Politica Agricola Comuna Si Extinderea Uniunii Europene

Subsidiaritatea, politica agricolă comună și extinderea Uniunii Europene

– STUDIU DE SINTEZĂ –

CUPRINS

CUVÂNT ÎNAINTE

Institutul Suedez de Economie Alimentară și Agricolă (SLI) este o agenție finanțată de către Guvern, cu atribuția de a realiza analize economice pe probleme de politică agricolă și alimentară.

Analizele reprezintă un material strategic util pe termen lung, pentru guvernul suedez în activitatea de luare a deciziilor pe plan intern, precum și în cadrul negocierilor internaționale. În plus, ele lărgesc cunoașterea și înțelegerea economiei politicii alimentare și agricole. Principalul domeniu de analiză este Politica Agricolă Comună (PAC), cu accent special asupra necesității reformei politice și eficacității sale, precum și asupra implicațiilor lărgirii UE și negocierilor Organizației Mondiale pentru Comerț (OMC).

Una din sarcinile principale ale institutului este analizarea posibilelor căi de dezvoltare pentru PAC și, prin aceasta, efectele lor economice și practicabilitatea din punct de vedere politic. În studiul de sinteză de față privind subsidiaritatea este investigată o cale interesantă din această perspectivă.

Subsidiaritatea este ideea fundamentală a UE conform căreia Uniunea nu ar trebui să-și asume sarcini care pot fi realizate la fel de bine sau mai eficient de către statele membre individuale. Trebuie specificat că intervenția UE în luarea deciziilor sau finanțare reprezintă o valoare adăugată, în comparație cu managementul la nivel național. Ce adaugă, în mod precis, nivelul UE la politica agricolă și ce se pierde prin centralizare?

Atâta timp cât PAC s-a referit aproape în mod exclusiv la reglementarea pieței și politica comercială, probabil că nu au existat multe lucruri de discutat.

Dar, pe măsură ce politica a evoluat spre plăți directe pentru fermieri, valoarea adăugată din statutul său “comun” devine din ce în ce mai neclară. Care este avantajul deciderii în comun a mărimii și structurii plăților directe în diferitele părți ale UE, și finanțării lor dintr-un buget comun?

Dacă diferitele țări au, într-adevăr, diferite preferințe când este vorba de prioritizarea agriculturii, pe seama altor sectoare sau obiective, ce interes comun al UE există în obstrucționarea subsidiarității? Și de ce ar trebui măsurile privind mediul înconjurător, în scopul conservării peisajului sau zonelor rurale – în nordul Suediei, Insulele Grecești sau Alpii Austrieci – să fie hotărâte și finanțate în comun?

Problema subsidiarității devine chiar și mai relevantă în perspectiva lărgirii Uniunii Europene. Lărgirea către est cu aproximativ 10 țări va schimba, în mod marcant, Uniunea Europeană. Oare fenomenul de lărgire va modifica Uniunea Europeană sau agricultura sa, astfel încât o politică comună să nu mai fie nici posibilă, nici relevantă?

REZUMAT

În fața noilor provocări și a unei diversități crescânde, modul în care ar trebui să funcționeze Uniunea Europeană trebuie investigat într-o perspectivă nouă. Două din provocările mai stringente sunt: (i) nevoia de a reforma Politica Agricolă Comună (PAC) în fața presiunilor cum ar fi bugetul UE, negocierile OMC și preocupările privind siguranța alimentelor, precum și (ii) perspectiva lărgirii UE – prin urmare, extinderea PAC spre țările din Europa Centrală. La fel ca în perioadele trecute de extindere a UE și de reformă a PAC, problema privitoare la cum și de către cine trebuie luate deciziile politice este încă de mare actualitate.

Subsidiaritatea este conceptul potrivit căruia puterea guvernului trebuie exercitată la cel mai de jos nivel eficient, adică în cazul luării deciziilor la nivel mai înalt sau mai centralizat trebuie bine explicitat și argumentat. Cu rădăcinile în gândirea catolică și pre – Comunitate Europeană, principiul subsidiarității – cel puțin la nivel național – a devenit din ce în ce mai important în cadrul Comunității, concomitent cu procesul “lărgirii” și “adâncirii” sale. A fost confirmat în 1992, prin Tratatul de la Maastricht, însă rămâne încă deschis unui număr de interpretări, atât de natură juridică cât și economică.

Politica Agricolă Comunitară (PAC) a luat ființă ca sistem puternic centralizat de susținere a prețurilor pentru o piață comună sau unică. Totuși, de la înființarea PAC, au existat, din când în când, forme diferite de subsidiaritate, în special cu privire la sistemul agro-monetar și politica structurală comună. Totuși, diferitele presiuni exercitate asupra PAC, cum ar fi constrângerile bugetare și preocupările legate de mediul înconjurător, au condus la o atenție sporită și la inițierea unor acțiuni legate de subsidiaritate și libertate de acțiune națională, cel mai recent în cazul reformelor Agendei 2000.

Evaluarea socio-economică sau estimarea subsidiarității pot fi abordate pe baza unui număr de criterii, incluzând: eficiența economică (în mare măsură legată de competiția de pe piață și externalități), echitatea socială (legată de importantul concept de “coeziune” al UE) și aspecte de economie politică, cum ar fi responsabilitatea publică și negocierea echitabilă și deschisă.

Atât situația existentă cât și opțiunile de schimbare propuse ar trebui examinate în lumina acestor criterii. În multe cazuri, nu este deloc clar dacă luarea deciziilor în mod centralizat de la Bruxelles – chiar de către un Consiliu al Miniștrilor – este nivelul cel mai adecvat de luare a deciziilor. Multe din problemele abordate de către PAC variază foarte mult de la un loc la altul al Comunității, sau cel puțin trebuie respectate în contexte naționale foarte diferite.

Utilizarea acestor criterii de evaluare, în ceea ce privește PAC, sugerează că rolul dominat acum de plăți directe efectuate fermierilor din UE, în loc de susținerea indirectă a pieței, oferă prilejul de exploatare a principiului subsidiarității, în urmărirea eficientă a obiectivelor venitului social. În mod similar, importanța crescândă a componentelor agro-mediu și dezvoltare rurală din cadrul PAC, nu poate fi urmărită în mod eficient de către o politică puternic centralizată. De asemenea, din punct de vedere politic, ar fi mai puțin probabil ca PAC să fie subiectul disputelor grupurilor speciale de interes, cum ar fi fermierii, dacă părți mai mari ale acestei politici ar fi discutate și determinate mai curând la nivel național decât la nivel central, la Bruxelles.

Două opțiuni pentru analizarea în amănunt a subsidiarității în cadrul PAC sunt analizate în acest studiu, după cum urmează:

Plățile de agro-mediu, efectuate pentru obiectivele și solicitanții non-agricoli. În cadrul acestei opțiuni, statelor membre li s-ar da libertate de acțiune să extindă aria sprijinului legat de mediul înconjurător de la agricultură, exclusiv la toate resursele naturale din zona rurală. Alți producători de avantaje legate de mediu ar trebui să poată participa împreună cu fermierii individuali, incluzând grupuri ale fermierilor individuali, filiere locale al asociațiilor de fermieri, cluburi de mediu înconjurător, grupări rurale, alte organizații non-guvernamentale (ONG-uri) și, de asemenea, municipalități la nivel local sau de district. Controlul și evaluarea tuturor acestor plăți ar trebui să implice participarea grupărilor de mediu și / sau rurale, a autorităților locale și a altor entități interesate în existența unui mediu local adecvat.

“Modularea extinsă” a plăților directe PAC. În cadrul acestei opțiuni, statelor membre li se dă libertatea extinsă de a utiliza întregul “plic” național (buget total) de plăți directe în întregime, conform obiectivelor / criteriilor naționale. Modularea nu s-ar limita, astfel, la 20% cât este în prezent, ci s-ar extinde la 100% din “plicul” național, atâta timp cât sunt promovate obiectivele agricole și rurale (dezvoltare economică, conservarea sau îmbunătățirea calității mediului înconjurător, etc.).

În ambele cazuri, utilizarea mai largă a acestor instrumente existente ar implica un grad mai mare de finanțare națională a cheltuielilor PAC, și o luare a deciziilor cu caracter mai național și mai local de către o gamă mai largă de participanți.

Printr-o mai bună selectare a resurselor naturale și sociale evaluate și “reguli ale jocului” schimbate pentru operarea acestor componente ale PAC, utilizarea atât a instrumentelor orizontale (plăți directe), cât și a celor țintă (structurale, de agro-mediu) ar îmbunătăți toate cele trei criterii de evaluare: eficiență economică, echitate socială și responsabilitate politică.

Perspectiva lărgirii UE în Europa Centrală prezintă – atât pentru statele membre actuale cât și pentru cele viitoare – noi probleme și oportunități legate de subsidiaritate. Diferitele trăsături ale subsidiarității au însoțit câteodată, lărgirile Comunității din trecut, în special continuarea programelor naționale și diferitele prețuri de susținere prin utilizarea banilor “verzi”. În contextul prezent, plățile PAC directe pentru fermieri reprezintă cea mai mare provocare bugetară și economică. În acest studiu, este discutată o serie întreagă de opțiuni “echitabile” pentru extinderea acestui instrument PAC la țările candidate, cu scopul limitării costului bugetului total și competiției neechitabile fermier – fermier. Pentru utilizarea ratelor de plată uniforme pe hectar în cadrul unei UE – 27 extinse, și pentru a ne menține în limitele cheltuielilor planificate pentru 2003, ratele extinse din UE – 15 ar trebui reduse cu cel mult 28%. Totuși, o opțiune mai atractivă din punct de vedere economic, întrucât există distorsionarea valorii activelor agricole, care însoțesc plățile directe, este ca aceste plăți să fie agregate în finanțarea pentru dezvoltarea infrastructurii rurale și conservarea peisajelor naturale din diferitele părți ale Uniunii Europene rurale. Această opțiune ar putea fi urmată în manieră convergentă, și anume conversia treptată a plăților directe individualizate în forme agregate în UE – 15, în timp ce, de la început, noile state membre ar aplica fonduri echivalente într-o manieră mai “socială”.

Statele membre actuale și cele viitoare ar avea priorități diferite pentru utilizarea unor asemenea fonduri, reflectând astfel diferitele lor condiții tehnice și sociale.

Dificultățile crescânde de funcționare a unei Politici Agricole Comunitare puternic centralizate într-o Uniune Europeană lărgită, a cărei populație este din ce în ce mai sensibilă la probleme legate de alimentație și mediu înconjurător, necesită o și mai mare utilizare în viitor a principiului subsidiarității. Cu condiția ca principiul concurenței pe baze echitabile să fie susținut printr-o monitorizare strictă de-a lungul liniilor de sprijin ale statului, această abordare ar trebui să aibă drept rezultat o mai mare eficiență economică, o echitate socială îmbunătățită și o mai mare responsabilitate politică.

INTRODUCERE: DE CE ACEST STUDIU ÎN MOMENTUL DE FAȚĂ?

Contextul studiului

De ce poate fi interesant, în prezent, să reexaminăm ideea de subsidiaritate în relație cu Politica Agricolă Comunitară (PAC) și lărgirea Uniunii Europene (UE)?. PAC – inițial, concepută pentru o Comunitate Europeană destul de omogenă, alcătuită din șase țări – a fost una din primele, și este încă, cea mai ambițioasă din politicile comune ale Uniunii Europene. De la Tratatul de la Roma din 1956 încoace, statele membre au transferat o sumă considerabilă de eforturi și bani către UE în relația cu politica agricolă. Bugetul PAC curent este de aproximativ 40 mild. euro, și aproape toate deciziile privind politica agricolă și alimentară trebuie luate sau aprobate la Bruxelles.

Totuși, în ultimii ani, se poate observa o mișcare în sens invers. Lărgirea Uniunii Europene implică o diversitate crescândă a statelor membre, atât cu privire la condițiile agricole, cât și la nivelul dezvoltării economice. Cea mai recentă lărgire (1995), prin aderarea Austriei, Suediei și Finlandei, a atras după sine adăugarea unor regiuni cu o agricultură slab productivă (pe scară mică, arctică sau alpină), în cadrul unor țări cu venit ridicat. Existat. Există un grad mare de flexibilitate națională în implementarea Reglementării Agro-ambientale (2078/92, acum 1750/99) și a Reglementării de Dezvoltare Rurală (1257/99). “Plicurile” naționale de subvenții agricole, care permit forme diferite de “modulare” au fost create ca parte a Agendei 2000 de reforme PAC.

Aceste schimbări au apărut în ciuda progreselor înregistrate în multe alte domenii de politică în direcția unei integrări mai economice și politice. Agricultura, pentru care a fost concepută inițial Politica Agricolă Comunitară, s-a schimbat în mod profund. Contribuțiile agriculturii la PIB și totalul populației ocupate s-au redus considerabil, chiar și în regiunile cele mai rurale ale Uniunii agricultura rareori depășind 20% din total populație ocupată. Deci, supraviețuirea în viitor a regiunilor rurale nu se poate lega doar de agricultură.

Obiectivele Tratatului de la Roma, care se aplică încă, de asigurare a securității alimentare și de stimulare a productivității agricole, și-au pierdut din atractivitate pentru publicul general și guverne, dacă nu și pentru majoritatea fermierilor. În schimb, publicul apreciază din ce în ce mai mult protecția mediului, în special conservarea biodiversității, precum și dezvoltarea și revitalizarea regiunilor rurale.

Politica socială este un alt domeniu în care, până acum, legislația comunitară și cheltuielile comunitare au jucat un rol foarte limitat. Este corect să apreciem că PAC a dat dovadă de o flexibilitate remarcabilă în a absorbi o gamă largă de variabilitate națională și de priorități care se schimbă.

La începutul său, PAC s-a concentrat puternic asupra veniturilor agricole și s-a bazat aproape în întregime pe susținerea prețurilor. Modificările recente au fost, în oarecare măsură, o reacție la circumstanțele și la valorile economice în continuă schimbare.

Ele au implicat atât refocalizarea obiectivelor, cât și o reinstrumentare considerabilă a politicii, cu plăți directe care au apărut ca o componentă majoră a cheltuielilor. Totuși, acest lucru s-a realizat pe seama unor costuri bugetare și economice mari, și a complexității substanțiale a cadrului de reglementare. Rezultă că reformele suplimentare ale PAC sunt probabil de neevitat, și rămâne de văzut dacă o politică mai descentralizată nu ar fi o politică mai bună de urmat.

Faptul că în Comunitatea Europeană s-a modificat componența și că diversitatea sa va crește și mai mult după extinderea viitoare, are ramificații profunde pentru meritele relative ale politicilor comune, în comparație cu cele naționale. În timp ce este evident că statele membre nu pot interveni în mod independent pe aceeași piață, nu este la fel de evident dacă, să spunem, susținerea directă a venitului – în special dacă este decuplată într-o oarecare măsură – ar fi o responsabilitate comună. Urmărirea acestei politici comune de susținere a veniturilor pentru agricultură, când atât productivitatea absolută cât și cea relativă în agricultură diferă în mod considerabil și din ce în ce mai mult între diferitele țări, reprezintă o provocare considerabilă. Următoarea lărgire a Uniunii va exacerba aceste dificultăți. În mod similar, elaborarea în comun, implementarea și supravegherea unei multitudini de planuri de sprijin pentru mediul înconjurător, pentru condițiile de mediu extrem de diverse din Europa, sunt cu mult mai complicate decât fixarea unui ansamblu de prețuri de intervenție pe produs.

Argumente similare ar putea fi aduse și în relație cu măsurile de dezvoltare rurală. În consecință, se impune reexaminarea meritelor relative sau neajunsurilor luării deciziilor în agricultură în mod centralizat.

Scopul studiului

Ideea generală de subsidiaritate în cadrul Comunității Europene este că Comisia, Consiliul sau alt organ al UE, ar trebui să nu încerce să facă lucruri pe care guvernele naționale le pot face singure la fel de bine, sau chiar mai bine.

PAC a fost și este încă prima, alături de Politica Uniunii Economice și Monetare (EMU), cea mai ambițioasă dintre politicile comune ale UE. Este aceasta o alocare rațională a puterii din perspectivă economică, sau ar putea fi realocată competența între statele membre și Comunitate, cu privire la luarea deciziilor în agricultură? Principalul obiectiv al studiului este examinarea acestei întrebări, având în vedere schimbările economice, politice și sociale din Europa, ca și modificările conținutului politicii, identificate în secțiunea introductivă de mai sus.

Poate motivul cel mai important pentru reexaminarea ideii de subsidiaritate privește lărgirea ulterioară a Uniunii. Lărgirea va adăuga încă și mai multă eterogenitate și diversitate, care există deja în cadrul Uniunii, și ar putea exacerba conflictul din cadrul Uniunii, prin creșterea numărului de probleme și chestiuni care trebuie soluționate. Lărgirea către est constituie cea mai mare provocare întâlnită vreodată de către Uniune, datorită faptului că PIB – ul pe locuitor al țărilor candidate reprezintă doar o mică fracțiune din cel al statelor membre actuale. PIB – ul este corelat cu un număr întreg de variabile relevante pentru provocările aderării, și anume nivelul și structura cheltuielilor private, disponibilitatea și utilizarea fondurilor publice, dorința de a plăti pentru bunurile publice, cum ar fi avantajele legate de mediu și siguranța alimentelor, precum și eficiența administrativă.

În legătură cu extinderile Uniunii din trecut, Preston (1995) a afirmat că problemele generate de creșterea diversității economice ale unei comunități lărgite au fost abordate prin crearea de noi instrumente politice, suprapuse peste cele existente mai curând decât printr-o reformă fundamentală a acestora. Poate oare să fie aplicat același model țărilor din est, având în vedere dificultățile de integrare a țărilor aflate la niveluri foarte diferite de dezvoltare economică și timpul disponibil relativ scurt pentru reducerea decalajelor?

La fel ca în cazul regiunilor, firmelor și familiilor este dificil ca țările bogate și sărace să aibă aceeași legislație. Totuși, integrarea diferențiată sau parțială nu este deloc ușoară. Derogarea de la “acquis” va avea drept rezultat apariția tensiunilor și e posibil să deranjeze competiția. O întrebare legată de acest lucru este următoarea: câtă flexibilitate poate fi permisă, fără a periclita piața unică? În termenii PAC, extinderea Uniunii Europene generează dificultăți suplimentare, datorită faptului că țările candidate sunt mai agricole decât țările titulare. Viitoarele presiuni, în special reforma instituțională a UE și luarea deciziilor ar trebui să implice mai multe schimbări în direcția subsidiarității sau renaționalizării. Scopul acestui demers este să examineze dacă așa stau într-adevăr lucrurile și, pe baza unor criterii de evaluare explicite, să investigheze opțiunile posibile pentru o subsidiaritate suplimentară în politica agricolă, atât în statele membre curente cât și cele potențiale ale UE.

Studii anterioare

Există un mare număr de articole și cărți privind problema subsidiarității. Nu este posibil să oferim o trecere în revistă a acestei literaturi vaste aici, în special deoarece subiectul a atras specialiști din atâtea discipline diferite. Între oamenii de știință interesați de subsidiaritate au fost cei din domeniul științelor politice (Golub, Kersbergen și Verbeek, Jordan, Scharpf), filozofi politici (Fllesdal), juriști (de Burca, Weiber, Schilling, Vause), în special oameni de știință interesați de drept și economie (Revesz, van den Bergh) și economiști generaliști (Smith, Pelkmans, Oates și Schwah).

Mulți din acești oameni de știință discută problema subsidiarității la modul general, și nu își concentrează atenția asupra unor domenii specifice legate de luarea deciziilor. Totuși, unii autori utilizează conceptul pentru a evalua politici specifice, susținând măsuri comune mai puține sau mai multe, în funcție de domeniul respectiv. În special politica mediului a atras atenție (Smith, 1995).

Subsidiaritatea și coordonarea impozitelor (federalism fiscal) au fost de asemenea discutate în mod intens. Van den Bergh (1996) a analizat politica competiției iar Cox (1994) explorarea și extracția energiei în condițiile regulilor de achiziție a utilităților din UE. Sun și Pelkmans (1995) au evaluat subsidiaritatea și telecomunicațiile UE.

Majoritatea studiilor încearcă o abordare conceptuală sau normativă, adică analizează care este distribuția adecvată a puterii între nivelul UE și statele naționale utilizând un set de criterii selecționate de autor, și influențate de idiosincraziile disciplinei sale. Alte studii încearcă o abordare pozitivă bazându-se de obicei pe politica subsidiarității, și anume analizează rolul jucat de concept în evoluția integrării europene (Golub 1996, Kersbergen și Verbeek 1994, Jordan 2000). Acest studiu încearcă o abordare normativă. De o importanță și interes deosebit este conferința pe tema subsidiarității prezidată de Președintele Comisiei, Jaques Delors, și care a avut loc la Maastricht în 1991, în același an al acordului Tratatului de la Maastrischt. Urmărind istoria conceptului până la Proudhon, Delors era de părere că aplicarea principiului subsidiarității în general ar schimba complet structurile comunității. “În mod logic, valuta (moneda) și apărarea ar fi transferate Comunității și ar înceta să mai fie afaceri naționale, în timp ce politica agricolă ar deveni din nou națională” (Delors, 1991).

Prezenta alocare a competențelor între Comisie și Statele Membre implică faptul că au existat puține discuții privind agricultura și subsidiaritatea. Evaluări mai succinte au fost câteodată incluse în examinări mai amănunțite, deși în acele cazuri detaliile de politică agrară au trebuit ignorate. În rândul economiștilor agrarieni, întrebarea de bază “cât de comună ar trebui să fie o politică agricolă comunitară” s-a ridicat în mai multe dezbateri generale privind reforma PAC și discutate la capitolul renaționalizare. Concepția potrivit căreia PAC trebuie reformată este împărtășită de un mare număr de observatori. Un număr dintre aceștia susțin că reforma PAC ar trebui să includă un element de subsidiaritate, în sensul că o mai mare putere de decizie sau responsabilitate pentru implementare ar trebui acordată statelor membre ale UE. Raportul lui Padoa-Schioppa (1987) a specificat că există mai mult loc pentru măsurile de întreținere (menținere) a venitului național în sectorul agricol.

La începutul anilor 1990, un grup de experți independenți, conduși de Arne Larsen, a fost rugat de către Comisie să ia în considerare diferite modalități de reformare a PAC. Raportul Larsen (Comisia Europeană, 1994) a inclus următoarea recomandare: “În acord cu principiul subsidiarității, responsabilitatea pentru susținerea venitului direct, adică pentru deciderea criteriilor privind eligibilitatea, mărimea și durata unor asemenea plăți, ar trebui prin urmare alocată Statelor Membre, cu condiția ca aceste plăți să nu distorsioneze competiția”. În plus, conform opiniilor acestui grup de experți, finanțarea de către Comunitate a susținerii directe a venitului ar trebui înlăturată treptat.

Problema subsidiarității în cadrul PAC a fost de asemenea abordată de un număr de autori în Kjeldahl și Tracy (1994), care discută în mod explicit “renaționalizarea” politicilor agricole comune. În propriile lor cuvinte “renaționalizarea implică un transfer al competenței înapoi de la instituțiile UE la instituțiile naționale, în termeni de luare a deciziilor de finanțare sau implementare, sau privind toate aceste aspecte”. La fel ca în raportul Larsen, se subliniază că introducerea plăților directe pregătește scena pentru o renaționalizare a PAC, și că obiectivele noii politici pot justifica acțiunea națională, deoarece acest lucru ar permite o mai mare flexibilitate în proiectare și implementare. Chiar dacă puterea de luare a deciziilor este remisă statelor membre, distorsiunea competiției trebuie evitată: o problemă cheie este dacă, în cazul renaționalizării parțiale, instituțiile UE ar putea rămâne cu suficientă putere pentru a aplica principiile de bază ale PAC.

Un argument în favoarea renaționalizării lansat de Wilkinson în Kjeldahl și Tracy (1994) este că politicile comune nu sunt în realitate perfect comune: “așa – numitele prețuri comune au fost adesea departe de a fi comune datorită deciziilor care reflectă obiectivele naționale”. Mai mult, PAC niciodată nu a avut ambiția să înlăture complet necesitatea de măsuri agricole naționale. Comunitatea a permis întotdeauna statelor membre o libertate considerabilă cu privire la ajutorul național de la măsurile decuplate de piață”, care asigură beneficii durabile”. Se identifică de asemenea, motive suplimentare în favoarea unei renaționaizări limitate a PAC. Primul este reprezentat de simplitatea administrativă. Ei propun un “encadrement communaitare” sau acord cadru prin care Statele Membre să poată adapta un regulament pentru rezolvarea unor probleme naționale specifice. Motivele suplimentare pentru renaționalizare fac politica Comunității mai acceptabilă și aplicabilă tuturor statelor membre, datorită unui management mai prudent.

Vandbel (1994b) afirmă că PAC nu se justifică pe motive de eficiență. El acceptă că transferurile la fermieri pot fi justificabile ca parte a politicii sociale sau de mediu înconjurător. Dar dacă politica socială este motivul, menținerea veniturilor ar trebui să permită un nivel mediu al venitului regional, care diferă foarte mult între țările membre. Mai mult, dacă fermierii sunt plătiți pentru serviciile lor legate de mediul înconjurător, o asemenea compensație ar trebui să ia în considerare diferențele interregionale în preferințe.

Gant (1995) afirmă că obiective cum ar fi împiedicarea depopulării rurale, întreținerea aspectului spațiului rural și practicarea unei agriculturi “prietenoase” față de mediul înconjurător necesită o integrare mai strânsă a agriculturii într-o politică rurală atotcuprinzătoare. El observa: “dat fiind diferențele privind problemele rurale între statele membre, multe din aceste obiective pot fi abordate mai eficient la nivel național, dar în contextul unui parteneriat între Uniunea Europeană și Statele Membre”.

Vause (1995) considera că „PAC este “un exemplu” al înclinației generale către federalismul aspectelor locale în UE”. Din moment ce se consideră că agricultura are drept rezultat puține externalități internaționale, nu există vreun motiv economic ca UE să fie implicată atât de pătrunzător în politica și reglementările agricole. Astfel, se poate susține că politica agricolă este un domeniu a cărui reglementare ar trebui lăsată la latitudinea individuală a statelor membre.

Structura studiului

Întrebarea dacă o mai mare subsidiaritate ar aduce îmbunătățiri imediate PAC implică două aspecte: (i) cum ar trebui interpretată subsidiaritatea și (ii) ce criterii ar trebui utilizate pentru a evalua îmbunătățirea politicii? În consecință, o sarcină inițială importantă a acestui studiu este să stabilească o definiție operațională pentru conceptul de subsidiaritate și să identifice criterii de evaluare. Astfel, după introducerea din acest prim capitol, în capitolul 2 este discutat mai în amănunțime conceptul de subsidiaritate. Acest capitol discută, de asemenea, istoricul conceptului în Tratatele UE și face o analiză a acestui concept.

Capitolul 3 analizează cât de multă subsidiaritate a existat în dezvoltarea istorică a PAC și cât de multă există astăzi, incluzând măsurile de susținere a pieței, plățile directe “compensatorii”, subvențiile agricole, fondurile agro-structurale și standardele agricole și alimentare.

Capitolul 4 elaborează un set de criterii spre a fi utilizate pentru evaluarea politicii. Acestea include: eficiența economică, incluzând eficiența pieței și eficiența alocării resurselor (economia bunăstării), echitatea socială, incluzând “coeziunea” (între regiunile UE și statele membre) și eficiența luării deciziilor, incluzând responsabilitatea și viteza.

Capitolul 5 aplică aceste criterii la PAC, punând accent pe componentele majore ale politicii: reglementările pieței, plăți directe, sprijin în legătură cu mediul înconjurător și politicile structurale.

Capitolul 6 discută mai în amănunțime și examinează mai în detaliu dacă un grad mai mare de bazare pe conceptul de subsidiaritate decât în mod curent ar avea drept rezultat o mai bună politică comună. Posibilitatea luării deciziilor în mod descentralizat este discutată cu privire la măsurile privind mediul înconjurător și plățile directe, în termeni de “opțiuni” prin care ideile de subsidiaritate pot fi puse în practică în cadrul PAC în viitor.

Multe argumente în favoarea sau împotriva luării deciziilor la nivel național față de luarea deciziilor în comun nu pot fi analizate într-un vid instituțional. Rezultatul poate, de exemplu, să depindă de eficiența administrației locale. În consecință, pentru a rezolva problema sau pentru a fundamenta unele afirmații, poate fi necesar să ne bazăm pe exemple. În special pentru Suedia, cazurile de politici rurale și de mediu înainte de aderare pot fi comparate cu politici de mediu și rurale ale PAC: modificările formulării și implementării politice, costul administrației politice, tipul de măsuri, efecte legate de producție, etc.

În capitolul 7, această discuție este extinsă noilor aderenți la Uniunea Europeană. Analiza include o privire de ansamblu asupra situației în țările selecționate și o analiză în adâncime a propunerilor formulate în capitolul 6. Problema esențială este rolul pe care PAC ar trebui să-l joace în procesul integrării europene. Ar putea oare o mai mare bazare pe conceptul de subsidiaritate să reprezinte un mod de a surmonta dificultățile care ar apărea dacă prezenta Politică Agricolă Comună ar fi aplicată fără modificări țărilor candidate?

Capitolul 8 oferă concluzii. Pe scurt, acest studiu se bazează pe o discuție generală, teoretică a conceptelor și criteriilor de evaluare, fundamentate sau ilustrate de analize și opțiuni sugerate la nivel subsectorial. Dorința este să se realizeze un amestec de general – profund și de selectiv – detaliat. Totuși, nu se vor avansa propuneri detaliate care să înlocuiască reglementările existente. Într-adevăr, se discută problema subsidiarității indiferent de distribuția competenței juridice existente în prezent între Comisie și Statele Membre. Abordarea este prin urmare economică și nu juridică.

În final, impactul unui grad mai mare de subsidiaritate în luarea deciziilor în agricultură, conform opțiunilor care sunt avansate în capitolul 6, va depinde de cum utilizează în practică statele membre o mai mare libertate de acțiune politică la nivel național. Este puțin posibil, și poate chiar lipsit de sens, a se încerca prezicerea comportamentului viitor al statelor membre în această privință. În schimb, se dorește identificarea ariei îmbunătățirilor potențiale, utilizând atât argumente generale cât și cazuri ilustrative. Chiar prin natura lor, acestea din urmă sunt legate de anumite țări și situații și sunt, astfel, selective.

SUBSIDIARITATEA – CONCEPT, DEFINIRI

ȘI ANALIZĂ

Istoricul conceptului în tratate

Este un lucru obișnuit să se caute urmele noțiunii de subsidiaritate în corpul doctrinei sociale romano – catolice (Kersbergen și Verbeek, 1994). Tradiția catolică a subsidiarității a fost prezentată în enciclica din 1891 a Papei Leon al XIII – lea, „Rerum Novarum” și a fost dezvoltată în enciclica lui Pius al XI – lea din 1931 „Quadragesimo Anno”. După Follesdal (1998), Rerum Novarum a avut un dublu scop: să protejeze săracii împotriva exploatării de tip capitalist și să protejeze biserica catolică împotriva socialismului. Biserica a permis și a cerut într-adevăr intervenția statului în domeniul social. În același timp, statului i-a fost interzis să absoarbă pe individ și familie. În Quadragesimo Anno s-a opus rezistență fascismului prin extinderea limitelor asupra interferenței legitime a statului. După Jerneck (1994), subsidiaritatea este legată de ideile socio-politice privind relația între individ și societate. Jerneck susține că Biserica Catolică a încercat să găsească un loc de mijloc între concepția socialismului privind un stat atotcuprinzător și perspectiva individualistă, susținută de liberalismul politic. Ideea a fost să se ia în considerare interesul statului ca și independența individului, și să se realizeze un echilibru adecvat între cele două. Rolul statului ar trebui să fie în primul rând subsidiar (complementar, auxiliar) sau de susținere în relație cu individul, iar puterea sa dogmatică ar trebui să fie pe planul doi.

Principiul subsidiarității a ajuns să fie la modă după cel de-al doilea război mondial și a urmărit, în primul rând, să găsească echilibrul just al puterii între diferitele entități politice mai curând decât între individ și stat. Discuțiile postbelice au avut un impact direct asupra repartizării puterii între nivelul landului și nivelul federal în Germania, a cărei constituție conține un paragraf privind subsidiaritatea și definește împărțirea legală a competențelor. Clauza generală este în favoarea “Landurilor” deoarece competența lor este presupusă, în timp ce competențele puterii centrale sunt enumerate ca fiind restrictive.

În Regatul Unit și Franța, anumite puteri au fost recent cedate autorităților regionale, iar în Suedia există un grad ridicat de luare a deciziilor la nivel local și regional, inclusiv un grad ridicat de competență fiscală. Totuși, în aceste cazuri, puterea maximă aparține adunării legislative centrale.

Principiul subsidiarității a fost un principiu călăuzitor în procesul de integrare din cadrul formării Comunității Europene. În 1951, în art. 5 al Tratatului Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (CECO) se preciza: comunitatea trebuie să-și exercite influența directă asupra producției doar atunci când împrejurările cer acest lucru (Parlamentul European, 1995).

Subsidiaritatea se regăsește și în Tratatul de la Roma, deși termenul nu apare explicit în text. În absența unei reguli explicite pentru repartizarea puterii, una din prevederile Tratatului de la Roma (Art. 235) a fost utilizată pentru a justifica delegarea prezentă a competenței către Comunitate și utilizată mai ales pentru a justifica legislația comunității în noile regiuni (Jerneck, 1994).

După Jordan (2000), subsidiaritatea și-a făcut o primă apariție explicită – deși încă nu sub acest nume – în Primul Program de Acțiune privind Mediul Înconjurător, adoptat în anul 1973. Programul a recunoscut nu mai puțin de cinci posibile niveluri de acțiune, nivelul Comunității fiind unul dintre ele: “acțiunile care pot fi mai eficace la nivelul Comunității ar trebui concentrate la acest nivel; prioritățile ar trebui determinate cu mare atenție”.

