Politica Externa Si de Securitate Comuna

1.Introducere

Enorma putere internaționalã a UE și frecventa sa inabilitate de a o controla în totalitate pentru a urmãri interesele europene constituie desigur unul dintre cele mai interesante paradoxuri ale „proiectului european”. Prin natura sa, paradoxul invitã la o dezbatere larga și chiar descrierea sa în acest sens poate fi problematicã: sau chiar resursele diplomatice pe care le poate folosi pentru a urmãri „interesele europene”, care nu sunt definite prea clar, când vor fi definite. Însã, existã multe probleme pentru UE în secolul XXI, datoritã lãrgirii, naționale diferite. Crearea unei monede unice europene, indiscutabil cel mai curajos pas în istoria integrãrii europene, amenințã sã adânceascã distanța dintre promisiunile și realizãrile europene ca actor global.

Nu existã o lipsã de analize asupra Politicii de Externe si Securitate Comune (PESC), (vezi Forster și Wallace 1996; Hill 1996a; Holland 1997; Regelsberger et. al. 1997a.; M.E. Smith 1998). Majoritatea susțin concluzia cã PESC a fost mutilatã având 3 defecte fundamentale , nici unul neputând fi ușor de îndreptat. Primul este lipsa de identitate. Este plauzibil de sugerat cã o politicã externã „comunã” nu poate, prin definiție, sã existe atâta timp cât nu existã un „public european”. Cum a spus un oficial UE1:

„Dacã un ministru dorește sã își ridice cotele, ceea ce ca politician trebuie sã facã, el se va adresa publicului sãu național exclusiv. Majoritatea problemelor provin de la acest fapt. Avem nevoie de o figurã publicã pentru politica noastra, dar asta e departe de a fi realizat.”

O problemã asemãnãtoare este cea a intereselor. Chiar dacã criza de identitate a UE de la sfârșitul anilor ’90 a fost doar temporarã (o mare „posibilitate”), au rãmas „puține dovezi cã identitatea europeanã care a inceput sã se dezvolte în anii ’80 s-a bazat pe o anume rațiune puternicã de … interese europene identificabile” (Allen 1996: 290). Dacã au existat astfel de interese, era de așteptat sã existe în contextul Rãzbouiului Rece, când erau relativ ușor de stabilit diferențele între politicile naționale vis-à-vis de blocul sovietic. Provocãrile noii politici externe ale lumii de dupã Rãzboiul Rece- mai ales în statele din fostul bloc sovietic, Orientul Mijlociu, Balcanii si Africa, aduc mai multã diversitate in ceea ce privește interese naționale la cele cincisprezece state membre ale UE. Dupã perioada 1989-1991, dacã politicile externe erau legate de monedele naționale, o analogie poate fi fãcuta prin trecerea de la rate de schimb fixe la monede liber fluctuante (Allen 1996: 292).

Al treilea defect al PESC- instituțiile sale slabe- a dominat si analiza academicã și energiile diplomatice, chiar dacã este fãrã îndoialã mai puțin important decât celelate douã defecte. Negocierile care au dus la realizarea Tratatului de la Maastricht, care au dat naștere la PESC, au produs un numãr de compromisuri care se manifestã în instituții eficiente sau ineficiente (vezi de Sohoutheete 1993). Analizele ce au urmat au fãcut legãtura între „instituțiile slabe ale PESC și realizãrile politicii marginale”. (Foster și Wallace 1996: 412). Tratatul de la Amsterdam, realizat la mijlocul anului 1997, a adus puține perspective de a rezolva problemele instituționale ale PESC, în ciuda multor dezbateri asupra reformei instituționale la conferința interguvernamentalã (CIG) care a precedat tratatul.

Existã încã mai multe dezbateri în ceea ce privește performanțele UE ca actor global din 1993. Un numãr de acțiuni comune ale PESC- „pacturile de stabilitate” inițiale în Europa de Est (Ginsberg 1997a), administrația orașului bosniac Mostar, promovarea democrației în Africa de Sud (Holland 1995) și vânzarea de cãtre UE a tratatului de nonproliferare nuclearã (Muller și Van Dessen 1997) au fost cel puțin succese parțiale. Holland (1995: 556) insistã cã: „UE a avut un progres semnificativ spre atingerea cu succes a rolului de actor internațional”.

În timp ce „studiile PESC” par a fi un domeniu incãrcat, prezenta lucrare incearcã sã aducã o contribuție originalã în cel puțin douã feluri. În primul rând studiazã PES într-un moment crucial al evoluției UE, când agenda neobișnuit de concisã a UE este dominatã de lãrgire, Uniunea Economicã și Monetarã și adoptarea Constituției Europene. În al doilea rând, în timp ce lucrarea vã oferã o viziune asupra PESC, se confruntã cu trei teme esențiale:

Elaborarea politicii externe europene; relația dintre Comunitate si CPE/PESC

„Diferența dintre capacitãți/așteptãri” (vezi Hill 1993). La ce nivel UE ridicã așteptãri de nerealizat dupã tranziția de la Cooperare Politicã Europeanã (CPE) la PESC?

Natura procesului politicii externe a UE. Cum a afectat PESC procesul de luare a deciziilor asupra problemelor de politicã externe și care au fost efectele?

Rolul extern al UE. Care sunt determinanții principali ai abilitãții UE de a controla influența sa ca actor internațional?

Fiecare din aceste teme este dezvoltatã în capitolele ce urmeazã, capitolul final subliniind planul și maniera lucrãrii.

2.Elaborarea politicii externe

În timpul primului deceniu al secolului al-XXI-lea, Uniunea Europeană începe să se extindă spre est; UE va include până la zece țari est-europene: Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Polonia,Lituania, Letonia, România, Slovacia și Slovenia. S-a ajuns la un acord asupra lărgirii Uniunii Europene, deoarece s-a crezut că aceasta va asigura securitatea si stabilitatea in Europa de Est. Totuși extinderea va modifica însăși Uniunea – aceasta fiind în prezent cea mai mare provocare pentru ea împreună cu crearea Uniunii Economice și Monetare.

Perspectiva extinderii este o parte integrală a politicii UE față de Europa de Est. În ciuda grandioasei declarații făcute in Tratatul de la Maastricht din 19931, ca „astfel s-au pus bazele unei politici externe și ale unei politici de securitate comune”, deseori statele membre nu au acționat împreună( mai mult, nu au acționat eficient) în probleme internaționale. Totuși, de la sfârșitul anilor ’80, Comunitatea/Uniunea Europeană a avut o politică externă comună, consecventă față de Europa răsăriteană. Scopul ei principal a fost să sprijine transformarea economică și politică în Europa de Est și, astfel, să asigure securitatea și stabilitatea în Europa; pe măsură ce s-au schimbat circumstanțele, Uniunea/Comunitatea a folosit diferite instrumente de politică pentru a-și îndeplini acele scopuri, de la acorduri comerciale la oferte de aderare la UE. Procesul elaborării politicii a fost marcat, in anumite momente, de diferențe considerabile între statele membre, iar țările Europei de Est și-au exprimat temerile legate de rezultate. Cu toate acestea, statele membre au trecut peste neîntelegerile dintre ele ca să ajungă la un acord în ceea ce privește o serie de hotărâri esențiale, cea mai importantă fiind cea asupra extinderii.

Politica față de Europa de Est are un caracter special. Rezultatul final va fi aderarea la UE, ca state membre, a fostelor „obiecte” de politică externă. Uniunea nu se poate extinde la nesfârșit – oferta de aderare este un instrument de politică externă al cărui termen de garanție este aproape expirat. Perspectiva lărgirii către Europa de Est a fost un instrument foate puternic, deoarece calitatea de membru trebuie oferită doar dacă se îndeplinesc anumite condiții. UE fiind în stare să influențeze politicile interne și externe ale țărilor est-europene. Dar, deoarece calitatea de membru nu poate fi oferită la mult mai multe țări, se poate ca UE să fie mai puțin capabilă de a influența dezvoltări în altă parte. Punerea in aplicare a hotărârilor de extindere atrage după sine și reformarea fundamentală a însăși Uniunii: „lărgirea” și „adâncirea” trebuie sa aibă loc în același timp. Din această cauză, politica externă față de Europa răsăriteană este strâns legată de dezbaterile interne asupra reformelor instituționale.

În ciuda acestui caracter unic, analiza realizării unei politici față de Europa de Est oferă perspective asupra politicilor UE, de utilizat în alte cazuri; au fost stabilite multe precedente în acest proces – de la întărirea rolului Comisiei în stabilitatea politicilor la aplicarea caracterului condițional in relațiile UE cu alte țări. Ea asigură o șansă de a evalua utilitatea diferitelor explicații date pentru politicile externe ale Uniunii Europene pentru a lămuri acest caz particular.

Comunitatea și CPE/PESC

Deci cum se face politica externă în Uniunea Europeană? O scurtă digresiune asupra puterilor și procedurilor de decizie în piloane diferite ne va ajuta să clarificăm natura Uniunii ca actor internațional și resursele care ar putea fi mobilizate, dacă statele membre ar fi de acord să urmeze o politică externă comună. În elaborarea unei politici față de Europa de Est, este frapant că regulile formale nu au fost o constângere (scuză pentru lipsa de acțiune sau de eficiență), nici stimulent ( prin ele însele sau din cauzele lor) pentru acest proces.

În ceea ce privește Comunitatea, principalele corpuri de decizie sunt Comisia, Consiliul și Parlamentul European. Comisia inițiază propuneri și apără interesul Comunității. Parlamentul European (având acum 626 de membri aleși direct din toate țările UE), are oarecare putere în a bloca, s-au după Maastricht în a respingepropuneri legislative, dar nu poate iniția asemenea propuneri.

Deciziile asupra propunerilor Comisiei sunt luate de Consiliul de Miniștri din statele membre, a carui alcătuire variază în functie de chestiunea în dezbatere: Consiliul Afacerilor Generale cuprinde miniștrii afacerilor externe si este Consiliul „superior”. De obicei, problemele comerciale sunt rezolvate de Consiliul Afacerilor Generale. Din șase în șase luni un nou stat membru își asuma președenția Consiliului. Președenția organizează și administrează funcționarea Consiliului și este o poziție din care statele membre pot impune anumite priorități. Un Comitet al Reprezentanților Permanenți (Coreper) pregătește discuțiile Consiliului, cu date din grupurile de lucru ale Consiliului. În 1974, a fost înfiintat Consiliul European al șefilor de stat și guvern care s-a întălnit cel puțin o dată în fiecare președenție. Din ce în ce mai mult, a devenit arena principala în care, în ultimă instanța, au fost sustinute și chiar stabilite deciziile.

Tratatul de la Roma (care a pus bazele CEE) a stabilit câteva prevederi dupa care Comunitatea poate avea relații cu țările non-membre. Aceste prevederi au fost doar ușor modificate de Actul Unic European și de Tratatul de la Maastricht. Articolele 110-116 asigură o Politică Comercială Comună, bazată pe un tarif extern comun. Articolul 113 stipulează că Politica Comercială Comună trebuie să fie bazată pe principii uniforme, considerând schimbările în ratele tarifelor, încheierea acordurilor de tarife și comerț, măsurile de liberalizare, politica de export, precum și măsurile anti-dumping și anti-subvenții. Comunitatea are competență exclusivă în negocierea și încheierea acordurilor în aceste domenii. Astfel de acorduri sunt negociate de Comisie, potrivit directivelor Consiliului. Ele sunt încheiate de Consiliu printr-un vot majoritar restrâns.

Conform Articolului 238, Comunitatea poate încheia acorduri de asociere cu terțe țări. Acordurile de asociere sunt negociate de Comisie și încheiate de Consiliu prin vot unanim.

Competența Consiliului de a încheie acorduri internaționale nu acoperă zone din afara domeniului său de acțiune internă. Dar, conform Articolului 235, acordurile pot fi încheiate în asemenea zone, dacă ele sunt necesare pentru a atinge un obiectiv al Comunității. Acordurile care asigură cooperare economică cu terțe părți (precum acordurile de cooperare economică și comercială cu țările Europei de Est) sunt bazate pe acest articol. Articolul 235 a fost folosit și la încheierea acordurilor asupra cooperării pentru dezvoltare și au stabilit programe de ajutor (inclusiv programul PHARE pentru Europa de Est); acesta a fost înlocuit de prevel de acorduri sunt negociate de Comisie, potrivit directivelor Consiliului. Ele sunt încheiate de Consiliu printr-un vot majoritar restrâns.

Conform Articolului 238, Comunitatea poate încheia acorduri de asociere cu terțe țări. Acordurile de asociere sunt negociate de Comisie și încheiate de Consiliu prin vot unanim.

Competența Consiliului de a încheie acorduri internaționale nu acoperă zone din afara domeniului său de acțiune internă. Dar, conform Articolului 235, acordurile pot fi încheiate în asemenea zone, dacă ele sunt necesare pentru a atinge un obiectiv al Comunității. Acordurile care asigură cooperare economică cu terțe părți (precum acordurile de cooperare economică și comercială cu țările Europei de Est) sunt bazate pe acest articol. Articolul 235 a fost folosit și la încheierea acordurilor asupra cooperării pentru dezvoltare și au stabilit programe de ajutor (inclusiv programul PHARE pentru Europa de Est); acesta a fost înlocuit de prevederile Tratatului de la Maastricht asupra politicii de cooperare pentru dezvoltare.

Acordurile „mixte” includ zone de competența Comunității și a statelor membre (precum dialogul politic). Aceste acorduri trebuie să fie ratificate de către Comunitate și de statele membre. Acordurile de asociere cu țările din Europa de Est sunt acorduri mixte.

Perspectiva aderării a devenit un instrument politic puternic în relatiile cu țările Europei a treia. Articolul 237 al Tratatului de la Roma a prevăzut lărgirea Comunității către alte state europene; de atunci, acesta a fost înlocuit cu Articolul O al Tratatului de la Maastricht (o prevedere valabilă în toată Uniunea). Tratatele de aderare trebuie să fie ratificate de toate statele membre și de țara care aderă.

Câteva zone ale relațiilor economice externe nu sunt controlate exclusiv de către Comunitate. Statele membre pot să garanteze credite de export și să încheie acorduri de cooperare cu terțe țări, atâta vreme cât prevederile acordurilor nu violează Politica Comercială Comună. Ele pot impune taxe asupra activelor străine și să le înghete. Statele membre pot să șteargă datorii, acest lucru fiind printre altele, o parte importantă a Occidentului in ajutarea Europei de Est.

Conform Tratatului de la Roma, Parlamentul European are câteva puteri formale legate de relațiile externe. Cu Actul Unic European, el a dobândit dreptul de a aproba acordurile de asociere și aderare. Acesta a fost extins de Tratatul de la Maastricht la toate acordurile comerciale, cu exceptia câtorva foarte simple – dintre care Comunitatea Europeană înjcheie azi foarte puține – însă chiar și înainte de Maastricht, Parlamentului European i s-a cerut să aprobe acordurile comerciale și de cooperare cu statele est-europene.

Comunitatea este cea mai mare entitate comercială din lume. Atunci, în mod natural, terțe țări vor avea acces pe piața ei. Comunitatea a încheiat acorduri comerciale, comerciale și de cooperare, sau de asociere cu cele mai multe state din lume; deseori, aceste acorduri au avut implicații politice. Atracția ei a crescut mai ales o data cu Actul Unic European, care a stabilit un termen – 31 decembrie 1992 – pentru incheierea unei piețe europene unice și a supus aprobării cu vot majoritar cele mai multe măsuri legate de piața unică. Sfârșitul anilor 1980, când a fost lansat procesul de încheiere a pieței unice europene, a fost o perioadă extrem de dinamică în istoria Comunității, iar aceasta a influențat puternic relațiile ei externe.

În ceea ce privește politica externă, Cooperarea Politică Europeană a fost stabilită în 1970 mult după fondarea Comunității. Scopurile sale erau modeste: consultându-se regulat, statele membre urmau să dezvolte o înțelegere reciprocă asupra problemelor internaționale; punctele de vedere naționale urmau să fie armonizate, iar pozițiile coordonate; acolo unde era posibil și deziderabil, puteau fi începute acțiuni comune. Cooperarea Politică Europeană a fost formată dintr-un număr de motive: să echilibreze ponderea economică a Comunității Europene, să permită statelor membre să aiba o voce unică în politica internațională și sa pășească spre uniunea politică. Cooperarea Politică Europeană a fost înlocuită de Politica Externă și de Securitate Comună (PESC) din motive similare evidente: PESC a fost alcatuită în timpul Conferinței Interguvernamentale din 1991 asupra uniunii politice, ale carei scopuri erau să ajungă la un acord în Conferința Interguvernamentală, asupra uniunii economice, întăririi structurii institiționale incluzând o nouă Germanie unită și să înzestreze mai bine noua Uniune pentru a se conduce în noua eră, de după Războiul Rece. Insatisfacția legată de capacitatea Uniunii de a acționa în politica internațională a condus la reviziuni suplimentare ale PESC în Conferințele Interguvernamentale din 1996-1997, revizuiri obtinute în Tratatul de la Amsterdam în 1997.

