Politici Publice

UNIVERSITATEA DANUBIUS GALAȚI

MANAGEMENT FINANCIAR CONTABIL PUBLIC ȘI PRIVAT

POLITICI PUBLICE EUROPENE

SEMESTRUL I

ANUL UNIVERSITAR 2015-2016

POLITICI PUBLICE

MASTERAND,

MIRON GABRIELA

GALAȚI

2016

CUPRINS

I.INTRODUCERE IN DOMENIUL POLITICILOR PUBLICE pag.

II.DEFINIREA TERMENULUI DE POLITICĂ PUBLICĂ CONCEPTE CHEIE pag.

III.GUVERNUL ȘI POLITICILE PUBLICE pag.

IV.ANALIZA POLITICILOR PUBLICE pag.

IV.1.Evaluarea .Scopul evaluării pag.

IV.2.Materia primă a evaluării pag.

IV.3.Definiții ale evaluării pag.

IV.4.Monitorizarea pag.

IV.5.Auditul pag.

IV.6.Ciclul politicilor publice pag.

V.ANALIZA PROBLEMELOR DE POLITICĂ PUBLICĂ pag.

V.1. Definirea problemelor de politică publică pag.

V.2. Recomandări pentru definirea problemelor de politică publică pag.

V.3. Limitări în definirea și structurarea problemelor de politică publică pag.

V.4. Beneficii ale structurării problemelor de politică publică pag.

V.5. Clasificarea problemelor de politică publică pag.

V.6. Etape în structurarea problemelor de politică publică pag.

V.7. Metode de structurare a problemelor de politică publică pag.

CONCLUZII pag.

BIBLIOGRAFIE pag.

I.INTRODUCERE IN DOMENIUL POLITICILOR PUBLICE

Nivelul de dezvoltare al unei societați este strâns legat de dorința membrilor săi ca orice persoană să aibă instrumente elementare de dezvoltare și de supraviețuire. Transpunerea în practică a acestor dorințe privind bunăstarea membrilor societății se face cu ajutorul politicilor publice. Educație, sănătate, asistența socială, transport în comun, drumuri naționale, sunt aspecte care alcătuiesc contextul social în care ne desfășurăm viețile. Acestea lipsind, viața ar fi, de nesuportat, dacă am vedea din perspectiva privilegiată în care suntem ca beneficiari ai acestor avantaje. Știința politicilor publice este o disciplină relativ recentă, apărând în America de Nord și în Europa după al doilea război mondial. Științele sociale, mai ales economia, științele politice, administrația publică și planificarea, și-au luat avânt la începutul secolului XIX și începutul secolului XX. În Europa continentală sociologia era disciplină care cuprindea toate aceste științe, în schimb în tradiția anglo – saxonă, Anglia sau America de Nord s-au dezvoltat ca discipline separate. Anumite publicații cheie ale lui Harold Lasswell, reprezentant al știintelor politice americane, a făcut să apară ideea că aceste discipline pot fi introduse într-un domeniu distinct: științe de politici publice. În anul 1951, aduceau dovezi în sprijinul unei abordări distincte pe care o numeau "știinte de politici publice ale democrației" și susțineau ideea unui rol aparte pentru cei care fac analiza de politici publice.

Termenii de "politici publice" și "analiza de politici publice " începând să fie utilizați tot mai des începând cu anul 1960, guvernul american rezolvând problema conflictului rasial și reînoirea urbană. Hofferbert specifică că între anii 1960 și 1975 majoritatea americanilor care lucrau în domeniul științelor sociale fiind scoși din carapacea lor de prioritățile naționale de cercetare, obligându-i sa intre în arena politică, dar nu ca politicieni sau birocrați, ci ca experți în evaluarea programelor publice".

La începutul anului 1990 "capacitatea pentru politici publice" și "analiza politicilor publice", erau termeni cheie în dezbaterea și dezvoltarea procesului guvernării. În țara noastră, după revoluția din 1989, a început un proces lent de modernizare. Erau puse sub semnul întrebării eficiența și eficacitatea serviciilor publice. Prea multe exemple de răspunsuri neconcludente, drept rezultat al lipsei de previziune, din nedefinirea obiectivelor, din numărul foarte mic al dorințelor si din insuficienta pregatire a lor, din slaba introducere si din lipsa activitatilor de monitorizare si evaluare a politicilor. Diagnosticarea si definirea acestor probleme fiind o sarcina foarte dificila datorita unor schimbari continue si lipsei personalului calificat.

Mai tarziu aparand ideea ca rezolvarile si cadrele conceputale ale anilor 1980 nu sunt de ajuns pentru lumea noua moderna, generand cresterea interesului pentru politicile publice. Teoriile de management au reformat sectorul public incepand cu anul 1990. Structurile si procedeele administrative au suferit modificari deoarece se urmarea cresterea calitatii vietii. Reforma manageriala  viza un alt stil de gandire si de comportament. Un sector public eficient era un factor foarte important pentru armonia sociala si progresul economic mondial.

Astazi interesul cetatenilor pentru politicile publice au crescut. Acestia doresc de la guvern sa elaboreze politici publice de calitate, folosind resursele necesare cat mai rational cu putinta. Majoritatea oamenilor sunt afectati de aspectul practic al unei politici. El reflecta impactul guvernarii asupra societatii, asupra omului de rand, omului simplu , de jos, la acest nivel observandu-se cel mai bine daca lucrurile sunt mai bune sau mai rele.

Tema politicilor publice trebuie dezvoltata prezentand elementele care stau la baza acesteia, cum ar fi: societatea, statul, puterea executiva, administratia publica, sectorul

1

public,  serviciile publice si bunurile publice.

Unii definesc societatea ca un mod organizat de existenta in sfera tuturor fenomenelor vietii.

Definirea conceptului de societate se imparte in doua categorii de sensuri:

–     cristalizari specifice de relatii între persoane si institutii (societate capitalista, societate rurala etc)

–     caracterul de unitate pe care îl au relatiile sociale relativ hotarnicite (societatea româneasca, societatea europeana) .

  Altcineva  defineste statul ca o colectivitate umana existenta pe un teritoriu si supusa unei autoritati suverane. Statul semnifica un aparat de institutii care îi da voie sa comande si sa actioneze .  

El are un rol important in procesul de furnizare al politiclor publice. De asemenea putem vedea statul ca o institutie ce exista datorita eficientei cu care a rezolvat o problema de politica publica.  Prin politici publice se inteleg activitatile care au ca scop furnizarea de bunuri publice, atunci statul  aparand ca un tip specific de institutie ce furnizeaza politici publice.  Puterea executiva este definita ca o functie distincta a statului, ca si cea legislativa si judecatoreasca .

  Puterea executiva cuprinde traditional, doua categorii de organe:

-seful statului

-guvernul, indiferent ca acestea coexista sau nu, atunci când coexista având functii departajate si responsabilitati diferite .

Unii autori de drept administrativ indeparteaza ideea de "executiv", folosind-o pe cea de functie administrativa. Functia administrativa fiind considerata ca una dintre cele trei functii ale statului, alaturi de functia administrativa si jurisdictionala.

Constitutionala clasica, administratia reprezinta actiunea puterii executive, pe baza procedeelor de putere publica.

Executivul sau puterea executiva semnifica functia statului care asigura executarea legii.

Conceptul de administratie publica reprezinta administratia publica prin folosirea teoriilor si proceselor manageriale, politice si juridice cu scopul realizarii mandatelor guvernarii legislative, executive si judecatoresti, asigurand reglementarile si serviciile societatii în ansamblu, cât si pentru segmentele acesteia. 

Prin administratie publica se mai întelege activitatea care organizeaza si asigura executarea, ca si executarea fara dubiu a prevederilor Constitutiei, ale tuturor actelor normative si ale celorlalte acte juridice elaborate de autoritatile statului de drept, activitate realizata de catre autoritatile administratiei publice, pe de o parte, pozitia administratiei publice în cadrul diferitelor activitati ale autoritatilor statale sau ale colectivitatilor locale, cat si, descifrarea celor doua componente esentiale si de neinlocuit ale administratiei publice, anume: elementul structural organic si elementul functional. 