Din nou, fără a menționa principiul subsidiarității sub acest nume, Raportul Spinelli al Comisiei Europene din 1975 privind Uniunea Economică susținea o extindere a puterilor Comunității doar acolo unde statele membre nu puteau în mod efectiv să îndeplinească sarcinile dorite. Tema Raportului a fost că acțiunea Statelor Membre și acțiunea Comunității trebuie să fie complementare, și să nu intre în concurență una cu cealaltă.

Principiul subsidiarității, ca regulă constituțională generală, a fost pentru prima oară menționat în mod expres în proiectul tratatului privind Uniunea Europeană, care a fost adoptat de Parlamentul European în anul 1984. Paragraful 9 al preambulului preciza: “intenția de a încredința instituțiile comune, în conformitate cu principiul subsidiarității, doar cu acele puteri necesare pentru a realiza cu succes sarcinile pe care ele le pot realiza mai bine decât Statele Membre, care acționează în mod independent”. Mai mult, proiectul clarifica efectul practic al principiului subsidiarității asupra acțiunii Comunității: “Uniunea trebuie să acționeze doar în direcția realizării acelor sarcini care trebuie întreprinse în mod mai eficient în comun decât de către Statele Membre, care acționează separat, în special cele a căror executare necesită acțiuni din partea Uniunii, deoarece prin dimensiunea sau efectele lor depășesc frontierele naționale” (citat din Vause, op. cit.).

Proiectul de Tratat considera că stabilirea principiului subsidiarității ar putea constitui atât o garanție împotriva centralizării și intervenției publice exagerat de extensive, cât și un mijloc de a evita supraîncărcarea autorităților centrale. Totuși, Tratatul a fost prea ambițios pentru a fi aprobat de Statele Membre. Drept rezultat, Statele Membre au fost de acord cu Actul Unic European din 1996, ca formulă mai modestă de reformă. Principiul subsidiarității a fost introdus în Actul Unic European doar în domeniul protecției mediului înconjurător (Art. 130R).

În Tratatul de la Maastricht din 1992, luarea deciziei la nivelul corespunzător este abordată atât în articolul 1 cât și în articolul 3b (articolul 5 din Tratatul de la Amsterdam din 1996). Totuși, limbajul variază, iar termenul de subsidiaritate este utilizat doar în articolul 3b:

În sectoarele care nu aparțin domeniului său exclusiv de competență, Comunitatea va acționa în conformitate cu principiul subsidiarității, doar dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii propuse nu pot fi realizate în mod satisfăcător de către Statele Membre, și prin urmare, prin scala efectelor acțiunii propuse, pot fi mai bine realizate de către Comunitate.

O definiție oarecum diferită este dată în Art. 1 al Tratatului de la Maastricht: “deciziile ar trebui luate cât de mult posibil de către cetățeni”. S-a raportat că la “un seminar care a avut loc la Maastricht înainte de Acordul Tratatului, toți juriștii prezenți, inclusiv Președintele Curții de Justiție, au afirmat că subsidiaritatea este “politică în esență” și nu legală. Drept rezultat, Consiliul European trebuie să fie judecătorul în ultimă instanță. Acest lucru a fost reafirmat de către Delors la o conferință de presă de la Bruxelles, înainte de Summitul de la Lisabona” (British Management Data Foundation, 1992).

Au fost convenite linii orientative mai detaliate privind sensul și implementarea principiului subsidiarității de către Consiliul European de la Edinburgh în anexa atașată concluziilor sale (Weiler, 1997). Consiliul a stabilit un număr de așa-numite linii orientative privind subsidiaritatea. Prima linie orientativă recomandă instituțiilor să considere dacă problema abordată de o măsură propusă a Comunității are aspecte transnaționale, care nu pot fi reglementate în mod satisfăcător de acțiunea Statelor Membre. A doua linie orientativă atrage atenția asupra cazului în care insuccesul acțiunii Comunității ar intra în conflict cu cerințele Tratatului (cum ar fi nevoia de a corecta distorsiunea concurenței, sau de a evita restricțiile mascate asupra comerțului, sau de a întări coeziunea economică și socială) sau, altfel spus, ar dăuna în mod semnificativ intereselor Statelor Membre. A treia linie orientativă cere Consiliului de Miniștri, înainte de a acționa, să se asigure că măsura Comunității ar avea avantaje clare, datorită scalei sau efectelor sale în comparație cu acțiunea la nivelul Statelor Membre. Acest lucru pur și simplu reafirmă principiul subsidiarității, deși poate are meritul de a specifica că avantajul comparativ al Comunității asupra statului membru trebuie să fie “clar”, adică măsura propusă trebuie să fie net superioară alternativei statului membru (Weiler, 1997).

Liniile orientative au fost încorporate mai târziu în Acordul Interinstituțional asupra implementării subsidiarității în anul 1993 și, în final, incluse în protocolul adăugat Tratatului de la Amsterdam (de Burca, 1999).

În afara liniilor orientative menționate mai înainte, protocolul stipulează ca forma de acțiune a Comunității să fie cât mai simplă, potrivită cu realizarea satisfăcătoare a obiectivului măsurii respective și nevoia de aplicare efectivă.

Comunitatea va elabora legi doar în măsura în care acestea sunt necesare. Directivele ar fi de preferat reglementărilor și obiectivele cadru de preferat măsurilor detaliate. Directivele, așa cum sunt ele stipulate în articolul 189 al Tratatului, deși au caracter de obligativitate pentru fiecare stat membru căruia îi sunt adresate, în ceea ce privește rezultatul care trebuie obținut, vor lăsa autoritățile naționale libere să aleagă forma și metodele.

Prezenta bază legală a principiului este următoarea: articolul 5, paragraful al doilea (3b) al Tratatului Comunității Economice, împreună cu articolul 2 (2) și expunerea din preambulul la Tratatul Uniunii Europene. În condițiile articolului 5 al Protocolului de la Amsterdam, acțiunea Comunității este justificată acolo unde sunt întâlnite ambele aspecte ale subsidiarității: obiectivele pot fi mai bine realizate prin acțiunea din partea Comunității (criteriul eficacității); iar obiectivele acțiunii propuse nu pot fi suficient realizate prin acțiunea statelor membre (criteriul necesității) (Comisia Europeană, 1999a).

Definiții și interpretări

S-a ajuns oare la un consens asupra definiției “subsidiarității”? Lord Mackenzie – Stuart, fost președinte al Curții Europene de Justiție, care a participat la conferința din 1991 pe tema subsidiarității, menționată mai sus, a afirmat că, în ciuda tuturor rapoartelor privind acest principiu, nimeni nu s-a apucat efectiv de treabă, să-l definească, sau în alte cuvinte, el a calculat că este posibil să se găsească 30 de definiții diferite. Cu o anumită ocazie, el a caracterizat principiul ca “un prim exemplu de stil pompos”.

Subsidiaritatea este definită oarecum diferit în cadrul tratatelor. În timp ce articolul 5 (fostul 3b) consideră doar relația între Comunitate și Statele Membre, Preambulul, atunci când stipulează că deciziile ar trebui luate pe cât posibil de cetățeni, acoperă relațiile intrastatale și posibil chiar relația între societate și stat (Schilling, 1995). Mai mult, articolul 5 invocă noțiunea de eficiență, în timp ce Preambulul exprimă pur și simplu un principiu general.

Un comentator a descris subsidiaritatea ca fiind un principiu de guvernare prin care acțiunile de realizare a obiectivelor legitime ale guvernului sunt de obicei întreprinse la cel mai de jos nivel al guvernului, capabil să rezolve problema fundamentală (Vause, 1995).

În mod similar, principiul a fost denumit “un maxim de administrație sănătoasă inerent oricărui sistem multi – stratificat, fie el stat federal sau cu mai multe regiuni, sau chiar o Organizație Internațională” (Schilling, 1995).

Identificând 5 nivele diferite de luare a deciziilor – local, regional, național, UE și global – principiul subsidiarității ar putea fi aplicat între oricare dintre acestea două. Ca exemplificare, o lucrare recentă a lui Rollo și Winters (2000) a invocat principiul subsidiarității în negocierile de comerț internațional.

Un raport al Centrului pentru Cercetarea Politicilor Economice (CEPR, 1993) sugerează că subsidiaritatea “este un principiu pentru alocarea puterii în sus și în jos, dar încorporează o prezumpție în favoarea alocării în jos, în cazul în care există dubii” .

Pe de altă parte, Sun și Pelkmans (1995) susține că “a priori, subsidiaritatea nu este nici descentralistă, nici centralistă”. Subsidiaritatea nu este, strict vorbind, același lucru cu descentralizarea, ci mai curând este o imperativă de a analiza în mod exact la ce nivel trebuie luate deciziile. Mai mult, puterea trebuie să fie centralizată doar dacă se poate arăta că, într-adevăr, aceasta este soluția cea mai bună.

Mai departe, așa cum a observat Follesdall (1998), principiul subsidiarității poate interzice acțiunea centralizată în absența eficienței comparative, protejând astfel subunitățile de intervenția din partea unității centrale. Astfel, această versiune “negativă” a principiului subsidiarității, care întărește puterea subunităților, își găsește expresie în Tratatul de la Maastricht, ca o interzicere a intervenției cu excepția anumitor condiții. În mod alternativ, intervenția din partea unității centrale poate fi necesară atunci când este mai eficientă în mod comparativ.

În general vorbind, subsidiaritatea se referă la principiile care fac subiectul alegerii între o politică centralizată (comună) și descentralizată (politici naționale) indiferent dacă există deja sau nu o politică comună. Mai mult, subsidiaritatea se referă la grad (cât de multă putere?), la natură (putere să faci ce?) și anvergură (în ce domeniu?). Aproape cu siguranță un grad optim de subsidiaritate ocupă o poziție intermediară între centralizarea completă și descentralizarea completă. Putem să distingem între subsidiaritatea totală, care există atunci când statele membre au libertatea deplină să ia decizii (în cadrul UE) și subsidiaritatea parțială, atunci când statele membre trebuie să facă propuneri specifice pentru aprobare de către Comisie sau Consiliu înainte ca ele să poată fi puse în aplicare (și / sau finanțate de la centru). Subsidiaritatea poate avea de asemenea, caracter obligatoriu (statele membre trebuie să ia decizii) sau opțional (ele pot face acest lucru).

Totuși, când se ridică problema subsidiarității, conceptul este adesea utilizat cu înțelesul de a da mai multă putere unui nivel inferior, în contextul prezent al statelor membre. În acest studiu de sinteză, subsidiaritatea va fi utilizată în acest sens. Când, de exemplu, discutăm cum subsidiaritatea în agricultură ar putea face loc unei eficiențe sporite, prin subsidiaritate înțelegem că puterea este dată statelor membre. Această putere se poate referi la luarea deciziilor, finanțare și / sau implementare. Vom utiliza în mod intermitent termenul “descentralizare” în același scop.

Mai multe distincții se pot face între diferite tipuri de subsidiaritate, așa cum se observă între statele membre ale Comunității și în altă parte. Se poate spune că subsidiaritatea “de jure” sau cu caracter obligatoriu există acolo unde există o recunoaștere legală explicită că anumite tipuri sau serii de decizii trebuie luate la nivel inferior. Dimpotrivă, subsidiaritatea “de facto” sau voluntară, se bazează pe practica comună sau istorică, în sensul că nu se iau decizii la nivel superior, astfel încât unitățile mici să fie forțate să întreprindă acțiuni, sau autoritatea superioară poate în mod explicit să transmită altora puterea de luare a deciziilor, reținându-și, în același timp, dreptul de a lua înapoi această putere cu sau fără notificare.

Analiza politică a subsidiarității

Acest studiu aplică, în primul rând, o abordare normativă a subsidiarității. Totuși, este bine să acordăm o oarecare atenție condițiilor politice și ideologice, în care cuvântul de ordine subsidiaritate a putut să-și dobândească semnificația sa juridică contemporană și funcția sa în procesul integrării europene. Kerbergen și Verbeek (1994) susțin că “o analiză a politicii subsidiarității poate numai să clarifice evoluția subsidiarității în Agenda de lucru europeană, eșalonarea adoptării sale și formula distinctivă care a fost aleasă în final, dar va permite de asemenea o considerare a unor posibile consecințe ale adoptării subsidiarității”.

Kerbergen și Verbeek (1994), membrii creștin – democrați ai Parlamentului European au introdus teoria subsidiarității în agenda politică europeană a anilor 1970. Autorii observă că acest lucru a fost motivat prin efortul de a lărgi competența Comisiei Europene, și abia în anul 1990 subsidiaritatea a evoluat în principiul de limitare a expansiunii potențiale a puterii Comisiei. Utilizarea conceptului în această variantă a jucat un rol decisiv în succesul Conferinței de la Maastricht. S-a sugerat chiar (Cass, 1992) că subsidiaritatea a fost cuvântul care a făcut posibil Tratatul de la Maastricht. Din moment ce Tratatul a pecetluit crearea Uniunii Economice și Monetare (UEM), care reprezintă un progres semnificativ către centralizarea UE, s-a simțit nevoia de forțe de contracarare.

Golub (1996) observă:“Așa cum adesea au stat lucrurile în perioadele de schimbări semnificative în cadrul Comunității, actorii cu concepții aparent ireconciliabile au evitat impasul, convenind asupra limbajului cu înțelesuri multiple. Includerea principiului subsidiarității în tratat a satisfăcut deopotrivă pe cei care au căutat să limiteze sau chiar să schimbe direcția puterii de mărire de la Bruxelles și pe cei în favoarea întăririi autorității Comunității”. O definire minimală a subsidiarității “a fost o fărâmă de geniu” care a permis actorilor politici să ajungă la un acord în ciuda neînțelegerilor ideologice aproape de neînvins. La nivelul statelor membre, atât apărătorii unui grad mai mare de autoritate la nivelul Comunității cum ar fi Franța și Germania, cât și oponenții acesteia, cum ar fi Regatul Unit, au salutat adoptarea principiului subsidiarității (Kerbergen și Verbeek, 1994).

În opinia lui de Burca (1999), motivele introducerii subsidiarității, ca expresie formală al legii UE, include teama de o centralizare excesivă și creșterea inexorabilă a acțiunii și influenței Comunității: “A fost, parțial, o combinație de preocupări privind pierderea autorității politice, la nivelul statelor membre, privind impactul negativ asupra vieții politice interne al gradului perceput de comunitatea politică adecvată la nivelul UE, care a influențat decizia de a introduce subsidiaritatea ca normă formală în tratatul CE în 1992” (de Burca, 1999).

În conformitate cu protocolul de la Amsterdam “criteriile menționate în al doilea paragraf al Articolului 3b al Tratatului se vor referi la domenii pentru care Comunitatea nu are competență exclusivă”. PAC, în general, se consideră a nu fi inclusă în această categorie. De aici, din punct de vedere formal, PAC nu este eligibilă pentru o evaluare din punctul de vedere al subsidiarității. Totuși, în Protocol se menționează că “subsidiaritatea este un concept dinamic și trebuie aplicată în lumina obiectivelor stabilite în cadrul Tratatului”. Mai mult, așa cum s-a menționat de către Comisie (1999a) în raportul “O mai bună elaborare a legilor” („Better Lawmaking”) către Consiliu: “Noi trebuie să continuăm să ne întrebăm dacă acțiunea propusă nu poate fi realizată destul de bine de către statele membre și dacă acțiunea nu ar trebui abordată la nivelul Comunității. Răspunsul la această întrebare depinde, desigur, de împrejurări și necesități. Iată de ce Art. 3 al protocolului privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, anexate Tratatului CE, indică faptul că subsidiaritatea este un concept dinamic”.

Considerând această concepție asupra subsidiarității, este dificil să găsim argumente convingătoare pentru restrângerea aplicării conceptului numai la distribuția prezentă a competențelor. În capitolul introductiv, în care încercat motivarea studiului, am identificat mai multe schimbări care modifică dinamica fundamentală a luării deciziei în agricultură, și anume natura schimbătoare a agriculturii, apariția de noi priorități pentru politica agricolă, re-instrumentarea CAP, și ultima dar nu cea mai puțin importantă, provocarea extinderii UE.

Comisia însăși identifică lărgirea UE ca o împrejurare fundamentală în evaluarea subsidiarității. Privită din alt punct de vedere, subsidiaritatea își va asuma o importanță crucială în contextul extinderii UE. Întrebarea fundamentală este ce implicații va avea procesul de extindere asupra politicilor comune? Cu cât extinderea progresează cu atât va fi mai greu să definim ceea ce trebuie abordat în realitate la nivel european. Acestui lucru ar trebui să-i acordăm o considerație deosebită, iar principiul subsidiarității va fi ghidul nostru.

În mod evident, oamenii vor accepta Europa ca o entitate legitimă doar dacă există o viziune flexibilă și evoluționistă privind subsidiaritatea. Prioritățile Uniunii trebuie să fie dinamice, nu bătute în cuie, iar termenii și aria de acțiune trebuie calibrați cu flexibilitatea și detaliul (Comisia Europeană, 1999a).

Legislația existentă nu este produsul unei aplicări consistente a principiului. Conform studiului CEPR (1993), cerința unanimității înseamnă că extinderea competenței a fost ghidată de oportunitățile politice, mai curând decât un principiu economic sau juridic explicit. Golub (1996) susține că statele, adesea, au invocat în mod implicit principiul subsidiarității pentru realizarea scopului politic pe termen scurt, de a omorî o propunere de a acționa în legătură cu o problemă pe care au simțit că trebuie abordată la nivel național, dar subsidiaritatea nu a fost în realitate desfășurată în mod strategic pentru a construi un acquis communautaire structurat în mod coerent.

Deci, este dificil să găsim vre-un argument rațional împotriva reconsiderării legislației existente din punctul de vedere al subsidiarității. De ce trebuie oare distribuția prezentă a competențelor – fiind un produs al dezvoltării istorice mai mult sau mai puțin occidentale – să dobândească dreptul de preemțiune al posibilităților de evaluare a unei politici într-un domeniu specific, din punctul de vedere al subsidiarității?

Mai mult, chiar dacă alocarea prezentă a competenței ar fi fost rezultatul aplicărilor trecute ale principiului, condițiile s-ar fi putut schimba de atunci în moduri care sugerează că legislația ar trebui să fie abrogată sau amendată ( așa cum se susține în capitolul 1 că este cazul pentru PAC), sau că instituțiile pur și simplu au păcătuit gândind că au nevoie să acționeze în locul Statelor Membre (Weiler, 1997). În plus, deși prevederea subsidiarității în Tratatul de la Maastricht necesită doar aplicarea prospectivă a principiului, Weiler susține că în mediile politice și academice consensul rezidă în faptul că instituțiile ar trebui să reexamineze legislația deja existentă. Mai mult, principiul subsidiarității poate să necesite o aplicare retroactivă de dragul consecvenței. “Comunitatea poate considera că este incomod să se aplice legislația existentă când sunt amendate, retrase sau anulate propuneri analoge pentru legislația viitoare (sau posibil chiar invalidată noua legislație) din motive de subsidiaritate” (Weiler, 1997).

Este bine cunoscut că domeniile care pot fi acoperite de competențele exclusive ale Comunității nu sunt nicăieri definite în mod explicit. Schilling (1995) discută printre altele dacă competențele legislative pentru înființarea unei organizații comune a piețelor agricole (Art. 40 (2) Tratatul de la Roma) sunt exclusive. În ceea ce privește înființarea unei organizații comune a piețelor agricole, competența Comunității este exclusivă doar în cazul conținutului minimal al paragrafului (a) din Articolul 40 (2). Exercitarea competenței Comunității este prescrisă doar în limitele acestui paragraf și prin urmare, ireversibilă doar în cadrul acestor limite. Mai mult, “din competențele Comunității acordate pentru a atinge un anumit scop, doar competențele pentru înființarea unui tarif vamal comun, o politică comercială comună și reguli comune privind competiția, în cadrul politicii agricole comune, pot fi considerate ca fiind exclusive” (Schilling, 1995).

Nu este loc acum să se discute toate aspectele juridice ale acestei probleme, dar din punct de vedere economic este important a se dezbate toate domeniile politice, în lumina subsidiarității. Van der Bergh (1999) susține că “în epoca în care dreptul (legea) european se extinde din ce în ce mai mult – ceea ce face să se limiteze aria de acțiune a legislației Statelor Membre – este necesar să punem întrebări fundamentale legate de rolul jucat de către instituțiile europene și de capacitatea de a-și exercita puterile de care se bucură într-un mod care să sporească bunăstarea economică”. În mod similar, după de Burca (1999), relevanța investigării subsidiarității nu se poate limita la definirea domeniilor de politică generală cum ar fi agricultura, circulația liberă a bunurilor, etc., și să le considerăm ca ținând de decizia Comunității singure sau a statelor membre. Problemele speciale de politică trebuie soluționate atunci când apar, iar întrebarea dacă o anumită problemă trebuie decisă la nivel național sau la nivelul Comunității, sau într-adevăr la orice alt nivel de autoritate politică – regional, transnațional, local sau internațional – va trebui cât mai bine adresată individual, pe baza propriilor lor merite mai curând decât prin categorisirea în avans, în sfere mai largi.

O situație comună în UE este că statele membre trebuie să înainteze planuri (cum ar fi programele de dezvoltare rurală) Comisiei și/sau Consiliului spre aprobare. În acest caz, subsidiaritatea depinde de locul unde se află decizia: la nivelul celor care fac proiectul de propunere, care determină criteriile, limitele, etc. (adesea în cadrul limitelor UE) sau la nivelul UE, când aprobarea este dată în final, poate după mai multe revizuiri.

Realizarea faptului că deciziile economice și politice sunt rareori luate prin izolare în timp, sau în context, dar formează parte a procesului de luare a deciziilor, contrastează cu abordarea legală mai simplă, și complică și mai mult discutarea subsidiarității.

SUBSIDIARITATEA ÎN POLITICA AGRICOLĂ COMUNITARĂ PÂNĂ ÎN PREZENT

Introducere

Politica Agricolă Comună (PAC) a fost prima politică europeană și are – alături de Politica Uniunii Economice și Monetare – cel mai mare răsunet. În acord cu aranjamentele UE, schițate în capitolul 1, Comisia are dreptul unic de a propune legislația PAC în UE. În Consiliul de Miniștri (pe agricultură), ca organism legislativ central al UE, legislația PAC este convenită prin vot majoritar calificat, supus “Compromisului Luxemburg”, care permite statelor membre să-și exercite un drept de veto efectiv dacă sunt implicate “interesele lor foarte importante”.

Detaliile diferitelor reglementări ale Consiliului sunt în practică implementate de către Comisie după consultare cu statele membre, și examinare în cadrul diferitelor comitete de conducere cu reprezentați din statele membre și prezidate de către Comisie.

Chiar prin denumirea sa, Politica Agricolă Comună (PAC) implică un set unic de măsuri, operat de către o autoritate centralizată. Totuși, semnificația PAC-ului, așa cum a fost stabilită în Tratatul de la Roma, ca singura politică obligatorie a Comunității Economice Europene nou create, a evoluat mult mai departe. PAC a permis chiar formarea CEE prin stabilirea quid pro quo – ului necesar pentru înlăturarea barierelor în calea comerțului internațional, în special dincolo de granița franco – germană, creându-se astfel o piață comună, cel puțin pentru produse industriale și alimente.

Desigur, PAC nu a fost niciodată o politică în întregime comună sau centralizată. Așa cum a observat Wilkinson (în Kjeldahl și Tracy, 1994), “prețurile comune au fost adesea departe de a fi comune datorită deciziilor care reflectă obiectivele naționale”. Mai mult, PAC nu a avut niciodată ambiția de a înlătura necesitatea măsurilor agricole naționale. Comunitatea a lăsat întotdeauna o libertate considerabilă statelor membre, privind ajutorul național, în măsurile care sunt decuplate de piețele de mărfuri, și care asigură avantaje durabile. La cererea statelor membre, și cu un anumit grad de cofinanțare, este disponibil din fondurile UE un ajutor pe termen scurt pentru dezastre, în cazul unor crize agricole severe, cum ar fi inundații catastrofale sau izbucnirea de epidemii.

Utilizarea sistemelor naționale de impozite pentru influențarea susținerii venitului agricol în anumite state membre (cum ar fi Germania) este o practică răspândită. Este posibil să se negocieze cote la lapte cu țările membre, dar nu dincolo de granițele naționale (Gant, 1995). Toate aceste aspecte indică elemente curente de subsidiaritate în cadrul PAC.

Esența PAC, la originea sa, așa cum a fost ea stabilită de Conferința de la Stresa din 1958, a accentuat rolul său de piatră de temelie a UE, prin construirea unei serii de „organizații ale pieței comune”. Acestea au implicat susținerea prețurilor de piață la mărfuri agricole, cu ajutorul unor prelevări variabile la import și, în ultimă instanță, un sistem de stocuri de intervenție și subvenții la export, controlat de Comisie. Consiliul de Miniștri a luat în considerație anual o serie de propuneri ale Comisiei pentru prețurile “țintă”, de “bază” și alte prețuri de susținere oficială, fixate într-o unitate comună (chiar dacă artificială), “unitatea de cont”, ce va deveni mai târziu ECU, apoi EURO – pentru majoritatea mărfurilor agricole. Astfel, PAC în perioada 1960-1990, a fost concepută ca un sistem de sprijin de sus în jos pentru prețurile pe piață la nivel comunitar.

PAC este finanțată de către FEOGA din bugetul UE, care este format, în primul rând, prin contribuțiile directe ale statelor membre (contribuabili), plus tarife la import, incluzând cele pe produsele agricole. Fondul agricol (FEOGA) finanțează în întregime (100%) cheltuielile pentru achiziții de intervenție, subvenții la export, și majoritatea celorlalte ajutoare pe piață (cum ar fi subvențiile la consumator), ca și plățile directe (compensatorii) pentru fermieri. Finanțarea PAC este astfel destul de centralizată, și deoarece Fondul Agricol absoarbe aproximativ 50% din totalul bugetului UE, orice modificări ale acestei situații au o semnificație crucială.

În prezent, PAC se bazează pe o mașinărie legislativă complicată și o birocrație semnificativă. Nu numai că sunt implicate mai multe nivele de legislație, dar reglementările sunt foarte detaliate, necesitând multă considerație la nivel UE și nivel național. Reglementările Consiliului și Comisiei au stabilit, în mod foarte detaliat, cum ar trebui implementate politicile (Caseta 3.1).

Legislația națională servește doar pentru a completa detaliile care nu apar în reglementările Consiliului și Comisiei. Este posibil să se facă derogări naționale de la regulile Comunității, dar Comisia trebuie să aprobe asemenea derogări ori ex – ante, ori, câteodată, ex – post.

Au fost posibile, teoretic, și abordări alternative ale unei politici agricole pentru noua Comunitate. Un sistem de plăți compensatorii diferențiale (suplimente la prețurile pieței, plătite direct fermierilor, care cresc veniturile la un nivel garantat predeterminat), așa cum ar fi cel care a existat în Regatul Unit înainte de aderarea la CEE, ar fi putut fi adoptat. Totuși, acest lucru ar fi necesitat resurse bugetare majore, și sisteme administrative complexe care nu existau la momentul respectiv în cele șase state membre inițiale. Subvenții la inputuri extensive, la combustibili, furaje pentru animale, investiții în ferme și chiar în pământ și forță de muncă, ar fi putut fi alese (așa cum se poate vedea acum în unele țări din Europa Centrală), dar, din nou, acest lucru ar fi necesitat o finanțare importantă, și sprijinul ar fi fost alocat (chiar și mai inegal) între fermieri.

Din nou, o abordare structurală a sectorului agricol ar fi însemnat un sprijin major pentru investițiile de capital, reorganizarea fermelor și pensionarea fermierilor. Aceste măsuri ar fi fost adoptate în parte, ca parte a Secțiunii Orientare a bugetului FEOGA al UE, dar zădărnicirea Planului Mansholt a indicat limitele acestei abordări. În final, un sistem de plăți directe la veniturile fermierilor, bazate pe necesități, ar fi putut fi adoptate inițial; dar din nou, acest lucru ar fi avut implicații majore legate de finanțare și sistemul birocratic.

Diferitele puteri de luare a deciziilor legate de PAC pot fi clasificate după cum urmează:

Instrumente de piață: prețuri, controlul ofertei, tarife și subvenții la export. Aproape toate nu sunt subvenționate. Excepțiile includ “agri – banii verzi” (cu care țările și-ar fi putut menține diferite prețuri de susținere și implementa sistemul de cote și de scoatere din cultură, unde există opțiuni naționale).

Plăți directe: de exemplu, zone defavorizate naționale (Suedia, Austria), compensatorii (MacShary/Agenda 2000), mediu înconjurător agricol și dezvoltare rurală. Definirea caracteristicilor de eligibilitate ale acestor plăți reprezintă un grad de subsidiaritate, în termenii regiunilor și tipurilor de ferme definite, natura și țintele modulării.

Fondurile structurale: de exemplu, planurile de marketing și programele obiectiv. Statele membre au multă libertate în determinarea mărimii, nivelului și naturii (ex. subvenții sau împrumuturi) cheltuielilor din aceste fonduri în interiorul frontierelor lor.

Restul aquis – lui comunitar (standarde tehnice, etc.): derogările (ex. pentru condițiile de abator) reprezintă un exemplu de subsidiaritate parțială. Standardele pot fi comune, armonizate sau reciproc acceptate.

Instrumente de piață

Susținerea prețurilor în PAC este supusă deciziei la nivelul UE. Consiliul de Miniștri decide prețurile de susținere, la propunerea Comisiei. Înainte, prețurile erau stabilite în fiecare an, dar în ultimii ani o decizie multinațională stabilește prețurile pentru o perioadă mai lungă, de exemplu, până în 2006, în Agenda 2000. Așa cum s-a arătat mai sus, principiul de bază al unei organizații de piață comună pentru produsele agricole a limitat aria de acțiune a subsidiarității în acest nucleu caracteristic al PAC. Totuși, au fost create un număr de excepții (sau acestea au existat de la începutul funcționării CAP), pentru a lua în considerare cererile naționale de tratament special. Unele din acestea câteodată au amenințat să submineze însăși PAC. Neville – Rolfe (1984) merge până într-acolo încât numește stabilirea prețurilor în comun un pilon “deosebit de fragil” al PAC.

Principala îndepărtare de la stabilirea prețurilor comune, la stabilirea prețurilor la nivel național, a fost sistemul de prețuri agro – monetare sau “verzi”, care a permis statelor membre să stabilească niveluri ale prețurilor de susținere diferite de nivelul “central”. Așa cum se explică în detaliu în alt studiu (Harris, Swinbank și Wilkinson, 1984), moneda verde a fost inventată în 1969, la doar câteva luni după stabilirea prețurilor comune. Ea a fost aplicată la cereale, carnea de vită și vițel, precum și la produsele lactate, atunci când francul francez s-a devalorizat în cadrul sistemului Bretton Woods postbelic, de rate de schimb fixe, iar marca germană s-a revalorizat.

În lipsa altei acțiuni, acest lucru ar fi implicat că prețurile de susținere PAC ar fi crescut în Franța și ar fi scăzut în Germania. Din diferite motive, ambele țări au hotărât că nu vor permite ca acest lucru să se întâmple, și au continuat să aplice vechile rate de schimb față de “unitatea de cont” comună pe vremea aceea, în scopul achizițiilor de intervenție și măsurilor de comerț exterior. Totuși, diferențele de preț rezultate între cele două țări (și alte state membre, cum ar fi Italia) ar fi condus la distorsiuni majore ale comerțului.

Astfel, noile taxe la frontieră și subvenții denumite “sume compensatorii monetare” sau MCA (Monetary Compensatory Amounts) au fost introduse pentru a restaura valoarea exporturilor și importurilor de produse alimentare la nivelul “comun”, la frontierele interne CEE.

În timp, au fost făcute multe ajustări complicate la sistemul agro-monetar, în special în încercarea de a-i limita aria de acțiune (de ex. să aplice tranziția treptată la un singur nivel, și să excludă anumite produse), precum și de a lua în considerare complexități, cum ar fi comerțul cu terțe țări. Totuși, instabilitatea externă a ratelor de schimb internaționale din perioada anilor 1970 a crescut în mod continuu sau s-a adăugat MCA – urilor existente, intervenind câteodată o diferență de preț de peste 40% între anumite state membre. În mod interesat, stabilirea bugetului MCA – urilor, și anume finanțarea subvențiilor MCA – urilor și primirea impozitelor MCA a fost menținută ca parte a Fondului Agricol (FEOGA), în timp ce Comisia a avut inițiativa propunerii schimbărilor la ratele “verzi”, artificiale, deși doar înapoi spre nivelul comun.

Din punctul de vedere al luării deciziilor, sistemul agro-monetar a permis țărilor să-și protejeze sectoarele lor agricole, cel puțin pentru un timp, de unele din consecințele nedorite ale unei evaluări sau reevaluări a monedei, și deci constituie un exemplu clar de subsidiaritate. Discuțiile politice interne – atât în perioada modificărilor monedei, și ulterior, când ajustările ratei verzi au devenit posibile la stabilirea prețurilor – au putut fi mai bine soluționate, poate nu mai puțin datorită naturii din ce în ce mai complicate a sistemului, care a avut tendința să ascundă realitățile de constituenții interni. Totuși, economia sistemului se opune în mod clar funcționării principiului avantajului comparativ, care stă la baza UE ca întreg și este consfințit în Articolul 39 al Tratatului de la Roma, referitor la PAC. În termeni mai practici, așa cum subliniază Harris, Swinbank și Wilkinson (1984), întrebarea critică devine: la ce nivel urmează să fie armonizate prețurile comune? De fapt, sistemul agro-monetar a evitat nevoia unui răspuns clar la această întrebare de bază, dar efectul acestei luări de decizie, parțial descentralizat, a fost creșterea prețului mediu de susținere cu 10-15%.

Realizarea pieței Unice în anul 1992, cu desființarea controalelor la frontieră, a făcut imposibilă funcționarea sistemului agro-monetar cu privire la nivelurile prețurilor, deoarece MCA nu au putut fi colectate. Totuși, utilizarea vechilor rate de schimb în transformarea ajutoarelor în ECU în monedă națională a continuat în ceea ce privește plățile directe, cel puțin pentru acele țări care au beneficiat de acest lucru, și anume de acele țări a căror monedă a fost devalorizată.