Cooperarea Politică Europeană a fost menținută separat de Comunitate în mod deliberat: dintre instituțiile Comunității Europene, doar Comisia a jucat vreun rol în proces. Aceasta a convenit „supranaționalilor”, preocupați că procedurile interguvernamentale ale Cooperarii Politice Europeane ar putea să contamineze procesele supranaționale din Comunitatea Europeană, și „interguvernamentalilor”, preocupați de posibila uzurpare din partea Comunității a controlului național aupra proceselor politicii externe. Aceste preocupări continuă să influențeze dezvoltarea PESC conform ambelor tratate, de la Maastricht și Amsterdam, ele alcătuiesc un pilon separat. Totuși chiar de la începutul Cooperării Politice Europeane, a existat o estompare a graniței dintre ele.

Pâna la Actul Unic European, în 1987, Cooperarea Politică Europeană era bazată pe trei rapoarte care îi stabileau principiile și procedurile: Raportul de la Luxemburg (1970), Raportul de la Copenhaga (1973), Raportul de la Londra (1981). Deși acestea nu aveau putere de lege, ele puteau fi văzute ca „lege slabă”, atâta vreme cât Cooperarea Politică Europeană înca exercita o influență constângătoare asupra statelor membre. Actul Unic European și-a consolidat multe din practici și cutume care s-au dezvoltat de-a lungul anilor, însă a facut acest lucru sub un titlu separat – Titlul III – de revizuirile la Tratatele Comunităților Europene. Tratatul de la Maastricht a codificat ulterior practica, astfel încât „procesul PESC este mult mai legalizat, mai formal și mai birocratizat decât a fos vreodată CPE”. Tratatul de la Amsterdam a rafinat și mai mult lucrurile, însă i-a dezamăgit pe cei care sperau mai multe reforme radicale, precum votul majoritar.

Consiliul European era singura structură în care puteau fi, din punct de vedere formal, tratate atât chestiunile Comunității, cât și cele ale CPE, deși el a jucat rareori un rol în cadrul CPE. În anii 1990 a devenit din ce în ce mai important. Tratatul de la Maastricht stipulează despre Consiliul European că va defini principiile și direcțiile PESC; conform Tratatului de la Amsterdam, el este cel care decide „strategiile comune”.

Deciziile sunt luate în întâlniri ale ministrilor de externe, de obicei prin vot unanim. În CPE, miniștrii de externe s-au întâlnit deseori (de patru ori pe an sau mai des), ca și „în rezerva” întâlnirilor lunare ale Consiliului Afacerilor Generale. Întâlnirile miniștrilor de externe ai CPE nu au fost denumite întâlniri ale Consiliului (accentuând astfel că sunt separate ca structuri), deși ambele îî implicau pe miniștrii de externe. Din 1974, au fost ținute întâlniri „tip Gymnich” (de la primul loc de tâlnire „Schloss Gymnich” din Germania), acum ele având loc o dată la fiecare președenție: ele sunt întâlniri neformale ale miniștrilor de externe, la care sunt discutate atât probleme ale Comunității Europene cât și ale CPE/PESC, dar la care nu sunt luate decizii formale și nici nu sunt făcute consemnări oficiale. Agendele întâlnirilor miniștrilor de externe ale CPE și ale Consiliului Comunității Europene au fost separate până în 1990, cân președențiile Irlandei și ale Italiei le-au unificat. După Tratatul de la Maastricht acest organism-cheie a fost denumit Consiliul, confirmănd astfel practica și punând capăt unor confuzii lingvistice.

Discuțiile CPE au fost pregătite de Comitetul Politic (directorii politici ai miniștrilor de externe). După Maastricht, Comitetul Politic și Coreper au fost responsabile pentru chestiuni diferite din agenda Consiliului, deși cooperarea dintre ele a crescut. Grupurile de lucru ale CPE au fuzionat cu grupuri de lucru ale Consiliului pe aceeași zonă geografică (grupurile de lucru est-europene au colaborat strâns chiar și înainte de Maastricht).

Din 1981, Comisia a fost asociată oficial cu CPE și a participat la întâlniri la toate nivelurile. Conform Tratatului de la Maastricht, Comisia poate înainta propuneri PESC, un privilegiu pe care îl aveau până atunci doar statele membre (deși Comisia putea face propuneri privitoare la relațiile politice cu Europa de Est înainte de Maastricht). Ca să refecte acest nou rol, la începutul anului 1993, Comisia a împărțit Directoratul General (DG) I, responsabil pentru relațiile externe, în Directoratul General (DG) I, pentru relații economice externe și DG IA, pentru relații politice externe. Aceasta a perpetuat diviziunea între politica economică și politica externă. Președintele Comisiei din ianuarie 1995, Jacques Santer, a înlăturat acea diviziune în favoarea uneia bazată pe geografie: atât responsabilitatea pentru relatiile politice căt și cea pentru relațiile economice cu Europa de Est au fost încredințate unui singur comisar (Hans van der Broek) și a unei noi DG IA.

Președenția Consiliului este responsabilă de stabilirea agendelor de lucru, de punerea în circulație a documentelor exprimând poziții ale membrilor și de prezentare a punctelor de vedere comune lumii exterioare. Pentru a ușura această povară, mai ales în contactele cu terțe țări, președenția a fost asistată de reprezentanți ai precedentului și ai urmatorului stat în aceasta functie în Comisie: ele alcătuiesc troika. Tratatul de la Amsterdam stipulează că președenția va fi asistată de secretarul general al Consiliului, care ar putea să asigure o mai mare continuitate în reprezentarea sa internațională.

Actul Unic European a pus bazele unui mic secretariat minimal, găzduit de cartierul general al Consiliului Comunității Europene din Bruxelles. După Tratatul de la Maastricht, la Secretariatul Consiliului a aderat un Secretariat lărgit al CPE, alcătuind unitatea PESC. O rețea telex confidențială, cunoscută drept Coreu, leagă în ministerele de externe unitatea PESC și Comisia. Reaționând la îngrijorările conform carora UE este prea lentă în reacțiile ei la crizele internaționale, Tratatul de la Amsterdam asigură, în Secretariatul Consiliului, o unitare de planificare a politicilor și de avertisment rapid.

Actul Unic European a declarat că statele member vor “ căuta împreună să formuleze și a implementeze o politică externă europeană “ ( Articolul 30.1). Însă, deoarece deciziile erau luate prin consens, deseori statele membre nu puteau ajunge la un acord asupra chestiunilor internaționale sau puteau sa fie de acord doar asupra unor propuneri modeste. Totuși, Simon Nuttall susține că acolo unde CPE își putea stabili agenda, deciziile nu reprezentau cel mai mic multiplu comun, ci o linie mediană a gamei de viziuni naționale.( Nuttall „ European Political Co-Operation”, pag. 314-315 ).

După înființarea PESC, statele membre sunt sigure că „ influența lor combinată este exercitată, cât de eficient posibil, prin mijloace de acțiune concertată și convergentă” ( Articolul J.2). În acest scop, au fost planificate două proceduri noi. Consiliul poate fi de acord cu o „ poziție comună” care este mai formală decât declarațiile CPE/PESC și tinde să specifice scopurile Uniunii Europene. Statele membre trebuie să își asigure pozițiile naționale conform pozițiilor comune ale PESC. De asemenea, Consiliul poate adopta o „acțiune comună”, esențialmente o decizie de a trece la acțiune ( și astfel de a cheltui bani), precum trimiterea de observatori la alegeri sau trimiși la procesele de pace. Diferența dintre pozițiile comune și acțiunile comune a fost neclară. Tratatul de la Amsterdam spune că acțiunile comune se referă la situați specifice unde acțiunea operațională din partea Uniunii Europene este considerată necesară, iar pozițiile comune definesc abordarea unei anumite chestiuni de către UE. Statele membre sunt obligate să urmeze poziția însușită în acțiunea comună, deși exista mijloace de a opta pentru alte acțiuni. Este prima dată când s-a căzut de acord asupra unei asemenea obligații. În ceea ce privește Europa de Est, nu au fost adoptate poziții comune și s-a căzut de acord asupra unei singure acțiuni unite; procedurile PESC s-au dovedit a fi prea limitate.

Tratatul de la Maastricht a adus ușoare modificări nevoii de consens asupra politicii externe. Consiliul putea decide în unanimitate ca deciziile ulterioare asupra unei acțiuni comune să fie luat prin vot majoritar calificat ( QMV), deși acest lucru încă mai are să fie adoptat. Conform Tratatului de la Amsterdam. QMV poate fi folosit pentru a adopra acțiuni unite sau poziții comune. Însă un stat membru se poate opune utilizării QMV și astfel, să blocheze deciziile.

Instrumentele politice asupra cărora au cazut de acord statele membre pentru a fi folosite în CPE/PESC sunt în principal cele diplomatice, incluzând: declarații, demersuri confidențiale către guverne străine, vizite la nivel înalt, sancțiuni diplomatice, dialog politic cu terțe țări și alte grupări regionale, elaborarea propunerilor de pace și trimiterea reprezentanților speciali. În anii `80, instrumentele economice ale CE au fost folosite din ce în ce mai mult pentru a „pune în viguare” deciziile CPE. CE/CPE a impus pentru prima dată sancțiuni economice legate de criza poloneză din 1981. Apoi, a devenit o practică pentru orientarea politică privitoare la sancțiuni, ca să fie definită in CPE și implementată de către Comunitatea Europeană. La fel, ajutorul din partea Comunității a fost extins sau mărit ca urmare a discuțiilor CPE în acel sens. A existat o tendință crescută de a formula „abordări globale” care să folosească instrumente din ambele structuri politice.

În ceea ce privește instrumentele militare, securitatea a fost un subiect sensibil în CPE, deoarece câteva state membre nu doreau să conteste primatul NATO (și al SUA) în chestiuni de apărare. Mai mult Danemarca, Grecia și Irlanda (stat neutru) se opuneau discutării chestiunilorde apărare în CPE. Totuși Actul Unic European includea aspecte politice și economice ale securității fiind zone ce puteau fi discutate în cadrul CPE (Articolul 30.6). Cele mai multe state membre (exceptând Danemarca, Grecia sau Irlanda) au discutat probleme de apărare în Uniunea Europei Occidentală (WEU), o grupare nominală de apărare eclipsată de NATO, care este condusă de SUA. Comunitatea/CPE era o „putere civilă”, deoarece se baza pe instrumente de politică economică și diplomatică pentru a influența alți actori internaționali.

Retragerea multor forțe militare ale SUA din Europa Occidentală la sfârșitul Războiului Rece, războiul din Golf (primul război) și criza iugoslavă au părut să indice nevoia unei forțe militare pentru CE/CPE. WEU era văzută ca un potential braț înarmat, iar prevederile Tratatului de la Maastricht stipulau că UE poate cere de la WEU să elaboreze și să implementeze decizii și acțiuni care să aibă implicații de apărare( WEU este dezvoltată și ca fiind coloana europeană a NATO. Acest lucru i-a satisfacut pe cei care au dorit ca WEU să fie chiar ea organizația de apărare europeană ca și cei care au pledat pentru continuarea preeminenței NATO. Vezi William Wallace, „ O Apărare Europeană Comună?” Vol. 34, nr.3 toamna 1992.).

Deși propunerile pentru fuziune UE/WEU nu au fost acceptate la CIG din 1996-1997, Tratatul de la Amsterdam stipulează că WEU ar putea defapt, să fie integrat în UE în cazul în care Consiliul European decide astfel. UE ar putea folosi WEU pentru a elabora și implementa decizi legate de scopuri umanitare și de salvare, de menținere a pacii și supraveghere a crizelor.

Aceste dezvoltări par să indice că deși ezitant, UE își abandonează imaginea de putere civilă. O supoziție răspândită pare să fie aceea că UE va fi incapabilă să acționeze eficient în afacerile internaționale dacă nu poate folosi instrumentele militare. Cu toate acestea politica față de Europa de Est a fost una civilă și se poate demonstra că Europa de Est este zona în care UE are cea mai mare influență. Puterea civilă își are încă meritele sale.

3. Diferența dintre capacitãți și așteptãri

Tratatul de la Maastricht intenționa sã marcheze o detașare de CPE, care a operat cu câteva reguli într-o atmosferã „de club”- neconvenționalã (M.E. Smith 1998: 4). PESC urma sã fie mult mai formalã: Titlul V al tratatului de la Maastricht afirma cã proiectul unei „acțiuni comune” trebuia aprobat de Consiliul European (acționând unanim), deci acțiunile pot fi apoi implementate pe baza votului majoritar calificat. Tratatul avea o exprimare destul de vagã, dar „acțiunile comune, pozițiile comune pãreau a implica o aliniere la politicile naționale și nu neapãrat folosirea resurselor sau „activitate”.

Departe de o separare de Cooperarea Politicã Europeanã (CPE), Tratatul de la Maastricht a pus în luminã „contradicția între ambițiile guvernelor statelor membre UE de a juca un rol internațional mai larg si o reținere de a trece peste cadrul interguvernamental” (Hill și Wallace 1996: 5). Tratatul conținea o retoricã foarte curajoasã despre spiritul de loialitate și solidaritatea reciprocã în cadrul UE și promitea o politicã „care sã acopere toate aspectele unei politici externe și de securitate”. În final însã, a lãsat neschimbat atașamentul CPE doar la acțiunea prin consens. Cel puțin în primii sãi ani, PESC era redusã la un set de acțiuni asupra cãrora statele membre UE puteau sã se punã de acord.

Într-un articol influent, Christopher Hill (1993), a prezis cã formarea PESC va ridica o problemã de deficit capacitãți/așteptãri. O parte a problemei a fost însuși Tratatul de la Maastricht, care a promis o adevãratã revoluție în sistemul de creare a politicii externe europene. Se pãrea cã UE va realiza cu adevãrat o politicã externã comunã. Însã, pãrerea unui important oficial al Statelor Unite corespundea cu cea a lumii diplomatice- o deziluzie rapidã în ceea ce privește PESC:

„Vedem cã Uniunea încearcã sã facã mai mult decât în trecut și întelegem cã europenii încã invațã cum sã realizeze o politicã externã comunã. Dar experiența noastrã de cooperare cu PESC a fost foarte dificilã. Problema este de așteptãri: dacã PESC s-ar fi anunțat ca continuare marginalã a CPE, nu ar fi fost nici o problemã acum.2

În mod evident UE a eșuat fundamental sã atingã așteptãrile lumii exterioare, care au apãrut datoritã textului curajos al Tratatului care afirma cã „statele membre vor sprijini politica externã și de securitate a Uniunii activ și fãrã rezerve” și cã PESC va „întãri securitatea Uniunii și a statelor membre în toate modurile”. O problemã care persistã este noua structurã cu „piloane” a Tratatului de la Maastricht. Mai multe acțiuni PESC (în cadrul „pilonului 2”), cum ar fi o poziție comunã asupra relațiilor cu Ucraina, au avut succes mai ales datoritã folosirii corecte a instrumentelor Comunitații Europene (pilonul 1), (s-au trimis fonduri …. Comunitații pentru a închide centrala nuclearã de la Cernobâl), (vezi Peterson și Ward 1995). Însã UE a rãmas incapabilã de a avea realizãri importante implicând o coordonare rapidã între piloni.

Mai mult, cei care luau deciziile în cadrul PESC erau deseori preocupați cu dispute mãrunte asupra neglijențelor predecesorilor și a procedurilor de urmat, decât cu activitatea. Finanțele au fost o problemã dificilã. Articolul J.11 din Tratatul de la Maastricht a dat libertate consiliului sã decidã finanțarea PESC, un aspect care a preocupat întreaga mașinarie PESC în aproape tot anul ei de existența. De exemplu, politica UE în Bosnia a suferit mult datoritã întârzierilor cauzate de dispute asupra bugetului, mai intâi asupra ajutorului umanitar, apoi asupra reconstrucției civile. Pe plan mondial, PESC a început sã simbolizeze intârzieri lungi, o scuzã convenabilã pentru evitarea activitãții și poziției politice rigide dupã ce s-au luat hotãrârile.

Diferența dintre capacitãțile UE si așteptãrile mondiale este parțial o consecința a lipsei de capacitate de conducere a UE. Rolul „preponderent” al Președenției Consiliului (Nuttall 1993: 315) care a existat în perioada CPE, nu s-a schimbat esențial dupã Tratatul de la Maastricht. Astfel, primele 6 luni ale PESC-ului au fost perturbate de unilateralismul Președenției grecești: Grecia a impus o blocadã economicã Macedoniei fãrã sã își consulte partenerii europeni și a distras atenția Uniunii de la situația deterioratã din Bosnia. Analiza excelentã a lui Woodward (1995: 396) asupra rãzboiului din Balcani a subliniat costurile luãrii deciziilor colective în cadrul UE.

