Cultura Organizationala Si Politicile Publice
– CUPRINS –
CAPITOLUL I:
CULTURA ORGANIZAȚIONALĂ
Secțiunea I
1. Cultura, concept
Secțiunea II
2 Cultura națională
2.1 Caracteristici ale culturii naționale
Secțiunea III
3. Cultura organizațională
3.1 Funcțiile culturii organizaționale
3.2 Modele ale culturii organizaționale
3.2.1 Modelul Iceberg-ului
3.2.2 Modelul lui Edgar Schein
3.2.3 Modelul „Țintă”
Secțiunea IV
4. Componentele culturii organizaționale în instituțiile publice
CAPITOLUL II:
POLITICILE PUBLICE
Secțiunea I
Analiza politicilor publice – Noțiuni de bază
Secțiunea II
1. Politică versus Politici publice
2. Politici formale și politici informale
3. Politici publice și managementul schimbării
4. Cadrul juridic al politicilor publice în România: legislație, probleme și posibile soluții)
CAPITOLUL III:
BARIERE ÎN IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE
1. Definirea problemelor de politică publică
1.1. Recomandări pentru definirea problemelor de politică publică
1.2. Limitări în definirea și structurarea problemelor de politică publică
1.3. Beneficii ale structurării problemelor de politică publică
2.2. Clasificarea problemelor de politică publică
3.3. Etape în structurarea problemelor de politică publică
3.4. Metode de structurare a problemelor de politică publică
CAPITOLUL IV:
CULTURA ORGANIZAȚIONALĂ ȘI POLITICILE PUBLICE ÎN ROMÂNIA
Secțiunea I
Particularități ale culturii organizaționale în instituțiile publice din România
Niveluri de cultură în contextul românesc
1.2 Culturile regionale cu elemente specifice identificate în zone geografice distincte
1.3 Cultura de gen
1.4 Cultura de generație
1.5 Cultura de clasă social
Secțiunea II
Mecanismele creării unei culturi organizaționale adecvate în instituțiile publice din România
Aspecte ale politicii culturale europene
Probleme în implementarea cadrului legislativ și elaborarea politicilor formale
Definirea și structura documentelor de politici publice în România
Strategia
Planul
Propunerea de politici publice
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
INTRODUCERE
Tema lucrării tratează două teme, Cultura organizațională și politicilor publice care sunt interdependente.
Capitolul I se împarte în 4 secțiuni pe parcursul cărora am dezvoltat noțiunea de Cultura organizațională și funcțiile culturii organizaționale, modelele acesteia, cultura națională și caracteristici ale culturii naționale, și componentele culturii organizaționale în instituțiile publice.
În capitolul II se împarte în 2 secțiuni, unde am analizat politicilor publice și cadrul juridic al politicilor publice în România.
Capitolul III al prezentei lucrări tratează problemele de politică publică, prin definirea, clasificarea și structurarea acestora.
Conținutul capitolului IV tratează particularitățile culturii organizaționale în instituțiile publice din România.
În partea finala, la concluzii sunt evidențiate, din perspective mea aspecte dăunătoare ale societații românești.
CAPITOLUL I
CULTURA ORGANIZAȚIONALĂ
Secțiunea I
1. Cultura, concept și caracteristici
În legătură cu acest concept s-au exprimat diferite puncte de vedere de către specialiști din lumea întreagă. O parte importantă din cercetări se referă la cultura națională, în general, iar altele se referă la cultura organizațională din sectorul privat, în special. Foarte puține sunt accepțiunile referitoare la relația dintre cultura națională și cultura organizațiilor din sectorul public, care în accepțiunea noastră dobândește valențe deosebite în noul context determinat de tendințele de globalizare și regionalizare a mondosistemului.
Înainte însă de a ajunge la aceste implicații și la analiza rolului organizațiilor publice în acest context se consideră necesar și oportun să se explice proveniența conceptului de cultură și principalele caracteristici, după care se va insista asupra formelor particulare de manifestare a implicațiilor culturii naționale asupra culturii organizațiilor din sectorul public.
Termenul „cultură” provine din verbul din limba latină „colere”, care
înseamnă „a cultiva, a înfrumuseța”. De altfel cuvântul „cultura” este rădăcina primară a termenului „cultură”. Cultura nu și-ar fi schimbat niciodată semnificația inițială, aceea de muncă a pământului, fără intervenția
lui Cicero, care a asociat-o unui alt termen: anumus. Cultura animi a devenit
astfel „grădina sufletului”, „cultura spiritului”.
Noțiunea de cultură nu este legată numai de dezvoltarea individuală a spiritului, ea este asociată ideii de colectivitate, de viață a unei societăți, a unui popor sau a unei țări. Etnologia și antropologia ne faciliteazăînțelegerea culturii ca „fenomen de societate”, asociind-o ideii de civilizație.
Etnologul englez Edmund B. Taylor a putut astfel afirma despre cultură că este, în sensul ei etimologic cel mai larg, „acest tot complex care cuprinde științele, credințele, artele, morala, legile, obiceiurile, ca și alte capacități sau deprinderi dobândite de oameni ca membri ai societății”.
Cultura se îmbogățește astfel cu o dimensiune politică, susceptibilă de a justifica, pe plan colectiv, atât identitatea, cât și deschiderea față de ceilalți.
Le Petit Robert definește cultura considerând cele două perspective ale conceptului, cea individuală, de identitate și cea colectivă, pe de o parte ca o dezvoltare a anumitor facultăți ale spiritului prin exerciții intelectuale apropiate și prin ansamblul cunoștințelor dobândite, iar, pe de altă parte, ca ansamblul aspectelor intelectuale și artistice ale unei civilizații.
În anul 1982, cu ocazia Conferinței Mondiale pentru Politicile Culturale organizată la Mexico, în cadrul raportului final aprobat de către o
sută treizeci de guverne, dintre care treizeci europene, a fost ratificată definiția asupra culturii. „În sensul cel mai larg, cultura poate fi astăzi considerată ca ansamblul trăsăturilor distinctive, spirituale și materiale, intelectuale și afective, care caracterizează o societate sau un grup social. Ea înglobează, în afara artelor și a literelor, modurile de viață, drepturile fundamentale ale oamenilor, sistemele de valori, tradițiile și credințele.
Cultura conferă omului capacitatea de reflecție asupra lui însuși. Ea face din noi ființe umane, raționale, critice și angajate etic. Prin ea omul se exprimă. Caută neobosit noi semnificații și creează opere care îl transced”.
Cultura oscilează între patrimoniu și creație. Se poate considera că există o dinamică în inima sistemului de valori, de tradiții, de credințe, de norme, de moduri de viață. Cultura este izvor și într-un sens larg înseamnă viață. Și ce sistem este acela care poate exista fără viață? Prin urmare cultura, prin conținutul ei, demonstrează, păstrează și îmbogățește existența
unui popor. O analiză atentă asupra conceptului de cultură ne ajută să identificăm etapele de evoluție ale acestuia. Ceea ce se poate constata destul de ușor este faptul că timpul nu a făcut altceva decât să îmbogățească conținutul conceptului de cultură prin sensurile multiple pe care acesta le-a dobândit în timp.
Prima etapă, așa cum s-a arătat mai sus, a fost aceea în care cultura era, conceptual asociată cu verbul latin „colere” care înseamnă „a cultiva”, sens pe care îl păstrează și astăzi.
A doua etapă importantă în evoluția conceptului de cultură o reprezintă „cultura animi”, asociată valorilor artistice realizate de creatorii de artă care, prin lucrărilor lor, au îmbogățit sensul acestui concept cu unul nou, recunoscut și denumit cultură spirituală. Este foarte bine cunoscută intervenția lui Cicero și mai apoi a marilor personalități care au creat efectiv, prin operele lor artistice, o cultură artistică marcând în diferite feluri particularitățile culturale ale popoarelor lumii. Ne apropiem de a treia etapă importantă în evoluția conceptului de cultură.
Începutul secolului trecut a fost puternic marcat de cercetări ale specialiștilor care au demonstrat că fiecare regiune a globului, fiecare țară și fiecare popor are o cultură națională, prin care se identifică de celelalte și care marchează efectiv viața oamenilor din fiecare context.
A patra etapă importantă în evoluția conceptului de cultură a fost puternic marcată de cercetările specialiștilor desfășurate în a doua jumătate a secolului trecut, când s-au profilat conceptele de cultură organizațională și cultură managerială.
Realitatea sfârșitului de secol al XX-lea a confirmat ceea ce specialiștii s-au străduit să demonstreze prin cercetările teoretice și practice desfășurate de-a-lungul anilor, și anume faptul că înțelegerea conceptului de cultură implică în mod obligatoriu considerarea tuturor sensurilor pe care conceptul de cultură le-a dobândit în timp.
În urma unei analize atente pot fi identificate câteva caracteristici ale
culturii:
1. Cultura este dinamică, ceea ce înseamnă că permanent ea se schimbă prin dezvoltarea conținutului de la o perioadă istorică la alta și în cadrul aceleiași etape. Dinamismul culturii este puternic influențat de multitudinea factorilor naționali și internaționali care stimulează evoluția, îmbogățirea permanentă a conținutului culturii.
2. Cultura este diversificată tocmai ca urmare a sensurilor pe care conceptul de cultură le are și a faptului că omogenitatea unei culturi este puternic susținută de diversitatea valorilor care o compun.
3. Cultura este inedită prin percepțiile diferite asupra sensurilor acesteia și a valorilor culturale specifice.
4. Cultura este complexă, ceea ce înseamnă că nu întotdeauna pot fi identificate cu ușurință sensurile conceptului și implicațiile pe care valorile culturale le au asupra comportamentului indivizilor ca „purtători” și “creatori” de valori culturale.
Multidimensionalitatea conceptului de cultură face destul de dificilă misiunea cercetătorilor interesați în cunoașterea elementelor inedite pe care conceptul de cultură le integrează și a implicațiilor multiple pe care fiecare sens al acestuia le are asupra unei societăți.
În majoritatea limbilor occidentale „cultura” înseamnă în general „civilizație” sau „rafinament al minții”, și desigur rezultatele acestui rafinament, respectiv educația, arta și literatura.
Pornind de la aceste considerente de ordin general, specialistul olandez Geert Hofstede identifică două sensuri ale culturii:
1. cultura în sens restrâns, pe care el o numește „cultură primară”;
2. cultura ca software mental, pe care el o numește „cultură secundară”.
Despre aceasta din urmă se spune că este întotdeauna un fenomen colectiv deoarece este în cele din urmă acceptată cel puțin parțial de oamenii care trăiesc sau au trăit în același mediu social, unde a fost învățată.
Secțiunea II
2. Cultura națională
Fiecare țară sau regiune a unei țări are un sistem de valori comune, experiențe asemănătoare sau percepții comune despre lume pe care le acceptă. Aceste puncte comune formează cultura unei regiuni, țări sau societăți. Astfel s-ar putea afirma că există o cultură regională, dar și o cultură națională.
În literatura de specialitate există diferite puncte de vedere referitoare la conceptul de „cultură națională”. Geert Hofstede, profesor la Universitatea din Limburg și directorulInstitutului de Cercetare a Cooperării Interculturale IRIC, a formulat unadintre cele mai recunoscute definiții ale culturii. Astfel, cultura este„programarea colectivă a gândirii care distinge un membru al unui grup de altul”. Această exprimare metaforică ne obligă să descoperim sensul mai larg pe care autorul ei l-a formulat asupra culturii. În lucrarea Managementul structurilor multiculturale, în care Geert Hofstede a explicat conceptul de cultură, se menționează faptul că un individ are o abilitate nativă de „a devia” de la programele lui mentale și de a reacționa în moduri diferite care sunt noi, creative, distructive sau neașteptate. Programele mentale individuale provin din mediile sociale în care cineva a crescut și a
dobândit experiența de viață, respectiv din familie, mediu și din educație.
2.1 Caracteristici ale culturii naționlimbilor occidentale „cultura” înseamnă în general „civilizație” sau „rafinament al minții”, și desigur rezultatele acestui rafinament, respectiv educația, arta și literatura.
Pornind de la aceste considerente de ordin general, specialistul olandez Geert Hofstede identifică două sensuri ale culturii:
1. cultura în sens restrâns, pe care el o numește „cultură primară”;
2. cultura ca software mental, pe care el o numește „cultură secundară”.
Despre aceasta din urmă se spune că este întotdeauna un fenomen colectiv deoarece este în cele din urmă acceptată cel puțin parțial de oamenii care trăiesc sau au trăit în același mediu social, unde a fost învățată.
Secțiunea II
2. Cultura națională
Fiecare țară sau regiune a unei țări are un sistem de valori comune, experiențe asemănătoare sau percepții comune despre lume pe care le acceptă. Aceste puncte comune formează cultura unei regiuni, țări sau societăți. Astfel s-ar putea afirma că există o cultură regională, dar și o cultură națională.
În literatura de specialitate există diferite puncte de vedere referitoare la conceptul de „cultură națională”. Geert Hofstede, profesor la Universitatea din Limburg și directorulInstitutului de Cercetare a Cooperării Interculturale IRIC, a formulat unadintre cele mai recunoscute definiții ale culturii. Astfel, cultura este„programarea colectivă a gândirii care distinge un membru al unui grup de altul”. Această exprimare metaforică ne obligă să descoperim sensul mai larg pe care autorul ei l-a formulat asupra culturii. În lucrarea Managementul structurilor multiculturale, în care Geert Hofstede a explicat conceptul de cultură, se menționează faptul că un individ are o abilitate nativă de „a devia” de la programele lui mentale și de a reacționa în moduri diferite care sunt noi, creative, distructive sau neașteptate. Programele mentale individuale provin din mediile sociale în care cineva a crescut și a
dobândit experiența de viață, respectiv din familie, mediu și din educație.
2.1 Caracteristici ale culturii naționale
Pe măsură ce o persoană evoluează, ea trebuie să renunțe la unele deprinderi de gândire, simțire sau manifestări întipărite în mintea sa, pentru a adopta noi atitudini și a se adapta la noul mediu. Această acomodare se realizează mai ușor dacă se iau în considerare caracteristicile de bază ale culturii, care în accepțiunea lui Mary Ellen Guffey sunt:
1. Cultura se învață.
Regulile, valorile și atitudinile nu sunt intrinseci. Ele se învață și sunt transmise de la generație la generație. Regulile sociale de comportament se învață de la familie și societate și sunt condiționate din cea mai timpurie fază a copilăriei.
2. Cultura are o logică intrinsecă.
Regulile fiecărei culturi au avut ca punct de plecare accentuarea valorilor și credințelor fiecărei culturi. Drept urmare ele acționează ca forță normativă. În Japonia de exemplu, păpușa Barbie nu s-a bucurat de success datorită zâmbetului ei larg. Cultura japoneză dezavuează expunerea dinților, gest considerat ca fiind agresiv, afirma Andrew Pollacj în lucrarea „Barbie’s Journey in Japan”. Recunoașterea logicii intrinseci a unei culturi este extreme de importantă când este necesar a se învăța acceptarea unor comportamente culturale diferite.
3. Cultura reprezintă baza identității și apartenenței la o comunitate.
Cultura reprezintă baza pornind de la care fiecare individ poate exprima cine este și care-i sunt credințele. Oamenii își construiesc identitățile prin suprapunerea diferitelor straturi culturale peste cultura lor primară. Fiecare individ ia decizii în ceea ce privește educația, cariera, locul de muncă, partenerul de viață, însă fiecare dintre aceste decizii este însoțită de un set de reguli, metode, ceremonii, credințe, limbă și valori. Acestea se adaugă la profilul general al culturii fiecărui individ și reprezintă expresia identității personale.
4. Cultura combină vizibilul cu invizibilul.
Pentru cei din exterior, modul de comportament al unui individ reprezintă părțile vizibile ale culturii respectivului. Aceste practici sunt simboluri vizibile ale unor valori profunde, invizibile care determină modul de gândire și comportament al indivizilor.
Secțiunea III
3. Cultura organizațională
Fiecare organizație, indiferent de regiunea, țara sau sectorul din care face parte, are o cultură a sa proprie. Dacă în ceea ce privește firmele din sectorul privat se poate spune că diferențele de cultură organizațională sunt semnificative de cele mai multe ori, nu aceeași afirmație se poate formula despre cultura organizațională din sectorul public. Deși există destul de multe similarități de valori în funcție de domeniile de activitate în care se încadrează organizațiile publice, totuși se identifică un set de valori commune tuturor culturilor organizaționale, dar și o categorie de valori specifice care justifică diferențele uneori semnificative existente în culturile organizaționale.
Uneori cultura este puternică și unitară și cel mai des are o influență covârșitoare asupra unei organizații. Ea afectează practic tot ce se întâmplă în acea organizație având un efect major asupra performanțelor organizației. În încercarea de a defini cultura organizațională identificăm de altfel prima asemănare cu cultura națională. Unii cercetători translatează definiția de la nivel național la nivel organizațional. De fapt, cum în majoritatea definițiilor se menționează despre comunități și nu explicit despre societate și organizație, sau orice altfel de grup, vom considera și noi acest demers oportun urmând a lămuri pe parcurs problemele apărute atunci când suprapunerea unei noțiuni nu se va dovedi perfectă.
Reținem din literatura de specialitate o definiție celebră prin simplitatea ei, „Cultura este modul în care se fac lucrurile aici la noi”. În accepțiunea specialistei Linda Smircich, „cultura este un set de valori, credințe profunde, concepții și moduri de gândire, toate împărtășite de către membrii unei organizații noilor membri, cărora le va fi prezentată ca fiind corectă.”
Hofstede face parte din acei autori care nu consideră necesară o nouă definiție a conceptului de cultură la nivel național, dar enumeră o serie de atribute specifice fenomenelor culturale la acest nivel. Astfel, o cultură este:
holistică, referindu-se la un tot care este mai mare decât suma părților sale componente,
determinată istoric, reflectând evoluția în timp a organizației,
legată de ritualuri și simboluri,
fundamentată social: creată și păstrată de un grup de oameni care formează împreună o organizație,
greu de modificat, deși există o discuție vastă asupra acestui aspect în literatura de specialitate.
Cultura organizațională este componenta care influențează cel mai mult comportamentul angajaților din sectorul public.
Considerăm că prin cultura organizațională în organizațiile publice se înțelege ansamblul trăsăturilor distinctive, spirituale, materiale, intelectuale și afective rezultate din modul de gândire, simțire și din personalitatea indivizilor, manifestate în procesele de muncă care determină semnificativ misiunea organizațiilor publice și obiectivele fundamentale ale acesteia. Componentele culturii organizaționale sunt asemănătoare cu cele ale culturii naționale. Întâlnim și aici eroi, ritualuri, mituri și, într-o anumită măsură, valori. La acestea se adaugă la nivel de organizație un concept nou, și anume misiunea organizației, asupra căreia vom insista într-unul din capitolele următoare.
3.1 Funcțiile culturii organizaționale
Cultura oferă membrilor organizației un sentiment de identitate organizațională și generează un angajament referitor la credințele și valorile împărtășite, afirma Edgar Schein.