În "Dictionnary of American Government and Politics" sunt specificate mai multe sensuri ale cuvântului "administration" printre care executarea si implementarea politicilor publice. Domeniul public are un impact uriaș asupra noastra, mai ales datorita bunurilor publice pe care le dau: educatia, asistenta sanitara, ordinea publica, aparare nationala. Sectorul public este alcatuit din instituții si organizații care cuprind bunuri si servicii publice.  El este rezultatul deciziei publice, politice, si nu al proceselor de piata. Guvernele sunt fundamentate pe comanda, obligand oamenii sa respecte aceasta, în timp ce pietele sunt voluntare. Sectorul public cuprinde activitati ale caror rezultate, serviciile publice, nu au valoare monetara pe piata.

Pentru satisfacerea cerintelor ( hrana, locuinta, transport, cultura, sanatate ), membrii unei societati umane se bazeaza pe administratia publica.  Aceste cerinte complexe sunt efectuate prin serviciile publice. Autoritatile administratiei publice intocmesc o foarte mare varietate de servicii publice. Administratiei ii revine rolul de a efectua servicii pentru satisfacerea nevoilor publice, instituind si amenajand organismele pentru satisfacerea nevoilor publice.  Administratia isi doreste sa faca nevoi

2

variate,   intiativa particulara fiind insuficienta.

In stat administratia publica are rolul de a da bunuri si servicii consumatorilor clienti, chiar riscând să agraveze inegalitățile dintre cetățeni.

Persoanele își îmbunătățesc viața folosind bunurile publice la care au dreptul.  Bunurile publice sunt non-excludabile și non-divizibile.  Ele sunt resurse naturale, modificări artefactale ale acestora, sau resurse sociale.  Rezulttatul politicilor publice sunt tocmai producerea unor bunuri ai căror beneficiari sunt cetățenii.

Un bun public este rezultatul al cărui consum de către o singură persoana nu micșorează cantitatea valabilă pentru alții. El este folosit de toti membrii unei colectivități de la folosirea lui un producător privat nu-i exclude pe cei care nu vor să contribuie la finanțarea bunului respectiv. Furnizarea de bunuri și servicii reprezintă obiectul politicilor publice. Importanța bunului public este dat de tipul deciziei de furnizare și de caracterul ei comunitar. Bunurile publice sunt rezultatul unor acțiuni colective, făcute la nivelul întregii comunități relevante. Aceste acțiuni colective sunt fundamentul politicilor publice.

II.DEFINIREA TERMENULUI DE POLITICĂ PUBLICĂ

CONCEPTE CHEIE

Pentru a înțelege mai bine termenul de politică publică luăm în calcul câteva definiții, astfel:

David Easton caracterizează politicile publice ca fiind transmiterea de autoritate a valorilor pentru întreaga societate. Thomas Dye ajungând la concluzia că guvernele pot să dea cu autoritate valori pentru întreaga societate și că " politica publică este tot ceea ce decid guvernele să facă sau să nu facă". Una dintre urmările pe care Dye le scoate din această definiție este inacțiunea guvernului care este la fel de importantă si care are un impact puternic asupra societății ca și acțiunea guvernamentală. Sunt dezvoltate astfel doua observații. Din această definiție reiese că la nivelul guvernului are loc un proces de luare a deciziilor privind acțiunea sau inacțiunea într-un anumit domeniu, punându-se accent indirect pe mecanismele de luare a deciziilor în interiorul structurilor ce alcătuiesc guvernământul.

Jean – Claude Thoening spune că politicile publice numesc și dau o viziune mai largă asupra politicii în general.  Practic politicile publice se impart în două părți: prima, reprezentată de partide, parlamente, responsabilii ministeriali care dezbate și hotărăște prioritățile, dau resursele și trasează direcțiile de dezvoltare, a doua, reprezentată de administratori care aplică și introduc politicile.

În limba franceză, care întâmpină dificultăți identice în găsirea unor termeni echivalenți, se utilizează mai des "management public". De la managementul public se așteaptă soluții practice împotriva risipei financiare și pentru creșterea și dezvoltarea productivității agentilor publici. Altă definiție folosită în limba franceză este de "management de non-marchand" , care face diferența prin antiteză între sectorul de piață care dorește performanțele economice proprii măsurate în profit financiar, creșterea cifrei de afaceri etc.și un sector care nu este de piață: non-marchand , care urmărește alte avantaje decât cel financiar, adresându-se societății și operând cu alți indicatori de performanță decât profitul financiar.

Prin politică publică se poate înțelege și o declarație guvernamentală de acțiune într-un anumit domeniu și hotărârea de a duce această activitate la îndeplinire.

Politica publică reprezintă relația dintre un guvern și mediul său.

Politicile publice înseamnă o alegere fundamentală din partea guvernului: de a face ceva sau de a nu face nimic.Termenul de politică publică are și un înțeles mult mai mic: descrierea rutinei birocratice. Aceasta reprezintă “un set de decizii intercorelate”. Foarte rar un guvern rezolvă o problemă printr-o singură decizie. Cele mai multe politici implică o serie de decizii, parte dintre ele putând fi neintenționate și nu deliberate. Deciziile sunt luate de persoane diferite din cadrul guvernului sau al ministerelor. Trebuie luate în considerare toate deciziile tuturor persoanelor implicate în aceasta pentru a înțelege o politică publică.

3

O politică publică înseamnă ce guvernul face de fapt și nu doar ceea ce intenționează să facă sau afirmă că vrea să facă. Parlamentul adoptă o lege prin care decide un regulament de salarizare pentru o anumită categorie profesională însă nefacand nimic pentru a introducea legea, se poate presupune că politica publică constă în nereglementarea domeniului. Un concept relevant îl constituie rezultatele concrete ale politicii, acțiunea venită ca o urmare a declarațiilor și a deciziilor. Acesta duce atenția asupra unor cifre ca suma colectată din impozite, kilometri de autostradă construită, suma plătită pentru ajutoare sociale, numărul de proiecte realizate cu finanțare europeană, etc.

O politică publică poate fi atât pozitivă cât și negativă. Unele moduri ale acțiunii guvernamentale se referă la probleme în care este solicitată acțiunea (acțiune pozitivă) sau oficialii guvernamentali care pot decide să nu facă nimic asupra problemelor pentru care se dorește acțiunea (acțiune negativă).

Politicile publice sunt acțiuni sistematice și consistente. Deciziile nu sunt aleatorii sau datorate capriciilor celor care conduc, o politică publică are anumite limite asupra comportamentului oficialilor, “eliberându-i” de greutatea unor alegeri. O politică are o multitudine de activități sub aceeași etichetă: nu doar se predă studenților, există o politică educațională în privința învățământului superior. O metoda majoră de dificultăți este descrisă de incongruența dintre diferite politici sectoriale: politica construirii de noi autostrăzi poate intra în conflict cu cea pentru protecția mediului în anumite zone sau politica municipală a extinderii resurselor de apă ar putea să nu se suprapună cu cea centrală în privința gospodăririi apelor.

Limba română nu știe termeni pentru a distinge între politics și policy. Cuvântul englezesc politics înseamnă la alegeri , la împărțirea puterii politice, la negocierile și "târguielile" politice care au loc între partide, între structuri guvernamentale, etc. și are o ușoara conotație când apare sub forma "it's just politics" , "este doar politica". Ceea ce are loc în spatele ușilor închise, este zona de penumbră a politicului sau spectacolul coordonat al comunicării politice. Termenul policy are o definiție clară: este politica efectivă, concretă care se vede la lumina zilei și pe care fiecare cetățean o are în fiecare zi, sunt măsurile administrative, programele, strategiile fie că este vorba de impozite, construcția de drumuri, sănătate, învățământ, etc. Pentru a întări caracterul deschis, vizibil al acestui segment al politicului se folosește termenul de public policy, politica publică.

În țările latine, termenul "policy" din limba engleză este identificat adeseori cu decizia. Mai concret, prin politică se înțelege o decizie formală ( lege, act administrativ) a unei autorități legitim alese care se adoptă într-un cadru formal, conform unor proceduri dinainte stabilite. Din punct de vedere comportamental "o politică este o decizie care se caracterizează prin acțiuni și conduite ale acelor care le îndeplinesc. "  Diferiți autori au folosit termenul de politică în funcție de anumite aspecte sau elemente pe care doreau să le pună în evidență. Termenul a fost folosit pentru a se face referire la un domeniu al activităților publice (politica sanitară, politica economică, politica educațională) .

