Politica Publica
Introducere
Capitolul 1 Politici publice europene
1.1 Definirea politicilor publice europene
1.2 Procesul politicilor publice
1.3 Politici europene și Competențele UE
Capitolul 2 Modele de elaborare ale politicilor publice
2.1 Modele tradiționale
2.2 Noi modele de elaborare în contextul guvernanței
2.3 Agenții de reglementare și rolul lor în elaborarea politicilor
Capitolul 3 Guvernanța și buna guvernanță în context european
3.1 Guvernarea vs. guvernanța
3.2 Buna guvernanță. Definiții. Principii
3.3 Tipuri de guvernanță europeană
Capitolul 4 Politici publice și guvernanța europeană
4.1 Rețele de politici publice
4.2 Coordonarea politicilor și guvernanța europeană
4.3
Studiu de caz
Introducere
În această lucrare am abordat teme de real interes, în care se analizează aspectele privind elaborarea politicilor europene în contextul bunei guvernanțe, astfel încât să înțelegem concret ce sunt politicile publice și ce condiții trebuie să îndeplinească pentru a deveni politici europene. După cum știm, Politica și Guvernanța,subiecte dezvoltate în lucrare, se află în centrul atenției atât în România, cât și în Uniunea Europeană, iar acest lucru determină importanța sferei din care fac parte.
Pentru a înțelege conceptul de politică publică și al evoluției ei, teoriile moderne de elaborare a politicilor, cadrul general de dezvoltare și implementarea acestora vor fi detaliate în prima parte a lucrării. Există o multitudine de variabile care afectează modul în care politicile publice sunt elaborate și implementate, incluzând opiniile politice la nivel național, atitudinea publică cu privire la stat și angajați, la abilitățile și cunoștințele din domeniul public și felul în care serviciile publice sunt orientate spre cetățeni. Procesul politicilor publice este complex, dinamic, iar aceste caracteristici constituie argumente suficient de solide pentru a determina administrația să se dedice asupra diferitelor forme de aranjamente structurale, în scopul atingerii obiectivelor asumate prin politicile publice. Așadar, ca cetățenii să descopere sensul real al procesului politic European este necesar să se realizeze anumite cerințe: o fuziune asupra intereselor naționale și o motivație destul de puternică pentru a-i atrage spre o Europă integrată politic. Uniunea Europeană este un agent important de schimbare în ceea ce privește guvernarea și elaborarea politicilor în Europa, iar legislația socio-economică a statelor membre este ghidată pe baza angajamentelor asumate în contextul tratatelor, regulilor de politică și a actelor convenite prin instituțiile UE. Politica UE este o politică internă formulată în țările europene, dar trebuie să avem în vedere anumite diferențe de comportament, oportunități și constrângeri.
A doua parte a lucrării o constituie modelele de elaborare a politicii publice, care sunt rezultatul evoluției și experimentării în timp în UE, schimbarea proceselor naționale de elaborare a politicilor și evoluția comportamentului economic și social. În contextul UE, un alt factor important îl reprezintă dezbaterea referitoare la echilibrul dintre puterile UE și statele membre, pe fundalul fenomenului de globalizare. Deoarece sistemele birocratice sunt rigide și există anumite restricții, modelele operaționale au devenit nepotrivite pentru abordarea problemelor care transcend limitele organizaționale. De aceea s-au creat condiții care au determinat Uniunea Europeană să renunțe la metodele tradiționale în favoarea unor noi instrumente ce conduc spre noi modele de guvernanță. În mod tradițional, guvernările constituțional liberale sunt definite în termenii unei trinități: legislativul( care adoptă legi), executivul(care implementează legi) și justiția( care aplică legi), iar separarea acestor puteri variază în funcție de sistemul politic. Noile instrumente sunt reprezentate prin diferite tipuri de aranjamente, bazate pe flexibilitate, parțial pe autoreglementări, rețele contractuale, standarde voluntare, agenții de regelementare și metoda deschisă de coordonare. Adaptarea statelor la contextul european extins este în continuare o provocare, iar răspunsul oferit de fiecare stat membru este diferit, tendința fiind nu atât de ajustare defensivă față de pierderea competențelor de elaborare a politicilor, ci o abordare din ce în ce mai nuanțată în privința integrării dimensiunii europene.
În privința înțelegerii conceptului de guvernanță, vom parcurge în cea de a treia parte a lucrării procesul în contextul căruia a fost dezvoltat acesta și instrumentele folosite în procesul de construcție europeană, precum și dezbateri asupra formei pe care o ia acest proces de extindere pe parcursul evoluției UE. Guvernanța europeană se referă la acțiunea colectivă prin care sunt reglementate relațiile sociale în contextul european și care generează soluții colective eficace, legitime și durabile. Acest termen care s-a răspândit rapid este folosit pentru a marca o nouă etapă în gestionarea relațiilor internaționale.
Guvernarea ca instituție se referă la autoritatea statului și descrie grupul de persoane care exercită această autoritate într-o anumită perioadă. În unele state, altele decât cele anglo-saxone, guvernarea se referă precis la instituția care exercită puterea executivă în cadrul unui sistem politic.
Guvernarea ca proces se referă la metode, domenii, scopuri și grad de control al societății de stat, iar în acest sens, se referă la conducerea sau la activitățile destinate ghidării modului în care sunt conduși oamenii. Posibilitățile și condițiile de alegere a politicilor interne s-au schimbat radical, iar instrumentele tradiționale de implementare și control ale acestora au evoluat spre noi forme de guvernare, adică spre guvernanță. Noțiunea de guvernanță este folosită pentru a desemna un sistem de norme heterogene, plurale, care îmbină dreptul național cu cel internațional. Poate fi de asemenea percepută ca o expresie a dezagregării sociale și politice.
În ultima parte a lucrării, subiectul abordat implică atât structura și coordonarea politicilor publice, cât și guvernanța europeană. Structurile în rețea sunt caracterizate de anumite particulartăți care contribuie la diferențierea față de alte tipuri structurale, iar acestea sunt: multiformitatea, izolarea și interdependența. Literatura de specialitate vorbește despre coordonare în termenii a trei tipuri de activități: împărțirea informațiilor, împărțirea resurselor și acțiuni comune. Guvernanța exprimă faptul că statele depind într-o măsură tot mai mare de alte organizații, în asigurarea propriilor intenții, furnizarea propriilor politici și stabilirea de reguli. În acest context, statul trebuie să pună la punct o multitudine de aranjamente pentru auditarea și reglementarea altor organizații, iar creșterea rolului actorilor nonstatali în politicile publice ridică o serie de întrebări referitoare la limitele lor pentru crearea unei democrații responsabile. Guvernanța europeană se referă la acțiunea colectivă prin care sunt reglementate relațiile sociale în contextul european și care generează soluții colective eficace, legitime și durabile, iar în mod frecvent, termenul este folosit în relațiile Uniunii Europene și formele sale specifice de integrare a politicilor.
Studiul de caz propune gestionarea deșeurilor solide, care cuprinde toate activitățile de colectare, transport, valorificare și eliminare a deșeurilor în mediul rural, inclusiv supravegherea acestor operațiuni. Problema gestionării deșeurilor solide se accentuează, mai cu seamă, în mediul rural. Dacă în mediul urban, gestionarea deșeurilor se realizată datorită existenței serviciilor/întreprinderilor specializate de salubrizare, atunci în majoritatea satelor, întreprinderi de gestionare a deșeurilor lipsesc, iar transportul deșeurilor la locurile de depozitare se face individual de către generatorii de deșeuri.
Lipsa acestor servicii/întreprinderi de salubrizare contribuie la formarea gunoaielor spontane/neautorizate, care poluează mediul și pun în pericol sănătatea populației. Deci, problema centrală în ceea ce privește gestionarea deșeurilor în țară, la momentul de față, ține anume de gestionarea inadecvată a deșeurilor solide în mediul rural.
CAPITOLUL 1 – POLITICI PUBLICE EUROPENE
Pentru ca cetățenii să descopere sensul real al procesului politic European este necesar să se realizeze anumite cerințe: o fuziune asupra intereselor naționale și o motivație destul de puternică pentru a-i atrage spre o Europă integrată politic.
DEFINIREA POLITICILOR PUBLICE EUROPENE
Thomas Dye afirmă că "o politică publică este ceea ce guvernul decide să facă sau să nu facă".
Politica publică reprezinta acțiunea ,adoptată de către un reprezentant al unei structuri guvernamentale pentru rezolvarea unei probleme ce reflectă interesul unei comunități sau a unui segment particular al societății. Ea reprezintă o cale de acțiune în acord cu un interes public, un proces în care deciziile referitoare la alocarea resurselor asumate de societate sunt orientate către realizarea unui scop de interes general. Se iau ”decizii politice în favoarea unei anumite stări dorite, inclusiv opțiunile în favoarea unei anumite stări dorite, inclusiv opțiunile în favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate.” “Politicile publice nu se preocupă doar de cei “3E”: eficiență, eficacitate și economie, cât și de cei “2P”: politică și participare.”
Există anumite elemente care dau consistență unei politici publice: ea poate fi formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete care dau substanță acesteia, poate cuprinde decizii (forme de alocare a resurselor), se poate înscrie într-un cadru general de acțiune (ceea ce ne permite să distingem între o politică publică și simple măsuri izolate), poate avea un public (adică indivizi și grupuri a căror situație este afectată de către politica publică în cauză) și are obiective și scopuri stabilite în funcție de norme și valori.
Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezintă un domeniu de graniță între mai multe științe fundamentale, precum: știința politică, sociologia, psihologia socială, științele juridice și economia. Studiul politicilor publice reprezenta domeniul cel mai recent al științei politice, iar tehnicile și metodele de cercetare sunt împrumutate din diverse discipline sociale și adaptate nevoilor fiecărui studiu în parte.
Politica reprezintă “un domeniu al activității umane care vizează relațiile, manifestările și orientările între păturile, grupurile sociale și alte organizații active dintr-un stat sau între acestea și cetățeni în confruntările pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea și menținerea puterii și pentru controlul funcționării ei.”
În completare, putem spune că acest concept are și o altă semnificație, aceea fiind că “orice politică reflectă orientările cetățenilor ce formează anumite grupări(față de altele) în interiorul unei țări, dar și ale unei țări față de alte țări, în legătură cu promovarea intereselor lor, în lupta pentru putere.” Esența unei politici publice ține de mobilizarea membrilor unei comunități în jurul unui consens permanent reformulabil obținut prin dispută, negociere, înfruntare și compromis. Prin urmare, ea presupune existența unui obiectiv care determină declanșarea procesului prin care opiniile și interesele celor care se regăsesc în obiectivul fixat sunt aduse laolaltă, creându-se un loc comun al comunităților, grupurilor și cetățenilor, care reprezintă spațiul public țintă al politicii. Acesta este construit pe baza identificării unui interes comun al unor categorii de cetățeni cu interese, opinii și afilieri diferite.
Fragmentarea politică, diversitatea culturală, precuceea fiind că “orice politică reflectă orientările cetățenilor ce formează anumite grupări(față de altele) în interiorul unei țări, dar și ale unei țări față de alte țări, în legătură cu promovarea intereselor lor, în lupta pentru putere.” Esența unei politici publice ține de mobilizarea membrilor unei comunități în jurul unui consens permanent reformulabil obținut prin dispută, negociere, înfruntare și compromis. Prin urmare, ea presupune existența unui obiectiv care determină declanșarea procesului prin care opiniile și interesele celor care se regăsesc în obiectivul fixat sunt aduse laolaltă, creându-se un loc comun al comunităților, grupurilor și cetățenilor, care reprezintă spațiul public țintă al politicii. Acesta este construit pe baza identificării unui interes comun al unor categorii de cetățeni cu interese, opinii și afilieri diferite.
Fragmentarea politică, diversitatea culturală, precum și marile discrepanțe economice între state constituie principalele caracteristici ale lumii contemporane. În acest context global, atingerea obiectivelor politicilor naționale necesită un nivel înalt de cooperare internațională. De aici putem deduce faptul că politicile publice naționale nu pot fi izolate de presiunea forțelor internaționale și de evenimentele ce se petrec la scară europeană și mondială.
Astfel se impune renunțarea la tradiționala distincție între politicile interne și cele externe, ceea ce conduce la acceptarea anumitor reajustări conceptuale. Așadar politicile trebuie regândite ca activități definite la nivel internațional de interacțiunile guvernamentale între diferite niveluri pentru a ilustra diferențele dar și conexiunile existente între ele. Un bun exemplu ar fi legăturile dezvoltate cu organizațiile interguvernamentale (ONU), deoarece știm că relațiile internaționale se definesc prin legăturile dintre guvernele naționale. Pentru a apăra interesele țării, guvernele sunt intens solicitate iar circumstanțele internaționale favorizează crearea unui sistem global în care statul-națiune reprezintă forma de organizare politică dominantă.