Deși ideile care devin parte a culturii organizaționale pot proveni de oriunde din interiorul organizației, de regulă cultura organizațională începe cu un fondator sau cu unul dintre primii lideri care articulează și implementează anumite idei și valori ca o viziune, filozofie sau strategie. Când aceste idei și valori conduc la performanțe, ele devin instituționalizate
și ia naștere o cultură organizațională care reflectă viziunea și strategia fondatorului sau a liderului respectiv. Până astăzi literatura de specialitate reunește puncte de vedere ale cercetătorilor în cea mai mare parte despre cultura organizațională din cadrul firmelor, marilor companii internaționale și multinaționale, cu toate că în accepțiunea noastră organizațiile din sectorul public ar fi trebuit să reprezinte unul din punctele de referință permanentă pe care ei ar fi trebuit să-l aibă în vedere, dată fiind influența puternică pe care aceste organizații, prin activitatea lor, o exercită asupra membrilor unei comunități și a societăților din fiecare țară, în ansamblu.
În organizațiile din sectorul public apar unele particularități, deoarece multe din valorile și ideile care stau la baza culturii organizaționale sunt preluate din diferite abordări și modele teoretice clasice, tradiționaliste.
Acestea sunt determinate de tipul de stat, de formele de promovare a democrației, de conținutul strategiilor și politicilor generale ale statului. Și în sectorul public formarea culturii organizaționale a devenit mai evidentă când la începutul secolului trecut s-a extins sfera de aplicare a gândirii clasice promovată de sociologul german Max Weber. Prin ideile integrate în această accepțiune teoretică, binecunoscută sub numele de abordare birocratică, au fost introduse și fixate în organizațiile din sectorul public în general și în cele din domeniul administrației publice în special câteva din valorile și ideile fundamentale care au reprezentat baza culturilor organizaționale. Abordarea, așa cum s-a arătat, nu conținea numai idei, dar și valori, chiar o viziune, o filosofie care, afirma fondatorul ei, va conduce organizația publică la succes, respectiv la creșterea gradului de satisfacere a nevoilor sociale generale și specifice identificate și integrate în conținutul interesului public.
Treptat o parte din idei și valori au devenit instituționalizate și mai bine de cincizeci de ani au constituit repere de raportare și elemente de coeziune în culturile organizaționale din sectorul public din majoritatea țărilor dezvoltate și în curs de dezvoltare ale lumii. Practic, după anii ’60 s-a constatat o schimbare semnificativă în sistemul de idei și valori ca urmare a schimbărilor apărute în viziunea și strategia noilor lideri integrați în organizațiile din sectorul public. De altfel putem descoperi noile valori care au redefinit conținutul culturilor organizaționale în sectorul public. Dacă analizăm cu atenție curentele de gândire care au apărut în timp ca o necesitate permanentă, forțând practic organizațiile publice să adapteze continuu sistemul de valori și ideile de bază consacrate de care avea nevoie sectorul public și fiecare societate în parte, descoperim influența pe care abordările teoretice au avut-o asupra realității practice în general și a culturii
organizaționale din sectorul public, în special. Pe fondul acestor abordări și curente care au reprezentat fundamentul teoretic de idei pe care s-au conturat culturile organizaționale în sectorul public, fiecare organizație, în funcție de domeniul în care activează, a determinat propriul sistem de valori și idei fundamentale pentru cultura organizațională. Astfel că în conținutul culturii organizaționale, în afară de valori și idei provenite din teorii, precum și abordări, curente, coordonate ale politicii statului în sectorul public, identificăm și modele de gândire, simțire și manifestări dobândite de angajații din organizațiile publice de-a lungul vieții lor personale și în cadrul unei astfel de organizații. Remarcăm astfel două categorii de elemente care influențează conținutul culturii organizaționale în sectorul public: cele teoretice care au statut de variabile − ele se modifică precum o doctrină de la o perioadă istorică la alta, conferind și culturii organizaționale un grad de flexibilitate avansat, dar și altele ce țin de natura umană, pe care, practic, sistemul, organizația publică le moștenește prin angajații săi, purtători reprezentativi ai valorilor culturii naționale specifice contextului în care ei s-au născut, au fost educați și lucrează.
Cercetările efectuate în organizațiile publice din România au demonstrat că prin cultura organizațională membrii organizației publice dezvoltă o identitate internă colectivă, deoarece valorile de bază ale culturii le orientează activitatea zilnică și determină modul în care oamenii comunică între ei, ce comportamente sunt acceptabile și care nu și care este distribuția puterii și implicațiile statului în activitatea lor.
În acest scop, angajații din organizațiile publice apelează la forme informale de comunicare și dezvoltă un înțeles comun pentru conceptele cu care operează în activitatea desfășurată. De asemenea se constată formarea unor echipe, chiar grupuri de lucru în funcție de diferite interese, de cele mai multe ori individuale, în funcție de compatibilitățile dintre persoane, care facilitează și colaborările pe probleme profesionale. Ca urmare a acestor legături se stabilesc relații în principal în interes profesional, dacă inițial ele au fost determinate prin documente de formalizare sau ale norme interne de organizare și desfășurare a activității în organizația publică. În toate celelalte situații se constată predominanța relațiilor informale, puternic influențate de modul de comportament, personalitatea fiecăruia, interesele, pregătirea, modul de gândire etc. Aceste tipuri de relații sunt mai puternice ca intensitate decât cele formalizate, determinate de reguli, regulamente, norme.
S-a putut observa că modul de desfășurare a activității zilnice a angajaților din organizațiile sectorului public este puternic determinat de cultura organizațională identificată, care a primit unele influențe ale factorilor mediului ambiant, dar și ale schimbărilor în sistemul de valori și idei ale angajaților din acest sector.
3.2 Modele ale culturii organizaționale
După cum structura și modul de funcționare ale unei organizații pot fi privite ca scheletul și sistemul muscular într-o organizație, tot așa cultura organizațională poate fi considerată spiritul sau sufletul organizației.
Cultura organizațională se compune din presupuneri implicite și valori care modelează comportamentul membrilor și, în același timp, îi ajută să înțeleagă organizația.
Aceste presupuneri implicite și valori sunt stabilite de către lideri și reprezintă un puternic set de forțe, adânc înrădăcinate și cu vaste ramificații, ce se manifestă prin simboluri, istorioare și rituri, cunoscute și ca „artefacturi”.
Aceasta implică faptul că există aspectul observabil, cel exterior și aspectul neobservabil, interior al unei culturi.
În literatura de specialitate există mai multe modele ale culturilor organizaționale care au o largă aplicabilitate și în organizațiile din sectorul public. Pentru a facilita procesul de identificare a tipului de cultură într-o organizație din sectorul public prezentăm în continuare câteva modele, prin prisma cărora vom face o serie de referiri la organizațiile din sectorul public din România.
3.2.1 Modelul Iceberg-ului
Conform acestui model cultura organizațională există la două niveluri. „Modelul Iceberg-ului” este cel mai simplist model, sintetizând componentele culturii și împărțindu-le în două mari categorii: aspectele vizibile și aspectele invizibile. La suprafață se găsesc părțile vizibile și componentele observabile – modul în care se îmbracă și se poartă oamenii, precum și simbolurile, istorioarele și ceremoniile împărtășite de către membrii organizației.
Elementele vizibile ale culturii însă sunt doar o reflecție a valorilor profunde care se află în mintea membrilor organizației. Aceste valori, credințe ascunse, precum și procesul de gândire reprezintă adevărata cultură. Atributele culturii apar în multe moduri dar, de regulă, urmează un anumit model al unui set de activități în cadrul interacțiunilor sociale. Acest model îl identificăm destul de ușor în organizațiile din sectorul public. Ceea ce predomină însă în cultura organizațională a acestor organizații este sistemul de valori, credințe, atitudini și sentimente, respective partea nevăzută a „iceberg-ului”. Acestea reprezintă aproximativ 90% din cultura organizațională în sectorul public, restul fiind deținut de comportamente, îmbrăcăminte și unele simboluri observabile.
3.2.2 Modelul lui Edgar Schein
Modelul lui E. Schein este structurat tot pe trei niveluri:
Artefacturi: structuri și procese organizaționale vizibile, dificil de descifrat;
Valori: strategii, obiective și filosofii;
Presupuneri implicite: percepții, gânduri ale subconștientului, originea valorilor și a acțiunilor.
El pleacă de la premisa că „artefacturile” sunt ușor observabile, dar dificil de interpretat. La această dificultate contribuie și faptul că expresiile vizibile ale culturii nu se află întotdeauna în concordanță cu valorile existente. În consecință o analiză organizațională nu poate fi realizată în viziunea lui decât prin depășirea nivelului de valori și înțelegerea presupunerilor implicite care stau de fapt la originea comportamentului vizibil.
Un model similar celui propus de Schein prezintă cultura organizațională ca fiind compusă din trei niveluri:
nivelul comportamentelor – nivelul vizibil
nivelul valorilor și atitudinilor – nivelul intermediar
nivelul credințelor și convingerilor – nivelul ascuns, profound care se manifestă prin primele două.
3.2.3 Modelul „Țintă”
Un alt model cunoscut este „Modelul Țintă”14, care diferențiază nivelurile culturii nu numai prin prisma vizibilității, ci și a rezistenței la schimbare pe care o opune fiecare strat-nucleu. Stratul-nucleul, cel al presupunerilor implicite, reprezintă credințele despre realitatea și natura umană, credințe acceptate fără rezerve ca fiind singurele corecte. Următorul strat este cel al valorilor culturale și cuprinde credințele comune, presupunerile și sentimentele despre ceea ce este bine, normal, rațional, prețios și așa mai departe. Stratul care se suprapune acestuia este cel al comportamentelor comune și include normele vizibile într-o oarecare măsură și care sunt ceva mai ușor de schimbat decât valorile. Cel mai superficial strat al culturii este compus din simboluri. Simbolurile culturale sunt cuvinte, gesturi, imagini sau alte obiecte cu înțeles anume în cadrul organizației.
Secțiunea IV
4. Componentele culturii organizaționale în instituțiile publice
Interpretarea și identificarea culturii presupune considerarea interferențelor dintre aspectele observabile, vizibile și cele ascunse, aproapen invizibile. În organizațiile din sectorul public în mod deosebit acestea sunt destul de dificil de identificat cu acuratețe. O descifrare corectă necesită o investigare atentă, profesionistă pe o perioadă mai lungă de timp. Foarte important este atât pentru analist, dar mai ales pentru managerul care dorește să remodeleze cultura organizațională, să cunoască atât aspectele vizibile ale culturii organizaționale existente, cât și pe cele ascunse, care, cel puțin în organizațiile din sectorul public, au implicații majore asupra comportamentului resurselor umane și asupra modului în care desfășoară activitatea pentru a obține rezultate. Având în vedere aceste aspecte și pentru a ușura misiunea managerului public sunt prezentate în continuare componentele culturii organizaționale cu implicații majore asupra performanțelor resurselor umane din instituțiile publice.
Aspectele ascunse ale culturii organizaționale sunt:
• valorile,
• presupunerile implicite.
Aspectele observabile ale culturii organizaționale sunt:
• istorioarele,
• simbolurile,
• eroii,
• riturile, ceremoniile și ritualurile,
• limbajul,
• normele și statutul.
Valorile sunt tendințe cuprinzătoare, sentimente care au o parte pozitivă și una negativă, fiind printre primele învățate de copii în mod inconștient, dar implicit.
Putem afirma fără teama de a greși că valorile sunt cele mai importante elemente ale organizației, sunt standarde personale, adânc fixate în gândirea membrilor organizației care influențează aproape toate aspectele vieții lor, inclusiv judecăți morale, reacțiile față de alții și angajamentul asumat față de scopurile personale și ale organizației. Acestea sunt considerate „piatra de temelie” a culturii organizaționale. Valorile organizaționale puternice comunicate de managerii publici angajaților și care trebuie împărtășite de fiecare membru al organizației sunt esențiale, efortul managerului pentru a transmite și a înrădăcina în mintea și comportamentul angajaților aceste valori care trebuie urmărite permanent este esențial și determină în mare măsură influența culturii organizaționale asupra performanțelor organizațiilor publice. Prin aceste valori organizaționale puternice managerul public transmite, comunică angajaților organizației publice ce comportament așteaptă de la ei. Multe organizații publice din țările dezvoltate și-au articulat valorile prin exprimarea credințelor și filosofiei lor referitoare la clienții cetățeni, la calitatea serviciilor, la comportamentul funcționarilor publici, la atitudinea față de munca desfășurată și responsabilitatea față de performanțele obținute de organizația publică în care lucrează.
Presupunerile implicite reprezintă credințe, percepții și chiar sentimente de care membrii organizației nu sunt conștienți, considerate ca fiind de la sine înțelese. Dacă presupunerile implicite dintr-o organizație sunt foarte puternice, atunci membrii acelei organizații vor considera absolute de neimaginat ca acțiunile lor să se bazeze pe alte premise.
În organizațiile publice din România se identifică o pondere ridicată a presupunerilor implicite ca elemente ale culturii organizaționale în instituțiile publice din domeniul administrației, aproximativ 80% din cei intervievați își bazează comportamentul lor pe credințe, percepții și chiar sentimente care li s-au format de-a lungul vieții lor profesionale și s-au fixat atât de bine în gândirea și comportamentul lor încât se consideră, așa cum a demonstrate cercetarea amintită, că ele nu pot fi schimbate. Intensitatea puternică de manifestare a lor, în organizațiile publice din administrație, face ca noii veniți din afara acestui sistem sau din alte domenii sau chiar tinerii absolvenți integrați în aceste organizații să fie foarte ușor și în scurt timp asimilați de aceste presupuneri implicite ale celor existenți și să asimileze foarte ușor valorile foarte general formulate, acolo unde așa ceva există și se recunoaște că există. Însă uzura morală a sistemului de valori și de presupuneri implicite existente în instituțiile publice din România reprezintă una din cele mai puternice cauze care influențează semnificativ cea mai mare parte a schimbărilor organizaționale, în general, și de cultură organizațională, care predetermină ritmul și amploarea schimbărilor manageriale în toate structurile sistemului administrativ și în fiecare domeniu de activitate al sectorului public de la noi.
Ar trebui înțeles că o schimbare organizațională începe în mod logic cu schimbări importante în cultura organizațională, că ajustarea într-un fel sau altul a structurilor organizatorice, elaborarea de strategii, programe etc. nu reprezintă decât încercări de cosmetizare a unei realități aflată în criză. Ar trebui schimbate mai întâi sistemul de valori și presupunerile implicite, după ce în prealabil a fost făcut un audit detaliat al culturii organizaționale din fiecare instituție publică, din fiecare domeniu. Realitatea a demonstrate că nu există rețete de succes universal valabile, tocmai pentru că nu există organizații identice, așa cum nu există doi indivizi identici.
În urma elaborării auditului culturii organizaționale și informării asupra politicii generale promovate de reprezentanții statului și de cei aleși se determină un sistem de valori de bază, fundamentale, valabile pentru toate organizațiile din sectorul public, după care intervine particularizarea culturilor organizaționale la fiecare organizație publică din fiecare domeniu de activitate, în funcție de misiunea pe care fiecare o are pe piața pe care o servește.
Aspectelor nevăzute au cel puțin două motive importante. Primul motiv este ponderea ridicată a acestora, identificată în culturile organizaționale din instituțiile publice care au făcut obiectul cercetării, iar al doilea − intensitatea de manifestare a acestor aspecte în instituțiile publice din România, foarte puternică și cu implicații mari asupra comportamentului angajaților publici, explicând în mare măsură nivelul scăzut al performanțelor organizațiilor publice. Există însă și un al treilea motiv determinat de lipsa de informare asupra rolului și importanței culturilor organizaționale în instituțiile publice din țara noastră, dar și de lipsa de interes în remodelarea componentelor acestora. Aspectelor ascunse ale culturii organizaționale li se alătură și cele observabile.
Istorioarele sunt povești bazate pe evenimente reale frecvent împărtășite între angajații organizației și comunicate noilor angajați pentru a-i informa în legătură cu organizația. Multe istorioare se referă la eroii organizației care servesc ca și modele sau idealuri ale normelor și valorilor culturale. Anumite istorioare sunt considerate legende deoarece miezul evenimentelor este adevărat, dar apar și multe detalii fictive. Altele însă sunt mituri, pentru că, deși corespund valorilor și credințelor din organizație, evenimentele relatate n-au avut loc niciodată. Istorioarele mențin active valorile primare ale organizației și asigură o percepție comună a angajaților.
În organizațiile publice din România, în funcție de domeniul de activitate, există o mare varietate de forme de prezentare a acestor istorioare, fie că acestea au apărut ca urmare a comportamentului unui manager public, fie în administrație, de exemplu ca urmare a comportamentului politicienilor integrați în sistem pe posturi și funcții publice. Deși în mod normal aceste istorioare ar trebui să consolideze valorile culturale și să întărească coeziunea organizațiilor publice, în realitate ele sunt percepute ca povești care amintesc cu mai multă sau mai puțină plăcere de un lider, manager public sau politician care, prin deciziile luate, a influențat semnificativ activitatea și rezultatele în organizațiile publice.
În special în organizațiile publice din administrație, ca urmare a frecvenței cu care se manifestă unele schimbări în sfera politică, istorioarele au determinat, formarea unei „psihoze” în care eroii principali sunt politicienii sau reprezentanții acestora aleși sau numiți pe funcții publice de conducere în organizațiile din sectorul public, care limitează procesul de formare a unei culturi organizaționale performante.
Simbolurile sunt un alt instrument pentru interpretarea culturii organizaționale. Un simbol este un concept folosit pentru reprezentarea unei idei. Într-un anumit sens, ceremoniile, istorioarele, sloganurile și ritualurile sunt toate simboluri. Toate aceste aspecte simbolizează valorile profunde ale organizației. În legătură cu acest element al culturii organizaționale, subiecții intervievați din organizațiile publice din România au menționat că cele mai multe simboluri se manifestă mai mult formal, iar altele au o determinantă politică, fiind simboluri prin care se realizează publicitate partidelor politice ai căror reprezentanți direcți sau indirecți desfășoară activitate în organizație. Există însă și simboluri distincte care în instituțiile de învățământ, de sănătate, de cultură etc. sunt considerate reprezentative, există astfel de instituții publice identificate între altele tocmai prin simbolurile proprii promovate.
Eroii sunt modele comportamentale ale organizațiilor.
Performanțele lor, caracterul și susținerea culturii organizaționale existente sunt valori pe care organizația dorește să le promoveze. Ei sunt personificarea valorilor într-o organizație, sunt modele pe care angajații trebuie să le urmeze. Eroul este un mare motivator, un magician, persoana pe care oricine poate conta când situația devine dificilă. Ei fac lucrurile pe care oricine altcineva ar vrea să le facă, dar îi este frică să încerce. Eroii sunt figuri simbolice ale căror fapte sunt în afara obișnuitului, dar nu prea mult.
Ei demonstrează că drumul spre succes stă în calitățile oamenilor. S-a demonstrat că în organizațiile publice din țara noastră eroii sunt destul de greu de identificat de către angajații în sectorul public. Aceasta se întâmplă în principal datorită gradului avansat de rutină care domină sistemul și nu stimulează formarea și manifestarea acestor figuri „celebre” într-o organizație. După afirmațiile unora, în sectorul public din România nu există eroi în sensul prezentat de noi mai sus, dar majoritatea angajaților se consideră eroi pentru că au acceptat să sacrifice o parte din libertatea lor, din sănătatea lor, din pregătirea lor pentru a lucra într-un sistem care nu-i motivează pentru sacrificiul lor și nu-i stimulează să devină eroi în sensul considerat în conținutul culturii organizaționale. O parte dintre cei chestionați se consideră mai mult decât eroi, deoarece, afirmă ei, în condiții materiale, financiare de lucru, dominate permanent de constrângeri, în principal bugetare, ei trebuie să desfășoare activitatea și să obțină și un nivel așteptat de performanță în tot ceea ce întreprind, lucru pe care îl fac de fiecare dată cât pot ei de bine.