  De asemenea, termenul a fost utilizat referitor la:

–   gruparea de obiective și programe folosite de guvern într-un anumit moment(politica de alfabetizare, de luptă împotriva fumatului) .

–   legislația sau pachetul de norme aprobate în legătură cu o anumită tematică (legislație fiscală, urbană, ecologică, energetică)

–   produsul activității guvernamentale (construirea de locuințe ca rezultat al politicii de bunăstare socială)

–   impactul activității guvernamentale asupra societății prin politica de reducere a mortalității pe autostrăzi, prevenirea incendiilor, reabilitarea socială a toxicomanilor.

În toate aceste definiții ale termenului de politică publică avem elemente comune care permit reașezarea lor în felul următor:

Politica tinde sa fie mai mult decât o decizie formală, fiind o grupare de decizii.

Politica publică este adoptata și aprobată de instituțiile politico-administrative și se bazează pe garanția guvernamentală. Politica are mai multe forme: o reglementare juridică, un discurs politic,

4

o formă de restructurare a serviciilor publice.

Ea adună resurse pentru a transmite anumite produse în societate și presupune o activitate care urmărește un sfârșit sau un obiectiv general sau specific. Acesta este îndreptat către satisfacerea anumitor interese și este purtătorul anumitor valori.

În literatura română, termenul de politică poate avea mai multe ințelesuri:

–   desemnează "fenomenele de luptă pentru putere, de concurență între partide, de grupuri de interese, de categorii sociale, persoane, în vederea exercitării influenței și a ocupării unor funcții de autoritate într-o colectivitate, țară, într-un cadru electoral sau în procesele decizionale". Termenul de "politică" are înțelesul pe care îl are cuvântul "politics" în limba engleză.

–   cu referire la înțelesul pe care îl are cuvântul policy din limba engleză, el fiind un cadru de orientare pentru o acțiune, un program. Un guvern are o politică economică, dacă pune în aplicare un ansamblu de intervenții, alege să facă sau să nu facă anumite lucruri pentru un domeniu specific.

Politica publică este produsul activității unei autorități învestite cu putere publică și legitimitate guvernamentală. 

Politica reprezintă un cadru al activității umane care urmărește relațiile, manifestările și orientările între păturile, grupurile sociale și alte organizații active dintr-un stat sau dintre acestea și cetățeni în lupta pentru întocmirea, consolidarea, dezvoltarea și menținerea puterii și pentru controlul funcționării ei,  dar ca orice politică reflectă orientările cetățenilor ce alcătuiesc anumite grupuri în interiorul unei țări, dar și ale unei țări față de alte țări, cu promovarea intereselor lor, în lupta pentru putere, atunci "politica publică exprimă manifestările și orientările definite de autoritățile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activități esențiale ce se desfășoară la nivel național, fie la niveluri teritorial-administrative".

Politicile publice sunt decizii politice în favoarea unei anumite stări dorite, cuprinzând și opțiunile și dorințele în favoarea anumitor mijloace considerate concludente atingerii obiectivelor proiectate. Baza unei politici publice stă în mobilizarea membrilor unei comunități în jurul unui acord permanent reformulabil primit prin dispută, înfruntare, negociere, compromis.

O politica publică semnifică existența unui obiectiv sau interes cu o recunoaștere largă în colectivitate și care impulsionează declanșarea procesului prin care dorințele și interesele celor ce se află în obiectivul fixat sunt aduse la un loc, realizându-se un loc comun al comunităților, grupurilor și cetățenilor și care este spațiul public țintă al politicii. În literatura anglo-saxonă, termenul "policy" înseamnă transpunerea priorităților politice și a principiilor guvernului în programe si punerea acestora în practică pentru a realiza schimbările dorite.

Marius Profiroiu spune că este concret rezultatul acțiunii mai multor persoane. Unele dintre ele fac parte din "government", altele sunt în afara acestei entități și marea lor majoritate acordând atenție unor lucruri care au loc și se întâmplă (creșterea sărăciei, poluarea aerului, sporirea abandonurilor școlare) și pe care le recunosc ca fiind probleme. Rezolvarea acestor probleme fiind o noua abordare a acesteia. O politică publică înseamnă un program de acțiune guvernamentală întru-un domeniu al societății sau într-un spațiu geografic: ordine publică, sănătate, siguranța rutieră, un oraș determinat, o țară sau comunitate determinată fix . 

Luminița Gabriela Popescu, specifică că politica publică este răspunsul pe care guvernarea îl dă acelor nevoi ale societății considerate a fi de interes general și de foarte mare importanță, de aceea sunt satisfăcute din banii publici. Este clar că politicile publice poartă caracteristica valorilor asociate doctrinei și ideologiei partidului sau coaliției de partide aflate la guvernare. 

Existența acestei politici publice este rezultatul unor grupuri care sunt "government-ul" si care găsesc problema și decid rezolvarea acesteia. Pentru grupurile de interes, o politică în zona acestora

de interes poate fi un mod pentru participarea la discuții. 

     Există un consens relativ în rândul sociologilor și politologilor cu privire la caracteristicile conceptului de politică publică. În concepția lor o politică publică reprezintă și :

-Un conținut – activitatea publică există sub forma unei esențe, a unui conținut. Pentru obținerea

rezultatelor sau a produselor se mobilizează resurse. Aceste rezultate sunt urmărite de analist ca o

5

problemă de cercetare pentru acțiune. Aceste produse rezultă dintr-un proces de muncă și de acțiune;

-Un program – o politică publică nu este un act punctual luat în considerare în mod izolat. În spatele lui și al unor activități se găsește un cadru general în care se include actul sau activitățile respective.

– Orientare normativă – activitatea publică nu este este un răspuns aleatoriu ci este expresia finalităților și preferințelor pe care cel care decide, în mod voit sau forțat de anumite imprejurări, acceptă, pentru că este responsabil;

– Un factor coercitiv – activitatea publică vine din natura autoritară cu care este învestit pionul guvernamental. Acesta are o legitimitate a autorității legale sau exercită o constrângere care pune baza pe monopolul forței;

-Un resort social – o politică publică se numește prin resortul său, prin cetățenii ale căror interese, situații sunt afectate de acte, decizii și dispoziții.

O politică publică este un ansamblu de măsuri concrete luate de o autoritate legală și responsabilă care urmărește îmbunătățirea condițiilor de viață ale cetățenilor sau întocmirea unor măsuri de stimulare a creșterii economice.

O politică publică se definește prin trei elemente distincte:

a)  trebuie să fie legitimă și eficace, să aibă scopuri precise și perceptibile pentru cei administrați;

b)  trebuie să aibă etape intermediare care să arate pașii parcurși și mijloace suficiente pentru a fi terminată;

c)  trebuie să aibă ca rezultat un lucru bun în favoarea cetățenilor.

Managerial, o politică publică semnifică un domeniu de activitate care are o cerere , nevoi , o oferta și factori specifici, independenți de alte politici publice.

Participanții la viața publică: aleși, funcționari, experți, societatea civilă, jurnaliști, obișnuiesc să folosească termenul de politică publică pentru a descrie modul în care este organizată viața publică.

Pentru unii, politicile au legatură cu controlul. Ele pot acționa ca un mecanism al controlului: oamenilor politici asupra birocraților; înalților funcționari din administrația centrală asupra restului personalului, iar pentru alții, politicile pot fi un mobil pentru a contesta ordinea existentă .

Politicile publice sunt un domeniu de graniță între mai multe discipline “clasice” ca știința politică, sociologia, psihologia socială, știința juridică sau economia. Studierea lor reprezintă branșa cea mai recentă a științei politice. Tehnicile și metodele de cercetare sunt împrumutate din diverse discipline sociale și adaptate nevoilor de instrumentare pentru fiecare studiu în parte.