În opinia lui H. Bull “responsabilitatea pentru creșterea gradului de interacțiune constatată în sistemele politice de pe toate continentele, creștere suficient de mare încât să se vorbească despre ea, revine expansiunii sistemului statelor Europene și transformării lor într-un sistem global de state.”
Argumentația oferita de H. Bull pot fi impuse cu ușurință și altor guverne, ceea ce ne conduce într-o oarecare măsură la anumite stări conflictuale și formarea unor coaliții între state. Deoarece politicile europene sunt supuse unei permanente presiuni exercitate de relațiile internaționale și transnaționale, complexitatea administrațiilor moderne reclamă cu insistență stabilirea unor contacte între departamentele guvernelor europene în scopul informării, coordonării răspunsurilor la problemele politicilor comune sau pentru armonizarea politicilor naționale, cazuri în care sunt necesare înțelegeri la un înalt nivel politic.
Relațiile transnaționale descriu acele rețele, asociații sau interacțiuni existente la nivel societal și care creează legături între indivizii, grupurile, organizațiile sau comunitățile din diferite state. Caracteristica distinctivă a acestor relații este determinată de faptul că acestea acționează în interiorul statelor, dar în afara controlului direct al statelor.
Este dovedit faptul că societatea contemporană are o permeabilitate deosebită în fața forțelor transnaționale care traversează granițele naționale fără dificultate. Aceste interacțiuni au o serie de consecințte în planul politicilor identificate ca fiind politici transnaționale.
Politicile transnaționale sunt exprimate ca deplasarea spre politic a interacțiunilor și alterarea proceselor politice naționale sau internaționale.Aceste tip de relații operează atât informal cât și instituționalizat sub forma organizațiilor transnaționale care sunt organizații neguvernamentale ce se extind uneori la scară mondială. Spre exemplu ar fi marile companii multinaționale ca și Google, Apple, Microsoft, Nike, UNICEF, KFC, Starbucks etc. În afara corporațiilor există numeroase alte organizații transnaționale care activează aproape în toate domeniile societale: Uniunea Interparlamentară (care reunește membrii legislativelor din statele lumii), Greenpeace (grup de presiune pentru protejarea mediului înconjurător la nivel planetar), diferite asociații, grupuri sindicale, medicale, organizațtii sportive etc.
Nevoia pentru acest tip de instituții transnaționale care transced, în sfera lor de activitate, granițele statului-națiune se manifestă cu prioritate în aceste domenii: mediul înconjurător, eradicarea terorismului, controlul armamentelor și respectarea drepturilor omului. Similar relațiilor transnaționale se pot dezvolta relațiile transguvernamentale, care includ rețelele create de legăturile directe existente între departamentele diferitelor guverne naționale și care nu sunt supuse unui control central complet, spre exemplu între agențiile de mediu ale diferitelor guverne, între băncile centrale și alte departamente se stabilesc contacte directe.
Am aflat că politicile publice pot fi caracterizate în funcție de criterii formale sau instituționale, sau în funcție de grupurile de cetățeni cărora le sunt adresate acestea, dar de asemenea putem observa că nu există o tipologie ideală.
În cartea lui, M.Profiroiu susține că tipologia politicilor publice, bazată pe coerciție (după Lowi),se prezintă astfel:
O politică reglementară este o acțiune publică ce constă în adoptarea de norme autoritare care afectează comportamentul destinatarilor (spre exemplu, statul stabilește niște reguli de comportament iar în acest caz, coerciția este maximă). Libertățile individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate, interesele lor sunt transformate prin decret.
Mai târziu, Ripley și Franklin au completat această tipologie prin împărțirea politicilor de reglementare în două categorii: politici de reglementare protective și competitive. Astfel, politicile de reglementare competitive presupun ca politicile elaborate să limiteze furnizarea de bunuri și servicii de către una sau câteva categorii desemnate de furnizori, care sunt aleși dintr-un mare număr de furnizori potențiali care concurează între ei ( un bun exemplu ar fi acela de citare a alocării licențelor de radio și televiziune). Așa stau lucrurile și în cazul politicilor prin care statul limitează accesul liber la o profesie (medici, farmaciști, notari, avocați, arhitecți etc.), inducând o protecție dacă nu chiar o rentă pentru agenții economici din această profesie. În general, statul acordă asociațiilor profesionale puterea de a acorda licențe pentru accesul la astfel de profesii (ex.: Colegiul medicilor, al farmaciștilor, Camera notarilor, Baroul avocaților etc.).
Politicile de reglementare protective sunt cele care încearcă să protejeze publicul în general de efectele negative ale activității private (cum ar fi: poluare, consumul de produse falsificate, fraudarea tranzacțiilor comerciale). Chiar dacă cele mai multe afaceri și conducători sunt cetățeni responsabili, care nu doresc să-și modifice obiceiurile, cei care desfășoară afaceri sunt totodată motivați de profit.
Afacerile deseori rezistă la reglementări și din această cauză, agențiile de reglementare tind să fie aproape continue. Deciziile sunt luate ca bază de negocieri și compromis, deoarece, nici afacerile, și nici reglementatorii nu pot domina în întregime procesul de elaborare a politicilor.
O politică distributivă reprezintă o acțiune prin care puterea publică autorizează cazuri speciale desemnate nominal. Spre exemplu permiselor de construcție: este interzisă construirea de obiective fără permis (politică reglementară), dar pentru a construi este nevoie de un permis, de un drept, pe care autoritatea publică îl acordă de la caz la caz (politică distributivă). În acest caz, cetățeanul este beneficiarul unei acțiuni publice, aceea care îi acordă o favoare, un privilegiu (o rentă imobiliară și funciară, un preț de teren în creștere), care însoțește actul administrativ atribuit. Cetățeanul beneficiază de o excepție de la regulă, datorită unui favor unilateral din partea statului său deoarece a îndeplinit anumite condiții.
O politică redistributivă constă în adoptarea de către puterea publică a unor criterii care conferă acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat unor cazuri sau unor destinatari desemnați nominal, ci anumitor grupuri de destinatari neindividualizați. Politica redistributivă este caracterizată prin acțiuni care intenționează să modifice alocarea bunăstării, proprietatea, drepturile personale și civile etc. Exemplul este cel al asigurărilor sociale: statul adoptă condițiile (vârsta, statutul economic) pentru ca cetățenii să poată beneficia de o protecție socială, dar cei care îndeplinesc aceste condiții decid dacă să utilizeze sau nu această posibilitate. Statul manipulează criterii generale, nu desemnează individual beneficiarii sau victimele.
O politică constitutivă se traduce prin faptul că acțiunea publică definește reguli privind puterea (spre exemplu, prin revizuirea constituției unei țări, prin realizarea de reforme instituționale sau administrative). Într-un astfel de caz, coerciția îi afectează pe destinatari în mod slab și indirect. Astfel, pentru sportivi, crearea de către guvern a unui minister al sporturilor pare o decizie foarte abstractă, care nu îi afectează direct în activitatea lor de zi cu zi. Și totuși, constituirea unui astfel de minister reprezintă un mijloc pentru autoritatea publică de a interveni în activitățile sportive.
Cu toate că țările membre ale UE au dreptul în aceste domenii să adopte legi proprii, în cazul în care UE nu prezintă nici o inițiativă legislativă, în toate celelalte domenii politice țările membre dețin competența exclusivă, deci UE nu-și poate deci asuma alte competențe fără acordul statelor membre.
În ce privește actul legislativ exercitat de Uniunea Europeană se aplică două principii de bază. Primul fiind principiul subsidiarității, aplicat în politica UE prin Tratatul de la Maastricht,care spune că deciziile politice trebuie delegate la nivelul cel mai inferior posibil(deci forurilor politice naționale, regionale sau locale din țările membre).
Uniunea Europeană nu oferă aici decât asistența necesară, în cazul în care nivelurile decizionale inferioare nu au posibilitatea de a soluționa problemele singure și într-un mod adecvat.
Al doilea principiu al politicii Uniunii Europene este cel al proporționalității. Conform acestui principiu orice măsură luată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit.
1.2 PROCESUL POLITICILOR PUBLICE
Conceptul de policymaking poate aparține mai multor categorii de actori din sfera publică sau privată. Procesul de înfăptuire a unei politici publice urmărește un model de construcție, prin care se înfăptuiește o politică publică. Acesta este util deoarece ne ajută să înțelegem procedurile de elaborare și de implementare a politicii, iar întregul mecanism trebuie să devină parte a unui proces continuu, care odată ce atinge etapa finală, intră de fapt într-o nouă fază, în care se reia întregul ciclu.
Procesul acesta este caracterizat de fenomene care merg în sensuri diferite, adică o activitate care din punct de vedere logic este anterioară, o condiționează pe următoarea.
Se poate întâmpla să nu existe relații semnificative între diversele faze care se succed, ceea ce se întâmplă la un moment dat, neavând legătură cu ceea ce se petrece la un alt moment. Acest lucru este valabil atât pentru actorii implicați în proces, cât și pentru activități.
Fig. 1 Ciclul politicilor publice.
Sursa: adaptată după Howlett și Ramesh, 1995
Ipoteza faptului că fiecărui actor îi corespunde un sistem de acțiune specific trebuie verificată pas cu pas, deoarece anumite sisteme de acțiune pot fi identice pentru toate fazele, indiferent dacă actorii sunt prezenți sau absenți.
Se studiază o varietate de abordări bazându-se pe diverse tradiții teoretice ale politicii comparate cât și ale relațiilor internaționale pentru a se generaliza studiul UE prin legarea proceselor de elaborare a politicilor, în special in regimuri politice multistratificate.
Deoarece doar o parte din problemă poate ajunge să primească o soluție printr-o măsură de politică publică, procesul de stabilire a agendei este unul selectiv, în care diverși actori instituționali încearcă să aducă problemele în atenția guvernanților. Există mai multe feluri de agende: Agenda publică (care cuprinde toate problemele percepute de membrii unei comunități); Agenda instituțională (care acumulează toate problemele pe care factorii decizionali își propun să le rezolve într-un interval de timp); Agenda media (care acționează ca un facilitator între agenda publică și cea instituțională, însă uneori poate avansa propriile priorități).
În perspectiva L.G. Popescu, procesul de elaborare a politicilor publice este supus următoarelor condiționări: trebuie să corespundă nevoilor și obiectivelor conținute în strategia în care se integrează; să fie aplicate de către persoane cu roluri și atribuții clare; să fie în concordanță cu resursele financiare, cerințele de investiții și prioritățile fixate în strategia în care se integrează; să se aplice în termenul fixat în strategie (potrivit planului de acțiune în care sunt încorporate); să fie corelate cu alte programe și proiecte.
Activitatea de identificare a problemei are scopul creării unei imagini clare și exacte a problemei astfel încăt să poată fi identificate soluții. Se presupune o analiză preliminară a condițiilor care au contribuit la apariția ei ce are menirea de a stabili cu exactitate limitele în care se pot identifica soluțiile.
De asemenea trebuie să aibă în vedere și posibilele încercări anterioare pentru soluționare, cât și consecințele inacțiunii. Identificarea și formularea prezintă următoarele beneficii asupra problemei: determină amploarea ei, permite identificarea constrângerilor în ce privește posibiltatea de soluționare, stabilește clar limitele în care poate fi rezolvată și creează coordinate pentru identificarea posibilelor soluții. Formularea unor probleme desemnează activitatea prin care o cerere sau problemă înscrisă pe agenda guvernamentală se transformă în alternative pentru acțiune, în soluții. Responsabilii acestor politici și serviciile lor sunt cei care fac studii pentru identificarea obiectivelor și descoperirea factorilor care cauzează problema. Se fac previziuni cu privire la viitorul problemei odată ce decizia va fi luată și de asemenea se iau în calcul actorii importanți, precum și credințele existente.
În cadrul formulării intervin mai mulți actori care propun soluții complementare sau care se află în competiție. Aceasta se împarte în două sub-etape: cea a analiezei și cea a selecției. Analiza definește activitatea de investigare a selecției și de căutare a soluțiilor, pe când selecția reprezintă procesul de reducere a opțiunilor la o singură alegere. Există o varietate de procese prin care se pot genera soluții la o problemă: Brainstorming( unde echipa poate fi formată din consilieri, experți, parteneri); studierea modului în care au fost rezolvate probleme similare de către alte persoane; consultări cu persoane din afara instituției; Tehnica Delphi( care constă în consultarea unui grup de experți în domeniul de referință al problemei).
Legitimizarea este un alt element care prezintă importanță într-un proces politic deoarece implică autoritate, susținere, obligație și aprobare. Faza de legitimizare coincide cu momentul în care responsabilul formal ia decizia efectivă. Ea are o valoare adăugată care este decisivă din punct de vedere politic și simbolic fiindcă prin votul său, decidentul conferă legitimitate unei alegeri și îi conferă pe lângă autoritate, un caracter ireversibil.
