat Uniunii Europene în trei stagii:

Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, Polonia, Slovacia și Slovenia în data de 1 Mai 2004

Bulgaria și România în 1 Ianuarie 2007

Croația în 1 Iulie 2013

Analiza de mai jos arată, pe state membre, populația și PIB-ul raportate distribuția fondurilor europene:

Tabel 2.1.

Populația și PIB-ul raportate distribuția fondurilor europene

Sursa: KPMG în Europa Centrală și de Est, Fondurile Europene în Europa Centrală și de Est. Raportul de progress 2007 – 20014, kpmg.com/cee, 2015

În ceea ce privește rata de absorbție a fondurilor europene, deși multe state și-au atins obiectivele și au reușit să folosească într-un mod productiv resursele europene, altele au întâlnit obstacole și s-au dovedit puțin pregătite în ceea ce privește metodele folosite pentru a beneficia înt-un procent cât mai ridicat de acestea:

Tabel 2.2.

Bugetul ficărui stat membru raportat la rata de contractare și rata de plată (absorbția)

Sursa: KPMG în Europa Centrală și de Est, Fondurile Europene în Europa Centrală și de Est. Raportul de progress 2007 – 20014, kpmg.com/cee, 2015

La o privire de ansamblu, se poate observa că folosirea totală a fondurilor europene de către statele membre are un procent ridicat, 77% din bugetul total a fost distribuit către beneficiari. Însă, deși absorbția în marea majoritate a statelor s-au ridicat la așteptările preconizate de autorități, sunt unele țări în care rata absorbției nu a fost mare, cum ar fi Slovacia cu 65% și pe ultimul loc România, cu 52%, cu o diferență considerabilă față de rata de contractare de 106%. Această analiză arată că deși statele au posibilitatea de a contracta pentru, nu înseamnă că au și resursele și metodele necesare pentru a duce la îndeplinire proiectele și a primi fondurile din partea Uniunii Europene.

Deși rata absorbției în România a crescut considerabil (de la 14,9% în 2012, la 33,5% în 2013, iar apoi de 51,81% în 2014), multe probleme și lacune de gestionare a proiectelor și programelor au împiedicat statul să micșoreze diferența dintre rata de contractare și rata absorbției. Printre principalele probleme se numără: deschiderea târzie a programelor (marea majoritate a programelor s-au deschis la peste un an de la începutul perioadei de programare), întârzieri în depunerea și evaluarea proiectelor în procesul de rambursare a plăților (cauzate de calcularea greșită a timpilor de implementare la fiecare pas al proiectului și calcularea incorectă a sumelor necesare pentru realizarea proiectului). De asemenea, absorbția a fost împiedicată și de birocrația excesivă, numărul relativ redus de experți și consultanți de specialitate bine pregătiți, etc.

Figura 2.1.

Progresul de implementare al fondurilor europene în România

Sursa: KPMG în Europa Centrală și de Est, Fondurile Europene în Europa Centrală și de Est. Raportul de progress 2007 – 20014, kpmg.com/cee, 2015

Un exemplu de success îl reprezintă Estonia, care se află la polul opus față de România, cu o rată de contractare de 98% și o rată a absorbției de 87%. Succesul Estoniei apare din accentul pus pe resurse umane și competitivitate și de asemenea și pentru Cercetare și Dezvoltare. Programele de competitivitate au ajutat companiile estoniene să se dezvolte și să își mărească activitatea, ducând implicit și la creșterea locurilor de muncă prin extinderea lor. De asemenea, accentual pus pe dezvoltarea educației a adus la o creștere semnificativă a calității educației, rezultând implicit un personal mai bine pregătit pentru viitoarele generații. Rezultatele pozitive au apărut ca urmare a unui studiu al pieței în conformitate cu realitatea, Estonia la începutul perioadei ducând lipsă de personal calificat la nivel regional.

Figura 2.2.

Progresul de implementare al fondurilor europene în Estonia

Sursa: KPMG în Europa Centrală și de Est, Fondurile Europene în Europa Centrală și de Est. Raportul de progress 2007 – 20014, kpmg.com/cee, 2015

Un alt exemplu pozitiv în absorbția fondurilor europene îl reprezintă Polonia, care s-a folosit de această oportunitate pentru a depăși criza economică. Fondurile europene au fost bine investite, ducând la un efect pozitiv asupra PIB-ului și asupra economiei statului. Și Polonia s-a concentrat pe dezvoltarea resurselor umane. În plus, a fost pus un accent mare și pe infrastructură, majoritatea fondurilor fiind direcționate în acest domeniu, ajutând la îmbunătățirea vieții în Polonia prin dezvoltarea infrastructurii atât la nivel regional, cât și național. Polonia a avut cea mai mare sumă disponibilă pentru perioada 2007 – 2013 (67,19 miliarde euro).

Figura 2.3.