Celelalte instrumente ale prețurilor piețelor din cadrul PAC – tarife externe și subvenții la export – practic nu au fost afectate de subsidiaritate, datorită necesității de a menține un front comun la negocierile GATT (acum OMC), din punct de vedere legal, dar și economic și politic. Din această cauză a apărut imposibilitatea unor nivele naționale diferite ale tarifelor. Subvențiile la export au fost întotdeauna un tip mai ad hoc de instrument PAC, și s-ar putea susține că utilizarea acestui instrument a favorizat un stat membru față de altul prin tipul sau sincronizarea anumitor decizii. Totuși, aceste decizii au fost luate în cadrul Comitetelor de Conducere, deci la nivel central.

Eșecul bine – cunoscut al susținerii prețurilor PAC, pentru a satisface obiectivele Tratatului de la Roma, fără costuri excesive bugetare, este bine documentat. Principala reacție politică, începând cu anii 1980 a fost controlul ofertei, în special sub forma cotelor de comercializare la lapte, și mai târziu scoaterea din cultură, pentru culturile din arabil. În principiu, aplicarea unor oferte maxim permise ar putea fi realizată pe o formulă strict centralizată (adică comună), fără a avea drept scop luarea deciziei la nivel național, sau vreo influență în acest sens. În practică, au fost făcute diferite ajustări, ca reacție la presiunile din diferitele state membre, de exemplu anumite “premii” la cotele speciale, cum ar fi cota la lapte suplimentară în Irlanda, sau suprafața cu porumb furajer în Franța, iar câteodată, acestea au luat forma unor remiteri ale puterii de decizie.

Un exemplu este alegerea metodei de aplicare a cotei la lapte, ori la nivelul cooperativei de produse lactate, sau la nivelul fermei individuale. În mod clar, statele membre vor utiliza ce metodă li se potrivește cel mai bine. Absența unui comerț transfrontalier la cotele de lapte ar putea fi luat drept un exemplu de subsidiaritate, cu excepția faptului că însăși Comisia s-a opus la început cu putere oricărui comerț cu cote. Pe de altă parte, regulile la comerțul interregional, cu cote în cadrul statelor membre, sunt determinate chiar de către țări.

. Plățile directe

Plăți compensatorii directe: deși unele forme de plăți directe – mai mult decât instrumentele indirecte de susținere a pieței – au existat în PAC de mai mulți ani, ele au devenit proeminente în cadrul reformelor MacShary din 1992, iar valoarea și extinderea lor au crescut din nou în reformele Agendei 2000. Deciziile Consiliului și reglementările Comisiei stabilesc regulile pentru plățile directe, în timp ce agențiile Statelor Membre fac plățile actuale către beneficiari, în acord cu aceste reguli ale Comunității. Din moment ce plățile constituie, prin definiție, o compensare pentru reducerile prețurilor, suma pe care fiecare stat membru o are la dispoziția sa este dată de un calcul tehnic. Calculul este bazat pe suprafața cultivată din fiecare stat membru, în perioada de bază (1989 – 91), înmulțit cu recolta medie la hectar în 1986 – 1990 (decisă la nivelul UE). Suedia are astfel o suprafață de bază de 1737 mil. ha, care nu ar trebui depășită, cu o recoltă medie de 4,02 tone pe hectar. Dacă baza națională este depășită, atunci fiecare fermier vede cum se reduce suprafața sa eligibilă.

Statele membre au o oarecare putere deplină, atunci când este vorba de a decide asupra specificului plăților directe la fermieri. La fel ca în cazul calculării cifrei agregate pentru statele membre individuale, în principiu ar fi o problemă tehnică pentru a calcula cât de mult pierde fermierul prin reducerile prețurilor.

Totuși, acest lucru ar necesita o povară administrativă enormă și date detaliate privind cifrele de producție ale fermelor individuale. Astfel, în practică, compensația la nivelul fermierului individual este calculată pe baza recoltei medii pe acru din regiunea în care se află ferma respectivă. Subdiviziunea suprafeței naționale totale în regiuni este făcută de către statele membre individuale, dar trebuie aprobată de către UE. Astfel, legislația relevantă (Regulamentul CE nr. 1251/1999) are în vedere următoarele aspecte:

Expresia “ținând cont de orice diferență structurală între regiunile de producție” oferă libertate statelor membre să diferențieze plățile în funcție de localizarea geografică a fermierilor, desigur cu aprobarea Comisiei. Statele Membre au adoptat modalități diferite de a ajunge la definirea “zonelor omogene”. La una din extreme, întreaga Danemarcă este o zonă omogenă. Fiecare fermier danez primește aceeași plată compensatorie per hectar, indiferent de locul unde este localizată ferma. La extrema cealaltă, Italia are un mare număr de “regiuni omogene”, și la fel de multe plăți per hectar. Totuși, doar două țări, Franța și Suedia au utilizat posibilitatea de a face ajustări ținând cont de “orice diferență structurală între regiunile de producție”.

O dată cu introducerea modulării în Agenda 2000, puterea de luare a deciziei pe care o au Statele Membre privind plățile directe a crescut și mai mult. În timp ce reformele Mac Shary din 1992, așa cum s-a menționat deja, au deschis calea aplicării diferențiale a plăților directe în diferite state membre, un sistem comun de rate ale plăților fiind aplicat în mare măsură în statele membre. Acesta a fost extins (mai ales prin rate de plată crescute) în reformele Agendei 2000. Dar, în cazul acestora din urmă, aplicarea “modulării”, adică a redirecționării totalurilor plăților directe “ridicate” spre ținte de agro-mediu și alte ținte, permite statelor membre să propună Comisiei propriile lor reguli pentru criteriile ce urmează a fi adoptate în definirea și aplicarea acestor fonduri.

Modularea reprezintă, astfel, un element semnificativ al descentralizării. Până la 20% din totalul național al plăților directe poate fi redirecționat de către statele membre. Totuși, beneficiarii plăților redirecționate trebuie să fie fermierii.

Responsabilitatea de administrare a plăților directe este la nivel național. Fermierii fac cerere de plăți directe la nivel național. În Suedia, Comitetul Administrativ la nivel de comitat procesează cererile, realizează controalele administrative necesare și ia decizii directe asupra plăților. Comitetul Național pentru Agricultură stabilește regulile și instrucțiunile pe care Comitetele la nivel de comitat trebuie să le urmeze, și efectuează plățile către fermieri. Comisia monitorizează îndeaproape administrarea plăților de către statele membre.

La fel ca în cazul cotelor de producție, diferitele tipuri de plăți directe către fermieri care există în cadrul PAC au oferit noi oportunități pentru luarea deciziei la nivel național în cadrul UE. Formele inițiale ale acestor plăți – către anumiți producători de culturi mediteraneene, pe baza suprafețelor lor – a permis o rază unică de acțiune, cu excepția asigurării sistemului pentru tipuri specifice de întreprinderi în primul rând, și poate o oarecare jonglerie statistică după aceea. Totuși, introducerea termenului de “zone defavorizate” în Directiva 75/268 permite o mai mare arie de acțiune, incluzând nivele variabile de cofinanțare, care a fost fixată la 25% rambursare FEOGA pentru toate cele 9 state membre, cu excepția Italiei și Irlandei (35%).

Mai mult, statelor membre li s-a dat mai curând, o arie largă de desemnare a zonelor defavorizate, atât prin diferitele definiții conținute în Directivă, cât și în propunerile naționale ulterioare pentru aprobarea Comisiei. În anii ulteriori, zonele defavorizate au fost extinse la rugămintea mai multor state membre. Comisia a ajuns în mod clar să simtă că sistemul i-a scăpat din mână, și are nevoie să fie adus sub control central mai ferm, cel puțin în termeni de obiective și eligibilitate (de exemplu, în funcție de criteriile de mediu înconjurător), dacă nu în termeni de desemnare a suprafeței. În urma Agendei 2000, există mai multe domenii de discuții curente privitoare la plățile pe suprafață regionale, cum ar fi sumele compensatorii din zonele defavorizate. Un exemplu este Scoția, unde rugămințile îndelungate ale crescătorilor de caprine de a avea animalele incluse împreună cu bovinele și ovinele este posibil să fie satisfăcute.

Reforma Fondurilor Agricole și Structurale, ca parte a pachetului Agendei 2000, a introdus noi elemente de luare a deciziei la nivel național, sau cel puțin privitoare la nivel de propunere, sub forma măsurilor de dezvoltare rurală. Regulamentul Consiliului nr. 1257/1999 consolidează și aduce la zi multe din măsurile mai vechi, privind investițiile, comercializarea și restructurarea la nivel de fermă, iar măsurile “însoțitoare” Mac Shary asupra agro-mediului, fermelor silvice și fermierilor tineri și bătrâni.

În majoritatea acestor zone, statele membre trebuie să prezinte spre aprobarea Comisiei programe naționale sau regionale, ca să implementeze obiectivele largi ale reglementării. Planurile de dezvoltare rurală pentru aproape 50% din țările și regiunile UE au fost aprobate pentru finanțarea structurală de către Comitetul STAR până la jumătatea lunii august 2000. Puține probleme privind aprobarea de către Comisie au apărut în timpul acestei exercitări a subsidiarității.

Măsuri privind agro-mediul

Potter (1998) afirmă că “participarea UE la activitatea de luare a deciziilor legate de agro-mediu a avut loc comparativ mai târziu”, adică nu mai devreme de jumătatea anilor 1980, când, ca parte a noii politici agricole, Reglementarea 797/1985 a permis (dar nu a forțat) statelor membre să acorde ajutoare fermierilor din zonele sensibile din punct de vedere al mediului înconjurător “pentru a încuraja introducerea sau continuarea utilizării de tehnici de producție agricolă, compatibile cu cerințele de conservare a habitatului natural, și de asigurare a unor venituri adecvate pentru fermieri”.

Reglementarea 1760/87 a autorizat o rambursare de 25% din partea fondurilor Comunității. În decurs de 5 ani, Germania, Italia, Danemarca și Olanda au introdus o suprafață însemnată de teren agricol (în comparație cu suprafețele lor naționale cultivate) în cadrul schemei 797/85, adesea pe baza unor măsuri naționale preexistente. În Franța, noua legislație UE a fost considerată mult mai puțin favorabilă, și nu a fost exploatată la un nivel ridicat, până în anii 1990, când a început să fie considerată ca o metodă de menținere a veniturilor fermierilor (așa cum s-a stabilit în Reglementare). Episodul indică în mod clar posibilitățile de subsidiaritate agricolă “voluntară”, incluzând lărgirea ariei de acțiune a PAC și reticența statelor membre de a profita de diverse ocazii.

Reglementarea “însoțitoare” 2078/1992 în cadrul reformelor PAC Mac Shary, a introdus un nou set de scheme de cofinanțare privind agro-mediul, împreună cu alte scheme de ajutoare pentru împăduriri și retragerea timpurie din activitate a fermierilor. În condițiile Reglementării 2078, toate statele membre au trebuit să implementeze “programe zonale multianuale” care să acorde ajutor fermierilor, care realizează unul din următoarele obiective (cerințe):

reducerea substanțială a utilizării substanțelor agrochimice, sau agricultură ecologică;

producție vegetală sau animală mai extensivă;

practici agricole prietenoase pentru mediul înconjurător;

întreținerea terenurilor abandonate;

scoaterea din cultură pe termen lung;

amenajarea terenurilor pentru accesul public și activități de recreare.

Lista reflectă diferitele priorități și oportunități din diferitele state membre. De exemplu, Franța, a dorit concentrarea atenției asupra terenurilor abandonate, pentru a împiedica “deșertificarea” zonelor rurale.

În statele membre din sud, noua politică de agro-mediu a fost considerată ca o măsură “orizontală” de stimulare a venitului (Potter, 1998). După un oficial al Comisiei (Wilkinson, 1994), natura descentralizată și permisivă a programului Reglementării 2078 a fost o cauză de îngrijorare, amenințând “o politică agricolă în poziție de luptă, care permitea fiecărui stat membru să-și sprijine fermierii în conformitate cu obiectivele naționale”.

Tangermann (1998) a fost de acord să detecteze o “tendință puternică” de a utiliza noile măsuri într-un efort de a susține cheltuielile agricole. Totuși, Potter (1998) consideră că “o dovadă reală pentru această subversiune subtilă a politicii de agro-mediu nu este ușor de găsit”, dar că “un preț apare a fi plătit în termenii pierderii controlului administrativ central”. El sugerează că “este jucat un joc, în care unul din obiective este maximizarea încasărilor CE” (care cu siguranță, nu este un obiectiv politic acceptabil). Posibil ca acest lucru să fie o caracteristică a activității de agro-mediu inerent complicată, unde nu este clar dacă (de exemplu) reducerea utilizării îngrășămintelor chimice nu este în mod neechivoc benefică pentru mediu, sau dacă suprafețele trebuie sau nu abandonate. Pe de altă parte, poate să fie un aspect inevitabil al exercitării subsidiarității în politica agricolă.

Pregătirea programelor de mediu se face prin programe de 5 ani, pregătite de guvernele naționale și cofinanțate pe bază de 50:50, pentru majoritatea statelor membre.

Implementarea Reglementării implică o monitorizare exhaustivă, și dacă este necesar un control din partea Comisiei, cu costuri asociate. Fermierii sunt beneficiarii primari ai acestui tip de sprijin. Diversitatea programelor care au fost aplicate în condițiile Reglementării 2078/1992 apare ca fiind substanțială.

În Olanda, de exemplu, 65% din întregul buget al Reglementării 2078 a fost destinat proiectelor de demonstrare a cursurilor de instruire pentru fermieri. Măsurile adesea folosite, includ conversia la agricultura organică, reducerea inputurilor, protejarea și întreținerea raselor locale, întreținerea pajiștilor extensive, conservarea suprafețelor cu habitat bogat din punct de vedere biologic.

Mai mult, aria de acțiune a măsurilor de agro-mediu nu este aceeași în toate țările: de exemplu, în Italia, măsurile referitoare la păduri (Reglementarea UE 2080) au fost considerate parte a schemei globale de agro-mediu. În Franța, măsuri generale sunt utilizate, cu administrare legată de cadrul comun al primelor de sprijin.

O mare diversitate poate fi de asemenea observată cu privire la procedurile instituționale, utilizate în funcționarea Reglementării 2078, cu variații semnificative în funcție de statele membre. Există o diferență importantă între schemele naționale, cu un meniu de măsuri la nivel de țară, și scheme locale, în care meniul de măsuri și proceduri este definit local. În contextul Franței, de exemplu, unele scheme sunt prescrise de procedurile administrative și condițiile de aplicare, nelăsând loc negocierilor; în cazul altor scheme, o mare parte din conținutul efectiv este legat de negocierile locale și adoptarea la contextul specific.

Cu privire la aplicarea generală a reglementărilor de agromediu, Statele Membre pot alege ori să delege autoritățile regionale, ori să păstreze unele scheme naționale, direct conduse de către guvernul central. În orice caz, totuși, statul poate să dețină un grad de control asupra angajamentului financiar, și să aibă modalități practice de administrare a cadrului.

Instrumente structurale

Principalul exemplu de subsidiaritate în cadrul PAC ca întreg, există într-un cadru divers, începând cu anii 1960, sub forma politicii agricole structurale, în care cheltuielile au fost finanțate pe o bază fixă de împărțire a costurilor din bugetul UE și bugetul național corespunzător. Unele din propunerile Planului Mansholt au fost incluse, într-o formă mult mai redusă, în Directivele structurale din 1972 (79/159-161), care se refereau la modernizarea fermelor, încetarea activității fermelor și realocarea terenului și respectiv orientare socio-economică. Spre deosebire de reglementările anterioare, aceste directive au implicat legislația națională (câteodată modificată, câteodată nouă) cu privire la implementare.

În practică, performanța statelor membre a fost deosebit de variabilă, fiind dificil de stabilit un consens al acestora. Curând după extinderea pentru includerea Regatului Unit, Irlandei și Danemarcei, aria de acțiune a politicii structurale cofinanțate a fost extinsă pentru a include suprafața în plus și plățile zootehnice pentru fermierii din zonele mai puțin favorizate, în scopul primar de a continua activitatea agricolă, și prin aceasta menținerea unui nivel minim de populație sau conservarea zonei rurale (Directiva 75/258). Investițiile în ferme au fost din ce în ce mai mult legate de planurile de dezvoltare generale ale fermei pentru grupuri speciale de producători (de exemplu, fermierii tineri), și departe de elemente eligibile, cum ar fi tractoarele și clădirile pentru activitatea de producere a lactatelor.

La sfârșitul anilor '70, lipsa de satisfacție legată de aceste instrumente specifice fermelor și agriculturii a condus la o dezvoltare “integrată” și programe mediteraneene, care au inclus toate cele trei fonduri structurale (“orientare” agricolă, regional și social) pentru regiuni specifice .

Alte măsuri structurale au inclus ajutor acordat organizațiilor de producători, măsuri specifice mărfurilor (adesea pentru descurajarea furnizării unui surplus de produse), și finanțarea rețelelor de informații.

Alte măsuri

La fel ca în cazul rețelei de susținere a pieței și de măsuri de plăți directe, PAC implică și o gamă largă de legislație referitoare la calitate, siguranță a alimentelor, care este menită să asigure funcționarea Pieței Unice de mărfuri agricole și alimentare, precum și protecția sănătății animalelor și oamenilor. Harris, Swinbank și Wilkinson (1984) subliniază că “puține activități ale UE au condus la o mai mare controversă decât activitățile sale din domeniul legislației alimentare”, o afirmație care e chiar mai adevărată, astăzi, decât acum 17 ani. În afara măsurilor originale privind prevederile de reglementare a comerțului intracomunitar, atât în situații normale cât și anormale, au fost adoptate numeroase prevederi privind etichetarea, certificarea, bunăstarea animalelor, etc. Cadrul legal și administrativ este deosebit de complex și adesea incomod, datorită, în parte, nevoii de consultare cu agricultura și industria alimentară, privind schimbările de tipul “o dată și pentru totdeauna”, precum și naturii extrem de tehnice a criteriilor științifice ce urmează a fi folosite în stabilirea și compararea standardelor.

În timp ce politicile agricole din cadrul UE sunt în cea mai mare parte comune, există de asemenea, măsuri semnificative care sunt decise de către statele membre în mod individual. Unele din aceste măsuri trebuie supuse anual spre aprobare Comisiei ca “ajutoare de stat”. Măsurile care sunt finanțate de către statele membre includ consultanța și extensia agricolă, pregătirea profesională, politicile din domeniul cercetării și dezvoltării, investiții de infrastructură, ameliorarea solului, sporirea calității mediului, compensații în cazul unor calamități naturale, diferite programe de securitate socială.

Dovezile privind ajutorul statelor membre pentru agricultură sunt puține și incomplete. Dar diferite surse sunt de acord că cheltuielile pentru agricultură, în statele membre individuale, sunt considerabile atunci când sunt comparate cu cheltuielile PAC. Atât în termeni absoluți, cât și ca procent din valoarea adăugată brută în agricultură, ajutoarele naționale au fost destul de constante în timp (Tabel 3.1).

Tabel 3.1. Ajutoare naționale în agricultură, ca procent din VAB

Sursa: Rabinowicz, E., Thomson, K., Nalin, E. (2002): „Subsidiarity, the CAP and EU Enlargement”.

Concluzii

Prezentarea de mai sus a PAC, în lumina conceptului de subsidiaritate, indică importanța acestui concept în condițiile în care apar probleme legate de aplicarea unei politici uniforme controlate de la centru, într-un număr în creștere de state membre. După cum se știe, PAC inițială a fost supusă unui test sever la începutul anilor 1970, prin aderarea Regatului Unit și a altor țări cu sisteme de susținere a agriculturii care erau foarte diferite de sistemele celorlalte șase țări inițiale. Soluția găsită nu a fost modificarea instrumentului de bază al susținerii prețului pe piață, că să se acorde statelor membre o capacitate restrânsă de a cere modificări la nivelul susținerii respective.

Derogările acordate statelor nou intrate au fost în majoritate limitate în timp, și s-au exercitat presiuni pentru a armoniza aceste măsuri diferite cu cele din cadrul PAC, iar dacă acest lucru nu este posibil, atunci aceste măsuri să fie abolite în totalitate.

Ideea libertății naționale de a proiecta și implementa instrumente naționale individuale ale politicii agricole a apărut lent. În parte, deoarece politica structurală agricolă – care cerea țărilor să propună scheme de granturi individuale și programe care să se conformeze directivelor generale ale Comunității – a fost limitată la un mic procent din bugetul FEOGA total. O subsidiaritate crescută în politica agricolă a însoțit începuturile politicii de agro-mediu, mai întâi prin măsuri pur naționale, și apoi prin scheme pilot ale CE.

Cu reformele MacShary, au devenit disponibile mai multe oportunități odată cu plățile directe efectuate către fermieri. Totuși, au fost făcute puține eforturi în direcția exploatării acestor oportunități. Un număr de motive poate fi invocat aici. În primul rând, legislația reformei PAC din 1992 a fost convenită în condițiile unor mari presiuni din partea bugetului UE, și a hotărârii Rundei Uruguay, ce permitea un grad scăzut de flexibilitate țărilor individuale. În al doilea rând, însăși reformele au fost complicate în sine, fără a mai socoti dificultățile din cadrul luării deciziilor pe plan național, care ar fi putut de asemenea tensiona responsabilitățile ministeriale, bugetele și limitele, de exemplu între departamentele agricultură și mediu înconjurător. În al treilea rând, guvernele statelor membre nu ar fi dorit să se lase descoperite acuzațiilor de a favoriza sau nu proprii lor fermieri, prin elaborarea unor sisteme de subvenții speciale deschise provocărilor de la Bruxelles și / sau altor state membre, sau respectiv din partea propriului sistem agricol. Deși Agenda 2000 a lărgit și mai mult aria de acțiune pentru luarea deciziilor la nivel național, în termeni de modulare, statele membre nu au profitat pe deplin de aceasta.

În ultimii ani, o serie de “amenințări alimentare”, cum ar fi cele legate de encefalopatia spongiformă bovină (BSE) sau “boala vacii nebune”, pesta porcină, au condus la concentrarea politicii asupra siguranței produsului în cadrul lanțului ofertei alimentare din UE. În plus, dorința de a spori calitatea producției de alimente a UE atât acasă cât și în terțe țări, este promovată în mod activ. Ambele domenii ale acestei noi politici au afectat PAC, deși responsabilitatea pentru siguranța alimentelor la nivelul UE a fost plasată în cadrul Direcției Generale de Sănătate și Protecție a Consumatorului, precum și la nivelul Autorității Alimentare Europene propuse, și nu atât la nivelul Direcției Generale pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală.

Odată cu aceste domenii noi ale politicii UE s-au ridicat noi întrebări, legate de luarea deciziei la nivel național, și versus, la nivel UE, complicate de necesitatea de a lua decizii urgente în cazul bolilor la animale sau contaminării alimentelor.

În asemenea cazuri, statele membre trebuie să fie capabile să ia măsuri imediate pentru a limita pericolele legate de sănătate. Totuși, o asemenea acțiune, sau amenzile și compensațiile ulterioare, afectează funcționarea Pieței Unice, și pot avea efecte majore în ceea ce privește comerțul și bugetul.

Astfel, este necesară aprobarea la nivelul UE, utilizând o notificare predeterminată și procedura de aprobare. Din punct de vedere politic, considerarea ex – post, la nivelul UE, este diferită de procedura ex – ante ale propunerilor Comisiei de reformă a pieței sau subvenții directe care circulă spre a fi considerate la nivelul statelor membre și ONG – urilor.

Astfel, subsidiaritatea ia o nouă formă, Comisia și Consiliul fiind forțate să decidă asupra deciziilor naționale deja luate. Astfel, subsidiaritatea în cazul PAC până în prezent, a evoluat lent și în mod disparat, înrădăcinându-se nu ca o strategie conștientă pentru dezvoltarea PAC, ci ca o consecință a schimbării sensului susținerii – în primul rând sub presiunea OMC – de la susținerea prețurilor la sistemul plăților directe.

Natura “compensatorie” a acestor plăți până în prezent, a restricționat aplicarea lor atât în ceea ce privește eligibilitatea (doar fermierii) cât și scopul (în special dezvoltarea fermelor, diversificarea și comercializarea produselor, mai puțin dezvoltarea rurală autentică). Totuși, prin continuarea reducerii susținerii prețurilor din programul curent al Agendei 2000 și posibila identificare după revizuirea din 2002, se pare că a venit timpul pentru continuarea procesului în această direcție.

EVALUAREA SUBSIDIARITĂȚII ÎN GENERAL.

Abordări ale evaluării și metode de evaluare a subsidiarității

Dacă în capitolele precedente accentul a fost pus pe distribuția puterii între statele membre și pe existența elementului de subsidiaritate în politicile agricole ale UE, se încearcă în continuare a se aborda, în mod explicit, rațiunile și principiile urmăririi politicilor agricole comune. Pentru a putea răspunde la o asemenea chestiune, este necesară stabilirea unui set de criterii ce urmează a fi folosite pentru evaluare.

Principiul subsidiarității este o regulă de guvernare într-un sistem cu multe nivele, în cazul nostru constând din nivelul Comunității și nivelul statelor membre. Există diferite abordări ale problemei alocării corespunzătoare a competențelor. După Dehousse (1998), pot fi identificate, în literatura de specialitate, două căi principale, privind discuția asupra principiului implementării subsidiarității: în primul rând, o cale fundamentală, care se concentrează asupra definirii condițiilor care trebuie îndeplinite, pentru ca acțiunea comunitară să fie justificată; în al doilea rând, o cale procedurală, care prezintă măsurile ce trebuie luate de către instituții în evaluarea subsidiarității lor. Protocolul Amsterdam încearcă să dezvolte aceste două metode în mod paralel. Stabilește linii directoare fundamentale, ca și cerințe procedurale.

De Burca (1999) identifică trei abordări, care nu sunt în mod necesar reciproc exclusive, ale problemei referitoare la nivelul corespunzător pentru orice tip dat de politică. Prima abordare, se referă la proces, și necesită examinarea tipului de procedură de luare a deciziei la un anumit nivel. A doua abordare se referă în primul rând la rezultat. Întrebarea relevantă ar fi dacă o decizie luată sau o politică formulată la un nivel dat, e posibil să fie eficace în abordarea problemei pe care trebuie să o rezolve. Un alt aspect al problemei este legat de dorința diferitelor foruri politice de a întreprinde acțiuni în anumite probleme.

S-ar putea susține că problema nivelului adecvat de luare a deciziei ar putea fi evaluat utilizând criteriile specificate în Tratatul de la Amsterdam, incluzând protocolul asupra subsidiarității și proporționalității. Totuși, nu este ușor să se aplice principiul într-un mod direct. Schilling subliniază că nu este clar în ce mod urmează a fi judecate criteriile cum ar fi “suficient realizat” sau “mai bine realizat”. Scharpf (1994) susține că, datorită diferențelor extreme de dezvoltare economică și capacității financiare și administrative ale statelor membre, poate fi mereu posibil să se afirme că obiectivele acțiunii propuse nu pot fi suficient realizate de către statele membre. Mai mult, cu greu poate fi găsit vre-un domeniu al politicii publice pentru care nu va fi posibil să demonstrăm o conexiune plauzibilă pentru a garanta mișcările libere de bunuri, persoane, servicii și capital.

Mai multe studii privind alocarea puterii în UE s-au concentrat în primul rând asupra aspectului eficienței, cel mai adesea incluzând economiile de scală.

CEPR (1993) pune de asemenea accent pe rezultatul economic în abordarea eficienței. Dar raportul include de asemenea, două criterii suplimentare: echitatea sau nepărtinirea în distribuție, și eficiența politică și responsabilitatea. Primul criteriu ar putea fi denumit criteriu economic “tradițional”. Dar, conform CEPR este de asemenea util să se acorde o atenție explicită responsabilității, deoarece au crescut preocupările legate de “eșecul guvernului” și “costurile de tranzacție” ale intervenției publice. Person, Roland și Tabellini (1997) urmează o metodă singulară atunci când discută ce trebuie să fie diviziunea muncii la nivel național și european.

În timp ce diferitele metode se exclud reciproc, metoda folosită în acest raport s-a concentrat pe rezultat (sau problemele de substanță decât cele procedurale) și pe eficiență (economică) a politicii formulate la un nivel dat. Urmând exemplul raportului CEPR, se pot adăuga de asemenea două criterii suplimentare: echitatea și responsabilitatea.

Eficiența economică: efectele colaterale și economia de scală

Aplicând principiul subsidiarității la analiza politicii competiționale în UE, Van den Bergh (1996) a identificat următoarele motive în favoarea centralizării: (i) nevoia de a face față externalităților (efectelor colaterale) între statele membre, (ii) posibilitatea de a realiza economia de scală, și economii de costuri de tranziție prin extinderea mărimii jurisdicției, precum și (iii) pericolul competiției distructive între legislatori.

Externalitățile sau efectele colaterale ale politicii, apar atunci când măsurile de politică adoptate la nivel național au efecte economice care trec de frontierele naționale, și pot, în unele cazuri, să aibă implicații negative pentru nivelul de trai din alte țări. Acolo unde acțiunile fiecărui guvern național au consecințe care sunt resimțite în afara teritoriului său, este puțin probabil ca deciziile politice luate de către guvernele naționale vor reflecta în totalitate toate costurile, iar beneficiilor unor alegeri politice specifice, în particular ale non – rezidenților, să li se acorde atenția cuvenită.

Într-un asemenea caz, politicile naționale independente vor produce rezultate ineficiente. Există un acord în literatura de specialitate că tocmai acest tip de efecte pot motiva centralizarea.

Olson (1969) era de părere că funcția guvernului ar trebui să acopere o arie suficient de mare pentru a include pe toți acei oameni posibil să fie afectați în mod semnificativ de deciziile politice.

În special producția de bunuri publice ar trebui atribuită la nivel guvernamental, care are jurisdicție asupra sectorului în care acel bun este “public”. În consecință, bunurile care sunt publice la nivel european ar trebui asigurate la acel nivel, în timp ce costurile bunurilor publice de care beneficiază doar un subansamblu al comunității ar trebui suportate doar de acel subansamblu.

Economia de scală și aria sa de acțiune se referă la faptul că unele bunuri publice costă mai puțin și sunt mai eficiente dacă sunt asigurate de la centru mai curând decât de localități sau state separate: un exemplu evident este apărarea națională, cercetarea și dezvoltarea.

O autoritate centrală poate deține un număr mai mare de indivizi cu grad ridicat de instruire și cu experiență specială necesară formulării politicilor. Asigurarea de proceduri administrative standardizate poate îmbunătăți calitatea deciziilor, prin sporirea priceperilor de luare a deciziei și a capacității administrative. Un argument legat de acest lucru

(Van den Bergh, 1996) este că economia de scală poate fi importantă în producerea informațiilor necesare pentru formularea și / sau aplicarea regulamentelor legale. Unele informații relevante pentru întreaga UE pot fi asigurate în modul cel mai eficient de către instituțiile comunității.

Economia de scală administrativă și aria de acțiune sunt rezultatul interacțiunii a două influențe opuse. Pe de o parte, centralizarea permite o mai mare specializare și de aici, câștiguri mai mari prin diviziunea muncii. Pe de altă parte, problema comunicației și controlului vor crește în general mult mai mult decât proporțional cu mărimea.

General vorbind, cu cât este mai mare conținutul de informații al implementării politicii, de exemplu în legătură cu nevoile și condițiile locale, cu atât va fi mai mare nevoia de descentralizare.

Mai mult, e probabil să existe și dez-economii de scală, odată cu centralizarea. Luarea deciziei în comun poate fi apreciată în corelație cu costurile. Viteza și ușurința de a face corecții și modificări pot fi diminuate. Astfel, chiar dacă, dintr-o perspectivă pur teoretică, există o nevoie de centralizare, într-un anumit caz, procedurile practice necesare pentru realizarea acestei centralizări pot fi de așa natură încât la sfârșit nu vor exista câștiguri de eficiență.

Centralizarea poate necesita un grad înalt de birocrație, reglementări detaliate și controale administrative vaste pentru a se asigura că politicile sunt într-adevăr comune. Calitatea luării deciziilor poate avea astfel de suferit. Chiar dacă economia ariei de acțiune poate apare atunci când Comunitatea este implicată în mai multe discipline, eficacitatea poate fi subminată de speranțele că ea contribuie la o gamă excesiv de mare de domenii politice, așa cum se susține în Raportul Padoa – Schioppa.

O problemă aferentă este ridicată de Sun și Pelkmans (1995), care sunt de părere că atribuirea reglementării Uniunii Europene, statului membru sau nivelului concurent, se poate realiza în funcție de modalitatea în care autoritatea de reglementare o implementează. Diferite metode și grade de eficiență și eficacitate de implementare ar putea implica o distribuție diferită a competențelor.

Un avantaj al luării deciziei în mod descentralizat este că statele membre (sau în general, autoritățile locale) pot fi mai bine informate despre condițiile care afectează implementarea locală a politicilor, și dispun de o mai bună cunoaștere a preferințelor locale. O mai bună cunoaștere a efectelor politicilor poate da, de asemenea, un avantaj pentru autoritățile statale / locale. Descentralizarea implică faptul că politicile pot fi mai flexibile și răspund mai mult condițiilor locale, în timp ce centralizarea se bazează pe reguli asupra tratamentului egal al statelor / localităților, iar autoritățile centrale tind să prefere politici relativ uniforme și simple. Politicile centralizate sunt în practică mai puțin descentralizate. Van den Bergh (1996) are o concepție similară, susținând că descentralizarea ne ajută să facem față asimetriilor informaționale între luarea deciziei / organismul de reglementare și firmele reglementate.