În implementarea politicii publice este demonstrat faptul că rareori implică doar superiori și subordonați din aceeași ierarhie organizațională, fiind necesară și cooperarea altor persoane care pot face parte din altă organizație guvernamentală sau din organizații nesubordonate guvernului. În literatura de specialitate se vorbește de existența a patru modele de implementare a politicii publice: modelul autoritar( care pune accentul pe instrumente precum instrucțiuni, ordine, control, ierarhie și responsabilitate); modelul participativ( se referă la stabilirea obiectivelor, adaptare , negociere, cooperare și încredere); modelul de coaliție a actorilor( presupune existența unei pluralități de actori care participă la actualizarea unei anumite politici și care participă la actualizarea unei anumite politici, împărtășesc același set comun de valori și se străduiesc să îndeplinească aceleași obiective); modelul de învățare continuă( cei care legiferează politica optimizează structura obiectivelor și tehnicile utilizate pentru atingerea acestora).
Monitorizarea și evaluarea politicii publice sunt două tipuri de acțiuni ce se desfășoară simultan cu implementarea politicii publice. Ele privesc atât mijloacele folosite în procesul de implementare, cât și rezultatele ca atare. În această etapă se măsoară eficiența cât și eficacitatea politicii publice. Monitorizarea presupune supravegherea pe tot parcursul implementării proiectului a evoluției privind atingerea obiectivelor și se pot sesiza constant anumite discordanțe între rapoarte. Legătura dintre ele este strânsă, iar evaluarea nu poate fi efectuată dacă nu există un sistem coerent de monitorizare. Acest sistem presupune un set de indicatori și un plan de monitorizare, iar de asemenea trebuie alocate anumite resurse acestui proces.
Resursele pentru monitorizare sunt mobilizate din echipa de implementare a proiectului, dar nu este exclus faptul că în cazul unor proiecte de mari dimensiuni, monitorizarea să fie asigurată de persoane specializate din afara echipei de implementare.
În cartea sa despre „Analiză și cercetare în administrația publică”, Dan Șandor (2005) descrie sintetic faptul că evaluarea programelor se referă la o analiză sistematică pentru a vedea măsura în care proiectele și programele au fost implementate conform intențiilor și și-au atins obiectivele. La fel trebuie înțeleasă și definiția dată de N.C. Allum, M.W. Bauer și G. Gasgell: „Termenul de evaluare se referă la activitatea de colectare, analiză și raportare sistematică a informațiilor care pot fi utilizate pentru schimbarea atitudinilor și pentru îmbunătățirea unui proiect sau program” (Allum, Bauer și Gasgell, 2000, p. 3)
Elementele esențiale unei evaluări presupun că este un instrument util în managementul politicilor, programelor și proiectelor; implică aprecieri pe baza unor criterii; stă la baza luării unor decizii; este o activitate sistemică și implică analize științifice; este utilă în stadiile dezvoltării oricărui program, (adică în stadiul de design, înainte de implementare – evaluarea ex-ante, în timpul implementării – evaluarea concomitentă, ulterior implementării – evaluarea ex-post). În opinia unuia dintre autorii clasici în domeniul evaluării, Michael Quinn Patton, „Evaluarea este colectarea sistematică de informații despre activitățile, caracteristicile și rezultatele programelor pentru a fi utilizate de anumite persoane cu scopul de a reduce nesiguranțele, pentru a spori eficacitatea și a lua deciziile oportune în legătură cu programele respective” (Patton, 1997, p. 23).
Cheia unei înțelegeri corecte este diferența între sistematic și continuu din care rezultă diferența între evaluare (sistematică dar secvențială – realizată în anumite momente din viața unui program) și monitorizare (proces continuu de colectare a datelor în timpul implementării unui program).
Prin audit se verfică necesitatea proiectului și măsura în care se justifică investiția financiară generată de proiectul sau programul respectiv. (Hughes, 2000, p. 3).
1.3 POLITICI EUROPENE ȘI COMPETENȚELE UE
Uniunea Europeană este un agent important de schimbare în ceea ce privește guvernarea și elaborarea politicilor în Europa, iar legislația socio-economică a statelor membre este ghidată pe baza angajamentelor asumate în contextul tratatelor, regulilor de politică și a actelor convenite prin instituțiile UE. Politica UE este o politică internă formulată în țările europene, dar trebuie să avem în vedere anumite diferențe de comportament, oportunități și constrângeri.
Esența misiunii europene este reflectată prin politici comerciale comune, politici monetare, dezvoltare economică, cooperare judiciară și polițienească, azil și emgirație, protecția mediului, politici sociale, finanțarea bugetului european, coeziune economică și socială, cercetare și dezvoltare etc.
Când vine vorba de competențele UE, în versiunea consolidată a Tratatului privind funcționarea UE se menționează faptul că delimitarea lor este guvernată de principiul atribuirii iar exercitarea lor este reglementată de principiile subsidiarității și proporționalității. Principiul atribuirii presupune faptul că Uniunea acționează numai în limitele competențelor care i-au fost atribuite de statele membre prin tratate, iar cele care nu i-au fost atribuie aparțin statelor membre.
În privința principiului subsidiarității, Uniunea intervine doar dacă obiectivele acțiunii nu pot fi îndeplinite în mod satisfăcător de către statele membre nici la nivel, central, regional sau local deoarece pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii și are rolul de a stabili raportul dintre legitimitate și eficiență. În temeiul pincipiului proporționalității, acțiunea Uniunii nu depășește ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor.
Statele își exercită competența doar în măsura în care Uniunea nu și-a exercitat-o sau a decis să nu și-o mai exercite. Atunci când cele două au competență comună într-un domeniu determinat, ele au puterea de a legifera și de a adopta în domeniul respectiv acte obligatorii din punct de vedere juridic.
Uniunea dispune de competență exclusivă pentru stabilirea regulilor de concurență necesare funcționării pieței interne, în politica monetară pentru statele membre care au adoptat euro, politica comercială comună, uniunea vamală și conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune de pescuit. Uniunea dispune de competență exclusivă și în încheierea de acorduri internaționale , atunci când această încheiere este prevazută într-un act legislativ al Uniunii.
Când vine vorba de competența partajată, domeniile principale de aplicare sunt: piața internă; politica socială; coeziunea economică, socială și teritorială; agricultura și pescuitul, cu excepția conservării resurselor biologice ale mării; energia; spațiul de libertate, securitate și justiție; obiecivele comune de securitate în materie de sănătate publică. Domeniile acțiunii de sprijinire, coordonare sau complementare, sunt : industria, turismul, educația, formarea profesională, sportul, cultura, cooperarea administrativă, precum și protecția civilă.
Conform articolului 26 alineatul (2) din versiunea consolidată a TFUE, piața internă cuprinde un spațiu fără frontiere interne, în care libera circulație a mărfurilor, a persoanelor, a serviciilor și a capitalurilor este asigurată în conformitate cu dispozițiile tratatelor. Articolul 27 presupune ca, în vederea realizării obiectivelor prevăzute la articolul 26, Comisia ține seama de amploarea efortului pe care anumite economii care prezintă decalaje ale nivelului de dezvoltare va trebui să îl susțină pentru instituirea pieței interne și poate propune dispoziții corespunzătoare.
În cazul în care aceste dispoziții iau forma unor derogări, acestea trebuie să aibă caracter temporar și să perturbe cât mai puțin funcționarea pieței interne. După cum este menționat în TFUE, libera circulație a mărfurilor presupune o uniune vamală ce reglementează ansamblul schimburilor de mărfuri și care implică interzicerea, între statele membre, a taxelor vamale la import și export, a oricăror taxe cu efect echivalent, precum și adoptarea unui tarif vamal comun în relațiile cu țări terțe.
În cadrul domeniului de aplicare a tratatelor, Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă măsuri în vederea consolidării cooperării vamale între statele membre și între acestea și Comisie.
Între statele membre sunt interzise restricțiile cantitative, atât la import cât și la export, precum și orice măsură cu efect echivalent. Această interdicție se aplică de asemenea taxelor vamale cu caracter fiscal. În cazul unui monopol cu caracter comercial, trebuie să se asigure garanții echivalente pentru nivelul de ocupare al forței de muncă și pentru nivelul de trai al producătorului.
Conform TFUE, libera circulație a lucrătorilor este garantată în cadrul Uniunii sub rezerva limitelor justificate de motive de ordine, siguranță publică și sănătate publică. Lucrătorii au dreptul de a răspunde ofertelor efective de angajare, de a se deplasa liber în acest scop pe teritoriul statelor membre, de a beneficia de ședere într-unul dintre statele membre pentru a exercita activitatea ocupațională în conformitate cu dispozițiile legale de reglementare și administrative ce reglementează angajarea lucrătorilor naționali, precum și dreptul de stabilire pe teritoriul unui stat membru după obținerea unui loc de muncă în conformitate cu regulamentele europene adoptate de Comisie. Serviciile sunt definite ca prestări furnizate în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, în măsura în care nu sunt reglementate de dispozițiile referitoare la libera circulație a mărfurilor, capitalurilor și a persoanelor.
Politica în domeniul agriculturii și pescuitului are ca obiective creșterea productivității agriculturii prin promovarea progresului tehnic și prin utilizarea optimă a factorilor de producție; asigurarea unui trai echitabil pentru populația agricolă; stabilizarea piețelor; garantarea siguranței aprovizionărilor și asigurarea unor prețuri rezonabile de livrare. O eventuală politică de prețuri comună trebuie să se bazeze pe criterii comune și pe metode de calcul uniforme ( Art.40 TFUE).
Politica concurențială presupune interzicerea oricăror acorduri între întreprinderi și orice altă asociere a lor care poate prejudicia comerțul dintre statele membre și care au ca obiect denaturarea concurenței în cadrul pieței interne.
Conform art.107 alineatul (1) din TFUE, cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
De asemenea, în conformitate cu art.108 al. (1,2,3,4) Comisia, împreună cu statele membre, verifică permanent regimurile ajutoarelor existente în aceste state, propune acestora măsurile utile cerute de dezvoltarea treptată sau de funcționarea pieței interne. În cazul în care, după ce părților în cauză li s-a solicitat să-și prezinte observațiile, Comisia constată că ajutorul acordat de un stat sau prin intermediul resurselor de stat nu este compatibil cu piața internă sau că acest ajutor este utilizat în mod abuziv, aceasta hotărăște desființarea sau modificarea ajutorului de către statul în cauză în termenul stabilit de Comisie.
La cererea unui stat membru, Consiliul, hotărând în unanimitate, poate decide că un ajutor acordat sau care urmează să fie acordat de acest stat trebuie să fie considerat compatibil cu piața internă, prin derogare de la dispozițiile articolului 107 sau de la regulamentele prevăzute la articolul 109, în cazul în care o astfel de decizie este justificată de împrejurări excepționale. În cazul în care, în legătură cu acest ajutor, Comisia a inițiat procedura prevăzută la primul paragraf din prezentul alineat, cererea adresată Consiliului de statul în cauză va avea ca efect suspendarea procedurii menționate până când Consiliul se pronunță asupra acesteia.
Cu toate acestea, în cazul în care Consiliul nu se pronunță în termen de trei luni de la formularea cererii, Comisia hotărăște și este informată în timp util pentru a-și prezenta observațiile cu privire la proiectele care urmăresc să instituie sau să modifice ajutoarele. În cazul în care apreciază că un proiect nu este compatibil cu piața internă în conformitate cu dispozițiile articolului 107, Comisia inițiază fără întârziere procedura prevăzută la alineatul precedent. Înainte de pronunțarea unei decizii finale, statul membru în cauză nu poate pune în aplicare măsurile preconizate.
Articolul 109 are în vedere Consiliul, care la propunerea Comisiei și după consultarea Parlamentului European, poate adopta toate regulamentele utile pentru aplicarea articolelor 107 și 108, și poate stabili, în special, condițiile de aplicare a articolului 108 și categoriile de ajutoare care sunt exceptate de la această procedură.
În conformitate cu principiul unei economii de piață deschisă, în care concurența este liberă, este nevoie: de o monedă unică (euro); de realizarea și definirea unei politici monetare și a unei politici de schimb unice pentru stabilizarea prețurilor; și nu în ultimul rând de susținerea politicilor economice generale în cadrul Uniunii. Într-o politică economică, statele membre au scopul de a contribui la realizarea obiectivelor Uniunii. Statele membre și Uniunea acționează în conformitate cu principiul unei economii de piață deschise, în care concurența este liberă, favorizând alocarea eficientă a resurselor. Conform art.128 al.(1) și (2) din TFUE, Banca Centrală Europeană este singura abilitată să autorizeze emisiunea de bancnote euro în Uniune. Banca Centrală Europeană și băncile centrale naționale pot emite astfel de bancnote. Bancnotele emise de Banca Centrală Europeană și de băncile centrale naționale sunt singurele care au statutul de mijloc legal de plată în cadrul Uniunii.
Statele membre pot emite monedă metalică euro, sub rezerva aprobării de către Banca Centrală Europeană a volumului emisiunii. Consiliul, la propunerea Comisiei și după consultarea Parlamentului European și a Băncii Centrale Europene, poate adopta măsuri de armonizare a valorilor unitare și a specificațiilor tehnice ale tuturor monedelor metalice destinate punerii în circulație, în măsura în care acest lucru este necesar pentru asigurarea bunei lor circulații în Uniune.