Dupa anii 60 crescând interesul pentru a stii ce se petrece în interiorul guvernului, s-a aprofundat preocuparea pentru creșterea eficienței deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice și interesul pentru studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 a început să se discute în termeni de reformă a guvernării, accentul fiind pus pe creșterea performanței în gestionarea banului public, pe imbunatățirea relației între Stat și Cetatean, între Guvern și Societatea Civilă.

Cercetarea și analiza în politicile publice sunt definite ca ocupându-se de studiul deciziilor politico-administrative de alocare a diverselor resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice reprezintă acțiuni făcute de către guvern (central sau local) ca răspuns la problemele care vin dinspre societate. Spunem politici publice cand o autoritate publică, centrală sau locală, dorește cu ajutorul unui program de actiune coordonat să schimbe mediul economic,

social, cultural al pionilor sociali.

Rezultă o serie de elemente care dau consistență unei politici publice. Astfel politica publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care dau conținut și substanță politicii publice. Traseul de formare al unei politici publice este punctat de diverse decizii. Al doilea element este că o politică publică se descrie prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a căror natură este sau nu autoritară și în care coerciția este întotdeauna prezentă. Apoi o politică publică se înscrie “într-un

6

cadru general de acțiune”, ceea ce duce la o comparație între o politică publică și simple măsuri izolate. O politică publică are obiective și scopuri bine precizate, stabilite în funcție de valori, norme si interese. Apoi faptul că o politică publică are un public, adică persoane și grupuri a căror situație este afectată de deciziile luate în politica publică în cauză.

Politicile publice sunt toate acțiunile realizate de guvern ca rezolvare la problemele care apar dinspre societate.

La nivel național, politicile publice apar dinspre instituțiile majore ale Statului (Parlament, Presedinte, Guvern – central sau local).

Cele cinci elemente care dau componența unei politici publice sunt:

1. Alcătuirea unui ansamblu de măsuri concrete, care dau « substanță » unei politici publice;

2. Conținutul de decizii sau forme de alocare a resurselor, a căror natură este sau nu autoritară și în care coerciția este mereu prezentă;

3. Înscrierea într-un « cadru general de acțiune », în care distingem între o politică publică și simple măsuri izolate;

4. Existența unui public, adică persoane și grupuri a căror situație este afectată de politica publică în cauză;

5. Existența unor obiective și scopuri, stabilite în funcție de norme și valori.

Procesul de alcătuire a unei politici publice are șase etape:

1. Identificarea problemei – atunci când un eveniment, o persoană, un colectiv atrag atenția asupra unei probleme, spre rezolvare, prin intervenția puterii publice.

2. Punerea pe agenda politică – etapa în care problema găsită este luată serios în considerație de către oficiali .

3. Formularea cadrului de politică publică – o problemă ajunge să fie considerată de către oficiali, nu automat ca o politică publică va fi creată

4. Adoptarea unei politici publice – un anume program este adoptat ca program guvernamental. Aici sunt concentrate toate elementele de negociere, hotărâte de interese, care pot modifica viziunea inițială asupra unei politici publice.

5. Implementarea unei politici publice – este faza critică de realizare a unei politici publice. Aici rolul administrației este hotărâtor.

6. Evaluarea de politici publice – determinarea eficienței unei politici publice. Analizarea modului in care activitățile au condus la îndeplinirea scopurilor inițiale.

Conform primei definiții, dată de Thomas Dye, politicile publice sunt „tot ceea ce un guvern decide să facă sau să nu facă”. William Jenkins spune că politicile publice înseamnă „un set de decizii interrelaționate, luate de un personaj politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri și mijloacele necesare pentru a le atinge într-o situație dată.”

Apoi James Anderson spune că politicile publice sunt „un curs al acțiunii urmat de un actor sau mai mulți actori politici, cu un scop, în încercarea de a rezolva o problemă”.

Aceste definiții subliniază elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politică, luată de actorii politici, de a folosi anumite mijloace pentru a rezolva o problemă.

Interesul pentru a ști ce se petrece ăn interiorul guvernului a mărit preocuparea pentru creșterea eficienței deciziilor pentru primirea fondurilor publice și pentru studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Se încearcă găsirea cu asiduitate “rețeta bunei guvernări”.

Instituțiile guvernamentale au obiect principal de activitate formarea și aplicarea politicilor publice care a pătruns cu dificultate la noi în țară în conștiința comună; in ziua de azi ea este luată, ca evidentă: auzim de politicile de integrare europeană, de politicile sectoriale .

În sens comun, termenul politică semnifică că se aplică la ceva “mai mare” decât deciziile particulare, dar la ceva “mai mic” decât mișcările sociale generale. Politica, în termenii nivelului de analiză, este un concept cam la mijloc. Un al doilea element esențial este că pentru cei mai mulți autori termenul trimite la un scop de un anumit tip.

În universitățile noastre există specializarea științe politice. Aici expresia are sensul de “political science”. Acestea vizează următoarele probleme : Instituții politice, Comportamentul

7

Politic, Politică comparată, Relații internaționale, Teorie politică, Politici publice și administrație,

Economie politică, Metodologie politică.

Studiul politicilor este un subdomeniu al științelor politice. Abordarea are un caracter interdisciplinar: analiza politicilor înseamnă elemente și din alte domenii, ca economia, științele administrative, managementul, teoria deciziei etc.

E greu de dat o definiție precisă a politicilor publice. Termenul de “politică publică” este folosit în mai multe sensuri:

-ca etichete ale unor domenii de activitate. în contextul afirmațiilor de natură generală privind politicile economice, politicile sociale sau de politică externă ale unui guvern.

-ca expresie a scopului general sau a stării de fapt dorite, într-un document al unui partid politic, sau ,în cel al unui guvern, termenul “politică” e folosit pentru a indica scopul general sau finalitatea unei activități guvernamentale în general sau într-un anumit domeniu; el este folosit pentru a descrie starea de fapt care va fi atinsă odată cu realizarea scopului propus.

-ca propuneri specific, e folosit pentru a descrie unele acțiuni specifice pe care organizațiile politice (grupuri de interese, partide, guvernul însuși) ar dori să le vadă realizate.

-ca decizii ale guvernului.

-ca autorizare oficială, când guvernul are o politică în ce privește o anumită problemă, susținerea se face în sensul că există legi votate în parlament sau o hotărâre a guvernului care îngăduie sau solicită derularea unei activități.

-ca programe.

-ca produse, sunt văzute ca ceea ce guvernul oferă, spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislației: livrarea de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite.

-ca rezultate, adică ceea ce este practic obținut.

-ca teorii sau modele, implică anumite presupoziții cu privire la ceea ce poate un guvern să facă și care sunt consecințele acțiunilor sale.

-ca procese, implică un proces care se întinde pe o perioadă lungă de timp.

O politică publică este o plasă de decizii legate între ele pentru alegerea obiectivelor, a mijloacelor și a resurselor alocate pentru atingerea lor în situații specifice.

Procesul de realizare a politicilor este procesul de formulare și de aplicare a politicilor publice, un proces complex și implică următoarele, dimensiuni, mecanisme și actori într-o rețea de interrelații.

Ciclul unei politici este șirul acestor stadii sau etape ale procesului de înfăptuire a politicii respective.

Stabilirea agendei urmărește procesul prin care problemele ajung în atenția publicului și a instituțiilor guvernamentale; formularea politicilor privește procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politicile alternative de soluționare a unei probleme aflate pe agendă; luarea deciziilor este procesul prin care instituțiile guvernamentale iau o alternativă pentru rezolvarea unei probleme; introducerea este procesul prin care instituțiile guvernamentale aplică politica, fac trecerea de la decizie la practică; iar evaluarea este procesul prin care rezultatele politicilor sunt monitorizate și evaluate, rezultatele sale putând consta în reinventarea problemei și a soluțiilor propuse.

III.GUVERNUL SI POLITICILE PUBLICE

Cetațenii doresc de la guvernele lor sa ia decizii bune. Ei se așteaptă ca aceste decizii să fie rezultatul unei poziții generale, a unei viziuni. A lua decizii inteligente înseamnă a opera într-un cadru coerent, indiferent cât de general ar fi acesta.