Eficiența: competiție distructivă

O sursă diferită de efecte colaterale și economice este legată de posibilitatea că considerațiile economice transfrontaliere pot induce țările să aplice politici ineficiente în domeniu, care au un caracter pur național. Problema a fost discutată în cazul politicii sociale, armonizării impozitelor și în special al politicii de mediu înconjurător, utilizând argumente destul de similare. Discuțiile cuprind două probleme: riscul competiției distructive între state și afirmația că nivelul diferit de impozitare, în general, standardele de mediu sau sociale, impozitele sau subvențiile sunt nefavorabile funcționării pieței comune, deoarece competiția este distorsionată. Problema dacă impozitarea ar trebui armonizată în general, este o veche chestiune în literatura economică. Tiebout (1956) a susținut diversitatea impozitului, deoarece acest lucru ar permite oamenilor să se orienteze spre jurisdicția unde legile sunt cel mai bine adaptate preferințelor lor. În mod similar, Brennan și Buchanan (1980) văd competiția între jurisdicții ca o restricție puternică asupra tendințelor expansioniste nedezirabile ale sectorului public.

Prin urmare, competiția bazată pe aceste argumente servește “funcției sale disciplinare”, care sporește bunăstarea. În realitate, totuși, nu sunt satisfăcute condițiile pentru competiția lui Tiebout. Nu există nici un număr suficient de mare de legislatori pentru care să se opteze, nici o mobilitate perfectă (Musgrave, 1997).

Un al doilea segment de literatură susține că 'competiția interjurisdicțională este o sursă de distorsiune în alegerea publică' (Oates și Schwab, 1988). Se susține că tipul de dilemă al interacțiunii între state ar conduce la o subreglementare (“cursă în jos”), în absența intervenției federale. În goana lor după noi locuri de muncă și sectoare de activitate, statul și oficialii locali vor impune standarde sociale și de mediu suboptimale, imprecise, ca un mijloc de a atrage locuri de muncă și venituri din impozitare.

Într-un asemenea caz, ar fi de dorit standarde minime federale, înaintea standardelor mai puțin stringente ale statului. Cumberland (1981) susține, de exemplu, că standarde naționale pentru calitatea mediului sunt necesare pentru a împiedica degradarea excesivă a mediului înconjurător, care ar rezulta din stabilirea de standarde ale statului sau locale.

Acest argument a fost criticat de către Revesz (1997) care susține că argumentul “cursei în jos” pare a asuma că statele concură doar în ceea ce privește o singură variabilă. Dar în condițiile oricărui scenariu plauzibil jurisdicțiile se află în competiție pentru o întreagă varietate de variabile de reglementare și fiscale.

Dacă reglementările dintr-un domeniu sunt federalizate, competiția se va muta în altă arenă, iar reducerea bunăstării sociale, implicită în argumentul “cursei de jos”, nu ar fi eliminată. Mai mult, așa cum susține Van den Bergh (1999), există puține dovezi empirice care susțin că această cursă are într-adevăr loc.

Eficiența: crearea unui teren de joc uniform (la același nivel)

Juriștii europeni tind să considere diferențele de impozitare că și standardele diferite sociale, privind mediul înconjurător, ca fiind dăunătoare pentru funcționarea pieței comune, și prin urmare, în general, sunt în favoarea centralizării. Distorsiunea competiției ar putea reprezenta un tip de efect colateral indus de politică. Dacă o țară A subvenționează producția sa la un anumit bun, direct sau indirect, acest lucru ar putea afecta țara B și ar reprezenta astfel, un efect colateral. Ar reprezenta acest lucru o problemă pentru țara B? Analiza economistului tradițional ar fi că efectul colateral este pozitiv pentru țara B, deoarece termenii comerțului acestei țări se îmbunătățesc. Totuși, lumea reală este oarecum mai complicată, în sensul că este posibil ca producătorii din țara B să fie perdanți, și este posibil ca efectul colateral să nu fie dezirabil din punct de vedere politic a se accepte acest lucru.

În termeni politico – economici, subvenția țării A acordată agriculturii ar putea fi văzută, prin urmare, ca un efect colateral negativ, pentru țara B. Dacă țările ar fi libere să-și subvenționeze propria agricultură, competiția ar deveni cel mai probabil distorsionată. Argumentul cheie care se află în spatele cererii de armonizare este că disparitățile în legislație vor cauza condiții concurențiale inegale, și că centralizarea este, în consecință, necesară pentru a contesta avantajul comparativ statelor cu nivel scăzut de protecție socială, standarde de mediu scăzute, etc.

Costul satisfacerii oricărei reglementări este, totuși, doar o componentă a costurilor totale de producție., Este puțin probabil să fie armonizați și alți factori care au un efect semnificativ asupra costurilor de producție. Astfel, mai curând decât să se elimine diferențele de cost, armonizarea standardelor are efectul conferirii unui avantaj comparativ asupra statelor cu componentele non – armonizabile cele mai scăzute ale costurilor. Costurile de producție având multe componente non – armonizabile, cum ar fi salariile, productivitatea muncii, infrastructura etc, nu este clar de ce unii factori ar trebui selectați pentru un tratament special.

În consecință, scopul creării unui teren de joc uniform nu va fi atins, din moment ce unele țări vor păstra un avantaj în termeni de vechime a unităților industriale, surse de energie, acces la materii prime, condiții atmosferice, salarii, productivitatea muncii etc. Răspunsul final la problema “condițiilor inegale de concurență” este eliminarea posibilității de concurență pentru oricare din aceste costuri. O asemenea intervenție amplă a Comunității ar fi egală cu o respingere în întregime a principiului subsidiarității.

În mod similar, Cnossen (1990) susținea că ceea ce contează în evaluarea efectului distorsionat al intervenției guvernului sunt sarcinile și beneficiul net al subvențiilor, politicilor de achiziție și regulilor și reglementărilor administrative. A priori, nu există nici un motiv să presupunem că armonizarea impozitelor va îmbunătăți alocarea resurselor sau condițiile concurențiale. Mai mult, impozitele care apar identice pe hârtie pot fi larg divergente în practică datorită diferențelor în aplicarea efectivă.

Coordonarea

Trebuie să fie într-adevăr centralizată puterea chiar dacă centralizarea ar putea produce un mai bun rezultat decât politicile necoordonate? De ce nu poate să fie realizată coordonarea necesară prin convenții / acorduri între statele / localitățile independente? Atât formele centralizate și descentralizate, dar coordonate, de luare a deciziilor ar putea, în teorie, să sfârșească cu aceleași politici, sau politici similare. Este necesar să se centralizeze puterea pentru a realiza potențiale beneficii ale coordonării?

În condițiile coordonării, statele, localitățile, rețin dreptul de a determina politici așa cum doresc, supuse negocierii cu alte localități, în condițiile centralizării putând fi constrânse sau anulate.

Coordonarea are de întâmpinat diferite dificultăți, una dintre ele fiind ajungerea la un acord. Alta este că pot exista stimulente pentru a nu se conforma cu regulile convenite, și poate fi dificil să se monitorizeze implementarea unei anumite politici de către stat / localitate.

Avantajul centralizării este că aceasta asigură un mecanism mai credibil pentru realizarea coordonării decât acordurile între localități independente, de sine stătătoare. “Centralizarea dă posibilitatea realizării beneficiilor coordonării politicii când nu este credibil că acordul simplu cooperativ va rezolva acest lucru”(CEPR,1993).

Gatison și Seabright (1989) discută condițiile în care coordonarea sau armonizarea politicilor vor fi adecvate pentru a face față efectelor colaterale ale politicii transnaționale. Acolo unde este dificil să se monitorizeze respectarea acordurilor internaționale (de exemplu acolo unde implementarea necesită un volum mare de judecăți bazate pe informațiile, posibil deținute de celelalte părți ale convențiilor), semnatarele acordurilor internaționale de implementare a politicii naționale – luând în considerare externalitățile internaționale – e posibil să nu aibă încredere că celelalte semnatare se vor supune respectării acordurilor. Acolo unde există această situație, respectarea acordurilor e posibil să devină o strategie din ce în ce mai neatractivă, din motive obișnuite, de tipul ‚dilemei prizonierilor’. Problemele cheie în deciderea funcției care trebuie alocată la nivelul Comunității sunt, astfel, legate de informații și monitorizare.

Ineficiența negocierilor

Un aspect important al politicilor “comune” este că acestea, desigur, trebuie negociate între statele membre. O problemă deosebit de importantă în discuția privind subsidiaritatea este, prin urmare, dacă asemenea negocieri produc efecte “eficiente” sau nu. Se pare că există o tendință după care negocierile legate de UE introduc un element de ineficiență, care nu ar exista dacă politicile ar fi naționale.

A existat tendința ca din ce în ce mai multe decizii să fie bazate pe negocieri în cadrul sistemului nostru economic. Johansen (1979) argumentează că, chiar dacă câteodată, teoria jocului poate indica că există soluții unice la un proces de negociere, date fiind balanța puterii și preferințele părților care participă la joc, în realitate, nu trebuie să ne așteptăm la soluții elegante și unice.

Un proces de negociere este, în mod normal, difuz și nestructurat. Negocierea poate conduce, adesea, la rezultate care nu sunt eficiente în sensul lui Pareto, în contrast cu ceea ce majoritatea teoriilor de negociere presupun sau implică.

Un aspect de neevitat al negocierilor este că informația este incompletă, în special în ceea ce privește preferințele celeilalte părți. Există stimulente pentru a distorsiona schimbul de informații. Cele mai multe din negocieri nu pot fi considerate ca situații izolate de alte situații de negocieri. Multe situații se repetă, de la un an la altul, și poate fi rațional ca o parte din procesul de negociere să sacrifice ceva din runda curentă de negocieri, pentru a câștiga ceva într-o rundă ulterioară. Un mod eficient de negociere, văzut din perspectiva unei părți individuale, este să ofere credibilitate cererilor și amenințărilor printr-un angajament complet, oricând acest lucru este posibil. Prin urmare, un proces de negociere poate lua forma unei curse în care părțile sunt concurente pentru a fi primele care se angajează, astfel încât să nu fie posibilă nici o retragere. Nu există nici o raționalitate colectivă în acest proces. Negocierea adesea va fi o procedură ineficientă de luare a deciziilor în sensul că tinde să distorsioneze baza de informații pentru decizii. Mai mult, procesul de negociere tinde să utilizeze sau să facă risipă de resurse în cadrul procesului, în special prin întârzierea deciziilor din motive care nu sunt tehnic necesare, și mai mult sau mai puțin frecvent va conduce la eșecul realizării potențialelor câștiguri, iar amenințările se vor adeveri, câteodată.

Implicațiile negocierilor pentru utilizarea internă eficientă a resurselor

Argumentele prezentate în secțiunile precedente indică faptul că în absența unor efecte colaterale semnificative, o politică comună nu este mai eficientă decât un set de politici naționale independente. Totuși, luând în considerare ineficiența negocierilor care a fost discutată mai sus, o politică comună poate fi chiar mai puțin eficientă decât un set de politici naționale. Presupunând că preferințele statelor membre sunt diferite, o politică comună poate fi, depinzând de procedura de votare utilizată, ori un compromis – și deci nu poate fi o soluție ideală pentru oricine – ori un pachet de tranzacții, unde politica de adaptează diversității naționale (în special prin adăugarea necesităților naționale), cu prețul de a fi extraordinar de complicată și / sau costisitoare. Renaționalizarea unei subsidiarități sporite face să crească, în mod potențial, bunăstarea, dacă preferințele diferă, iar statele membre pot utiliza resursele în mod eficient.

Alocarea eficientă a resurselor (în cazul nostru, banii publici) implică egalizarea beneficiilor nete marginale la utilizări eficiente ale resurselor. Presupunând că statele membre urmăresc politicile prezente în mod eficient, ne putem aștepta ca beneficiile nete să fie egalizate la utilizarea admisă ca permisibilă a resurselor. Totuși, dacă preferințele diferă între statele membre, utilizările permisibile ale resurselor pot – datorită ineficienței negocierilor – să fie diferite față de opțiunile pe care le-ar fi făcut unele state membre. În consecință, ar trebui ca beneficiul net marginal să fie mai scăzut decât în cazul altor utilizări ale resurselor. Cu cât preferințele sunt mai diferite, cu atât vor fi mai scăzute beneficiile nete. În consecință, cu cât sunt mai relaxate restricțiile privind utilizarea resurselor, cu atât mai mult ne putem aștepta ca eficiența să crească. Argumentul pentru un grad crescut de subsidiaritate, dezvoltat în capitolul 6, se bazează pe această presupunere.

În figurile 4.1 și 4.2 sunt ilustrate implicațiile diferențelor în preferințele pentru eficiență. În figura 4.1, se presupune că nu există efecte colaterale și că preferințele diferă. În consecință, alocarea resurselor între mărfurile 1 și 2, impusă de politica comună, este diferită de cea pentru care statele membre ar fi optat în mod independent (vezi tangența între funcția preferinței sociale și frontiera posibilității de producție). După cum se poate observa, rezultă un nivel mai scăzut de utilitate. În figura 4.2, se presupune că există efecte colaterale între statele membre. În asemenea caz, politicile comune produc câștig de eficiență, care revine statelor membre. Acest lucru este ilustrat de deplasarea frontierei posibilității de producție. Această situație poate produce un câștig de bunăstare pentru statele membre, chiar dacă preferințele diferă, cu condiția ca această deplasare să fie suficient de mare.

Fig. 4.1. Fig. 4.2.

Echitatea socială

Centralizarea poate facilita redistribuirea atât în cadrul localităților cât și între acestea. În cazul descentralizării, redistribuirea între localități poate fi frustrată prin mobilitatea cetățenilor, din moment ce, de exemplu, cei mai bogați tind să se îndepărteze de localitățile cele mai redistributive. O autoritate centralizată nu ar face față acestei dificultăți în egală măsură. Se așteaptă ca centralizarea să crească, de asemenea, gradul transferurilor între localități, din moment ce dorința statelor de a face transferuri în afara propriilor lor granițe e mai scăzută decât dorința de a face transferuri interne. Dacă transferurile între țări sunt un obiectiv, atunci centralizarea ar putea fi utilă. Sar putea susține că obiectivul coeziunii nu necesită un set de politici comune. Transferurile interguvernamentale ar putea realiza redistribuirea. Totuși, un motiv pentru centralizare sar putea baza pe argumentul că “transferurile între state trebuie să fie îmbrăcate” în politici comune. Astfel, dacă redistribuirea între state este un obiectiv, politicile comune trebuie să fie singura modalitate posibilă din punct de vedere politic de al atinge, chiar dacă într-un mod mai puțin eficient din punct de vedere economic.

Totuși, așa cum au subliniat și Hooghe și Keating (1994), programele pur distributive sunt dificil de susținut. Asemenea programe riscă să nu obțină suficient sprijin în cadrul Consiliului. În schimb, o dată ce există o măsură distributivă, toate statele membre au un stimulent să o extindă la recipienții din propriile lor țări. Drept rezultat, programele se extind dincolo de intențiile lor originale. O bună ilustrare a acestui fenomen este faptul că mai mult de jumătate din terenul arabil (55%) este clasificat ca fiind defavorizat sau că programele fondurilor structurale au acoperit (în perioada precedentă) aproximativ 51% din populația UE.

Responsabilitatea

Presupunând că factorii de decizie sunt planificatori sociali benevoli, adică nu au obiective personale și acționează doar pentru a spori bunăstarea, responsabilitatea este strâns legată de eficiență. Prin transferul procesului de luare a deciziilor mai aproape de cetățeni, planificatorul social benevol poate deveni un mai bun planificator prin, așa cum se arată mai sus, capacitatea asupra preferințelor relevante și asupra costului de a le îndeplini. Apare, în acest caz întrebarea dacă răspunderea este sporită sau scăzută prin centralizare. Responsabilitatea se leagă de posibilitatea alegătorilor de a monitoriza pe oficialii aleși. O problemă înrudită este aceea dacă centralizarea crează o părtinire sistematică spre avantajul anumitor grupuri de interes organizate. Această problemă este adesea discutată în carul unor modele de economie politică. În asemenea modele, se presupune că politicienii își urmează propriile lor obiective, cum ar fi realegerea lor, și reacționează la presiunea unor grupuri de interes concurențiale.

Descentralizarea permite alegătorilor dintr-o țară de a decide în mod colectiv să înlocuiască guvernul dacă ei sunt nesatisfăcuți în performanța acestuia. Alegătorii dintr-un stat / localitate pot întocmi în mod colectiv propriul guvern, în timp ce centralizarea trebuie să reducă acest mecanism. Cetățenii dintr-un stat pot vota de asemenea prost dacă nu sunt satisfăcuți de pachetul politic (impozite, bunuri publice) asigurate de stat / localitate. O asemenea opțiune de “ieșire” este slăbită prin centralizare. În guvernele mici accesul la politicieni este probabil mai ușor, iar informațiile privind activitățile politicienilor sunt mai disponibile.

Dacă mecanismul responsabilității funcționează destul de bine, centralizarea poate doar să-i diminueze eficacitatea, deoarece implică faptul că decizia de a înlocui organismul de luare a deciziilor depinde de asemenea de concepțiile altor state membre, ale căror preferințe pot diferi în mod considerabil. În același timp, cerința ca centralizarea să poată conduce la o responsabilitate mai scăzută nu ne spune multe lucruri despre tipurile de distorsiune care rezultă în cadrul politicii publice. Acestea depind de modul în care cei ce implementează politica publică reacționează la libertatea lor de manevră (libertatea de responsabilitate).

În literatura de specialitate, se presupune în general că alegătorii europeni sunt mai puțin bine informați despre politicile din propria lor țară deoarece barierele de limbă, distanța spațială și netransparența procesului de luare a deciziilor în UE face să crească costul informației, și, deoarece mărimea mai mare a electoratului și natura indirectă a controlului democratic fac să scadă apetitul de a fi informați.

Mai mult, responsabilitatea este redusă de modul în care sunt luate deciziile în UE, unde negocierile au loc pe o ordine de zi largă. Asemenea negocieri au drept rezultat un pachet de acorduri în care sacrificiile dintr-un anumit domeniu sunt compensate de câștigurile în alte domenii. Mai mult, negocierile implică adesea considerații privind viitorul sau / și trecutul. Un stat membru poate susține poziția altuia în speranța unei reciprocități viitoare (umbra viitorului) sau ca “răsplată” a unor favoruri trecute (reciprocitate difuză). Într-o asemenea situație, rezultatul unei politici într-un domeniu specific poate fi un rezultat al unui proces foarte complicat și, prin urmare, poate fi mult mai puțin responsabil pentru preferințele corpului electoral decât ar fi fost politicile descentralizate.

Centralizarea ar putea, totuși, să-i ajute pe alegători să monitorizeze vizibilitatea deciziilor. Dacă așa stau într-adevăr lucrurile va depinde de un număr de factori, incluzând cultura politică a jurisdicției respective, limba și mass-mediile comune, etc. Se susține adesea că PAC, fondurile structurale, etc., se află sub un control minuțios de la Bruxelles, care include monitorizare, evaluare și controlul fraudei.

Economia politică a luării deciziei în mod centralizat

În modele de economie politică, se presupune adesea că politicile interne sunt conduse mai curând de oportunism decât de generozitate. Conform teoriei grupului de presiune, grupurile eficiente mici sunt mai importante pentru formarea politicii datorită avantajului lor comparativ în controlul “călăritului liber”. Logica acțiunii colective sugerează că, în cadrul procesului politic, interesele industriale concentrate, cu mize mari în ceea ce privește rezultatul, vor copleși numărul mare de consumatori / contribuabili, fiecare cu mize relativ mici, în ceea ce privește rezultatul unei anumite politici.

O problemă cheie în evaluarea meritelor centralizării este dacă luarea deciziei de la un centru va întări influența grupurilor de interes organizate pe seama consumatorilor și contribuabililor. În timp ce unii specialiști nu percep un efect de părtinire spre avantajul grupurilor de interes organizate ca pe un eșec politic, majoritatea cercetătorilor ar considera o asemenea părtinire ca fiind o malfuncție politică.

Opiniile privind existența unei asemenea parțialități sunt împărțite. De exemplu, se susținea adesea că, drept rezultat al problemelor ce țin de opțiunea publică, un proces politic la nivelul statului va subevalua în mod sistematic beneficiul protecției mediului sau va supraevalua costurile sale, în timp ce, la nivel federal, calculul este mai exact. În mod similar, pericolul „capturii reglementative” este adesea avansat ca argument împotriva descentralizării. Weiler a avansat un argument similar, concentrându-se în mod direct asupra luării deciziilor în cadrul UE. Acesta se referă la faptul că, în comparație cu structurile naționale, instituțiile și legislația UE, adesea, garantează un acces mai mare pe grupări societale diverse și sub-reprezentate cum ar fi specialiștii în mediul înconjurător, în special în stadiul stabilirii agendei dezvoltării politicii.

Argumentul că centralizarea creează un avantaj pentru grupările dezorganizate a fost criticat de către Revesz (1997) care subliniază că nu este clar de ce dezavantajele întâmpinate de aceste grupări la nivel național nu trebuie replicate la nivel federal. Van den Bergh (1999) observă că industria, în general, preferă procesul de luare a deciziei în mod centralizat, care sprijină credința că această captură reglementativă poate fi chiar mai neliniștitoare la nivel central.

Conform concepției de lungă durată, care datează de la James Madison, centralizarea reduce influența grupărilor de presiune, acestea tinzând să se blocheze una pe cealaltă. Totuși, așa cum au susținut mai mulți autori, în UE acest lucru poate fi adevărat doar pentru grupările de presiune care sunt limitate la interesul local și național, dar nu și pentru grupările care împărtășesc un interes comun prin Comunitate. Poate fi vorba în acest caz și de o situație contradictorie: interesele speciale din cadrul Comunității economisesc costurile de tranzacție pe seama cărora ele obțin reglementare, protecție și subvenții. După Vanbel (1994), grupurile de presiune care reprezintă interese omogene, din punct de vedere regional, pot obține mai multe subvenții, reglementări și protecție de la nivelul central decât de la niveluri mai joase ale guvernului, deoarece centralizarea face să crească costul informației altor membri ai coaliției guvernamentale și slăbește stimulentele de a fi informați, și deoarece centralizarea ridică costurile informației politice pentru consumatorul individual și contribuabili. Mai mult, centralizarea din cadrul UE reduce costurile de tranzacție ale căutării rentei, concentrând activitatea de lobby asupra unui guvern în loc de 15 guverne. Mai mult, în cazul UE, centralizarea oferă avantaje suplimentare pentru grupările organizate, deoarece ei pot să facă lobby birocrației mai mult decât politicienilor. Andersen și Glisson (1991) susțineau că sistemul Comunității Europene era mai mult orientat spre lobby decât oricare alt sistem național european.

4.11. Concluzii

Principalele concluzii legate de aspectele eficienței economice sunt că, atunci când economia de scară și efectele colaterale între țări sunt importante, politicile centralizatoare pot da roade (beneficii). Acele funcții pe care Comunitatea însăși trebuie să le exercite, sunt cele unde există externalități transnaționale substanțiale, unde guvernele naționale nu pot fi monitorizate cu ușurință de către alte guverne naționale. Dar centralizarea, de asemenea, atrage după sine costuri, deoarece responsabilitatea poate scădea. Astfel, oferă rază de acțiune pentru ca politicienii să devieze de la cele mai bune intenții ale localităților constituente și poate crea o parțialitate sistematică spre avantajul unor grupări de presiune organizate.

Deci, se poate concluziona că se poate ajunge la un compromis între beneficiile de coordonare ale centralizării și beneficiile de responsabilitate ale descentralizării: “balanța avantajelor e posibil să varieze mult de la caz la caz. Nu există niște “punch lines” simple în legătură cu centralizarea, și prin urmare nici în legătură cu subsidiaritatea”. “Principiul subsidiarității cere, totuși, ca atunci când există îndoieli, să fie preferată descentralizarea”. Person et.al. (1999) accentuează de asemenea dificultățile stabilirii unor concluzii normative în legătură cu centralizarea / descentralizarea.

EVALUAREA POLITICII AGRICOLE COMUNE

Introducere

În acest capitol, ne adresăm în mod explicit rațiunii care stă la baza urmăririi politicilor agricole în comun. Întrebările esențiale atunci când examinăm PAC, din acest unghi de vedere, sunt următoarele: (i) care sunt câștigurile înlocuirii unui set de politici agricole naționale cu o politică comună? (ii) s-ar putea câștiga ceva dacă statele membre ar recâștiga competența (de luare a deciziilor, finanțare și / sau de implementare) în unele domenii din politicile agricole?

Trecerea în revistă pe scurt a literaturii de specialitate indică faptul că economiștii tind să susțină că nu există motive ca politicile agricole să fie urmate în comun. Nici existența unor efecte colaterale și nici prezența economiei de scală nu asigură un motiv suficient pentru politicile agricole centralizate. Deoarece se susține că o perspectivă pur teoretică nu sugerează nici un motiv pentru urmărirea unor politici agricole comune, s-ar putea, în principiu, să se părăsească subiectul în acest punct. Dar PAC este o realitate, și această realitate se încearcă în acest demers a fi discutată. Mai mult, discuția legată de meritele și non-meritele centralizării politicii în agricultură este foarte generală în literatura de specialitate. S-ar putea susține că răspunsul la întrebarea dacă politicile agricole trebuie urmate în comun poate depinde atât de obiectivele politicii care trebuie atinse, cât și de instrumentele implicate.

Urmând această abordare, apare necesitatea să discuției dacă componentele PAC cheie privitoare la intervenția pe piață, plățile directe, măsurile de agro-mediu și politicile structurale trebuie urmărite în comun sau, dacă din punct de vedere al eficienței se poate face pledoaria descentralizării. Se poate discuta, de asemenea, cum PAC ar putea fi evaluată în termeni de “echitate” (coeziune) și “responsabilitate”. Aspectele eficienței sunt discutate separat pentru componentele PAC mai sus menționate, în timp ce echitatea și responsabilitatea sunt tratate împreună.

Cum ar trebui evaluată PAC?

Rațiunea centralizării este discutată de obicei din perspectiva politicilor eficiente / non-distorsionate. Punctul inițial implicit al acestei analize a fost că politicile eficiente sunt urmate de la început, iar întrebarea este dacă eficiența globală poate fi crescută prin urmarea unor astfel de politici în comun. Totuși, originile și dezvoltarea PAC sunt o poveste foarte diferită. În statele membre, care constituiau CEE, politicile agricole erau caracterizate de numeroase distorsiuni (Tracy,1982), iar politica agricolă comună PAC era în general considerată ca fiind ineficientă. Dacă aceste ineficiențe sunt suferite ca niște costuri ale urmăririi obiectivelor echității și a altor obiective din cadrul politicilor naționale și UE, aceasta nu reprezintă obiectul acestui studiu: mai curând evaluarea trebuie direcționată înspre politici realiste și nu spre o politică oarecare teoretică.

Luând în considerare faptul că PAC distorsionează folosirea resurselor, apar două tipuri de întrebări legate de eficiență. Primul tip de întrebare este legat de meritele centralizării. A doua întrebare este dacă o politică agricolă comună subsidiarizată ar fi mai puțin probabil să producă distorsiuni în utilizarea resurselor interne decât politica agricolă comună prezentă. Aceste două probleme legate de eficiență implică o serie diferită de argumente, trebuind să fie tratate separat: eficiența coordonării politicii și eficiența utilizării resurselor interne.

Evaluarea intervențiilor pe piață din punct de vedere al eficienței

Așa cum s-a descris într-un capitol anterior, intervenția pe piață și susținerea prețurilor în cadrul PAC include prețurile de intervenție, tarifele la import și subvențiile la export. În UE, acestea sunt centralizate. Atâta timp cât se asigură susținerea prețurilor, este complet logic să existe o politică comună. Ratele și nivelurile prețurilor de intervenție și subvențiilor la export trebuie să fie aceleași în toate statele membre.

Trebuie să fie de asemenea evident că tarifele față de țările non-UE nu pot fi subvenționate. Nu poate fi vorba de descentralizare în cadrul acestui domeniu de politică, atâta timp cât se aderă la principiul general de piață comună sau unică pe motivul economic al exploatării avantajului comparativ.

Intervenția pe piață, ca o componentă PAC, servește scopului dual al stabilizării prețurilor și susținerii venitului agricol. Primul din aceste obiective nu poate fi subsidiarizat pe aceleași baze logice ca mai sus. Dacă ar exista posibilitatea ca al doilea obiectiv să fie mutat la nivel național, depinde de măsurile politice implicate. Atâta timp cât obiectivul legat de venituri este urmărit bazându-se pe intervențiile pe piață, el trebuia să rămână o responsabilitate comună.

Mai mult, reformele PAC în anii 1990 au deschis calea unei responsabilități crescute a statelor membre. Așa cum s-a susținut în capitolul introductiv, modificările instrumentelor politice au consecințe pentru meritele relative ale politicilor comune față de politicile naționale, iar schimbările recente au făcut posibilă descentralizarea. În opinia lui Larsen, introducerea plăților directe pentru a asigura un nivel dorit de venit agricol a schimbat în mod fundamental situația: “este posibil acum să separăm responsabilitatea de administrare a pieței interne de cea a menținerii veniturilor fermierilor” (Comisia Europeană, 1994).

Plăți directe / susținere directă a veniturilor

Dacă plățile directe (plăți compensatorii) ar trebui să fie subiectul unei politici comune, poate depinde de rațiunea efectuării plăților ca și de modalitățile acelor plăți. Plățile compensatorii au fost inițiate pentru a înlocui susținerea prețurilor, care a rezultat din urmărirea unui obiectiv legat de venitul agricol. În consecință, plățile ar trebui considerate ca o susținere directă și permanentă a venitului și deci fac parte din politica socială (Rabinovicz, 1999). În acest domeniu, poate fi dificil de găsit o justificare pentru politicile comune. Cu excepția Cartei Sociale, UE nu are o politică socială comună. De exemplu, sistemele de asigurări sociale în general sunt responsabilitatea statelor membre. Nu există evidente efecte colaterale sau economii de scală care pot fi realizate prin urmărirea unor politici centralizate în domeniul susținerii directe a veniturilor. Prin urmare, e puțin probabilă o politică socială comună.

Am citat mai sus câțiva observatori ale căror opinii converg spre părerea că susținerea veniturilor fermierilor ar trebui să fie o responsabilitate națională și nu comună. O concepție similară se poate regăsi într-un raport al Comisiei, care discută posibilitatea ca statele membre să-și asume răspunderea unei părți mai mari din finanțarea ajutoarelor directe, considerându-se că subsidiaritatea ar trebui să predomine în acest domeniu. Principiul de bază în acest caz este că ajutorul direct constituie o redistribuire interpersonală și că “conform principiului subsidiarității, redistribuirea interpersonală este mai bine implementată la nivelul statelor membre decât la nivelul UE” (Comisia Europeană, 1998).

În ciuda faptului că obiectivul venitului agricol a fost, în realitate, principalul obiectiv al PAC, conceptul e destul de vag și permite diferite interpretări (Von Witzke, 1986). O asemena problemă fundamentală, dacă echitatea trebuie evaluată în termeni absoluți sau relativi, nu a fost rezolvată. S-ar putea susține că interpretarea venitului relativ este mai rezonabilă (a fost, de exemplu, utilizată în țările nordice înainte de aderarea la UE). Urmărirea realizării unor niveluri diferite de venit în diferite țări nu este o sarcină a unei politici comune. Urmărirea unui același nivel de venit în țări cu venituri diferite în afara agriculturii, nu poate constitui o politică rezonabilă. Vanbel (1994) susține că dacă motivul este reprezentat de preocupările sociale, susținerea venitului ar trebui să ia în considerare nivelul mediu al venitului regional, care diferă foarte mult între țările membre.

Dacă examinăm scopul acestor plăți, nu există, așa cum s-a argumentat mai sus, vreun motiv pentru a le include într-o politică comună. Totuși, în ciuda faptului că sunt în final motivate de susținerea directă a venitului, plățile nu sunt legate de indicatori sociali la nivelul fermei, ci de producția agricolă. Cu alte cuvinte, plățile nu sunt decuplate. Descentralizarea plăților directe poate să privească, totuși, atât modul de distribuire a lor, cât și modalitatea de finanțare. Riscul legat de descentralizare este că ar putea fi distorsionată competiția. Chiar mărimea plăților directe (ca. 28 mild. euro în 1998), în relație cu valoarea producției, este cea care face ca acest risc să fie real. Deci, riscul este substanțial.

Măsuri de agro-mediu

Majoritatea argumentelor comune pentru coordonarea politicii în domeniul politicilor de agro-mediu, include poluarea transfrontalieră și distorsiunile pieței. Principalele efecte transfrontaliere ale mediului din agricultură sunt: turismul (în cazul unor peisaje atractive), poluarea apei (în special în Țările de Jos, în jurul Rinului) și viața păsărilor (pierderea de specii migratoare, datorită pesticidelor și pierderii de habitat). Astfel, majoritatea externalităților de agro-mediu tind să fie locale sau publice la nivel național.

Jordan (2000) observă că, în scopul înființării de parcuri și exploatării resurselor naturale, mai mulți autori au sugerat că conceptul de poluare transfrontalieră ar trebui să fie extins pentru a include “efecte colaterale psihologice”, efecte colaterale legate de conservare sau “patrimoniu natural”, care însoțesc efectele colaterale fizice și economice. Acest lucru se leagă de conceptul valorilor de existență, unde consumatorul derivă utilitatea dintr-o cunoaștere pură a conservării unor specii sau habitate, indiferent dacă el sau ea vor avea vreo oportunitate de a vizita locul sau observa speciile respective.

Argumentul major în favoarea standardelor de mediu divergente în rândul statelor membre este că luarea deciziei în mod descentralizat poate satisface mai bine preferințele. De aici, prezumția pentru descentralizare se bazează pe diferențele privind costurile și beneficiile unei asemenea protecții. Presupunând calitatea mediului ca fiind normal bună, cererea legată de calitatea mediului va tinde să crească odată cu creșterea veniturilor, și atunci statele mai bogate vor dori să implementeze politici de mediu mai prietenoase față de mediu, în comparație cu statele membre mai sărace. Ca o consecință a politicilor de mediu comune, pot apărea ineficiențe, dacă condițiile specifice de localizare și diversitatea regională nu sunt luate în considerare. Cnossen (1990) a declarat că diversitatea impozitelor, în general, este preferabilă deoarece poate acoperi diferite preferințe sociale.

Principalul motiv de a avea o politică comună în acest domeniu pare a fi de ordin istoric. Reglementările privind mediul înconjurător își au originea în “măsurile însoțitoare” din cadrul reformei PAC 1992 și pot, în mare măsură, să fie considerate “corecții” ale problemelor de mediu create de însăși PAC.