Precum prevede art. 151 al TFUE, politica socială are ca obiective promovarea ocupării forței de muncă, îmbunătățirea condițiilor de trai și de muncă, permițând armonizarea acestora în condiții de progres, o protecție socială adecvată, dialogul social, dezvoltarea resurselor umane care să permită un nivel ridicat și durabil al ocupării forței de muncă și combaterea excluziunii.
Conform art. 152 al aceluiași tratat, Uniunea recunoaște și promovează rolul partenerilor sociali la nivelul său, ținând seama de diversitatea sistemelor naționale. Aceasta facilitează dialogul dintre aceștia, respectându-le autonomia. Reuniunea socială tripartită la nivel înalt pentru creșterea economică și ocuparea forței de muncă contribuie la dialogul social.
Prin acțiunea Uniunii se presupune îmbunătățirea sănătății public, prevenirea bolilor și afecțiunilor umane, de altfel și a cauzelor de pericol pentru sănătatea fizică și mentală. Favorizează cercetarea cauzelor și prevenirea acestora, precum și informarea asupra problemelor privind sănătatea sau combaterea amenințărilor. Pentru a promova interesele consumatorilor și pentru a asigura un nivel ridicat de protecție a consumatorilor, Uniunea contribuie la protecția sănătății, a siguranței și a intereselor economice ale consumatorilor, precum și la promovarea dreptului acestora la informare, educare și organizare în vederea apărării intereselor lor. (art.169,al.(1),TFUE).
În cadrul unui sistem de piețe deschise și concurențiale, acțiunea UE urmărește să favorizeze interconectarea rețelelor naționale, precum și accesul la aceste rețele prin contribuția la crearea și dezvoltarea rețelelor transeuropene în sectoarele infrastructurilor de transporturi, telecomunicații și energie.
Uniunea și statele membre asigură condițiile necesare competitivității industriei Uniunii. În acest scop, în conformitate cu art.173 din TFUE ,un sistem de piețe deschise și concurențiale, acțiunea acestora urmărește: să accelereze adaptarea industriei la schimbările structurale; să încurajeze un mediu favorabil inițiativei și dezvoltării întreprinderilor din întreaga Uniune și, în special, a întreprinderilor mici și mijlocii; să încurajeze un mediu propice cooperării dintre întreprinderi; să favorizeze o exploatare mai bună a potențialului industrial al politicilor de inovare, cercetare și dezvoltare tehnologică.
Așa după cum se menționează în art.206 din TFUE, Politica comercială comună se întemeiază pe principii uniforme, în special în ceea ce privește modificările tarifare, încheierea de acorduri tarifare și comerciale privind schimburile de mărfuri și servicii și aspectele comerciale ale proprietății intelectuale. Tot din perspectiva aceluiași tratat, Politica Uniunii în domeniul cooperării pentru dezvoltare se desfășoară cu respectarea principiilor și a obiectivelor acțiunii externe a Uniunii. Politica de cooperare pentru dezvoltare a Uniunii și politicile statelor membre se completează și se susțin reciproc. Obiectivul principal al politicii Uniunii în acest domeniu îl reprezintă reducerea și, în cele din urmă, eradicarea sărăciei. Uniunea ține seama de obiectivele cooperării pentru dezvoltare la punerea în aplicare a politicilor care pot afecta țările în curs de dezvoltare.
În articolul 176,TFUE, contribuția Fondului European de Dezvoltare Regională se definește prin corectarea principalelor dezechilibre regionale din Uniune, participarea la dezvoltarea și ajustarea structurală a regiunilor rămase în urmă și la reconversia regiunilor aflate în declin.
Uniunea prezintă un real interes asupra unei educații de calitate, prin încurajarea cooperării dintre statele membre și, sprijinirea și completarea acțiunii acestora, respectând pe deplin responsabilitatea statelor membre față de conținutul învățământului și de organizarea sistemului educațional, precum și diversitatea lor culturală și lingvistică. Așadar, putem spune că urmărește să dezvolte dimensiunea europeană a educației și, în special, prin învățarea și răspândirea limbilor statelor membre; să favorizeze mobilitățile studenților și profesorilor; să încurajeze educația la distanță; să promoveze cooperarea între instituțiile de învățământ.
Articolul 167 din TFUE, prevede că Uniunea contribuie la înflorirea culturilor statelor membre, respectând diversitatea națională și regională a acestora și punând în evidentă, în același timp, moștenirea culturală comună. Acțiunea ei urmărește să încurajeze cooperarea dintre statele membre și, în cazul în care este necesar, să sprijine și să completeze acțiunea acestora în următoarele domenii:
îmbunătățirea cunoașterii și a diseminării culturii și istoriei popoarelor europene; conservarea și protejarea patrimoniului cultural de importanță europeană; schimburile culturale necomerciale; precum și creația artistică și literară, inclusiv în sectorul audiovizualului.
În ce privește cercetarea și dezvoltarea tehnologică și spațiul, Uniunea are ca scop consolidarea bazelor sale științifice și tehnologice, prin crearea unui spațiu european de cercetare în care cercetătorii, cunoștințele științifice și tehnologiile să circule liber, precum și favorizarea creșterii competitivității sale, inclusiv în industrie, precum și promovarea activităților de cercetare.
În privința mediului, Politica Uniunii în domeniul mediului urmărește un nivel ridicat de protecție, ținând seama de diversitatea situațiilor din diferitele regiuni ale Uniunii. Aceasta se bazează pe principiile precauției și acțiunii preventive, pe principiul remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului și pe principiul „poluatorul plătește”. (art.191,al.(2),TFUE).
Iar prin art.194 al TFUE, politica Uniunii în domeniul energiei urmărește, în spiritul solidarității între statele membre; să asigure funcționarea pieței energiei; să asigure siguranța aprovizionării cu energie în Uniune, să promoveze eficiența energetică și economia de energie, precum și dezvoltarea de noi surse de energie și energii regenerabile; și să promoveze interconectarea rețelelor energetice.
CAPITOLUL 2 – MODELE DE ELABORARE ALE POLITICILOR PUBLICE
Deoarece sistemele birocratice sunt rigide și există anumite restricții, modelele operaționale au devenit nepotrivite pentru abordarea problemelor care transcend limitele organizaționale. De aceea s-au creat condiții care au determinat Uniunea Europeană să renunțe la metodele tradiționale în favoarea unor noi instrumente ce conduc spre noi modele de guvernanță.
2.1 MODELE TRADIȚIONALE
În mod tradițional, guvernările constituțional liberale sunt definite în termenii unei trinități: legislativul( care adoptă legi), executivul(care implementează legi) și justiția( care aplică legi), iar separarea acestor puteri variază în funcție de sistemul politic. Este necesar ca statele să-și proiecteze sisteme pentru definirea categoriilor de populație, care să ofere posibilitatea vizibilității și cunoașterii acestora; mecanisme de management și administrare; cât și căi de clasificare a indivizilor sau grupurilor, care să permită identificarea și controlul acestora.
Modelul birocratic presupune studiul birocrației, care începe cu sociologul german Max Weber. Acesta consideră că birocrația este o formă de organizare rațională, adecvată teoriei clasice a managementului și identifică la nivel organizațional următoarele sisteme de autoritate: charismatică( dobândită prin eroism sau caracter deosebit, și care se manifestă prin devotament și respect față de autoritate); tradițională (exercitată pe baza unor relații stabilite în mod tradițional și legitimitate de statutul celor investiți cu respectiva autoritate); legală/rațională( bazată pe legalitatea normativelor, regulilor și drepturilor celor investiți cu autoritate prin intermediul acestor reguli).
În opinia lui Weber, birocrația are următoarele caracteristici:
Specializarea: diviziunea muncii este dusă până la obținerea de consecințe, ce sunt dinainte planificate a fi executate;
Ierarhizarea: organizația este structurată ca o piramidă – toate relațiile se realizează în funcție de ierarhie;
Standardizarea: activitatea organizației se desfășoară în funcție de anumite normative;
Profesionalizarea: personalul organizației este selecționat în funcție de capacitatea profesională, iar ascensiunea în cariera profesională se face în funcție de capacitățile dobândite.
Din perspectiva lui Weber, administrația presupune coordonarea și elaborarea politicilor, în timp ce sistemul administrației reprezintă un aranjament implicat în transformarea politicilor în directive a căror aplicare revine primului nivel organizațional.
În birocrația tradițională, activitățile se desfășoară în conformitate cu regulile generale și normele prestabilite. Resursele importante pe care le posedă birocrația și care explică influența sa în procesul de formulare și implementare a politicilor publice sunt: controlul informației, rețeaua de contacte formale și informale(care se stabilesc în cadrul unei administrații) și gradul de cunoaștere a „terenului” de către birocrați (le permite neutralizarea politicilor care nu le garantează autoritate).
Putem spune cu certitudine că birocrația joacă un rol important în dezvoltarea programelor guvernamentale, iar un număr semnificant de analiști apreciază că interesul birocraților este orientat în permanență spre bugete cât mai mari, recompense financiare substanțiale, statut social, reputație și recunoaștere publică.
Astfel eficacitatea inițiativelor guvernamentale este strict condiționată de: personalul bine pregătit, resursele financiare acordate pentru a susține eforturile funcționarilor și puterea birocrației.
Sursele acestei puteri derivă din legitmitatea legilor pe care aceasta trebuie să le aplice, sau de la politicile pe care i se solicită să le implementeze. La acestea se pot adăuga: suportul extern (care este reprezentat de sprijinul pe care agențiile guvernamentale îl primesc din partea publicului larg, din partea grupurilor de interese, din partea parlamentului, a președinției, din coalițiile constituite între birocrați și alți actori din arena politică); expertiza (în condițiile în care credibilitatea expertizei este pusă sub semnul întrebării, competența birocrației este contestată); libertatea de acțiune (se poate dovedi importantă pentru că oferă anumitor funcționari din interiorul birocrației o flexibilitate considerabilă în a decide cum trebuie să-și realizeze sarcinile – din perspectiva tiparelor comportamentale ale funcționarilor, se disting trei stiluri: birocratic, angajat politic și pragmatic); longevitatea (constituie o sursă importantă deoarece funcționarii publcii pot rămâne în structură până la pensionare); abilitățile și leadership-ul ( fără acestea chiar și cele mai bogate birocrații nu vor fi capabile de performanță).
O primă variantă la modelul rigid al birocrației weberiene este birocrația competitivă, unde administrația trebuie să asigure prin serviciile oferite reducerea prețurilor de monopol ale serviciilor publice. Cea de-a doua variantă la birocrația rigidă este agentificarea, dezvoltată în jurul ideii ca furnizarea serviciilor să aparțină agențiilor nonguvernamentale, dar și firmelor private.
Printre cele mai importante consecințe ale trecerii la un nou mod de regelementare a guvernanței a fost creșterea numărului unui nou tip de agenții specializate care operează distinct de guvernul central. Redistribuirea venitului și managementului la nivel macro necesită un grad înalt de centralizare în elaborarea politicilor și în administrație.
Modelul agenției este aplicabil, dar cu anumite limitări, în domeniile economice și sociale, dar și în alte cazuri în care expertiza și reputația sunt factori -cheie pentru creșterea eficienței. În aceste domenii, agențiile beneficiază de avantajele oferite de experiență și de posibilitatea de a face angajamente credibile referitoare la politicile gestionate. Încrederea în experiență constituie motorul îmbunătățirilor sociale și o importantă sursă de legitimitate pentru reglementări.
2.2 NOI MODELE DE ELABORARE ÎN CONTEXTUL GUVERNANȚEI
Noile instrumente sunt reprezentate prin diferite tipuri de aranjamente, bazate pe flexibilitate, parțial pe autoreglementări, rețele contractuale, standarde voluntare, agenții de regelementare și metoda deschisă de coordonare. Argumentele care au fost aduse în favoarea acestor noi metode se bazează pe: necesitatea introducerii unor mecanisme mult mai flexibile într-o Uniune puternic diversificată; faptul că integrarea europeană a atins centrul regimurilor naționale, în timp ce statele membre nu sunt pregătite pentru a transfera mai multă suveranitate la nivelul UE; criza de legitimitate a Comisiei Europene de la sfârșitul secolului trecut.
Adoptarea unui nou model de reglemenare a luării deciziei de către Comisia Europeană, a devenit o cerință în contextul profundei crize de încredere manifestată în ultimele decenii de către cetățenii UE față de instituțiile democratice reprezentative.
Noul model de reglementare urmărește schimbarea filosofiei reglementărilor UE prin:
Încurajarea participării cetățenilor și stakeholder-ilor în procesul politicilor publice;
Transparența strategiilor de reglementare;
Deplasarea de la principiul precauției la evaluarea impactului reglementării (EIR).