Progresul de implementare al fondurilor europene în Polonia

Sursa: KPMG în Europa Centrală și de Est, Fondurile Europene în Europa Centrală și de Est. Raportul de progress 2007 – 20014, kpmg.com/cee, 2015

Integrarea în Uniunea Europeană a fost privită ca o șansă a statelor din Europa Centrală și de Est pentru posibilitatea dezvoltării economice și sociale și îmbunătățirea standardelor de viață și a calității acesteia. La nivel de stat membru, succesul aderării este echivalent în special cu capacitatea de a absorbi fondurile europene. Fără un grad de absorbție satisfăcător, statele membre pot ajunge doar contribuitori la bugetul UE, fără a beneficia și de ajutorul oferit.

Potențialele provocări în legătură cu accesarea fondurilor europene și absorbția lor depind, pe de o parte, de capacitatea statului și a structurilor instituționale de a coordona aceste fonduri, iar pe de altă parte de oportunitățile oferite beneficiarilor de a accesa, dezvolta, co-finanța și implementa cu succes proiectele realizate pe baza programelor fondurilor structurale.

Cauza principală ce duce la o capacitate de absorbție redusă, în special în statul cu rata absorbției cea mai redusă, România, sunt probleme administrative la nivel de instituții publice ce includ lipsa capacității administrative, număr redus de angajați fără experiență ce lucrează în cadrul instituțiilor de coordonare a fondurilor structurale, ineficiență tehnică și incapacitate managerială și în special un management competent în dezvoltarea programelor de finanțare nerambursabilă pentru a întâlni nevoile reale ale pieței, fapt ce duce la rezultatul final al unei rate de absorbție ridicată sau scăzută.

Mai multe tipuri de studii arată că slaba gestionare a fondurilor structurale este o consecință a capacității instituționale reduse. Din păcate, autoritățile care au responsabilitatea de a gestiona și pune în aplicare a fondurilor europene încă se confruntă cu o lipsă evidentă în personal și, de asemenea, resursele umane existente au de multe ori o lipsă de experiență și de formare în abordarea acestor proceduri și este nevoie de efectuarea de cursuri de dezvoltare profesională intensive pentru funcționarii publici implicați în gestionarea fondurilor structurale.

Mai mult decât atât, personalul instituțiilor este extrem de demotivat, slab specializat sau insuficient. In plus, beneficiarii se confruntă adesea cu obstacole în cadrul procedurilor de achiziții publice, având numeroase respingeri de către Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice a documentației de licitație și că acestea au probleme de comunicare cu autoritățile din cauza unor informații contradictorii. Din păcate, majoritatea beneficiarilor consideră că, în afară de problemele administrative, există încă o mulțime de influențe economice și politice asupra proiectelor.

Studiu de caz – POS DRU

Lansat de la 50 de ani de la stabilirea Fondului Social European, Programul pentru dezvoltarea resurselor umane este cel mai vechi dintre fondurile structurale ale Europei, cu finanțări de peste 4 miliarde în perioada 2007 – 2013, oferind posibilitatea adaptării forței de muncă la piața în continuă schimbare, îmbunătățirea trainingului și implicit capacitatea de a acomoda competențe profesionale atât la nivel de companie, cât și la nivel regional și național.

Prioritățile sau cererile identificate și promovate de proiectele implementate în cadrul programelor pentru dezvoltarea resurselor umane din țările Uniunii Europene, precum și în cadrul altor programe similare, de asemenea, în dezvoltarea resurselor umane, finanțate de UE, reprezintă imagina unei societăți a cărei membri arată un interes major pentru o mai bună ocuparea forței de muncă la nivel comunitar, controlul șomajului, modernizarea organizării muncii, dezvoltarea resurselor umane și ocuparea forței de muncă de muncă, inclusiv în zonele rurale, promovarea culturii antreprenoriale, facilitarea accesului tinerilor pe piața muncii, facilitarea grupurilor vulnerabile la educație și cu privire la activitatea pieței, măsuri pentru o mai bună corelare a abilităților individuale, educație și munca către potențialul și oportunitățile de pe piața de muncă, toate aceste acțiuni de conducând, ca un fapt, spre un rezultat comun pentru toți beneficiarii, în concordanță cu obiectivul Strategiei Europa 2020, asigurând astfel condiții noi și mai bune de viață.

Programul Operațional pentru Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013, este un instrument care sprijină investițiile în educație, cercetare și dezvoltare și în crearea de noi locuri de muncă. Acest tip de investiție poate fi explicat științific ca Teoria Capitalului Uman. Această teorie poate fi aplicată atât la nivel microeconomic cât și la nivel macroeconomic. Având în vedere abordarea microeconomică ar trebui să fie luate în considerare beneficii măsurabile, adică salarii, ocuparea forței de muncă, productivitatea muncii, exporturile și așa mai departe, în comparație cu eforturile, sau ore de lucru, taxele salariale, scăderi ale producției. În concluzie, atât persoanele fizice cât și companiile ar trebui să investească în resurse umane începând cu momentul în care beneficiile depășesc costul. Folosind Teoria Capitalului Uman și completând cu analiza discriminării, natura duală a naturii umane și lupta dintre clase este obținut un cadru descriptiv al muncii microeconomică de piață.