Riturile și ceremoniile sunt aspecte importante ale unei culture organizaționale și reprezintă activitățile elaborate și planificate care compun un eveniment special. Ele sunt deseori realizate în beneficiul audienței. Managerii pot întreprinde rituri și ceremonii pentru a oferi un exemplu puternic despre ceea ce înseamnă valorile organizației. Acestea sunt ocazii speciale care întăresc valorile specifice, creează o legătură între oameni pentru ca aceștia să împărtășească o viziune și o percepție comună și, de asemenea, celebrează eroii/eroinele care simbolizează credințele și activitățile importante.Există mai multe tipuri de rituri care apar în culturile
organizaționale, fiecare având un rol bine stabilit. Structura cea mai cunoscută identifică șase tipuri de rituri:
Rituri de trecere, care facilitează tranziția angajatului într-un nou rol social.
Rituri de împlinire, care creează identități sociale mai puternice și amplifică statutul angajatului.
Rituri de reînnoire, care reflectă instruirea și dezvoltarea activităților care îmbunătățesc funcționarea organizației.
Rituri de integrare, care creează legături comune și sentimente pozitive între angajați, argumentând în același timp angajamentul luat față de organizație.
Rituri de reducere a conflictelor, care asigură diminuarea sau chiar eliminarea evenimentelor divergente și întărește coeziunea echipei.
Rituri de degradare, care motivează negativ angajații18.
Dacă despre celelalte elemente ale acestei categorii prezentate până acum existau în practica din sectorul public din România percepții diferite, nu același lucru se poate spune despre rituri, ceremonii și ritualuri. Subiecții intervievați intr-un studio au semnalat existența riturilor și ceremoniilor aproape în toate domeniile de activitate ale sectorului public din țara noastră, ceea ce demonstrează că există o viață organizațională intensă. Aceasta întărește coeziunea colectivităților și marchează locul pe care fiecare entitate distinctă de angajați o reprezintă și imaginea pe care fiecare o are comparativ cu celelalte. Astfel există ziua funcționarului public, ziua sănătății, ziua petrolistului, ziua minerului, ziua energeticianului etc.
Investigațiile efectuate au permis identificarea, potrivit abordării lui Harrison Trice și Janice Bezer, a riturilor de împlinire și, în unele domenii ale sectorului public, se semnalează existența riturilor de reînnoire ori de câte ori investiții importante au efecte pozitive asupra modului de organizare
și desfășurare a activității în instituțiile publice. Mai mult decât, atât în unele instituții publice din administrația publică din România, la inițiativa unor lideri politici integrați pe posturi și funcții publice de conducere, se desfășoară periodic anumite ceremonii cu orientare socială, care antrenează atât angajații din aceste instituții, cât și o parte importantă din cetățenii colectivităților locale pe care le deservesc aceste instituții. De exemplu, organizarea zilei copilului, zilei femeii, zilelor festive de la cumpăna anilor. Desigur, dincolo de scopul social al acestor inițiative, riturile, în această variantă, au un puternic impact asupra imaginii instituției publice respective, dar mai ales asupra liderului ei și formațiunii politice pe care o reprezintă în această funcție publică.
Limbajul este o altă tehnică de influențare a culturii organizaționale.
Multe organizații folosesc un mod anume de exprimare, sloganuri, metafore sau alte forme de limbaj pentru a transmite un anumit mesaj angajaților. Sloganurile pot fi învățate repede și repetate atât de angajați, cât și de clienți sau beneficiari.
Referindu-ne la aceste aspecte, sunt identificate astfel de sloganuri în unele instituții publice. În cele mai multe situații sloganurile erau promovate prin intermediul unor programe în principal cu caracter social dar și, în organizațiile prestatoare de servicii publice, pentru promovarea efectivă a serviciilor oferite.
În literatura de specialitate întâlnim și alte două categorii de aspecte observabile ale culturii organizaționale: normele și statutul. Normele comporta-mentale organizaționale cuprind normele formale, dar și pe cele informale.
Prin statut se înțelege poziția și prestigiul unui individ și poate avea o triplă determinare:
o funcțională, conferită de profesia și tipul de activitate;
o ierarhică, conferită de postul ocupat;
o personală/informală, conferită de aptitudinile intrinseci ale angaja-tului avut în vedere.
Prin intermediul cercetării efectuate în instituțiile publice din România s-a constatat predominanța normelor formale, susținute de reglementări oficiale, de autoritate, dar și pe cele informale, reprezentate de regulile nescrise ale organizației. Au fost semnalate și o serie de aspecte relevante despre statutul unor categorii de personal din instituțiile publice. Predominante sunt aspectele legate de determinarea ierarhică a statutului, conferită de postul ocupat și mai puțin de aptitudinile intrinseci ale angajatului. Determinarea funcțională a statutului a rămas la o cotație nesemnificativă ca recunoaștere de către cei intervievați.
CAPITOLUL II
POLITICILE PUBLICE
Secțiunea I
Analiza politicilor publice – Noțiuni de bază
Principalul termen cu care avem de a face este cel de politici publice. Avem de a face cu un termen care a cunoscut multe definiții și interpretări. A fost destul de greu de găsit un omolog în diferite limbi pentru forma originală, public policy. Traducerea cuvânt cu cuvânt ar fi fost politică publică, ceea ce ar fi dus la o confuzie cu politica. Soluția, adoptată prima dată de francezi și adoptată și la noi a fost de a scrie politici.
Definiția cea mai simplă este probabil acea dată de Thomas Dye, după care politicile publice sunt „tot ceea ce o administrație decidă să facă sau nu”. S-ar putea ca definiția aceasta să fie prea simplă, și poate că definiția următoare este mai bună: politicile publice sunt „un set de decizii intercorelate luate de un actor politic sau de un grup de actori în ceea ce privește selectarea scopurilor și mijloacele de atingere a lor într-o anumită situație în care aceste decizii ar trebui să fie, în principiu, în puterea de a le aduce la împlinire a acelor actori” (Jenkins, 1987, p. 4). Dintr-un alt punct de vedere o politică publică este o rețea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor și a resurselor alocate pentru atingerea lor în situații specifice (Miroiu, 2001, p. 9). Am putea continua cu astfel de definiții, dar deja putem identifica termenul cel mai important din ecuația politicilor publice, cel de decizie.
Politicile publice sunt un proces extrem de complicat, în care există mulți actori, multe decizii, multe legături cu alte politici publice adoptate sau în curs de adoptare, cu rezultate diferite pentru cei afectați de măsurile luate (sau care nu au fost luate). Pentru a simplifica acest proces s-a introdus ceea ce se numește ciclul politicilor, în care procesul este împărțit în mai multe etape.
Etapele ar putea fi (Howlett și Ramesh, 1995, p. 11):
Identificarea problemei, referitor la modul în care problema ajunge pe agenda guvernului;
Formularea politicilor, fază în care sunt formulate diferite opțiuni pentru o politică de adoptat;
Luarea deciziilor, în care este ales un anumit mod de acțiune;
Implementarea, prin care politicile sunt puse în practică;
Evaluarea, fază în care administrația și alți actori implicați monitorizează rezultatele, existând posibilitatea ca politica să fie reformulată.
Etapele procesului de elaborare a politicilor publice sunt:
Identificarea problemei
Formularea politicilor
Luarea deciziilor
Implementare
Evaluare
Termenul de analiză de politici publice a apărut în 1958, datorită lui Charles E. Lindblom, dar idei similare fuseseră enunțate de Harold Lasswell încă din 1951.
Analiza politicilor publice are mai multe definiții:
disciplina care folosește multiple metode de cercetare și de argumentare pentru a produce și a transforma informația relevantă pentru politici care poate fi utilizată în contexte politice pentru a rezolva probleme publice ;
o recomandare făcută clientului ;
o artă și un meșteșug: e o artă, pentru că solicită intuiție, creativitate și imaginație pentru a identifica, defini și construi soluții pentru probleme; și este un meșteșug, pentru că solicită stăpânirea unei cunoașteri metodologice, tehnice și interdisciplinare în domenii care merg de la economie la drept și la politică, la comunicare, administrație și management. Pe scurt, este o abordare orientată spre client.
Analiza politicilor reprezintă un alt mod de abordare a procesului de realizare a politicilor.
Există două mari tipuri în care ea se poate realiza:
a) ca analiză a politicilor: o activitate de cercetare (de multe ori academică) vizând în principal studierea, înțelegerea teoretică a procesului de realizare a politicilor;
b) ca analiză pentru politici: o activitate practică (de multe ori solicitată de un client), care vizează soluționarea unei probleme concrete.
Pe baza ideilor lui Carl V. Patton și David S. Sawicki (1993, pp. 52-63) putem defini analiza politicilor publice ca pe un proces cu 6 pași: definirea problemei, determinarea criteriilor de evaluare, identificarea unor politici alternative, evaluarea alternativelor, compararea lor și evaluarea rezultatelor. Modelul rezultat este:
Procesul analizei politicilor publice.
1. Verificarea, definirea și detalierea problemei
2. Stabilirea criteriilor de evaluare
3. Identificarea unor politici alternative
4. Evaluarea politicilor alternative
5. Compararea politicilor
6. Monitorizarea politicii implementate
1. Verificarea, definirea și detalierea problemei. Din cauză că deseori obiectivele nu sunt clare (sau chiar pot fi contradictorii), acest pas este foarte important. Trebuie să vedem dacă există o problemă, care este aceasta și care sunt principalele ei trăsături. Acest lucru se va face în principal prin discuțiile cu toți actorii implicați.
2. Stabilirea criteriilor de evaluare. Pentru a putea compara și alege dintre mai multe politici trebuie să stabilim criteriile de comparație. Trebuie să luăm în calcul aspecte cum ar fi costurile și beneficiile, eficacitatea, eficiența, echitatea, legalitatea, posibilitatea de realizare, precum și acceptabilitatea din punct de vedere politic.
3. Identificarea unor politici alternative. Alternativele pot fi numeroase. Printre ele s-ar putea număra și politica de menținere a situației actuale. În această fază nu este important să găsim un anumit număr de alternative, ci să nu omitem nici o posibilă soluție pentru problema noastră. Alternativele pot fi găsite pe baza experienței sau cunoștințelor (soluții care au funcționat în altă parte).
4. Evaluarea politicilor alternative. În acest pas transformăm alternativele în strategii. Trebuie să vedem cum putem aplica fiecare dintre criteriile definite la pasul 2 pe fiecare alternativă. În acest moment s-ar putea să avem nevoie de date suplimentare. Diferitele nivele de influență asupra problemei, economic, social sau politic, pot fi analizate în mod cantitativ sau calitativ, astfel încât să putem vedea ce costuri și ce beneficii ne aduce fiecare alternativă. Modul în care analizăm datele trebuie să fie ales cât mai apropiat de specificul problemei.
5. Compararea politicilor. Avem deja rezultatele evaluării și vedem în ce măsură fiecare alternativă satisface criteriile stabilite. Aici va trebui să ierarhizăm opțiunile, luând în considerare fiecare criteriu (și în mod esențial politicul).
6. Monitorizarea politicii implementate. Este pasul care furnizează continuitatea politicilor.
Chiar după o politică s-a implementat, trebuie să vedem dacă respective politică are impactul dorit. Prin monitorizarea continuă ne putem asigura de acest lucru, dar și dacă politica trebuie continuată, modificată sau încheiată.
Apelul la instrumentele cercetării este prezent aproape în fiecare pas al analizei de politici publice. În principal acest lucru se întâmplă în pașii 4 (evaluarea politicilor alternative) și 6 (monitorizarea politicii implementate). Pasul 5 (compararea politicilor) este cel care este legat în cea mai mare măsură de decizie, cuvântul-cheie întâlnit în toate definițiile politicilor publice.
Trebuie să facem aici o distincție între analiza politicilor publice și evaluarea programelor.
Pentru mulți autori nu există nici o diferență și folosesc un termen sau altul după bunul lor plac, dându-le practic aceeași semnificație. Nici asociațiile evaluatorilor nu fac distincție între analiștii politicilor publice sau evaluatorii de programe. Metodele folosite în evaluarea programelor pot fi folosite în analiza politicilor publice. Totuși există câteva diferențe:
Cuvântul „public”, din analiza politicilor publice, conduce spre un accent mai mare pe criteriul politic;
Nu toate programele care sunt analizate sunt programe publice;
În analiza politicilor publice se insistă mult pe decizie;
O politică publică poate cuprinde mai multe programe, un program putând fi expresia unei politici anume;
Pe baza evaluărilor unuia sau a mai multor programe poate fi inițiată o politică;
În general evaluarea programelor se face pe parcursul sau după încheierea unui program, analiza politicilor publice se face deseori înainte de începerea politicii.
Aceste diferențe nu sunt fundamentale. Nu este greșit să vorbim despre programe/politici, nici chiar să considerăm că evaluarea programelor este același lucru cu analiza politicilor publice.
Secțiunea II
1 .Politică versus Politici
Termenul de politică are în limba română, ca și în alte limbi cu origine latină, înțelesuri și conotații diferite, care crează confuzii, mai ales când vorbim despre conceptul de politici publice.
Explicația e simplă: în domeniul politicilor publice, termenul de politică este preluat din limba engleză, unde există cuvinte diferite pentru noțiuni – policy și politics – pentru care limba română folosește doar un singur cuvânt!
Când aud cuvântul politică, în mod normal, la noi, oamenii se gândesc la activitatea partidelor politice și a oamenilor politici, la declarațiii politice și campanii electorale. In general subințeleg un proces de negociere între oamenii și formațiunile politice, care nu este foarte transparent și în al cărui limbaj iși recunosc cu greu interesele, preocuparile și problemele reale.
De ce oare pentru mulți oameneni cuvântul politică are conotații negative și este asociat cu comportamente fără scrupule, favoritism, și corupție? O explicație ar fi tocmai acest proces de negociere prin care de fapt se decide cine vor fi beneficiarii deciziilor, ce vor primi aceștia, cum și când vor beneficia! Adică înțelegerea politicii ca procesul prin care se produc politici publice!
Recunoaștem că, deși în multe teorii procesul de elaborare și implementare a politicilor publice este prezentat ca un proces rațional de luare a deciziilor pentru rezolvarea problemelor de interes public, el este în fapt și un proces politic de negociere nu foarte transparent și nici foarte rațional, pentru că este influențat de circumstanțele în care sunt luate deciziile și de o multitudine de factori, care nu pot fi in totalitate controlați, ca orice proces de management al schimbării, așa cum vom vedea în continuare. Dacă acceptăm ideea că politica este expresia voinței instituțiilor statului, atunci putem spune că politicile publice sunt punerea în practică a acestei voințe, adică reprezintă procesul prin care guvernele își transpun viziunea politică în programe și acțiuni cu scopul de a produce schimbări în lumea reală.
Vorbim de politici publice, atunci când o autoritate publică, centrală sau locală intervine în mediul social, economic, cultural printr-un set de reglementări și un program coordonat de acțiune care urmărește rezolvarea problemelor apărute în sectorul respectiv. Politicile publice sunt de fapt procese de luare a deciziilor coordonate și implementate de către autoritățile publice.
Politicile publice reprezintă o combinație dinamică de țeluri, reguli, acțiuni, resurse, stimulente și comportamente, care urmăresc anumite schimbări si pot avea impact asupra celor 3 mari sectoare ale societății: sectorul public, societatea civilă, sectorul privat.
Politici formale și politici informale
Parte din confuzia de termeni este datorată și faptului că utilizam același termen cu mai multe ințelesuri: vorbim de politici publice când avem de-a face cu o decizie publică care afectează viața oamenilor, dar vorbim de politici publice și atunci când avem o declarație de intenție a unui organism public privind promovarea unei schimbări (rezolvarea unei situații negative, necorăspunzătoare) în domeniul în care aceasta are atribuții și responsabilități. Folosim deci aceleași cuvânte când vorbim de:
• politici publice care rămân la stadiul de declarație politică și politici publice care includ și planuri și proceduri de implementare urmărind schimbări concrete in domenii specifice pentru categorii de populație bine definite!
• politici formale, care sunt documente scrise, legi reglementări, planuri de măsuri care specifică nivelul și modul de utilizare a resurselor publice, proceduri și structuri resposabile de implementarea măsurilor și acțiunilor și politici informale ilustrate de ceea ce se intâmplă de fapt în societate, ca efect al comportamentelor decidenților și instituțiilor publice pe care acestea
le coordonează, indiferent de declarațiile politice ale guvernanților si prin opozitia fapte – vorbe. Cu toate acestea, atât politicile formale cît și cele informale ilustrează atitudinea, prioritățile și rezultatul procesului de negociere politic.
Politici formale se inscriu într-un cadru general de acțiune, fapt care ne permite să le diferențiem față de simple măsuri izolate (deși și acestea pot reflecta o intenție sau un comportament, și pot avea ca efecte schimbări). Ele se bazează pe norme și valori asmate și declarate, au obiective și scopuri bine definite, care vizează grupuri și categorii sociale a căror cauză este afectată de politica în cauză
Politicile informale sunt in mai mare masura reflectarea performanțelor și capacitatii de funcționare a sistemului public:
– pot ascunde decizia guvernanților de a nu face ceva – a ignora anumite probleme, indiferent de declarațiile politice
– pot fi ilustrate prin comportamentul instituțiilor și al funcționarilor publici care, prin modul de implementare și interpretare a unei legi/proceduri/ decizii influențează sau chiar deturnează schimbările vizate de o anume politică publică.
– evidențiază faptul că nu doar legislativul, responsabil de initierea legislației, reglementărilor și deciziilor este implicat în procesul de politici publice ci și executivul care este responsabil de asigurarea mecanismelor de implementare a programelor, proiectelor și priorităților guvernamentale si administratia publica / serviciul public in ansamblul sau care nu poarta insa
raspunderea politica.
Dacă vrem să simplificăm, se poate spune că guvernanții și instituțiile publice pot face politici publice în mai multe moduri: creând sau amendând o politică publică sau nefăcând nimic în domenii în care sunt probleme, prin amânare sau ignorare sau interpretând și implementând o politică publică.
Unele teorii structurează, din perspectiva guvernanților și a instituțiilor publice responsabile, două mari categorii de politici publice, în funcție de conținutul acestora:
– Politici publice care definesc drepturile și obligațiile legale ale persoanelor fizice și juridice, limitând acțiuni nedorite sau oferind stimulente pentru acțiuni dorite.
– Politici publice care reglementează comportamentul oficialilor aleși și a funcționarilor publici,atât în interacțiunea instituțiilor publice cu cetățenii cât și între instituțiile publice.
Abordarea acestei lucrarii se concentreaza asupra modului în care o politică este pusă în practică, explorând dincolo de modalitatile de a influenta conținutul unei politici publice modalitățile de a influența si politicile informale, adică modul de funcționare a sistemului, modul de luare a deciziilor publice, cultura și comportamentul la nivelul instituțiilor publice și al societății in ansamblu.