Eliminarea sărăciei, protecția mediului înconjurător, repartizarea neuniformă a cunoștințelor științifice, presiunea asupra economiilor țărilor slab dezvoltate, conflictele religioase, eradicarea terorismului internațional, eficientizarea controlului armamentului nuclear, internaționalizarea

8

tehnologiei informației etc, duc la creșterea importanței administrației centrale și locale. Astfel,

guvernele naționale sunt singurele care datorită legitimității lor pot conduce actualele probleme globale, guvernarea redefinându-se politicile, strategiile, programele și proiectele pentru dinamizarea capacității de performanță. Viabilitatea performanțelor este direct condiționată de succesul reformei sistemului administrativ.

Domeniul știintelor publice se preocupă de studiul deciziilor politico – administrative de primire a resurselor necesare satisfacerii intereselor comunității. O politică publică este direcția de acțiune sau lipsa acțiunii aleasă de autoritățile publice ca rezolvare la o anumită problemă sau la un set de probleme interconectate. Guvernul Romăniei și-a asumat responsabilitatea de a accelera reforma, ale cărei obiective urmaresc:

–     delimitarea responsabilitățtii politice și administrative a Guvernului.

–     ameliorarea calității politicilor publice pentru rezolvarea eficientă a problemelor.

Realizarea primului obiectiv urmărește separarea managementului politic de cel administrativ, iar cel de-al doilea, este realizabil în condițiile unei creșteri a calității proceselor de întocmire și implementare a politicilor publice, prin implicarea cetățenilor și prin creșterea eficienței și cooperării între instituțiile administrative. O politică publică se mai referă și la un curs de acțiune. Acesta are legătură cu ideea cadru sau model, politicile publice dând indrumare pentru o gamă largă de acțiuni interconectate dintr-un anume domeniu. Cine concepe politicile, policy-maker, este cel care face acest ghid de acțiune, iar cel care preia politicile, policy-taker, este cel care operează în cadrul trasat, aplicâdu-l la situațiile noi. 

Politicile publice sunt denumite atât de cei care le fac, cât și de cetățeni, drept modalități de a soluționa probleme, sau de a profita de oportunități. Astfel, politicile au o valoare instrumentală, nu sunt nici scopuri și nici bunuri în sine, ci mașini sau unelte cu ajutorul lor rezolvând probleme de interes pentru comunitate. Foarte rar politicile răspund unei idei izolate. Ele sunt răspunsuri la mănunchiuri de probleme amestecate, ale caror rezolvări pot fi ele insele contradictorii. Majoritatea problemelor își au răspunsul în politicile publice care sunt complexe datorită mărimii sau anvergurii lor și sunt compuse din seturi de probleme, dat fiind ca sunt interconectate, sunt greu de înțeles și totodată greu de separat atât din punct de vedere logic, cât și cronologic

Procesul politicilor publice este coordonat odată cu activitatea guvernamentală. Politicile publice sunt definite, de către Peters ca fiind suma activităților guvernamentale realizate direct, sau prin intermediul unor agenți, ca urmare a influenței pe care acele activități o au asupra vieții cetățenilor.

Definitia politicilor publice ne dă voie să observăm trei niveluri diferite ale politicilor publice, în funcție de gradul în care au un impact real asupra vieților cetățenilor.

1.Sunt alegeri de politici operate de cei care au autoritatea de a folosi puterea publică pentru influențarea vieților cetațenilor, scopul acestor alegeri fiind o politica ce poate fi implementată practic.

2.Apoi observăm acțiunile făcute de guvernământ pentru introducerea politicilor alese .

3.La cel de-al treilea nivel găsim impactul politicilor asupra cetățenilor, modul în care viața lor este influențată de dorința de implementare a unei politici. Primele doua niveluri sunt subdiviziuni ale primei părți a definiției politicilor publice, ca urmare a activităților guvernamentale, iar cel de-al treilea nivel reprezintă ce-a de-a doua parte a definiției, satisfacerea dorințelor cetățenilor. Politicile publice au ca scop satisfacerea preferințelor cetatenilor, chiar dacă sunt de tip guvernamental, de guvernanță sau de alt tip.

IV.ANALIZA POLITICILOR PUBLICE

Avem de a face cu un termen care a cunoscut multe definiții și interpretări de-a lungul timpului. Rezolvarea, luată prima dată de francezi și adoptată apoi la noi a fost de a scrie politici.

Cea mai simplă definiție este dată de Thomas Dye, care spune că politicile publice sunt „tot

9

ceea ce o administrație decidă să facă sau nu” (Dye, 1972, p. 2). Definiția fiind prea simplă, o alta ar

putea fi că politicile publice sunt „un set de decizii intercorelate luate de un actor politic sau de un grup de actori în ceea ce privește selectarea scopurilor și mijloacele de atingere a lor într-o anumită situație în care aceste decizii ar trebui să fie,în principiu, în puterea de a le aduce la împlinire a acelor actori” (Jenkins, 1987, p. 4). Politica publică ar putea fi o rețea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor,a mijloacelor și a resurselor alocate pentru atingerea lor în situații specifice (Miroiu, 2001, p. 9).

Politicile publice sunt un proces extrem de complicat, în care sunt mulți actori, multe decizii, multe legături cu alte politici publice adoptate sau în curs de a fi adoptate, cu rezultate diferite de măsurile luate sau care nu au fost luate. Pentru a scurta acest proces s-a introdus ciclul politicilor, în care procesul este împărțit în mai multe etape.

Etapele procesului de elaborare a politicilor publice.

Sursa: Howlett și Ramesh, 1995

Identificarea problemei

Formularea politicilor

Luarea deciziilor

Implementare

Evaluare

Prima dată a apărut termenul de analiză de politici publice în 1958, datorită lui Charles E. Lindblom. Idei asemănătoare au fost elaborate de Harold Lasswell încă din anul 1951.

Analiza politicilor publice are mai multe semnificații:

– obiectul care folosește metode multe de cercetare și de argumentare pentru a face și a transforma informația concretă pentru politici care poate fi folosită în contexte politice pentru a rezolva probleme publice (Dunn, 1986, p. 60);

– o recomandare făcută clientului după (Weimer și Vinning, 1989, p. 1);

– o artă și un meșteșug, pentru că solicită intuiție, creativitate și imaginație pentru a găsi, defini și construi rezolvări pentru probleme; și pentru că solicită stăpânirea unei cunoașteri metodologice, tehnice și interdisciplinare în domenii care merg de la economie la drept și la politică, la comunicare, administrație și management.

– o abordare orientată spre client dupa (Geva-May și Wildavsky, 1997, p. XXIII).

Analiza politicilor este un alt mod de abordare a procesului de realizare a politicilor.

Există două mari moduri în care ea se poate realiza:

a) o activitate de cercetare (de multe ori academică) urmărind în principal studierea, înțelegerea teoretică a procesului de realizare a politicilor;

b) o activitate practică (de multe ori solicitată de un client), care urmărește realizarea unei probleme concrete.

Ambele moduri le unim, astfel încât să evităm ca teoria să fie despărțită de practică.

Analiza politicilor publice a mai fost definită ca un proces în 6 pași: definirea problemei, determinarea criteriilor de evaluare, căutarea unor politici alternative, evaluarea alternativelor, compararea lor și evaluarea rezultatelor.

Apelul la instrumentele cercetării este prezent în fiecare pas al analizei de politici publice. Acest lucru se întâmplă în pașii 4 (evaluarea politicilor alternative) și 6 (monitorizarea politicii implementate). Pasul 5 (compararea politicilor) este cel care este legat în cea mai mare măsură de decizie, cuvântul-cheie întâlnit în toate definițiile politicilor publice. Se face o departajare între analiza politicilor publice și evaluarea programelor. Pentru mulți autori nu există nici o diferență și folosesc un termen sau altul, dându-le practic aceeași semnificație.

Metodele realizate în evaluarea programelor pot fi folosite în analiza politicilor publice. Dar există câteva diferențe:

-Cuvântul „public”, din analiza politicilor publice, duce spre un accent mai mare pe criteriul politic;

-Nu toate programele analizate sunt programe publice;

– În analiza acestora se insistă foarte mult pe decizie;

10

– Ea cuprinde mai multe programe, un program putând fi expresia unei politici distincte;

– Pe baza evaluărilor unuia sau a mai multor programe poate fi inceputa o politică;

-Evaluarea programelor se face pe parcursul sau după încheierea unui program, analiza politicilor publice se face înainte de începerea politicii.