Dezvoltarea Sectorul întreprinderilor mici și mijlocii arată că acestea nu invesc îndeajuns în formare și calificare, cum o fac companiile mari, iar oportunitățile de avansare sunt mai mici și mai limitate în comparație cu ale lor. Aceste diferențe pot conduce în timp la dezechilibrele de pe piață, care pot fi corectate prin intervenția statului cu mijloacele ce le au la dispoziție. Dezechilibre sunt cauzate de obicei de lipsa informațiilor necesare, evaluării și asumării riscurilor, etc.. Statul poate interveni în astfel de situații, prin furnizarea de fonduri sau prin oferirea de instruire necesară. O altă ipoteză a intervenției statului este ipoteza a interveni în eliminarea ineficiențelor pe piața muncii, piața de capital sau piața tehnologiei. Beneficiile de intervenții și investiții pentru sprijinirea dezvoltării resurselor umane sunt semnificative și pot fi evaluate în mod științific prin intermediul unor grupuri de control. Societatea ar trebui să sprijine politicile publice pentru că scopul lor este de a crea un bun social. Cu toate acestea, în cazul în care se constată că eforturile depuse pentru a interveni în piață sunt mai mari decât beneficiile aduse de această intervenție, intervenția publică trebuie oprită.

La nivel macroeconomic investițiile realizate în resurse umane în diferite societăți sunt generatoare de un echilibru de scăzut, mediu și ridicat. Într-un echilibru redus, investițiile mici sunt realizate cu cereri de locuri de muncă cu abilități reduse, iar pe de altă parte, personalul organizațiilor cu competențe reduse și calificări pot realiza numai investiții care vor au un impact redus; acest cerc vicios determină nivelul scăzut al productivității, al aptitudinilor și al investițiilor și efectele locale ale companiei; acest tip de investiții sunt de obicei întâlnite în economiile subdezvoltate. La celălalt capăt, într-o economie funcțională, investițiile în consolidarea capacităților sunt mari și companiile cer locuri de muncă care implică forță de muncă cu înaltă calificare, care va genera o productivitate mai mare; astfel încât, în acest tip de societate se poate fi observa un cerc virtuos de eficiență. Echilibrul mediu este specific pentru economiile emergente. În aceste economii, investițiile sunt în creștere, în același timp cu creșterea productivității; acești factori vor duce la creșterea cererii de înaltă calificare muncă. La nivel macroeconomic, prezența statului în economie este explicată prin necesitatea de a elimina cercul vicios al echilibrului scăzut și pentru a conduce economia la un echilibru la nivel înalt.

În Consiliul European ce a avut loc în datele de 25 – 26 martie 2010, Comisia Europeană a fost rugată să identifice principalele obstacole care limitează creșterea economică la nivelul Uniunii Europene. În strânsă cooperarea cu Comisia Europeană, statele membre au identificat la nivel național aceste obstacole.

Evoluția absorbției fondurilor europene pentru programul POS DRU în România

Pentru România, abordarea obstacolelor identificate la nivel macroeconomic impune crearea condițiilor unui cadru pe termen lung, în scopul de a rezolva dezechilibre macro, fiscale și externe. De asemenea, este necesar să se dezvolte politici menite să permită deblocarea motorului principal al creșterii economice, cu un impact macroeconomic real: politicile de angajare de personal, a produselor de pe piață, inovare, cercetare și dezvoltare, schimbările climatice și educația (Programul Național de Reformă 2011-2013, 2011).

Astfel, potrivit Programului Național de Reformă 2011-2013, elaborat de Guvernul Român în 2011, principalele obstacole macroeconomice identificate sunt:

Un deficit ridicat al bugetului consolidat;

Un nivel scăzut de eficiență, eficacitate și independența administrației publice, inclusiv capacitatea de absorbție a instrumentelor structurale;

Riscurile stabilității financiare;

Proasta funcționare a pieței forței de muncă, în special în ceea ce privește sistemul de negociere a salariilor; măsuri de flexibilitate a pieței forței de muncă și ameliorarea mediului de afaceri implementat prin intermediul Programului Național de Reforme 2007-2010 au avut efecte limitate, dar ele sunt încă o prioritate pentru 2011-2013;

Contribuția deficitară a sistemului de învățământ la toate nivelurile formării capitalului uman; în vederea dezvoltării sistemului educațional românesc și pentru a adapta la cerințele actuale ale societății bazate pe cunoaștere, Guvernul român a proiectat o nouă lege a educației naționale – Legea nr. 1/2011; această lege conține reglementări care, pe pe termen mediu și lung, sunt de așteptat să genereze formarea de capital uman de calitate, pentru a sprijini o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii.