Științele politice au previzionat că EIR poate schimba abordarea procesului decizional în UE și poate contribui la introducerea unei metode de structurare a propunerilor legislative. Printre contribuțiile administrației publice se remarcă diferite modele naționale de EIR, conceptul de calitate a reglementării și indicatorii de calitate a reglementării.
Abandonarea modelului tradițional de reglementare este un răspuns al Comisiei Europene la presiunile stakeholder-ilor și cetățenilor, pentru realizarea unor reglementări mai bune, care să contribuie la reclădirea încrederii cetățenilor în instituțiile naționale și europene. Evaluarea impactului reglementării contribuie la deplasarea atenției de la alegerea standardelor calitative către o abordare formalizată și bazată pe calcul în luarea deciziei.
Funcționalitatea noului model european de reglementare este strict condiționată de existența unei administrații responsabile, care să accepte noțiunea de client-cetățean, adică o administrație serviciu public în care să fie clar stabilit cine și cum controlează.
În multe cazuri, cooperarea loială dintre autoritățile naționale lipsește, iar aplicarea uniformă a regulilor și normelor comune este periclitată de diferențele semnificative existente între resurse, expertiză și independența politică a diferitelor entități naționale de reglementare. Aceste diferențe pot crește odată cu procesul de extindere a UE.
Un rol important ce revine reglementărilor europene presupune acoperirea vidului instituțional prin depășirea liniei care separă nivelurile supranațional și național ale guvernanței de reglementare. Această realizare ar trimite un mesaj clar transmis către diferite interese economice și sociale ale căror planuri depind de o aplicare consecventă a normelor europene, și care, din momentul primirii acestui mesaj, vor putea să opereze într-un mediu predictibil.
Metoda deschisă de coordonare (MDC) a fost explicit identificată ca o formă de guvernanță, la Consiliul European desfășurat la Lisabona, în martie 2000. Consiliul a descris această metodă ca pe un vehicul care răspândește cele mai bune practici și contribuie la realizarea unei mai bune convergențe către obiectivele principale ale UE.
MDC poate fi interpretată ca un compromis între procesul de integrare și procesul de cooperare. Conținutul metodei deschise de coordonare este următorul:
Definirea liniilor directoare pentru Uniune și a calendarelor specifice pentru atingerea obiectivelor;
Alegerea celor mai buni indicatori cantitativi și calitativi, dar și a referențialelor (benchmarks) la nivel mondial și adaptarea acestora la nevoile diferitelor state membre și sectoare, ca un mijloc de comparare a celor mai bune practici;
Translatarea acestor orientări europene în politicile naționale și regionale, prin stabilirea obiectivelor specifice;
Monitorizarea periodică, evaluarea și evaluarea inter pares, organizate ca procese de învățare reciprocă.
Obiectivele sunt stabilite de Uniune, dar răspunsurile sunt formulate la nivel național, ceea ce relevă un grad ridicat de descentralizare a acestei abordări.
Metoda deschisă are o dublă contribuție, în sensul că este utilizată pentru obținerea de rezultate în cazul politicilor puse în aplicare, dar contribuie și la îmbunătățirea formării politicilor. MDC este un nou model de guvernanță datorită principalelor caracteristici: participarea și abordarea rezolvării problemelor. Este de asemenea un instrument cognitiv (deoarece permite statelor membre să învețe unele de la altele) , dar și normativ (deoarece obiectivele comune conțin considerații substanțiale referitoare la justiția socială).
În același timp, benchmarking-ul este un element esențial al MDC, deoarece urmărește creșterea competitivității. Actorilor implicați în MDC le revine sarcina de a menține un echilibru între cooperare și competiție.
Benchmark-ul este definit ca un standard sau un punct de referință cu care sunt comparate sau evaluate anumite procese, acțiuni, proceduri, dar este și un instrument cu ajutorul căruia o organizație poate să evalueze cât de bine au fost realizate obiectivele propuse și cum ar putea deveni mai eficace. Acesta are contribuții considerabile cu privire la:
Creșterea competitivității naționale și implicit la nivelul UE;
Definirea așteptărilor generale;
Stabilirea unor obiective credibile;
Gradul mare de transferabilitate a politicilor, în cazul structurilor similare.
Poate fi inițiat fie de organizație (bottom-up), fie de factori externi (top-down). Prin benchmarking se pot obține informații despre practicile performante din domeniul în care este inițiată o politică și modul în care se poate atinge performanța acesteia.
Uniunea Economică și Monetară (UEM) și Strategia europeană de ocupare a forței de muncă reprezintă precursorii MDC și benchmarking-ului social european. Implementarea acestora aduce în lumină o serie de chestiuni referitoare la guvernanța europeană. Angajamentele politice impuse de UEM au generat repunerea în discuție a guvernanței europene într-o lume aflată în schimbări accelerate. Prin crearea UEM, Europa a încercat să realizeze mai multă competitivitate, prin derularea proiectului monedei unice. Factorii de decizie din UE au încercat să formuleze o strategie centrată pe competitivitate, care viza derularea unor proiecte ambițioase de convergență tehnologică și societate informațională.
MDC poate fi considerată o abordare postreglementare a guvernanței, în care există o preferință pentru proceduri sau standarde generale cu marje largi de toleranță, mai degrabă decât reguli detaliate și inflexibile. Metoda presupune consutlări intense între statele membre reprezentative, cu privire la standardele care trebuie formulate sau/și modificate. Se poate spune că MDC este atentă atât la evitarea centralizării guvernanței supranaționale astfel încât să se satisfacă diversitatea națională, cât și la împărtășirea experienței reformelor între statele membre.
2.3 AGENȚII DE REGLEMENTARE ȘI ROLUL LOR
ÎN ELABORAREA POLITICILOR
Adaptarea statelor la contextul european extins este în continuare o provocare, iar răspunsul oferit de fiecare stat membru este diferit, tendința fiind nu atât de ajustare defensivă față de pierderea competențelor de elaborare a politicilor, ci o abordare din ce în ce mai nuanțată în privința integrării dimensiunii europene. Din necesitatea Uniunii de a se dezvolta într-o varietate de domenii ale politicilor, a crescut numărul teoreticienilor care sunt tot mai preocupați de problemele legate de luarea deciziei și implementarea acesteia, cât și de un model nou și emergent al acțiunii publice colective asumate la nivelul UE.
În ultimii ani, agențiile au devenit parte integrantă a peisajului instituțional al Uniunii, iar majoritatea statelor membre le folosesc pentru a oferi o abordare diferită sarcinilor bine definite. Astfel, agențiilor le revine un loc deosebit de important în susținerea procesului de luare a deciziei la nivelul UE, datorită bogăției de resurse tehnice și experiențe disponibile la nivel național și european. Ele sunt organisme independente, cu personalitate juridică proprie și contribuie la consolidarea cooperării dintre statele membre și UE în domeniile politicilor publice.
Importanța agențiilor în contextul administrativ necesită o viziune comună din partea instituțiilor europene în ceea ce privește scopul și rolul lor, iar gestionarea coerentă a abordării din perpectivă politică promovează transparența și eficiența unei componente importante a aparatului instituțional al UE.
În Carta albă a Guvernanței(2001) , Comisia a propus definirea unui cadru comun care să conțină condițiile privind înființarea, funcționarea și controlul agențiilor de reglementare care contribuie la îmbunătățirea punerii în aplicare a legislației UE.
Condițiile necesare înființării acestor agenții sunt evaluate negativ, în sensul că agențiilor li se poate atribui puterea luării deciziilor individuale doar în anumite domenii specifice, dar nu și în cazurile în care trebuie adoptate măsuri generale de reglementare;
nu li se poate acorda puterea de decizie în domenii care necesită arbitrajul dintre diferite interese publice aflate în conflict și nici nu li se pot atribui responsabilități în domenii în care tratatul a conferit puterea de decizie doar Comisiei( CEC, 2001, p. 43).
La nivelul UE există două categorii mari de agenții, fiecare cu specificități și probleme diferite: agențiile de execuție și agențiile de reglementare sau tradiționale.
Agențiile de execuție sunt organizații instituite conform Regulamentului (CE) nr.58/2003 al Consiliului, adoptat în 19 decembrie 2002, create cu scopul de a prelua diferite sarcini referitoare la managementul unuia sau mai multor programe derulate de UE. Aceste afenții sunt înființate pe o perioadă determinată, iar amplasarea lor trebuie să fie la sediul Comisiei( Bruxelles sau Luxemburg).
În prezent funcționează următoarele agenții executive: Agenția Executivă a Consiliului European pentru Cercetare; Agenția Executivă pentru Rețeaua Transeuropeană de Transport(TEN-TEA); Agenția Executivă pentru Sănătate și Consumatori(EAHC); Agenția Executivă pentru Cercetare (REA); Agenția de Educație, Audiovizual și Cultură (EACEA).
Agențiile de reglementare pot fi definite ca entități legale, independente, create de legiuitor pentru a contribui la reglementarea unui sector particular la nivel european și pentru a susține implementarea unor anumite politici europene. În prezent, Comisia este responsabilă cu privire la propunerea înființării agențiilor de reglementare, cărora le revine un rol important și activ în exercitarea puterii executive. Cele mai multe dintre agenții sunt finanțate de la bugetul UE și prin urmare, Parlamentul European are responsabilitatea descărcării bugetare. De asemenea, regulamentul financiar general și regulamentul financiar-cadru prevăd norme comune pentru guvernanța financiară a agențiilor.
Agențiile de reglementare au propriul regulament sectorial de bază, adesea adoptat prin procedura de codecizie, și pot fi denumite fie „agenții tradiționale”(din pricina vechimii lor), fie „agenții descentralizate” întrucât sunt răspândite pe tot teritoriul Europei. Agențiile descentralizate au devenit parte integrantă a modului în care operează UE, dar sunt entități independente din punct de vedere legal( distincte de instituțiile UE).
În afara acestor categorii, în cadrul UE mai funcționează separat: Institutul European de Inovare și Tehnologie(EIT), care este un organism independent și descentralizat al UE, ce reunește cele mai bune resurse existente pe plan științific,antreprenorial și educațional, pentru a promova capacitatea de inovare a Uniunii; cât și Agențiile EURATOM care au fost create cu scopul de a susține realizarea obiectivelor Tratatului de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice (coordonarea programelor naționale de cercetare în domeniul nuclear, furnizarea cunoștințelor, infrastructurii și a finanțării necesare pentru energia nucleară, asigurarea rezervelor de energie nucleară, în cantitate suficientă și în condiții de maximă siguranță).
Agenția de reglementare este un instrument de punere în aplicare a unei politici specifice, iar actul juridic de creare trebuie să se bazeze pe dispoziția din tratat care constituie temeiul juridic pentru acea politică.
Majoritatea agențiilor sunt finanțate din bugetul UE, precum și din perceperea directă de redevențe sau alte plăți. Regulamentul financiar general conține anumite dispoziții esențiale privind în special organigrama agențiilor, aplicarea regulamentului privind cadrul financiar pentru agenții, consolidarea conturilor acestora cu cele ale Comisiei și descărcarea de gestiune acordată de Parlamentul European. În plus, regulamentul privind cadrul financiar prevede dispoziții comune ce reglementează întocmirea și execuția bugetului acestora, inclusiv aspectele legate de control.
În ceea ce privește resursele umane, Statutul funcționarilor definește principiile care permit stabilirea unei politici privind personalul agențiilor. Solicitând agențiilor să adopte dispozițiile generale de punere în aplicare a Statutului funcționarilor, de comun acord cu Comisia, acest regulament vizează asigurarea unei politici coerente privind personalul și evitarea diferențelor inutile de abordare a procesului de recrutare și a perspectivelor de carieră de diferitele agenții (Majone și Everson, 2001).
Într-un sistem politic mixt, echilibrul dintre interese și dintre instituțiile ce reprezintă aceste interese are valoare constituțională. Principiul echilibrului instituțional nu implică o alocare egală a puterii între diferitele insttuții, ci se referă mai degrabă la păstrarea poziției fiecărui interes în guvernanța politică.
Jean Paul Jacqué a subliniat faptul că organizarea Uniunii Europene are ca principiu de bază reprezentarea intereselor și nu principiul separării puterilor. Din această perspectivă, fiecare instituție europeană este purtătoarea unor interese speciale, pentru protejarea și promovarea cărora face eforturi substanțiale, iar natura acestor interese determină structura procesului de luare a deciziei.
Așadar, atunci când se consideră că autoritățile naționale ar trebui să dețină interese într-o zonă de importanță deosebită pentru suveranitatea națională cum ar fi armonizarea fiscală, este nevoie de un vot unanim în Consiliu.
În schimb, în cazul în care interesele naționale trebuie reconciliate cu interesul european comun, Consiliul legiferează cu majoritate calificată, consolidând astfel propunerea Comisiei. În cazul în care s-a estimat că interesul comun ar trebui să prevaleze în fața interesului național, Comisia acordă autonomie decizională.