Aceste diferențe si modificari nu sunt fundamentale.

IV.1.Evaluarea

Scopul evaluării

Evaluarea este un proces prin care se măsoară performanța unui program și se caută rezolvări la problemele existente. Evaluarea poate avea scopul de a analiza rezultatele unui program, de a le compara cu prețul său, de a ajuta autoritățile să dea raspunsuri în fața cetățenilor pentru acțiunile lor, de a ajuta la procesul de primire a resurselor și la îmbunătățirea managementului programelor. Rezultatele evaluării sunt utile pentru îmbunătățirea procesului de introducere a programelor și de luare a deciziilor. Evaluarea ajută procesul de planificare a activităților viitoare, de repartizare a resurselor umane, financiare etc.

IV.2.Materia primă a evaluării

Materia primă a evaluării este alcatuită din proiecte, programe și politici publice. Proiectele sunt unitatea cu gradul cel mai scăzut de generalitate. Un proiect este greutatea organizată de a pune în practică o idee. Elementele primordiale ale unui proiect sunt: scopul, obiectivele, pionii implicați (inițiatori, beneficiari direcți și indirecți, finanțatori etc.) activitățile, calendarul, resursele și efectele multiplicatoare. Proiectele pot fi incepute și introduse de diferite unități printre care: instituțiile administrației publice, organizațiile non-guvernamentale și firme din sfera privată. Proiectele semnifică punerea în aplicare a obiectivelor specifice ale unor programe. Programul este unitatea cu gradul de generalitate mai mare decât proiectul, dar are o structură asemănătoare. Introducerea unui program se face prin implementarea mai multor proiecte, care detaliază punând în aplicare unul sau mai multe dintre obiectivele programului.

Un exemplu de politică publică, specific administrației publice din România este dezvoltarea capacității administrative; un program subordonat acestei politici este Modernizarea Administrației Publice Locale, iar unul dintre proiectele care aplică acest program este Evaluarea Programelor în Administrația Publică. Proiectul este introdus la nivelul unei primării și detaliază și aplică unul dintre obiectivele programului: creșterea responsabilității pentru cheltuirea banilor publici.

Programele și proiectele pot fi finanțate de instituții ale administrației publice centrale și locale, de organizații internaționale (Uniunea Europeană, Banca Mondială etc.), organizații non-profit și alte organismei. Finanțatorul este cel mai interest interesat de rezultatele proiectului, de evaluarea îndeplinirii obiectivelor propuse. Instituțiile publice co-finanțează sau chiar sunt parteneri în proiectele de dezvoltare care afectează grupurile de oameni, comunitățile din raza lor de acțiune. Un management performant înseamnă organizarea activității instituțiilor publice pe baza proiectelor, pentru a putea fi mai ușor administrată, îmbunătățită, urmărită și verificată. Nevoia de evaluare în sistemul administrativ este în continuă creștere. Reforma administrației publice, dezvoltarea capacității administrative înseamnă dezvoltarea capacității de evaluare. Ea poate fi efectuată prin elaborarea unui cadru legislativ, a unei capacități instituționale și prin dezvoltarea resursei umane în domeniul evaluării.

IV.3.Definiții ale evaluării

Evaluarea proiectelor și programelor în administrația publică este o etapă specifică, extrem

de folosită în planificarea și managementul proiectelor, o tehnică de cercetare și un

11

instrument pentru realizarea politicilor publice, folosit cu succes de către responsabilii în managementul instituțiilor și al organizațiilor, coordonarea proiectelor și a programelor derulate din fonduri publice sau private. Funcționari publici, politicieni, manageri, directori de instituții și organizații, directori de programe și coordonatori de proiecte folosesc diferite tipuri de evaluare pentru a sesiza efectele intervențiilor pe care le introduce sau doresc să le introducă. Sesizarea și contracararea la timp a efectelor nedorite asupra grupurilor de oameni, comunităților și societății pentru încurajarea elementele pozitive ale programelor și proiectelor. Scopul concret al evaluării este de adunare sistematica de informații despre rezultate, output și administrarea proiectelor îmbunătățind implementarea și generarea unor decizii performante în viitor. Modelele de evaluare sunt folosite pentru a micșora pierderile și a mări beneficiile intervențiilor asupra grupurilor sociale de mici sau mari dimensiuni. Evaluarea a primit numeroase definiții. Sunt relevați anumiți termeni-cheie ca: determinarea meritului, a valorii, estimare, prețuire etc. Evaluarea de proiecte și programe este strâns legată de sensul acestor termeni.

Descris sintetic evaluarea programelor semnifică o analiză sistematică pentru a observa măsura în care proiectele și programele au fost introduse conform dorințelor și și-au atins scopurile.

Comisia Europeană vizează cinci criterii relevante în evaluare:

-relevanță,

-eficiență,

-eficacitate,

-sustenabilitate,

-impact .

Pornind de la ele putem defini evaluarea ca un proces cu ajutorul unor metode și instrumente specifice, se măsoară gradul în care proiectele au obiective și rezultate concrete, resursele fiind consumate economic, pentru a atinge obiectivele dorite, dacă proiectul are șanse pozitive de a continua și după terminarea finanțării, termenul în care activitățile își ating grupul țintă și impactul lor fiind resimțit pe termen lung.

Diferența între sistematic și continuu din care se afla diferența între evaluare (sistematică dar secvențială – efectuată în anumite momente din viața unui program) și monitorizare (proces continuu de colectare a datelor în timpul implementării unui program).

Pe scurt, putem eticheta următoarele elementele esențiale ale unei evaluări:

– Evaluarea este un instrument necesar în managementul politicilor, programelor și proiectelor;

– Implică aprecieri pe baza unor criterii;

– Evaluarea este necesară în toate stadiile dezvoltării unui program:

– În stadiul de design;

– Înainte de introducere – evaluarea ex-ante;

– În timpul introducerii – evaluarea concomitentă;

– Ulterior implementării – evaluarea ex-post;

– Evaluarea pornește de la anumite întrebări pentru care află răspunsuri; este mai comprehensivă decât monitorizarea; este o acțiune sistematică și implică analize științifice (colectarea de date, analiza lor, compararea lor pe baza anumitor criterii);

Stă la baza luării unor decizii în legătură cu programul evaluat: modificarea designului sau a modului de introducere. Deciziile fac referire la continuarea, modificarea sau chiar întreruperea programului.

Cheia unei înțelegeri corecte este diferența între sistematic și continuu din care există diferența între evaluare și monitorizare.

Trebuie făcută diferența între aceasta și alți termeni cu folosire paralelă, interșanjabili. .

IV.4.Monitorizarea

Monitorizarea inseamna cuantificarea pe tot parcursul implementării proiectului sau

12

programului a evoluției privind îndeplinirea obiectivelor, consumarea resurselor, atingerea grupului

țintă, întemeierea sistematică a schimbărilor generate de implementarea programului sau proiectului. Se poate observa permanent raportul input-output, venituri-cheltuieli, activități planificate – activități realizate, grup țintă propus – grup țintă atins, înregistrându-se discordanțele. Evaluarea dă explicații de ce respectivele discordanțe sunt. Monitorizarea este descriptivă, evaluarea este explicativă. Legătura dintre cele doua este foarte strânsă. Evaluarea nu poate fi facută dacă nu este un sistem concret de monitorizare. Acesta înseamnă un set de indicatori și un plan de monitorizare. Anumite resurse sunt alocate procesului de monitorizare. Resursele umane pentru monitorizare sunt alcătuite din echipa de implementare a proiectului.

IV.5.Auditul

Auditul înseamnă o verificare a prevederilor financiare ale unui proiect și a măsurii îndeplinirii în conformitate cu criteriile legale și financiare specifice. Auditorii Comisiei Europene și agenții lor dau termenului de audit o gama mult mai largă de semnificații: verificarea necesității proiectului, a măsurii activităților și rezultatele proiectului sau programului justifică investiția financiară, a existenței și vizibilității în practică a unei plus-valori generate de proiectul sau programul respectiv .