Incluziunea socială a grupurilor vulnerabile și de transformare a acestora din grupuri de beneficiari ai ajutoarelor sociale în grupuri care contribuie la bugetul național, este unul dintre obiectivele principale pe care România și le-a asumat în perioada 2007 – 2013. Obiectivul național este acela de a reduce cu 580.000 până în 2020, numărul persoanelor expuse riscului de sărăcie și excluziune socială față de 2008, ceea ce reprezintă o reducere de 15% a numărului de persoane care trăiesc în sărăcie.

Absorbția fondurilor europene a ajuns până la sfârșitul lunii iulie 2013 la 19.10%, iar pentru Programul Operațional pentru Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013 a ajuns la 16,62%. Această rată a crescut în mod semnificativ în 2013, respectiv de la nivelul de 6,34% din mai 2012 la 16,62% în iulie 2013. Programul operațional a fost suspendat de către Comisia Europeană la începutul lunii august 2012, ca urmare a deficiențelor identificate de către experții comunitari pentru perioada 2009-2011. La începutul lunii februarie 2013, reprezentanții Uniunii Europene au decis să elibereze Programul Operațional Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013 și să ramburseze plățile pentru România ca urmare a rezultatelor pozitive din angajamentul Comisiei Europene, ce a a avut loc din 29 ianuarie 2013 până în 01 februarie 2013. În ceea ce privește absorbția, România a reușit să absoarbă pentru POS DRU 2007-2013, până la sfârșitul lunii iulie 2013, până la suma de 577,704,411 Euro.

Ca urmare a unei analize extinse a situației în România din anul 2007, Guvernul României a stabilit ca obiectiv principal al POS DRU pentru perioada 2007 – 2013 dezvoltarea competitivității și creșterea capitalului uman, prin programe de dezvoltare continuă și dezvoltarea pieței muncii. Se dorea incluziunea pe piața muncii a 1.650.000 de persoane, reprezentând aproximativ 18% din populația României în 2007. De asemenea, se dorește prin acest program și scăderea ratei șomajului și dezvoltarea tehnologică în cadrul societăților. Programul se aplică atât persoanelor fizice ce doresc încadrarea în piața de lucru activă, cât și personalului din instituții publice și academice, cu scopul de a le dezvolta competențele și abilitățile pentru modernizarea departamentelor ce oferă consultanță și formare profesională, cu scopul de a încadra cât mai multe persoane capabile pe piața muncii.

Tabel 3.1.1.

Evoluția gradului de îndeplinire al obiectivului incluziunii pe piața muncii a POS DRU

Sursa: Analiză proprie conform Rapoartelor Anuale de Implementare POS DRU 2007 – 2013, România, 2007-2014

După cum se poate observa în tabelul 3.1.1., în anii 2009 și 2010 gradul de îndeplinire al obiectivului a fost scăzut, urmând însă în anii 2011-2012 să se observe o creștere a persoanelor participante cu aproximativ 24 – 27 %, ca mai apoi să scadă din nou procentul sub 20%. Scăderea procentului participanțior din ultimii ani se poate datora și suspendării plăților programului POS DRU în anul 2012, plăți ce au fost deblocate în anul 2013 ca urmare a analizei de audit pozitivă a Comisiei Europene din perioada 29 ianuarie – 1 februarie 2013. Ca urmare a auditului inițial al Comisiei Europene, s-au constatat în anul 2012 o serie de deficiențe atât la nivel administrativ, cât și la nivel de implementare al axelor. Principalele probleme identificate de Comisie au fost legate de procesul de selecție și evaluare a proiectelor, care nu a fost unul calitativ, descoperindu-se „proiecte cu bugete nejustificative, salarii disproporționate și achiziții nejustificate” și de costurile nejustificate și excesive pentru resurse umane, care sunt disproporționale față de activitățile ce trebuie îndeplinite prin fiecare fișă a postului în parte, neputând fi justificate prin documentele de suport și rapoartele de activitate. POS DRU a fost deblocat în luna februarie a anului 2013, ca urmare a rezultatelor pozitive a misiunii de audit a Comisiei Europene de la începutul acelui an.

În cee ce privește participarea pe axele prioritare de la începutul programului până în 2014, se poate observa în Tabelul 3.1.2. o participare ridicată pentru Axa 5, observându-se un interes mare pentru o dezvoltare a ocuparea forței de muncă și pentru scăderea șomajului. Prin această axă s-au îndeplinit cel mai de success obiectivele de scădere a ratei șomajului, dezvoltarea resurselor umane și modernizarea la nivel atât intern, cât și extern, a organizării muncii.

La polul opus se află Axa 4, cu cei mai puțini participanți, o diferență semnificativă față de celelealte 5 axe principale. Acest lucru se poate datora și numărului redus a ariilor de intervenții și faptul că acestea puteau fi incluse și într-o singură cerere de finanțare.