Ambele argumente legate de efectele colaterale induse de politică, cursa în jos și impactul subvenționării inegale asupra funcționării pieței interne, au constituit de asemenea subiectul unei dezbateri intense în legătură cu politicile de mediu în agricultură. Totuși, primul recurge și la o discuție privind cursa în sus în subvențiile legate de mediu sau pretenția că, fără politici comune de agro-mediu, statele membre ar încerca să se autodepășească în subvenții de agro-mediu.

Referitor la prima problemă, Oates și Schwab (1988) consideră că există circumstanțe în care competiția legată de mediu ar putea conduce la o presiune în jos asupra standardelor. Markussen et.al. (1995) prezintă un model în care, în anumite condiții, regiunile vor intra în competiție prin sub-ajustarea standardelor.

Ca o concepție opusă, sar putea invoca un argument general avansat de Revesz, și anume că dacă statele membre sau localitățile ar dori să concureze una cu cealaltă pentru a atrage locuri de muncă, ele pot întotdeauna să mute competiția de la variabile armonizate, la variabile non-armonizate. În agricultură, acest lucru sar putea ușor realiza, din moment ce profitabilitatea producțiilor depinde de o multiplicitate de factori, statelor membre rămânându-le să decidă asupra multora dintre ei.

Mai mult, sar putea remarca că argumentul privind competiția legată de impozit / subvenție presupune în mod implicit mobilitatea resurselor. Impozitarea bazelor de impozit mobile necesită o mai mare coordonare decât impozitarea bazelor imobile (Cnossen, 1990). Pământul, factorul primar în producția agricolă, este imobil. Susținerea de mediu este adesea legată de teren sau animalele care pasc. De aici, nevoia de coordonare politică apare a fi mai puțin accentuată în acest domeniu. Competiția în standarde relaxate privind mediul sau reglementări severe de bunăstare a animalelor ar putea fi posibilă în cazul șeptelului furajat cu cereale, deoarece o asemenea producție este mobilă. Totuși, nu există vreo evidență că statele membre au încercat să intre într-o competiție în jos. Dimpotrivă, poate fi remarcată o disparitate considerabilă a standardelor și tendința pentru standarde mai prietenoase pentru mediu și animale.

A doua problemă, competiția echitabilă, are un potențial perturbator mai mare, deoarece spre deosebire de cazul susținerii directe a veniturilor, care ar putea fi decuplată de producție (chiar dacă nu așa stau lucrurile în prezent), multe beneficii privind mediul sunt, de fapt, legate de producția agricolă, de un tip oarecare. Producția poate fi prin urmare o pre – condiție pentru livrarea beneficiului. Nevoia de evitare a distorsiunii competiției poate prin urmare să fie mai puternică în agricultură decât în alte sectoare.

Politicile prezente de agro-mediu sunt deja criticate că tulbură competiția. Wilkinson remarcă că “deoarece majoritatea practicilor agricole nu satisfac criteriile de mediu” – destul de generale, prevăzute de Reglementarea 2078 – iar susținerea venitului este unul din scopurile acestei reglementări, acest instrument a introdus o enormă arie de acțiune pentru statele membre de a susține pe unii sau într-adevăr pe mulți dintre fermierii lor, prin măsuri care sunt cel puțin potențial distorsionante pentru comerț.

Bazându-ne pe argumentele dezvoltate într-un capitol anterior, referitoare la nevoia unui teren de joc uniform, s-ar putea susține că costurile legate de mediul înconjurător constituie doar o parte din costurile totale și că acestea din urmă determină competitivitatea. Mai mult, țările mai bogate sunt în general afectate de niveluri mai ridicate de poluare a mediului decât țările mai puțin dezvoltate, având o mai mare preferință pentru protecția mediului înconjurător. În același timp, cu cât este mai mare productivitatea firmelor localizate în țările bogate și cu cât este mai mare capacitatea de plată a consumatorilor sau contribuabililor lor, țările avansate sunt capabile să adopte standarde de mediu stringente. Totuși, dacă aceleași standarde ar fi aplicate în țările mai puțin dezvoltate, acestea ori își vor distruge competitivitatea propriilor firme, ori vor fixa impuneri prea mari consumatorilor și contribuabililor.

Fonduri structurale comune. Politici de dezvoltare rurală

În măsura în care politicile din acest domeniu sunt motivate de echitate / coeziune și astfel reprezintă transferuri din țările mai bogate în cele mai sărace, UE are de jucat un rol important. Acest rol, în coordonarea transferurilor între regiuni în cadrul frontierelor sale, poate fi garantat pentru descentralizare ca atare. Se pare că este dificil să se proiecteze o politică rurală comună în mod eficient. Selecția eficientă a proiectelor necesită o cunoaștere locală detaliată, pe care autoritățile centrale e posibil să nu o posede. Mai mult, etajele inferioare pot să găsească un stimulent în prezentări inexacte ale situației, pentru a manipula alocarea resurselor. Argumente suplimentare împotriva centralizării se leagă și de o posibilă nepotrivire de preferințe între autoritatea centrală și jurisdicțiile de nivel inferior. Pe de altă parte, s-ar putea vorbi de centralizare mai ales luând în considerare condițiile din țările central și est europene.

Totuși, politicile comune cu greu pot fi o soluție eficientă pe termen lung pentru a face față slăbiciunilor administrative, întâlnite în țările candidate. Investițiile în capacitatea instituțională și dezvoltarea capitalului uman ar părea mai oportune. Asemenea investiții sunt preconizate, de asemenea, în cadrul programului SAPARD.

Un argument suplimentar în favoarea politicilor structurale comune (argumente similare fiind avansate cu privire la politicile de agro-mediu), care a fost avansat în dezbaterea suedeză este că rigurozitatea pregătirii programelor de dezvoltare rurală / regională, care trebuie aprobate de Comisie, îmbunătățește calitatea politicilor respective. Aceeași logică a fost repetată cu privire la evaluarea politicii, cel puțin în cazul Suediei. De exemplu, s-a susținut că un nivel mai ridicat de monitorizare și control a îmbunătățit calitatea programelor similare, în comparație cu situația preaderării.

Dacă acest argument este universal valabil, întreaga politică economică ar trebui să fie centralizată. Dar este greu de crezut că politicile rurale sunt atât de complicate încât statele membre să nu fie capabile să le administreze singure. Argumentul poate, totuși, să aibă o oarecare valabilitate pentru țările central- și est-europene, care sunt lipsite de experiență în anumite tipuri de politici, așa cum este cazul agriculturii. Mai mult, unele din economiile de scală care izvorăsc din învățămintele din practică și acumularea de experiență în organizațiile mai mari, ar putea fi exploatate pur și simplu din schimbul de informații și experiențe.

Echitatea și Politica Agricolă Comună

Este posibil ca centralizarea decizională să faciliteze realizarea redistribuirii între țări și, de asemenea, politici mai uniforme între statele membre, așa cum s-a realizat în mare în cazul PAC. Politicile uniforme operate de o autoritate centralizată sunt aplicate în statele membre ale UE, deși, așa cum s-a precizat anterior, acestea au păstrat o oarecare libertate de acțiune în unele domenii. Înseamnă oare că uniformitatea PAC presupune realizarea echității? Aceasta este o problemă dificilă la care trebuie să se răspundă, deoarece există multe aspecte ale echității și redistribuirii în contextul PAC: (i) redistribuire între fermieri și non-fermieri, (ii) redistribuire între regiuni și (iii) redistribuire între țări.

Strict vorbind, doar ultimul tip de redistribuire prezentat este un subiect pentru considerațiile de subsidiaritate. În timp ce există un scop implicit de redistribuire de la non-fermieri la fermieri în cadrul Tratatului de la Amsterdam – din moment ce PAC trebuie să asigure un nivel de trai echitabil pentru comunitatea agricolă – nu există un obiectiv explicit privind redistribuirea între țări. Prin urmare, se pare că nu este vorba despre centralizarea politicilor agricole pe baza realizării redistribuirii inter-țări. Dar, chiar dacă nu există un scop explicit al PAC în realizarea redistribuirii inter-țări, este un obiectiv al Tratatului să nu se realizeze coeziunea economică și socială, ca și solidaritatea între statele membre.

Există o recunoaștere largă că PAC nu atinge obiectivele mai sus menționate. Raportul CARPE (Buckwell et.al., 1997) susține că distribuția costurilor și beneficiilor PAC este cel mai dificil de justificat. Deși PAC poate fi uniform aplicată în toate țările, este de recunoscut faptul că nu a putut realiza “echitate”- în termeni de venituri echitabile în agricultură – în diferitele regiuni ale Comunității Europene.

După cum se ilustrează în tabelul 5.1., diferențele de valoare adăugată brută pe unitate anuală de muncă (VAB per UAM) în agricultură, între diferite regiuni, este foarte mare. În timp ce unele țări au venituri de două ori mai mari decât media UE, altele au venituri mai mici decât jumătatea mediei. Mai mult, s-ar putea observa că veniturile din afara agriculturii variază mult mai puțin decât cele din agricultură, unde există o politică comună.

Tabelul 5.1. PNB pe locuitor și VAB pe UAM, 1998, EU 12 = 100

Sursa: Comisia Europeană, 1993.

Mai mult, Raportul Larsen (Comisia Europeană, 1994) susține că transferurile existente între statele membre, datorită PAC, nu pot fi justificate în ceea ce privește diferența din cadrul pozițiilor veniturilor, din moment ce majoritatea beneficiarilor neți sunt țări cu venituri ridicate.

Raportul CARPE face o observație similară cu privire la efectele redistributive ale PAC. Raportul compară clasificarea beneficiarilor PAC (ca procent din PIB) și clasificarea după indicatorul PIB pe locuitor. Trei țări pot fi clasificate ca fiind situate sub nivelul venitului mediu și perdante din cauza PAC, iar două țări se remarcă ca având venit peste medie, fiind și câștigătoare de pe urma PAC. Raportul concluzionează că “efectele redistributive ale PAC ar putea fi îmbunătățite”.

Mai mult, chiar dacă politicile sunt comune pentru UE ca întreg, simplul aspect al compoziției diferite a producției agricole între țări, poate implica faptul că echitatea (oricum ar fi definită), nu este realizată, deoarece diferite produse primesc niveluri diferite de susținere. Aplicarea politicilor comune în condiții inegale poate să producă rezultate diferite, nu comune.

PAC și eficiența politică / responsabilitatea

Într-un capitol anterior, s-a discutat, în general, dacă centralizarea întărește grupurile de presiune organizate. O concluzie care rezultă din discuție este dacă beneficiile centralizării se îndreaptă spre grupurile de interes omogene pe plan regional. Fermierii aparțin clar acestei categorii, și există o literatură exhaustivă în domeniul economiei politice, specifică PAC. Se susține că în procesul de negociere centralizată, inerent, PAC a crescut puterea de lobby a agriculturii și a generat o parțialitate în favoarea fermierilor. Winters (1995) susține că, în confuzia publică referitoare la faptul dacă Comisia, Consiliul sau guvernele naționale sunt răspunzătoare de politicile agricole, constrângerile politice se relaxează. Koester (2000) merge pe direcții similare. Milward (1992) susține că “fără europenizare, puterea politică a interesului agricol ar fi fost mai slabă”: deoarece PAC s-a bazat din ce în ce mai mult pe mașinăria prețurilor de intervenție, pârghiilor și rabaturilor, la fel propriile organizații pentru cumpărare și marketing ale fermierilor au dobândit chiar un rol mai oficial, ca executivi ai Comunității, decât au dobândit ca executivi ai politicii naționale.

Senior Nello (1989) avansează mai multe motive pentru puterea de lobby agricolă și alimentară a Comunității Europene, vis-a-vis de consumatori și contribuabili, cum ar fi: (i) relația lor mai strânsă și mai complexă cu membrii instituțiilor de decizie din Comunitatea Europeană, și (ii) particularitățile procesului de luare a deciziilor PAC, în special rolul preponderent jucat de direcția generală pentru agricultură (DG AGRI).

PAC diferă de multe politici comune la nivel UE, prin faptul că e finanțată în comun. Acest lucru e considerat a constitui o sursă suplimentară de parțialitate, spre avantajul organizațiilor agricole interesate. Negocierile UE privind fixarea prețurilor produselor agricole au fost asemuite cu problema “notei de plată la restaurant”. Costurile prețurilor agricole ridicate sunt suportate de către consumatori și bugetul UE. Beneficiul pentru țările individuale este mai mult sau mai puțin proporțional cu producția sa. Deoarece Euro marginal al bugetului UE este perceput proporțional cu PIB, fiecare guvern național are înclinația de a căuta creșteri ale prețului la orice marfă, pentru care ponderea sa în producția UE depășește ponderea în PIB (Winters, 1994). Mahe și Roe (1996) susțin că „efectul de restaurant” împiedică reformele substanțiale din cadrul PAC. De Gorter și Pokrivcak (2000) au criticat acest argument, considerând că țările care și-au investit interesele în creșterea prețurilor de susținere agricolă (beneficiari neți), sunt și contribuitorii neți. Totuși, modelul lor se bazează pe presupunerea că țările membre au preferințe unice cu privire la redistribuirea către fermieri, mai curând decât să încerce să maximizeze câștigul net de la buget. Aceasta pare a fi o presupunere la care se pot aduce foarte ușor obiecții.

Prin contrast, Bersterin (1994) declară că “atunci când 12 miniștrii ai agriculturii se întâlnesc în cadrul Consiliului de Miniștri de la Bruxelles, scopul lor este să obțină cât mai mult pentru fermierii lor. Și atunci când nu sunt de acord, ei rezolvă problemele utilizând mai mulți bani – cel puțin atât cât este posibil în cadrul liniilor directoare financiare”. Ralf Darendorf, fost delegat CEE, a spus că PAC “este puțin mai mult decât un instrument pentru miniștrii agriculturii, pentru a obține pentru fermierii lor, la Bruxelles, și în numele Europei ceea ce ei ar putea obține la mesele cabinetelor lor naționale”. În mod similar, Berkhont și Meester (1994) susțin că, dacă statele membre ar deveni mai responsabile pentru finanțarea reglementărilor pieței, așa cum este un lucru obișnuit în cadrul politicilor structurale ale CE, atunci bugetul Comunității ar fi administrat mai prudent, susținând prezumția că există o influență indirectă (parțialitate). Mai mult, lobby – ul agricol tinde să respingă renaționalizarea. Dacă politica nu ar crea parțialitate, atunci cel puțin o parte din lobby-ul fermierilor ar susține politicile naționale. “Interesele legitime preferă un control central și nu local, deoarece atunci ele sunt mai departe de electoratele care trebuie să-i achite nota de plată, din care cauză există întotdeauna o rezistență la orice idee care are gust de renaționalizare a politicilor agricole” (Whetstone, 2000). Deci, dacă luarea deciziei ar fi transferată statelor membre, parțialitatea ar fi diminuată. În final, fermierii, ca grup de presiune, beneficiază de faptul că luarea deciziei în mod centralizat poate face dificilă schimbarea politicilor, care sunt considerate inadecvate.

Putem conchide că, dacă politicile agricole ar fi descentralizate, balanța puterii s-ar schimba – ar exista un tip diferit de negociere și, -depinzând de condițiile actuale – acest nou proces de negociere ar putea conduce la politici mai puțin distorsionate. Problema este discutată mai în detaliu în relație cu propunerile specifice de politică avansate în capitolul următor.

Credibilitatea coordonării politicii în agricultură

Problema de a avea politici naționale agricole mai curând decât o politică comună, ne aduce la întrebările fundamentale privitoare la faptul dacă coordonarea în domeniul politicilor agricole este credibilă. Dacă politicile nu sunt centralizate, ar putea țările să fie de acord și să se conformeze unor reguli comune, de a nu introduce măsuri care distorsionează competiția? Sau stimulentul de a se “eschiva” ar fi prea puternic, implicând necesitatea centralizării?

În UE, sprijinul național acordat activității economice interne în general, este restrâns de regulile comune privind așa – numitele ajutoare de stat și competiție. Prevederile Tratatului de la Roma afirmă că o măsură de politică este considerată ca un ajutor de stat incompatibil cu piața comună:

a) dacă este acordată de un stat membru sau prin resurse de stat, sub orice formă ar fi ele;

b) dacă distorsionează sau amenință să distorsioneze competiția prin favorizarea anumitor acțiuni sau producția de anumite bunuri;

c) dacă afectează comerțul între statele membre.

Când au fost înființate Organizațiile Pieței Comune ale PAC, prevederile Tratatului privind competitția au fost, de asemenea, declarate ca fiind aplicabile producției agricole și comerțului cu produse agricole. Au fost făcute unele excepții în legătură cu ceea ce se consideră a fi ajutor de stat, cum ar fi programele pentru conservarea și protecția mediului înconjurător. Dar, în opinia lui Van der Zee (1997), există confuzii considerabile legate de ce și ce nu este permis.

În încheierea acestei secțiuni, se accentuează asupra faptului că, din moment ce sistemul care reglementează ajutorul de stat pare să funcționeze adecvat pentru alte sectoare, nu există vreun motiv evident pentru care aceleași reguli nu ar putea fi aplicate și sectorului agricol. Un factor care complică cazul agriculturii este, totuși, acela că subvențiile sunt foarte mari în relație cu producția. Kjedahl a susținut că rolul Curții de Justiție, ca ultim resort pentru aplicarea respectului pentru tratate, ar putea deveni mai pronunțat dacă, pe viitor, ar fi aplicată o gamă mai largă de politici naționale. Deci, problema cheie este dacă, în cazul unei renaționalizări parțiale a PAC, instituțiile UE ar putea păstra suficientă putere pentru a aplica principiile de bază ale PAC.

OPȚIUNI PENTRU MAI MULTĂ SUBSIDIARITATE ȘI POLITICA AGRICOLĂ COMUNĂ

Introducere

În capitolul anterior, s-a specificat că din punct de vedere al eficienței, nu există nici un motiv pentru care politicile agricole ale UE, în afara pieței comune și a instrumentelor comerciale, să fie centralizate. În principiu, reforma PAC ar trebui, prin urmare, să ia aproape forma unei descentralizări depline. Acțiunea la nivelul UE ar trebui limitată la stabilirea unui cadru corespunzător, incluzând definirea regulilor necesare pentru păstrarea integrității pieței unice și evitarea distorsiunilor acesteia. Politicile comerciale față de terțe țări ar trebui, de asemenea, să fie abordate la nivel comunitar. În afară de acest lucru, statele membre ar putea să-i stabilească propriile lor politici agricole.

Chiar dacă reforma nu înaintează mult, ar putea fi realizate îmbunătățiri din punctul de vedere al eficienței, dacă statelor membre li s-ar permite să spună mai mult în diferite domenii ale PAC. În acest demers discutăm, prin urmare, diverse modalități în care PAC ar putea fi descentralizată în mod parțial și ce s-ar putea câștiga dacă are loc acest lucru.

În acest sens au fost alese două domenii, pentru aprofundarea analizei, respectiv: (i) măsurile legate de mediul înconjurător, deoarece acest lucru implică o modificare de mai mică anvergură a PAC prezente, precum și (ii) plățile directe.

Așa cum s-a subliniat în capitolul anterior, o discutare a subsidiarității în relație cu PAC este mai complicată decât în cazul politicilor “non-distorsionante”. Acest fapt are implicații pentru modul în care se structurează analiza, care are ca punct de plecare încercarea de a demonstra că opțiunea subsidiarizată are potențialul de a îmbunătăți eficiența în utilizarea internă a resurselor. Se discută, apoi, dacă un grad crescut de subsidiaritate – dacă este exploatat pe deplin de către statele membre – ar constitui o distorsiune a competiției. În final, se ridică întrebarea dacă este posibil să aibă loc a asemenea îmbunătățire, luând în considerație modificările din cadrul balanței de putere între grupurile de presiune interne și responsabilitatea crescută a politicilor subsidiarizate. Potențialul pentru îmbunătățirea eficienței este discutat pe opțiuni.

Echitatea și răspunderea sunt discutate pentru ambele opțiuni împreună. În termenii teoriei economice a bunăstării standard, logica acestui argument poate fi ilustrată și prin fig. 4.1.

Opțiunea politicii de agro-mediu: descriere

Problemele de mediu legate de agricultura europeană sunt extraordinar de diverse. Preferințele politice cu privire la stabilirea priorităților între diferite probleme de mediu în cadrul agriculturii sunt de asemenea divergente, așa cum este demonstrat de diversitatea schemelor privind mediul care există în prezent. În consecință, există puține argumente în sensul unor politici comune. Forma prezentă a reglementărilor de agro-mediu ale UE permite această nevoie de diversitate, printr-o flexibilitate considerabilă, cu privire la alegerea programelor în agricultură. Comisia a stabilit, într-adevăr, că “abordarea descentralizată este singurul mod fezabil de a realiza programe (privind mediul înconjurător). Totuși, politica comunității trebuie aplicată, în sensul că trebuie asigurată integritatea organizațiilor pieței comune și trebuie împiedicată distorsiunea pieței unice; politica comună trebuie aplicată cu privire la PAC, incluzând integrarea preocupărilor privind mediul înconjurător” (Documentul de lucru al Comisiei – DG VI).

Flexibilitatea programelor de agro-mediu în cadrul politicii agricole a UE este considerabilă, dar ar putea fi sporită și mai mult prin trei elemente adiționale legate de: (i) aria de acțiune a susținerii mediului, (ii) identificarea furnizorilor eligibili și (III) formele de evaluare a susținerii.

Pentru primul element, se sugerează că statelor membre ar trebui să li se dea libertate pentru a extinde aria de acțiune a susținerii de mediu de la inițial restrictiv pentru agricultură spre resursele naturale din zonele rurale.

În unele țări, cum ar fi Suedia, guvernul a formulat o serie de obiective ambițioase privind mediul înconjurător. Cinci dintre acestea sunt legate, în parte sau exclusiv, de agricultură. Pare rezonabil să se extindă sprijinul pentru mediu la toate tipurile de proiecte legate de aceste obiective orientate spre agricultură. În general, UE ar trebui să permită extinderea sprijinului "pentru agro-mediu” la toate activitățile legate de utilizarea rațională a pământului și a apei.

În plus, referitor la al doilea element, statelor membre ar trebui să li se permită să încurajeze și alți producători de avantaje legate de mediu, să participe împreună cu fermierii individuali la livrarea de servicii de mediu înconjurător. Asemenea furnizori ar putea include grupuri de fermieri individuali, filiale locale de asociații de fermieri, cluburi ale mediului înconjurător, grupări rurale, alte ONG-uri și de asemenea municipalități locale sau județene. Ar trebui permise de asemenea, diferite forme contractuale.

În ceea ce privește al treilea element, în parte datorită faptului că programele de agro-mediu sunt cofinanțate, implementarea Reglementării 2078/1992 (și acum Reglementarea de Dezvoltare Rurală 1257/99), nu este pe deplin subsidiarizată. UE decide acum cât de mult trebuie controlat. Ar trebui, de asemenea, permise tipuri de mecanisme de control în afara verificării detaliate a îndeplinirii obligațiilor de mediu, cum ar fi controlul și evaluarea prin participare locală pe grupuri de mediu și / sau rurale, autorități locale și grupări care sunt interesate în livrarea unui mediu local bun.

În termeni de luare a deciziei, modificările politicilor de agro-mediu în sensurile sugerate, ar putea însemna următorul lucru: decizia privind mărimea globală a plăților de agro-mediu, “plicul” fiecărei țări, ar rămâne o problemă care să se decidă la nivel UE, respectiv în cadrul Consiliului. Statele membre vor decide cum este rațional să se aloce plicul de agro-mediu diferitelor utilizări interne. Comisia va fi responsabilă cu monitorizarea politicilor statelor membre și, în special, cu evaluarea compatibilității cu legile care guvernează piața internă.

Opțiunea privind agro-mediul: evaluare

Diferă preferințele?

O subsidiaritate sporită în domeniul reglementărilor privind agro-mediul face să crească în mod potențial bunăstarea dacă:

1) preferințele între țări diferă, și / sau

2) dacă statele membre pot fi mai eficiente în utilizarea resurselor pentru a realiza obiectivele stabilite, și

3) dacă politica națională nu ar perturba competiția sau genera alte tipuri de efecte colaterale.

Dacă alocarea resurselor se îmbunătățește, dacă deciziile ar trebui să fie descentralizate va depinde, desigur, de ceea ce țările vor face cu libertatea lor de a stabili politici de agro-mediu. Prima dintre aceste condiții este examinată mai jos.

Este greu de prevăzut cum se poate schimba politica agricolă în fiecare stat membru, ca reacție la creșterea libertății de acțiune privind politica. Dificultatea rezidă nu numai în cantitatea de informație care ar fi necesară pentru realizarea unei asemenea analize, dar și în natura speculativă a acestei probleme. Totuși, se pot observa diferențele considerabile în preferințele politice între statele membre.

Comparând patru state membre, Lowe et. al (1999) descoperă că în Danemarca în anii 90, principala atenție a politicii s-a concentrat asupra consumului de alimente sănătoase și gustoase, produse în mod acceptabil, cât și în ceea ce privește consumul de peisaj “natural”. Aproape toate partidele politice în Danemarca, incluzând partidele care până acum au susținut interese agrare, au urmărit asemenea valori consumatoriste, de clasă medie.

Pe de altă parte, Irlanda pare să prezinte imaginea unei dezbateri politice relativ reactive, condusă și dominată de fermieri și agenții ale statului, și cu un nivel relativ scăzut de preocupări publice privind mediul înconjurător. În special eforturile întreprinse, în condițiile Directivelor pentru Habitat și Păsări, de a desemna regiuni de conservare operaționale pe terenul rural s-au bazat pe politici locale și populiste, care reacționează cu ostilitate tenace împotriva oricărei restricții impuse proprietății private.

Dezbaterea națională relativ slabă, privind problemele de agro-mediu s-a considerat că izvorăște din perspectiva care consideră că modernizarea agriculturii este un proces neîncheiat, și din presupunerea unei compatibilități esențiale între agricultură și mediul înconjurător. În Italia, au existat mari neliniști legate de riscurile impuse de practici agricole intensive. Dimpotrivă, rolul agriculturii în zona rurală nu a devenit o problemă publică semnificativă.

Hart și Wilson (1998), comentând asupra unei alocații bugetare foarte scăzute la programul de agro-mediu al Regatului Unit, în comparație cu alte state membre, consideră acest lucru ca un indicator al unui etos productivist continuu între mulți factori de decizie în domeniul agro-mediului din Regatul Unit. Ca rezultat al lipsei de angajamente de a cheltui pentru programele de agro-mediu, Regatul Unit a fost criticat în mod repetat nu numai de organizațiile naționale de lobby, dar și de Comisie însăși. Totuși, deciziile recente luate de guvernul Regatului Unit au sporit în mod semnificativ bugetul de agro-mediu disponibil.

Lowe et.al (1999) susțin că, în prezent, PAC – în care plățile fermierilor reprezintă o normă – se potrivește acelor țări care consideră că PAC este esențialmente un mijloc de transfer de venit către zonele rurale, unde principalele probleme sunt declinul economic și abandonarea terenului. Se potrivește mai puțin acelor țări care consideră PAC în mod fundamental ca o disciplină a pieței sau a comerțului, și ale căror preocupări principale sunt intensificarea în agricultură, și care urmăresc o politică progresivă a mediului înconjurător.

Suedia, înainte și după aderare

Înainte de aderare, Suedia avea politici de agro-mediu aproape similare cu cele din UE. Deci, sunt posibile comparații naționale în scopul reliefării posibilelor avantaje și dezavantaje ale politicilor comune și ale politicilor naționale de agro-mediu. Totuși, dacă se accentuează asupra unei țări, acest lucru prejudiciază generalitatea concluziilor, care trebuie interpretate cu mare precauție.

În programul anterior de conservare a peisajului natural (denumit NOLA), unitatea de mediu a Comisiilor Administrative Județene (CAB) a avut contracte cu fermierii care dețin pământ cu valoare mare naturală și culturală, și au stabilit un plan de management adaptat, specific terenului lor. Fermierii sunt rugați, în prezent, să-și formuleze propria lor cerere, în timp ce înainte le trebuia doar contractul pe care l-au stabilit împreună cu CAB. Politica anterioară se axa doar pe zone cu valori biologice ridicate, în timp ce noul sistem este mai general.

Prezentul sistem de mediu al UE este criticat în Suedia pentru că este greu de administrat, atât de către autorități cât și de către fermieri. Conform unui studiu realizat de către Kumm, bazat pe interviuri cu 100 de fermieri selectați în mod aleatoriu, costurile de tranzacție implicate sunt de aprox. 10% din compensația reală. Ponderea costurilor de tranzacție este considerabil mai mare pentru fermele care primesc mai puțin sprijin decât pentru acelea care primesc mai mult sprijin. Mulți dintre fermierii intervievați care aveau acorduri de management al peisajului natural înainte de intrarea Suediei în UE, au simțit că programul de compensare oferit de PAC este mai complicat.

O analiză realizată de către Dahlstrom și Johansson în 3 municipalități din sud-estul Suediei, cu valori considerabile ale peisajului natural, dependente de pășunat, a indicat că doar două treimi din terenul clasificat ca având valoare ridicată, din punct de vedere al mediului, este acoperit de programele de susținere. Proporția echivalentă din cadrul sistemului anterior a fost substanțial mai ridicată (80 – 90%). Un motiv sugerat pentru acest lucru este că fermierii optează să nu participe deoarece ei consideră că sistemul prezent este prea dificil în ceea ce privește intrarea și ieșirea din el.

În unele părți ale Suediei (Gotland, spre exemplu), problema pășunilor abandonate a crescut în ultimii ani. Administrația locală atribuie acest lucru, cel puțin parțial, procedurilor de cerere complicate care îi împiedică pe fermierii mai bătrâni, cu teren valoros, să facă cerere de sprijin și inabilității administrației județene de a se angaja în politici proactive (Comisia Administrativă Județeană, Gotland, 2000).

Atât programele prezente cât și cele anterioare par a avea efecte limitate asupra mediului înconjurător pe termen scurt (Kumm și Drake, 1999). Majoritatea fermierilor își administrează pământul în același mod, sau aproape la fel, cum ar face în lipsa compensațiilor de mediu. Deci, programul de compensare implică faptul că mulți fermieri sunt plătiți pentru un serviciu pe care deja l-au produs.

Controlul programelor este extensiv, dar este focalizat asupra activității de monitorizare decât asupra unei evaluări mai amănunțite (costul total al administrării sprijinului pentru agro-mediu s-a ridicat în 1999 la aproape 200 mil. SEK; Comitetul Național al Agriculturii). S-a conturat o opinie comună în rândul specialiștilor în mediu din Suedia (incluzând autorități publice) , după care există o prea strictă verificare dacă a fost utilizată formula de cerere adecvată, și o excesivă înregistrare mecanică a indicatorilor. Mai mult, o dată stabilite și aprobate, regulile sunt prea inflexibile pentru a face față diferitelor situații neprevăzute. De exemplu, recent, fermierii au trebuit să fie amendați în timpul unui an cu condiții climatice neobișnuit de bune, când animalele nu au putut consuma întreaga recoltă record de iarbă, ei nereușind, în consecință, să îndeplinească cerințele de pășunat. Deoarece fermierii au făcut tot posibilul să satisfacă aceste cerințe, au existat multe nemulțumiri.

Puternicul accent pus pe control, pare a afecta de asemenea alegerea programelor. În faza inițială de implementare a Reglementării 2078/1992 în Suedia, s-a permis un grad mai mare de creativitate. Mai târziu, teama de eșec în implementarea sistemului, a împins Comitetul Național al Agriculturii în direcția unor reguli mai standardizate, cu accent pe proiecte simplu de administrat, și sarcini ușor de verificat.

Utilizare mai eficientă a resurselor?

Extinderea ariei de acțiune și eligibilității sprijinului pentru agro-mediu este posibil să sporească eficiența, prin creșterea beneficiilor legate de mediu ale resurselor aplicate. Începând cu argumentele generale, dacă proiectele sunt comparate între diferitele sectoare și diferiții furnizori, pe baza comparațiilor costurilor și beneficiilor, e posibilă redistribuirea către proiecte cu un raport mai mare cost – beneficiu. Noii agenți vor trebui să lase în urmă, în cadrul competiției, pe utilizatorii beneficiari ai fondurilor, și deci vor contribui cu noi idei și forme de activități. În consecință, este necesară o realocare, de la măsuri generale cu obligații relativ ușoare (și posibil beneficii limitate, legate de mediul înconjurător), la proiecte cu valoare mai mare.

Unele dintre beneficiile legate de mediu care sunt produse (sau conservate) de către agricultură, cum ar fi biodiverisitatea, pot fi de asemenea amenințate și în altă parte în cadrul societății. Chiar și conceptul de biodiversitate este dificil (Metrick și Wietzman, 1998). De aici, ar trebui utilizate criterii similare pentru biodiversitate la terenul agricol, păduri, ape, etc. Deoarece proiectele de mediu în agricultură nu sunt comparate în mod sistematic cu alte sectoare, relația între costuri și beneficii este probabil slabă.

Mai mult, multe îmbunătățiri ale mediului înconjurător realizate de metode orientate către agricultură (cum ar fi reducerea pierderilor de fertilizanți prin practicarea de culturi fixatoare de azot), ar putea fi, de asemenea, produse în afara sectorului (de exemplu prin terenuri umede), sau prin investiții în facilități de purificare a apei. Asemenea metode pot fi mai eficiente din punct de vedere al costului.

Modificările sugerate ale politicii de agro-mediu pot contribui, prin extinderea sprijinului către alți furnizori în afara fermierilor individuali, la un format mai eficient al contractului. Întreaga idee de a contracta bunuri de mediu de la fermieri este destul de nouă. Nevoia de a dezvolta forme mai eficiente de contract, luând în considerare asimetria informațiilor, este substanțială (Slangen, 1996). Preferința pentru descentralizare rezultă din nevoia de a face față asimetriilor de informații între agențiile de reglementare și firmele reglementate (Van den Bergh, 1996). Contractele între fermieri și societate ar putea fi aranjate prin intermediari, cum ar fi grupurile pentru mediu sau dezvoltare rurală. Asemenea grupuri pot poseda un avantaj legat de informații, având o mai bună cunoaștere locală a impactului asupra mediului al politicilor specifice și al costurilor de oportunitate. Mai mult, penalizările pentru deteriorări ale contractelor cu comunitatea locală sunt, probabil, mult mai mari decât cele pentru înșelarea unei birocrații centrale. Căutarea unui mod mai eficient de contract, ar fi facilitată dacă libertatea de acțiune ar fi mutată la nivel național.