În concluzie, fiecare subiect are propria procedură de luare a deciziei în concordanță cu interesele care trebuie protejate( Jacqué, 1990, pp.289-291)
Regula conform căreia fiecare instituție acționează în limitele competențelor conferite prin tratate trebuie interpretată din perspectiva principiului echilibrului instituțional, și presupune ca fiecare instituție să aibă independența necesară în exercitarea competențelor sale, să respecte puterile celorlalte instituții și să nu poată atribui necondiționat competențele sale altor instituții sau organisme ( Lenaerts și Van Nuffel, 1999, p.414).
Metoda comunitară tradițională abordează elaborarea politicilor ca un proces condus de Comisia Europeană și caracterizat de o deliberare supranațională între reprezentanții în Consiliu ai statelor membre. Este percepută atât ca un ansamblu juridic, cât și ca un cod procedural care condiționează așteptările și comportamentul participanților la proces. Principalele elemente ale acestei metode sunt: Comisia, care acționează independent de celelalte instituții europene ca unică autoare a propunerilor legislative și de politici publice; Actele legislative și bugetul sunt adoptate de Consiliul și Parlamentul European, pe baza propunerii făcute de Comisie; Curtea Europeană de Justiție, care garantează menținerea echilibrului dintre instituțiile europene, precum și respectarea statului de drept. Cu toate că pentru o lungă perioadă de timp această metodă a fost considerată un adevărat motor al procesului de integrare, ea este în prezent percepută ca fiind mult prea rigidă pentru a răspunde diverselor nevoi politice.
CAPITOLUL 3 – GUVERNANȚA ȘI BUNA GUVERNANȚĂ ÎN
CONTEXT EUROPEAN
Abordarea generală a guvernanței este utilizată de teoreticieni pentru analize referitoare la construcția ordinii sociale, coordonarea socială sau practica socială în contexte specifice, iar schimbările produse la nivelul statelor conduc spre un nou concept cunoscut drept noua guvernanță.
3.1 GUVERNARE VS. GUVERNANȚĂ
Termenul de guvernare are o proveniență grecească, și anume kubernân, care se traduce prin conducerea unei nave. Această analogie cu navigația s-a menținut și în latina medievală, termenul fiind gubernance. În prezent, noțiunea de guvernare are cel puțin două semnificații: guvernarea ca instituție (în sens strict) și guvernarea ca proces (în sens larg).
Guvernarea ca instituție se referă la autoritatea statului și descrie grupul de persoane care exercită această autoritate într-o anumită perioadă. În unele state, altele decât cele anglo-saxone, guvernarea se referă precis la instituția care exercită puterea executivă în cadrul unui sistem politic. Această definiție restrictivă a guvernării corespunde cu ceea ce britanicii numesc „cabinet” și americanii „administrație”.
Guvernarea ca proces se referă la metode, domenii, scopuri și grad de control al societății de stat, iar în acest sens, se referă la conducerea sau la activitățile destinate ghidării modului în care sunt conduși oamenii.
Posibilitățile și condițiile de alegere a politicilor interne s-au schimbat radical, iar instrumentele tradiționale de implementare și control ale acestora au evoluat spre noi forme de guvernare, adică spre guvernanță. Aceasta reprezintă procesul de luare a deciziei și procesul de implementare a ei, iar analiza guvernanței presupune concentrarea asupra structurilor care duc la luarea deciziei și implementarea acesteia.
Esența guvernanței este focalizarea asupra mecanismelor de guvernare – granturi, contracte, înțelegeri – care nu sunt doar sub autoritatea guvernului(Rhodes, 2000).
Conceptul de guvernanță se poate încadra într-un cadru general de analiză multidimensională a procesului politicilor publice. Poate fi de asemenea interpretată ca o strategie politică care se bazează pe crearea unui cadru favorabil implicării actorilor privați în furnizarea serviciilor publice și o mai bună înțelegere a necesității reducerii cheltuielilor.
Conceptul de organizare în rețea face referință la instituțiile și asociațiile profesionale și dovedește utilitatea în furnizarea de informații, susținerea și progresului carierei, dar și a obiectivelor personale. Guvernarea în rețea a permis guvernelor să-și extindă influența și responsabilitățile în aria nevoilor și valorilor comunităților locale.
În opinia lui H. Brahami, structura de rețea reprezintă „o federație sau o constelație de entități de afacere care sunt, de obicei, interdependente, legate între ele prin know-how și care au relații individuale cu centrul”.
COMPLEXITATEA STRUCTURII DE REȚEA, SURSA: L.G. Popescu, 2014, p.33
Trecerea de la guvernare la guvernanță este determinată de apariția unor strategii inovative și de consolidare a capacităților, crearea unor noi mecanisme de responsibilizare, europenizarea politicilor interne, internaționalizarea economiilor, implicarea actorilor nonstatali, creșterea complexității rețelelor de politici publice, precum și creșterea solicitărilor din partea sectorului privat, în sensul implicării acestuia în deciziile publice. Guvernanța presupune ca interesul și analiza aspectelor enumerate, să treacă dincolo de strategiile formale ale instituțiilor și autorităților alese. (Lowndes și Wilson, 2001).
Un avantaj al guvernanței în rețea ar fi acela că oferă un cadru optim pentru identificarea factorilor de presiune și a problemelor care necesită soluționare, ea poate fi considerată un loc comun de luare a deciziilor unde se creează posibilitatea formulării unor puncte de vedere noi asupra problemelor, dar și a oportunităților de soluționare. De asemenea, rețelele reprezintă un cadru favorabil schimbului de idei sau experiență.
Guvernarea și guvernanța definesc anumite tipuri de relații între stat și cetățean. Inițierea reformelor guvernanței a urmărit îmbunătățirea furnizării serviciilor publice și renunțarea la birocrația ierarhizată, în favoarea piețelor și rețelelor.
Rosenau este de părere că „guvernanța nu este sinonimă cu guvernarea, cu toate că ambele se referă la un comportament și activități orientate către un scop, la sisteme de conducere; dar guvernarea sugerează mai degrabă activități susținute de o autoritate formală, prin puteri polițienești pentru a asigura punerea în aplicare a politicilor instituite, în timp ce guvernanța se referă Ia activități bazate pe obiective împărtășite reciproc, ce pot decurge sau nu din responsabilități legale prescrise în mod formal, și care nu se bazează în mod necesar pe puteri polițienești pentru asigurarea respectării acestora.
Cu alte cuvinte, guvernanța este un fenomen mai cuprinzător decât guvernarea. Aceasta include instituții guvernamentale, dar subsumează și mecanisme informale neguvernamentale prin care persoanele și organizațiile din acest domeniu progresează și își ating obiectivele.”
Trecerea de la guvernământ la guvernanță în sfera securității a fost favorizată de mai mulți factori, cum ar fi cei reprezentați de creșterea presiunilor pe bugetele naționale care au dus la încurajarea externalizării și a privatizării funcțiilor politicilor publice cu scopul de a le spori eficiența.
În perspectiva oferită de Rhodes(1996, p.660), guvernanța este definită în termeni de „rețele auto-organizate, interorganizaționale” și trece la identificarea a patru caracteristici de bază ale guvernanței pentru a se distinge de guvernare: interdependența între organizații (guvernanța este mai cuprinzătoare decât guvernarea, acoperind actori non-statali, iar schimbarea limitelor statului însemna că frontierele dintre sectorul public și privat devin flexibile); interacțiuni continue între membrii rețelei( acestea fiind generate de necesitatea de a face schimb de resurse și de negocierea obiectivelor); interacțiuni de tip joc(bazate pe încredere și reglementate de regulile negociate) și autonomie față de stat.
Deoarece guvernanța se bazează pe o politică comparată și pe relații internaționale, se analizează funcționarea rețelelor UE de elaborare a politicilor; transformarea guvernanței teritoriale la nivel național, subnațional și supranațional; europenizarea instituțiilor și politicilor naționale; limitările pe care UE le impune asupra capacității de guvernanță a statelor și limitele propriei capacități de guvernanță a Uniunii; presupusul deficit demografic și criza de legitmitate; perspectiva unei elaborări a politicilor la nivelul UE.
Astfel, guvernanța în rețea presupune o colaborare dominată de cultura organizațională, iar elaborarea politicilor implică acorduri și consens. Grație acestui fapt, rețelele contribuie la stabilirea direcțiilor de dezvoltare a capacității organizaționale la nivel intern și extern. Un număr important de agenții guvernamentale lucrează împreună cu furnizori privați, în beneficial reciproc.
Este nevoie de noi modele teoretice de politici publice și noi înțelegeri asupra desfășurării procesului de guvernare, adică ale participanților active, cât și parlamentului, mass-mediei și publicului larg.
În cazul în care deciziile luate nu conduc spre realizarea obiectivelor stabilite, trebuie luat în considerare faptul că interesele actorilor nu sunt satisfăcute, deci există posibilitatea ca aceștia să se retragă din structură. Acest lucru se poate preveni dacă participanții au speranța că vor obține rezultate din acea poziție.
3.2 BUNA GUVERNANȚĂ. DEFINIȚII. PRINCIPII.
Punctul de vedere exprimat de March și Olsen cu referire la definirea guvernanței este următorul: „Guvernanța este contextul în care se produce acțiunea cetățenilor și a guvernanților, în care se implementează politicile publice și unde se exprimă identitățile și instituțiile civile”.
R. Rhodes este de părere că în științele sociale contemporane, conceptul de guvernare are cel puțin șase semnificații diferite: stat minimal, guvernanță corporatistă, noul management public, bună guvernare, sisteme sociale cibernetice și rețele autoorganizate. Conceptul de guvernanță implică procesul de luare a deciziei și procesul prin care deciziile sunt implementate.
Noul concept de guvernanță are în vedere crearea de piețe și rețele și poate fi interpretat ca o strategie politică al cărui interes se axează pe crearea unui cadru favorabil implicării actorilor privați în furnizarea serviciilor publice și înțelegerea necesității reducerii cheltuielilor.
Carta albă privind guvernanța conține un set de propuneri care abordează nevoia de intensificare a participării, îmbunătățirea eficacității politicii și nevoia redefinirii rolului instituțiilor UE. Aceasta, pe lângă principiile stabilite în tratate (subsidiaritatea și proporționalitatea), subliniază cinci principii ale bunei guvernanțe: participarea, transparența, responsabilitatea, eficacitatea și coerența.
Se presupune luarea în considerare a necesității revizuirii dimensiunilor în procesul decizional și de implementare a politicilor europene. În același timp este necesar să se ia în calcul faptul că deciziile luate la nivel local și regional să fie coerente cu un set mai larg de principii referitoare la dezvoltarea teritorială durabilă și echilibrată la nivelul UE.
Participarea este principiul care presupune informare și organizare într-o societate civilă. Este un proces deliberativ prin care cetățenii, organizațiile, societățile civile și actorii guvernamentali sunt implicați în luarea unei decizii de politici publice.
Habermas a susținut că cetățenii vor considera guvernele ca fiind democratice doar „în măsura în care procesul democratic, așa cum este organizat și desfășurat, garantează prezumția că rezultatele sunt produsele rezonabile ale unui proces deliberativ suficient de favorabil incluziunii” (Bohman și Regh, 2009).
Cetățenii pot manifesta un interes mai mare sau mai mic față de implicarea publică, în funcție de relevanța problemei abordate, natura experiențelor reușite în participările precedente sau urgența preocuprilor.
Conform Institutului European pentru Participare Publică în Europa, există patru condiționări pentru o participare publică de succes: sa aibă un cadru instituțional clar definit, sa fie o înțelegere explicită între cetățeni și politicieni pentru realizarea potențialului de democratizare, să se aleagă cele mai eficiente și adecvate metode și să se realizeze o evaluare riguroasă a participării publicului, în scopul dezvoltării unei culturi participative.
Transparența este principiul care sugerează ca luarea deciziilor să fie luate astfel încât regulile și reglementările să fie respectate, iar informațiile să fie disponibile și direct accesibile publicului larg pentru a se evita orice stare de incertitudine și lipsă de încredere a cetățenilor asupra instituțiilor statului..
Potrivit Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională, adoptată de România, cetățenii și organizațiile își vor putea exprima opiniile și interesele în legătură cu elaborarea de acte normative și în legătură cu luarea unor decizii administrative.
Instrumentele pe care această lege le pune la dispoziție cetățenilor sunt: consultarea lor de autoritățile publice în legătură cu proiectele de acte normative și participarea la ședințele publice ale respectivelor autorități.
Cu privire la această lege s-a efectuat un studiu asupra unui număr de 296 de funcționari din 67 de municipalități, în anul 2010.
Sursa: Ancheta privind Legea nr. 52/2003
Lipsa transparenței decizionale poate avea ca efect încrederea scăzută a societății în forța și importanța actelor normative. Aplicarea acestui principiu duce la o încredere sporită în legi și reglementări, deoarece au fost adoptate cu consultarea celor interesați. Așadar din acest lucru rezultă consecințe pozitive asupra dezvoltării economice și în același timp se menține relația de cooperare între guvern și cetățeni.