Tabel 3.1.2.

Participanții la programele oferite de POS DRU la 31.12.2014

Sursa: Guvernul României, Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse, Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007 – 2013, Raportul anual de implementare 2013, România, 2014

Analizând și evoluția numărului participanților pe an, putem observa o creștere semnificativă a acestora în primii ani, urmată de o creștere mai mică în anii următori. Această evoluție din primii ani se poate datora interesului populației în sectorul de resurse umane și dorința de a scădea rata șomajului, ca urmare a restructurărilor facute din cauza crizei apărute în anul 2008, cele mai populare axe fiind Axele 3 și 5, ce aveau ca obiective majore formarea la nivel de întreprindere și angajat, promovarea antreprenoriatului, o dezvoltare a măsurilor active de ocupare și promovarea dezvoltării zonelor rurale cu privire la ocuparea forței de muncă și a evoluării resurselor umane. Accentul se pune pe regiunile mai puțin dezvoltate și unde există un grad de ocupare mic (în special zonele rurale, cum s-a menționat anterior).

Conform studiului  „Mobilitatea forței de muncă și aspecte privind incluziunea socială”, lansat de cître Blocul Național Sindical la 28 februarie 2012, efectele POS DRU nu au fost benefice pentru scăderea ratei șomajului, probabilitatea pentru o persoană de a intra in șomaj fiind de 7,7%, în 2011, față de 3,3% în 2010. Acest lucru se datorează în principal alocării incorecte a resurselor fondurilor europene și faptului că s-a făcut o optimizare incorectă raportată la nevoile reale ale pieței muncii, dar a birocrației excesive pentru depunerea și implementarea proiectelor, fapt ce a dus la o scădere a interesului persoanelor în finalizarea programelor sau intrarea în acestea.

Tabel 3.1.3.

Evoluția numărului participanților pe axe prioritare

Sursa: Analiză proprie conform Rapoartelor Anuale de Implementare POS DRU 2007 – 2013, România, 2007-2014

Până la sfârșitul anului 2014, 439.253 de personane au terminat cu succes participarea la programele de pregătire finanțate de POS DRU. După cum se observă și în tabelul de mai jos, cei mai multți participanți care au ieșit din program au fost în cadrul Axei 3, cu o diferență considerabilă față de celelalte Axe, în special față de Axa 5, care a înregistrat cei mai mulți participanți.

La o privire în ansamblu, gradul de finalizare a programelor este foarte scăzut, cu un procent de aproximativ 32%. Conform Raportului Anual POS DRU din anul 2014, acest lucru poate fi și din cauza faptului că beneficiarii nu au introdus în sistem și datele de ieșire ale participanților la proiecte sau au avut erori ale sistemului la încercarea de actualizare a datelor, urmând ca Autoritatea de Management să emită o serie de instrucțiuni pentru remedierea acestei situații.

Tabel 3.1.4.

Participanți care au terminat programele de finanțare prin POS DRU pe axe prioritare

Sursa: Guvernul României, Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse, Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007 – 2013, Raportul anual de implementare 2013, România, 2014

În ceea ce privește participarea pe grupe de sex, se constată o predominanță a peroanelor de sex feminin, fapt cauzat și de numărul mare de șomeri și peroane inactive din această grupă: numărul total de șomeri femei ce au participat la programle de finanțare europeană, potrivit Raportului de Implementare 2014, era de 151.627 în cadrul femeilor și 138.517 în cadrul bărbaților, iar numărul total de persoane inactive era de 292.699 femei și 216.293 bărbați.

Dacă facem referire la participarea pe grupe de vârstă, se observă o diferență semnificativă între participanții din grupa de vârstă de 15-24 ani (339.477) și participanții din grupa de vârstă 55-64 ani (69.231). Această discrepanță se datorează slabei pregătiri în cadrul sistemului de învățământ, lipsa programelor de formare profesională și abandonului școlar, ce au dus la o integrare slabă pe piața muncii a tinerilor.

Ca urmare a implementării POS DRU, rata șomajului în anii 2009 și 2010 a crescut semnificativ (de la o medie anuală de 4.0 în 2008, la o medie anuală de 6.29 în 2009 și 7.60 în 2010). Acest lucru este cauzat de apariția crizei economice și de faptul că programul POS DRU a fost elaborat privind situația din ultimii ani în România, fără a se lua în calcul o posibilitate a apariției acesteia și a restructurărilor masive ce au dus la o creștere a șomajului. Rata șomajului urmează să scadă în anii următori ( 5.38 în 2011 și 5.08 în 2012), însă a crește după anul 2012 ca urmare a problemelor apărute în cadrul programului și a suspendării plății de către Comisia Europeană.