O slăbiciune suplimentară a politicilor de agro-mediu prezente se leagă de aria beneficiilor de mediu. În timp ce unele probleme de agro-mediu cum ar fi compactarea solului, pot fi abordate la nivelul fermelor individuale, multe alte probleme de mediu legate de agricultură necesită participarea mai multor ferme, de exemplu reducerea fragmentării habitatului și menținerea rețelelor ecologice. Această separabilitate scăzută este datorată combinării bunurilor de producție și de mediu asigurate de fermieri. Aceasta este o caracteristică generală și importantă cu privire la peisajul natural și habitate.

Un alt punct se referă la natura “integrată” a politicii de agro-mediu. Bereks și Folke (1998) critică examinarea resurselor naturale ca și cum acestea ar fi separate și distincte. Skerratt et al. (2000) susțin, de asemenea, că abordarea curentă a agro-mediului este prea fărâmițată, și susțin că există nevoia clară de a plasa ferma la nivelul parohiei sau comunității, și de a implica grupările fermierilor. În prezent, componentele de agro-mediu ale PAC, sunt statice și rigide și nu sunt capabile să facă față diversității instituționale.

După Hagedorn et al. (2000) caracterul mixt al producției necesită o structură de administrare capabilă că coordoneze activitățile unui grup de proprietari de pământ, care participă la producerea unui bun comun: este adesea inadecvat să se orienteze susținerea de agro-mediu doar către persoane individuale. Mai multe studii au accentuat importanța cunoașterii locale și a dinamicii instituționale pentru managementul ecosistemului. Ostrom (1995) afirmă că, deoarece multe procese ecologice apar la scară mică, medie și mijlocie, aranjamentele instituționale care pot face față acestui nivel de complexitate, trebuie organizate la scări multiple și legate efectiv între ele.

Inițiativele de dezvoltare rurală și de agro-mediu adesea își au originea în indivizi care sunt puternic angajați într-o anumită cauză, cum ar fi restaurarea unui anumit teren umed sau o zonă naturală valoroasă. Gadgil et al.(2001) accentuează nevoia de a stabili sisteme flexibile de co-management, adică sisteme flexibile bazate pe comunitate de management de resurse, adaptate unor situații specifice, și sprijinite de /și lucrând în colaborare cu agenții guvernamentale relevante, instituții de învățământ și acolo unde este cazul, ONG-uri. Cooperativele pot reprezenta o soluție adecvată, deoarece utilizează cunoștiințele locale și se adaptează condițiilor locale (Hagedorn et al., 2000).

După opinia organizației World Wildlife Foundation, schimbarea structurală și numărul în scădere de fermieri, reprezintă o provocare considerabilă pentru conservarea biodiversității pe termen lung, în special într-o țară rar populată cum este Suedia. Deci există o mare nevoie de a testa soluțiile non-convenționale și furnizorii de avantaje de agro-mediu. Mai mult, ar trebui să fie posibil pentru Consiliile Administrative Districtuale să se angajeze în producerea de beneficii pentru mediul înconjurător. Regulile UE fac imposibilă angajarea Comisiilor Administrative Districtuale în politici pro-active, pentru a stimula cererile de sprijin ale acelor fermieri care posedă terenul cel mai valoros (habitate bogate din punct de vedere biologic sau vestigii culturale valoroase). Totuși, aplicând criteriile de mai sus la opțiune, s-ar putea concluziona că permiterea unei mai mari flexibilități cu privire la aria de acțiune și furnizorii eligibili de avantaje legate de mediu ar putea face mai complicat procesul de decizie, prin urmare crescând costurile de tranzacție. Costurile totale de implementare a schemelor sunt deja considerabile. În opinia lui Falconer și Whitby (1999), care au investigat costurile de tranzacție ale implementării în mai multe state membre, costurile globale ale programelor (schemelor, aranjamentelor) de agro-mediu sunt în mod semnificativ subestimate, dacă ele sunt considerate a fi egale doar cu costurile compensării. Alte costuri, în mod obișnuit, reprezintă încă 20-30%, dar acestea pot reprezenta și 100%. Costurile crescute ar putea fi compensate printr-o ajustabilitate crescută a diferitelor cheltuieli neprevăzute. Totuși, integrarea măsurilor de agro-mediu cu politica de mediu înconjurător în alte sectoare ale economiei, poate complica integrarea acesteia în cadrul politicii agricole, adică integrarea politicii pe diferitele componente ale PAC.

Complicații suplimentare pot fi legate de drepturile de proprietate și “sfârșitul problemei contractului” (Whitby, 2000). Aici este vorba și de nevoia continuității. Programele prezente durează 5 ani, adesea din motive foarte bune. Recontractarea cu fermierii într-o piață nesigură sau în cadrul unei politici nesigure privind mediul înconjurător, poate determina costuri și probleme suplimentare. Totuși, non-fermierii pot întâmpina dificultăți în contractarea pe asemenea termene lungi, deoarece este posibil să le lipsească contracte funciare sigure.

În final, există în prezent un grad foarte mic de subsidiaritate în implementarea politicilor de agro-mediu, iar regulile nu sunt flexibile. Există un pericol evident în faptul că – în ciuda colectării extensive a diferiților indicatori și a strângerii ambițioase de informații – problemele cele mai fundamentale – și anume dacă sprijinul are, într-adevăr, efectele scontate, și dacă avantajele se află în acord cu dorința societății de a plăti pentru aceste avantaje – rămân fără răspuns. Dacă se permite statelor membre să opteze pentru o evaluare pe termen lung – mai degrabă preferabil în termenii analizei cost – beneficiu decât monitorizarea pe termen scurt – sau să hotărască asupra balanței între cele 2 elemente (monitorizare și evaluare) singure, acest fapt ar trebui să sporească eficiența.

Efecte colaterale sau eficiența coordonării politice

Capitolele anterioare au încercat să discute problema competiției în cadrul subvențiilor de mediu și impactul subvenționării inegale asupra funcționării pieței comune. Opțiunea prezentată aici implică faptul că prezentele rate ale subvențiilor de agro-mediu sunt neschimbate: propunerea permite doar o marjă de acțiune și perspectivă mai largă. Mai mult, majoritatea subvențiilor de mediu sunt plătite pentru pământ sau animale rumegătoare, adică resurse care sunt imobile în cadrul țărilor. Deci nu ar exista posibilități deosebite ca statele membre să intre în concurență pentru subvenții de agro-mediu.

A doua problemă, a subvenționării inegale, este potențial mai serioasă. Ceea ce face ca problema să fie complicată este faptul că multe dintre avantajele legate de mediu ale agriculturii sunt legate de producția agricolă, ceea ce reprezintă o distorsionare potențială a competiției din piața comună. Susținerea producției non-competitive de dragul biodiversității sau a peisajului natural, va afecta în mod inevitabil producția și deci va avea un impact asupra competiției.

Opțiunea poate implica că nu ne putem aștepta ca eterogenitatea sprijinului de agro-mediu, care este deja considerabilă, să crească și mai mult. Ostenburg (2000) demonstrează că o variație substanțială se poate observa chiar în cadrul aceluiași stat membru (în acest caz Germania). Cu mai puțin control la implementare, poate exista pericolul ca mai mulți bani să fie plătiți pentru proiecte cu valoare îndoielnică privind mediul înconjurător, sau ca aceste proiecte să fie plătite chiar dacă nu rezultă niște avantaje suplimentare.

Trebuie remarcat, totuși, că majoritatea programelor de mediu incluse în Reglementarea 2078/92 au drept obiectiv, extensificarea producției, contribuind astfel mai puțin la sporirea producției decât sprijinul anterior. Promovarea unei producții prietenoase, din punctul de vedere al mediului înconjurător, ar avea drept rezultat în majoritatea cazurilor o intensitate mai scăzută și deci o producție mai scăzută. Evaluarea experiențelor cu Reglementare 2078/92 în Germania indică faptul că participarea la programe de agro-mediu a fost mare în regiunile cu condiții naturale relativ deficitare. Mai mult, analiza costurilor agricole a indicat faptul că fermele care au participat la programele Reglementării 2078/92 au diminuat intensitatea utilizării terenului și producția, începând de la un nivel comparativ scăzut. Pe suprafețele utilizate în mod intensiv, asemenea programe au avut doar efecte limitate, în timp ce în regiunile defavorizate ele au contribuit la menținerea unei utilizări extensive a terenului.

Deci, nu este foarte probabil ca niște politici mai subsidiarizate în acest domeniu să aibă drept rezultat o susținere mai legată de producție în comparație cu condițiile prezente. Mai mult, s-ar putea susține că PAC conține un număr de alte instrumente care, într-un anumit sens, distorsionează competiția, cum ar fi ajutoarele LFA (arealele cele mai defavorizate). Susținerea agriculturii în regiunile defavorizate reprezintă o deviere de la principiul avantajului comparativ, ca normă pentru alocarea resurselor. Acele instrumente sunt acolo pentru aceleași motiv ca și susținerea legată de mediu, și anume deoarece preferințele politice pentru o dezvoltare economică regională și durabilă joacă un rol mai mare decât accentul pus doar pe eficiența economică a producției de mărfuri. În consecință, problema a fost și este în continuare cum să se asigure un echilibru între funcționarea pieței interne și conservarea mediului înconjurător.

Cu toate acestea, în situația unei politici mai orientate către național, ar fi esențial ca Comisia UE sau Curtea de Justiție să poată fi capabile să supravegheze și să aplice asistența națională care este direcționată spre obiective legate de mediul înconjurător, pentru a evita sau minimiza distorsiunea competiției, în timp ce se promovează obiectivele reale ale mediului înconjurător. Kjedahl susține că rolul Curții de Justiție, ca ultim resort pentru aplicarea respectării tratatelor, ar putea deveni mai pronunțat dacă în viitor s-ar aplica o gamă mai largă de politici naționale.

Plăți directe / Modulare: descriere

Într-un capitol anterior, s-a menționat că s-ar putea face un transfer de competențe înapoi de la instituțiile UE către cele naționale în termenii puterii de luare a deciziei, finanțării sau implementării, sau o combinație a tuturor acestor aspecte. O discuție asupra transferului de competență pentru plățile directe către statele membre atinge toate aspectele. Așa cum s-a subliniat mai înainte, nu există un motiv absolut obligatoriu pentru urmărirea în comun a unui obiectiv al măsurilor de menținere a veniturilor. În prezent, există o anume posibilitate de luare a deciziilor și implementare la nivel național, deoarece reformele din 1992 au deschis oportunitatea aplicării diferențiate a plăților directe în statele membre.

Totuși, nivelul global al plăților directe este decis la nivelul UE, iar finanțarea este pe deplin centralizată. Se pot preconiza un număr de opțiuni posibile (și variații ale acestora) pentru descentralizarea plăților directe:

statelor membre li se va permite să aibă mai mult de spus sau chiar să aibă o libertate deplină de acțiune în aplicarea și utilizarea plăților directe (modulare), dar finanțarea rămâne comună;

statele membre au o libertate mai puternică / deplină de acțiune în aplicarea / utilizarea plăților directe, dar plățile sunt cofinanțate;

nivelul plăților directe este pe deplin supus deciziei naționale. Acestea ar putea fi finanțate național ori în parte (co-finanțare) sau în total.

Fiecare din aceste alternative poate să conducă la rezultate diferite, în termenii stimulentelor pentru actorii implicați (guvern, fermieri, diferite grupuri de interese, etc.) și pentru modul în care vor fi alocate resursele, și astfel, în final, pentru eficiență și distribuție. Luarea în considerare a tuturor acestor implicații ar reprezenta o sarcină dificilă, trebuind selectate și simplificate.

În următoarea secțiune, se discută, prin urmare, prima alternativă, care este destul de directă: modularea. Se face acest lucru pentru simplificarea analizei și, în același timp, este de recunoscut că pentru a profita cât mai mult de avantajele descentralizării, este necesar să fie inclus și aspectul finanțării plăților directe. Se încearcă a se dovedi că modularea ar putea conduce la o eficiență și responsabilitate îmbunătățită, chiar dacă finanțarea rămâne centralizată.

Modularea extinsă: descrierea opțiunii

Reglementarea orizontală privind Dezvoltarea Rurală (CE 1259/99) permite statelor membre să aplice modularea pe bază discreționară. Există trei baze alternative permise pentru modularea pe exploatații: forța de muncă, prosperitatea globală (venitul fermei), sau volumul total al ajutorului. În condițiile reglementării, până la 20% din plățile directe pot fi modulate. Fondurile făcute disponibile din modularea ajutorului rămân la dispoziție pentru statele membre sub forma ajutorului comunitar suplimentar, spre a fi folosit pentru cele patru măsuri însoțitoare ale PAC: pensionarea timpurie, plățile compensatorii (zonele defavorizate sau domeniile supuse constrângerilor de mediu), împădurirea și agro-mediul. Statele membre pot suplimenta aceste fonduri, dar nu există cerințe de cofinanțare.

Să presupunem că statelor membre li se dă o mare libertate în utilizarea “plicului” total național (total buget) al plăților directe în deplină conformitate cu obiectivele / criteriile naționale. Modularea nu s-ar limita, astfel, la 20% cât este în prezent, ci s-ar extinde la 100% din plicul național. Statelor membre li se va da libertate deplină atâta timp cât promovează obiectivele agricole și rurale (dezvoltare economică, conservarea sau îmbunătățirea calității mediului, etc.). În timp ce doar fermierii sunt eligibili în condițiile regulilor prezente, și alți indivizi / grupuri ar putea deveni eligibili, atâta timp cât activitățile lor contribuie la aceste obiective. De exemplu, statele membre ar putea fi libere să aplice o definiție mai largă a “dezvoltării rurale” decât cea tradițională, care este mai mult sau mai puțin legată de producția de alimente. Ei ar fi de asemenea liberi să decidă asupra criteriilor pe baza cărora se acordă ajutorul. Totuși, în această opțiune, nu va exista o schimbare în cadrul finanțării, care va rămâne comună.

În termeni de luare a deciziei, modularea ar putea însemna următorul lucru: susținerea prețurilor nu este afectată și rămâne centralizată. Decizia privind mărimea totală a plăților directe, plicul fiecărei țări, rămâne de asemenea o chestiune care este decisă la nivel UE (de către Consiliu). Statele membre pot decide cum plicul național este alocat pentru diferitele utilizări interne. Comisia va fi responsabilă cu monitorizarea politicilor statelor membre, și în special cu evaluarea compatibilității cu regulile care guvernează piața internă, același rol pe care îl are astăzi cu privire la fondurile structurale. Nerespectând regulile comunitare, statele ar putea fi aduse în fața Curții Europene de Justiție. Comisia și Curtea de Justiție ar avea aceleași reguli pe care le au în monitorizarea competiției în alte sectoare ale economiei.

Plățile directe și finanțarea complet subsidiarizate

S-a menționat mai înainte că cu cât sunt mai cuprinzătoare deciziile privitoare la modul de descentralizare a plicului pentru plățile directe, cu atât politicile vor deveni mai eficiente, echitabile și responsabile. Opțiunea cea mai radicală pentru descentralizare ar fi ca statele membre să fie în întregime libere să decidă asupra nivelului plăților directe, și că, în același timp, aceste plăți vor fi în întregime finanțate de către statele membre. Așa cum s-a menționat mai înainte, această libertate ar trebui să rămână în parametrii unui cadru stabilit de comun acord, pentru a evita distorsiunea competiției, de exemplu, că plățile totale nu depășesc nivelul prezent.

Cu cât preferințele diferă mai mult între statele membre, cu atât ar trebui urmate mai multe politici diferite, și astfel cu atât descentralizarea ar spori mai mult bunăstarea în acest cadru. În cazul modulării discutate mai înainte, s-a presupus că statele membre sunt libere să utilizeze plicul pentru plățile directe pentru cheltuieli (în afara celor care îi compensează pe fermieri), care au drept scop promovarea dezvoltării rurale. Dar când statelor membre li se dă libertate să decidă, de asemenea, asupra mărimii plicului, ele pot face anumite redirecționări de cheltuieli („expenditure trade-offs”) între sectoarele agricol / rural și toate celelalte sectoare ale economiei. Dacă obiectivele naționale globale ar putea fi atinse printr-o redirecționare a cheltuielilor din agricultură în favoarea altor sectoare, statele membre ar putea fi libere să facă acest lucru. Țările individuale ar putea să-și aloce resursele în așa mod încât beneficiul marginal social să fie egalizat între toate utilizările posibile ale resurselor. Atâta timp cât preferințele diferă la început între țări, bunăstarea se va îmbunătăți. Mai mult, deoarece statele membre decid asupra nivelului cheltuielilor, iar cheltuielile sunt finanțate la nivel intern, țările vor avea libertatea suplimentară de a reduce impozitele.

Dacă regulile s-ar schimba în acest mod, jocul negocierii s-ar schimba în mod marcant. Sprijinul acordat agriculturii va fi scrutinizat de către grupurile de interes ale non-fermierilor, care vor dori să beneficieze de o parte din resursele disponibile. Deși nimic nu poate fi considerat de la sine înțeles, este posibil ca acest proces să conducă la altă alocare de resurse în multe țări, în comparație cu situația de astăzi. Faptul că fermierii se opun descentralizării, sugerează că ei suspectează că prezentele cheltuieli naționale la nivel UE nu reflectă în întregime prioritățile naționale globale.

O opțiune cu efecte mai puțin îndepărtate va fi aceea de a permite statelor membre să decidă nivelul sumelor disponibile de cheltuit (până la plafonul definit de către plicul național), în timp ce finanțarea nu va fi în întregime internă, ci va fi vorba de cofinanțare. Acest caz este asemănător cu cel al fondurilor structurale prezente, care sunt cofinanțate (în general, 50% – 50%). Există un plafon pentru finanțarea UE, iar statele membre pot alege nivelul cheltuielilor (între zero și 100%). În practică, toate țările, cu excepția Suediei, folosesc resursele financiare până la plafon. Consecințele acestei opțiuni vor semăna cu cele ale opțiunilor cu răsunet mai larg. Stimulentul de a schimba prioritățile va fi, totuși, oarecum mai slab. Se pare că statele membre vor asigura plăți mai directe în comparație cu cazul unei finanțări interne complete, deoarece acestea vor fi asumate nu numai de către contribuabili interni ci și de restul Comunității. Fluxul de resurse din UE va întări folosirea plăților directe, comparativ cu alte utilizări ale acestor fonduri. Dar cerințele cofinanțării din partea statelor membre implică, totuși, anumite considerații privitoare la bugetul intern / fiscalitate, care se vor izbi de decizia respectivă.

Opțiunea modulării extinse: evaluare

Modularea face să crească în mod potențial bunăstarea dacă:

1) diferă preferințele între țări, și / sau

2) statele membre pot fi mai eficiente în utilizarea resurselor, precum și

3) competiția nu va fi tulburată.

Dacă alocarea resurselor se va îmbunătăți într-adevăr, prin distribuirea deciziilor privind plățile directe, va depinde, desigur, de ceea ce vor face în realitate țările cu libertatea de modulare, iar acest lucru nu poate fi cunoscut cu siguranță.

Pozițiile țărilor în negocierile UE dau o indicație asupra preferințelor reale ale acestora, și este foarte clar că statele membre au diferite poziții de negociere într-un număr de probleme ale PAC. De exemplu, în cadrul negocierilor Agendei 2000, Regatul Unit nu a prea fost de acord cu ideea că modularea ar trebui folosită într-un asemenea mod încât plățile compensatorii către marii producători să fie folosite în favoarea micilor producători, în timp ce Franța a fost în favoarea unei asemenea măsuri. Franța, întotdeauna, a susținut ideea că plățile directe trebuie direcționate spre ocuparea forței de muncă și mediul înconjurător, în timp ce Regatul Unit nu a fost în favoarea acestui lucru. Au existat de asemenea poziții diferite în ceea ce privește propunerea de a aplica principiul degresivității, adică o reducere treptată, în timp, a plăților directe. Principalul motiv pentru posibila îmbunătățire a eficienței rezultă din deficiențele utilizării plăților directe în prezent, a căror rațiune a fost greșit definită chiar de la început, în 1992. Critica prezentului sistem al plăților compensatorii a fost extinsă și nu este posibil (și poate nici necesar) să fie prezentată în detaliu. Este dificil de justificat, în special, ratele fixe permanente de compensare pentru o modificare a politicii, o dată pentru totdeauna, iar Bukwell et.al (1997) a lansat ideea că aceste plăți ar trebui transformate în asistență care privește spre viitor (și tranzitorie). Falconer și Ward (1999) identifică trei rațiuni centrale pentru modulare: prima, accelerarea restructurării în agricultură și facilitarea mișcării către un sector eficient care este mai bine plasat în competiția pe piața internațională; a doua, îmbunătățirea distribuției susținerii în agricultură; a treia, extragerea unui beneficiu („dividend”) rural din cheltuielile PAC.

Oficiul Național de Audit al Suediei a realizat o evaluare extensivă a plăților pe teren arabil, și a ajuns la concluzia că acestea nu au contribuit la creșterea productivității, ci mai curând a redus creșterea acesteia în cadrul producției de cereale și oleaginoase. Acest rezultat este direct contrar ambiției de îmbunătățire a competitivității sectorului agricol. Veniturile familiilor de agricultori au fost afectate în relativ mică măsură. Fermierii care deja aveau veniturile cele mai mari au primit cea mai mare parte a plăților pe teren arabil. Mai mult, datorită relației slabe între modificările prețurilor la producător și a celor la consumator, impactul prețurilor mai scăzute ale cerealelor asupra consumatorilor a fost neglijabil.

Există o nevoie substanțială pentru politici de dezvoltare rurală. Progresul tehnologic, piața unică și globalizarea vor continua să exercite o presiune asupra activităților tradiționale ale regiunilor defavorizate, în special în termeni de industrii prelucrătoare și servicii. Mai mult, presiunile fiscale sunt foarte mari la nivelul finanțării centrale a sectorului public, care acum joacă un rol crucial în menținerea vieții economice a regiunilor rurale (Thompson, 1997).

Politicile de dezvoltare rurală existente în prezent sunt prea înguste. Numai articolul 31 din cadrul Reglementării de Dezvoltare Rurală 1259/99 este (în parte) dedicat unor măsuri de dezvoltare rurală definite în mod mai exact. În general, decât să încerce să contracareze acele procese care în mod istoric au contribuit la golirea spațiului rural – și anume scăderea ocupării în agricultură – politicile de dezvoltare rurală ar trebui să se concentreze asupra promovării competitivității regiunilor rurale, prin sporirea avantajelor lor și caracteristicilor lor unice (economic, sociale și de mediu), contracarând în același timp dezavantajele lor.

Modularea extinsă: va obstrucționa aceasta competiția?

Dacă modularea ar fi să conducă la o aplicare diferită a plăților directe în diferite țări, ar putea conduce ea la distorsionarea competiției? Trebuie să reamintim că, în opțiunea discutată, decizia privind mărimea „plicului național” este luată la nivel UE. În această privință, nu vor exista schimbări în comparația cu momentul prezent. „Plicurile naționale” vor reprezenta un plafon pentru susținerea sectorului agricol în țări individuale, care nu poate fi depășit. Statele membre vor decide doar cum este utilizat plicul respectiv. Văzute dintr-o perspectivă macro, condițiile de competitivitate nu vor fi afectate, prin urmare. O cursă “spre vârf” în cadrul subvențiilor pe unitate de teren arabil / animal este împiedicată prin construirea opțiunii. Mai mult, imobilitatea pământului și a producției zootehnice bazate pe pământ face ca însăși ideea din spatele unei asemenea curse să fie fără sens.

Dar oare faptul că statele membre ar putea aloca plicurile lor naționale în diferite moduri, ar putea distorsiona competiția? Când s-au discutat impozitele privind agro-mediul și subvențiile, și nevoia de un „teren de joc” cât mai plan, s-a susținut că costurile de mediu constituie doar o parte a costurilor totale și că acestea din urmă determină competitivitatea. În cazul plăților directe, problema este, oarecum, mai complicată, deoarece ele sunt mari în comparație cu veniturile totale din agricultură. Dacă plățile compensatorii ar putea fi pe deplin decuplate, nu ar apărea distorsiunea competiției. Totuși, nu așa stau lucrurile, așa cum au confirmat numeroase studii (Guzmard et al., 1996; Lansink și Peerlings, 1996; Moro și Sckokai, 1998), chiar dacă impactul asupra producției este mai scăzut în cazul susținerii prețurilor.

Totuși, atâta timp cât statele membre nu introduc scheme de susținere care să fie mai legate de producție decât de plățile pe suprafață prezente, nu ar trebui să apară probleme insurmontabile. Să presupunem că o țară A utilizează cea mai mare parte a „plicului” să plătească plăți compensatorii fermierilor, în timp ce țara B decide să aloce majoritatea resurselor pentru dezvoltarea rurală. Ar constitui acest lucru o problemă din perspectiva competiției? Ar putea reprezenta o “problemă” pentru fermierul din țara B (din moment ce el ar primi o plată mai mică), dar nu și pentru țara B ca întreg, deoarece alocarea prezentă a resurselor ar reflecta mai pe deplin preferințele naționale. Și nu ar pune în mod necesar o problemă pentru țara A, atâta timp cât alocarea din țara B nu contribuie la sporirea producției acesteia. Politicile care susțin activitățile rurale sunt în mod discutabil, mai puțin legate de producția agricolă decât plățile directe.

Mai mult, o subvenționare inegală este probabil mai puțin problematică decât poate părea la prima vedere. Justificarea majoră a preocupărilor privind impactul unei subvenționări inegale este faptul că diferențele de profitabilitate tind să impulsioneze realocarea resurselor. Totuși, terenul agricol, factorul de producție primar în agricultură, nu este mobil. Mai mult, dacă terenul cel mai probabil de scos din circuitul productiv, primește susținere peisagistică sau altă formă de susținere legată de mediul înconjurător, realocarea producției bazată pe pământ ar fi limitată. Într-un asemenea caz, impactul principal al subvenționării inegale va avea tendința să apară sub forma diferențelor de valoare a terenului. În practică, opțiunea discutată s-ar lovi de o serie de dificultăți. Dacă statele membre ar trebui să-și modifice alocarea resurselor în comparație cu situația prezentă, condițiile pentru diferite produse agricole se pot schimba chiar dacă volumul total al susținerii ar rămâne neschimbat. S-ar putea dovedi dificil să se elaboreze reguli comune care sunt legate de preocuparea țărilor privind faptul că piețele pentru produsele individuale pot deveni (mai) distorsionate. Regulile pentru evitarea distorsiunii competiției trebuie să fie foarte detaliate. Desigur, faptul că susținerea directă a venitului fermierilor este foarte mare în comparație cu producția fermei contribuie la asemenea complicații.

Aceste probleme ar trebui să fie analizate și discutate în amănunțime, dacă statelor membre li s-ar da mai multă libertate de a utiliza „plicurile”, conform propriilor lor criterii. Dar, în concepția noastră, nu există vreun motiv clar de ce funcția de monitorizare a Comisiei ar trebui să fie mai puțin eficace în acest domeniu decât este pentru partea de non-agricultură a economiei, deși apare a exista o reținere din partea a cel puțin unor state membre, de a furniza date privind ajutorul de stat pentru Comisia agriculturii.

Modularea și plățile de agro-mediu: echitate

Redistribuirea între țări nu va fi afectată de opțiunile discutate mai sus deoarece alocarea fondurilor UE între statele membre nu se va modifica. Examinând efectele distribuționale ale opțiunii de agro-mediu, regulile prezente încurajează fermierii mai mari, cu mai mult spirit antreprenorial, să facă cerere. Aceiași fermieri au capacități adecvate și au costuri de tranzacție în mod proporțional mai scăzute. Fermierii mai vârstnici sunt adesea descurajați de complexitatea regulilor. Permițându-se intermedierea de către ONG – urile de mediu, care pot aborda pe micii fermieri, s-ar putea obține o realocare pentru grupurile cu venituri scăzute.

Distribuția plăților directe în funcție de mărimea fermei este foarte inegală în prezent. Unele mari ferme comerciale, în special în marile regiuni producătoare de cereale din estul Angliei, au primit un nivel înalt de plăți compensatorii. Tabelul 6.1 de mai jos prezintă datele în cazul Suediei. Așa cum este evident, aproximativ 5% din primitori primesc o treime din sprijin, iar 20% primesc două treimi. Fermele cele mai mari, care reprezintă 2%, primesc 18% din plăți. Deci, există o arie de acțiune mare pentru a crește echitatea în redistribuirea veniturilor, în cazul în care statele membre doresc acest lucru.

Tabelul 6.1. Distribuția plăților directe în funcție de mărimea fermei, Suedia, 1996

Modularea extinsă și plățile de agro-mediu: responsabilitate și economie politică

În capitolul anterior s-a discutat dacă aranjamentele instituționale prezente, referitoare la PAC creează o conjunctură favorabilă fermierilor. Deși părerile sunt oarecum împărțite, afirmația că fermierii, ca grup de presiune, sunt întăriți prin luarea deciziilor UE în mod centralizat, este probabil bine întemeiată. Responsabilitatea limitată a PAC (de exemplu, lipsa de claritate în ceea ce privește cine este responsabil de decizie) și opacitatea și complexitatea procesului de luare a deciziilor de către aceasta, este posibil să avantajeze pe cei care sunt capabili să investească în strângerea de informații, de exemplu grupări de presiune organizate.

Prin creșterea responsabilității, această părtinire ar trebui să diminueze presiunea. Este clar că “regulile jocului” pentru grupurile de interes s-ar schimba dacă guvernele ar fi cele care decid în privința alocării plăților. Dacă alte grupuri de interes sunt introduse în joc și devin competitori pentru aceleași resurse, ele pot contrabalansa activitățile fermierilor de căutare a unui avantaj (rente), cel puțin într-o oarecare măsură. Pe baza teoriei grupului de presiune, s-ar putea argumenta că ONG – urile de mediu și grupările rurale s-ar întări. Costurile activităților de lobby sunt, probabil, mai scăzute la nivel național. Deci, grupările cu resurse limitate s-ar putea să-și permită mai mult activități de lobby. Mai mult, existența unor fonduri potențial accesibile, ar putea crea un stimulent pentru grupările non – organizate pentru ca acestea să se organizeze și să investească în lobby pentru redistribuire.

E posibil, totuși, ca influența grupurilor de presiune să depindă și de cadrul instituțional și pot, deci, să difere între țări. O problemă importantă este dacă există o stabilire a priorităților de agro-mediu, generată în mod local, sau o stabilire la nivel național, cu reinterpretare la nivel local, în ceea ce privește cine este consultat și la ce nivel în procesul de luare a deciziilor. Într-un număr de țări, ministerele și agențiile mediului înconjurător sunt prea slabe, din punct de vedere politic, pentru a se implica în mod semnificativ în relația cu ministerul agriculturii. O excepție este Danemarca, unde un minister al mediului și energiei foarte puternic, joacă un rol semnificativ. În Italia, problemele mediului legate de agricultură, pot constitui o preocupare a unui număr de 5 miniștrii, ceea ce face ca o intervenție coordonată să fie dificilă, și favorizează o perspectivă mult mai unificată a intereselor agricole (Lowe et al., 1999).

În opinia lui Lowe, puterea relativă a lobby – ului agricol și de mediu diferă între statele membre. Lobby – ul de mediu este slab dezvoltat în Portugalia. Danemarca iese în evidență în ceea ce privește un lobby al mediului înconjurător, bine organizat și eficient, fiind singura țară din cele 4 țări analizate de autori, în care grupările de mediu voluntare acționează ca parteneri efectivi împreună cu agențiile statului în dezvoltarea politicilor și programelor de agro-mediu. În alte țări (cu excepția unor regiuni din nordul Italiei), există tendința ca grupările de mediu să fie marginalizate de către lobby-ul agriculturii. Whitby (1996) arată că, în decursul istoriei, organizațiile agricole au lucrat în strânsă colaborare cu guvernul, în elaborarea politicii agricole. Totuși, de la începutul anilor 1990, când impactul negativ al agriculturii asupra mediului a devenit în mod ferm parte a agendei politice, ONG – urile de mediu au jucat un rol de influență din ce în ce mai mare în luarea deciziilor în agricultură.

Politicile de mediu din Suedia, înainte de aderarea la UE, au arătat că poziția fermierilor era relativ slabă în fața autorităților. Contractele de agro-mediu erau puternic individualizate, iar diferențele între regiuni erau un lucru obișnuit. Deci, forma contractelor ar putea să se pună mai ușor de acord cu preferințele de mediu. Reacțiile grupurilor de interes la decizia Agendei 2000, de a introduce modularea sunt revelatorii. În Regatul Unit, decizia a fost bine întâmpinată de către organizațiile rurale. Consiliul pentru Protecția Angliei Rurale a numit anunțul “vești grozave”. Totuși, grupările agricole și-au exprimat dezamăgirea față de ceea ce unii au considerat ca un impozit impus fermierilor (Falconer și Ward, 2000).

Opțiunile de subsidiaritate și comerțul internațional

Ar putea descentralizarea unor elemente din PAC să creeze probleme în cadrul negocierilor comerciale, și astfel să constituie un argument împotriva subsidiarității? Așa cum s-a menționat mai sus, componentele politicii comerciale a PAC nu pot fi supuse descentralizării. Tarifele, cotele și subvențiile la export trebuie centralizate. Deci, în acest domeniu, nu ar trebui să apară probleme. Totuși, există reguli / angajamente OMC privind agricultura, care merg dincolo de regulile privind accesul pe piață sau subvențiile la export, care pot complica lucrurile.