Pentru a evita repetarea umilinței din Bosnia, Jacques Santer a numit nu mai puțin de 4 Comisari cu responsabilitãți asupra politicii externe la investirea sa ca Președinte al Comisiei în 1995, în timp ce el a preferat sã coordoneze politica externã la nivel global. Însã, autonumirea lui Santer ca „principal ambasador” al UE a înrãutãit disputele inter-instituționale din cadrul PESC. Acestor evenimente le-a urmat o inițiativã majoritar francezã pentru a crea un Înalt Reprezentant- „Monsieur PESC”- în 1995. Într-un final s-a ajuns la un acord de a-l numi pe Secretarul General al Consiliului, Înalt Reprezentant pentru PESC, în timp ce se pãstra rolul de reprezentare externã a resedenției Consiliului asupra problemelor PESC ( cu „Monsieur PESC” „asistând” Președenția). Numirea lui „Monsieur PESC” pãrea sã aducã noi așteptãri din partea interlocutorilor UE, cãrora li s-a dat astfel „un numãr de telefon pentru a suna în Europa”. Pericolul era cã oficialul de la capãtul liniei telefonice ar putea avea puțina sau chiar nici o putere de decizie.

Instituțiile: Dezbaterea care nu se mai terminã

Slãbiciunea instituționalã al PESC poate fi cel mai bine apreciatã prin compararea prevederilor Tratatului de la Maastricht cu cel pentru Uniunea Economicã Monetarã. Cum a afirmat Michael E. Smith (1996: 2), „unde Uniunea Economicã Monetarã implica un scop bine determinat, criterii pentru a le realiza, un cadru pentru schimbãri, sancțiuni pentru disfuncționalitãți, cu o noua instituție centralã cu un mandat pentru operațiunile sale, PESC-ului îi lipsesc toate acestea.” Se poate spune cã aceleași metode și instituții care au încurajat integrarea economicã și care au dat rezultate, nu se pot aplica în cazul politicii externe și nici nu existã o existentã clasã socialã pentru o adevãratã politicã externã comunã a UE: „deși unii susțin cã PESC ar aduce multe beneficii politice, puțini sunt cei care considerã cã absența PESC ar avea costuri ridicate. Existã deci o cerere socialã, minimã în acest domeniu al politicii externe”. (Stone Sweet și Sandholtz 1997: 309)

Însã, la un nivel instituțional, Tratatul de la Maastricht a dat, Comisiei, Consiliului de Afaceri Generale și Comitetului de Reprezentanți Permanenți (COREPER), putere de decizie între pilonii I și II, pentru a încuraja coerența în cadrul politicii externe. Tratatul a instituționalizat schimbãri între COREPER și așa numiții „Directori Politici”, sau înalții oficiali ai Ministerului de Externe cu responsabilitãți PESC. Însã, acest cadru nu a eliminat rivalitãțile între COREPER și Directorii Politici, ba chiar a inrãutãțit situația. O altã problemã este faptul cã PESC, reflectã politicile externe tradiționale ale Ministerului de Externe care sunt gradual marginalizate (Nuttell 1993: 311). Tot ce s-a facut în domeniul politicii externe s-a extins și s-a structuralizat în anii 1990. În general ministerele de externe naționale nu își extind controlul asupra instrumentelor de ajutor economic, financiar, de comerț și dezvoltare, multe dintre ele fiind subordonate Comisiei și pilonului 1. Mai ales în statele membre mai mari, PESC-ul acoperã doar o mic parte din ceea ce ar fi pe bunã dreptate considerat “politicã externã”.

Ce rãmâne din „teritoriul” pilonului 2 este supravegheat cu gelozie de miniștrii de externe. Directorii Politici își au bazele în capitalele naționale, având linii directe la Miniștrii de Externe si astfel au de obicei mari șanse sã evite intervențiile COREPER-ului. În majoritatea statelor membre, Directorul Politic este în mod oficial superior Reprezentantului Permanent. Nu este de mirare cã acest cadru instituțional simplu a fost „prea slab pentru a rezolva problemele practice… care apar de fiecare datã când Uniunea vrea sã se foloseascã de mai multe componente ale politicii „pentru un anumit aspect în relațiile internaționale”. (Rummel 1996a: 4)

Tratatul de la Maastricht a cãutat de asemenea mai multã coerențã prin corelarea politicii externe cu politica de securitate, fãcând din Uniunea Vest Europeanâ „O parte integrantã a dezvoltãrii Uniunii, de a elabora și implementa deciziile și acțiunile Uniunii, care au implicații referitoare la apãrare”. Noii pași de a înlesni legãtura între Uniune și Uniunea Vest Europeanã incluzând mutarea secretariatului de la Bruxelles (la Londra) și scurtarea mandatului Președenției de la un an la 6 luni pentru a coincide cu durata mandatului Președenției Consiliului. Într-un sens mai larg, UE și-a realizat ambițiile de a crea o politicã de securitate într-un sistem de „cooperare între instituții”(de exemplu: UVE, NATO, OSCE, ONU, etc.) care, se dorește, sã poatã rezolva noile probleme de securitate europeanã. Dar rãzboiul din fosta-Iugoslavie a scos la ivealã atât incapacitatea UE de a juca un rol pivotant în varietatea instituționalã de apãrare al Europei, precum și multitudinea de instituții cu drept de veto, una împotriva alteia, fãrã o ierarhie clarã, precisã.

Dezbaterea privind relansarea rolului în securitate al UE nu a ajuns la nici un rezultat la summitul de la Amsterdam în 1997. Participanții au fost uimiți de felul în care au început discuțiile în cadrul summitului fãrã convergența în punctele de vedere, în ceea ce privește relațiile UE-UVE, dar, aparent, s-a ajuns la un acord prin articolul J.7 din tratat. Cu noul sãu Prim-Ministru Tony Blair, Regatul Unit al Marii Britanii s-a implicat în realizarea articolului de tratat dupã ce a reușit sã blocheze un protocol acceptat de majoritatea statelor membre, prezentând strategiile și un calendar pentru integrarea propriu-zisã a UVE în UE.

De la începutul anilor ’90, a fost clarã ideea cã o „Identitate Europeanã de Securitate si Apãrare(….) ar avea costuri ridicate, necesitând o investiție de 4-7% din PIB-ul UE pe o perioadã de mai mulți ani. Astfel, PESC nu va fi sprijinitã de o capacitate defensivã curând sau prea ușor.

Dar, angajamentul Tratatului de la Amsterdam de a „stabili relații instituționale mai strânse” în cadrul UVE, precum și un protocol separat care angajeazã UE la noi aranjamente pentru o cooperare mai bunã cu UVE, sunt gata pentru a fi interpretate de cãtre statele membre. Într-un final, este aproape sigur cã întãrirea acestei cooperãri va avea loc sub o conducere francezã, mai ales dacã reapropierea Franței de NATO va rãmaâne evidentã, cum a fost dupã alegerea unui guvern condus de socialiști în Franța în 1997.

Tratatul de la Amsterdam a dat un rãspuns mai clar la o altã întrebare: cum ar putea vreodatã UE sã aibã o politicã externã „comunã” fãrã un sistem de analizã și planificare comun? O nouã declarație din tratat a anunțat crearea unei „unitãți de planificare și prevenire a politicii”. Decizia reflectã nemulțumirea aproape unanimã în ceea ce privește Directoratul PESC, care a fost creat în 1993 și a fost încadrat în Secretariatul General al Consiliului. Directoratul numãrã aproape 27 de oficiali, din care jumãtate fiind secundați din ministerele de externe naționale. Astfel, cum a fost în cazul Bosniei, UE nu a avut un „instrument independent de analizã și prezentare”(Nuttall 1994:19). În același timp pozițiile naționale pãreau sã ignore și antecedentele istorice și realitãțile prezente:

„Când cei care iau deciziile doresc un sfat bun, bazat pe experiența… îl cer de obicei experților militari – care au fost împotriva intervenției militare – decât specialiștilor în cultura Iugoslaviei. De exemplu, nici unul dintre miniștrii de externe ai Comunitãții Europene , care s-au întâlnit la Lisabona pe data de 6 aprilie 1992 pentru a recunoaște Bosnia-Herțegovina nu a avut un asistent competent care sã le aminteascã faptul cã 6 aprilie este aniversarea atacului lui Hitler în Iugoslavia în 1941. Cum atacul a început cu bombardarea Belgradului, era de așteptat ca sârbii sã interpreteze aceastã întalnire ca pe o prevestire rea, ceea ce era și cazul, judecând dupã reacția mass-mediei sârbe”.

(Wiberg 1996:208)

Noua unitate de planificare a politicii (sub autoritatea Înaltului Reprezentant PESC) care adunã oficialii din Consiliu, UVE, statele membre și Comisie, este cel puțin un important pas înainte pentru sistemul instituțional.

În același timp bugetul PESC a fost subiectul unor noi prevederi în tratat, care practic au formalizat ceea ce deja intrase în practicã. În timpul primilor sãi trei ani, un total de trei sferturi (3/4) din toate cheltuielile pentru acțiuniile comune PESC au fost finanțate de la bugetul Comunitãții. Crearea unei noi linii PESC în bugetul CE a devenit formalã prin tratatul de la Amsterdam. Toate statele membre pãreau cã evitã a o alta rundã de negocieri pentru ajutor umanitar pentru Bosnia; chiar dupã ce s-a ajuns la un acord unanim cã suma va fi finanțatã de la bugetul Comunitãții, a apãrut o discuție lungã asupra modului în care mica sumã de 24 milioane de ECU (care trebuia plãtitã prin contibuții naționale) se va impãrți între statele membre contribuabile.

Bineînțeles, cel mai fierbinte aspect al reformei instituționale în cadrul conferinței interguvernamentale, a fost stabilirea regulilor pentru sistemul de luare a deciziilor pentru PESC. Tratatul de la Amsterdam a instituit sistemul de votare cu majoritate calificatã (QMV) pentru acțiunile și pozițiile comune bazate pe strategiile comune stabilite unanim în cadrul Consiliului European. Ideea de a permite „abțineri constructive” la acțiunile PESC a primit un puternic sprijin franco-german în timpul conferinței interguvernamentale și astfel a apãrut într-un nou articol (J.13) al tratatului de la Amsterdam. Pe de altã parte, noile prevederi care permiteau abțineri constructive erau presãrate cu calificative, care permiteau acțiunilor comune sã continue în ciuda abținerilor numai dacã statele care se abțineau reprezentau o treime din tot volumul de voturi în cadrul QMV, și dacã toți cei care s-au abținut sunt apoi convinși sã nu se opunã la acțiune din motivele politicii naționale. În ultimul caz, cum este stipulat în tratat, nu se va mai vota. Astfel, articolul J.13 (împreuna cu prevederile tratatului din cadrul pilonului I pentru „flexibilitate”) a recunoscut pentru prima oarã în istoria UE interpretarea tradiționala francezã a compromisului din Luxemburg și a reprezentat „un pas înainte în relațiile interguvernamentale”(Devuyst 1997:13). Perspectiva mai largã este aceea cã sistemul de luare a deciziilor în cadrul PESC de dupã Amsterdam este tot atât de forțat ca și în 1993-1997 și ar putea sã ajungã și mai forțat dupã lãrgire.

Din nou este neclar dãcã PESC poate fi transformat prin reformarea instituțiilor sale. Discutabilã este și lipsa de identitate și interese comune în cadrul UE, probleme mult mai importante decât instituțiile sale. Santer a remarcat cã „ Unele din țãrile noastre mari încã percep politica externã europeanã ca pe o opțiune între altele care ar trebui folositã sau ignoratã în funcție de circumstanțe”.3

Pe scurt, o multitudine de propuneri pentru reforma PESC în perioada 1995-1997 a reflectat adâncirea și rãspândirea nemulțumirilor fațã de instituțiile PESC existente. Deoarece apariția sa a dus la creșterea așteptãrilor pe plan extern fãrã o întãrire similarã a capacitãțiilor interne, PESC a fost o dezamãgire în capitalele strãine, chiar o deziluzie asupra valorii unui „proiect european” mai larg. La prima vedere, nu existã dubii asupra eșecului PESC de a întãri rolul internațional al UE, ba chiar a afectat reputația UE pe plan internațional.

Ce determinã rolul extern al UE?

Experiența de dupã tratatul de la Maastricht sugereazã cã patru factori sunt cei mai importanți determinanți ai rolului UE pe plan extern. Unul este chiar nivelul alianței franco-germane. Discutabil este faptul cã aranjamentele Comunitãții pentru a coordona politicile externe naționale au servit intereselor germane mai mult decât celor franceze sau ale oricãrui alt stat membru (Forster si Wallace 1996:414). Însã la mai mult de cinci ani de la unificare, Germaniei înca îi lipsea eficiența și încrederea în sine de a fi lider, slãbind chiar PESC ( cum a fost în cazul recunoașterii timpurii de cãtre Germania a Sloveniei și Croației).

În cadrul politicii externe și de securitate mai mult decât în cazul altor politici, Germania rar adoptã o poziție fãrã sã consulte pãrerea francezilor, care sunt adepții obținerii unui sprijin german necesar pentru a eticheta inițiativele sau pozițiile drept „franco-germane”. Acum, in retrospectivã, apare clar faptul cã Franța și Germania au eșuat în a-și pune în practicã preferințele comune în pilonul II al tratatului de la Maastricht așa cum ei și majoritatea statelor membre se așteptau. O listã de propuneri franco-germane în perioada 1990-1991, incluzând sarcinile precise pentru procesul PESC (de exemplu: relațiile cu centrul și estul Europei, relațiile transatlantice, OSCE, etc) nu a fost adãugatã în tratatul de la Maastricht (Janning și Algieri 1997:11-12). Însã, o convergențã prestabilitã a pozițiilor franceze și germane era crucialã pentru anumite acțiuni ale politicii externe UE de dupã tratatul de la Maastricht – inclusiv pacte de stabilitate, politicã mediteraneeanã, Agenda transatlanticã și Planul de Acțiune și inițiativele în cadrul politicilor fațã de Rusia și Ucraina.4

În final însã, germanii nu au dorit sau nu au reușit sã tempereze unilateralismul francez aupra aspectelor politicii externe în perioada 1993-1997, incluzând Ruanda și relațiile cu China. La summitul conferinței interguvernamentale din perioada 1996-1997 un numãr de delegați au considerat tacticile franco-germane „obosite considerabil”, cu rapoarte despre „legãturile incomode din cadrul EMU” deoarece Parisul și Bonnul cãutau sã obținã spijin pentru agenda pilonului II.5 În final, francezii și germanii s-au mulțumit cu mult mai puțin – de exemplu în ceea ce privește relațiile dintre WEU și MPESC- decât și-au propus inițial pentru pilonul II.

Noi întrebãri au apãrut asupra durabilitãții alianței franco-germane dupã ce tensiunile au izbucnit, mai ales în cadrul EMU, între Bonn și Paris dupã alegerea unui guvern de stânga condus de Lionel Jospin în 1997. La Amsterdam, Helmut Kohl și-a șocat omologii prin refuzarea acceptãrii unor presiuni interne în Germania, luând astfel în derâdere descrierea unei Germanii consideratã „forța conducãtoare” din spatele integrãrii europene și ideea de stat cu adevãrat „europenizat”. (Janning și Algieri 1997; Goetz 1996) La nivel global, pare indiscutabilã sugestia cã fãrã angajamentul franco-german- chiar conducerea lor- PESC nu va atinge niciodatã nivelul la care a ajuns.

Un al doilea factor important este reprezentat de realizãrile Comisiei. Un exemplu bun este documentul înaintat miniștrilor de externe de cãtre Comisarul Manuel Marin la finele anului 1996 în perioada în care UE devenea din ce in ce mai marginalizata in Orientul Mijlociu. El afirma curajos cã „Uniunii îi lipsește fermitatea, nu reacționeazã rapid si nu exista coerențã. Nu poate indeplini nici mãcar ce promite.” Documentul merge atât de departe incât acuzã UE cã a devenit o a “cincea putere” in regiune dupã SUA, Rusia, O.N.U. și chiar Norvegia.6

Pe de altã parte, Comisia a eșuat de multe ori sã se impunã în politica PESC în perioada de dupã Tratatul de la Maastricht. Comportamentul sãu a reflectat o strategie pe termen lung ca sã impresioneze si sã demonstreze statelor membre cât este de necesar un președinte pentru a avea o politicã externã cu adevãrat „comunã” si eficientã. Oricare ar fi fost motivul, Comisia pãrea de multe ori sã aibã „o contribuție micã la dezvoltarea pozițiilor si acțiunilor de politicã externã.” (Allen 1996:295)

Nu s-au fãcut prea multe concesii Comisiei asupra pilonului II la tratatul de la Amsterdam. Comisia a avut o contribuție importantã în cadrul IGC in ceea ce privește aspectele de implementare a politicii pâna la finanțarea PESC. Dar dacã strategia Comisiei de dupã tratatul de la Maastricht a fost sã îi mãreascã importanța în cadrul pilonului II, atunci strategia a eșuat.