La începutul anului 2007, alocarea financiară pentru POS DRU a fost de aproximativ 4, 253 miliarde de euro, împarțiți astfel:

Axele 2 și 3 – o pondere financiară alocată de 38,37%

Axele 4,5 și 6 – o pondere financiară alocată de 34,21%

Axa 1 – o pondere financiară alocată de 23,55%

Alocările financiare au fost atribuite fiecărei axe în funcție de analiza SWOT la nivelul resurselor umane ale României, a punctelor slabe și amenințărilor ce au apărut în cadrul acesteia, cum ar fi: o formare profesională continuă scăzută față de restul Europei (1,6% în 2005), lipsa cursurilor de formare profesinală în vederea îmbunătășirii și modernizării activității de lucru, o rată a șomajului mare și de lungă durată, mai ales în rândul tinerilor, din cauza sistemului de învățământ deficitar și a proastei pregătiri universitare și preuniversitare, servicii comunitare slab dezvoltate, care nu răspund la cerințele comunității, etc. Scopul POS DRU îl reprezintă combaterea acestor puncte slabe, mai ales în anumite zone regionale slab dezvoltate și realizarea unei situații echilibrate la nivel de resurse umane în toate regiunile țării și de asemenea și la nivel de țară, în comparație cu statele Uniunii Europene.

Comparând datele din tabelele de mai jos (Tabel 3.1.5 și Tabel 3.1.6), putem observa diferența dintre alocarea financiară pe fiecare an și implicit care se dorea a fi gradul de absorbție, și care a fost absorbția reală până în anul 2014.

Cum se poate observa, din cele 4.089.866.610 Euro allocate în 2007, doar 2.258.050.299 Euro au fost absorbite până în anul 2014, reprezentând un procent al plăților de aproximativ 46%, o creștere de 10 procente față de 2013 și aproximativ 20 de procente față de 2012, anul în care plățile au fost suspendate.

Cauza acestui procent scăzut îl reprezintă, în principal, conform Raportului Anual POS DRU pentru anul 2014, cadrul socio-economic nefavorabil, ce a dus la rezilierea contractelor de finanțare și imposibilitatea beneficiarilor de a-și primi plățile. Câteva din principalele cauze ale rezilierilor sunt: neputința beneficiarilor de a respecta implementarea proiectelor, respectiv angajarea numărului de persoane specificat în proiect, un plan financiar care nu este în concordanță cu realitatea, solicitanții transmițând un plan financiar irealist, pe care nu au putut să îl realizeze, nerespectarea termenelor impuse de autoritatea intermediară, rezilieri ale contractelor de finanțare ori la cererea beneficiarilor (datorită reorganizării și restructurarii la nivel de societate) sau din cauza neîndeplinirii clauzelor în momentul efectuării vizitelor de audit de către autorități.

Tabel 3.1.5.

Sursa: Analiză proprie conform Rapoartelor Anuale de Implementare POS DRU 2007 – 2013, România, 2007-2014

Sursa: Analiză proprie conform Rapoartelor Anuale de Implementare POS DRU 2007 – 2013, România, 2007-2014

Cele mai mari probleme întâmpinate în creșterea ratei absorbției fondurilor europene o reprezintă numărul scăzut de participanți în zonele rurare și ponderea participanților care și-au găsit un loc de muncă în mediul rural. Spre exemplu, targetul de integrare al persoanelor din mediul rural în anul 2012 era de 106.500, însă numai 31.721 persoane au participat la program. În anul 2014, media între persoane participante și target s-a mai îmbunătățit, însă nu considerabil (target: 150.000, iar participanți efectiv înscriși: 97.062).

Analizând separat axele care contribuie cel mai semnificativ la reducerea șomajului, putem observa anumite deficiențe în obiective și cerința pieței. Acestea sunt important de analizat, deoarece o piaâă a muncii eficientă duce la dezvoltarea celorlalte arii majore (industrie, agricultură, etc.) și implicit la creșterea puterii economice a țării.

Cu privire la Axa 5 “Promovarea măsurilor active de ocupare”, majorul indicator ce împiedică atingerea targetului de participanți și, implicit, absorbția fondurilor europene, este faptul că majoritatea sunt ori în prag de pensionare, ori nu au pregătirea necesară cerută, neparticipând la programe de formare profesională sau la cursuri universitare și preuniversitare cerute pentru angajare. Astfel, în decursul anilor 2007-2014, media anuală de persoane care au obținut un loc de muncă prin programul POS DRU este de doar 5-9%, față de ținta de 15%.

Ar fi mai multe motive pentru acest procentaj scăzut. Un prim motiv ar fi faptul că majoritatea persoanelor care au făcut parte din grupurile țintă nu au considerat programele de formare suficient de avantajoase pentru dezvoltarea lor personală și profesională. Majoritatea persoanelor preferă își investească timpul și activitatea lor zilnică în cursurile oferite de pregătire pentru a-și îmbunătății competențele, decât să lucreze ca muncitori sau zilieri, astfel încât să ocupe locurile de muncă din categoriile vizate spre modernizare și dezvoltare. Deoarece statul oferă șomerilor câteva serii de cursuri pentru dobândire de competențe și formare porfesională, majoritatea persoanelor preferă să nu lucreze pe perioada indemnizației de șomaj și să participe la aceste cursuri oferite de stat.