IV.6.Ciclul politicilor publice

Stadiile procesului politicilor publice sunt:

1.      Formularea agendei

2.      Formularea politicilor

3.      Luarea unei decizii

4.      Implementarea politicii publice

5.      Evaluarea politicii aplicate

  Formularea agendei semnifică procesul prin care problemele sunt în atenția guvernanților. Formularea optiunilor de politici publice se numește formularea politicilor. După găsirea problemelor guvernanții hotărăsc modul în care acționează pentru a rezolva problema. La sfârșit rezultatele politicii sunt monitorizate de societatea civilă și instituțiile statului prin evaluarea politicilor publice.

Implementarea politicilor publice este procesul în care programe sau politici sunt puse în practică. Implementarea descrie transpunerea în practică. Transpunerea în practică a obiectivelor generale, prin efectuarea unor acțiuni concrete.

Politica publică a eșuat de multe ori nu pentru că nu a folosit mijloacele corecte, sau pentru că nu s-a ales calea cea mai bună, ci pentru că nu a fost transpusă în practică corect. Procesul de implementare este considerat ca neînsemnat de oficiali și instituții, dar pe parcursul acestei etape apar o mulțime de probleme ivite de lipsa de experiență a celor care transpun teoria în practică. Acțiunea este cea care va genera experiența din care se poate învăța.

Bazele cercetărilor făcute asupra procesului de implementare au fost puse de către J. Pressman și A. Wildavsky. Cei doi analizând modul de implementare a programului de dezvoltare economică a unui oraș din California. Aceștia au ajuns la concluzia că implementarea nu se poate face eficient dacă :

 – scopurile nu au fost definite și înțelese concret;

 – nu au fost disponibilizate resursele necesare;

 – nu s-a intocmit un lanț de comandă apt să unească și să controleze resursele;

 – sistemul nu comunică suficient și nu sunt controlate organizațiile care sunt introduse în procesul respectiv.

O implementare este eficientă dacă există un sistem de control, comunicații și alocare a resurselor.  

13

V.ANALIZA PROBLEMELOR DE POLITICĂ PUBLICĂ

V.1. Definirea problemelor de politică publică

Unii definesc problemele de politică publică ca fiind valori, nevoi sau oportunități nerealizate care, odată identificate, pot fi rezolvate doar prin acțiune publică. Le mai definesc ca un sistem de condiții externe care conduc la insatisfacție în rândul a diferite grupuri de persoane din comunitate. Persoanele implicate în procesul de formulare a politicilor publice se schimbă, modificandu-se o dată cu ele și deschiderea care este pentru soluționarea unor probleme. Nu avem o înțelegere cu privire la problemele pe care Guvernul sau alte instituții publice trebuie să le rezolve cu prioritate. Constrângerile de natură bugetară nepermițănd ca problemele existente să fie rezolvate și ele trebuie prioritizate, rezolvarea lor trebuie făcută în timp. Pe lângă problemele care sunt concret definite ce sunt de competența instituțiilor publice, diferite colective din cadrul societății redefinind sfera de competență a lor prin adăugarea unor responsabilități noi sau prin renunțarea la efectuarea unor servicii tradiționale în favoarea sectorului privat. Este un proces generat de schimbările care au loc în cadrul societății , de schimbarea valorilor culturale, de evenimente speciale sau de recomandări ale unor foruri de specialitate internaționale.

Schimbarea partidului cât și a coaliției de partide aflate la guvernare au un rol important în schimbarea problemelor prioritare ale Guvernului. Actorii implicați în acest proces se schimbă, acesta fiind un proces continuu. Factorii de decizie se schimbă și nu există înțelegere la nivelul societății, problemele ajung să fie discutate public și să se formuleze politici pentru rezolvarea lor, iar altele nu ajung pe agenda publică. Analiza problemelor de politică publică începe cu definirea, înțelegerea și desfășurarea problemei de rezolvat.

V.2. Recomandări pentru definirea problemelor de politică publică

-problemele să fie definite în termeni de deficit și de exces.

-problema să fie cuantificată, dacă e cu putință.

-să fie introdusă o caracteristică care să fie cuantificabilă pentru a exista un cadru de evaluare comun pentru diferite situații,

-comparații cu date de referință, pentru că datele singure nu spun foarte multe, nu putem ști cât de mult e prea mult, cât de puțin e, prea puțin, cât de încet e prea încet sau cât de repede e prea repede.

-prezentarea problemei prin intermediul unor caracteristici cuantificabile.

-să arate apariția unor modificări în cazul unor indicatori care sunt monitorizați permanent sau care rezultă în urma evaluării impactului unor programe.

Li se recomandă analiștilor de politică publică să se desprindă de concepția limitată că trebuie să se concentreze doar pe rezolvarea problemelor și să fie mai creativi, să găsească oportunități ascunse, care oferă șansa de a îmbunătăți situația actuală. De a avea o abordare proactivă în identificarea și analizarea problemelor, în contradictoriu cu cea reactivă, care este folosită in general.

V.3. Limitări în definirea și structurarea problemelor de politică publică

-unii autori contestă eficiența procesului de definire și structurare a problemelor, argumentând că se fac o serie de greșeli în cadrul acestui proces, greșeli care afectează adânc etapele următoare de rezolvare a problemei.

-structurarea unei probleme tinde să o subțieze și să se piardă imaginea de ansamblu, apoi se reproșează lipsa complexității;

-cele mai multe probleme cu care se confruntă actorii din sectorul public sunt foarte slab structurate, iar deciziile sunt luate în condiții incerte și de risc.

-se enunță rezolvarea în definirea problemei.

14

-analizarea superficială a elementelor problemei și a relațiilor cauzale.

-presupunerea că variabilele nu pot fi măsurate ușor, nu sunt importante sau chiar că ele nu există. Toate greșelile enumerate pot duce la rezultate artificiale sau la rezultate pur și simplu greșite despre problema analizată și schimbarea întregului proces de rezolvare a problemei.

Analiza problemelor de politică publică se fundamenteaza pe asumpțiile unui singur decident care are valori bine definite, și care nu ia în considerare puncte de vedere diferite cu privire la natura problemei și la soluțiile potențiale. Problema este definită îngust și se pierde din vedere imaginea de ansamblu. Cultura organizațională și valorile instituționale pot crea proceduri în baza cărora să se ajungă la o înțelegere incompletă a problemei. Instituția publică nu dorește introducerea unor actori externi organizației pentru a analiza problema și pentru identificarea soluțiilor pentru rezolvarea acesteia.

Rezistența la schimbare este un fenomen notoriu și studiat mai pe larg. Pentru acceptarea unei definitii noi a problemei care să aibă soluții noi cu care funcționarii publici nu sunt familiarizați, presupune un anumit nivel de pregătire și de expertiză din partea lor pentru acceptarea rezolvărilor care s-ar putea sa le influențeze direct activitatea. Structurarea problemei necesită o lipsă de flexibilitate în înțelegerea acesteia, cuantificarea problemei poate să conducă la distorsionarea acesteia.

V.4. Beneficii ale structurării problemelor de politică publică

– identificarea beneficiilor primare ale rezolvării unei probleme, dar și a efectelor secundare.

1.este consistența calitativă constantă pentru identificarea corectă a componentelor unei clase de

probleme.

2.calitatea și felul de prezentare a informației este un aspect important în cadrul procesului de analiză a unei politici publice.

3.a aduna și a prezenta cât mai multă informație referitoare la o problemă anume, neglijându-se faptul că nu cantitatea contează, ci relevanța.

-eliminarea informației nerelevante pentru problema aflată în discuție.

-reducerea erorilor de judecată și de decizie.

-asigură justificarea și explicarea publică a unor decizii, contribuind la îmbunătățirea transparenței în luarea deciziilor.

-furnizează baza pentru compararea alternativelor propuse și ajută la clarificarea priorităților și a valorilor care stau la baza unei decizii sau a alteia.

-îmbunătățirea comunicării între diversele părți implicate.

-eliminarea informației inutile apărută, în anumite situații de criză, și care introduce elemente nerelevante pentru rezolvarea problemei în cauză.

-legitimizarea unei probleme și de consolidare a suportului de grup.