3. Politici publice și managementul schimbării
Există două abordări în promovarea schimbările din perspectiva politicilor publice: o Perspectiva Legalistă – corespunzătoare activității de advocacy de tip sectorial, care vizează schimbările de conținut ale legilor, reglementărilor sau conținutul politicilor publice formale, așa cum au fost ele descrise la primul nivel de impact al activității de advocacy.
In această abordare, promovarea schimbărilor presupune concentrarea pe aplicarea legilor elaborate de parlament și guvern, și abordează schimbările legislative și ale politicilor ca pe un proces mai degrabă închis, specifi și limitat în timp, care se încheie în momentul în care au fost luate deciziile.
Perspectiva Managementului schimbării, – corespunzătoare activității de advocacy care vizează schimbări ale modului de luare a deciziilor și funcționare a sistemului, corespunzătoare nivelului 2 și 3 de impact al activității de advocacy.
Această perspectivă se concentrează pe modul în care este organizat sistemul, cat de deschis este acesta către sugestii și colaborare și abordează schimbarea ca pe un proces continuu și transparent, bazat pe ideea de parteneriat și interacțiunea între factorii interesați, implementatori și mediul sociopolitic, care se încheie în momentul în care se realizează schimbările dorite și impactul scontat.
Intrebarea fundamentală legată de procesul de schimbare este CUM și DACĂ schimbarea poate fi controlată și facilitată. Si, în cazul nostru, cum se poate petrece o schimbare la nivelul politicilor publice! Fără a avea pretenția de a fi găsit pe deplin raspunsul subliniem faptul că:
A. Schimbarea un proces complex care are loc la mai multe nivele: individual, al grupurilor sau organizațiior, al mediului în care aceste grupuri organizații iși desfășoară activitatea și al contextului mai larg (modul de funcționare al sistemul la nivelul de comunitate, societate)
B. Nici unul din aceste nivele nu este static, ci în continuă schimbare
Teoriile de management al schimbării au la bază două principii:
o Abordarea sistemică: dinamica sistemului este diferită de dinamica parților componente
o Abordarea constructivistă: harta nu este același lucru cu teritoriul pe care-l reprezintă
Aceste teorii arată că intervenția asupra unor sisteme complexe este dificilă, pentru că:
– Procesul schimbării are loc indiferent dacă vrem sau nu, schimbările pot apare în mod neașteptat, de multe ori sunt neplanificate, nedorite și, în unele situații mai puțin fericite, chiar scăpate de sub control, având efecte nedorite.
– Sistemele complexe sunt într- continuă schimbare (până când reușim să întelegem contextual prezent și problemele și decidem ce să facem, situația devine deja diferită) iar schimbarea nu poate fi controlată în totalitate
– Toate procesele din cadrul unui sistem sunt dinamice și pot fi influențate, doar printr-o abordare sistemică
– Nu avem timp, resurse și putere să înțelegem toate relațiile și influențele și să explorăm toate alternativele
– Nu este posibil să prevezi toate efectele și relațiile între diverșii factori de influență, care în majoritatea lor acționează haotic.
C. Dacă nu se poate controla schimbarea în totalitete, se poate încerca să se anticipeze și să se reducă la minim schimbările nedorite și neplanificate
In acest demers este crucial să se planifice cu grijă toate acțiunile, adică să ai o abordare strategică:
a. Să decizi asupra abordării în funcție de urgența intervențiilor și de mediu în care acționezi: favorabil schimbării sau rezistent la schimbare. Conform teoriei contextuale atunci când decizi asupra strategiei de management al schimbării, decizi între următoarele opțiuni:
Timpul disponibil de mediu
Mediu care sprijină schimbarea
Mediu rezistent la schimbare
Schimbarea politicilor publice este un proces complex, care antrenează la rândul lui serii de noi schimbări ale căror efecte se văd în timp. Când vorbim de politici publice, foarte rar putem vorbi de o decizie punctuală, de obicei este vorba de o combinație de decizii politice, tehnice,
administrative. Chiar dacă vorbim de primul nivel de impact al activităților de advocacy, adică de schimbări de conținut al legislației, reglementărilor, politicilor formale, schimbările în lumea reală nu sunt pur și simplu cele prevăzute și dorite:
• Schimbarea unei legi care reglementează un sector, are de obicei efecte intr-o diversitate de domenii, care nu sunt în totalitate anticipate
Anunțata reformă a pensiilor de exemplu, va avea influențe în sistemul asigurărilor sociale și de sănătate, în sistemul de impozitare a firmelor private și a agenților economici, dar și în alte sectoare cum ar fi învățâmânt, cercetare, din cauză reducerii resurselor disponibile.
• Legislație și reglementări care par să rezolve o problemă, nu produc efectele scontate după implementare, deoarece nu au fost bine puse la punct mecanismele de coerciție și monitorizare a respectării legii
De exemlu, legislația privind accesibilitatea persoanelor cu handicap fizic în instituții de interes public a dus la construirea în multe localități a unor “derdelușuri” pentru copii, dar nu a rezolvat problema acesului
Accesibilizarea mediului fizic și a transporturilor a fost tratată mai intai în Legea 519/2002 care prevedea termenul 31 decembrie 2003 pentru asigurarea accesului neîngrădit al persoanelor cu handicap – adaptarea clădirilor instituțiilor publice, culturale, sportive sau de petrecere a timpului liber, magazine și restaurante, sediile prestatorilor de servicii către populație, precum și căile publice de acces. Noua lege privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap promulgată in 4 decembrie 2006 prevede modificări în termenele pentru accesibilizarea spațiului public –nu mai este precizat termenul final până la care este obligatorie accesibilizarea clădirilor de utilitate publică astfel încât să permită accesul neîngrădit al persoanelor cu handicap.
Intervenții minore în legislație, pot avea efecte majore
În Polonia, ONG-urile s-au implicat activ în activități de advocacy care au urmărit promovarea legii medierii, prin care acestea erau recunoscute ca potențiali furnizori de servicii de mediere.
Apariția legii însă nu a crescut interesul pentru serviciile pe care le furnizau acele ONG-uri, deși medierea oferea o alternativă avantajoasă la rezolvarea litigiilor prin instanțele de judecată, atât ca durată, cât și din punct de vedere al costurilor. Situația nu s-a schimbat decît în momentul apariției unui nou articol în legislația care reglementa divorțul, prin care se stipula, că înainte de a ajunge în instanță, părțile trebuie să cadă de acord asupra modului de împărțire a bunurilor. Din acel moment, organizațiile care furnizau servicii de mediere au fost asaltate de cereri, și medierea
a inceput să fie utilizată în mai multe domenii.
Schimbarea depinde de cele 3 nivele: individ, organizație, mediu /sistem
In procesului de influențare a politicilor publice, fiecare din aceste nivele este important:
o Liderii implicați (de pe ambele fronturi, cel guvernamental și cel neguvernamental)
o Capacitatea și deschiderea grupurilor și organizațiilor (publice și ale societății civile)
o Mediul în carea acționează /funcționează grupurile /organizațiile implicate și contextul general
Chiar în situația în care există deschidere și dorință de implicare la nivelul liderilor formali și informali din sectorul neguvernamental și guvernamental, există limite de cunoaștere și comportamentale, care țin capacitatea individuală, mediul organizațional (atât al decidenților, cât și al grupurilor / organizațiilor neguvernamentale) și de circumstanțele în care se iau și se implementează deciziile:
o Nivelul de cunoaștere al celor implicați în proces este limitat, fragmentat și incomplet
o Tendința de a lua decizii bazate pe experienței și deciziile anterioare limitează creativitatea și ingustează câmpul de opțiuni care ar putea fi evaluate (întâlnită atât în instituțiile publice, care operează într-un sistem birocratic dar și în organizațiile neguvernamentale)
o Fondurile limitate accentuează preferința pentru soluții simple, care aparent remediază problemele, în fața unor soluții radicale, aparent mai complicate/ complexe și în consecință posibil mai costisitoare
o Implicarea unui numar mare de actori și instituții cu cultură, valori, percepții și comportamente diferite poate face relaționarea și comunicarea dificile
o Pe parcursul procesului pot intervenii schimbări majore, neașteptate din rațiuni politice care nu au legătură cu conținutul politicii publice
o Actorii care participă sunt sensibili la schimbările politice și relațiile între instituții de multe ori sunt influențate de compabilitatea între liderii lor
Capacitatea de a promova și gestiona schimbarea depinde de existența unor cunoștințe și abilități la nivel individual și al organizației care se implică în procese de influențare a politicilor publice.
Intre cele mai importante enumerăm:
o Nivelul de informații și capacitate de a colecta și agrega informații
o Capacitate de analiza și diagnostic
o Creativitate și capacitate de a elabora viziunea asupra schimbării
o Deschiderea spre experiment și învățare
o Capacitate de planificare și evaluare riscuri
o Capacitate de implementare a schimbărilor planificate
o Capacitate de evaluare a progresului și flexibilitatea și adaptare continuă
Schimbarea unei politici nu schimbă automat valori și comportamente
Schimbarea unei politici poate aduce legi și reglementări noi, schimbare de priorități, alocare de noi resurse, acordarea de facilități sau îmbunătățirea unor servicii publice. Sigur că toate aceste lucruri aceste lucruri sunt importante, dar dacă schimbarea dorită vizează schimbări de comportamente și valori, acestea nu se schimbă doar ca urmare a apariției unei noi reglementări.
Schimbarea unei politici publice înseamnă și schimbarea comportamentului oamenilor, fie ei din structurile autorității sau din societatea civilă.
Dacă politica publică nu conține în mod explicit activități care să promoveze această schimbare la nivel individual, prin activități specifice, cum ar fi campanii de informare, educare și instruire, dezbateri publice, etc, politica publică riscă să nu creeze efectele scontate. Un exemplu relevant este legea 544 liberului acces la informatii de interes public, care nu s-a bucurat de un interes major nici din partea societății, nici din partea mass mediei.
Planificare intervențiilor și gândirea strategică sunt cruciale în demersul de influențare a politicilor publice si a schimbărilor din societate
Considerăm ca abordării procesului de influențare a politicilor publice pe baza managementului schimbării, față de abordarea legalistă de care am vorbit, ne ajută să ne structurăm modul de gândire și să abordăm procesul de intervenție mai sistematic și organizat.
Câteva dintre cele mai importante avantaje ale acestei abordări sunt următoarele:
• Ne învață să definim amploarea intervențiilor și efectele lor asupra sistemului într-un context dinamic și cu o perspectivă mai largă de timp
• Ne ghidează către rezultate concrete cu impact pozitiv, ajutându-ne să ne concentrăm pe activități care sunt sub controlul nostru
• Ne propune să estimăm de la început schimbările dorite, să analizăm oportunitățile și riscurile care ar putea aparea, contribuind astfel la creșterea predictibilității impactului
• Ne recomandă să identificăm disfuncționalități pe tot parcursul procesului și să reacționăm prin măsuri concrete
• Ne ajută să înțelegem rolul liderilor, al echipei și al organizațiilor
• Ne ajută să ne definim modul de relaționare cu factorii de putere și ceilalți actori implicați, să înțelegem harta interacțiunilor care conduce la îmbunătățirea coordonarii între instituții și organizații și implicarea acestora în viața socială Și, înafară de avantajul acestei gândiri strategice, are efecte concrete:
• Crește șansa de a implementa schimbările dorite
• Crește capacitatea organzației
4. Cadrul juridic al politicilor publice în Romania: legislație, probleme și posibile soluții
În România, cadrul legislativ referitor la procesul de formulare a politicilor publice, inclusive procedurile de tehnică legislativă pentru proiectele de acte normative și consultări legislative, este reprezentat de următoarele legi și Hotărâri ale Guvernului:
• Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică
• Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public
• Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor,
republicată, cu modificările și completările ulterioare
• Legea nr. 500/2000 privind finanțele publice, cu modificările ulterioare
• Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative
• Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare
• Legea nr. 109/1997 privind organizarea și funcționarea Comitetului Interministerial pentru coordonarea reformei procesului de politici publice
• Legea nr. 73/1993 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ
• Hotărârea Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central
• Hotărârea Guvernului nr. 750/2005 privind constituirea consiliilor interministeriale permanente
• Hotărârea Guvernului nr. 117/2005 privind constituirea Comitetului Interministerial pentru coordonarea reformei procesului politicilor publice
• Hotărârea Guvernului nr. 50/2005 pentru Aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare
• Hotărârea Guvernului nr.1623/2003 privind înființarea Consiliului Superior pentru Reforma Administrației Publice, Coordonarea Politicilor Publice și Ajustare Structurală
• Hotărârea Guvernului nr. 314/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea comisiilor consultative de dialog social în cadrul ministerelor și prefecturilor, cu modificările și completările ulterioare
• Hotărârea Camerei Deputaților nr. 8/1994, pentru aprobarea Regulamentului Camerei Deputaților, republicată , cu modificările ulterioare
CAPITOLUL III:
BARIERE ÎN IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE
Prima etapă în cadrul procesului de analiză a politicilor publice este analizarea problemei de politică publică, etapă care urmărește înțelegerea, diagnosticarea și prezentarea cât mai clară, precisă și completă a problemei de politică publică. În cadrul acestei etape analistul de politică publică adună „dovezi” pentru a descrie natura, simptomele, amploarea, evoluția în timp și cauzele problemei. De asemenea, este identificat și analizat grupul de persoane afectate, precum și jucătorii cheie care, conform legii, trebuie să se implice în rezolvarea problemei sau care ar dori sau s-ar putea implica în rezolvarea acesteia.
Mulți autori și practicieni consideră etapa de analiză a problemei ca fiind cea mai importantă, dar în același timp, și cea mai dificil de realizat etapă a procesului de analiză a politicilor publice.
Această etapă este crucială pentru că o problemă clar definită este o problemă rezolvată pe jumătate, și ea influențează toate celelalte activități legate de rezolvarea problemei, în primul rând scopurile și metodele care ar trebui folosite pentru a alege dintre soluțiile alternative de rezolvare a problemei (Weimer și Vining, 1992). Este foarte important ca problema să fie definită bine de la început pentru a evita alocarea greșită a unor sume mari de bani din resursele publice pentru rezolvarea unei probleme greșite. De aceea este de dorit ca resursele limitate disponibile sectorului public să fie canalizate spre combaterea cauzelor reale ale unei probleme și în acest fel să fie realizate economii la buget, iar fondurile economisite să fie folosite pentru îmbunătățirea serviciilor publice. De asemenea, realizarea de la început a unei analize cât mai complete a problemei de politică publică poate să prevină posibile întârzieri în procesul de rezolvare a problemei și să întărească credibilitatea persoanelor responsabile de realizarea analizei de politică publică. Chiar dacă este foarte important ca problema să fie bine analizată de la început, acest lucru este însă dificil de realizat, în primul rând datorită complexității situației problematice care se vrea a fi rezolvată și a lipsei de consens între actorii implicați în rezolvarea acesteia. Într-o situație reală nu este timp suficient pentru a se realiza o analiză completă a problemei de politică publică sau o analiză validă din punct de vedere științific. În sfera publică se acționează de cele mai multe ori sub influența factorului politic, sub presiunea timpului sau a crizelor, și cu resurse și cunoștințe analitice limitate.
Cu toate acestea, chiar dacă s-ar realiza o analiză satisfăcătoare a problemei, rareori pot fi prevăzute toate soluțiile alternative de rezolvare a problemei și este dificil de anticipat consecințele neintenționate care pot să apară în timpul implementării unei politici publice (Guess și Farmham, 2000).
Definirea problemelor de politică publică
Înainte de a prezenta diferite metode care pot fi folosite pentru analizarea problemelor de politică publică trebuie să definim mai întâi ce sunt acestea. Dunn (2008) definește problemele de politică publică ca valori, nevoi sau oportunități nerealizate care, chiar dacă sunt identificate, pot fi rezolvate doar prin acțiune publică. Același autor oferă o altă perspectivă asupra problemelor de politică publică, definindu-le ca un sistem de condiții externe care produc insatisfacție în rândul a diferite grupuri de persoane din comunitate.
Uneori este dificil să deosebim problemele de politică publică de acele probleme care sunt de interes privat sau de cele care pot fi rezolvate pe baza procedurilor administrative deja existente și care nu necesită o dezbatere publică. Motivele sunt numeroase. Pe de o parte diferite grupuri de persoane din societate se confruntă cu probleme diferite și nu există un acord cu privire la problemele care ar trebui să intre în dezbatere publică și să fie soluționate de către instituțiile publice. Pe de altă parte, persoanele implicate în procesul de formulare a politicilor publice se schimbă, schimbându-se o dată cu acestea și deschiderea care există pentru soluționarea unor probleme. În plus, nu există un consens cu privire la acele probleme pe care Guvernul sau alte instituții publice ar trebui să le resolve cu prioritate la un moment dat. Constrângerile de natură bugetară nu permit ca toate probleme existente să fie rezolvate și de aceea ele trebuie prioritizate și rezolvarea lor trebuie eșalonată în timp.
Pe lângă acele probleme care sunt clar definite ca fiind de competența instituțiilor publice, diferite grupuri din cadrul societății încearcă să redefinească sfera de competență a acestora prin adăugarea unor responsabilități noi sau prin renunțarea la prestarea unor servicii tradiționale în favoarea sectorului privat. Acesta este un proces care poate fi generat de schimbările care au loc în cadrul societății (de exemplu, schimbări tehnologice), de schimbarea valorilor culturale, de evenimente speciale (catastrofe naturale, războaie) sau de recomandări ale unor foruri de specialitate internaționale (Uniunea Europeană, alte organizații internaționale la care o țară este afiliată), etc.
Schimbarea partidului sau a coaliției de partide aflate la guvernare joacă de asemenea un rol important în schimbarea problemelor prioritare ale Guvernului. Chiar dacă actorii implicați în acest proces se schimbă de-a lungul timpului, acesta este un proces continuu. Cu toate că problemele din cadrul societății sunt schimbătoare, chiar dacă valorile sunt în schimbare, factorii de decizie se schimbă și nu există consens la nivelul societății, unele probleme ajung să fie discutate public și să se formuleze politici pentru soluționarea lor, în timp ce altele nu ajung pe agenda publică.
Analiza problemelor de politică publică trebuie să înceapă cu definirea (Bardach, 2009), înțelegerea (Weimer și Vining, 1992) și structurarea problemei care se dorește a fi rezolvată (Dunn, 2008). Definirea problemei este un demers complex, deoarece este dificil ca o problemă care necesită intervenția sectorului public pentru rezolvare să fie luată în discuție de către factorii de decizie și apoi să se mențină interesul asupra ei pentru a fi rezolvată.
2.1.1. Recomandări pentru definirea problemelor de politică publică
Bardach (2009) oferă câteva sfaturi practice cu privire la definirea problemelor. O primă recomandare făcută este ca problemele să fie definite în termeni de deficit și de exces. De exemplu, problemele să fi enunțate astfel: sunt prea puține locuri de parcare în zona centrală a orașului; sunt prea mult cerșetori pe străzi; o suprafață prea mică de teren agricol este cultivată; în România sunt atrase prea puține fonduri europene. Dacă analizăm evoluția în timp a problemei putem arăta că o situație pe care nu o identificăm ca fiind problematică în prezent, s-ar putea să devină o problemă în viitorul mai apropiat sau mai îndepărtat. De exemplu, rata șomajului într-o zonă sau în rândul unei categorii profesionale sau a unei grupe de vârste a crescut prea mult în ultimul an, astfel că, dacă se menține ritmul de creștere, va apărea o problemă de politică publică în viitor.