Elementele angajamentelor GATT sunt legate de reducerea sprijinului intern și de acceptarea diferitelor tipuri de sprijin (caseta verde și caseta albastră, etc.). Din moment ce, de exemplu, măsurile casetei verzi sunt excluse din angajamentul de reducere a sprijinului, problema dacă un anumit tip de sprijin poate fi considerat ca o măsură din caseta verde s-ar putea dovedi destul de discutabilă. Negocierile de comerț internațional privitoare la politicile subsidiarizate ar deveni mai complicate. Examinând mai îndeaproape opțiunile avansate în acest capitol, complicația n-ar fi atât de substanțială în cazul reglementărilor de agro-mediu. Lărgind aria de acțiune și regulile de eligibilitate, este posibil să crească valoarea mediului pentru fondurile de susținere, făcând astfel ca plățile să fie „mai verzi” decât este cazul în prezent. Mai mult, Comisia și-ar reține un rol de monitorizare, după cum se va arăta în continuare. Deci, situația nu ar fi cu mult diferită față de momentul prezent.

Pe de altă parte, propunerea de modulare ar ridica mai multe probleme (ar trebui observat că această problemă e deja prezentă în modularea existentă). Plățile de compensare în forma lor prezentă nu pot fi calificate drept măsuri ale casetei verzi, așa cum demonstrează convingător Guymard et al.(1999). Dacă, totuși, o pondere mare a plăților ar fi modulată și transferată, să spunem asistenței de dezvoltare generală, disponibile pentru toate tipurile de activități din zonele rurale, atunci acele fonduri modulate s-ar califica cu siguranță ca susținere nedistorsionară și ar putea astfel să fie scutită de cererile de reducere. Dacă diferitele state membre ar cere grade diferite de modulare și utilizări diferite ale fondurilor modulate, așa cum este posibil, negocierile legate de statusul compensării pot deveni foarte complicate.

Comisia ar putea negocia atunci cu partenerii comerciali despre agricultură, dacă politicile sunt descentralizate. Acest lucru depinde în mare parte de ce elemente ale politicilor ar fi subsidiarizate. Dar Comisia și-ar reține un rol de monitorizare și evaluare și atâta timp cât acest rol ar putea fi credibil, negocierile cu partenerii UE n-ar trebui să reprezinte o problemă. Totuși, considerând că agricultura este atât de mult subvenționată, aceasta este în mod potențial o problemă dificilă care trebuie considerată cu multă atenție.

7. EXTINDEREA UE ȘI SUBSIDIARITATEA

7.1. Subsidiaritatea și extinderile anterioare ale UE

Politicile comunității și puterile Comisiei în comparație cu cele ale țărilor membre luate individual – de exemplu problemele legate de subsidiaritate – apar întotdeauna în timpul extinderilor UE. Acest lucru apare de la sine atunci când instituțiile naționale din noile state membre trebuie să-și adapteze activitățile la cerințele aquis – ului comunitar. Adesea, se profită de prilej și se extind aranjamentele „comune” pentru a include caracteristici speciale noilor state membre. De obicei, asemenea aranjamente pot fi considerate temporare de către o parte sau alta, și pot necesita o reînnoire periodică. Această secțiune a studiului identifică principalele evoluții ale politicilor agricole din Comunitatea Europeană / Uniunea Europeană, pe măsură ce aceasta a inclus din ce în ce mai multe țări începând cu anii 70.

În 1973, Regatul Unit, Irlanda și Danemarca s-au alipit la Comunitatea celor șase, realizând prima și indiscutabil cea mai semnificativă extindere, datorită mărimii mari și în general a atitudinii pro comerț liber a acestor țări. În calitate de importator major de alimente, cu legături comerciale îndelungate de-a lungul istoriei cu fostul imperiu britanic, Regatul Unit a venit cu o serie de probleme la negocierile în vederea aderării. Unele din aceste probleme au fost rezolvate prin aranjamente specifice acelei țări și nu supuse luării deciziei la nivel național. De exemplu, (domeniul exclusiv al Comisiei ca negociator comercial) au salvagardat importurile tradiționale ale Regatului Unit din Noua Zeelandă și nu numai de foste colonii. Sectorul cărnii de vită (având o importanță majoră pentru Irlanda ca și pentru Regatul Unit) a fost introdus, prin crearea unei a doua componente diferite de organizarea pieței „comune” pentru acel produs.

Aderarea Greciei în 1981 a necesitat crearea (înainte de intrarea Greciei în Uniune) a unei organizații de piață comună pentru carnea de oaie și de capră, pentru care nu existase înainte un regim al produselor PAC. La fel ca în cazul cărnii de vită, nevoia de a adapta diferitele sisteme de sprijin britanice și franceze în acest sector a avut drept rezultat un regim cu două opțiuni, cu “plăți diferențiale”, prime variabile în Regatul Unit și sprijin de piață + plăți pe cap de animal în Franța și Grecia. În următorii ani, ambele regimuri privind carnea roșie s-au orientat către a doua formă mai sus menționată, în linie cu formatul produsului PAC standard.

În 1986, Spania și Portugalia s-au alăturat Comunității celor Zece, cu lungi perioade de tranziție. Din nou, problemele comerțului cu terțe țări (de exemplu importuri de porumb din SUA) au trebuit rezolvate, cu ajutorul puterilor și măsurilor la nivelul Comunității. Intrarea acestor două state “mediteraneene” importante a accelerat reforma politicii structurale. Programul Mediteranean Integrat (PMI) precum și alte măsuri au încurajat statele membre relevante (Franța, Italia, Grecia, Spania, Portugalia) să pregătească propuneri pentru aprobarea Comisiei, și au pregătit calea pentru abordarea unei programări care a devenit normă în întreaga UE în anii 1990.

Aderările cele mai recente ale Suediei, Finlandei și Austriei, în 1995, au avut loc în condiții destul de diferite față de extinderile anterioare. Realizarea Pieței Unice a UE – 12 la sfârșitul anului 1992, a însemnat, practic, abolirea controalelor la frontieră și deci, impunerea, în sfârșit, a unor prețuri de susținere comune pentru produsele agricole. Astfel nu a mai fost deloc sau aproape deloc posibil să fie aplicate măsuri legate de preț, cum ar fi „ratele verzi” și plățile diferențiale (compensatorii), sau să existe obiecții evidente la ratele speciale ale plăților pe suprafață și pe cap de animal, în cele trei noi state membre.

Deși Suedia a pus probleme mai mici de ajustare economică decât celelalte două țări, datorită propriilor sale reforme de politică internă la începutul anilor 1990, anumite tipuri de reglementări (de exemplu, cotele la lapte) au trebuit să fie reintroduse la adoptarea PAC. Austria, și în special Finlanda, au avut prețuri mai mari și alte forme de sprijin, și astfel, au avut de întâmpinat mai multe dificultăți de ajustare; pentru ambele țări s-a convenit un sistem de ajutoare naționale degresive pe o perioadă de 5 ani, cu ajutoare suplimentare posibile în Finlanda. Au fost, de asemenea acordate perioade de tranziție pentru standardele de calitate, de exemplu fructe și legume (toate cele trei țări), pentru laptele de consum (Finlanda și Suedia) și ouă (Finlanda).

Lucru și mai important, a fost creat pentru Suedia și Finlanda un nou set de ajutoare pe termen lung pentru agricultură, în zonele situate la latitudinea de 620 și peste. Aceste ajutoare sunt „supuse controlului Comisiei și, în special, pot să nu aibă drept rezultat o creștere sau intensificare a producției agricole”. Acest lucru reprezintă o invenție evidentă a unui nou element de subsidiaritate în cadrul Politicii Agricole Comunitare de după 1995.

7.2. Cadrul extinderii către Est

Prăbușirea Uniunii Sovietice și a imperiului său în 1989/1990 a pus probleme imediate și majore Uniunii Europene. Prima și cea mai urgentă dintre acestea a fost unificarea Germaniei de Est cu Republica Federală, și astfel, încorporarea acestui domeniu în Uniunea Europeană. Aceste procese au avut loc cu o viteză remarcabilă în anul 1990, când PAC a fost aplicată, mai mult sau mai puțin, în totalitate în Germania de Est într-o primă etapă. Au fost luate măsuri speciale cu privire la controlul cheltuielilor PAC, cum ar fi cantitățile maxime garantate și cotele la zahăr și lapte, pentru a încuraja restructurarea agricolă, a introduce noua legislație și a lua în considerare obligațiile comerciale față de țările învecinate, dar în general acquis – ul comunitar a fost aplicat cu repeziciune.

Toate cele cinci noi landuri au primit statutul de obiectiv 1 în cadrul politicilor structurale ale UE, permițând, astfel, o rambursare de 75% de la bugetul UE. În perioada 1990-1995, au fost cheltuite direct pentru agricultură 17,2 mild. mărci în Germania de Est pentru a depăși stresul financiar și a înființa un sector modern de agricultură. Datorită naturii unice a acestei „mini-extinderi” a UE, majoritatea deciziilor au fost lăsate pe seama autorităților germane, a căror Lege a Ajustării Agricole amendate în 1991, a pus bazele unei structuri agricole orientate către piață, mai curând decât o structură a fermelor familiale ca în landurile din Vest.

Evident, viitoarea extindere a UE către alte țări din Europa Centrală și de Răsărit pune mult mai multe probleme, incluzând dezvoltarea propriilor lor preferințe politice interne într-o perioadă de independență națională reînnoită și tranziție socio-economică majoră. Hartell, Bojnec și Swinnen (1999) au analizat aceste preferințe, și influența lor asupra politicilor agricole, în termeni de structură economică națională (și anume ponderea ocupării agricole), costuri ale alimentelor (pondere în cheltuielile consumatorilor), comerțului net la principalele produse alimentare și structura exploatării terenurilor. Nivelul protecției acordate agriculturii de către guvernele țărilor central- și est europene a început să crească după scăderile violente și mai mult sau mai puțin bruște de după 1989 / 1990 (OECD, 2000).

Cu alte cuvinte, țările central- și est-europene exercită în mod activ puterea lor, nou descoperită, de luare a deciziilor la nivel național. Deși factorii de decizie din țările central și est-europene apără creșterea acestui sprijin, pe motivul convergenței cu practica UE (vezi PAC), o parte din el – de exemplu subvențiile pentru achiziționarea de inputuri și protecția relativ mare a sectorului cărnii de porc – fiind adesea diferit de structura PAC.

Perspectiva extinderii PAC în țările central și est europene a dat naștere unui număr mare de studii și rapoarte, atât oficiale cât și ale mediului academic (Csaki și Lerman, 1994,1997; Swinnem, Brodersen, 1999; Buckwell et al., 1994; Mahe et al., 1994; Tangermann et al., 1994; Tarditi et al., 1994; Tangermann și Banse, 2000; Hartell și Swinnen, 2000). Multe din aceste studii au identificat un mare număr de probleme din cadrul aderării în sectorul agricol, în special costurile bugetare, dar și natura non – competitivă a unei mari părți din structura agricolă, și în special din sectorul prelucrător și infrastructura rurală. Pe de altă parte, presiunea exercitată pentru accelerarea orarului de extindere crește în cadrul conducerii politice din țările central și est europene, iar Comisia și Consiliul UE caută în mod activ modalități de a face posibil acest lucru fără a crea probleme insolubile legate de plățile bugetare, competitivitatea Pieței Unice și luarea deciziilor de către Consiliu.

Conferința Interguvernamentală de la Nisa, din decembrie 2000, a stabilit o nouă piatră de hotar în cadrul extinderii UE din prezent. Într-adevăr, în opinia Comisarului responsabil, Gunter Verheugen, a marcat „eliminarea ultimelor obstacole din calea extinderii din partea UE”. Totuși, Comisarul a atras atenția nu numai asupra „slăbiciunilor din cadrul pregătirilor țărilor candidate” în ceea ce privește reformele administrative, juridice și structural – economice, dar și asupra nevoii „de a comunica importanța și avantajele extinderii” publicului din aceste țări. Alt Comisar, Pascal Lamy, s-a referit în mod explicit la subsidiaritate, ca principiu de organizare a UE de după Conferința de la Nisa. Aceste observații indică faptul că problemele de guvernare, cum ar fi subsidiaritatea, vor juca un rol la fel de mare ca și problemele tehnice și bugetare din cadrul negocierilor și dezbaterilor privind extinderea UE.

7.3. Costurile bugetare ale extinderii

Aderarea la UE a țărilor central și est europene și adoptarea de către acestea a Politicii Agricole Comune, incluzând plățile directe, ar avea cu siguranță, drept rezultat presiuni bugetare crescute pentru Comunitate, în total cu 12 – 16 mild. euro conform unor estimări. Datorită PIB – ului lor relativ scăzut, puține „resurse proprii” suplimentare pentru UE vor proveni de la aceste noi state membre, și există multe alte scopuri (de exemplu investiții în infrastructura publică) pentru care se va căuta finanțare UE. Mai mult, există pericolul ca aceste noi state membre să-și extindă sau să-și distorsioneze producția agricolă, atât înainte cât și după aderare pentru a-și maximiza pretențiile la subvențiile PAC. Statele membre existente nu doresc să renunțe la producția agricolă și la subvenții în favoarea noilor membre, oricât de mare ar fi avantajele comparative ale acestora din urmă în termeni de eficiență productivă și sărăcia lor relativă în termeni de venit și active pe cap de locuitor.

Argumentul pentru includerea plăților directe standard pe suprafață arabilă și cap de animal în extinderea PAC în țările central și est europene se bazează atât pe motive juridice cât și pe cele care țin de echitate. Plățile au fost acordate pentru prima oară în anul 1992 pe bază permanentă, și formează parte a aquis – ului comunitar, care li se cere permanent țărilor candidate să-l accepte fără rezerve. Termenul „compensatoriu” a fost aplicat prima oară acestor plăți fără a se referi la faptul că ele erau desemnate să compenseze reducerea prețurilor de susținere a PAC din 1993 – 1996. Totuși, acest termen a fost acum eliminat din lucrările oficiale (exemplu Agenda 2000). Se susține astfel că nu există o bază legală pentru a priva noile state membre de primirea acestora. În al doilea rând, se susține că continuarea plăților directe în UE – 15, în timp ce ele sunt interzise în țările central și est europene, nu ar fi doar inechitabile pentru fermieri cu venituri scăzute, dar ar da și un avantaj competitiv necinstit pentru fermierii din UE – 15, printr-o sursă regulată și sigură de fonduri, care poate fi parțial „decuplată” de nivelurile de producție reale, dar totuși, fac mult pentru menținerea producției în perioade de prețuri scăzute sau nesigure.

Împotriva acestui lucru sunt argumentele că:

(i) plățile directe au fost introduse (în 1992) și au crescut (în 2000) în mod explicit ca o compensație pentru reducerile prețurilor de susținere care nu au afectat în mod direct pe fermierii din Europa Centrală și de Răsărit, și

(ii) costul bugetar al acestor plăți ar împovăra în mod insuportabil bugetul UE.

Extinderea acestei componente PAC ar face, de asemenea, să crească protestele din partea terțelor țări din cadrul OMC, din moment ce „caseta albastră”, în care au fost plasate plățile din UE – 15 nu a fost desemnată să includă noile state membre. Într-adevăr, așa cum s-a arătat mai înainte, chiar plățile directe acordate fermierilor din UE -15 vor avea de suferit un atac similar la viitoarele negocieri din cadrul OMC, astfel încât ele vor trebui sever ajustate, de exemplu prin modulare sau înlăturate.

În ciuda protestelor, nu este imposibil ca UE să-și poată extinde în realitate bugetul său agricol cu, să spunem, 20 – 25% pentru a face față noilor membrii, în special dacă aceștia sunt relativ mici și „ieftini”,în termeni de subvenții, datorită unui deficit comercial net agricol. În trecut, Comunitatea a permis cheltuieli aferente PAC pentru o creștere la niveluri de neimaginat anterior, și în ciuda unor eforturi asidue pentru a controla această creștere. Și, dacă ar continua un asemenea comportament, ar putea fi apărat, ca un mod relativ nescump (ieftin) de a asigura liberalizarea politică și economică a țărilor central și est europene, atunci când se compară cu costul reînarmării împotriva unor puteri vecine neprietenoase, sau costurile – financiare și sociale – ale controalelor la frontieră și a acelor interne împotriva unei imigrări majore și nedorite.

Totuși, va exista o rezistență puternică în rândul multor state membre actuale în ceea ce privește acordul lor asupra tipului de creștere bugetară a UE, cum a fost menționată mai sus.

Prima extindere – fie ea o țară central sau est europeană, fie cu un „prim val” de țări – va crea precedente pentru toate celelalte țări, și fără îndoială Comisia UE va fi precaută în abordarea sa. Mai mult, există mari ezitări din partea mai multor state membre puternice în ceea ce privește creșterea bugetului UE mai puternică decât creșterea economică, iar noile controale (limitele de numerar din Agenda 2000 și măsurile specifice mărfurilor) s-au dovedit până acum eficace în prevenirea unor cheltuieli neașteptate.

Pe de altă parte, UE nu va dori să vadă prima sa mare extindere în Europa Centrală împiedicată de provocările juridice din cadrul uneia dintre politicile sale principale.

Este posibil, prin urmare, să existe în curând o căutare urgentă a unui compromis acceptabil din punct de vedere politic, între o acordare totală și o lipsă de acordare totală a plăților directe ale PAC. În practică, un asemenea compromis ar putea apare de ambele părți, printr-o perioadă de tranziție, în care plățile directe să fie reduse în UE -15 și crescute în țările central și est europene. În mod alternativ, convergența necesară ar putea fi obținută prin atașarea unor condiții din ce în ce mai stricte privind mediul înconjurător și a unor condiții simultane la plățile directe din UE – 15, astfel încât mai puțini fermieri vor beneficia de acordarea acestor plăți în totalitate, în timp ce în mod simultan, fermierii din Europa Centrală și de Răsărit ar putea deveni eligibili pe măsură ce criterii echivalente sunt aplicate în noile state membre.

Plățile forfetare, cum ar fi fondurile structurale destinate în mod specific dezvoltării agricole și rurale, ar putea fi acordate în sistem degresiv noilor state membre, pentru a compensa dezavantajul inițial.

Un mod mai simplu de a obține o aplicare „echitabilă” a plăților directe PAC, fără o supraîmpovărare a bugetului, ar fi aplicarea acelorași plăți (pe ha sau cap de animal) atât în vechile cât și noile state membre, dar la un nivel care menține nivelul actual al cheltuielilor. Următoarea secțiune prezintă o asemenea propunere.

7.4. Un scenariu de extindere: plăți directe „echitabile” pentru fermieri

În acest scenariu, nivelul de cheltuieli ale UE pentru plățile aferente terenului arabil (volumul de cheltuieli pentru plățile directe) este considerat drept fix și este distribuit pe aceeași bază atât vechilor cât și noilor state membre. Tabelul 7.1 prezintă calcule relevante în acest sens. Coloanele 1 până la 4 indică producții medii de referință și suprafețe de bază, pe care se fundamentează plățile curente (63 euro / ha pentru cereale și oleaginoase și 71,5 euro / ha pentru culturi proteice). Aceste date au ca rezultat (coloana 5) plăți totale de 15,8 mild.euro în UE – 15 (estimare actuală pentru anul 2003) și potențial o sumă suplimentară de 6,2 mild euro în țările central și est europene, în număr de 12.

Dacă bugetul de 15,8 mild.euro nu urmează a crește și aceleași plăți directe urmează să fie efectuate în toate cele 27 de țări (UE – 15 plus TCEE 12), plata la hectar trebuie redusă cu 28% față de estimarea curentă. Fermierii din UE – 15 ar fi în situația ca încasările lor de subvenții să scadă cu acest procent, în timp ce statele care aderă ar primi, în total, aproape 4,5 mild.euro (coloana 6).

Un scenariu alternativ utilizează cifra de 3,4 mild.euro care a fost alocată în bugetul UE din Agenda 2000 pentru reglementarea pieței din cele 6 țări central și est europene care se află în fruntea listei țărilor candidate. Extinderea acesteia, pe baza suprafeței arabile din cele 12 țări central și est europene (TCEE 12) face să rezulte un total de 5,7 mild.euro. În UE 15, 45% din totalul aferent (aprox. 35 mild. euro) este utilizat pentru plățile directe pe teren arabil. Utilizând aceeași proporție pentru TCEE 12 ar rezulta fonduri disponibile de 2,6 mild.euro, care pot fi adăugate cifrei de 15,8 mild. euro pentru UE – 15, rezultând astfel un total de 18,4 mild.euro. Aplicând această finanțare în mod uniform în toate cele 27 de țări, ar necesita reducerea ratelor plăților pe arabil cu 16,5 %, oferind astfel un total de 5,2 mild.euro pentru TCEE 12 (coloana 7).

În mod evident, aceste calculații sunt grosiere, parțiale și speculative. Totuși, ele indică magnitudinea ajustărilor care sunt necesare dacă un sistem pe deplin comun de plăți directe urmează a fi implementat într-o UE lărgită. Scăderile de rate ale plăților din UE – 15 sunt semnificative dar nu masive. Din moment ce numărul de taurine pentru carne și de ovine a scăzut în mod semnificativ în TCEE 12 în anii de după 1990, reducerile corespunzătoare necesare a fi efectuate în plățile directe pentru animale e posibil să fie oarecum mai mici. În mod alternativ, aceeași reducere a plăților directe pe teren arabil și pe cap de animal ar putea fi realizată cu mai puține ajustări decât cele care apar în tabelul 7.1. Mai mult, aplicarea aceleiași formule doar la „primul val” al țărilor candidate, ar diminua clar reducerile necesare din bugetul UE 15, din moment ce primele șase țări candidate reprezintă aprox. 60% din totalul terenului arabil al grupului de țări TCEE 12.

Tabelul 7.1. Bugete de plăți pe teren arabil în UE

* – rate de plată totale: 63 euro / ha (71 euro / ha pentru culturi proteice);

* * – buget 15,8 mild.euro;

* * * – buget 18,4 mild.euro.

Sursa: Rabinowicz, E., Thomson, K., Nalin, E. (2002): „Subsidiarity, the CAP and EU Enlargement”.

Acest scenariu e posibil să aibă drept rezultat o creștere a valorilor resurselor agricole (în primul rând pământ, dar și animale de prăsilă, și echipament asociat cu unitățile agricole din arabil, crescătoare de taurine și oi) în TCEE, din moment ce ele vor atrage un flux de finanțare sigur, pe termen lung (și în oarecare măsură neanticipat). În UE 15, valorile resurselor echivalente vor scădea, în special în unele dintre fermele mai specializate și zonele agricole unde plățile directe au devenit o componentă majoră a veniturilor agricole și a împrumuturilor.

Efectele vor fi mai mici în mai multe zone mixte, sau în zonele de munte, unde guvernele mai bogate cel puțin e posibil să mențină susținerea totală la un nivel suficient pentru a asigura continuarea agriculturii și menținerea populației agricole. Poate să existe, de asemenea, o perioadă inițială de nesiguranță (înainte și după extinderea propriu zisă), legată de modul în care va funcționa noul sistem și cât de departe vor dori guvernele naționale să meargă în sensul atenuării consecințelor întinderii bugetului UE în strat mai subțire într-o comunitate lărgită.

Dacă, din punct de vedere politic, ajustările din tabelul 7.1 sunt considerate ca suficient de neconfortabile pentru statele membre existente, aplicarea principiului subsidiarității ar putea să se manifeste prin a permite unor astfel de țări să înlocuiască plățile cu „felia de la vârf” cu finanțare națională. Astfel, de exemplu, Suedia ar putea fi autorizată să asigure până la 0,12 mild.euro (1mild.coroane suedeze), ca o compensare pentru „impozitul extinderii”, reprezentat de principalul scenariu explicat mai sus, sau 0,07 mild.euro peste bugetul total al UE lărgite. Mai mult, criteriile pentru asemenea cheltuieli ar putea varia de la cele din reglementarea 1251/99, pentru teren arabil, simulând pe cele utilizate pentru fondurile modulate, până la cele din reglementarea pentru dezvoltare rurală. Dacă o asemenea finanțare ar fi să fie considerată ca o încordare serioasă a susținerii comune, într-o UE lărgită, aranjamentul ar putea deveni de tranziție, convertind finanțarea sa la un instrument total de dezvoltare rurală.

Până acum, acest aspect a fost considerat ca o problemă simplă de extindere aritmetică a plăților directe PAC, în timpul extinderii UE. Utilizarea fondurilor în realitate ar trebui totuși să încerce să reducă dezavantajele sistemului UE 15 din prezent. Așa cum s-a susținut în capitolele anterioare, principiul subsidiarității sugerează că statele membre ar trebui să fie capabile să cheltuiască acest buget în moduri care promovează dezvoltarea rurală și creșterea calității mediului înconjurător pe un front mult mai larg decât plățile directe PAC. Se vede că mai multe, dacă nu toate țările UE 15, ar trebui și ar dori să utilizeze cel puțin unele dintre fondurile plăților directe în asemenea moduri.

În statele care aderă acum, problema se pune aproape invers: sub presiunea din partea unor interese agrare mari și puternice în acele țări, subsidiaritatea ar putea foarte bine să însemne o aplicare rigidă a plăților la hectar și pe cap de animal, posibil în moduri chiar mai distorsionate decât în prezent în UE 15. Argumentele economice sugerează că actul și procesul aderării ar trebui utilizat în asemenea mod încât să reducă șansa de continuare a distorsiunilor existente pe scară mai largă, prin modificarea termenilor „plăților directe” PAC în noile state membre către cheltuieli ale fondurilor agregate. Acest lucru ar încuraja statele membre existente pe aceeași rută, poate prin introducerea degresivității în ratele plăților standard, permițând în același timp, utilizarea fondurilor eliberate pentru scopuri diferite. În timp, ambele părți ar sfârși prin a avea plăți directe mai mici sau chiar zero pe hectar sau pe cap de animal, primind în același timp finanțare pentru dezvoltare rurală și mediu înconjurător, care va avea un caracter mai larg și mai durabil.

7.5. Un scenariu de extindere alternativ pentru Europa Centrală: plăți directe agregate

Ca o alternativă la problema sensibilă a acordării de plăți directe noi și „necâștigate” fermierilor individuali în țările care aderă, susținerea ar putea fi oferită sub forma unor plăți agregate sau „forfetare” acordate țărilor individuale. Nivelul îndreptățirii naționale la aceste fonduri ar putea fi convenit ca parte a acordurilor individuale de aderare sau (și preferabil) să fie făcute pe baza unei formule care să devină treptat aplicabilă statelor membre existente, deoarece mărimea plăților directe nemodulate este redusă (degresivitate). Din punctul de vedere al țărilor care intră în UE, o asemenea schemă ar putea fi considerată ca o versiune post aderare a programului SAPARD, sub care fonduri predeterminate sunt disponibile pentru programele aprobate de Comisie pentru dezvoltarea rurală. Din punctul de vedere al statelor membre existente, ar putea fi considerat ca o creștere a unui al doilea pilon PAC sub forma reglementării pentru dezvoltarea rurală 1259/99, reducând în același timp cheltuielile din „primul pilon” pentru plăți directe, care sunt în orice caz considerate ca o serie de măsuri nesatisfăcătoare de către non –fermieri, cel puțin, și constituie ce puțin un gaj potențial al UE la viitoarele negocieri din cadrul OMC.

Toate cele 10 țări TCEE au acum aprobate, în întregime sau în parte, cererile pentru programul SAPARD, iar deși suma este relativ mică – aprox. 500 mil.euro / an pentru toate cele 10 țări TCEE – a fost aranjată scena pentru extinderea acestui canal de susținere. Este clar că problemele structurale la care trebui să facă față TCEE sunt imense – incluzând o reducere a forței lor de muncă agricole la jumătate din cele 10 mil. de persoane – și sunt inevitabile și alte asemenea schimbări. Fondurile disponibile în TCEE ar fi mai bine utilizate – fie ele mai mari sau mai mici – dacă sunt canalizate spre reabilitarea generală a economiilor rurale și mediului mai curând decât să permită criteriilor oarecum arbitrare ale reformelor MacSharry să fie aplicate tuturor fermierilor indiferent de necesități.

Politica de susținere pentru metode agricole preferate e posibil să genereze dileme sau paradoxuri politice similare. Constrângerea economică severă a fermierilor din TCEE, în ultimii 10 ani, a avut drept rezultat reduceri semnificative ale utilizării inputurilor, astfel încât subvențiile pentru menținerea unor activități prietenoase pentru mediu, par nenecesare. Plățile pentru neintensificarea și modernizarea fermelor apar a repudia scopul precumpănitor al aderării la UE, acela al simulării succesului comercial al unei economii occidentale.

Dalton (2000) afirma că „problemele legate de durabilitate de abia sunt considerate în procesul de formulare a politicii agricole curente a UE”. Dacă acest lucru este adevărat pentru UE 15, este chiar mai probabil să fie adevărat în contextul unei UE lărgite. El susține necesitatea unei atenții mult mai mari pentru monitorizarea și previzionarea dezvoltărilor legate de mediul înconjurător (ca și de piață), astfel încât conștientizarea durabilității (care, printre altele, e posibil să fie scăzută în TCEE), să fie sporită și luarea deciziilor să fie influențată. Mai mult, grupările fermierilor ar trebui încurajate în urmărirea dezvoltării agricole durabile, în ciuda suspiciunii pe scară largă legată de acțiunile de grup de după anii de distorsiune din economia socialistă.

Dreptul agregat mai curând decât cel individualizat la plăți directe, atrage atenția spre procesele de luare a deciziilor din sectoarele publice implicate. O dată cu căderea comunismului, ca filozofie politică și economică, este în curs căutarea unui cadru alternativ de guvernare în țările din Europa Centrală. Naționalismul de modă veche este o alternativă evidentă, dar suferă de trecutul său schimbător (și prezentul său, în cazul fostei Iugoslavii și al unor regiuni cum ar fi frontiera ungaro – română). De asemenea, nu se prea potrivește cu idealul integrării în UE și procesul de globalizare economică. Capitalismul competitiv și o economie orientată spre piață este o altă strategie disponibilă, dar este considerat ca primejdios atât în sine cât și în termenii preluării controlului de la economiile dezvoltate mai avansate din occident.

În paralel cu dezvoltarea la nivelul țării în Europa Centrală există o dispută legată de un guvern mai local, mai ales în zonele rurale. În absența unui puternic guvern regional, în majoritatea țărilor central europene, a apărut un număr mare de mici autorități locale de organisme semiautonome, dar constrânse financiar. După Warner (în Brown și Bandlerova, 2000), „semințele regenerării economice rurale se află, în parte în reapariția autoguvernării locale autonome”, dar încă există probleme serioase legate de nepotrivirea între capacitatea de a strânge venituri și responsabilitatea de asigurare a serviciilor pentru aceste unități.

Warner susține că aceste guverne locale rurale trebuie să-și stabilească autonomia financiară și a serviciilor, să-și construiască capacitatea necesară și să promoveze integrarea (cu municipalitățile învecinate sau altfel), să creeze piețe prin privatizare locală și parteneriate public privat, și să promoveze participarea cetățenilor.

O asemenea cale poate să fie potrivită conceptelor prezente și viitoare de încredere „socială” și „societate civilă” în Europa Centrală, așa cum a fost în SUA și într-o mai mică măsură în țările scandinave. Ne-am putea aștepta atunci la o conducere locală, bazată în multe cazuri pe supraviețuirea meșteșugurilor sau a furnizorilor de servicii cu un rezultat mixt în termeni de succes sau insucces în atragerea de investiții interne și sprijin de la stat sau de la surse private. Totuși, în majoritatea țărilor vest europene responsabilitatea pentru dezvoltarea economică, și adesea și pentru furnizorii de servicii a fost desemnată guvernelor regionale. Mai mult, în Europa Centrală, atât presiunile fiscale asupra guvernului central plus îndemnul donatorilor externi, cum ar fi UE și Banca Mondială, sugerează dezvoltarea autorităților regionale mai curând decât a unui număr mare de municipalități mici dar puternice pe plan local.

Astfel, dezvoltarea rurală în Europa centrală, cu utilizare de fonduri agricole agregate, redirecționate, trebuie să facă față unei structuri nesigure până acum și unui echilibru de guvernare națională, regională și locală. În măsura în care ministerele agriculturii dețin o rețea națională de birouri, sisteme de date și puteri acest sistem oferă un vehicul potrivit pentru finanțarea sugerată. Totuși, această abordare este expusă pericolului ca fondurile să fie pur și simplu utilizate pentru susținerea directă legată de producție, repetându-se astfel, erorile PAC. Pentru a obține cheltuieli legate de infrastructura rurală și servicii (de exemplu învățământ) care vor maximiza câștigurile totale, este probabil necesar să se utilizeze rețele neagricole.

În ceea ce privește mediul înconjurător, chiar și în Europa de Vest, responsabilitatea de administrare a resurselor de teren și apă și a aprobării și finanțării proiectelor de dezvoltare este disputată între nivele naționale, regionale și locale. Aceleași discuții pot fi așteptate și în Europa Centrală dar cu mai puține voci organizate și articulate, reprezentate de specialiști în mediu înconjurător și o capacitate mult mai mică de monitorizare.

7.6. Scenarii de extindere și opțiuni de subsidiaritate

Cum se leagă cele două „scenarii” prezentate mai sus pentru aplicarea PAC la noile state membre de cele două „opțiuni” discutate în capitolul 6 al sintezei? Aceste două opțiuni au fost:

să se extindă aria de acțiune a plăților de agro-mediu la toate resursele naturale și la non-fermieri și

să se extindă „modularea” plăților directe la dezvoltarea rurală în general.

În mod clar ar fi nechibzuit să se întreprindă reforme PAC suplimentare pentru UE 15 dacă rezultatele ar fi politici agricole și rurale prea dificile pentru statele membre.

Ar fi greșit să se nege faptul că nu apar probleme în țările TCEE care se află în prezent în tranziție, cu ritmuri diferite la economia de piață. Lipsa de interese economice organizate și puternice, altele decât cele ale întreprinderilor producătoare aflate înainte (sau încă) sub controlul statului și ale noilor companii comerciale și bancare, poate face dificilă încurajarea dezvoltării rurale mai lărgită și „mai verde” avută în vedere de opțiunile UE 15.