Un al treilea factor în evoluția PESC au fost „relațiile transatlantice”. Unilateralismul administrației Clinton în Orientul Mijlociu a creat o provocare dificilã pentru UE în condițiile în care lumea observa spectacolul creat de mai mulți miniștrii europeni încercând sã-și stabileascã programul în funcție unul de altul în misiuni diplomatice prost conduse la Ierusalim, Damasc si Beirut in 1996.7 În mod incredibil, UE nu a emis declarații si nu a luat inițiative timp de trei luni de la alegerea lui Beniamin Netanyahu ca Prim-ministru israelian în mai 1996. Consiliul pãrea total nepregãtit pentru înfrângerea electoralã a lui Shimon Peres, subliniind poate lipsa sa de planificare si analizã comunã.

La momentele importante, SUA preferã in mod clar o UE care sa ramânã o „putere de divizia a doua”, așa cum s-a arãtat de cãtre tactica americanã la negocierile „Open Skies” asupra drepturilor de debarcare si control american exclusiv în negocieri care au dus la Acordul de Pace Dayton pentru Bosnia. Chiar dacã UE si statele sale membre au contribuit cu mult mai mult de jumãtate la fondurile de finanțare publicã si privatã in Europa Centralã si de Est, politica vesticã in ceea ce privește Rusia si Ucraina precum si lãrgirea NATO, toate acestea au fost stabilite si conduse de Washington. (Foster si Wallace 1996:431) Parteneriatul pentru Planul de Pace, un pas important spre încadrarea cercului de lãrgire a NATO fãrã a amenința Rusia, a fost realizat si i s-a stabilit calendarul de cãtre SUA fãrã nici o consultare prealabilã cu UE sau statele sale membre.

Relatia transatlanticã rãmâne departe de tipul de echilibru înfãțisat de multi analiști la sfârșitul rãzboiului rece. Însã, SUA are o capacitate de neatins de a împinge UE spre acțiunea ca un tot unitar. De exemplu, nemulțumirile din cadrul administrației Clinton vis-à-vis de sistemul troika- ridiculizate de oficialii SUA ca fiind o „caravanã in deșert” (vezi Gardner 1997) – a dus la o dezbatere documentatã asupra reformelor sale la IGC.8 Participarea UE la Organizatia Dezvoltãrii Energiei din Peninsula Koreei (KEDO), realizata pentru verifica programul de arme nucleare al Koreei de Nord, a fost un rezultat direct al presiunii SUA. Doi delegați UE au fost trimiși la intâlnirile KEDO- unul din cadrul Consiliului, si celãlalt din Comisie- dar UE a avut un singur vot. Era imposibil de imaginat cã Uniunea va face efortul realizãrii unei formule atât de complicate, sau chiar sã participe la KEDO, în lipsa insistenței americane. În esențã, KEDO a fost un indicator pentru a arãta cât de mult este influențat rolul UE la nivel internațional de condiționare a relațiilor transatlantice.

În final, un factor crucial este frecvența „crizelor politice” in Europa. Aici este necesarã o mare atenție pentru a nu confunda factorii dependenți cu cei independenți, deoarece UE a dovedit clar o capacitate de a împiedica crizele din jurul granițelor sale. Însa, una din trãsãturile dominante ale UE în ceea ce priveste rolul sãu extern este modul în care prevederile sale pentru realizarea politicii externe prin consens se destramã într-o situatie de crizã. Aproape instinctiv, UE devine foarte conservatoare si are tendința de a se retrage într-un tip de politicã din trecut, chiar dacã în mod evident nu este cazul. În Bosnia „când a început acțiunea, a avut tendința de a fi anacronicã, potrivitã pentru un stagiu anterior al conflictului. Chiar propunerile diplomatice care au apãrut din necesitatea urgenței, aveau tendința sã reflecte o situație de mult trecuta.” (Woodward 1995:396) Într-un final, fie din cauzã sau efect, statele membre mai mari au început sã acționeze pe cont propriu sau în grup, așa cum a fost cazul „grupului de Contact” asupra situației din Bosnia.

Pe de altã parte, când politica necesitã liniște, rãbdare, o diplomație atentã, UE este în cele mai multe cazuri foarte eficientã. În Bosnia, atâta timp cât dura pacea, UE putea sã conducã într-un efort de reconstructie civilã care a început sã și arate rezultatele în 1997. Într-un fel, UE îsi realiza ambiția de la Maastricht de a avea un rol extern. Însã, contribuția PESC însãși la atingerea precondițiilor de reconstrucție în Balcani era marginalã. Poate chiar contra-productivã.

Studiul PESC: Evolutie, nu revolutie

Studierea PESC înseamnã confruntarea problemelor sale de capacitãți slabe de a face fațã marilor așteptãri, aducând sens procesului de luare a deciziilor în cadrul politicii externe UE și identificarea factorilor care determinã rolul internațional al Uniunii. Scopul primar al acestui studiu este de a evalua evoluția PESC de la Tratatul de la Maastricht la cel de la Amsterdam, și de a oferi perspective bine argumentate asupra semnificației reformelor din 1997. De asemenea încearcã sã mãsoare in termeni largi, diferența dintre capacitați și așteptãri, evaluarea implicațiilor evoluției instituționale a PESC și conceptualizarea rolului global al UE.

În acest context, capitalele care urmeazã, se concentreazã implicit asupra analizei politicii externe (FPA) sau studiul realizãrii politicii acordând atenție relației dintre procesul de luare a deciziilor și rezultatele politicii.9 Analiza politicii externe (FPA) poate fi privitã ca parte dintr-o mișcare din studiul relațiilor internaționale, care respinge cãutarea macroteoriilor generale în favoarea teoriilor medii contextuale. În același timp, majoritatea susținatorilor FPA rãmân convinși cã baza cercetãrii teoretice si sistematic-empirice poate dezvolta un mod de analizã care are o mare valoare explicativã (chiar predicativã), (vezi White 1989; Neack et. al. 1995). Aceastã lucrare nu pune ambițiile teoretice în fața celor empirice și oferã o perspectivã asupra modului în care UE își creazã politica externã.

Când studiem PESC ca un sistem de luare a deciziilor, ne lovim de ceea ce putem numi procese constitutuve si evolutionare (Ginsberg si Smith 1995), sau relația dintre „deciziile care fac istorie” și cele obișnuite, de „realizare a politicii” (vezi Peterson 1995). PESC este un segment separat de ceea ce constituie UE, de aceea existã o dificultate unicã în cadrul pilonului II de a distinge între decizii care traseazã liniile politicii, și decizii care „fac istoria” în termeni quasi-constituționali. O consecințã a fost atragerea atenției asupra faptului cã evenimentele de astãzi pot îngreuna modul de funcționare a PESC de mâine.

Așa cum a observat Hill (1996 b), dacã EPC/PESC poate fi privitã ca un singur proces evolutiv, a fost „ținut în șah” de obstinența Marii Britanii la nivel politic. Însã, analiza politicii externe- concentrându0se asupra mediului în care se face politica în timp- sugereazã cã apariția unei politici externe „comune” adevãrate poate fi facilitatã în moduri care nu sunt greu de blocat la nivel politic. De exemplu, intr-o epocã de reducere a bugetelor, chiar și miniștrii de externe ai principalelor state membre precum Franța sau Marea Britanie, pot fi convinse în cazuri individuale sã fie de acord sã finanțeze posturi diplomatice prin intermedul UE decât sã piardã posturi (Allen 1996: 298). Dupã ce violența a izbucnit in Banca de Vest in 1996, ducând la 72 de morti, rãspunsul miniștrilor de externe ai UE a fost sã aloce 20 de milioane de ECU în plus pentru ajutor comunitar pentru Palenstina și sã confere Comisiei o autonomie considerabilã pentru a negocia un nou acord comercial cu palestinienii. Perspectiva mai largã este cã PESC este clar o ordine negociatã care evolueazã, în care „procesul este la fel de important ca și rezultatele” (Smith 1996b: 259).

În acest context, dihotomia dintre rațiunile politice si birocratice care motiveazã diferitele tipuri de actori implicați în realizarea PESC, conteazã în mod clar. În termeni politici, cum au menționat Forster și Wallace (1996:433), „statele membre rãmân reticente în a arãta alternative nedorite alegãtorilor sãi, fiind ocupate cu problemele imediate de politicã internã si externã… astfel fãrã prea multe opțiuni de a merge înainte de la un compromis ambiguu la altul”. Însã, în termeni structurali sau administrativi, „rețelele politicii sunt pe poziții, demonstrând un interes puternic, în menținerea momentului lor” (Forster și Wallace 1996:433). Activitatea acestor rețele în timp a produs un „reflex de concertație” care a fost bine ralizat și un reflex aproape natural chiar în acele cazuri care inițial aparțineau domeniilor rezervate de statele membre („domaines résérvés”) (Regelsberger 1988:36).

Întrebarea devine apoi: la ce nivel afecteazã practica creerii politicii, orientarea politicã a statelor membre pentru luarea deciziilor în cadrul PESC? Marea majoritate a activitãții din primii trei ani de existențã a PESC s-a realizat la nivelul unui grup de lucru, și un progres substanțial s-a realizat prin unirea grupurilor de lucru din cadrul piloanelor I si II, lucrând pe aceleași teme și regiuni. Comisia are de obicei multã putere în cadrul acestor grupuri, deoarece majoritatea oficialilor naționali din capitalele naționale au tendința sã cunoascã mai multe informații din teritoriul lor (de exemplu minele terestre din Africa de Vest sau OSCE) apoi despre luarea deciziilor în cadrul UE, și pentru cã Comisia are un acces privilegiat la informații despre instrumentele și resursele bugetului comunitar. La acest nivel de analizã „subsistemic”, crearea Unitãții de Planificare și Analizã poate fi luatã ca un mic exemplu de „efectul roții cu clichet”, așa cum au afirmat Hill și Wallace (1996:13): „orice eșec militar a dus la îmbunãtãțiri modeste, deci cumulative in hotarâre si procedurã”.

În plus, ar fi ușor de presupus cã absența unui „public european” poate preîntâmpina unitatea europeanã în politica externã. În perioda diplomației unilaterale franceze în ceea ce privește Orientul Mijlociu la finele anului 1996, un sondaj a arat cã aproape jumãtate din publicul electoral francez considerã cã intervenția unilateralã a Franței a fost un „eșec diplomatic”, în timp ce nu mai puțin de 80% considerau cã Franța ar trebui sã acționeze în contextul PESC.10 Perspectiva mai largã este cã PESC trebuie înțeleasã, la fel ca politica externã a oricãrui stat, analistul „trebuie sã se ocupe cu crearea politicii (procesul de decizie sau de politicã) deoarece aceasta creazã substanța politicii” (White 1989:15, accentuat în original).

În final, nu trebuie sã uitãm evoluția extraordinarã a EPC/PESC (Pfetsch 1994; Hill 1996a). O perspectivã a PESC în 1998 ar sublinia eșecul sãu de a urma ambițiile revoluționare din Tratatul de la Maastricht. Însa, într-o perspectivã pe termen mai lung care începe cu originile EPE în 1970, poate conclude rezonabil cã „s-a facut un mare pas înainte” (Soetendarp 1994:118). În unele aspecte, cum ar fi politica fatã de ãfrica de șud (vezi Holland 1988; 1995), este clar cã statele membre UE s-au mișcat încet de la ajustarea nominalã a politicilor naționale în anul 1970 și 1980 pânã în momentul în care ceva care meritã a fi numit „comun” s-a creat în anii 1990. Trebuie sã comparãm evoluția relațiilor UE cu anumite regiuni ale lumii în timp.

În definitiv, 4 ani este o perioadã micã în contextul unei coordonãri a politicii externe europene de peste 25 de ani. Luând o perspectivã pe un termen și mai lung, provocãrile lãrgirii spre est și EMU -și nu PESC în sine-, pot fi vãzute ca factori principali subliniind ceea ce Davies (1996:25) a numit „criza profundã de identitate și intenție” a UE. Problemele PESC sunt în mai multe feluri, nici noi nici nenaturale. Ele apar din modul în care s-a terminat Rãzboiul Rece conferind brusc și fãrã avertisment noi responsabilitãți pentru UE, ca și tradițiile de creare a politicii externe naționale. Întrebarea se pune acum dacã experiența de dupã perioada Maastricht este suficientã sã provoace o schimbare în modul de creare a politicii externe a UE dupã perioada de la Amsterdam sau doar ajustãri marginale.

4. Încheierea diferenței dintre capacitãți și așteptări

Ideea acestei diferențe a fost pentru prima oarã introdusã în 1992, la o coferințã ținutã în Edinburgh, pentru a marca a 13-a aniversare a „Jurnalului de Studii Comune de Marketing”. Aceastã noțiune nu a fost conceputã drept un concept static sau o contribuție adusã analizei evenimentelor contemporane, fiind la fel de importantã ca ultima etapã a procesului de ratificare de la Maastricht (Hill 1993). Se intenționa furnizarea unui etalon prin intermediul cãreia schimbãrile în poilitica externã europeanã ar putea fi contorizate.

Desigur, politica externã europeanã, a fost și rãmâne un concept interpretabil. Poate fi aplicat întregului ansamblu de politicã in Europa, deși ne lovim de o altã problemã de definire a noțiunii de Europã și Europeanã. Poate fi interpretatã drept pur și simplu comportamentul Uniunii Europene sub forma politicii externe și de securitate care ar putea avea meritul de a fi preluat dorința Uniunii Europene de a poseda o politicã externã integratã. Atât în 1992 cât și în prezent, deși acesta are un efect pedant excluzând ceea ce rezultã din prima parte și anume Instituțiile Comunitare și activitãțile naționale diplomatice ale celor 15 state membre. Punctul meu preferat de plecare este reprezentat desigur de Uniunea Europeanã și nu de alte state europene sau instituții dar de asemenea și de activitãțile Uniunii Europene și a statelor membre în cadrul relațiilor internaționale. Numai prin recenzia tuturor elementelor pe care le numim optimiștii politicii externe europeane putem identifica o structurã a comportamentului și determinã respectivele contribuții ale diverselor pãrți – pozitive și negative.

Pentru ne întoarce la ideea de mãsurare a evaluãrii realizãrilor în timp, ideea de curbã între speranțe și abilitãți, cel puțin deține meritul de a împuternici sã comparãm mãrimea diferențelor la anumite intervale de timp. Dacã acceptãm premiza cã speranțele și resursele pot ieși din normal- o expresie destul de familiarã în majoritatea situațiilor în viațã- atunci ar fi posibil sã vedem dacã spărtura s-a micșorat pânã la o fisurã, sau dacã un anume element era inițial construibil, în prezent atingând proporțiile Marelui Canion, și în principiu aceasta este o noțiune care poate fi continuu monitorizatã deoarece abilitãțile sunt în mod normal determinate în analiza politicii externe a statelor. Totuși, aceasta nu e o problemã numai de analizã a abilitãților. Întreaga idee de conceptualizare originalã constã în diferențierea legãturii dintre scopuri și mijloace care a fost problematicã în special în privința politicii externe europene, iar scopurile în sine au fost cu greu stabilite. Mai degrabã, acestea abundau atunci când rezultatul unei interacțiuni continue între definițiile externe și interne fãcând dificilã cunoașterea elementelor mobilizatoare ale resurselor Uniunii Europene. Câți bani, servicii proprii?, Ce forme de superioritate economicã? Cu toate acestea rãmâne posibilitatea unui contract dureros între ceea ce publicul sau outsiderii ar putea sã creadã despre activitãțile UE și ceea ce UE are drept activitate. Ambele dimensiuni sunt centrate pe ideea de abilitate- speranțã, ambeleputând fi percepute în a treia dimensiune de schimbare în timp.

Prezentul este scris la 5 ani, dupã original incearcã sã aprofundeze ceea ce s-a întâmplat în privința politicii externe a UE și de a trage concluzii asupra abilitãților și speranțelor, dar și de a realiza dacã aceastã curbã s-a schimbat și dacã a devenit mai mult sau mai puțin pertinentã drept o cale de a în incearcã sã aprofundeze ceea ce s-a întâmplat în privința politicii externe a UE și de a trage concluzii asupra abilitãților și speranțelor, dar și de a realiza dacã aceastã curbã s-a schimbat și dacã a devenit mai mult sau mai puțin pertinentã drept o cale de a înțelege poziția internaționalã europeanã. În acest scop voi începe prin analizarea schimbãrilor contextului istoric din 1992 și voi continua prin analizarea definiției originale a curbei mai sus menționate asupra sfârșitului anilor ’90, referitoare atât la speranțe cât și la abilitãți, fiecare categorie conținând îndrumãri de diferite surse și elemente. Apoi analiza devine considerabilã în lumina semnificației actuale a respectivei curbe, ținând cont de posibilitatea diminuãrii sau mãririi diferitelor roluri în întreaga lume a UE. Eseul se terminã prin mãrirea dezbaterii comparației între condiția internaționalã a UE și cea a altor organizații internaționale în special cele importante pentru zona geo-politicã pe care noi o numim Europa.