Powell și Leiss menționează faptul că în anumite condiții, transparența poate conduce la policy vacuum. Un exemplu de policy vacuum este starea de confuzie, receptată în mod negativ de cei direct interesați, generată de către știrile transmise către public pe perioada desfășurării negocierilor. În concluzie, în ciuda beneficiilor nete aduse de transparență, eforturile depuse de autoritățile din România sunt în prezent insuficiente.
Responsabilitatea este o cerință-cheie a bunei guvernanțe, fiindcă instituțiile guvernamentale, sectorul privat, dar și organizațiile societății civile trebuie să fie răspunzătoare în fața publicului și a tuturor actorilor interesați.
Responsabilitatea nu poate fi realizată fără transparență și în absența statului de drept, iar acest principiu cu toate că este ideal, este și dificil de realizat. Poate fi de asemenea interpretată ca o politică ce acționează din exterior asupra birocrației iar obiectivele ei de responsabilizare sunt vag definite și în același timp presiunile exercitate asupra ei regăsesc administrația în fața unor confruntări majore. Pentru a satisface exigențele cetățenilor, sunt necesare abordări noi care sunt adecvate provocărilor actuale.
Conceptul de eficiență face referire la faptul că resursele pe care le deține buna guvernanță ar trebui să fie direcționate în mod optim. Aceste resurse sunt cunoscute drept inputuri, și folosesc la cunoașterea funcționării unui minister sau departament de către parlament cât și de cei ce elaborează politici.
De asemenea, există și termenul de output, acesta simbolizează produsele/serviciile realizate de o instituție în conformitate cu propriile obiective și pentru care instituția este responsabilă. Această abordare furnizează parlamentului sau factorilor de decizie informații consistente referitoare la cât de bine se utilizează fondurile publice de către guvern. Outcomes este un termen produs în mediile economice, sociale, culturale ce descrie schimbările/beneficiile. Aceste beneficii sunt precedate de realizarea outpturilor într-o anumită perioadă de timp.
Guvernele fac politici publice în scopul de a schimba ceva în societate. Inputurile si outputurile sunt doar mijloace necesare în obținerea schimbării previzionate; schimbarea este definită, însă prin outcome sunt realizate.
Buna guvernanță presupune medierea diferitelor interese între societate, pentru a ajunge la un consens în ceea ce privește interesele comunității și necesită o perspectivă extinsă și pe termen lung în privința unei dezvoltări umane durabile și felul în care ea se poate realiza. Acestea implică înțelegerea contextului istoric, cultural și social ale societății. Noile provocări aduc în prim-plan colaborările dintre departamentele guvernamentale, nivelurile guvernamentale, sectorul privat și cetățenii.
Abordarea holistică prezintă o viziune în care cetățeanul nu mai este privit doar ca beneficiarul sau ținta politicilor publice, ci este inclus în categoria actorilor implicați activ în procesul de formulare a politicilor publice. Conform acestei abordări, responsabilitatea cu privire la asigurarea securității grupurilor vulnerabile, este în mare parte o problemă a cetățenilor și comunităților.
Vulnerabiltatea este determinată de convergența anumitor factori(nivelul de educație, probleme de sănătate, atitudini culturale) și politicile de protecție socială aplicate la nivelul comunității. Punerea în funcțiune a acestui tip de abordare obligă la renunțarea modelului tradițional al relațiilor ierarhice, în favoarea unor relații noi stabilite într-o varietate de centre de interdependențe.
Un bun exemplu ar fi soluționarea problemei persoanelor fără adăpost, care necesită o abordare complexă. Construcția unor locuințe pentru aceste persoane reprezintă doar o soluție parțială, fiindcă necesită o completare cu privire la nivelul educației, starea de sănătate și tradiții culturale. Pentru a se atinge obiectivele propuse, policy-makers trebuie să colaboreze și să lucreze cu alte ministere, ONG-uri și autorități locale.
Participarea cetățenilor reprezintă un câștig din punctul de vedere al economiei moderne, bazată pe utilizarea creativă a cunoștințelor, inovare și învățare, iar eforturile de coordonare a politicilor de guvernul central sunt importante și vor fi durabile în măsura în care vor conduce la intervenții coerente, care contribuie semnificativ la atingerea obiectivelor.
3.3 TIPURI DE GUVERNANȚĂ EUROPEANĂ
Conceptul de guvernanță multistratificată cuprinde atât dimensiuni orizontale, cât și dimensiuni verticale. Prin multistratificare se înțelege interdependența în creștere a guvernelor care funcționau la diferite nivele teritoriale, în timp ce guvernanța semnalează mărirea interdependenței dintre guverne și actori neguvernamentali la diverse niveluri teritoriale.
Guvernanța multinivel oferă un alt mod de gândire cu privire la politicile publice, ce depășește nivelul instituțiilor formale asumate de state și guverne. Acest concept a fost adoptat ca urmare a creșterii semnificative a problemelor legate de importanța conservării statelor-națiune și a guvernelor centrale, concomitent cu focalizarea atenției asupra altor niveluri și actori, sau a diferitelor modalități de transferare a funcționării guvernării în alte tipuri de structuri.
Dimensiunea verticală se referă la legătura dintre diferitele niveluri localizate de sus în jos în lanțul vertical de autoritate, inclusiv luarea în considerare a aspectelor instituționale, financiare și informaționale, pe când dimensiunea orizontală face referire la aranjamentele și acordurile de cooperare dintre regiuni sau/și municipalități.
Coordonarea verticală a politicilor publice
Sursa: L.G.Popescu, 2014, p.132
Coordonarea pe orizontală a politicilor publice
Sursa: L.G. Popescu, 2014, p.133
Perspectiva guvernanței aplicată la studiul UE își găsește originile în lucrările lui Gary Marks(1992,1993) cu privire la crearea și punerea în aplicare a fondurilor structurale ale UE. Inițial, guvernanța multinivel a fost descrisă „ca un sistem continuu de negocieri între guvernele plasate pe diferite niveluri teritoriale: supranațional, național, regional și local”(Marks, 1993). Acest concept a fost ulterior generalizat la nivelul UE(Hooghe și Marks, 2001).
Wallace, Wallace și Pollack (2005) argumentează necesitatea unei perspective de guvernanță la nivelul UE, datorită caracterului nonierarhic al elaborării politicilor, dar și datorită unei preocupări normative cu privire la deficitul democratic din UE, în sensul potențialului Uniunii de a fi o democrație deliberativă. De asemenea, Comisia Europeană caracteriza UE ca „bazăndu-se pe guvernanța multinivel în care fiecare actor contribuie cu propriile cunoștințe și capabilități la succesul întregului exercițiu” (Carta albă privind guvernanța, 2001).
Guvernanța multinivel este analizată de teoreticieni în termeni de cerere și ofertă pentru jurisdicții. Studiul guvernării locale în SUA și în Europa occidentală presupune o guvernanță multinivel policentrică, iar unul dintre pilonii acestei abordări conceptuale este competiția între jurisdicții. Guvernanța policentrică implică existența mai multor centre de luare a deciziilor care sunt independente unul de celălalt. O altă abordare aparține susținătorilor consolidării, care consideră că eficiența și redistribuirea conduc mai rapid la realizarea competitivității, și de asemenea la fuzionarea și suprapunerea jurisdicțiilor într-un număr limitat de guverne municipale.
Guvernanța multinivel de tipul I descrie jurisdicțiile cu un număr limitat de niveluri, care au scopuri generale, ceea ce implică o desfășurare multifuncțională, inclusiv în domeniul responsabilității politicilor și în anumite cazuri un sistem de justiție și instituții reprezentative. Este caracterizată de federalism, acesta fiind interesat de relația dintre guvernarea centrală și guvernele subnaționale, dar fără a se intersecta între ele.
Acest tip de guvernanță este caracterizat de: jurisdicții cu scopuri generale( în care puterea de decizie este dispersată în întreaga jurisdicție, dar într-un anumit număr de „pachete”); neintersectarea membrilor( acest tip de jurisdicție are granițele bine delimitate); numărul nivelurilor jurisdicționale este limitat( adică sunt organizate într-un număr redus de niveluri); arhitectura durabilă a sistemului( este necesar ca alegerea instituțională să fie cea sistemică).
În democrațiile moderne, jurisdicțiile de tip I funcționează pe o triadă instituțională constituită din legislativ, executiv și justiție.
Guvernanța multinivel de tipul II este compusă din jurisdicții specializate, fiind fragmentată în „piese” funcționale specifice care reprezintă furnizarea unui serviciu, rezolvarea unei probleme sau alegerea unor standarde.
În comparație cu tipul precedent de guvernanță, acestuia îi sunt specifice: jurisdicțiile specializate( mai multe jurisdicții independente care îndeplinesc funcții distincte); intersectarea membrilor( granițele vor fi intersectate, iar jurisdicțiile se vor suprapune parțial); multe niveluri jurisdicționale( organizată într-un număr mare de niveluri).
Un astfel de model este flexibil, în sensul că acesta este creat sau dizolvat în funcție de tendințele de schimbare ale guvernanței.
Hooghe și Marks subliniază faptul că nu se pot emite opinii referitoare la supremația uneia sau alteia, deoarece fiecare tip de sistem funcționează eficient într-un anumit context. Dispersia guvernanței de-a lungul mai multor jurisdicții este mult mai flexibilă comparativ cu concentrarea guvernanței într-o jurisdicție. Guvernanța eficientă ajustează jurisdicțiile pentru a realiza un echilibru între punctele tari și punctele slabe ale centralizării (Marks și Hooghe, 2001).
Ipoteza conform căreia guvernanța multinivel este mai eficientă decât guvernarea centralizată nu echivalează cu identificarea eficienței drept cauză principală a extinderii guvernanței multinivel. Extinderea guvernanței este rezultatul unei serii de factori politici, constrângeri legale, dependențe și identități (Marks și Hooghe, 2001).
În literatura de specialitate există un principiu de bază conform căruia dispersia guvernanței de-a lungul mai multor jurisdicții este mult mai flexibilă decât concentrarea guvernanței la nivelul unei singure jurisdicții (Alesina și Spolaore, 1997). O guvernanță eficientă presupune ajustarea jurisdicțiilor prin compromisul dintre virtuțile și viciile centralizării (Marks și Hooghe, 2001). Conform acestora, jurisdicțiile de dimensiuni mari nu vor constitui un spațiu oportun pentru reușita implementării unei politici, deoarece fie populația este heterogenă, fie sistemele ecologice sunt diferite.
Jurisdicțiile de mari dimensiuni sunt potrivite în cazul utilizării intensive a capitalurilor. Guvernanța multinivel permite decidenților să ajusteze scara guvernanței până la nivelul la care este reflectată heterogenitatea.
Guvernarea centralizată nu este deschisă la diversitate, iar condițiile ecologice variază de la zonă la zonă și sunt diferite de la regiune la regiune. Dacă s-ar ține cont de aceste heterogenități, nivelul optim de autoritate poate fi mai jos decât stabilește economia de scală.
În concluzie, guvernanța multinivel permite decidenților să ajusteze scala guvernanței astfel încât să reflecte heterogenitatea.
CAPITOLUL 4 – POLITCI PUBLICE ȘI GUVERNANȚA EUROPEANĂ
Guvernanța europeană se referă la acțiunea colectivă prin care sunt reglementate relațiile sociale în contextul european și care generează soluții colective eficace, legitime și durabile, iar în mod frecvent, termenul este folosit în relațiile Uniunii Europene și formele sale specifice de integrare a politicilor.
4.1 REȚELE DE POLITICI PUBLICE
În perspectiva organizațională se pot distinge rețele ierarhice și rețele ale pieței. Cele mai răspândite puncte de vedere cu privire la rețelele de politici se referă la pattern-ul intermedierii intereselor. Kontopoulos relevă faptul că ierarhia implică mai mulți la o singură formă de agregare structurală (many-to-one), iar heter-ierarhia presupune mulți la mai multe (many-to-many) relații între diferitele noduri ale unei structuri sociale.
Ceea ce diferențiază structura heter-ierarhică de structura ierarhică este capacitatea nivelurilor inferioare de a dezvolta relații cu multiple centre de pe nivelurile superioare, dar și legăturile întreținute cu unitățile de pe același nivel. Ambele structuri pot fi definite prin relaționare, iar diferențele apar prin raportarea acestor relații la două dimensiuni: discreția și contextul social. (McNeil, 1980).
Din perspectiva abordării matematice a teoriei rețelelor, o rețea este o relație stabilită între două sau mai multe entități. Distincția între ierarhie și rețea se referă la structura și la modul de coordonare în interiorul sau între organizații.
Transformarea ierarhiei tradiționale într-o structură de rețea conduce la crearea unor locuri comune de formulare a problemelor și căutarea soluțiilor în cadrul cărora pot fi exprimate o varietate de idei.
O definiție mai elaborată a conceptului este cea formulată de către Hufen și Ringeling, care consideră sistemele structurate în rețea ca fiind sisteme sociale în care actorii economico-sociali dezvoltă modele de interacțiune și comunicare ce prezintă o oarecare permanență și care sunt dirijate către problemele și programele politice.