Un alt motiv pentru procentajele mici de persoane ce au obținut slujbe, l-ar reprezenta o analiză defectuasă a autorităților, în comparație cu cererea pe piața muncii. S-a dorit prin program dezvoltarea unor abilități pentru care nu exista o cerere de piață, dorindu-se dezvoltarea de competențe noi și moderne încă incompatibile cu posturile disponibile pe piață și o modernizare la nivel de societăților care nu aveau cunoștințele și personalul necesar pentru aceasta. S-a ajuns la acest factor negativ și din cauza faptului că societățile ce au obținut finanțare s-au dovedit a nu fi profitabile, acestea creându-și condiții de îndeplinire a cerințelor și o poziție pe piață artificiale.

Se poate concluziona deci că piața muncii, fiind în continuă schimbare în ceea ce privește cerința de personal pe anumite categorii de domenii, nu a putut fi sincronizată cu programul de finanțare POS DRU, creându-se arii în care există lipsă de personal și arii în care cererea este mare și oferta este mică, nefiind puse la dispoziție suficiente posturi pentru a o acoperi. Deși, la nivel de program, s-a înregistrat o pondere considerabilă de șomeri ce au fost integrați pe piața muncii, în special în aria celor de lungă durată (41% din participnți), aceasta nu este suficientă pentru a acoperi cererea pe piața muncii atât la nivel regional, cât și național.

A doua axă prioritară analizată din punctul de vedere al pieții muncii este Axa 6 „Promovarea incluziunii sociale”. Aceata are ca obiectiv principal incluziunea pe piața muncii a grupurilor vulnerabile și promovarea egalitatății de șanse a acestora. Cu privire la numărul participanților, programul și-a depășit ținta de 10.000 de persoane, ajungând în 2014 la un număr de 16.476 de persoane participante. De asemenea și numărul de locuri de muncă create pentru tipurile de persoane din această axă a fost atins (12.377 locuri de muncă create în raport cu ținta de 5.000 de locuri de muncă).

Însă, doi indicatori majori nu au fost îndepliniți în această axă, și anume: dezvoltarea de structuri ale economiei sociale, menite să ajute și să promoveze activități și servicii ce generează venituri pentru persoanele excluse social sau cele amenințate de riscul excluziunii și numărul de participanți la programe de calificare.

Pentru primul indicator ce nu a fost îndeplinit, se poate observa o discrepanță la nivelul activităților ce trebuie realizate de structuri ale economiei sociale. Pentru aceste societăți, în mod normal, scopul nu este de a obține profit, ci de a obține un impact social pozitiv asupra grupurilor vizate. Acest lucru este de dezinteres pentru antreprenorii cu experiență, al căror scop este de a investi pentru a realiza un profit. Din cauza modului în care acest tip de proiect este prezentat, pentru a părea mai atractiv celor ce doresc să investească într-o structură a economiei sociale, antreprenori fără experiență vor fi motivați să aplice pe astfel de proiecte, ceea ce va declanșa o cerere mare pentru menținerea unor astfel de investiții, rezultând la o creștere a prețurilor și la o imposibilitate de menținere a acestora, rezultând într-un final la blocarea proiectelor în faza de producție.

În concluzie, piața forței de muncă din România a fost vizibil afectată de criza economică, efectele fiind resimțite în rata șomajului și numărul șomerilor înregistrați. Cu toate că POS DRU a fost prezentat ca o soluție pentru re-stabilizarea pieței forței de muncă, analiza teoretică a relevat faptul că programul nu s-a adaptat complet la piața forței de muncă pe măsură ce aceasta se schimba, având un impact negativ asupra mediului de afaceri, pe lângă cele pozitiv prezentate.

Concluzii

Definiția capacității de absorbție face o distincție importantă între ajutorul internațional oferit statelor în situații de declin economic și social, precum și politica de convergență specifică zonei europene prin care fondurile special alocate statelor și regiunilor au pus în practică această decizie comună. În primul caz, scopul este acela de a asigura funcționalitatea statului specific,iar în al doilea caz, scopul este de a diminua decalajele economice și sociale într-o zonă geografică bine definită în care principiile de inovare și cercetare, competitivitate, cunoaștere sunt adoptate.