Schimbarea contextului istoric

Ideea cã speranțele Comunitații Europene precum și performanța internaționalã putea depãși capacitatea de acceptare, a reieșit în cadrul atmosferei febrile din 1991-1992, când dezbaterea asupra tratatului de la Maastricht asupra UE a fost provocatã de dizolvarea mai întâi a Rãzboiului Rece și apoi a celei de-a doua puteri mondiale, cele douã însemnând o parte importantã a mediului extern al Europei Vestice. Intern, dezbaterea devenea din ce în ce mai aprinsã asupra posibilitãții de ratificare (cu referendumurile daneze și franceze în proces), și polarizarea între cei care sperau în apariția unui salt înainte și a celor care se temeau de un final al libertãților naționale. Indiferent de cale, atmosfera nevroticã a anilor 1980 a fost înlocuitã de o atmosferã construcționistã având drept protagonistã completarea pieței unice, putându-se vorbi despre o inițiativã nouã în proiectul Uniunii Monetare europene.

Desigur, anii de schimbãri neparalele și lipsã de predictibilitate, dar și de crizã ca de exemplu Mecanismul Ratei de Schimb din septembrie 1992 a servi doar la mãrirea agitației generale și a tendinței de exagerare a argumentelor politice. Pãtrunderea în sistemul internațional tinde sã creeze o insulã a stabilitãții intr-o lume plinã de probleme care acoperã afacerile interne ale UE. În timpul a câteva luni, principala amenințare a fost înlãturatã, granița de Est a Comunitãții Europene a devenit permeabilã pentru prima oarã și atât responsabilitãți cât și oportunitãți noi imense, s-au prezentat singure Vestului, iar un stat important din Sud-Vest -Iugoslavia- a fost in mijlocul unui Rãzboi Civil, iar Germania își îndeplinea mult așteptata reunificare. Aceste evenimente au reverberații politice, econimice si financiare, dar cel mai important acestea posedã efecte psiho-culturale în situația de transformare în imposibilitatea evoluției liniștite a Comunitãții Europene. Bruxelles s-a focalizat pe acel moment, iar mulțimea de oameni de la porți creștea cu fiecare zi.

Statele recent eliberate din Estul Europei dovedeau rapiditate în cãutarea unor relații speciale, unor soluții de ieșire din crizã. Statele independente ale zonei comerciale libere europene au abandonat acordul zonei economice europene cu Comunitatea Europeanã în favoarea unei soluții cazuale pentru actualii membrii. Astfel, se stabilea pacea între statele Est Europene și câteva dintre țãrile mediteraneene care se temeau de puternica și protectoarea „Fortãreațã Nouã Europeanã” cu centrul de gravitate în Nord.

În aceastã situație, nu este surprinzãtor cã Comunitatea Europeanã s-a bucurat de o imagine internaționalã mai pozitivã decât vreodatã înainte, sau cã participanții politici au devenit extrem de solicitați. Jacques Poos de la Luxembourg, in calitate de presedinte al Consiliului Miniștrilor, a dat cea mai optimistã interpretare, în primele luni ale crizei iugoslave, când a spus lumii cã „aceasta este ora Europei” (citat din Kurtis 1997) dar erau mulți alții care voiau și se așteptau ca europenii sã fie capabili sã se afirme singuri în ceea ce este acum un vacuum economic și politic în Europa. Dupã toate acestea, în primele luni postume Rãzboiului Rece, Comunitatea Europeanã deținea statutul de putere civilã, fiind formatã din state bogate, liberale, fiind potrivite pentru preluarea conducerii într-un mediu în care forța militarã pãrea brusc fãrã relevanța. Statele Unite, forța dominantã mondialã de necontestat, sprijinea activ ideea de preluare a responsabilitãții de cãtre europeni. De vreme ce Comunitatea Europeanã era pe cale de restructurare în speranța de a deveni o entitate mult mai eficientã și un actor internațional, atunci ce ar fi mai rezonabil decât preluarea conducerii cel puțin în situația rearanjãrii ordinii securitãții europene? Nu existã nici o îndoialã cã în perioada 1991-1992, o perioadã de flux, în care istoria își schimba direcția (dacã nu ar fi ajuns la un punct mort), mulți observatori din interiorul și exteriorul comunitãții au considerat cã este nevoie sã se ocupe de aceastã situație și chiar mai mult.

Cinci ani mai târziu, în momentul în care instituțiile europene ieșeau dintr-o perioadã de tranziție și-și îndreptau pașii spre o nouã erã, pentru care trebuia sã gãsim un nume care sã nu fie definit de trecut (i.e. a nu „expedia” nimic), ambianța generalã a relațiilor europene internaționale este cu mult mai puțin turbulentã- mai puțin optimistã poate, dar de asemenea mai puțin predictibilã. Odatã cu venirea unei stabilitãti mai puternice, a aparut și un grad de decãdere. Obstacolele spre progres par sã se fi multiplicat, începând cu idealismul revoluționar de la începutul anilor 1990. În interiorul a ceea ce este acum UE, momentul schimbãruu a fost indisputabil încetinit. Este adevãrat cã proiectul pentru moneda unicã a început din 1999, dar EMU a deschis noi diviziuni între statele membre și chiar în interiorul statelor, ca Germania de exemplu, membre ale structurii federaliste. Strategia de mãrire continuã, dar dificultãțile de-abia au început sã aparã și vor ridica probleme mari Uniunii Europene în termenii reformei politicilor existente și ai presiunii schimbãrii instituționale. Chiar dacã determinarea continuãrii mãririi este încã evidentã, existã de asemenea o nesiguranțã asupra costurilor acțiunii dar și asupra finalitãții și consecințelor acesteia. De fapt, faimoasa dezbatere despre lãrgire vs. adâncire a fost stabilitã iar alegerile cheie evitate.

Conferința interguvernamentalã din 1996-1997, care s-a terminat cu Summit-ul de la Amsterdam, nu a avut progresele care erau așteptate de cei din cadrul Maastricht II. În parte datoritã problemelor ridicate de guvernul Conservativ, stângaci din MB dar mai mult datoritã diversiunii dezbaterii EMU și a unei anumite nervozitãți asupra unei așa- zise treceri spre federalism, IGC a trebuit sã tatoneze terenul existentului sistem al UE, în special în zona politicii externe, unde dispozițiile post-Amsterdam par a nu face nici o diferențã în comportamentul diplomației. Uniunea Europeanã Vesticã, de exemplu care n articolul J.4 al Tratatului Uniunii Europene a fost prefigurat ca un mijloc pentru dezvoltarea unei politici de apãrare comunã, fiind ferm închis în organizarea NATA, aceasta nefiind destul de mare și puternicã pentru a acționa drept gardian. Pe scurt, în timp ce unii sunt nemulțumiți de lipsa de unitate a UE, mulți sunt motivați de iluzia unei metamorfoze iminente ca acum cinci ani.

Acest represaliu s-a datorat atât factorilor externi cât și diferențelor interne din cadrul UE. Într-adevãr interacțiunea dintre cele douã era crucialã, deoarece unilateralismul statelor membre submina solidarietatea europeanã în Bosnia și în state ca Iranul sau China care jucau un rol de slãbire a colectivului UE prin intermediul interguvernalitãții. În general contextul internațional nu a încurajat nici pe cei din afarã nici pe negociatori în 1996-1997 ca IGC sã creadã cã Europa era pe cale sã devinã o putere majorã. Aceasta nu se datora faptului cã exista o cerere mai scãzutã de bani sau asistențã din partea UE.

Dar atât SUA cât și NATO erau încã fidele securitãții europene iar mãrirea organizãrii NATO subordonase într-o oarecare mãsurã lãrgirea UE, transformând-o într-un proces de interes principal pentru țãrile din Europa Centralã și de Est. Cu siguranța a exercitat presiuni asupra expansiunii ulterioare a UE. În aceastã situație, Rusia era nemulțumitã de aceste dezvoltãri, iar puterea cu care era capabilã sã încheie o înțelegere cu Moscova era reprezentatã de Statele Unite și nu de UE. Spre Sud, Balcanii rãmâneau o zonã potențialã conflictelor, cu toate cã UE încercase și în aparențã eșuase sã reducã apariția conflictelor, un rol important fiind asigurat de Fifteen qua Fifteen, care totuși nu a fost cel mai adecvat scenariu, dupã cum ne relateazã evenimentele din Albania 1997.

Argumentul inițial

Se poate spune cã așteptãrile asupra a ceea ce poate face UE și diferențele contextuale nu ar trebui sã ne conducã la presupuneri cã diferența dintre capacitãți și așteptãri s-a redus pentru totdeauna. Pentru a face o evaluare mai detaliatã este necesar sã divizãm și capacitãțile și așteptãrile în pãrțile lor componente, și apoi sã vedem ce schimbãri semnificative au apãrut dupã perioada neobișnuitã din 1991-1992. Însã, înainte de a încerca acest lucru, argumentul inițial trebuie expus pe scurt dar sistematic.

Capacitãțile Uniunii sunt luate drept instrumente convenționale de politicã externã- folosirea și amenințarea cu forța, diplomația, influența economicã și culturalã- dar de asemenea resursele fundamentale ale populației, bogãției, tehnologiei, capitalul uman și stabilitatea politicã, împreunã cu coeziunea, sau capacitatea de a atinge o decizie colectivã și de a o pune în practicã. UE nu deține toate aceste capacitãți la același grad, ele variind în timp. Așteptãrile, pe de altã parte, sunt acele ambiții sau cereri fațã de comportamentul internațional al UE care derivã din interiorul și exteriorul Uniunii. Pot fi multe și variate: presiuni politice pentru acordarea statutului de membru UE, ale statelor candidate, sau sã aducã soluții pentru țãrile terțe; presiuni pentru asistența economicã sub formã de ajutor, preferințe comerciale sau chiar acces pe Piața Unicã; așteptãri intelectuale pentru UE ca sã poatã rezolva problema națiune-stat, sã aducã un nou cadru pentru ordinea europeanã sau o identitate alternativã pentru Vestul non-american.

Aceste definiții fiind date, diferența dintre capacitãți și așteptãri a fost vãzutã ca diferența dintre speranțele și cererile pentru UE ca actor internațional, și abilitatea sa relativ limitatã de a rezolva problema. Diferența era vãzutã ca un potențial pericol pentru ca ar putea duce la dezbateri pentru posibilitãți false atât în cadrul UE cât și între Uniune și candidații externi. Este de asemenea posibil sã producã un grad disproporționat de deziluzie când speranțele au fost în mod inevitabil distruse. Toate acestea au deviat energii de la alte proiecte a cãror posibilitate de realizare este mult mai realã. S-a afirmat în 1993 cã CE se confruntã cu „alegeri dificile și experiențe care sunt mai dureroase pentru cã nu sunt ințelese corect” (Hill 1993:306).

Aceastã dilemã pãrea sã aibã douã elemente. Primul era un numãr de dificultãți care pãreau sã aparã din imposibilitatea punerii în practicã a formulei Maastricht așa cum mulți așteptau și doreau de la ea. Cu trecerea timpului este normal sã se uite intensitatea entuziasmului cu care erau privite zorile politicii externe europene, mai ales între cei mai mult decât bine informați în ceea ce privește EPC și continuitatea sa cu PESC. Acest diagnostic a fost în mare parte dat de evenimente, deși este demn de reținut cã tratatul a anticipat o a doua rundã de reforme cu prevederi pentru o conferințã de reevaluare pentru 1996-1997. Efectul de bumerang va fi evaluat în cele ce urmeazã.

Al doilea element a fost adâncirea tensiunii care nu putea fi rezolvatã pe temen scurt. Aceasta era diferența dintre activitatea internaționala limitatã a UE mai ales în sferele politice și militare,și vârtejul care pãrea sã se ridice ca rezultat al cãderii Uniunii Sovvietice și o aparentã izolare din partea Statelor Unite. Deoarece activitatea internaționala este o funcție a schimbãrii constituționale ca și convergența intereselor sau abilitatea diplomaticã, aceastã tensiune a rãmas o problemã fundamentalã.

Argumentul inițial a fost mai mult conceptual decât teoretic și nu a vut pretenții la înțelegere. Fãrã îndoialã ar putea fi privit ca o aplicare a teoriei sistemelor în cadrul politicii externe europene, prin asta PESC apãrând ca un subsistem al sistemului internațional general, cu o dinamicã internã precum și cu o influențã externã (Allen 1989). Mai mult relația între capacitãți și cereri este vãzutã ca fiind homeostatica pânã la gradul la care o divergența prea mare între cele douã poate avea consecințe patologice, disfuncționale. Holland (1995:557) a identificat corect aceasta ca fiind o formã de disonanțã în comportamentul Europei decât ca o deficiențã de putere asupra cãreia realiștii atrag întotdeauna atenția. Intenția mea inițialã a fost sã ofer o conceptualizare a interacțiunilor între a) factorii interni și externi; b) instituție și structurã; și c) imaginarul și realul. Aceste interacțiuni sunt endemice pentru toate politicile externe, pentru toate formele colective de comportament. Dar ele nu au fost în atenția multor studii despre politica externã europeanã. Aceastã a doua discuție asupra diferenței dintre capacitãți și așteptãri cautã sã redreseze și sã echilibreze problema.

Schimbãri în cinci ani

Dupã ce schimbãrile de la Maastricht au avut loc atât în capacitãți cât și în așteptãri, ele au schimbat și relația între cele douã.

Capacitãți

Așa cum am vãzut, capacitãțile pot fi divizate în resurse, instrumente și coeziune. În termeni de resurse fundamentale, poziția UE s-a întãrit cel puțin în principiu în perioada anilor 1990. Lãrgirea din 1995 de la 12 la 15 state (împreunã cu integrarea fostei Germanii de Est) a fãcut sã creascã populația Uniunii de la 325 de milione la 370 de milioane iar PIB-ul, de la 5.523 la 5.909 miliarde ECU, sau 10% mai mult decât cel al Statelor Unite și cu 64 mai mult decât cel al Japoniei. Suprafața Uniunii s-a mãrit cu 42% și la nivel geopolotic este acum cel mai important factor din Europa Centralã și Scandinavia- incluzând, prin aderarea Finlandei, o granițã de 1200 km cu Rusia. Poziția UE ca cel mai mare comerciant al lumii, ca sursã de ajutor pentru dezvoltare sunt acum clare.

Aceste noi bunuri dobândite nu au fost însã transformate într-o forțã care poate fi folositã, și astfel amenințã pe termen scurt sã perturbe, decât sã reducã diferența dintre capacitãți și așteptãri. Acest lucru este accentuat de faptul cã, deoarece dimensiunea apãrãrii Uniunii, creatã la Maastricht, a eșuat în mod evident sã se dezvolte. Speranțele investite în WEU ca braț al politicii externe UE, sau cel puțin ca mecanism de apãrare eficientã în cadrul NATO, au avut ca rãspuns mari dezamãgiri (Deighton 1997). Pentru a fi sigure statele membre au fãcut ceea ce înainte nu ar fi încercat la nivel colectiv, cum ar fi ajutorul la intãrirea sancțiunilor împotriva Iugoslaviei în Marea Adriaticã și administrarea orașului distrus, Mostar. În plus, noul concept NATO de Forțe de Acțiune Comune (aprobate de Consiliul de la Berlin în iunie 1996), dã posibilitate europenilor sã acționeze ei inșiși împrumutând echipament și facilitãți de la NATO care altfel le-ar lipsi. Dar chiar acest aranjament este o demonstrație a slãbiciunii militare UE, și a inabilitãții statelor europene de a-și permite o armatã- complex industrial înca prezent în Statele Unite. Absența UE din cadrul forțelor de menținere a pãcii trimise în zonele de conflict din Boznia, Somalia, Ruanda și Albania când, cererile pentru o PESC mai activã s-au auzit (Keatinge 1997), a fost de-a dreptul șocantã. S-au pregatit bazele pentru o dezvoltare viitoare și a trecut mult timp de la perioada somnolentã a WEU în 1982, dar pânã acum doar consecințele au depãșit experiența prin ambiție. Alte inovații, ca centrul de planificare WEU și centrul de interpretare a imaginilor prin satelit din Spania, reprezintã prea puțin în contextul necesitãții pentru acțiuni independente. Dacã UE este o putere, este înca o putere civilã.