Un alt sfat oferit este ca problema să fie cuantificată, dacă se poate. Bardach (2009) sugerează ca în definiția problemei să fie introdusă o caracteristică care să fie cuantificabilă pentru a exista un cadru de evaluare comun pentru diferite situații, pentru că „nu toată lumea este de acord că situațiile pe care noi sau alții le definim ca fiind problematice reprezintă într-adevăr o problemă; fiecarepersoană s-ar putea să folosească un cadru de evaluare diferit” (Bardach, 2009, p. 5). Argumentarea problemei pe baza datelor statistice trebuie să se facă pe baza unor comparații cu date de referință, pentru că datele singure nu ne spun foarte multe, nu putem ști cât de mult e prea mult, cât de puțin e prea puțin, cât de încet e prea încet sau cât de repede e prea repede. De aceea este bine ca datele statistice să fie raporate la o arie geografică sau cu un prag minim considerat acceptabil sau cu o altă arie geografică comparabilă etc.
Și alți autori recomandă prezentarea problemei prin intermediul unor caracteristici cuantificabile. Gerston (2002) recomandă ca pentru a crește șansele ca o problemă să fie percepută ca o problemă de politică publică să se prezinte numărul de persoane afectate raportate la o arie geografică (amploarea problemei), numărul de persoane care sunt preocupate de rezolvarea problemei (intensitatea problemei) și durata de când a apărut aceasta și modul în care a evoluat în timp. Gerston argumentează că cu cât o problemă afectează un număr mai mare de persoane, cu cât numărul de persoane preocupate de rezolvarea problemei este mai mare, iar perioada de când durează problema este mai mare, cu atât aceasta are șanse mai mare să devină o problemă de politică publică. Un alt autor, John Kingdon (1995) arată că una dintre modalitățile pe care diferite grupuri din societate tind să le folosească pentru a demonsta existență unei probleme este să arăta apariția unor modificări în cazul unor indicatori care sunt monitorizați în mod regulat sau care rezultă în urma evaluării impactului unor programe. Indicatorii sunt folosiți pentru a arăta magnitudinea și pentru a deveni conștienți de schimbările intervenite în cazul problemei.
În procesul de definire a problemei, analistul de politică publică trebuie să identifice condițiile care au cauzat apariția problemei, să identifice „simptomele” problemei, și să găsească o explicație pentru apariția lor. În plus, trebuie găsită o relație cauzală cu factori care pot fi schimbați prin intermediul politicii publice. Bardach (2009) afirmă că unele condiții problematice nu sunt simțite ca fiind o problemă în sine de către cetățeni, dar sunt percepute ca fiind cauze ale altor probleme.
Deoarece analiza problemei este o etapă crucială în procesul de analiză a politicii publice, în multe cazuri s-a constatat că este dificil de definit o problemă și că este nevoie să se revină asupra ei de mai multe ori. Acest lucru se întâmplă, pe de o parte, pentru că de-a lungul procesului de analiză, înțelegerea empirică și conceptuală a problemei evoluează. Pe de altă parte, pe măsură ce sunt identificate alternative de soluționare a problemei, analistul de politică publică poate să dorească să redefinească problema pentru ca aceasta să aibă șanse mai mari de a fi rezolvată. Din această perspectivă, Bardach recomandă ca, dacă este nevoie, procesul de definire a problemei să fie unul repetitiv.
Nu în ultimul rând, Bardach recomandă analiștilor de politică publică să se desprindă de concepția limitată că trebuie să se concentreze doar pe rezolvarea problemelor și să fie creativi, să caute să identifice oportunități ascunse, dar care oferă șansa de a îmbunătăți situația actuală.
Recomandarea este de a avea o abordarea proactivă în identificarea și analizarea problemelor, în contradicție cu una reactivă, care este în general folosită.
2.1.2. Limitări în definirea și structurarea problemelor de politică publică
Înainte de a încheia explicațiile legate de definirea problemelor de politică publică, dorim să atragem atenția asupra faptului că unii autori contestă eficiența procesului de definire și structurare a problemelor, aceștia argumentând că se pot face o serie de greșeli în cadrul acestui proces, greșeli care pot să afecteze profund etapele ulterioare de rezolvarea a problemei.
În primul rând, se consideră că structurarea unei probleme tinde să o îngusteze și să se piardă din vedere imaginea de ansamblu. Apoi, se reproșează lipsa complexității; Kleinmuntz (1990) adduce în discuție argumentul recunoașterii pattern-urilor, al configurațiilor, ca bază pentru luarea deciziilor.
În studiul efectuat, acesta realizează analogii între recunoașterea pattern-urilor în cazul jocului de șah și în cazul deciziilor medicale de diagnostic. Totuși, asocierea este forțată, întrucât, spre deosebire de jocul de șah, care este unul puternic structurat, cu reguli precise, și fără riscuri deosebite la adresa jucătorilor, deciziile din domeniul medical se desfășoară într-un mediu imprevizibil, și în condiții de risc ridicat. De asemenea, cele mai multe probleme cu care se confruntă actorii din sectorul public sunt slab structurate, iar deciziile trebuie luate în condiții de incertitudine și de risc.
Analistul de politică publică poate să definească problema într-un mod care ghidează discuțiile ulterioare într-o direcție greșită (Guess și Farnham, 2000). Bardach (2009) afirmă că greșeala cea mai des întâlnită este că se enunță soluția în definirea problemei. De exemplu, nu este recomandat să se spună că „Primăria deține prea puține locuințe sociale pentru persoanele fără locuință”. Pericolul este că această afirmație descurajează ideea de a găsi modalități de a preveni ca familiile să ajungă în primul rând în această situație. În schimb, se induce ideea că soluția este ca Primăria să construiască sau să achiziționeze mai multe locuințe sociale. De aceea, s-ar putea afirma că problema de politică publică este „numărul prea mare de familii care nu au o locuință”.
O altă capacană în care se poate cădea este analizarea superficială a elementelor problemei și a relațiilor cauzale. Legăturile cauzele stabilite în analizarea problemelor de politică publică pot fi acceptate prea ușor; cauzele problemei trebuie să fie reale și nu doar presupuneri. Analiza unei probleme de politică publică poate fi limitată și de criteriile care sunt folosite pentru a evalua dacă problema și soluțiile la aceasta sunt potrivite, aceste criterii referindu-se adesea doar la caracteristici de suprafață, care pot fi măsurate ușor. În acest sens, se tinde să fie neglijate elementele problemei care nu pot fi măsurate ușor, asumpțiile de bază legate de conceptualizarea problemei sau, în dorința de a cuantifica cât mai bine problema, pot fi acordate valori cantitative arbitare unei variable a problemei. Alte două greșeli majore care se pot face este de a presupune că variabilele care nu pot fi măsurate ușor nu sunt importante sau chiar că ele nu există. Toate greșelile enumerate pot duce la rezultate artificiale în cel mai bun caz sau la rezultate pur și simplu greșite despre problema analizată și compromitearea întregului proces de rezolvare a problemei.
Analiza problemelor de politică publică se bazează cel mai adesea pe asumpțiile unui singur decident care are valori clar definite, și nu ia în considerare puncte de vedere diferite cu privire la natura problemei și la soluțiile potențiale. În acest fel, problema este definită în mod îngust și se pierde din vedere imaginea de ansamblu. Cultura organizațională și valorile instituționale pot să creeze proceduri pe baza cărora să se ajungă la o înțelegere incompletă a problemei (Guess și Farnham, 2000). Centralizarea deciziei la nivelul de conducere a unei instituții și neimplicarea funcționarilor publici de execuție sau descurajarea acestora să își exprime punctul de vedere poate să ducă la o definire parțială sau complet greșită a problemei. În plus, instituția publică s-ar putea să nu dorească implicarea unor actori externi organizației pentru analizarea problemei și pentru identificarea soluțiilor pentru rezolvarea acestei.
Pe de altă parte, chiar dacă ar exista un mediu organizațional deschis implicării membrilor instituției la procesul de luare a deciziei, modul de desfășurare a acestui proces poate fi influențat de rezistența la schimbare caracteristică instituțiilor publice și de inerția în realizarea schimbării.
Rezistența la schimbare este un fenomen notoriu și studiat pe larg. Pentru a accepta definirea nouă a problemei care să implice soluții noi cu care funcționarii publici nu sunt familiarizați, presupune un anumit nivel de pregătire și de expertiză din partea acestora pentru a accepta soluții care le s-ar putea sa le influențeze direct activitatea.
Un alt argument adus frecvent în discuție este cel referitor la rigiditate; acesta susține că structurarea problemei impune o lipsă de flexibilitate în înțelegerea acesteia, faptul că cuantificarea problemei poate să conducă la distorsionarea acesteia.
2.1.3. Beneficii ale structurării problemelor de politică publică
Structurarea problemelor ajută în primul rând la identificarea beneficiilor primare ale rezolvării unei probleme, dar și a efectelor secundare. Dintre beneficiile primare cel mai importante este consistența calitativă constantă pentru identificarea corectă a componentelor unei clase de probleme. Este, desigur, important să fim siguri că am identificat corect componentele problemei cu care ne confruntăm. Altfel, soluțiile găsite pentru o problemă identificată incorect nu doar că nu rezolvă discrepanța între starea de lucruri existentă și cea dorită, dar mai creează în plus noi disensiuni. Calitatea și felul de prezentare a informației este un aspect important în cadrul procesului de analiză a unei politici publice. O tendință frecventă este de a aduna și a prezenta cât mai multă informație referitoare jla o problemă anume, neglijându-se faptul că nu cantitatea contează, ci relevanța. Să nu uităm nici că unul dintre avantajele majore ale structurării problemelor, constă tocmai în eliminarea informației nerelevante pentru problema aflată în discuție.
Structurarea ajută, de asemenea, la reducerea erorilor de judecată și de decizie. În plus, un avantaj deloc de neglijat al structurării (din perspectivă managerială, dar nu numai) este că asigură justificarea și explicarea publică a unor decizii, deci contribuie la îmbunătățirea transparenței în luarea deciziilor. Acest avantaj este cu atât mai important cu cât pentru sectorul public transparența cu care se iau anumite decizii este (sau ar trebui să fie, pentru cazul României) o condiție importantă.
Motivul principal este mai degrabă de natură etică: – este vorba de alocarea fondurilor publice, o responsabilitate enormă în fața publicului. Să ne gândim doar la audierile publice efectuate în fața Parlamentului, când miniștri sau înalți funcționari sunt chemați să explice, în urma interpelărilor, anumite situații sau decizii.
De asemenea, structurarea problemei furnizează baza pentru compararea alternativelor propuse și ajută la clarificarea priorităților și a valorilor care stau la baza unei decizii sau a alteia.
Astfel de discuții se pot observa uneori la probleme de tipul alocărilor bugetare, când divergențele de opinii sunt exprimate în termeni de valori, sau obiecțiile se pot aduce prin raportări la programele electorale.
La beneficiile deja enumerate se mai adaugă cele legate de îmbunătățirea comunicării între diversele părți implicate. Procesul de comunicare între două sau mai multe părți este o sursă importantă, deși adesea neglijată, de introducere a erorilor în procesul de decizie; structurarea ajută la minimizarea ei. De asemenea, viteza de răspuns, viteza de reacție la o anumită situație este mult îmbunătățită, ceea ce duce la creșterea flexibilității și adaptabilității la o situație nouă. Tot structurarea ajută la eliminarea informației inutile apărută, nu de puține ori, în anumite situații de criză, și care mai poate introduce elemente nerelevante pentru rezolvarea problemei în cauză. Per ansamblu, se poate spune că procesul repetat de structurare în cazuri relativ apropiate duce la o îmbunătățire generală a procesului de decizie în anumite clase de probleme.
O altă latură mai puțin menționată în discuțiile referitoare la avantajele structurării problemelor este și cea legată de legitimizarea unei probleme și de consolidarea suportului de grup. O dată ce un anumit grup a investit timp, energie și efort în structurarea unei probleme, va tinde să se ocupe atent și de implementarea deciziei la care se ajunge. De asemenea, discuțiile purtate cu această ocazie ajută la îmbunătățirea relațiilor din interiorul grupului respectiv (și în ultimă instanță a coordonării între ele) factor important atunci când din grupul managerial de decizie fac parte șefi ai unor servicii/birouri diferite, care sunt toți responsabili de implementarea deciziei și care altfel nu ar avea modalități de interacțiune. Ca o consecință a factorilor de mai sus, structurarea duce la creșterea și dezvoltarea expertizei în domeniul elaborării deciziilor în cadrul organizației.
Clasificarea problemelor de politică publică
Înainte de a prezenta câteva aspecte privind metodele de analiză a problemelor de politică publică, aceste probleme vor fi clasificate în funcție de complexitatea relativă a acestora. În funcție de acest criteriu, problemele sunt bine structurate, structurate moderat și slab structurate (Dunn, 2008).
Problemele bine structurate sunt cele care au unul sau puțini decidenți și un număr redus de alternative de soluționare. Decidenții urmăresc să ajungă la un consens în rezolvare problemei, iar rezultatele fiecărei alternative sunt cunoscute cu certitudine sau într-o gamă acceptabilă de risc. Acest tip de probleme este cel mai rar întâlnit în sfera publică și privește în special problemele de natură operațională de la nivelurile inferioare ale unei instituții publice. Un exemplu de problemă bine structurată se referă la identificarea momentului optim pentru înlocuirea mașinilor aflate în proprietatea unei instituții publice, ținând seama de vechimea mașinii, costul reparațiilor care trebuie efectuate, precum și de valoarea cu care se va deprecia mașina dacă va mai fi păstrată. În cazul unei astfel de probleme pot fi identificate toate alternative de rezolvare a problemei, precum și consecințele fiecărei alternative.
Problemele structurate moderat sunt cele care au unul sau puțini decidenți care doresc obținerea consensului. Pentru rezolvarea problemei există un număr relativ redus de alternative, dar
Studiu de caz
Primăria orașul Milwauke, SUA, folosește sisteme de baze de date pentru planificarea multora dintre serviciile pe care le furnizează. Pentru aceasta ei au creat baze de date pentru mai multe servicii în care sunt introduse informații despre mai mulți indicatori cu privire la starea unui anumit serviciu; o parte din informații ei le actualizează anual. Acest sistem permite Primăriei să anticipeze problemele care ar putea să devină serioase. De exemplu, Primăria a creat o un sistem de management a asfaltării în oraș care să îi ajute să planifice mai eficient bugetul pentru asfaltarea străzilor. Acest sistem se folosește de o bază de date formată din mai mult de 40 de indicatori despre starea străzilor din oraș, incluzând tipul de asfalt, când a fost asfaltată ultima dată o stradă, ce lucrări de întreținere s-au efectuat la stradă etc. Apoi, este creat un index cu privire la starea străzilor din oraș în funcție de care străzile sunt clasificate pe o scală mergând de la străzi în stare foarte bună la străzi în stare foarte proastă. Primăria a introdus acest sistem în 1988 și reînnoiește anual 20% din informațiile din baza de date. Acest lucru îi permite să evalueze starea străzilor pe un interval de 5 ani și să planifice bugetul în funcție de informațiile obținute.
Rezultatele alternativelor nu sunt nici cunoscute cu certitudine, nici calculabile cu o anumită marjă de eroare. Guess și Farnham (2000) dau ca exemplu de problemă structurată moderat problema asigurărilor sociale, în sensul că populația țărilor dezvoltate îmbătrânește, iar rata natalității este în scădere. Dacă se plătesc pensiile la nivelul la care sunt în prezent, înseamnă că va trebui să crească nivelul de contribuții pe care trebuie să le plătească cei care muncesc. Analiștii pot să previzioneze, cu destul de mare certitudine, cheltuielile care vor trebui să se realizeze ținând seama de datele demografice existente și de contribuțiile la fondul de pensii; în plus, pot fi construite diferite scenario în funcție de niveluri diferite ale contribuțiilor sociale. Din acest punct de vedere, problema este una bine structurată. Pe de altă parte, sunt destul de dificil de previzionat consecințele diferitelor alternative de rezolvare a problemei. Spre exemplu, nu putem anticipa cu foarte mare certitudine care ar fi consecințele unor măsuri de îmbunătățire a stării de sănătate a populației pentru fiecare persoană să contribuie cât mai mulți ani. Nu putem anticipa nici consecințele unor măsuri de încurajare a creșterii ratei natalității. Din această perspectivă, alternativele de rezolvare a problemei sunt puțin predictibile, făcând din problema asigurărilor sociale o problemă structurată moderat. Problemele slab structurate implică un număr mare de decidenți ale căror scopuri sunt necunoscute sau dificil de prioritizat. Acest tip de probleme sunt caracterizate prin conflict între scopuri aflate în competiție. Alternativele de rezolvarea a problemelor pot fi nescunoscute, iar rezultatele acestora nu pot fi estimate cu certitudine. Cele mai multe probleme de politică publică se încadrează în această categorie. Consensul este rar, deoarece politicile publice implică conflicte între actori aflați în competiție. În plus, este foarte dificil să se identifice toate alternativele de soluționare a unei probleme în parte datorită dificultății de a aduna informații, dar și pentru că este dificil să se ajungă la o formulare satisfăcătoare a problemei. De exemplu, este dificil de anticipat cererea pentru servicii medicale a unui spital pentru a se estima fondurile care să îi fie alocate. În mod similar, este dificil de îmbunătățit programul de funcționare a transportului în comun în cadrul unui oraș aglomerat, deoarece dacă se vrea să se introducă un orar fix acesta va fi afectat de întârzierile din trafic în special de la orele de vârf. Acestea sunt orele la care mijloacele de transport în comun sunt și cel mai des folosite.
3.3. Etape în structurarea problemelor de politică publică
Dunn (2008) recomandă o serie de pași care să fie urmați pentru structurarea situațiilor problematice, în special a celor slab structurate. Acest demers pornește de la perceperea situației problematice, după care analistul de politică publică începe să cerceteze problema urmărind să identifice reprezentările pe care le au diferiți actori despre problemă. Pe baza informațiilor colectate, se conturează o meta-problemă, adică o definire a problemei formată din reprezentări ale diferiților actori. Apoi, se trece la o definire mai clară a problemei scoțându-se în evidență termenii generali și cei de bază. Pe baza informațiilor colectate până în această fază, analistul poate decide domeniul de care ține problema și încearcă conceptualizarea problemei. Încadrarea conceptuală trebuie realizată cu mare atenție deoarece, o dată aleasă, aceasta va dirija modul în care va fi văzută realitatea. În urma acestei etape se ajunge la delimitarea problemei și, în final, se poate încerca specificarea problemei adică, conform lui Dunn (2008), crearea unui model de reprezentare a problemei, lucru foarte greu de realizat. Scopul final al acestui demers este de a defini natura în sine a problemei.