Condiționalitatea pozitivă aplicată de Uniunea Europeană în timpul procesului de pre-aderare a noilor state membre a fost o lecție pusă în aplicare în mod corespunzător, în practică, dar se pare că lipsesc, în acest moment, stâlpii de susținere meniți să reacționeze în mod uniform la crizele globale. Discrepanțele notabile ale contractării și plății fondurilor atrase între statele membre ale UE, în special între țările din Europa Centrală și de Est, ar trebui să declanșeze o reevaluare a modalităților eficiente de absorbție a fondurilor structurale destinate acestor țări. Deși planificarea politicilor structurale și de coeziune efectuate înainte de ciclul 2007-2013 a avut prevederi și mecanisme de creștere economică, situația s-a schimbat în mod radical în cadrul procesului de criză, fapt ce a afectat grav noile state membre. Principiul solidarității implică reacții proactive de la state membre veterane prin utilizarea experienței lor de a depăși cu succes dificultățile crizei și de a genera noi modalități de absorbție a fondurilor structurale de către noile state membre.

Pentru a evita neregulile în următoarele cereri de propuneri și pentru luarea în considerare a eficienței punerii în aplicare de către Autoritatea de gestionare a programului, pentru a face sesiuni de formare pentru manageri de proiect din cadrul instituțiilor beneficiare și pentru a furniza beneficiarilor pachete de informații privind instrucțiunile finale aplicabile programului este o condiție esențială și o măsură eficientă pentru a eficientiza procesul de evaluare a cererilor de rambursare și crearea unui control mai eficient al proiectelor în curs de desfășurare. Pentru o și mai mare eficientizare, este necesară desemnarea unui consilier și evaluator pentru fiecare proiect în parte de la început până la sfârșit.

În ceea ce privește POS DRU, eșecurile prezentate reprezintă cele mai importante aspecte care reduc rata absorbției, la care se adaugă și factori externi ce afectează implementarea programelor și implicit eșecul atragerii de finanțări din partea Uniunii Europene.

Incapacitatea de România de a se adapta la cerințele UE, organizarea necorespunzătoare a punerii în aplicare a subvențiilor pentru proiecte, în special în ceea ce privește Programul Operațional Dezvoltarea Resurselor Umane, prin stabilirea unor reguli clare, simple, și în conformitate cu UE, duce la de-motivarea beneficiarilor pentru accesul astfel de proiecte iar, în unele cazuri, duce chiar la falimentul beneficiarilor unor astfel de proiecte.

Necesitatea unui management de proiect adecvat se descoperă din toate problemele ridicate în vederea dezvoltării economice și sociale a oportunităților oferite de Uniunea Europeană.

Identificarea exemplelor de bune practici în accesarea și implementarea instrumentelor structurale din alte țări ale Uniunii Europene reprezintă o oportunitate de a crește absorbția instrumentelor structurale.

Eficacitatea și eficiența acestui program poate fi capturat numai prin efectuarea unui studiu privind corelația dintre efectele post-implementare și punerea în aplicare a acestui program la nivel macroeconomic.

În ciuda tuturor problemelor care trebuie să le facă față, fondurile europene rămân un real ajutor pentru orice tip de antreprenor, datorită simplul motiv că aceste fonduri sunt nerambursabile. În prezent acestea reprezintă un ajutor financiar important pentru statele membre, în special pentru țările care au un nivel mai scăzut de dezvoltare, cum ar fi România. Deși, la începutul perioadei prezentate de programare, mai precis în 2007, România a dat mai mult la bugetul UE decât a primit, începând cu anul 2008, a devenit un beneficiar al acestor fonduri.

Deși perioada 2007 – 2013 a avut un început încet, spre sfârșit s-a reușit o absorbție relativ ridicată, în special luând în considerare apariția crizei economice și suspendarea plăților pentru POS DRU în anul 2012. Se preconizează un succes mai mare pentru perioada 2014 – 2020, prin învățarea din greșelile perioadei anterioare și aplicarea de măsuri asiguratorii pentru a preveni acele greșeli și erori, atât externe, cât și interne.

Se dorește pentru noua perioadă 2014- 2020 o simplificare la nivel administrativ prin proceduri nefolositoare înlăturate și prin simplificarea celor existente, pentru a se reduce birocrația exagerată care duce la probeme în finalizarea proiectelor sau respingerea acestora din cauza nerespectării tuturor pașilor în vederea scrierii și depunerii. Pentru realizarea acestui scop, este nevoie de un personal mai calificat și mai bine pregătit în domeniu și o modalitate de colaborare între instituții și între instituții și beneficiari mai bună și mai eficientă, prin implementarea unor mecanisme modernizate în vederea îndeplinirii țelurilor propuse.

De asemenea, în planul de îmbunătățire a ratei de absorbție pentru noua perioadă se dorește aplicarea unor perioade de timp pentru depunere în conformitate cu fiecare proiect în parte, în funcție de studiile și sondajele realizate pe perioada 2007 – 2013, studii ce au arătat că, în unele cazuri, perioada menționată este irealistă și nerealizabilă.

Una din cele mai importante probleme ce se dorește a fi rezolvată o reprezintă finalizarea la timp a cererilor de plată și evitarea întârzierii plăților, pentru a asigura o rată a absorbției cât mai mare la finele fiecărui an.