Chiar aspectul financiar al resurselor unde TEU a adus prevederi noi, a creat tot atâtea probleme câte a rezolvat. Articolul J.11 din titlul V a permis ca toate cheltuielile de administrare a PESC sã fie achitate de la bugetul Comunitãții, și „cheltuielile operaționale” sã fie de asemeni achitate de la buget ( prin decizie unanimã) sau de cãtre statele membre. În oricare caz, era o inovație importantã și implicã faptul cã în viitor acțiunile colective vor necesita o finanțare comunã. Astfel însã, deși existã mai multe politici comune, nu a existat o dezvoltare paralelã a finanțãrii comune în practicã. Statele membre au fost reticente în a se folosi de CE, și pentru cã ei nu vor ca ea sã creascã și pentru cã astfel ar conferi prea multe puteri Parlamentului asupra politicii externe. În 1996, PESC inclusiv proiectul Mostar, a costat 68,3 miliane ECU sau 0,08% din proiectul de buget (Parlamentul European 1995:10)6. Pe de altã parte, guvernele naționale, chiar dacã au fost de acord cu o serie de schimbãri, așa cum s-a prevãzut în articolul J.11, în ceea ce privește ajutorul umanitar în Bosnia, nu și-au îndeplinit obligațiile. Jorg Monar(1997a) a afirmat cã tensiunile asupra finanțãrii PESC vor fi atenuate numai de adițiuni procedurale rãmânând în viitorul apropiat. Tratatul de la Amsterdam a fãcut un efort real pentru a face fațã problemei și a fost „adãugit” la scarã largã cu noul articol 18, cu un acord interinstițutional complex între Parlament, Consiliu și Comisie care tinde sã evite dificultãțile din ultimii ani, oferind mecanisme pentru consultãri avansate și atingerea consensului. Mai mult, în afara aspectului militar și de apãrare (o mare excepție bineînțeles), acțiunile politicii sunt acum chiar și pentru cheltuielile operaționale plãtite de la bugetul comunitãții. Însã, pânã ce statele membre nu se hotãrãsc sã stabileascã finanțarea la nivel comunitar dar și sã redirecționeze fonduri de la acte activitãți, nu este probabil cã politica externã europeanã sã aibe resurse financiare substanțiale la dispoziție în plus fațã de cele oferite prin Lome și alte acorduri de Asociație. Prevenirea conflictelor, monitorizarea, etc., vor depinde în ultimul rând de dorința statelor mari de a gãsi fonduri pe baza sistemului ad-hoc.

Revenind de la resurse la instrumente, poziția este mai bunã. TEU a creat instrumente noi specifice diplomației, și a consolidat altele. „Pozițiile comune” și „acțiunile combinate” ale articolelor J.2 si J.3 ar putea fi simple formalizãri a ceea ce s-a realizat în perioada EPC, dar au și încurajat delimitarea aspectelor în care politicile comune ar putea fi realizabile și astfel s-a acordat mai multa atenție relației dintre finalitãți și modalitãți care a fost în trecut evidența în perioada EPC (Comisia 1992:18-22). Nevoia de a preciza acțiunile decât sã emitã declarații a încurajat poate, de asemenea un grad mai mare de realism în toate felurile de sarcini luate. Astfel, departe de a fi respinse așa cum sunt de obicei, acțiunile comune ca cele legate de Pactul de Stabilitate sau monitorizarea alegerilor în Africa de Sud și Rusia pot fi vãzute ca un produs al unor așteptãri mai mici și mai realiste a ceea ce UE poate sã facã în afara frontierelor sale7. Holland (1995:570) a admis că „ pretenția UE de a fi cel mai important actor rămâne doar o tentativă chiar și pentru cei loiali in ceea ce privește spiritul comunitar”. Este evidenta slăbiciunea și ambiguitatea conceptelor de Poziții Comune și Acțiuni Comune.

Tratatul de la Maastrict a întărit considerabil posibilitățiile pentru „consistență”, un „sine qua non” al dezvoltării unor capacități de politică externă mai eficiente. „Prevederile Comune” ale TEU fac pentru prima oară referire la nevoia de o politică de dezvoltare și o politică externă care să mergă în aceeași direcție, instituționalizând astfel condiționalitatea care a devenit evidentă la sfârșitul anilor 1980 în politicile de acordare de ajutor ale CE. În septembrie 1992, s-a folosit finanțare comunitară pentru protecția convoaielor umanitare in Somalia, făcând evident faptul că structura cu piloni separați ai Tratatului de la Maastricht nu va împiedica necesitatea PESC să reducă din instrumentele disponibile pentru relațiile externe ale Comunității.(Keatinge 1997:288-289). În orice caz, nimeni nu poate pretinde că ajutorul acordat Europei de Est sau statelor mediteraneene nu a avut în primul rând scopuri politice; într-adevăr statutul de „putere slabă” era singura manieră de abordare în încercarea de a stabiliza aceste probleme de frontieră cruciale.Cu cât sunt mai multe preferinte sau acorduri semnate, cu atât cresc cererile de ajutor către UE.

Pentru ultimul element al capacitățiilor, coeziunea UE cu politicile sale externe, trebuie spus că realizarea articolelor din tratat într-un mod explicit și logic nu asigura un grad mai mare de coeziune. Simon Nuttall (1997) și Michael Smith (1998) au arătat amândoi că o consecință a dispariției informalităților EPC a fost de a reduce încrederea reciprocă între cei care iau deciziile și de a încetini procesul de consultație, pentru că „oficialii schițează textele PESC subînțelegându-se faptul că procedurile legale sunt stabilite” (M.Smith, 1998:154).

În ceea ce privește capacitățiile, concluzia este că deși s-a înregistrat o ameliorare a resurselor, instrumentelor și a coeziunii, și s-au pus bazele pentru noi înbunătățiri, insuficiența fundamentală este clară. Datorită lărgirii se aduc noi presiuni bugetare, complicații în sistemul de luare a deciziilor și capacitatea diponibilă pentru politica externă poate de asemenea să scadă. UE continuă să impresioneze mai mult în potențial decât în acțiune.

Așteptări

Dezamăgirea duce întotdeauna la așteptări mai mici. Astfel, speranțele erau pentru PESC să treacă peste diferența dintre așteptări și capacități prin a le egala. Tendința a fost într-adevăr în această direcție, dar problema nu este atât de simplă precum pare. Forțele structurale există pentru a menține așteptările sus în timp ce ele limitează creșterea capacitățiilor.

Așteptările interne

În cadrul UE așteptările au scăzut mai ales în ceea ce privește PESC. Moralul Comisiei în acest domeniu a suferit un colaps. Pe de altă parte, încrederea în ordinea vechiului comitet politic a fost de asemenea diminuată de legalitatea noului titlu 5, și sistemul este în pericol de a cădea între cele două elemente ale metodei comunitare și colegialității interguvernamentale, așa cum a sugerat Nuttall 1997:1.

Însă speranța că, politica externă ar putea fi motorul pentru întreg procesul de integrare nu a murit complet. Este de altfel inerent în procesul EMU că argumentele pentru moneda unică se bazează parțial pe nevoia unei mai mari competitivități internaționale, și realizarea unei monede la paritate cu dolarul ar fi un salt enorm pentru prezența internațională a UE. Tratatul de la Amsterdam a reținut multe elemente în forma unui protocol la articolul J7 care necesită aranjamente între UE și WEU pentru continuarea cooperării între ele pentru un an, și de asemenea noua unitate de planificare și prevenire a politicii cu potențialul său evident de a întări formulările politicilor colective. Pe de altă parte, politicile interne pot restricționa abilitatea cuplului franco-german de a continua să dea o conducere decisivă, și apariția unui principiu de „flexibilitate” poate reduce așteptările că Europa va acționa ca un tot în relațiile internaționale.

Așteptările externe

Privind din afară limitările politicii externe europene au fost întotdeauna cunoscute, mai ales statele care nu au neapărat nevoie de asistența UE, precum SUA sau Singapore. SUA a devenit frustrată cu „inactivitatea” europeană. Este adevărat că după ce euforia de după Războiul Rece și după anii Maastricht a scăzut, cu ea a dispărut și idea că UE reprezenta un exemplu pentru rezolvarea problemelor mondiale, având combinația sa cu mari resurse și cu o politică externă civilă. Ar trebui să fim naivi pentru a mai crede că UE poate exercita mai multă influență în numele Europei în timpul conflictelor decât alte organizații precum NATO și state sau grupuri de state.

Pe de altă parte există un număr de aspecte de relații externe bine structurate unde UE continuă să aibă un rol important și unde după statele terțe continuă să mențină speranțele a ceea ce poate face pentru ele.

Privind așteptările ca un tot, putem conclude că realismul UE în ceea ce privește PESC a crescut indubitabil, și că multe state terțe precum Washington au trecut de la perioda frenetică de la începutul anilor 90 la o perspectivă „la rece” asupra deficiențelor politice europene. Totuși, la nivel intern presiunile pentru activitate mai intensă și mai hotărâtă în politica externă nu vor dispărea, în timp ce la nivel extern există multe state care doresc preferințe politice sau economice. Diferența dintre capacități și așteptări a fost poate redusă de la extrema sa de după Maastricht dar nu a dispărut încă. Riscul de a lua angajamente prea multe și de a nu le realiza pare la fel de mare ca și cu 5 ani în urmă.

Concluzie

Noțiunea de diferență între capacități și așteptări, a reprezentat un avertisment asupra dificultățiilor viitoare pentru PESC. Este important de știut, dacă egalitatea dintre cele două părți ale ecuației a reapărut și dacă prezența sau reputația UE a avut de suferit.

La prima întrebare răspunsul este afirmativ, cu prevederea că multe așteptări, mai ales în cadrul UE, au scăzut din 1982 – chiar dacă capacitățile nu au crescut semnificativ – și în acord cu diferența dintre capacități și așteptări este acum mai restrânsă decât a fost înainte. Cei care iau deciziile cunosc bine felul în care funcționează UE și încep să înțeleagă limitările PESC în lumea afacerilor, atât în prezent cât și poate în viitor. Dacă politica externă europeană își va transcende caracterul multi-level curent va fi o tragere lungă și va implica schimbări politice majore în cadrul Uniunii. Politica externă nu poate fi separată de cea internă. Cunoașterea acestui lucru, și a ceea ce poate fi acum mai mult decât „o discrepanță de credibilitate” care continuă să conducă forțe politice serioase, în mod special în Germania, Italia și Benelux pentru a forța o adevărată politică externă supranațională integrată în instituțiile Comunității.

La a doua întrebare, dacă prezența UE și reputația ei au avut de suferit de pe urma existenței diferenței dintre capacități și așteptări, putem răspunde „nu” la prima parte și „da dar” la a doua parte. Prezența începe la nivelul material, reprezentând organizații internationale, delegatii în țăriile terțe, monitorizări ale alegerilor, etc. În acest sens nu s-a diminuat și arată într-adevăr semne de creștere stabilă în număr țărilor din Africa, Caraibe și Pacific, de la 46 în 1974 la 71 în 1997. Dar prezența este de asemenea simțită în mediile psihologice a altor actori, și aici există o legătură cu reputația. Profeții care se autoîmplinesc, reacții anticipate, emularea, frica și găzduirea altor intangibile urmează dintr-o reputație pentru putere și eficacitate. În mod opus, dacă un jucator nu se ridică la înălțimea reputației atunci căderea poate fi una dură – poate disproporționată. Până la un punct acest lucru s-a putut întampla cu PESC în ultimii ani. Speranțele generate de Maastricht au fost prea curând distruse și un anumit dispreț sever s-a putut observa in atitudinea americanilor. Imaginea publica a Europei s-a deteriorat.

Diferența dintre capacităti și așteptări nu a dispărut și probabil că nu va dispărea niciodată chiar dacă este de dorit ca acest lucru să se întâmple. Dar acest fenomen nu este tipic doar pentru Europa, el se poate întâlni și în cadrul ONU și OSCE, in fosta guvernare a lui Saddam din Irak și în orice alegeri prezidențiale americane.

Divergența așteptărilor față de capabilități este o tendință umana care apare mai ușor într-o organizație regională masivă care se luptă să acționeze ca o unitate eficientă.

5. Cine vorbește în numele Europei?

În 1973 Henry Kissinger și-a exprimat dezacordul în privința inabilitații Europei de Vest de a raspunde constructiv initiațivelor sale. Prin crearea unor foruri separate pentru relațiile externe, Europa de Vest nu a reușit să desemneze o singură entitate decizională cu care Kissinger s-ar putea consulta și ar putea negocia în maniera în care se obișnuise să aibă relații cu Uniunea Sovietică și China. În aceste relații dar și în cele cu alte state contactul direct cu conducerea era asigurat fiind în poziția de a negocia prin intermediul a mai multor domenii ca de exemplu: politice, economice si militare. În Europa , interlocutorii lui Kissinger au răspuns discursului său din 1973 ‘Anul Europei’ de o manieră ambiguă si diferențiată. Ambasadorul Frantei în Statele Unite a afirmat ‘ ca ar fi dificil pentru Europa să-i răspundă într-un singur fel și pe un singur canal în ciuda vastei sale agende (Citat Kissinger 1982 :154). Totuși răspunsul Cancelarului german Willy Brandt în timpul unei vizite la Washington a ilustrat cu maiestrie dificultațiile Europei de prezentare în fața celorlalte țări : ‘Nici una dintre noi nu reprezintă în întregime țara sa ci în același timp și într-o anumită măsură este considerat drept reprezentant al Comunității Europene. Prin urmare, eu nu sunt purtătorul de cuvânt al Europei ci în definitiv sunt purtătorul de cuvânt pentru Europa.’

(Citat Kissinger 1982 :157)

În memoriile sale Kissinger a pretins că Statele Unite ar considera aceste supoziții drept baza unei noi relații cu Europa. În prealabil a intenționat să spună ca Statele Unite ar întâmpina cu plăcere ziua în care un oficial european ar fi în poziția de a deveni purtătorul de cuvânt al Europei. În același timp principala problemă a lui Kissinger rezidă în manipularea perioadei de formare a unității europene, în momentul în care nici o instituție politică europeană nu exista încă și nu exista un punct de focalizare al contactului cu Europa.Totuși Statele Unite se confruntau cu o problemă Catch-22 : ‘Dacă fiecare conducător european ar fi purtător de cuvânt pentru Europa dar nu ar putea-o reprezenta iar cei care reprezintă Europa ar fi funcționari civili neavând autoritate de negociere, atunci cine ar acționa în mod autoritar ?’

Pe parcursul a 25 de ani nu s-a schimbat nimic. În ciuda discuțiilor fără sfârșit asupra problemei din cele trei Conferințe interguvernamentale și încercărilor de rezolvare a acesteia în cele trei tratate, Uniunii Europene îi lipsește încă un punct important de focalizare și o conducere capabilă de a acționa autoritar. Diferențele acute existente la începutul anilor ’70 între politica militara, politica externă și activitatea economică externă, se subordonau unei dezvoltări separate a NATO, a Cooperării Politice Europene și Comunității Europene, au dispărut într-o anumită măsură. Uniunea Europeană a oferit un cadru comun instituțional cu un potențial minim de a obține o politică externă coerentă și consistentă cu substrat economic politic si militar. Cu toate acestea succesori lui Brandt fie membrii ai instituțiilor Uniunii Europene sau ai statelor membre rămân în esență purtători de cuvânt pentru Europa. Totuși nici o conducere individuală sau colectivă nu s-a erijat în persoane care se presupun a fi purtători de cuvânt cu autoritate ai Europei. Uniunea Europeană nu dispune de o politică externă în sensul propriu al cuvăntului. Dacă Doctorul Kissinger ar fi la putere astăzi, foarte mulți europeni ar fi nerăbdători să vorbeasca cu el, dar acesta s-ar afla în dificultatea de a alege unul dintre ei.

Argumentul principal al acestui capitol rezidă în păstrarea politicilor externe naționale care se afla la limita ambiției de creare a unei politici externe europene.Aceste obiective se reflecta în ansamblul a două culturi care se afla în competiție pentru controlul procesului de formare al politici bazat instituțional pe Consiliu si Comisie. După progrese continue începând cu anii ’70 cultura Comisiei de control a fost diminuată de Tratatul de la Amsterdam care întărește superioritatea Consiliului asupra politicii extene a Uniunii Europene. Cu toate acestea, chiar dacă politica comunitară rămâne un vis federal, influența Bruxelles-ului asupra politicii externe – mărirea perpetuă a instituțiilor de luare a deciziilor din Bruxelles – nu arată nici un semn de abatere.(Kiso 1997)

Strategii de politică externă europeană

În ciuda entuziasmului aparent în privința noțiunii de polică externă și de securitate comună, nici un stat membru al Uniunii Europene cu excepția posibilă a Luxemburgului, nu pare a fi disponibil să se supună unui stat european. În anii 1990, integrarea europeană este văzută mai degrabă drept un mijloc decat un scop, față de cum fusese percepută anterior drept un scop în sine. În trecutul apropiat existau state ca de exemplu, statele Benelux sau Comisia Europeană care discutau obținerea unei politici externe europene drept un simbol de integrare,fără a ține cont de substanța sau de eficacitatea acestora. În prezent, cu toate acestea, dorința de obținere a unei asemenea politici pare să fie mai pragmatic determinată. În timp ce toate statele membre continuă să caute prosperitate si securitate în sistemul internațional de schimbare, majoritatea par să creadă ca pot obține aceasta fără să cedeze suveranitații Europei. Totul pare să recunoască că o Uniune Europeană efectivă va exercita întotdeauna mai multă putere și influență decât oricare alta la care s-ar putea aspira individual. Cu toate acestea, există o minimă apreciere a contradicției fundamentale între maximizarea potențialului extern al Uniunii Europene și menținerea competenței naționale și a autorității în politica externă ( și aspecte ale politicii externe economice).