Patton și Sawicky recomandă respectarea unei serii de pași pentru definirea problemei, și anume: „verificarea enunțului inițial al problemei, utilizarea celor mai bune date disponibile pentru a contura dimensiunea reală a problemei, definirea problemei din perspective părților interesate, identificarea potențialilor câștigători și a celor care pierd și realizarea unei prime aproximări a analizei”. Cei doi autori recomandă o serie de acțiuni pentru definirea problemei (Patton și Sawicky , 1993, pp. 152-154):
1. A gândi pe marginea unei probleme. În această etapă trebuie structurate ideile deja existente referitor la o anumită problemă. De cele mai multe ori avem foarte multe informații și date despre problema în cauză, însă, fiind colectate dezorganizat și intercalate cu valorile pe care le asociem unor aspecte sociale, ele duc la conturarea unei imagini mai puțin clare asupra a ceea ce este de fapt problema în cauză. De exemplu, în afirmația „copiii ar trebui mai bine protejați prin implementarea legislației deja existente în domeniul drepturilor copilului” sunt câteva asumpții prezente, care pentru clarificarea problemei ar trebui explicitate. În primul rând este asumpția referitoare la faptul că protecția copiilor nu este suficient dezvoltată; apoi, că există mecanisme de protecție la nivel legal, și în al treilea rând, se propune implicit o soluție referitoare la protecția copiilor prin implementarea legislației existente. Pentru clarificare, aici se poate realiza o scurtă inventariere a legislației existente în domeniul protecției copilului, a acțiunilor și programelor existente în acest sens, a organizațiilor non guvernamentale care sunt active în acest sens, precum și o colectare a datelor statistice referitoare la numărul copiilor abandonați.
2. Clarificarea limitelor problemei.
Aici Patton și Sawicky (1993) recomandă specificarea locației problemei, a duratei de manifestare și a evoluției ei în timp. De exemplu, putem fi interesați
1 Acest lucru nu se referă la limitarea analizei în funcție de datele care se pot găsi cel mai ușor, ci la asumarea explicită a limitărilor existente din cauza nedisponilbilității datelor, după ce s-au realizat toate eforturile posibile pentru a ne asigura că dispunem de datele posibile. Problema accesibilității datelor este foarte frecventă în realizarea de analize pentru România.
Cercetarea problemei
Meta-problema
Definirea problemei
Situația problematică
Problema delimitată
Problema enunțată formal
Perceperea problemei
Specificarea problemei de o diferențiere a problemei pe zone geografice, dacă există diferențe între zona rurală și cea urbană, sau dacă există diferențe între orașele mari și cele mijlocii sau mici, sau dacă există diferențe între situația de la începutul, mijlocul sau sfârșitul anilor ’90.
3. Clarificarea tipului de informație de care este nevoie.
De exemplu, aici trebuie clarificat la cine se referă termenul „copii”: minori în general, 0-6 ani, 7-13 ani, 14-18 ani; „copii care sunt victime ale violenței familiale sau copii abandonați”; care sunt condițiile care trebuie îndeplinite pentru a spune că aceștia sunt protejați (sau neglijați), de exemplu reglementările UE, UNICEF; se înregistrează o creștere/scădere a programelor destinate protecției copiilor etc. În plus, la ce se referă „protecția mai bună” pentru copii?
4. Evidențierea scopurilor și a obiectivelor. O listare, măcar provizorie, a scopurilor și a obiectivelor este necesară pentru a evalua acceptabilitatea posibilelor soluții și, de asemenea, pentru a estima punctele de vedere ale părților implicate. Scopurile se precizează într-un enunț cu character general, iar obiectivele se precizează astfel încât să fie clar felul în care ele contribuie la îndeplinirea scopului. Obiectivele trebuie specificate astfel încât să poată fi măsurate, calitativ și cantitativ. Pentru exemplul în discuție, scopul poate fi asigurarea dezvoltării protejate a copiilor. Obiectivele pot fi asigurarea accesului la servicii sanitare, reducerea violenței împotriva copiilor, asigurarea accesului la unități școlare. Măsurarea acestor obiective se poate face de exemplu prin asigurarea programelor de vaccinări, de controale obligatorii ale sănătății pentru copiii de vârstă școlară, existența și popularizarea modalităților de raportare a situațiilor de abuz asupra copiilor, numărul de programe de transport a copiilor din zone mai puțin accesibile la unități școlare, alocațiile financiare pentru facilitățile de transport urban și suburban pentru copii etc.
5. Identificarea cadrului problemei prin stabilirea gamei de variabile utilizate în identificarea unei probleme. Uneori acesta este predeterminat de către client, alteori el trebuie identificat de către analist, sau acesta mai poate depinde de constrângeri legate de timp și resurse. La clarificarea acestui palier vor contribui și alți actori implicați în/afectați de problema respectivă – de exemplu ONG-uri sau grupuri de interes. Acum se pot identifica punctele de intervenție care pot duce la schimbări majore, se pot identifica factorii de decizie responsabili. Pentru centrarea pe componenta de sănătate se pot lua în considerare modalitățile de aplicare a programelor de vaccinare obligatorie (aplicarea vaccinărilor la populația școlară, aplicarea vaccinărilor la copiii care au abandonat școala), furnizarea medicamentelor compensate pentru copii, etc.
6. Clarificarea costurilor și a beneficiilor potențiale. Acestea se pot stabili prin diverse metode (analiza cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, analiza statistică, etc.) și se prezintă sub forma de rezumat, grafice sau tabele. În plus, se indică și cine câstigă și cine pierde în urma rezolvării problemei, însă nu la nivelul analizei de impact, ci mai degrabă se urmărește identificarea marjei de opțiuni disponibile. De exemplu, copiii au de câștigat în urma îmbunătățirii stării de sănătate; pot apărea cheltuieli suplimentare la buget în urma aplicării unor liste mai mari de compensări pentru medicamente destinate copiilor; medicii pot avea sarcini mai mari de rezolvat în urma controalelor periodice ale copiilor pe care îi au în evidențe.
7. Recapitularea felului în care s-a enunțat problema. Se poate identifica astfel dacă problema a fost enunțată clar, dacă se pot identifica părțile interesate și punctele lor de vedere, dacă asumpțiile valorice făcute sunt clare. Tot acum se pot chestiona asumpțiile făcute și verifica flexibilitatea enunțului. De exemplu, în discuția de până acum s-a accentuat aspectul preventiv (vaccinări, controale periodice). În ce măsură copiii (și părinții) sunt conștienți de responsabilitatea pe care trebuie să și-o asume pentru realizarea acestora? Nu există cumva costuri indirecte asociate acestor măsuri care diminuează (sau chiar anulează) efectele lor pozitive (lipsa de acces la serviciile medicale, întârzieri în furnizarea vaccinurilor sau a medicamentelor necesare, lipsa reurselor financiare necesare, etc.?).
3.4. Metode de structurare a problemelor de politică publică
Dunn (2008) propune câteva metode și tehnici care să fie folosite în structurarea problemelor depolitică publică.
Metode de structurare a problemelor:
Metoda Scopul Procedurile
Analiza pentru delimitarea problemei
Identificarea părerilor tuturor persoanelor și instituțiilor implicate în rezolvarea problemei
Obținerea unei liste cu actorii cheie; identificarea reprezentărilor despre problemă; delimitarea problemei
Clasificarea problemei
Diviziunea și clasificarea generală a conceptelor
Diviziunea logică și clasificarea logică
Ierarhizarea problemei
Identificarea cauzelor posibile ale unei situații problematice
Identificarea cauzelor posibile, plauzibile și a celor asupra cărora se
poate acționa Sinectica
Identificarea similarităților între probleme
Construirea de analogii personale, directe, simbolice sau fanteziste
Brainstorming Identificarea și conceptualizarea situațiilor problematice, precum și pentru generarea unui număr cât mai mare de soluții
Generarea și evaluarea ideilor
Analiza din perspective multiple
Analizarea sistematică a problemelor
Folosirea în analizarea aceleiași probleme a trei perspective: personală, organizațională și tehnică
Analiza asumpțiilor Sintetizarea asumpțiilor aflate în conflict despre o problemă de politică publică
Identificarea actorilor cheie, identificarea, confruntarea, combinarea și sintetizarea asumpțiilor
Analiza pentru delimitarea problemei, ca metodă de structurare a problemei, urmărește să afle părerile tuturor persoanelor sau instituțiilor care sunt afectate de o problemă sau care au un interes în modul în care aceasta este rezolvată. Autorul propune 3 pași care să fie urmați în acest demers.
a) Obținerea unei liste cu persoane și instituții din diferite domenii care au o influență cheie în rezolvarea problemei. Persoanele implicate în rezolvarea problemei sunt rugate să numească alte persoane sau instituții care ar putea avea un interes în modul de rezolvare a problemei. Procesul continuă până nu mai sunt numite persoane sau instituții noi. Se obține în final o listă pe baza căreia poate fi estimată influența acestor actori în definirea problemei.
b) Identificarea diferitelor reprezentări despre problemă, adică idei, paradigme, metafore, proceduri operaționale sau orice alt mod prin care oamenii interpretează și reprezintă pentru ei sau pentru alții o problemă. Aceste reprezentări despre problemă pot fi obținute pe baza discuțiilor purtate cu actorii cheie identificați sau pe baza documentelor pe care aceștia le pot furniza.
c) Delimitarea problemei. Al treilea pas este să se delimiteze spațiul de înțelegere a problemei, adică să se identifice toate elementele care definesc problema: idei, concepte, variabile, asumpții, obiective, etc. În cadrul acestei etape, analistul de politică publică proiectează grafic informațiile obținute. El construiește un grafic în cadrul căruia actorii sunt dispuși pe axa orizontală și numărul elementelor noi ale problemei pe axa verticală. La început, numărul elementelor noi va fi mare, dar treptat acesta scade și în final stagnează. După acest punct colectarea de informații noi despre natura problemei este puțin probabil să aducă elemente noi în reprezentările colective despre problemă.
Dunn afirmă că analiza pentru delimitarea problemei conduce la rezultate plauzibile, dar care nu sunt sigure, și recomandă folosirea ei împreună cu alte metode de structurare a problemei pentru a reduce șansa apariției unei erori. Informațiile colectate prin intermediul acestei metode sunt foarte valoroase, dar ele sunt nestructurate, iar pentru a putea fi folosite ele trebuie analizate mai întâi și grupate în diferite clase sau ierarhizate.
Analiza pentru clasificarea problemei este o tehnică de organizare a conceptelor folosite pentru definirea situațiilor problematice. Conform lui Dunn (2008) clasificarea se realizează prin intermediul a două proceduri principale: diviziunea logică și clasificarea logică. Diviziunea logică este procesul de împărțire a unei clase în părți componente, în timp ce clasificarea logică este procesul revers de combinare a situațiilor, obiectelor sau persoanelor în grupuri sau clase mai largi.
De exemplu, din perspectiva conceptului de sărăcie, toate familiile dintr-o țară pot fi împărțite în două clase: cele ale căror venituri sunt peste sau sub nivelul de sărăcie. Familiile ale căror venit se află sub nivelul sărăciei pot fi împățite în două clase suplimentare: în familii care se află în această situație înainte sau după ce au primit ajutorul de la stat. Din această perspectivă putem determina dacă sistemul de asistență socială contribuie la reducerea nivelului sărăciei.
Pentru obținerea unui sistem de clasificare relevant și logic, Dunn propune cinci reguli:
1. Relevanța conținutului – Clasele și subclasele trebuie să fie conforme cât mai mult posibil cu conținutul situației problematice.
2. Exhaustivitate – Toți subiecții sau situațiile supuse analizei trebuie încadrate într-una dintre categorii.
3. Exclusivitate – Un subiect sau o situație trebuie atribuită unei singure categorii sau subcategorii.
4. Corespondență – Fiecare categorie și subcategorie trebuie să se bazeze pe un singur principiu de clasificare.
5. Distincție din punct de vedere ierarhic – Nivelurile sistemului de clasificare trebuie să poată fi identificate ușor.
Analiza pentru ierarhizarea problemei este o tehnică care poate fi folosită pentru identificarea cauzelor posibile ale unei situații problematice. Conform lui Dunn (2008), acest tip de analiză ajută analistul de politică publică să identifice trei tipuri de cauze: cauze posibile, cause plauzibile și cauze asupra cărora se poate acționa.
a) Cauzele posibile sunt evenimente și acțiuni care, oricât de puțin probabile pot să contribuie la apariția unei anumite situații problematice. De exemplu, printre cauzele posibile ale sărăciei pot fi: șomajul, lenea, distribuția bunăstării între elite, etc.
b) Cauzele plauzibile sunt acele cauze despre care se crede că exercită o influență importantă asupra unei situații considerate problematice. De exemplu, șomajul poate fi considerat o cauză plauzibilă a sărăciei, în timp ce lenea este o cauză mai puțin plauzibilă.
c) Cauzele asupra cărora se poate acționa sunt cauze care pot fi controlate sau manipulate de către factorii de decizie. De exemplu, șomajul este atât o cauză plauzibilă, cât și o cauză asupra căreia se poate acționa, în timp ce asupra distribuției puterii între elite nu se poate acționa.
Sinectica este o metodă recomandată de Dunn (2008) pentru identificarea problemelor similare, deoarece, uneori ceea ce pare a fi o problemă nouă nu este decât o problemă veche, „deghizată”, care poate să sugereze soluții de rezolvare a problemei aparent noi. Analogiile care se realizează trebuie să fie în final plauzibile. Pentru analizarea unei probleme de politică publică pot fi folosite patru tipuri de analogii:
1. Analogii personale – analiștii de politică publică încearcă să construiască analogii personale încercând să se imagineze experimentând o situație problematică în același fel în care o fac și alți actori.
2. Analogii directe – prin intermediul acestora se încearcă căutarea unor relații similare între două sau mai multe situații probematice.
3. Analogii simbolice – prin intermediul acestora se încearcă să se descopere relații similare între o situație problematică și un proces simbolic.
4. Analogii fanteziste – analiștii sunt complet liberi să exploreze similarități între o situație problematică și o situație imaginară. Analiștii din domeniul apărării folosesc astfel de analogii pentru a structura probleme de apărare împotriva atacurilor nucleare.
Brainstorming este o metodă care poate fi folosită pentru a identifica și a conceptualize situațiile problematice, precum și pentru a genera un număr cât mai mare de soluții. Această metodă implică parcurgerea câtova pași (Dunn, 2008):
1. alcătuirea unui grup de persoane care cunosc situația considerată problematică;
2. într-o primă fază, eforturile să se concentreze doar pe generarea de idei, și abia după ce au fost epuizate toate ideile să se treacă la evaluarea acestora pentru ca ideile să nu fie inhibate de critici premature;
3. în etapa de generare de idei atmosfera de lucru a grupului trebuie să fie cât mai deschisă și permisivă;
4. la sfârșitul etapei de evaluare a ideilor, grupul ar trebui să prioritizeze ideile și să le cuprindă într-o propunere care conține o conceptualizare a problemei și soluțiile posibile pentru rezolvarea acesteia.
Avantajul metodei brainstorming este că se bazează pe cunoștințele unor grupuri de oameni care cunosc situația, și mai puțin pe experți individuali. Rezultatele activităților de brainstorming nu trebuie evaluate în funcție de consistența logică sau de credibilitate, ci în funcție de acordul dintre membrii grupului de brainstorming.
Analiza din perspective multiple este o metodă de analiză sistematică a problemelor și a soluțiilor posibile din trei perspective: personală, organizațională și tehnică.
1. din perspectivă tehnică se pune accentul pe gândirea cauzală, analiza obiectivă, previzionare, optimizare. Sunt folosite analiza cost-beneficiu, metode econometrice de analiză a datelor statistice, teoria probabilității;
2. din perspectiva organizațională sunt analizate procedurile și regulile de operare, rutina organizațională;
3. perspectiva personală vede problemele și soluțiile în termeni de percepții, nevoi și valori individuale. Această perspectivă pune accentul pe intuiție, carismă, leadership și interes personal ca și factori care guvernează politicile și impactul produs de ele.
Analiza asumpțiilor este o tehnică folosită pentru sintetizarea asumpțiilor aflate în conflict despre o problemă de politică publică. Dunn (2008) recomandă ca această tehnică să fie folosită pentru acele probleme pentru care analiștii de politică publică, decidenții și alți actori care au un interes în rezolvarea problemei sau sunt afectați de aceasta nu cad de acord cu privire la modul în care să fie structurată (problemă slab structurată). Această tehnică implică parcurgerea a cinci proceduri succesive:
1. Identificarea și analizarea actorilor care au un interes în rezolvarea problemei sau care sunt afectați de aceasta. Într-o primă fază, actorii sunt identificați, ierarhizați și prioritizați pe baza gradului în care ei influențează sau sunt influențați de procesul de politică publică. Pe baza acestei analize sunt identificați actorii care sunt excluși în mod normal din analiza probleme de politică publică, și anume grupurile disidente care au părere contrară grupului majoritar.
2. Identificarea asumpțiilor. În această fază, analiștii merg dinspre soluția recomandată pentru o problemă către setul de date pe baza cărora s-a formulat recomandarea pentru a deduce asumpțiile implicite sau explicite care au stat la baza recomandării. Asumpțiile, atunci când sunt cuplate cu datele, permit unei persoane să deducă recomandarea ca o consecință a
Studiu de caz
Un bun exemplu despre modul în care un proces relativ structurat debrainstorming a fost folosit pentru identificarea direcțiilor de dezvoltare a unei instituții este Programul de Planificare pentru Anul 2000 desfășurat de Biroul de Statistică al SUA. Prin intermediul acestui proiect 120 de angajați de la toate nivelurile Biroului de Statistică și din toată țara (de la secretare, la directori și șefi de departamente care s-au oferit să participe la acest proiect) au fost rugați să se gândească în mod liber la modul în care doresc să arate instituția în care lucrează în anul 2000. Participanții au fost împărțiți pe grupe și au fost rugați să redacteze raporturi care apoi au fost integrate într-un raport final. Raportul a fost prezentat angajaților Biroului de Statistică, membrilor Asociației Americane de Statistică, Asociației Americane de Marketing și Asociației Americane de Economie. Raportul a conținut două recomandări importante: să se creeze o Universitate de Statistică și să se creeze o instituție similară instituției de Avocat al Poporului care să protejeze interesele utilizatorilor de date statistice. Se procedează astfel pentru identificarea asumpțiilor pentru că cei mai mulți actori sunt conștienți de soluții, și nu de asumpții.
3. Confruntarea asumpțiilor. În faza a treia, analiștii confruntă seturi de recomandări și asumpții care diferă foarte mult unele de altele. Pe parcursul acestui proces, fiecare asumpție identificată este confruntată cu o asumpție contrară. Dacă asumpția contrată nu este credibilă, ea este eliminată de la considerații viitoare; dacă este credibilă, ea este examinată pentru a determina dacă ar putea servi ca bază pentru o conceptualizare complet nouă a problemei și a soluțiilor.
4. Combinarea asumpțiilor. În cadrul acestei faze, asumpțiile (mai degrabă decât recomandările) sunt negociate și prioritizate în funcție de certitudinea relativă și de importanța pentru diverși actori cheie. În final, doar cele mai importante asumpții sunt combinate în cadrul unei liste care este acceptată de un număr cât mai mare de actori.
5. Sintetizarea asumpțiilor. Setul de asumpții acceptabile pot servi ca bază pentru crearea unei noi conceptualizări a problemei. Când dezbaterile legate de conceptualizarea problemei și a soluțiilor potențiale ajung în această fază, activitățile actorilor cheie pot deveni cooperante și productive.
Analiza asumpțiilor pornește de la ideea că conflictele legate de conceptualizarea problemei sunt generate de interpretări aflate în conflict ale acelorași date. Dunn (2008) afirmă că „chiar dacă datele, asumpțiile și soluțiile recomdante sunt legate unele de altele, nu atât datele guvernează conceptualizarea problemei, cât mai degrabă asumpțiile pe care analiștii și alți actori cheie le aduc în definirea situației problematice”.