În zonele rurale din multe țări central și est europene, prăbușirea agriculturii socialiste și a altor sectoare nu a lăsat în urmă o structură socială sau antreprenorială evidentă, care poate fi utilizată pentru implementarea tipului de opțiuni de reformă prezentate în capitolul 6. Guvernele regionale și locale de dinaintea tranziției, aveau puține puteri independente și resursele lor financiare sunt acum extrem de precare.

Pe de altă parte, nici un guvern al unei țări democrate nu poate funcționa în lipsa unei combinații de organizații publice și private mai locale, care sunt eficiente , pline de resurse și cu spirit public în oarecare măsură. În sectoarele de interes primordial pentru acest studiu, dezvoltarea grupurilor de producători agricoli, a Camerelor de Comerț, a rețelelor de întreprinderilor rurale într-un cadru juridic stabil și echitabil est unul dintre scopurile primare ale UE de a încuraja dezvoltarea socio-economică progresivă în Europa Centrală.

Asemenea eforturi vor fi sporite dacă fondurile disponibilizate fermierilor și altor persoane din zona rurală, pot fi lărgite prin opțiunile PAC, sugerate în capitolul anterior. Este vorba, în special, de extinderea plăților de agro-mediu pentru alte scopuri și primitori, care ar trebui să contribuie la protejarea și sporirea suprafețelor de pădure și a altor suprafețe neagricole (incluzând terenul agricol abandonat) în noile state membre și la restaurarea sistemelor de irigații deteriorate și a infrastructurii rurale.

Extinderea modulării la dezvoltarea rurală, în general, și în particular, agregarea îndreptățirilor individuale la recipienți locali și alte grupuri de recipienți, vor avea avantajul reducerii așteptărilor bazate pe nivelurile curente de plăți directe acordate fermierilor de către UE 15, și al creșterii colaborării și cooperării între toate tipurile de antreprenori rurali. Rolul continuu și poate crescut al Comisiei Europene în monitorizarea plăților în numerar și al utilizării acestor fonduri ar trebui să inhibe capturarea acestora de către interese puternice.

Astfel, se poate afirma că tipurile de reformă ale PAC curente sugerate de opțiunile analizate în capitolul 6, vor avea un avantaj pozitiv pe măsură ce țările din Europa Centrală vor ajunge să fie admise într-o UE lărgită. Toate părțile pot vedea problemele ca pe o simplă continuare și extindere către est a aranjamentelor prezente. Sugestiile făcute aici ar trebui să fie relativ simplu de introdus, prin dezvoltări paralele în cadrul SAPARD și reglementărilor de dezvoltare rurală pe parcursul anilor de aderare ce vor urma.

8. CONCLUZII

8.1. Concluzii conceptuale

Subsidiaritatea este un principiu de guvernare desemnat să dea sens diviziunii puterii și responsabilităților în cadrul unui sistem multistratificat. Ca atare, principiul este aplicabil între două straturi adiacente, într-un sistem care se întinde de la un nivel local la unul global. În anii 1980 și 1990, în UE, principiul a evoluat într-un mecanism pentru a ține în frâu lărgirea competențelor Comunității. Totuși, principiul a fost de asemenea folosit pentru justificarea mișcărilor în direcția opusă. În acest raport, l-am folosit pentru a analiza împărțirea responsabilităților între statele membre și Comunitate. Principiul ar putea totuși, să fie extins cu ușurință la nivel subnațional. Subsidiaritatea este adesea interpretată ca o îndrăzneală în favoarea alocării puterii în jos. Dar, strict vorbind, nu este același lucru ca descentralizarea sau puterea de luare a deciziilor la un nivel mai de jos, mai curând o necesitate de a analiza cu exactitate la ce nivel ar trebui luate deciziile. Un număr de forme oarecum diferite de subsidiaritate pot fi definite și observate, de exemplu subsidiaritatea de jure și de facto, și cofinanțarea măsurilor voluntare.

Principiul a fost criticat ca fiind vag și neconclusiv. Totuși, evaluarea subsidiarității în domeniul agriculturii, utilizând criteriile de eficiență economică, echitate socială și responsabilitate politică apare a fi un exercițiu util. În acest studiu, subsidiaritatea a fost analizată în special din perspectivă economică și nu juridică. Totuși, alocarea prezentă a competențelor nu ar trebui să excludă un asemenea exercițiu de evaluare pentru sectorul agricol.

8.2. Concluzii privind politica pentru UE 15

În perioada când a luat ființă Comunitatea Economică Europeană sistemele de prețuri ale pieței aveau scopul de a susține veniturile fermierilor, și existau în majoritatea statelor membre. Crearea unei Piețe Interne Unice a putut fi realizată prin armonizarea acestor sisteme. Susținerea prețurilor – principalul instrument PAC până în anii 1990 – a permis o rază foarte mică de acțiune a politicilor interne, singura excepție fiind așa numitele parități verzi ale ratelor de schimb, și a aplicat o politică centralizată. Reformele PAC din anii 1990 au schimbat situația în mod considerabil și justificarea de a lăsa întreaga PAC o responsabilitate comună este astăzi considerată mai neconvingătoare (mai lipsită de forță). În noile zone ale politicii, cum ar fi plățile directe ale venitului, și o mare parte din susținerea legată de mediul înconjurător și rural, controlul rămâne comun deoarece acele politici își au originea în reformele vechii politici agricole comunitare și nu datorită centralizării politicii în acele zone. Dacă se încearcă să se evalueze avantajele centralizării pe fiecare domeniu al politicii, utilizând criteriile mai sus menționate, se observă că există puține dovezi în favoarea centralizării în acest caz.

Dezvoltarea agro-mediului și dezvoltarea rurală generală, diversitatea veniturilor, preferințele și condițiile economice în statele membre, necesită diversitate în ceea ce privește măsurile politice. Problemele transfrontaliere în domeniul agro-mediului sunt puține, iar avantajul competitiv nu este în favoarea statelor cu standarde de mediu permise sau subvenții excesive. În mod similar, majoritatea politicilor de dezvoltare rurală au implicații limitate pentru alte state membre. Astfel, politicile comune în ambele aceste domenii trebuie să facă față implementării legislației UE care sunt lipsite de raționalitate economică sau legitimitate democratică reală. Așa cum sugerează Harvey (1998) „politicile menite să compenseze parțial pe foștii câștigători (ai susținerii prețurilor) și care, de asemenea, regenerează și conservă mediul rural și economia rurală, sunt în mod necesar de natură specifică locală și regională – necesitând acțiuni hotărâte locale sau regionale, guvernate de principiul subsidiarității”.

În principiu, reforma PAC ar putea, prin urmare, să ia forma (sau să fie aproape de) descentralizării depline. Acțiunea la nivelul UE ar putea fi limitată la stabilirea unui cadru comun, incluzând definirea regulilor care sunt necesare pentru păstrarea integrității pieței unice și evitarea distorsiunilor pieței. Politicile comerciale față de terțe țări ar trebui de asemenea să fie tratate la nivel comunitar. În afară de acest lucru, statele membre și-ar putea formula propriile lor politici agricole.

Dar, chiar dacă reforma nu înaintează atât de departe, îmbunătățirea eficienței ar putea fi realizată dacă statelor membre ar avea un cuvânt mai important de spus în mai multe domenii ale politicii agricole comune. Esența discuției constă în absența efectelor colaterale, politicile comune fiind posibil să fie ineficiente, deoarece deciziile comune pot să nu reflecte preferințele naționale.

În asemenea caz, utilizările propuse al resurselor sub umbrela unei politici comune pot, datorită ineficienței în negociere, să fie diferite față de cele pe care (unele) state membre le-ar fi ales. În consecință, beneficiul marginal net este probabil mai scăzut decât ar fi în cazul unor utilizări societale ale acestor resurse. Cu cât sunt mai diferite preferințele naționale, cu atât mai scăzute vor fi beneficiile nete. Astfel, cu cât sunt mai relaxate restricțiile asupra utilizării resurselor, cu atât ar putea să crească eficiența.

S-au ales două domenii pentru o analiză aprofundată, și anume măsurile de agro-mediu și plățile directe. În primul caz, opțiunea sugerată constă în trei componente legate de raza de acțiune a susținerii de mediu, eligibilitate furnizorului și formele de evaluare a susținerii. Se apreciază că dacă proiectele sunt comparate între diferite sectoare și diferiți furnizori, pe baza analizei cost – beneficiu, e probabilă o redistribuire către proiectele de mediu cu un raport cost – beneficiu mai mare. Noii agenți vor trebui să învingă în competiție pe utilizatorii – beneficiari ai fondurilor, și deci, probabil să contribuie cu noi idei și forme de activități. În consecință, o realocare de la măsurile generale și obligații relativ ușoare (și care se presupune că ar avea beneficii limitate privind mediul înconjurător) la proiecte cu o valoare mai mare pentru fonduri e probabil să rezulte din schimbările propuse ale politicilor de agro-mediu.

În cazul plăților directe, opțiunea ar însemna a permite statelor membre să-și extindă libertatea de a utiliza „plicul” național total (bugetul total) de plăți directe în totalitate, în conformitate cu obiectivele și criteriile naționale. Modularea nu ar fi astfel limitată la 20% cât este în prezent, ci ar fi extinsă la 100%. Mai mult, statelor membre li s-ar da o libertate deplină atâta timp cât promovează obiective agricole și rurale. În timp ce doar fermierii sunt eligibili în condițiile regulilor prezente, ar putea fi eligibili și alți indivizi și grupări. Totuși, finanțarea ar rămâne comună. Motivul principal al posibilelor îmbunătățiri ale eficienței care izvorăște din această opțiune se leagă de deficiențele apărute în utilizarea prezentă a plăților directe.

Totuși, un mai mare grad de subsidiaritate nu va pregăti calea ca guvernele să acorde ajutoare naționale nelimitate. Comisia ar avea responsabilitatea de a monitoriza și evalua politicile statelor membre având în vedere activitatea distorsiunii competiției. Regulile competiției funcționează pentru multe sectoare neagricole ale economiei, și acestea ar putea fi aplicate și mai mult la sectorul agricol. Orice formă de ajutor pentru producția națională ar trebui să rămână supus inspecției și aprobării în consecință cu procedurile stipulate în Tratatul de la Roma. Prevederile obișnuite cu privire la ajutoarele naționale, așa cum sunt ele stipulate în articolele 92-94, ar trebui să fie aplicabile.

PAC a fost văzută ca simbol al integrării UE și a fost de la început domeniul politic cel mai centralizat. Descentralizarea politicilor agricole ar putea fi considerată, prin urmare, ca un pas înapoi de la integrare. S-a considerat că renaționalizarea PAC poate să semnaleze însăși dezintegrarea UE (Kjeldahl, în Kjedahl și Tracy, 1994). Totuși, crearea Uniunii Economice și Monetare reprezintă, în mod discutabil, un vehicul mult mai puternic decât PAC, pentru integrarea în continuare. O politică monetară comună necesită cooperare în politica fiscală (pact de stabilitate, etc.), dar este, de asemenea, și un catalizator pentru cooperare în alte domenii ale politicii economice.

Ar trebui reamintit că agricultura, în prezent, contribuie cu doar 2% la PIB în UE, iar această pondere este în scădere constantă. Este greu să considerăm că întreaga integrare europeană trebuie să fie strâns legată de agricultură. Mai mult, PAC este caracterizată în același timp de ineficiență, deoarece consumă 50% din bugetul UE. Aceste resurse ar putea fi mai bine folosite în alte domenii pentru a întări integrarea dacă se dorește acest lucru.

8.3. Concluzii politice pentru o UE lărgită

Aproape toate concluziile de mai sus se vor aplica țărilor din Europa Centrală și de Est pe măsură ce vor deveni membre ale UE și vor adopta PAC. În interesul eficienței economice, a echității sociale și a responsabilității politice, se speră că PAC se va fi modificat în mod semnificativ atunci când va avea loc aderarea țărilor central și est europene. Problemele curente din cadrul UE 15 nu vor fi extinse atunci și noilor membrii, a căror prezență în Consiliul UE va face, probabil, mai dificilă operarea de reforme relevante. Înainte de extindere, totuși, atât statele membre existente cât și cele aderente, vor avea un interes în evaluarea argumentelor prezentate în acest studiu.

Plățile directe constituie în prezent dificultatea majoră a PAC pentru negocierile de aderare. O simplă extindere are argumente puternice pe temeiul consistenței și al dreptului legal, ca și al competiției loiale. Totuși, acest lucru ar ridica probleme severe pentru bugetul UE. Aceste probleme pot să nu fie insurmontabile, și într-adevăr, o opțiune evidentă este să se aplice fermierilor aceleași rate ale plăților directe atât în est cât și în vest, în cadrul bugetului curent pentru asemenea măsuri. Totuși, chiar extinderea modificată astfel ar impune inegalități sociale majore și distorsiuni economice în cadrul TCEE. Ruralii fără pământ și șomerii de la orașe vor fi ignorați, iar piețele activelor agricole, cum ar fi terenul arabil, vor fi sever afectate după aderare (și înainte de aderare, datorită anticipării). Acest probleme nu pot fi evitate.

O opțiune mult mai atrăgătoare este să se insiste asupra plăților directe – agregate mai curând – decât individuale, în cadrul dezvoltării agricole și rurale în țările TCEE. Date fiind o sumă fixă sau o formulă prin care să se realizeze acest lucru, noile state membre ar fi capabile să întreprindă investiții pe scară largă în zonele lor rurale, utilizând grupurile de fermieri și grupurile sociale, ca și autoritățile locale și regionale. Aceste plăți – care ar putea fi cofinanțate din surse naționale, dar la un nivel scăzut – ar compensa pe fermierii din TCEE pentru lipsa de plăți directe din UE 15, prin asigurarea unei infrastructuri rurale îmbunătățite, a echipamentelor și a instrucției la nivelul fermei și a procesatorilor, îmbunătățirea calității mediului înconjurător (apă mai curată), grad sporit de instruire în zona rurală, etc.

Și mai atrăgătoare ar fi conversia treptată a plăților directe din UE 15 în asemenea forme cum de altfel se și întâmplă deja în măsură limitată cu modularea în câteva state membre. Dacă este asumată ca strategie pe termen mediu, să zicem pe 10 ani, convergența ar putea fi realizată între PAC curentă din UE 15 și „noua” PAC din Europa Centrală și de Est. Avertizarea prealabilă, sub forma unui orar pentru reducerea plăților individualizate pentru fermieri și o invitație de a sugera și face cererea de „plăți agregate” ar fi de ajutor în facilitarea ajustării valorii activelor. Acest curs ar facilita, de asemenea, și la ajungerea la un acord între UE și partenerii săi din OMC, atât în ceea ce privește încorporarea TCEE în Uniunea Vamală a UE, și în timpul „rundei mileniului” din cadrul negocierilor pentru agricultură care va urma.

8.4. Probleme generale

Este cu totul nerealist să se aștepte ca dezbaterea asupra subsidiarității să se liniștească vreodată și să atingă un nivel neglijabil. În primul rând, domeniul și natura intervenției statului în activitățile agenților privați se schimbă mereu, în al doilea rând, UE este alcătuită dintr-un număr de națiuni și naționalitate cu vechime istorică, care niciodată nu vor ceda întreaga lor putere în fața unei uniuni federale centralizate, cu sediul la Bruxelles. Canada oferă un exemplu mai simplu dar relevant. Chiar după 400 de ani (100 de ani de la independența deplină), canadienii francezi și-au păstrat identitatea în termeni politici și culturali. Mai mult, canadienii din „prima națiune” au insistat din ce în ce mai mult să-și exercite drepturile a căror existență și domeniu sunt hotărâte pe cale judecătorească. Chiar între provinciile mai omogene din partea engleză, este în curs un proces care militează pentru definirea, păstrarea sau obținerea puterilor de luare a deciziilor.

Într-o UE de 15 sau 25 de state, cu o diversitate mult mai mare, poate fi anticipat un „proces de subsidiaritate” considerabil mai bine definit, în special deoarece efectele colaterale (neanticipate) între piețe, societăți și chiar medii înconjurătoare, devin din ce în ce mai importante. Lipsa unei constituții a UE poate să complice un asemenea proces, ca și o curte europeană de justiție, care se mișcă prea încet. Cu toate acestea, în decembrie 2000 la Nisa, s-a înregistrat un progres limitat în ceea ce privește rezolvarea acestor probleme.

Atât în statele membre curente cât și în țările candidate, există un angajament declarat privind tratamentul egal sau echitabil aplicabil noilor aderenți, atât în ceea ce privește cerințele cât și avantajele (beneficiile) calității de mediu a UE. Un nou sta membru trebuie să respecte pe deplin aquis – ul comunitar și să contribuie la bugetul UE, conform unor reguli normale, în timp ce câștigă drepturi de vot depline imediate în Consiliu și eligibilitate pentru toate schemele de subvenții disponibile. În ceea ce le privește, țările candidate și-au afirmat dorința de a respecta aceste condiții, dar mai multe țări au cerut perioade de tranziție și alte derogări temporare sau permanente de la anumite cerințe, având în vedere situația lor specială, incluzând problemele condițiilor economice și tehnice (ex. standarde alimentare), din perioada de tranziție.

E posibil ca subsidiaritatea să joace un rol din ce în ce mai important în dezvoltarea generală a UE în secolul 21, nu numai în agricultură, ci și în politica fiscală, apărare, precum și în multe alte domenii. Totuși, având în vedere rolul producției alimentare, care este încă fundamental, dominanța PAC în cadrul bugetului UE și interesul și preocuparea în creștere legate de mediul rural și global, problemele formulării politicii agricole eficiente, echitabile și responsabile, e posibil să continue a fi printre cele mai complicate domenii ale dezbaterilor ce vor urma. Sperăm că analiza și sugestiile prezentate în cadrul acestei sinteze vor reprezenta o anticipare a acestor discuții.

Bibliografie

Brown, D., Bandlerova, A. (2000): “Rural Development in Central and Eastern Europe”, research conference proceedings, Podbanske, Slovacia;

Buckwell,A.E.,Hayns,J.,Davidova,S.,Courbin,V.,Kwiecinski,A.(1994): “Feasibility of an Agricultural Strategy to Prepare the Countries of Central and Eastern Europe for EU Accession”, report, to DGI of the European Commission;

Buckwell, A., Blom, J., Commins, P., Hervieu, B., Hofreither, M., von Meyer, H., Rabinovicz, E., Sotte, F., Sumpsi, J. (1997): “Towards a Common Agricultural and Rural Policy for Europe”, European Economy, Reports and studies, nr. 5, DG II, Bruxelles.

Cnossen, S. (1990): “The Case for Tax Diversity in the European Community”, European Economic Review, 34, 471-479;

Cox, A. (1994): “Derogation, Subsidiarity and the Single Market: the Case of Energy Exploration and Extraction under EC Utilities Procurement Rules”, Journal of Common Market Studies, 32 (2), 127-147;

Csaki, C., Lerman, Z. (1994): “Land Reform and Farm Sector Restructuring in the Former Socialist Countries in Europe”, European Review of Agricultural Economics, 21-3/4, 553-576;

Csaki, C., Lerman, Z. (1997): “Land Reform and Farm Restructuring in Easty Central Europe and CSI in the 1990s: Expectations and Achievements after the first five years”, European Review of Agricultural Economics, 24-3/4, 428-452;

Galton, G.E. (2000): “Appropriate Agricultural Policies to Sustain Agriculture in the Central and Eastern European Countries”, in “Soil Quality, Sustainable Agriculture and Environmental Security incentral and Eastern Europe”, Kluwer;

Delors, J. (1991): “Subsidiarity: The Challenge of Chance”, Proceedings of the Colloquium, European Institute of Public Administration, Maastricht;

Falconer, K., Ward, N. (2000): “Modulation and Implementation of Common Agricultural Policy Reform”, Working Paper nr.50, Centr for Rural Economy, University of Newcastle, England;

Falconer, K., Whitby, M. (1999): “Transaction Costs and Administrative Costs in Countryside Stewardship Policies: An Investigation for Eight European Member States”, Centre for Rural Economy, Unuversity of Newcastle, England;

Follesdal, A. (1998): “Subsidiarity”, Journal of Political Philosophy, 6(2), 231-259;

Frandsen, S., Jensen, H.G. (2000): „Economic Impacts of the Enlargement of the European Union: Analysing the Importance of direct Payments”, paper for GTAP – EU research project meeting, Rotterdam;

Golub, J. (1996): „Sovereignty and Subsidiarity in EU Environmental Policy”, Political Studies, XLIV, 686-703;

Guyomard, H., Baundry, M., Carpentier, A. (1996): „Estimating Crop Supply Response in the presence of Farm Programmes: Application to the CAP”, European Review of Agricultural Economics, 23, 401-420;

Hagedorn,K., Hintzsche, K., Peters, U. (2001): „Institutional Arrangemets for Environmental Co-operatives: A Conceptual Framework”, in Environmental Cooperation and Institutional Change: Theories and Policies for European Agriculture”, USA;

Harris, S., Swinbank, A., Wilkinson, G. (1984): „The Food and Farm Policies of the European Community”, Wiley;

Hartell, J.G., Bojnec, S., Swinnen, J.F.M. (1999): „Determinants of Government Intervention in Central and eastern European Agricultural Markets”, paper for FAIR conference;

Hartell, J.G., Swinnen, J.F.M. (2000): „Agriculture in East-West European Integration”, Ashgate;

Hooghe, L., Keating, M. (1994): „The Politics of European Union Regional Policy”, Journal of European Public Policy, vol. I, nr.3, 367-393;

Kjeldahl, R., Tracy, M. (1994): „Renationalization of the Common Agricultural Policy?”, in Agriculture in Germany, DLG, Forlag;

Kumm, K.I., Drake, L. (2000): „Farmer’s Transaction Costs of the EU Environmental Compensations”, Swedish University of gricultural Sciences;

Linden, C. J. (2000): „Personal communication”, Ministry of Agriculture;

Lowe, P., et.al.(1999): „National Perspective son Greening of the CAP: a Comparative Analysis”, Centre for Rural Economy, research report, University of Newcastle;

Mahe, L.P., Roe, T.L. (1996): „The Political Economy of Reforming the 1992, CAP Rerform”, in American Journal of Agricultural Economics, 78, 1314 – 1323;

Oates, W., Schwab, R. (1988): „Economic Competition Among Jurisdictions: efficiency enhancing of distorsion inducing?”, Journal of Public Economics, 35, 479-487;

Ostrom, E. (1995): „Designing Complexity to Govern Complexity”, in Property Rights and the Environment: Social and Ecological Issues, World Bank;

Padoa, T. (1987): „Efficiency, Stability and equity, a Strategy for the Evolution of the Economic System of the EC, Oxford University Press;

Persson, T., Roland, G., Tabellini, G. (1997): „The theory of Fiscal Federalism: what does it mean for Europe, in Siebert, H Quo Vadis Europe?”, Mohr, Tubingen;

Potter, C. (1998): „Against the Grain: Agri-environmental reform in the United States and the European Union”, CAB International, Wallingford;

Preston, C. (1995): „Obstacles to EU Enlargement: the Cllasical Community Method and the Prospects for Wider Europe”, Journal of Common Market Studies, vol.33, nr.3, 451-463;

Rabinovicz, E., Thomson, J.K., Nalin,E. (2001): Subsidiarity, the CAP and EU Enlargement, Swedish Institute for Food and Agricultural Economics, Report 3/2001, Eds. Rahms, Lund, Sweden;

Revesz, R. (1997,b): „Federalism and Environmental Regulation: Lessons from the European Union and the International Community”, Virgina Law review, 83 (7), 1331-1346;

Rollo, J., Winters, L.A.: „Subsidiarity and Governance Challenges for WTO: The examples of Environmental and labour standards”, The World Economy, vol.23, 561-576;

Sarris, A.H., Doucha, T., Mathijs, E. (1999): „Agricultural Restructuring in Central and eastern Europe: Implications for Competitiveness and rural development”, European Review of Agricultural Economics, 26 (3), 305-329;

Schilling, T. (1995): „Subsidiarity as a Rule and a principle, or Taking Subsidiarity seriously”, Working Paper;

Slangen, L. (1997): „How to Organise Nature Production by Farmers” European Review of Agricultural Economics”, 24(3-4), 508-529;

Smith, S. (1993): „Subsidiarity and Co-ordination of Indirect Taxes in the European Community”, Oxford Review of Economic Policy, 9(1), 67-94;

Sun, J-M., Pelkmans, J.(1995): „Why Liberalisation Needs Centralistation: Subsidiarity and EU Telecoms”, World Economy, 18(5), 635-664;

Tangermann, S., Banse (2000): „Central and Eastern European Agriculture in an Expanding European Union”, CABI Wallingford;

Tarditi, S., Marsh, J., Senior Nello, S. (1995): „Agricultural Strategies for the Enlargement of the European Union to Central and Eastern European Countries”, report to DGI, European Commision, Brussels;

Tracy, M.(1982): „Agriculture in Western Europe – Crisis an Adaptation since 1880”, London;

Van der Bergh, R. (1999): „Economics in a Legal Straigt – Jachet. The Difficult Reception of EconomicAnalysis in European Law”;

Van der Zee, F.A.(1997): „Political Economy Models and Agricultural Policy Formulation: Empirical Applicability and Relevance for the CAP”, Ph.D. Thesis, Wageningen;

Vaubel, R.(1994b): „The Political Economy of Centralisation and European Community”, Public Choice, 81, 151-190;

Vause, W.G. (1995): „The Subsidiarity Principle in European Union Law – American Federalism Compared”, Case Western Reserve Journal of International Law, 27(1), 61-83;

Weiler, J. (1997): „Trading in and With Europe: The Law of the European Union”, New York University Scool of Law;

Whitby, M.C. (2000): „Challenges and Options for the UK Agri- Environment: presidential address”, Journal of Agricultural Economics, 51(3), 317-332;

Winters, A. (1995): „Trade Policy Institutions in Central and Eastern Europe: Objectives and Outcomes”, in Foundations od an Open Economy Trade Laws and Institutions for Eastern Europe, CEPR, LOndon;

Bibliografie

Brown, D., Bandlerova, A. (2000): “Rural Development in Central and Eastern Europe”, research conference proceedings, Podbanske, Slovacia;

Buckwell,A.E.,Hayns,J.,Davidova,S.,Courbin,V.,Kwiecinski,A.(1994): “Feasibility of an Agricultural Strategy to Prepare the Countries of Central and Eastern Europe for EU Accession”, report, to DGI of the European Commission;

Buckwell, A., Blom, J., Commins, P., Hervieu, B., Hofreither, M., von Meyer, H., Rabinovicz, E., Sotte, F., Sumpsi, J. (1997): “Towards a Common Agricultural and Rural Policy for Europe”, European Economy, Reports and studies, nr. 5, DG II, Bruxelles.

Cnossen, S. (1990): “The Case for Tax Diversity in the European Community”, European Economic Review, 34, 471-479;

Cox, A. (1994): “Derogation, Subsidiarity and the Single Market: the Case of Energy Exploration and Extraction under EC Utilities Procurement Rules”, Journal of Common Market Studies, 32 (2), 127-147;

Csaki, C., Lerman, Z. (1994): “Land Reform and Farm Sector Restructuring in the Former Socialist Countries in Europe”, European Review of Agricultural Economics, 21-3/4, 553-576;

Csaki, C., Lerman, Z. (1997): “Land Reform and Farm Restructuring in Easty Central Europe and CSI in the 1990s: Expectations and Achievements after the first five years”, European Review of Agricultural Economics, 24-3/4, 428-452;

Galton, G.E. (2000): “Appropriate Agricultural Policies to Sustain Agriculture in the Central and Eastern European Countries”, in “Soil Quality, Sustainable Agriculture and Environmental Security incentral and Eastern Europe”, Kluwer;

Delors, J. (1991): “Subsidiarity: The Challenge of Chance”, Proceedings of the Colloquium, European Institute of Public Administration, Maastricht;

Falconer, K., Ward, N. (2000): “Modulation and Implementation of Common Agricultural Policy Reform”, Working Paper nr.50, Centr for Rural Economy, University of Newcastle, England;

Falconer, K., Whitby, M. (1999): “Transaction Costs and Administrative Costs in Countryside Stewardship Policies: An Investigation for Eight European Member States”, Centre for Rural Economy, Unuversity of Newcastle, England;

Follesdal, A. (1998): “Subsidiarity”, Journal of Political Philosophy, 6(2), 231-259;

Frandsen, S., Jensen, H.G. (2000): „Economic Impacts of the Enlargement of the European Union: Analysing the Importance of direct Payments”, paper for GTAP – EU research project meeting, Rotterdam;

Golub, J. (1996): „Sovereignty and Subsidiarity in EU Environmental Policy”, Political Studies, XLIV, 686-703;

Guyomard, H., Baundry, M., Carpentier, A. (1996): „Estimating Crop Supply Response in the presence of Farm Programmes: Application to the CAP”, European Review of Agricultural Economics, 23, 401-420;

Hagedorn,K., Hintzsche, K., Peters, U. (2001): „Institutional Arrangemets for Environmental Co-operatives: A Conceptual Framework”, in Environmental Cooperation and Institutional Change: Theories and Policies for European Agriculture”, USA;

Harris, S., Swinbank, A., Wilkinson, G. (1984): „The Food and Farm Policies of the European Community”, Wiley;

Hartell, J.G., Bojnec, S., Swinnen, J.F.M. (1999): „Determinants of Government Intervention in Central and eastern European Agricultural Markets”, paper for FAIR conference;

Hartell, J.G., Swinnen, J.F.M. (2000): „Agriculture in East-West European Integration”, Ashgate;

Hooghe, L., Keating, M. (1994): „The Politics of European Union Regional Policy”, Journal of European Public Policy, vol. I, nr.3, 367-393;

Kjeldahl, R., Tracy, M. (1994): „Renationalization of the Common Agricultural Policy?”, in Agriculture in Germany, DLG, Forlag;

Kumm, K.I., Drake, L. (2000): „Farmer’s Transaction Costs of the EU Environmental Compensations”, Swedish University of gricultural Sciences;

Linden, C. J. (2000): „Personal communication”, Ministry of Agriculture;

Lowe, P., et.al.(1999): „National Perspective son Greening of the CAP: a Comparative Analysis”, Centre for Rural Economy, research report, University of Newcastle;

Mahe, L.P., Roe, T.L. (1996): „The Political Economy of Reforming the 1992, CAP Rerform”, in American Journal of Agricultural Economics, 78, 1314 – 1323;

Oates, W., Schwab, R. (1988): „Economic Competition Among Jurisdictions: efficiency enhancing of distorsion inducing?”, Journal of Public Economics, 35, 479-487;

Ostrom, E. (1995): „Designing Complexity to Govern Complexity”, in Property Rights and the Environment: Social and Ecological Issues, World Bank;

Padoa, T. (1987): „Efficiency, Stability and equity, a Strategy for the Evolution of the Economic System of the EC, Oxford University Press;

Persson, T., Roland, G., Tabellini, G. (1997): „The theory of Fiscal Federalism: what does it mean for Europe, in Siebert, H Quo Vadis Europe?”, Mohr, Tubingen;

Potter, C. (1998): „Against the Grain: Agri-environmental reform in the United States and the European Union”, CAB International, Wallingford;

Preston, C. (1995): „Obstacles to EU Enlargement: the Cllasical Community Method and the Prospects for Wider Europe”, Journal of Common Market Studies, vol.33, nr.3, 451-463;

Rabinovicz, E., Thomson, J.K., Nalin,E. (2001): Subsidiarity, the CAP and EU Enlargement, Swedish Institute for Food and Agricultural Economics, Report 3/2001, Eds. Rahms, Lund, Sweden;

Revesz, R. (1997,b): „Federalism and Environmental Regulation: Lessons from the European Union and the International Community”, Virgina Law review, 83 (7), 1331-1346;

Rollo, J., Winters, L.A.: „Subsidiarity and Governance Challenges for WTO: The examples of Environmental and labour standards”, The World Economy, vol.23, 561-576;

Sarris, A.H., Doucha, T., Mathijs, E. (1999): „Agricultural Restructuring in Central and eastern Europe: Implications for Competitiveness and rural development”, European Review of Agricultural Economics, 26 (3), 305-329;

Schilling, T. (1995): „Subsidiarity as a Rule and a principle, or Taking Subsidiarity seriously”, Working Paper;

Slangen, L. (1997): „How to Organise Nature Production by Farmers” European Review of Agricultural Economics”, 24(3-4), 508-529;

Smith, S. (1993): „Subsidiarity and Co-ordination of Indirect Taxes in the European Community”, Oxford Review of Economic Policy, 9(1), 67-94;

Sun, J-M., Pelkmans, J.(1995): „Why Liberalisation Needs Centralistation: Subsidiarity and EU Telecoms”, World Economy, 18(5), 635-664;

Tangermann, S., Banse (2000): „Central and Eastern European Agriculture in an Expanding European Union”, CABI Wallingford;

Tarditi, S., Marsh, J., Senior Nello, S. (1995): „Agricultural Strategies for the Enlargement of the European Union to Central and Eastern European Countries”, report to DGI, European Commision, Brussels;

Tracy, M.(1982): „Agriculture in Western Europe – Crisis an Adaptation since 1880”, London;

Van der Bergh, R. (1999): „Economics in a Legal Straigt – Jachet. The Difficult Reception of EconomicAnalysis in European Law”;

Van der Zee, F.A.(1997): „Political Economy Models and Agricultural Policy Formulation: Empirical Applicability and Relevance for the CAP”, Ph.D. Thesis, Wageningen;

Vaubel, R.(1994b): „The Political Economy of Centralisation and European Community”, Public Choice, 81, 151-190;

Vause, W.G. (1995): „The Subsidiarity Principle in European Union Law – American Federalism Compared”, Case Western Reserve Journal of International Law, 27(1), 61-83;

Weiler, J. (1997): „Trading in and With Europe: The Law of the European Union”, New York University Scool of Law;

Whitby, M.C. (2000): „Challenges and Options for the UK Agri- Environment: presidential address”, Journal of Agricultural Economics, 51(3), 317-332;

Winters, A. (1995): „Trade Policy Institutions in Central and Eastern Europe: Objectives and Outcomes”, in Foundations od an Open Economy Trade Laws and Institutions for Eastern Europe, CEPR, LOndon;