O parte din problemă este conceptuală afectând atât politicieni cât și analiști. Strategii de formulare a politicii externe europene sunt deseori puse în umbră de o nesiguranță în privința definirii termenilor de baza cum ar fi ‚stat’ și ‚politică externă’. Problemele de definire sunt întâlnite de Uniunea Europeană. Sistemul internațional este populat de persoane importante fără funcții în stat ( vezi Hocking sși Smith 1995), dar există tendința de a interpreta politica externă drept un act esențial de guvernare și totuși un act exclusiv statelor(Clarke și White 1989). Se știe că, companiile multinaționale, companiile private, organizațiile religioase si organizațiile internaționale exercită influențe asupra sistemului internațional dar se tinde spre o lipsă de descriere a activitățiilor acestora care se găsesc sub numele de ‚politică externă’. De obicei ne bazăm pe influența acestora prin examinarea măsurii în care acestea au impact asupra politicilor externe naționale. Cu toate acestea statele nu dispun de nici un monopol asupra activității naționale dar au pretenție exclusivă și relativă asupra ideei de politică externă . Uniunea Europeană nu are statutul de ‚stat de sine stătător’ dar nu aspiră în mod formal la noțiunea de stat. Poate dispune de o politică externă dar cu siguranță îi lipsește monopolul asupra formării politicii externe în Europa . Astfel, aceasta pare să existe pe un teritoriu conceptual fără stăpân.

În plus,trebuie să ținem cont de distincția făcută între relațiile externe EC și politica externă a UE.Analiștii au considerat diferența dintre relațiile economice externe drept „politică minoră”(relații externe, pe scurt) și activități politice diplomatice drept „politici superioare”(sau politică externă) (vezi Morgan 1973).Folosind acesti termeni, s-a ajuns la concluzia că diplomația era mai importantă decât relațiile economice. În timp ce relațiile externe ar putea fi transferate în siguranță la nivel european prin tratul C E., politica externă era extrem de importantă pentru identitatea și existența continuă a statelor al căror control trebuia să rămână la nivel național. Astfel statele membre se decid în 1969 să stabilească proceduri interguvernamentale separate EPC pentru cooperarea în domeniul politicii externe în timp ce se efectuează transferul relațiilor economice externe în jurisdicția comunității europene.

La nivel național politica externă și diplomația erau văzute nu numai ca cel mai important aspect al activitățiilor externe statale dar și ca elementul determinant organizatoric major al acestor activitați. Politica externă era importantă pentru interesele statului. Esența politicii externe rezidă în identificarea și urmarea intereselor nationale(Allen 1996). Interes national era o notiune dificil de inteles si manipulat dar era de obicei înțeleasă drept definirea ultimă a guvernelor statale care posedau puteri finale de decizie în cadrul unor reguli constituționale formale sau semiformale și a presiunilor sociale. Semnificația principală a politicii externe era reprezentată de urmarirea intereselor naționale definite de guvern.

Politica externă nu se referă numai la diplomație și negociere, acestea fiind văzute drept mijloace. Politica externă în primul rând se refera la definiția scopurilor, obiectivelor sau intereselor și la decizia de urmărire a acestora. Astfel politica externă poate fi definită ca un proces: identificarea, consistența, coordonarea și coerența dar și urmărirea intereselor naționale. Astfel aceasta nu e definită prin substanța sa: substrat politico-militar opus substratului economic sau cultural. Totuși politica externă este considerată drept o încercare de a desemna, de a conduce și a controla activitățiile externe statale astfel încat să protejeze, să avanseze și să reconcilieze obiective.

Dacă aceasta definiție este acceptată atunci ideea unei politici europene externe se afla în dificultate deoarece trebuie să fie legată de identificarea și urmărirea intereselor europene. Dacă la nivel statal guvernele reprezintă instituțiile care identifică, articulează și urmaresc interesele naționale, atunci pentru Uniunea Europeană dezvoltarea unei politici externe trebuie să atragă după sine dezvoltarea unor instituții care să cuprindă sarcinile implementative ale guvernului dar de asemenea obiectivele creative. Dacă nu există un ‚guvern’ al Uniunii Europene atunci trebuie să existe atenționări dacă o politică externă ,așa cum am definit-o mai sus, este pe cale să se dezvolte.

Atâta timp cât era posibilă menținerea noțiunii de stat în formare a Comunității iar relațiile dintre puterile sale și cele ale statelor membre se reduceau la zero, avea sens să ne gandim la politica externă europeană ca la o politică agricolă comună: o activitate care eventual poate fi transferată de la nivel național la nivel european. Existau niște supoziții , rareori specificate împărțite de mai mulți observatori și participanți, care iau în considerație o versiune a integrării, și anume: practicile interguvernamentale ar putea deveni supranaționale ,iar pe termen lung politicile externe naționale vor fi înlocuite de politica externă europeană. Aceste presupuneri dau posibilitatea analiștilor să mențină noțiunea de stat centric, de politică externă. Participanți ar putea continua să creadă că Uniunea Europeană ar dezvolta caracteristiciile de stat în formare și de dezvoltarea unei adevărate politici externe. Până la sfârșitul anilor ’90 aceste presupuneri și-au pierdut credibilitatea. Uniunea Europeană nu era un stat și în mod cert nu avea să devină un stat în viitorul apropiat. Nu dispunea de un guvern și nici de perspectiva de a avea unul. Totuși era capabilă să reproducă câteva dintre funcțiile guvernului – Uniunea putea produce un mod de guvernare în sectoarele private – acest proces neputând fi ușor extins în reproducerea politicii externe. După 1969 statele membre au aspirat la ceva care părea lipsit de veridicitate, chiar imposibil: niște aranjamente care ar fi permis dezvoltarea unei politici externe europene în paralel cu existența guvernelor naționale și a politicilor externe naționale.

Relațiile externe și PESC

S-a sugerat că studenții PESC sunt greșit îndrumați în prezumția lor care afirma că esența politicii externe europene va fi gasită iîn pilonul II . Acesta afirma că relația dintre politica de înalt rang și de rang inferior poate fi inversată datorită afacerilor economice internaționale care în prezent sunt mai importante decât politica internațională de război și diplomația. Potențialul internațional al Europei se afla în număr majoritar în pilonul I de vreme ce relațiile externe ale Comunității Europene s-au politicizat și au căpătat o importanță de așa natură încât să poată fi considerate punctul cel mai important al politicii externe al UE.

Nimeni nu va nega proba Comisiei de eficacitate în mobilizarea puterii colective a statelor membre în vederea urmăriri intereselor economice colective (Woolcock și Hodges 1996). Cu toate acestea, Michael Smith înaintează în dezvoltarea noțiuni de acțiune strategică prin care acesta implică în cadrul pilonului I și prin intermediul procedurilor Comunitaății Europene un interes total european care este identificat, articulat și implementat în cadrul international. Principalul argument este urmatorul: dacă vrei să vorbești Europei apelează la Comisie.

Un punct de vedere plauzibil diferit va recunoaște că politicile economice externe sunt cu mult mai importante decât politicile militare și decât chiar politica în sine, dar ele rămân totuși un element al politicii externe europene. Este imposibil să-ți imaginezi că asemenea politică construită exclusiv în jurul activităților UE poate exista. Argumentul îl reprezintă neglijarea motivelor pentru care cooperarea politică europeană s-a dezvoltat în primul rând. Deși unele state inițial au considerat CPE drept un pas înainte spre integrarea europeană, CPE si PESC au dezvoltat un răspuns presiunilor din exteriorul Comunității și Uniunii și o complementare necesară relațiilor ecomomice externe ale Uniunii și ale Comunității. La sfârșitul anilor 1960 încercările de obținere a unei politici externe economice au dat naștere atât răspunsurilor economice cât și politice și au determinat eforturi ale țărilor din lumea a treia pentru a face conexiuni între domeniile economice, militare și politice (Wallace și Allen 1977). Dr. Kissinger, exponentul principal al legăturilor politice, a introdus statelor membre ale UE noțiunea de politici în dezvoltare ale Comunității în măsura în care acestea intrau în conflict cu interesele Statelor Unite și ar fi provocat răspunsuri din partea americanilor în sfera politico-militară. În total ideea că politica externă europeană ar putea fi construită numai pe fundațiile externe economice ale Comunității este greșit interpretată.

De asemenea este considerată o greșeală presupunerea că elementele instituționale ale pilonului I sunt capabile de a purta povara politicii externe europene. Michael Smith presupune că în cadrul pilonului I CE este capabilă de producerea unei „acțiuni strategice” care poate identifica și da prioritate structurării politicii externe. Este clar că PESC a dat greș în producerea acestui tip de „acțiune strategică” în cadrul sferei sale de influentă. În mod egal Comisia în sine are probleme semnificative de coerența, competență și consistență, de resurse și îndrumare politică în zonele în care aceasta dispune de competență formală. Nu exista nici un motiv pentru a putea face supoziții în cazul inexistenței unor probleme similare, în situația în care există anumite proiecte realizabile care ating legalitate în cadrul PESC ( dreptul unic de inițiativă, putere negociativă și reprezentativă).

O politică externă europeană veridică nu se mai poate dezvolta în urma extensiei activităților pilonului I, putând realiza dezvoltarea dorită numai în cadrul PESC. Orice politică externă europeană trebuie să conțină esența ambilor piloni dar și o mare parte din zona de securitate și aparare precum și sfera ocupată de pilonul III. Dacă aspectele economice au crescut în importanța, iar CE pare sa fie capabilă să obțină aport extern mai degrabă în cadrul pilonului I decât în cadrul pilonului II atunci situația devine din ce în ce mai urgentă iar deviza statelor membre de creare a bazei politice externe europene se crează.

Cu toate acestea punctele slabe ale PESC în sfera politico-militara sunt similare cu defectele din sfera externă economică. Chiar în timpul rundei Uruguay a GATT, CE a întâlnit numeroase dificultăți în reconcilierea politicilor interne cu obiectivele externe (Devuyst 1995). În cadrul Consiliului , statele membre păreau obsedate de calculele avantajelor electorale interne. Interlocutori externi ai Comunității în cadrul procesului GATT erau capabili să exploateze contradicțiile care apăreau deseori între consiliu și Comisie.

În plus, incapacitatea Uniunii Europene de realizare a unei acțiuni strategice veridice este relevată în lucrarile economice cu restul Europei (Sedelmeier și Wallace 1996; Allen 1997). La începutul anilor 1990 se accepta la nivel general că Uniunea/Comunitatea Europeană pot fi pe poziții inițiale în crearea unei noi ordini europene: aceasta ar extinde zona de cetățenie fie prin oferirea poziției de membru sau de asociație restului Europei. Se presupunea că Uniunea Europeană, ca punct central al noii ordini europene, va fi capabilă să-și dezvolte imaginea și să exercite puterea de conducere necesară acestei noi ordini.

Uniunea Europeană părea dornică (dacă nu chiar pregatită și capabilă) să joace același rol față de Europa centrală și de est pe care Statele Unite le-au jucat pentru Europa de vest imediat după al doilea razboi mondial prin intermediul Planului Marshall și al doctrinei Truman. Până în 1997 inițiativa a trecut din cadrul Uniunii Europene în cadrul NATO, aceasta ultima organizație rămânând sub dominația Statelor Unite. În retrospectivă , este evident că nimeni nu se aștepta ca în 1990 Polonia și Ungaria să fie pregătite să se alăture NATO înainte de a completa Uniunea Europeană.

Uniunea Europeană rămânea astfel incapabilă să dezvolte o reforma semnificativă pentru preparativele de lârgire sau să se gândească la afacerile economice cu statele CEE. În cadrul pilonului II Uniunea Europeană a dat greș în dezvoltarea unei strategii de lărgire pe termen lung, cel puțin până la publicarea propunerii Agenda 2000 în 1997, care promitea să provoace lupte politice între statele membre.

Pe scurt, Uniunea Europeană a eșuat în dezvoltarea unei politici externe coerente pentru supervizarea noii ordini europene, marcând un contrast cu Statele Unite pe care Uniunea aspira să-l înlocuiască cu ordinea europeană (vezi Smith 1996). Pentru dezvoltarea unei politici externe opusă relațiilor externe multifațetată, Uniunea Europeană trebuia să găsească metode de coordonare, direcționare și conducere în cadrul relațiilor externe pentru a atinge interese legale identificabile. În mod cert problema nu putea fi rezolvată nici prin concentrarea politicii externe asupra PESC sau prin adunarea tuturor politicilor externe în cadrul CE. O politică externă europeană nu putea fi obținută prin crearea instituțiilor centrale în cadrul Uniunii Europeane capabile să identifice, să selecteze și să implementeze un set coerent de obiective care pot fi legitimate ca aparținând interesului european. Dar aceasta poate fi obținuta numai prin stabilirea unui stat european și prin urmare a unui guvern european. Din 1985 (unii spun că din 1969) statele membre au încercat să stabilească un proces de furnizare a politicii externe fără a stabili în primul rând mijloacele de formare a acestei politici. Altfel spus Uniunea Europeană încerca să reproducă modul de guvernare al politicii externe fără un guvern.

În căutarea unui reprezentant pentru Europa

Până spre sfârșitul anilor 90, era evident că Tratatul U.E.dăduse greș în discutarea unui mare număr de proceduri cruciale. Astfel, terenul fusese lăsat liber în favoarea grupurilor birocratice rivale pentru obținerea puterii și dreptului de a vorbi în numele Europei. În același timp, după Nuttal (1997), statele membre pierdeu bătălia de creare a unei politici externe europene și a unei armonii cu politicile externe naționale. Vechea politică externă nu mai corespundea cerințelor actuale iar birourile naționale de afaceri externe, din greșeala mai degrabă decât datorită sistemului de proiectare erau pe cale de a forma noi centre politică externă la Bruxelles.

Două puteri rivale au aparut în lupta de înlocuire a birourilor de afaceri externe în vederea creerii și menținerii unei politici externe europene. În primul rând ,Comisia al cărei rol de politician extern evoluase în mod considerabil ,din 1980.( vezi M.Smith 1994.) .În al doilea rând, Consiliul împreună cu Secretariatul General au devenit un fel de nou minister european al afacerilor externe, aflat în mod nominal în subordinea statelor membre, dar având un potențial mult mai mare decât de simpla coordonare a politicilor naționale.

Confruntată cu aspirațiile Comisiei și succesul aparent al politicilor economice externe ale U.E, organizațiile de politică externă națională erau obligate să-și regândească concepția asupra politicii externe europene. EPC și-a aliniat obiectivele în jurul planului Gaulist Fouchet: și anume să împiedice transformarea Bruxelles – ului într-un centru de politică externă. Intenția era de a ține C.E și politica externă de coordonare cât mai departe posibil. Politica externă va fi și va rămâne o competența natțională.

În timp, s-a dovedit posibilă operaționalizarea conceptului gaulist de politică externă europeană diferită de activitățile C.E. și a Comisiei.(vezi Nuttal 1998; Nuttal 1996; Cameron 1997). Astfel statele membre au creat o mașinarie mult mai complexa și și-au intensificat eforturile de a dezvolta o politică externă efectivă, coerentă și consistentă pe baza creată de pilonii Comunității.Cu toate acestea, majoritatea au insistat asupra păstrării structurii pilonului. Împotriva acestui fundament, au fost ridicate diverse amendamente referitoare la tratatele europene și adaptarea obiectivelor EPC în vederea asigurării unei politici externe efective și coerente a U. E. începând cu 1980.

Actul Unic European

În 1985, statele membre ale Comunității au fost de acord să denumească rezultatele I.G.C., drept Actul European Unic și să vorbească despre scopul creerii unei Uniuni Europene. Astfel, s-a recunoscut formal că C.E. era implicată într-o acțiune care necesita prezenta unei imagini coerente în fața lumii externe. Acțiunile de bază se refereau la înmănuncherea elementelor esențiale pentru formarea unei politici externe.