CAPITOLUL IV:
CULTURA ORGANIZAȚIONALĂ ȘI POLITICILE PUBLICE ÎN ROMÂNIA
Secțiunea II
Particularități ale culturii organizaționale în instituțiile publice din România
Deși cultura organizațională ca și concept este foarte puțin cunoscută în organizațiile românești, în general, și aproape necunoscută în organizațiile din sectorul public, în special, totuși elemente ale culturii organizaționale pot fi identificate în diferite instituții publice prin intermediul unor investigații speciale.
Menționăm că și în literatura străină de specialitate în domeniul managementului public subiectul este destul de puțin abordat, deoarece este foarte delicat și are forme specifice de manifestare de la o țară la alta și de la
o instituție publică la alta. Totuși în toate sistemele moderne de management public se poate identifica un sistem de valori culturale fundamentale completat la fiecare de o serie de elemente specifice care conferă o particularizare, o identitate și un specific aparte prin care o instituție publică se deosebește de celelalte și acționează pentru a realiza misiunea socială pentru care a fost constituită și funcționează.
Dincolo de ceea ce cred managerii publici, politicienii și funcționarii
publici din România despre cultură, în general, și despre cultura organizațională, în special, acestea determină o influență majoră, asupra managementului instituției publice, asupra stilului de conducere, asupra concepției manageriale, comportamentului funcționarilor publici, atitudinii față de organizație și față de clientul cetățean în serviciul căruia se află permanent prin misiunea socială a acestor categorii de instituții.
O cauză majoră care explică nivelul mediu sau redus de performanțe ale unor instituții publice din România este tocmai cultura organizațională. Și din acest motiv vor fi selectate o serie de aspecte particulare vis-à-vis de cultura organizațională și vom arăta care sunt implicațiile lor majore asupra proceselor de management și de execuție prin care se realizează practic misiunea instituțiilor publice în societatea românească.
Principalele particularități ale culturii organizaționale din instituțiile
publice din România, și implicațiile acesteia asupra managementului public și rezultatelor obținute sunt prezentate succint în continuare.
Niveluri de cultură în contextul românesc
1.1 Cultura națională
Cultura națională în țara noastră reunește valori, credințe de bază, norme, rituri, ceremonii specifice contextului românesc. Principalele elemente cu pondere majoră selectate de subiecți au fost: atașament față de semeni, armonia cu natura, ospitalitatea, atașamentul față de țară, preocuparea pentru cunoașterea viitorului, orientarea către obținerea unui statut social și profesional, credința în Dumnezeu, plăcerea de a trăi în armonie și de a acumula suficiente resurse pentru a-și satisface dorințele în viață.
1.2 Culturile regionale cu elemente specifice identificate în zone geografice distincte
În ceea ce privește cultura regională, pornind de la valorile de bază ale culturii naționale se semnalează o serie de diferențe între diferite regiuni geografice ale țării. De exemplu, în regiunea Transilvaniei, angajații din instituțiile publice au acordat cotații mai mari unor valori cum ar fi: orientarea către performanță, atașament față de organizațiile în care lucrează, respect față de clienți, spirit de responsabilitate, conștiința profesională. În regiunea Muntenia au fost înregistrate intensități mai mari pentru valori cum ar fi: preocuparea pentru obținerea unui statut social și profesional, preocuparea pentru obținerea de bani, orientarea către aspectele ce țin de viața personală și abia în al doilea rând cele ce țin de viața organizațională. În regiunea Moldovei principalele valori cu cotații mai mari au fost: orientarea către colaborare cu alte persoane, preocuparea pentru respectarea unor tradiții și organizarea de ceremonii, ospitalitatea, spiritul organizațional deschis, toleranță față de alții, preocuparea pentru păstrarea locului de muncă etc.
În acest context al culturii regionale se pot evidenția o serie de aspecte ce țin de particularitățile determinate de apartenența la un grup etnic sau afilierea lingvistică, după cum se compun majoritatea regiunilor. Astfel, aspecte de remarcat am sesizat în zona Transilvaniei, unde în comunitățile locale cu populație majoritară de etnie maghiară s-au semnalat câteva aspecte particulare, rezultate tocmai din afilierea lingvistică și influența culturii maghiare asupra valorilor, normelor, riturilor, ritualurilor și ceremoniilor specifice. Câteva aspecte sesizate au permis identificarea următoarelor valori de cultură regională: afinitate față de clienții, persoane fizice sau juridice, vorbitori de limbă maghiară, toleranță și sprijin reciproc în rezolvarea unor probleme care implică instituțiile publice, punctualitate, respect și toleranță față de semeni, conștiință profesională, respectarea unor norme etice de bază.
1.3 Cultura de gen
Cultura de gen permite identificarea unor valori și orientări specifice care au relevanță în contextul românesc. În general persoanele de sex masculin sunt mai mult preocupate de valori cum ar fi: acumularea de bani și putere, orientarea mai mult pe dimensiunea formală a comunicării, poziția de lider în familie și societate, preocuparea pentru câștigarea unui statut, preocuparea pentru cunoașterea perspectivelor de evoluție.
În ceea ce privește persoanele de sex feminin chestionate, acestea au demonstrat mai mult o orientare către următoarele valori: ceea ce este mic reprezintă frumosul, toleranță față de persoane și situații, comunicare informală, atașament față de alte persoane, orientare către microgrupurile sociale, preocupare pentru stabilitatea și siguranța locului de muncă, preocuparea pentru întrajutorarea celor mai nevoiași.
1.4 Cultura de generație
Aceasta este o altă dimensiune a culturii pe care am avut-o în atenție în lucrarea noastră. Lansarea unui astfel de culoar ne-a permis înțelegerea unor informații care explică una din cele mai dinamice schimbări care a avut loc în cultura românească după 1990 și care în contextual românesc actual pare una dintre cele mai pregnante, anume schimbarea de valori între generații. Grupele de persoane de vârste diferite semnalează intensități mai mari la categorii diferite de valori. Astfel, pentru subiecții din categoria de vârstă 25-40 ani valorile cu intensități mari sunt: preocuparea pentru un statut social și profesional corespunzător pregătirii, asumarea riscurilor în demersurile inițiate, receptivitate față de schimbare, preocuparea pentru comunicare informală și lucrul în echipă, orientarea către cunoașterea viitorului. Subiecții din grupa de vârstă 41-55 ani acordă o pondere mai mare următoarelor valori considerate de ei dominante: stabilitatea și siguranța locului de muncă, relații formale și comunicare formală, orientare redusă către asumarea riscurilor, preocupări reduse de prospectare a viitorului, orientarea mai puternică asupra realizării sarcinilor proprii la locul de muncă și a misiunii sociale derivate din statutul fiecăruia.
1.5 Cultura de clasă socială
Cultura de clasă social permite identificarea unor diferențe în ceea ce privește valorile culturale asimilate ale persoanelor investigate aparținând unor clase sociale diferite. Pentru categoria de subiecți cu pregătire medie și de bază au predomina următoarele valori: securitatea și siguranța locului de muncă, afilierea față de organizație, preocupare redusă pentru perspectivă, orientarea către comunicarea informală, spirit de întrajutorare, amiciție, orientarea către familie. Pentru categoria de subiecți cu pregătire superioară valori cu cotații reprezentative sunt considerate următoarele: autorealizarea profesională și personală, statut social și profesional, preocupare pentru obținerea de bani și putere, orientarea către inițiative pe cont propriu, preocuparea pentru respectarea normelor generale de conduită socială și profesională, atașament față de valorile naționale și culturale, preocuparea pentru cunoașterea viitorului și limitarea riscurilor ce derivă din această perspectivă.
Secțiunea II
Mecanismele creării unei culturi organizaționale adecvate în instituțiile publice din România
Cultura organizațională dintr-o instituție publică, spre deosebire de cultura organizațională dintr-o organizație privată, se dezvoltă într-o matrice spirituală mai largă. O paradigmă culturală este un set de asumpții despre natură și natura umană, despre realitate și adevăr, despre natura activității umane etc., organizate într-un patern relativ coerent. Asumpțiile despre natura relațiilor umane, despre modul de comunicare și relațiile instituțiilor cu sistemul și mediul din care fac parte sunt integrate de paternul cultural. Nevoia de coerență și ordine a ființei umane este cauza acestei integrări. De exemplu, dacă într-o instituție publică identificăm asumpția că omul este perfectibil, aceasta va favoriza dezvoltarea setului de asumpții organizaționale definit ca „teoria Y”. Dacă într-o instituție publică constatăm peisajul unor birouri închise, în spații întunecate, înguste, neiluminate și neaerisite corespunzător, un climat în general formal, suntem tentați să-l căutăm paternitatea într-o cultură specifică țărilor slab dezvoltate, cu accente ce se situează undeva în afara sferei factorului uman.
Cultura instituției publice nu controlează toate percepțiile, gândurile și sentimentele membrilor. Dar procesul prin care funcționarii publici învață controlul mediului intern și extern implică toate aceste elemente cognitive și emoționale. Învățarea culturală progresează când tot mai multe răspunsuri ale persoanei sunt afectate cultural. Cu cât trăim mai mult într-o cultură dată, cu cât cultura este mai veche, cu atât ea ne va influența mai mult percepțiile, gândurile și trăirile. În orice organizație, deci și în instituțiile publice, liderii organizațiilor sunt cei care oferă soluții culturale. Tipic, procesul soluționării constă în susținerea anumitor căi de a desfășura activitatea într-o instituție publică.
De exemplu, pentru prima jumătate a secolului trecut în instituțiile publice valorile promovate de abordarea lui Max Weber au devenit baza de raportare și de selecție a unor valori importante pentru instituțiile publice din administrație și nu numai. Dar în timp ce majoritatea organizațiilor au înlocuit pe parcurs aceste valori cu altele adaptate, sectorul public din majoritatea statelor a păstrat în culturile organizaționale mare parte din valorile teoriei lui Weber. Abia în deceniul al șaselea al secolului trecut valorile culturale de bază și modul de abordare a culturii organizaționale din instituțiile publice din țările dezvoltate au început să fie abordate dintr-o altă perspectivă adecvată cerințelor mediului extern specific ultimelor decenii ale secolului trecut.
În acest proces însă este important să apară acei „creatori de cultură”,
cum îi numea Schein. Ei sunt liderii, managerii publici și au un rol cheie când instituția se confruntă cu probleme noi ca urmare a schimbărilor din mediul intern, dar mai ales cel extern în care activează.
Funcțiile acestor manageri publici sunt de a ghida grupurile și instituțiile publice în chiar perioadele în care modul obișnuit de a face lucrurile nu mai funcționează pentru că schimbări importante au avut loc în mediul extern instituției publice.
Liderii nu numai că asigură inventarea de noi soluții, dar conferă o anumită securitate funcționarilor publici care trebuie să tolereze anxietatea de a renunța la răspunsurile stabile atunci când trec prin ceea ce Kurt Lewin denumea „stadiul dezghețat”. Un astfel de stadiu al „nisipurilor mișcătoare” trebuie să ofere suficient disconfort pentru a motiva schimbarea și destulă siguranță psihologică pentru a permite individului și grupului să dea atenție valorilor noi.
O cultură nouă nu se poate dezvolta fără un grup care să fie creatorul ei, gazda sau proprietarul ei. Un astfel de grup este definit de Schein ca mai mulți oameni care:
au fost împreună suficient de mult timp ca să fi avut importante
probleme comune,
au avut oportunități de a rezolva aceste probleme și de a observa
efectele soluțiilor lor,
au primit noi membri.
Dacă o instituție publică a avut o lungă, variată și intensă istorie, cum de altfel au majoritatea instituțiilor publice din țara noastră, atunci aceste organizații au o cultură puternică și diferențiată de a celorlalte organizații.
Ceea ce a marcat semnificativ și din punct de vedere cultural instituțiile publice din România au fost schimbările în mediul în care își desfășoară activitatea aceste organizații. Realitatea demonstrează că dacă o organizație își schimbă constant managerii publici și o parte din funcționarii publici, o astfel de instituție publică este expusă riscului slăbirii culturii sale organizaționale, ceea ce reprezintă primul pas înaintea declanșării unui vid de identitate culturală care pe termen mediu poate conduce la pierderea treptată a identității culturale și afectarea echilibrului general al instituției publice.
Prin urmare, în ceea ce privește mecanismele culturii organizaționale în instituțiile publice pot să apară două categorii de probleme:
probleme ale adaptării funcționarilor publici la schimbările din mediul social, politic, legislativ etc. Fiecare stadiu de rezolvare a problemelor apărute ca urmare a schimbărilor din mediul extern ridică problema realizării coerenței sau a consensului pentru noile valori determinate de strategia, scopurile, mijloacele de realizare, măsurarea performanței, motivarea etc. Pe măsură ce instituția publică își dezvoltă experiența proprie, ea va începe să modifice într-o oarecare măsură asumpțiile originale.
probleme de integrare internă la care pot fi găsite soluții culturale sunt probleme de limbaj, comportament, relații interpersonale, ideologie. Natura soluțiilor la aceste probleme reflectă înclinațiile fondatorilor ca și ale liderilor actuali, experiența anterioară a funcționarilor publici, precum și trăirea evenimentelor prezente. În consecință, cu toate că problemele de integrare internă sunt, în general, de aceeași natură, cultura în baza căreia ele se soluționează poate varia de la o instituție publică la alta. Astfel, regulile care stabilesc cine și cui i se poate adresa, în ce condiții poate fi inițiată o comunicare, criteriile în funcție de care grupul știe cine intră și cine nu face
parte din grup, criteriile de alocare a puterii și statusului, regulile care guvernează relațiile de colegialitate, relațiile între sexe, caracterul deschis, căldura sau răceala relațiilor dintre membrii organizației, regulile de atribuire a recompenselor și pedepselor, atitudinea față de evenimentele inexplicabile, toate pot conține răspunsuri caracteristice istoriei grupului mare care reprezintă instituția publică.
Cultura nu ar putea asigura stabilitatea instituției publice dacă fiecare schimbare internă, dar mai ales din mediul extern din sistem sau macrosistem ar introduce noi percepții, paternuri de gândire și reguli de interacțiune. Pentru a-și putea îndeplini funcția de stabilizator, cultura organizațională trebuie să fie percepută ca validă. Procesul de transmitere a culturii grupului oferă posibilitatea testării, ratificării și reafirmării culturii.
Normal ar fi noii membri să poată fi socializați și pe această bază acceptați într-o poziție centrală pentru a putea influența cultura din sistem. Tehnicile de schimbare a culturii sunt variate, de la corecția directă, la seducția subtilă. Prin introducerea noilor tehnologii, o largă gamă de modele pot fi urmate de manageri, în general și de managerii publici, în special.
Au fost prezentate doar câteva aspecte care ne ajută să înțelegem de ce rolul managerului public este unul deosebit de important în formarea culturii organizaționale dintr-o instituție publică, de ce el trebuie să fie nu numai „proiectantul” sistemului de valori de bază, dar și principalul militant activ în procesul de adaptare permanentă a culturii la noile valori, a integrării lor în contextul mai larg al valorilor culturale europene.
Aspecte ale politicii culturale europene
Dacă ar fi să abordăm cultura într-un context mai larg, cel al Uniunii Europene, s-ar putea afirma fără prea multe rezerve că nu există în cadrul spațiului european o politică culturală care să-i fie proprie.
Aceasta se poate în mare parte explica prin conținutul convențiilor și tratatelor europene la care vom face o succintă referire în continuare.
Convenția Europeană a Drepturilor Omului, adoptată în 1950 de Consiliul Europei, servește drept text de referință la Curtea Europeană pentru Drepturile Omului. Cu toate acestea, Convenția în cauză nu are nici o referire la domeniul social și cultural. Drepturile sociale, apărute deja la mijlocul secolului al XIX-lea sunt totalmente ignorate. A fortiori, sunt ignorate și drepturile culturale, a căror apariție este încă destul de recentă.
Tratatul de la Roma din 1957 este consacrat înainte de toate Uniunii Europene, însă el nu ignoră în totalitate cultura, pentru că menționează mijloace care permit acțiuni concrete în domenii precise, ca de exemplu regimul fiscal al fundațiilor culturale, drepturile de autor sau chiar tranzitul
tezaurelor patrimoniale naționale. În afara acestor referințe economicocomerciale anecdotice, despre o problemă sau alta de ordin cultural, nu există în Tratatul de la Roma nici un articol care să vorbească doar despre Cultură sau care ar putea permite schițarea celui mai mic proiect de politică culturală.
Tratatul de la Maastricht în 1992 a marcat deja un moment important în sensul reorientării puțin câte puțin a conținutului legislației europene asupra culturii, ajungându-se ca Articolul 128 să reunească obiectivele în acest domeniu:
salvarea și valorificarea patrimoniului cultural european, ținându-se cont de diversitatea culturilor naționale și regionale,
cooperarea cu statele membre, în mod deosebit pentru ameliorarea cunoașterii și difuzării culturii europene, în schimburile culturale necomerciale și creația artistică, literară și audio-vizuală,
favorizarea cooperării cu diverse țări și organizații internaționale
competente în domeniul culturii,
studierea efectelor provocate de deciziile luate în alte sectoare și
în special în economie asupra culturii.
Articolul 128 a fost preluat aproape integral în 1997, în articolul 157, în Tratatul de la Amsterdam, amplificându-se printre altele importanța acordată noțiunii de diversitate culturală. Aceste articole au meritul de a lua în considerație cultura, însă o limitează din păcate doar la anumite domenii și refuză să abordeze cultura ca drept fundamental.
Există însă o serie de inițiative ale statelor europene pentru a promova prin diferite metode dialogurile interstatale, pentru a facilita schimburile și circulația persoanelor, pentru a finanța proiecte de dimensiune europeană. În ultimii ani au fost inițiate o serie de manifestări emblematice, cum ar fi rețeaua capitalelor europene ale culturii, însă nu se poate vorbi încă, în această etapă, de un proiect cultural european.
O perioadă bună de timp au existat cooperări cu UNESCO și Consiliul Europei, limitându-se la diverse lucrări teoretice sau la schimburi de studii, ca de exemplu asupra traficului de opere de artă, asupra noțiunii de democrație culturală.
După anii ’80 în Europa au avut loc acțiuni concrete în favoarea culturii. Majoritatea inițiativelor au pornit de la un punct de vedere economic și s-au referit la prețul cărților, la drepturile în domeniul audiovizualului sau taxele pentru antichități. Au mai existat, de asemenea, și
unele inițiative sectoriale, ca de exemplu crearea Orchestrei Tinerilor din Comunitatea Europeană sau simbolice, ca restaurarea Acropolei. Au existat Cultura organizațională în instituțiile din sectorul public și unele programe specifice cum ar fi COMETT, care viza promovarea cooperării între universități și organizații, câțiva ani mai târziu programul Ariei, pentru a subvenționa cartea și lectura și a susține operațiunile de traducere. A urmat Raphael, pentru a salva și a pune în valoare patrimonial cultural european, Kaleidoscope, pentru a ajuta proiectele culturale și artistice de dimensiune europeană, Media, pentru a dezvolta cinematografia europeană. Începând din ianuarie 2000, programele Ariene, Raphael și Kaleidoscope au fost reunite într-un singur proiect cadru multidisciplinar, numit Culture 2000. Acest program ar putea fi punctul de lansare concretă al unui proiect ceva mai ambițios. Vocația lui este încurajarea a trei mari axe de acțiune culturală.