Fluxul informațional dintre elementele rețelei este vital pentru eficacitatea direcțiilor strategice, motiv pentru care sistemele informaționale sunt considerate principalele active ale rețelei.
Comunicarea electronică și reducerea costurilor comunicării la distanță fac posibil dialogul rapid în interiorul rețelei, în toate direcțiile, ca și facilitarea transmiterii mesajelor din orice punct spre toți membrii rețelei.
Similar organizațiilor, sistemele politice în rețea pot fi privite ca structuri mixte, iar extinderea rolului altor actori participanți la rețea nu implică reducerea rolului administației, ci dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca răspuns la creșterea complexității și a interdependenței.
Entitățile implicate interacționează nu numai pe durata procesului examinat, dar și înainte și după finalizarea politicii publice respective, iar unele organizații din rețea au întotdeauna un rol secundar, dar nu lipsit de importanță, tocmai datorită influențelor exercitate asupra celorlalte entități ale rețelei.
Abordarea din perspectiva structurii în rețea facilitează examinarea modului în care o structură lărgită are efecte asupra comportamentului entităților individuale, asupra conținutului deciziilor și eforturilor de implementare a politicilor publice.
Structurile în rețea sunt caracterizate de anumite particulartăți care contribuie la diferențierea față de alte tipuri structurale, iar acestea sunt: multiformitatea, izolarea și interdependența.
Multiformitatea este caracteristica dominantă a structurii de rețea și implică un număr mare de actori, fiecare dintre ei având propriile scopuri, viziuni și interese. Gradul acestora de participare nu este uniform, ci variază în funcție de nivelul de receptibilitate al fiecărei entități la schimbările de mediu. O consecință a acestei caracteristici este aceea că nivelul de sensibilitate al actorilor poate să difere într-o măsură mare.
În condițiile structurii în rețea, entitățile implicate în procesul politicii examinate sunt influențate și de actori secundari( reprezentanții altor sisteme sau grupuri profesionale).
Caracterul multiform al rețelei este parțial determinat de faptul că actorii participanți diferă în funcție de tip, nivel și bază de reprezentare. De asemenea, multiformitatea este oferită și de configurația scopurilor, viziunilor, intereselor și resurselor proprii fiecărui actor implicat.
Izolarea față de mediu este cea de a doua caracteristica a structurii, și poate fi condusă de autonomia actorilor dintr-o rețea, fiecare actor are propriul său sistem de referință și reacționează doar la semnalele ce au o anumită rezonanță în sistem.
Participanții la rețea au în vedere propriile interese, dar și pe cele ale participanților ale căror sisteme de referință sunt compatibile cu ale lor.
Un actor poate renunța la izolare și poate lua în considerare cooperarea, doar dacă va considera că instrumentele politicii utilizate se încadrează în sistemul său de referință.
Interdependența este o caracteristică existentă între elementele oricărei rețele, și se poate exprima prin mai multe variabile: mărimea resurselor financiare, responsabilități, calitatea resurselor umane, competențe, suport politic, spațiu etc.
Ea se referă la motivele pentru care o multitudine de personaje se implică activ la elaborarea politicilor. Configurația structurii de rețea este stabilită pe baza principiului conform căruia fiecare participant contribuie la capacitatea procesului politic cu resurse( know-how) și activități. În absența acestora, procesul ar fi mai puțin funcționabil din punctul de vedere al legitimității, eficacității și eficienței.
De asemenea, interdependența este percepută ca rezultanta compunerii a doi vectori: actorii rețelei și efectele( rezultatele obținute) în atingerea obiectivelor politicilor publice. Actorii rețelei controlează resursele( instrumentele puterii) relevante pentru realiarea scopurilor, iar efectele ( pozitive sau negative) se reflectă asupra actorilor rețelei, în condițiile în care unul dintre ei reușește să-și atingă scopurile. Deducem faptul că pentru realizarea scopurilor, participanții rețelei trebuie sa coopereze și să negocieze.
În concluzie, interdependența se bazează atât pe scopurile comune ale participanților la rețea, cât și pe cele conflictuale. De obicei, interdependența se referă la relații între grupuri de interese distincte, ceea ce face ca acestea să fie orientate asupra dezvoltării și controlului relațiilor de putere.
Relațiile de interdependență admit următoarea clasificare:
Asimetrice: unde elementul A este dependent de B, B este dependent de C și C este dependent de A;
Asincrone: unde relația de interdependență nu se manifestă simultan;
Complexe: analiza relațiilor de interdependență relevă faptul că pentru anumiți actori din rețea ar putea fi benefică relația de cooperare. Complexitatea izolării și a interdependenței se amplifică una pe cealaltă.
Cele trei caracteristici prezentate oferă sistemelor de guvernare moderne forța de a surmonta multitudinea provocărilor cu care se confruntă în contextul actual.
Principalele provocări, raportate la cele trei caracteristici ale structurii de rețea sunt prezentate în tabelul următor:
SURSA: L.G. Popescu, 2005, p. 231
4.2 COORDONAREA POLITICILOR ȘI GUVERNANȚA EUROPEANĂ
În literatura de specialitate se vorbește despre coordonare în termenii a trei tipuri de activități: împărțirea informațiilor, împărțirea resurselor și acțiuni comune.
Împărțirea informației presupune informarea între agențiile sau subunitățile legate între ele, asupra a ceea ce se întâmplă. Aceasta se poate realiza prin distribuirea unor rapoarte scrise, audiențe publice, întâlniri, crearea de unități de informare, mass-media și internet.
Împărțirea resurselor presupune ca resursele controlate de o organizație sau grup să fie alocate alteia pentru anumite scopuri specifice. Noțiunea de resurse nu include doar bani, personal și mijloace tehnice, ci și cunoștințe, motivație, implicare și capacitatea de a-i mobiliza pe alții pentru sau împotriva schimbării.
Acțiunile comune introduc câteva noțiuni noi: secvențialitatea, reciprocitatea și simultaneitatea. Acțiunile în comun pot include planificarea, culegerea datelor, furnizarea de servicii, monitorizare, training-ul și supervizarea. Fiecare dintre aceste tipuri de coordonare implică un grad mai mare sau mai mic de legături între organizațiile implicate.
Pentru a deveni efectivă coordonarea, trebuie să se rezolve trei probleme interorganizaționale: amenințările la adresa autonomiei, lipsa consensului în ceea ce privește sarcinile, conflictul între cerințele verticale și orizontale. Fiecare dintre aceste probleme impune costuri de tranzacționare care combină aspectele politice cu cele organizaționale.
Amenințările la adresa autonomiei sporesc în situațiile în care interesele stakeholderilor sunt diferite, resursele sunt insuficiente, legăturile dintre organizații sunt multiple și se întrepătrund. De aceea aspirația oricărei organizații este aceea de a încerca să mențină pe cât posibil un control independent al input-urilor, output-urilor și operațiilor.
Lipsa consensului în ceea ce privește sarcinile presupune acorduri asupra a ceea ce urmărește politica și asupra obiectivelor de atins, deoarece tehnologiile de dezvoltare socio-economice sunt parțial înțelese.
Conflictul dintre cerințele verticale și cele orizontale se manifestă deseori între cerințele de participare în activitățile coordonate lateral la nivelul domeniului și ierarhiile verticale sectoriale.
O ierarhie este o structură piramidală în care coordonarea este realizată prin intermediul lanțului de comandă vertical, cu oficiali plasați pe nivelurile superioare, care direcționează comportamentul celor de pe nivelurile inferioare. La polul opus este structura de rețea organizațională, care operează atât orizontal cât și vertical, iar coordonarea se face prin aranjamente mutuale și nu prin comandă.
Rețelele de politici implică o cooperare a guvernanței bazată pe schimburile pe termen lung, care este diferită de tacticile competitive ale grupurilor de presiune pe care le implică pluralismul( este dezagregat atât orizontal, cât și vertical, iar rețelele de politici implică o multiplicitate a organizațiilor cu suprapuneri jurisdicționale). Putem spune și despre corporatism că este agregat vertical și orizontal, dar în acest caz, un număr limitat de grupuri de interese centralizate și ierarhice impun monopolul jurisdicțional asupra anumitor probleme sau a unui anumit public.
Extinderea conceptului de organizație organică la nivelul politicilor are o importantă implicare asupra unităților de planificare și administrare a rețelelor de politici, în sensul că acestea sunt echipe de proiect multiorganizaționale care transcend granițele dintre public și privat, traversează diferite departamente guvernamentale și jurisdicții verticale și orizontale ale statului.
Logica guvernanței este aceea de a realiza o configurație unică prin aducerea împreună a actorilor în jurul unor construcții orientate spre soluții integrative. Deși integrarea europeană este concentrată pe dimensiunea verticală a guvernanței multinivel, guvernanța este un concept care impune acordarea unei atenții deosebite inclusiv dimensiunii orizontale.
R. Rhodes formulează cea mai sistematică definiție pentru guvernanță și identifcă patru caracteristici de bază ale acesteia, și anume:
Interdependența dintre organizații include actori nonstatali; schimbarea limitelor statului înseamnă că frontierele dintre sectoare devin flexibile și permisive;
Interacțiunea continuă dintre membrii rețelei generate de necesitatea schimbului de resurse și negocierii obiectivelor reciproc partajate;
Interacțiunile bazate pe încredere și reglementate de regulile negociate și convenite de participanții rețelei;
Un grad ridicat de autonomie față de stat al rețelelor care nu sunt subordonate statului și se autoorganizează; deși statul ocupă o poziție privilegiată, direcționarea acestora poate fi imperfectă și indirectă.
Interpretarea UE ca un sistem de guvernanță fluid este foarte asemănătoare cu teoria referitoare la natura semifederală a UE, în care diferitele niveluri interacționează între ele. Abordarea guvernanței este legată de problema referitoare la tipul de construcție atribuit UE. Cel mai frecvent răspuns acceptat este că UE nu este nici un stat federal, nici o organizație internațională, ci reprezintă un conglomerat care înglobează elemente din ambele concepte structurale, dată fiind natura duală a UE.
În ultimele decenii, conceptul de guvernanță multinivel a reprezentat locul comun pentru dezbaterile referitoare la viitorul statelor-națiune și la realocarea puterii atât de jos în sus, spre organizațiile supranaționale, cât și de sus în jos, spre nivelurile subnaționale. Liesbet Hooghe și Gary Marks au fost printre primii cercetători dedicați dezvoltării acestui concept care presupune o reflecție sistematică asupra politicilor și naturii guvernării.
Guvernanța trebuie înțeleasă în mod diferit față de ceea ce semnifică monopolul statului centralizat și ca un mod prin care se încearcă să se explice dispersia autorității guvernului central atât pe verticală, spre actorii localizați la alte niveluri teritoriale, cât și pe orizontală, spre actorii nonstatali.
Dimensiunea verticală se referă la legătura dintre diferitele niveluri localizate de sus în jos în lanțul vertical de autoritate, inclusiv luarea în considerare a aspectelor instituționale, financiare și informaționale. Construcția capacității locale și creșterea eficacității pe niveluri subnaționale sunt probleme cruciale pentru îmbunătățirea calității și coerenței politicilor publice.
Dimensiunea orizontală face referire la aranjamentele și acordurile de cooperare dintre regiuni sau/și municipalități. Aceste aranjamente sunt interpretate ca modalități de îmbunătățire a eficacității serviciilor publice locale și implementare a strategiilor de dezvoltare.
În ultimii ani, conceptul de rețele ale politicilor publice este tot mai legat de guvernanță și implică relațiile dintre autoritățile locale, regionale, naționale și europene. Într-un sistem multinivel, provocarea reală este stabilirea clară a regulilor referitoare la modalitatea de partajare a competențelor și nu la separarea acestora.
Romano Prodi( fost președinte al Comisiei Europene), sublinia nevoia de creștere a eficacității guvernanței multinivel, relevând faptul că posibilitatea de atingere a unui dinamism real, a creativității și legitimării democratice în UE este potențialul care există de-a lungul diferitelor niveluri ale guvernanței. Aceasta nu rezolvă problemele suveranității statale, ci doar susține că o structură multinivel este creată de actori subnaționali și supranaționali.
Combinarea deciziilor comune pe zonele acoperite de politici are ca rezultat profunde complicații între nivelul național și nivelul european, ambele responsabile pentru dezvoltarea politicilor. Acest tip de confruntări reprezintă unul dintre principiile de bază ale guvernanței.
Guvernanța multinivel poate fi considerată o alternativă a guvernării ierarhizate, dar există și alte puncte de vedere conform cărora alternativa este reprezentată de rețelele de politici definite ca un mănunchi de instituții în guvernarea formală.
Fiecare stat este liber să aleagă jurisdicția de care dorește să aparțină, iar același principiu poate fi aplicat și cetățenilor care doresc să facă parte din una sau mai multe organizații publice abilitate care le reprezintă problemele.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Politica Publica (ID: 107592)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.