Anii 70 și începutul anilor 80 au fost dominați de contradicții și confuzii cauzate de lipsa de coordonare între CE și PESC. În mod ironic după crearea unei mașinării a PESC-ului desemnată să țină Bruxelles-ul în așteptare, statele membre s-au aflat în situația de a apela la instrumentele CE pentru a oferi eficacitate hotărârilor PESC-ului. Deseori Comisia trebuia să fie rugată să furnizeze legături esențiale între cele două proceduri separate. SEA formaliza o structură de pilon dublă împreună cu PESC-ul și Comunitatea care rămâneau în mod clar separate. Dar de asemenea se revela o conștientizare a responsabilității Europei de a ținti spre o singura voce care să acționeze cu solidaritate și consistența pentru a proteja interesele comune. Aici dar și în alte părți ale Actului Unic ni se prezintă ambiția de a ne transfera ideile spre o politică externă comună. Referințe repetate și explicite sunt aduse intereselor comune dar și consistentei. Articolul 30(5) din titlul III oferă atât Presedenției cât și Comisiei o responsabilitate specială pentru asigurarea căutarii și menținerii consistenței. În privința problemelor externe ale Comunității, Comisia va continua să definească interesele europene prin unicul drept la inițiativă și puterea de reprezentare a CE sub mandatul Consiliului. În privința sarcinilor EPC, Consiliul Presedenției a fost însărcinat cu identificarea și avansarea „intereselor europene”, drept consecință acesta era responsabil în mod formal de inițierea acțiunii coordonarea și reprezentarea pozițiilor statelor membre în țăriile lumii a treia. Efectiv, SEA, pusese capăt ideei că activitatea politicii externe poate fi îndepărtată de Bruxelles. Comitetul politic și adunările ministeriale vor putea fi ținute în capitală dar problemele EPC vor fi dezbatute pe viitor în timpul intrunirilor Consiliului afacerilor generale. Chiar mai important, elementul tabuu al instituțiilor centrale a fost în sfârșit îndepartat prin acordul de stabilire al unui secretariat EPC (un mic albeit) în secretariatul de consiliu (albeit izolat de restul secretariatului de consiliu, separat prin usi cu închizători speciale)(Sanchez de Costa Periera, 1988).

Bruxelizarea politicilor externe naționale a început să devină realitate. Se căzuse de acord asupra faptului că politica externă nu putea fi izolată de CE: și nici nu putea rămâne proprietate exclusivă a centrelor naționale externe care acționeaza fără sprijinul instituțiilor centrale. Diferiți piloni au ajutat la păstrarea aparenței de suveranitate națională superioară politicii externe, dar semințele subversive au fost sădite. Comunitatea dorește să continue identificarea intereselor dar și exprimarea acestora atât prin intermediul Comisiei cât și prin intermediul statelor membre, individual dar și colectiv; în prezent existând o conștientizare a faptului că politica externă europeană necesită mai multa consistență și prin urmare o activitate mai intensă a Bruxelles-ului.

Tratatul Uniunii Europene

Între Actul Unic European și TEU, contextul integrării europene se schimbase dramatic; până la sfârșitul războiului rece apărând colapsul comunismului și unificarea Germaniei. În unele privințe războiul rece prezenta bariere în dezvoltarea viitoare a politicii externe europene dar furniza de asemenea o uniune integrativă care ținea strâns apropiate statele membre CE. După încheierea războiului rece, CE a avut de a face cu noi presiuni pentru a obține actul de politică externă atâta timp cât vechile imperative pentru cooperare scăzuseră. Așa cum demonstrase Christopher Hill (1993) sperantele Comunității în sferele politicii externe s-au ridicat considerabil la începutul anilor ‘90 în mare parte datorându-se noii situații geopolitice a Europei dar și datorită aspirațiilor statelor membre CE. Unele state ale CE, ca de exemplu Franța, au fost martore la mărirea abilității politici externe a CE prin prisma a noi sarcini și responsabilități care fuseseră încredintate Comisiei Europene.Alte state ale CE, precum Germania, au privit marirea abilității politicii externe a UE ca o expresie simbolică a ambițiilor lor generale pentru integrare europeană.

TEU a întărit structura sub formă de piloni a constructiei europene prin confirmarea existenței continue a procedurilor interguvernamentale pentru PESC (succesorul CPE). De asemenea a adăugat un alt pilon interguvernamental cu o potențială relevanță externă în Justiție si Afaceri Interne. Procedând astfel, statele membre s-au asigurat că noua Uniune formată va rămâne complexă până la gradul la care era afectată identitatea sa internațională. Aspecte diferite ale imaginii externe a UE vor fi tratate cu proceduri diferite în cadrul Uniunii,care dealtfel nu aveau o identitate formală legală. De exemplu, în foruri precum Organizația Națiunilor Unite, Ministrul Afacerilor Externe al Consiliului Preșdenției va vorbi în numele Uniunii. Însă, în momentul în care se va propune, negocia și încheia orice acord formal Uniunea va dispărea; și se va remanifesta ori ca CE ori ca state membre actionând împreună.

Imaginea de ansamblu care apare dintr-un sondaj de opinie asupra TEU și aplicațiile sale este aceea de „bruxelizare” accelerată a politicii: un transfer gradual , în numele consistenței, a autoritătii care realizează politica externă din capitalele naționale la Bruxelles. Rolurile în politica externă a două instituții cu perspective și culuri clar diferite – Consiliul și Comisia – s-au dezvoltat în paralel și în competiție una cu alta. Privind superficial, ar părea că geneza sistemului de politică externă viitor a început să apară la Bruxelles, care într-o zi ar putea să fie capabil să îndeplinească funcția de guvern și să îi dea politicii externe concentrarea care ia lipsit întotdeauna. Probabil, însă, impactul net al Tratatului de la Maastricht a fost să realizeze identificarea și urmărirea unei politici externe coerente a Uniunii chiar mai dificilă decât fusese înainte. În mod clar, TEU nu a reusit să dea un răspuns întrebării clasice a Dr. Kissinger.

Tratatul de la Amsterdam

În ciuda optimismului inițial, Tratatul a fost o mare dezamăgire pentru cei care au crezut că UE va face pași curajosi spre reformarea instituțiilor sale, și de pregătire pentru lărgire și pentru a da Uniunii o politică externă mai coerentă și eficientă. I s-au dat unele oportunități noi Comisiei în troika reconstituită și în cadrul noii unități de „Planificare a politicii si avertisment rapid”. Dar cererea de a crește competența sa econpmică externă pentru a acoperi comerțul în servicii și proprietate intelectuală a fost respinsă. Astfel, chiar în aspecte de competență tradițională comunitară, terții vor fi nesiguri în ceea ce privește persoana care să vorbească și să semneze pentru Europa în aspecte care sunt considerate supreme în diplomaTia globală comercială.

N-a fost poate niciodată practic să ne gândim la extinderea sistemului de votare QMV pentru a acoperi toate aspectele PESC. Însă, prevederile Tratatului de la Amsterdam pentru „ abținerea constructivă” nu ar putea acoperi necesitățiile unanimitate în cadrul PESC. Ar trebui să se numească „abținerea destructivă” deoarece asigură condiții pentru ca statele membre să se disocieze de deziziile PESC. Ce a început a fi o procedură opțională realizată numai pentru domeniul militar, a fost de fapt extinsă la toată activitatea PESC.

Fără nici un dubiu, cele mai importante inovații ale Tratatului de la Amsterdam în cadrul pilonului II au fost crearea postului de „Înalt Reprezentant PESC” și a unității de planificare a politicii și avertisment rapid sub responsabilitatea Înaltului Reprezentant PESC (M. PESC). Datoria M. PESC va fi să asiste Președenția în executarea sarcinilor PESC de reprezentare și implemantare.

Noua unitate de planificare va avea personal din cadrul Secretariatului Consiliului, statele membre, Comisie și WEU.

În lupta pentru controlul politicii externe a Uniunii, învingătorul acestei runde pare a fi Consiliul și Secretariatul său. Statele membre par hotărâte – poate după experiența post-Maastricht – să reducă rolul Comisiei în politica externă. În același timp, tratatul sugerează ca statele membre și-au pirdut oarecum încrederea în sistemul de conducere rotativ al Președenției Consiliului pentru PESC.Soluția lor este de a extinde și întări sistemul de la Bruxelles care este responsabil pentru PESC, dar să încerce să conțină această extindere și întărire în cadrul structurii Consiliului.

Tratatul de la Nisa

Tratatul de la Nisa, prin proiectul de Constituție Europeană aduce inovații în ceea ce priveste politica externă: crearea unui post de Ministru de Afaceri Externe pentru Uniunea Europeană. Aceasta poziție ar trebui să aduca mai multă consistență acțiunilor externe ale Uniunii atât la nivel politic cât și economic. Persoana Ministrului va fi de asemenea și Vice-președintele Comisiei dar va colabora direct cu statele membre în aspecte de politică eternă. Ministrul care va fi responsabil pentru serviciul diplomatic cu delegații în aproape 125 de țări, va asigura eficiența Uniunii la nivel internațional și va arata ca Uniunea are o voce mai puternica pe plan mondial. Ministrul va putea de exemplu să vorbească în numele Uniunii la Consiliul de Securitate al ONU.

Politica de apărare a Uniunii ia încet o formă , cu respectul deplin al culturilor naționale și angajamentelor politice a statelor membre (nu se pune problema încheierii neutralității unor state membre sau accesiunea la NATO).

În ceea ce priveste procedurile politicii externe, Consiliul va continua să decidă cu unanimitate majoritatea cazurilor. Convenția nu a adus progresul sperat de unii – într-o Uniune cu 25-30 de state membre, unanimitatea, dreptul de veto al fiecarui stat membru va îngreuna procedurile de luare a deciziilor.

Se va întării rolul Parlamentului European pe poziție de egalitate aproape cu Consiliul unde până acum nu avea nici un rol în monitorizare și luare a deciziilor.

În cadrul negocierilor acordurilor internaționale Comisia – sau Ministrul Afacerilor Externe – va face negocia iar Consiliul si Parlamentul European vor decide împreună acceptul sau refuzul.

România și PESC

Pe data de 28 Martie 2000 România și-a prezentat poziția în ceea ce privește PESC la Bruxelles (urmând apoi încheierea capitolului 27 de negociere pentru aderare, capitolul referitor la PESC), fiind gata să accepte și să aplice acquis-ul comunitar. Structuriile necesare pentru implementarea sa erau realizate deoarece politica externă și de securitate a României se bazează pe aceleași principii și are aceeași orientare cu politica urmarită de UE.

România este pregătită și capabilă să participe total și activ în cadrul PESC. Acest lucru a fost demonstrat de către participarea sa activă la dialogul politic cu statele membre UE din cadrul structurilor PESC, precum și alinierea și sprijinul față de declarațiile UE, demersurile, pozițiile și acțiuniile comune deschise pentru participarea statelor candidate.

România este membru al Organizației Națiunilor Unite, al Consiliului Europei și alte organizații internaționale. Este de asemenea o susținătoare activă a cooperării regionale prin participarea sa în calitate de membru în mai multe organizații și grupari regionale precum Organizația de Cooperare Economică Marea Neagră, Inițiativa Cenral-Europeană, Acordul de Liber Schimb Central-European (CEFTA), Parteneriatul de Cooperare Sud-Est European, Inițiativa de Cooperare Sud-Est Europeana (SECI). Este de asemenea pe cale să-și rezolve problemele cu vecinii în acord cu legile internaționale și s-a angajat într-o retea de acorduri trilaterale cu vecinii pentru a asigura pacea și securitatea în Europa Centrală și de Sud-Est.

Securitatea și stabilitatea regională și europeană a fost principiul de bază al poziției României în timpul conflictului din Kosovo și Republica Federală Iugoslavia, și a continuat să-și mențină poziția în cadrul Pactului de Stabilitate și a sprijinit eforturile UE și NATO de a aduce toate țările din fosta Iugoslavie pe drumul Europei. Aceleasi principii au fost promovate în timpul președenției Roâniei la Procesul de Cooperare Sud-Est Europeană (Martie 1999 – Martie 2000) și a continuat în tipul președenției românești la OSCE în 2001.

România are aceleași valori fundamentale comune cu UE și statele sale membre: democrație, conducerea legii, respectarea drepturilor omului și a libertățiilor fundamentale, protecția minoritățiilor și toleranța religioasă, dezvoltarea economiei de piață și asigurarea coeziunii sociale.

România sprijină neproliferarea armelor nucleare, biologice sau chimice și este semnatar la multe acorduri internaționale în acest sens. Pentru România nu se prevăd dificultăți în implementarea acquis-ului în ceea ce privește PESC, adică prevederile stipulate în Titlul V al Tratatului Uniunii Europene.

6. Concluzie finala

Deși sistemul internațional oferă acum mai mult spatiu pentru puterile civile, iar de la UE se așteaptă să formuleze mai multe decizii de politică externă, nu rezultă ca UE va proceda în acest fel. Există multe probleme asupra cărora statele membre nu pot cădea de acord, sau nu au interese comune; încă predomină „logica diversității”. Există, de asemenea, multe situații în care UE pur și simplu nu are instrumente potrivite, nici măcar pentru imediata ei vecinătate. S-a dovedit destul de nepregătită pentru a trata conflictele. Chiar și unde UE are instrumente potrivite de politică, ea s-ar putea să nu aibă așa de multă influență; legăturile privilegiate cu fostele republici sovietice și cu câteva țări mediteraneene s-ar putea să nu fie în deajuns pentru un impact al UE, deoarece nu ar putea folosi perspectiva extinderii în cazul lor – un instrument foarte puternic în cazul Europei de Est. Diferența dintre capacități și așteptări este prezentă în multe arii și poate nu va disparea niciodată.

Dar concluzia ce poate fi trasă în acest caz este că statele membre UE pot să își dezvolte și să își recunoască interesele comune și să formuleze o politică comună, pentru a servi acele interese. Ele pot să poarte discuții asupra amănuntelor acelei politici, ajungând la compromis față de pozițiile lor inițiale. Logica diversității poate încă prevala în unele cazuri; deocamdată, PESC poate produce doar poziții simbolice. Cu toate acestea, statele membre au fost implicate într-un proces în care interesele și identitățiile lor sunt în schimbare, proces din care pot aparea politici externe comune.

Totuși efectele extinderii asupra acestui proces rămân să fie văzute. Se prea poate ca „logica integrării” să rămână în picioare, după ce a produs chiar politica ce, acum îi pune sub semnul întrebării viitoarea vitalitate.

O creștere a numărului de state membre va avea multe efecte puternice asupra UE. Va fi nevoie de timp pentru a integra noile state membre în rețelele politice, ceea ce va afecta mai ales politica în capitolul Comunității. Extinderea va influența inevitabil, orice dezvoltare a „simțului comunității” și solidarității din UE. Socializarea noilor state membre, va lua timp deși va fi mai ușor cu extinderea în trepte. O creștere a numărului de membri ai UE ar putea modifica stilul de luare a deciziilor de la folosirea (cel puțin ocazională) a abordării de tip „rezolvatoare de probleme”, care se bazează pe un simț al valorilor comune, la o folosire mai uzuală a negocierii sau confruntării.

Rămâne de văzut cât de dificil va fi să se ajungă la un consens asupra politicii externe din interiorul UE. Dialogul politic lărgit pare să fi fost destul de reușit, iar țările est-europene s-au aliniat la multe declarații și poziții comune ale PESC.Dar construirea consensului urmează să ia mai mult timp, într-un grup mai larg, mai divers. Statele membre ar putea fi tentate să „pornească singure” într-o măsură mai mare dcât până acum.În cazul elaborării politicilor fața de Europa de Est, regulile și procedurile oficiale au fost mai putin importante decât dorința generală, din partea statelor membre, de a formula și implementa o politică externă comună. Aceasă dorință a pornit, în parte, din procesele de socializare și de căutare a identității care au fost produse de cadrul instituțional oficial. Cu un grup mai mare de state, regulile oficiale ar putea deveni mai importante, dacă urmează să fie luată vreo decizie. Reforma instituțională va fi necesară pentru a evita paralizia.

Aceste incertitudini legate de viitorul aspect al UE nu ar trebui să întunece ceea ce a fost realizat până acum. UE a căzut de acord asupra unei politici externe cu foarte multe consecințe asupra Europei de Est. Acea politică a fost condusă de convingerea fundamentală că integrarea și interdependența dintre statele democratice, cu economii de piața, vor conduce, în cele din urmă, la o Europă mult mai stabilă și mai sigură. Drept rezultat în primul deceniu al secolului XXI, zece țări au intrat în Uniunea Europeană, schimbând radical peisajul instituțional și geopolitic al Europei.

Bibliografie

John Peterson și Helene Sjursen, „ A Common foreign policy for Europe?”, Routlege, 1998

Gabriel Glockler, Julian Vassallo și Simon Usherwood, „ Guide to EU policies”, Blackstone Press Ltd., 1998

Karen E. Smith, „ Politica externa a Uniunii Europene”, Editura Trei, 2004

Draft Constitution for Europe – Presentation to citizens, 2004

Neil Winn și Christopher Lord, „ EU foreign policy beyond the nation-state”, Palgrave, 2001

Brian White, „ Understanding European foreign policy”, Palgrave, 2001

www.europa.eu.int

www.mie.ro