Prima axă vizează să încurajeze cooperarea organizațiilor și instituțiilor naționale în domeniul marilor evenimente, al întâlnirilor interculturale, ca și pregătirea în vederea unei mai bune mobilități a actorilor culturali. Cât despre cea de a doua axă, aceasta își propune să promoveze proiecte de anvergură, destinate să facă cunoscută europenilor moștenirea lor comună și diversitatea lor culturală.
În cele din urmă, a treia axă are ca obiectiv susținerea oricărui proiect specific inovator, la care participă cel puțin patru țări membre, și care facilitează accesul la cultură, încurajarea culturilor din țările respective sau cooperarea cu diferite alte țări.
La acestea se adaugă alte programe cu finalitate pur culturală: European și FEOGA – Fondul European de Orientare și Garanție Agricolă, care pot avea legături directe cu sectorul cultural și pot susține transferul de know-how cultural atât în cadrul Uniunii, cât și în spațiul geographic european, în general.
Probleme în implementarea cadrului legislativ și elaborarea politicilor formale
În România, în procesul de elaborare și implementare a politicilor publice, există următoarele probleme :
În practică și în legislație există diferite tipuri de documente de politici publice, dar nu există nici o legătură ierarhică clară între acestea și nici condiții clare pentru utilizarea acestora în procesul de formulare a politicilor publice. Procesul de formulare a politicilor publice este dominat de abordarea din punct de vedere legislativ și, deși regulamentele în vigoare stabilesc o legătură explicită între formularea de politici publice și proiectele de acte normative, există prea multe acte normative care necesită analize de politici publice.
Există o slabă legătură între formularea de politici, procesul de aprobare și procesul de bugetare, nici la nivel sectorial, nici la nivel central, neexistând o orientare clară spre priorități și rezultate.
Deși există proceduri de consultare pentru documentele de politici publice și pentru actele normative, acestea nu oferă suficiente condiții pentru implicarea tuturor părților și analizarea tuturor opiniilor și observațiilor.
În anumite cazuri, politicile publice nu sunt aprobate la nivelul decizional relevant, iar rolul funcționarilor publici (responsabili de implementarea acestora) este foarte redus.
Există o slabă capacitate de formulare a politicilor publice, în special a analizelor de impact și a celor financiare pentru politicile și proiectele de acte normative propuse.
Definirea și structura documentelor de politici publice în România
În conformitate cu Strategia pentru îmbunătățirea sistemului de elaborare, coordonare și planificare a politicilor publice la nivelul administrației publice centrale, se propune reducerea numărului de documente de politici publice și o definire clară a structurii lor, după cum urmează:
Strategia
Este un document de politici publice pe termen mediu și lung, care definește în principiu politica guvernului cu privire la un anumit domeniu de politici publice în care se impune luarea unor decizii privind o gamă largă de aspecte. Strategia este elaborată în vederea formulării unei noi politici publice precum și în cazul în care politicile publice actuale necesită o îmbunătățire semnificativă.
Structura strategiei include următoarele părți:
a. Introducere
b. Informații generale relevante (descrierea situației actuale cu indicatori socio-economici, din perspectiva grupurilor țintă)
c. Priorități, politici și cadrul juridic existent (modul în care implementarea strategiei rezolvă prioritățile programului de guvernare)
d. Definirea problemei (argumentarea prezenței pe termen lung)
e. Obiective (generale ale strategiei și specifice pentru fiecare direcție de acțiune)
f. Principii generale (cum ar fi cele legate de transparență, răspundere, etc)
g. Direcții de acțiune (cu descrierea rezultatelor și a impactului general pentru fiecare direcție de acțiune)
h. Rezultatele politicilor publice (descrierea schimbărilor din mediul economic, cultural și social, în mod cuantificabil, pentru a oferi posibibilitatea evaluarii strategiei)
i. Rezultatele acținilor (acțiunile și serviciile ce trebuie implementate de instituțiile publice sesemnate ca responsabile, descrise în mod cuantificabil)
j. Indicatori (care ilustrează gradul de atingere a rezultatelor, pe bata datelor statistice)Conform Raportului de evaluare elaborat de Proiectul Phare Twinning RO2003/IB/OT “Consolidarea apacității instituționale a Guvernului României de gestionare a politicilor publice și a procesului decizional”
k. Implicații pentru Buget (estimare fonduri necesare, eșalonate pe ani, în conformitate cu direcțiile și activitățile strategiei și specificarea resurselor existente)
l. Implicațiii juridice (scurtă descriere a modificărilor ce trebuie aduse actelor normative existente)
m. Proceduri de monitorizare și evaluare (planificarea procesului de raportare și evaluare ex-ante și– post)
n. Etape ulterioare și instituții responsabile (sarcinile instituțiilor implicate în procesul de implementare
Planul
Planul este documentul care asigură implementarea politicilor, poate fi făcut pe termen lung sau detaliat pe termen scurt. Planul poate fi elaborat atât pentru implementarea unei strategii, cât șipentru implementarea unei propuneri de politici publice sau a unui act normativ).
Propunerea de politici publice
Este documentul destinat rezolvării unor probleme de politici publice specifice, în cazul în care există mai multe variante posibile de rezolvare. Structura propunerii de politici publice este formată din 3 părți:
a. Descrierea problemei (cu definirea beneficiarilor direcți și indirecți)
b. Documente de politici publice și acte normative privind problema de soluționat
c. Identificarea și evaluarea variantelor (cu menționarea impactului din punct de vedere economic, social și eventual ecologic, menționarea riscurilor și beneficiilor pe termen scurt, mediu și lung și a analizelor realizate pentru fundamentarea opțiunii recomandate – analize cost-beneficiu, analize de risc și principalele concluzii ale acestora, estimarea bugetului necesar implementării)
d. Procesul de consultare (cu menționarea celor consultați – instituții guvernamentale, organizații neguvernamentale, parteneri sociali, sector privat- , a formelor prin care au fost realizate consultările – întâlniri directe, conferințe, etc și a contribuției specifice a fiecărei instituții/ organizații)
e. Implicații juridice și planificarea în timp (cu mentionarea compatibilității variantei recomandate cu legislația în vigoare și normele euriopene în domeniu)
f. Monitorizare și evaluare
g. Etape ulterioare și instituții responsabile
CONCLUZII
Societatea românească de astăzi se confruntă cu grave probleme de implementare a politicilor publice datorită lipsei culturii organizaționale, precum si datorită pervertirii sistemului de valori.
Politica și administrația publică din prezent ar trebui să aibă o dimensiune morală. Deciziile politice și acțiunile administrative de multe ori sunt imorale. Existența eticii politice și/sau a eticii administrative nu garantează competența morală a actorilor politici și/sau administrativi și nici a acțiunilor politice și/sau administrative. Pentru ca politica și administrația să fie morale nu este nevoie numai de principii impuse și reguli de urmat.
De multe ori societatea noastră nu susține cetățenii participativi și activ implicați în viața politică și în cea socială. Relația dintre percepția, așteptările și produsele finale ale procesului democratic, respective politicile publice implementate prin intermediul administrației publice, este în măsură să cuantifice și să califice la modul pozitiv sau negativ dimensiunea morală a procesului politic într-un stat democratic. Atunci când cetățenii se simt parte integrantă a procesului democratic, ei vor avea trăirea faptului că pot influența procesul, implicit vor avea conștiința faptului că, într-o măsură sau alta, sunt responsabili de dimensiunea morală a respectivului proces, mai exact că moralitatea sau imoralitatea asociate politicii depind și de pozițiile și conduitele lor civice.
Proces democratic generează din țara noastră sentimentul de neîncredere, ineficiență, neparticipare, cinismul decalajelor politice generează pierderea încrederii în întregul sistem, respingerea valorilor și convingerea că instituțiile statului nu sunt competente și morale. Spre exemplu, dacă dreptatea este un bun intern al practicii administrației publice, atunci nepărtinirea ar fi o virtute necesară pentru funcționarul public. Administratorii publici ar trebuie să determine care atribute umane favorizează bunurile interne, definite ca esențiale în practica respectivă și să le protejeze de presiunile organizationale, în măsura posibilităților.
În sistemele administrative contemporane se resimte lipsa unor reglementări teoretice în ceea ce privește etica și virtuțile promovate. Etica în administrația publică suferă datorită lipsei unei încadrări teoretice care să arate scopurile, definițiile, contextul și un câmp comun de referințe pentru cercetarea și practica eticii administrative.
Toate organizațiile ar trebui orientate astfel încât să încurajeze formarea unor principii etice mai degrabă, decât să încurajeze sancționarea conform unor reglementări etice, pentru că, virtutea nu poate fi impusă, ea este rezultatul opțiunilor individuale.
În contextul administrației publice, valorile (scopuri) ar trebui să fie: realizarea scopurilor propuse de politicile publice, satisfacerea nevoilor cetățenilor, menținerea puterii și prestigiului organizației. Structura regimului constituțional este bazată pe separația puterilor de stat, administrația publică îndeplinind un rol important în cadrul statului de drept. În același timp, sectorul executiv, respectiv administrația publică, deține un rol covârșitor în formularea politicilor, dezvoltarea programelor și implementarea acestora. Procesul politic se referă în mod deosebit la promovarea și protejarea valorilor sociale. Este foarte important a se decide care valori prevalează și în ce modalitate vor fi impuse. Bunăoară, administrația publică nu se poate limita doar la a urma anumite reguli deontologice, ci trebuie să fie preocupată și de urmărirea atingerea eficienței teleologice.
Funcționari publici de la toate nivelele, trebuie să se concentreze prioritar pe rezultatele programelor și pe scopurile lor și să reorienteze aceste programe astfel încât să răspundă acestei cerințe. Accentul cade pe luarea deciziilor în așa fel încât să servească interesele cetățenilor, să motiveze funcționarii publici să se pună în slujba cetățenilor. Administratorii publici trebuie să fie devotați binelui public, al societății în general.
Suntem cu toții responsabili pentru efectele pe care le au acțiunile noastre, suntem responsabili pentru modalitatea în care îi tratăm pe cei din jurul nostru, responsabilitatea vizează capacitatea noastră de a lua decizii presupun binele prezent sau viitor. Un angajat cu putere decizională este responsabil pentru sistemul valoric pe care îl promovează prin intermediul acțiunilor sale în rândul colectivității, nu pentru că subalternii săi nu ar avea capacitate de decizie morală, ci pentru că datorită poziției pe care o deține, este în măsură să influențeze și să formeze atitudini și comportamente.
Politica nu poate fi apreciată numai în termeni de eficiență și de raționalitate, ci ea este judeacă și în termeni de onestitate, de repectare a libertăților fundamentale și a drepturilor omului, a egalității, etc. Această dimensiune însumează sistemul de norme, credințe, valori împărtățite de o anumită societate la un anumit moment al evoluției sale și măsura în care acestea sunt reflectate sau nu în cadrul procesului politic.
Democația este un proiect moral-politic de societate, prin urmare este important de observat cum anume funcționează relația dintre sistemul valoric dintr-o anumită societate și respectarea principiilor pe care le presupune democrația ca proces. Dimensiunea civică a comportamenului cetățenilor unei societăți democratice nu poate fi apreciată fără a se face apel la o morală elementară, alcătuită din normele și valorile împărtășite de respectiva societate.
Valoarea elementară pe care se întemeiază procesul democratic este aceea că ființele umane sunt de o valoare intrinsec egală, că nimeni nu este intrinsec superior altuia. De aici rezultă că fiecare individ trebuie să fie considerat cel mai bun judecător al propriului bine sau al propriilor interese.
Consider că cea mai bună soluție pentru democrațiile moderne de azi o reprezintă transformarea cetățenilor neinformați prost informați, neimplicați și neparticipativi în cetățeni care posedă înțelegerea luminată, sunt implicați în procesul politic și participă la exercițiul democratic, deoarece cinismul modern reprezintă o reală amenințare a societăților contemporane.
Legea nu este întotdeauna un ghid sigur pentru comportamentul cetățenilor.
Relația dintre structura organizațională și etica administrativă este de natură complexă, structura organizațională reflectând alegerea făcută de cei care se ocupă de designul organizațional cu privire la valorile promovate și obligațiile etice impuse, astfel încât acele valori să fie instituționalizate, protejate și consolidate. În același timp, structura organizațională este maleabilă și nu conferă un suport stabil pentru formarea comportamentelor. Regulile nu sunt definitive, procedurile de multe ori sunt ignorate, canalele de comunicare formale sunt de cele mai multe ori afectate de relațiile informale. Din punctul meu de vedere structura organizațională poate fi construită în așa fel încât să protejeze și să promoveze valorile în funcție de anumite standarde etice (onestitate, respect față de drepturile și demnitatea celorlalți) însă, această structură poate determina, involuntar, apariția unor efecte nedorite.
Cultura organizațională se referă la convingeri și principii ce sunt împărtășite de membrii organizației, convingeri ce acționează în mod inconștient și sunt aplicate în mod involuntar. Este, de asemenea, decisivă în procesul de înțelegere a elementelor psihologice ce acționează asupra participanților la viața organizațională. Este baza pe care vor putea fi impuse noi valori organizationale precum și corolarul creativității, loialității și productivității.
Corupția este văzută ca datorată faptului că există situații în care puterea ajunge uneori în mâinile unor persoane care nu o merită și sunt în același timp investite cu încredere. Printre cauzele corupției administrative se pot număra: cultura locală privită ca un dat structural, natura dezvoltării statului (organizarea administrativă și eficientă sunt variabile cheie alături de maniera în care starea de funcționare politică devine institutionlizată), considerente de natură economică (corupția este produsul intervenției crescânde a statului în economie), modalitățile de finanțare a partidelor politice, longevitatea unei grupări politice la guvernare, relația administrație client, lipsa funcționarilor publici profesioniști, neimplicarea cetățenilor în activitatea politică și administrativă. Consecințele pe care le are acest femonen sunt multiple și complexe: determină înșelarea așteptărilor publice, crește costurile publice materiale, organizaționale și sociale, în final ducând la scăderea încrederii în stat (caracteristcă a cinismului de tip modern). Corupția afectează procesul democratic în fundamentul său, manifestându-se în toate domeniile vieții publice: afecteză deopotrivă statul, sfera publică, societatea civilă, cât și piețele economice.
Absența maturității democratice și relativ scurta durată a exercițiului democratic pot fi considerate drept cauze ale neparticipării la procesul democratic însă, am considerat că alte cauze esențiale pot fi găsite în nerespectare eticii impuse de procesul democratic. Cinicul modern este pasiv și respinge valorile implicate de procesul politic însă face acest lucru pentru că a fost dezamăgit de întregul sistem. De aceea accesul preferențial la serviciile instituțiilor administrative, în funcție de diferitele „cadouri” pe care cetățeanul trebuie să le ofere în schimbul respectivelor servicii, reprezintă una dintre cauzele care generează atitudini cinice și, prin urmare, neparticipare.
Moralitatea instituțiilor statului influențează gradul de mulțumire al cetățenilor atât în ceea ce privește felul în care trăiesc, cât și în ceea ce privește felul în care funcționează instituțiile statului. Atunci când moralitatea este mai ridicată și gradul de mulțumire este mai mare atât în ceea ce privește felul în care trăiesc, cât și în ceea ce privește felul în care funcționează instituțiile statului. De asemenea, când moralitatea este mai ridicată, cetățenii consideră că pot influența mai bine hotărârile la nivel local. Prin urmare, instituțiile morale și transperente reprezintă o condiție pentru participarea cetățenilor la procesul democratic.
Democrația ca proces nu este responsabilă pentru cinismul modern, ci responsabili sunt actorii politici și funcționarii administrativi. Atunci când practicile corupte se răspândesc, atât instituțiile statului, cât și procesul democratic în sine au de suferit. Cetățenii ajung să discrediteze oamenii politici, funcționarii publici, dar și instituțiile și procedurile democratice și, mai mult decât atât, ajung să respingă chiar și valorile instituite de societatea democratică.
Deși din punct de vedre legislativ, România deține un cadru normativ aliniat la standardele actuale, instituțiile statului sunt în continuare percepute ca având comportamente imorale. Deși s-au creat inclusiv instituțiile necesare pentru a impune legislația existentă, aceste instituții nu sunt în măsură să stimuleze comportamente etice decât indirect. Măsurile legislative nu sunt capabile decât să sancționeze comportamnentele care deviază de la normele impuse și doar indirect să încurajeze o conduită morală a administratorilor publici. Pentru a stimula în mod direct comportamente sănătoase în administrația publică, este nevoie de exercițiu direct. Pentru a se realiza acest lucru, este nevoie însă, pe lângă reglementări etice, și de manageri responsabili și competenți, care se implice în procesul decizional astfel încât, prin exercițiu, să cunoască foarte bine care sunt scopurile și obiectivele propuse, care sunt metodele prin care se pot realiza aceste scopuri și obiective, să reorienteze cultura organizațională din cadrul instituțiilor publice, să insiste pe realizarea bunurilor interne, păstrând pe plan secund realizarea bunurilor externe, să identifice principiile etice adecvate pe care se sprijină realizarea acestor bunuri, care sunt virtuțile asociate acestor principii, cât și de suportul și participarea cetățenilor.
Un corp de cetățeni puternic implicați în procesul democratic reprezintă un semn al maturității democratice, ajutând la inițierea unor noi forme de acțiune politică, ajutând la responsabilizarea actului politic și administrativ și, nu în ultimul rând ajutând la cristalizarea unui corp de funcționari publici de o înaltă ținută morală. Mai mult decât oricând societatea românescă are nevoie de sedimentarea unui sistem valoric articulat pe criteriile unui proces democratic și pe cerințele unui serviciu public orientat către satisfacerea interesului public.
BIBLIOGRAFIE:
Thomas Dye, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1992,
Bondar, Florin , Politici publice si administratie publica, Editura Polirom, București, 2007,
Caprioara, Florin-Mihai , Strategii si politici publice, Editura Institutul European, 2007.
Cummings, T. G., & Worley, C. G., Organization Development, St. Paul West, 1993,
Daft, R. L. Organization: Theory and Design, South –Western College Publishing, 2000,
David L. Weimer and Aidan R. Vining. Policy Analysis: Concepts and Practice, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1989,
Deal, T. E. & Kennedy, A. E., Corporate Culture – The Rites and Rituals of Corporate Life, Addison Wesley Publishing Company, 1982,
William N. Dunn, Analiza politicilor publice. O introducere, Editura Polirom, 2010,
Hofstede, G., Managementul structurilor multiculturale – software-ul gândirii, București, Editura Economică, 1996,
Nicola Iordan, Managementul serviciilor publice locale, Ed. a II-a , Editura C.H. Beck,
Petru Filip, Managementul administratiei publice locale – o abordare proactive, Editura Economică, București, 2007,
Profiroiu Marius – Politici Publice – Teorie, analiza, practica, Ed Economica, Bucuresti, 2006,
Mungiu, Alina – Pippidi si Sorin Ionita, Politici publice. Teorie si practica, Editura Polirom Bucuresti 2002,
Smircich, L., Concepts of Culture and Organizational Analysis, Administrative Science Quarterly, 1989,
Trice, H. M. & Beyer, J. M., Studying Organizational Cultures through Rites and Schein, E., Organizational Culture, American Psychologist , 1994,
Williams, D. & Walters, P., Changing Culture: New Organizational Approaches, London, 1989.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Cultura Organizationala Si Politicile Publice (ID: 106579)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.