-duce la creșterea și dezvoltarea expertizei în domeniul elaborării deciziilor în cadrul organizației.

V.5. Clasificarea problemelor de politică publică

În funcție de complexitatea relativă problemele sunt bine structurate, structurate moderat și slab structurate.

Problemele bine structurate sunt acelea care au unul sau puțini decidenți și un număr mic de alternative de soluționare. Cei care decid urmăresc să ajungă la o înțelegere în rezolvarea problemei, iar rezultatele fiecărei alternative sunt știute cu certitudine sau într-o lucrare acceptabilă de risc.

Problemele structurate moderat sunt cele care au unul sau puțini decidenți care doresc obținerea întelegerii. Pentru rezolvarea problemei sunt un număr relativ redus de alternative. Rezultatele alternativelor nu sunt nici cunoscute cu certitudine, nici calculabile cu o anumită marjă de eroare.

Problemele slab structurate implică un număr mare de decidenți ale căror scopuri sunt necunoscute

15

sau dificil de prioritizat. Astfel de probleme sunt caracterizate prin conflict între scopuri aflate în

competiție. Modalitățile de rezolvare a problemelor pot fi necunoscute, iar rezultatele lor nu sunt estimate cu certitudine. Majoritatea problemelor de politică publică se încadrează în această categorie. Înțelegerea este foarte rară, politicile publice implicând conflicte între actori aflați în competiție. Este foarte dificil de găsit toate alternativele de rezolvare a unei probleme în parte datorită dificultății de a aduna informații, cât și pentru că e greu să ajungi la o formulare mulțumitoare a problemei.

V.6. Etape în structurarea problemelor de politică publică

-perceperea situației problematice, analistul cercetează problema urmărind să găsească reprezentările pe care le au diferiți actori despre problemă. Conturează o meta-problemă, o definire a problemei alcătuită din reprezentări ale diferiților actori. Trece la o definire mai clară a problemei scoțându-se în evidență termenii generali și cei de bază. Analistul hotărăște domeniul de care ține problema și încearcă conceptualizarea problemei. Încadrarea conceptuală va arăta modul în care se vede realitatea. Se ajunge apoi la delimitarea problemei și încearcă specificarea problemei, crearea unui model de reprezentare a problemei, lucru foarte greu de făcut. Scopul final este de a descrie natura concretă a problemei.

-respectarea unei serii de pași pentru definirea problemei, și anume: „verificarea enunțului inițial al problemei, folosirea celor mai bune date disponibile pentru a descrie dimensiunea reală a problemei, definirea problemei din perspectiva părților interesate, identificarea potențialilor câștigători și a celor care pierd și realizarea unei prime aproximări a analizei”. Cei doi autori recomandă o serie de acțiuni pentru definirea problemei (Patton și Sawicky , 1993, pp. 152-154):

1. A gândi pe marginea unei probleme. În această etapă trebuie detaliate ideile existente referitor la o anumită problemă.

2. Clarificarea limitelor problemei. Aici Patton și Sawicky (1993) recomandă specificarea locației problemei, a duratei de manifestare și a evoluției ei în timp.

3. Clarificarea tipului de informație de care este nevoie.

4. Evidențierea scopurilor și a obiectivelor. O listare provizorie, a scopurilor și a obiectivelor este necesară pentru a evalua acceptabilitatea posibilelor soluții și pentru a estima punctele de vedere ale părților implicate. Scopurile se găsesc într-un enunț cu caracter general, iar obiectivele se precizează astfel încât să fie clar modul în care contribuie la îndeplinirea scopului. Obiectivele trebuie descrise încât să poată fi măsurate, calitativ și cantitativ.

5. Identificarea cadrului problemei prin stabilirea gamei de variabile utilizate în identificarea unei probleme.

6. Clarificarea costurilor și a beneficiilor potențiale. Ele pot fi stabilite prin diverse metode (analiza cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, analiza statistică, etc.) și se găsesc sub formă de rezumat, grafice sau tabele. Se arată cine câstigă și cine pierde în urma rezolvării problemei, nu la nivelul analizei de impact, ci se urmărește identificarea marjei de opțiuni disponibile.

7. Recapitularea felului în care s-a enunțat problema. Identificand dacă problema a fost enunțată clar, dacă se identifică părțile interesate și punctele lor de vedere, dacă asumpțiile valorice făcute sunt clare. Se pot chestiona asumpțiile făcute și verifică flexibilitatea enunțului.

V.7. Metode de structurare a problemelor de politică publică

a. Metode de structurare a problemelor

1.Metoda Scopul Procedurile

Analiza pentru delimitarea problemei,

Identificarea părerilor tuturor persoanelor și instituțiilor implicate în rezolvarea problemei,

Obținerea unei liste cu actorii cheie;

Identificarea reprezentărilor despre problemă; delimitarea problemei

16

Clasificarea problemei Diviziunea și clasificarea generală a conceptelor,

Diviziunea logică și clasificarea logică,

Ierarhizarea problemei Identificarea cauzelor posibile ale unei situații problematice,

Identificarea cauzelor posibile, plauzibile și a celor asupra cărora se poate acționa,

Sinectica Identificarea similarităților între problem,

Construirea de analogii personale, directe, simbolice sau fanteziste.

2. Identificarea și conceptualizarea situațiilor problematice, precum și pentru elaborarea unui număr cât mai mare de soluții

Generarea și evaluarea ideilor,

Analiza din perspective multiple,

Analizarea sistematică a problemelor,

Folosirea în analizarea unei probleme a trei perspective: personală,organizațională și tehnică,

Analiza asumpțiilor Sintetizarea asumpțiilor aflate în conflict despre o problemă de politică publică,

Identificarea actorilor cheie, identificarea, confruntarea, combinarea și sintetizarea asumpțiilor.

Analiza pentru delimitarea problemei, ca metodă de structurare a problemei, dorește să afle părerile tuturor persoanelor sau instituțiilor care sunt implicate în problemă sau care au un interes în modul în care aceasta este rezolvată. Sunt propusi trei pași de urmat în acest demers.

a) Obținerea unei liste cu persoane și instituții din diverse domenii care au o influență cheie în

rezolvarea problemei. AICI

b)Gasirea diferitelor reprezentări despre problemă, idei, paradigme, metafore, proceduri operaționale sau un alt mod prin care oamenii interpretează și semnifică pentru ei sau pentru alții o problemă.

c) Delimitarea problemei, spațiul de înțelegere a problemei, să se identifice toate elementele care definesc problema: idei, concepte, variabile, asumpții, obiective, etc. Analiza pentru delimitarea problemei conduce la rezultate plauzibile, dar care nu sunt sigure, recomandand folosirea ei împreună cu alte metode de structurare a problemei pentru a reduce șansa apariției unei erori.

Analiza pentru clasificarea problemei reprezinta o tehnică de organizare a conceptelor folosite

pentru definirea situațiilor problematice. Ea se realizează prin intermediul a două proceduri principale: diviziunea logică și clasificarea logică.

Pentru obținerea unui sistem de clasificare relevant, concret și logic, Dunn propune cinci reguli:

1.Relevanța conținutului – Clasele și subclasele sunt în concordanță cu conținutul situației problematice.

2.Exhaustivitate – Toți subiecții sau situațiile supuse analizei sunt încadrate într-una dintre categorii.

3. Exclusivitate – Un subiect sau o situație este dată unei singure categorii sau subcategorii.

4.Corespondență – Fiecare categorie și subcategorie se bazeaza pe un singur principiu de clasificare.

5.Distincție din punct de vedere ierarhic – Nivelurile sistemului de clasificare trebuie să fie

identificate ușor.

Analiza pentru ierarhizarea problemei este o tehnică care poate fi utilizată pentru găsirea cauzelor posibile ale unei situații problematice. Acest tip de analiză ajută analistul de politică publică să găsească trei tipuri de cauze: cauze posibile, cause plauzibile și cauze asupra cărora se acționează.

Cauzele posibile sunt evenimentele și acțiunile care, probabile pot contribui la apariția unei anumite situații problematice.

b) Cauzele plauzibile sunt cauzele care au o influență importantă asupra unei situații considerate problematice.

c) Cauzele asupra cărora acționăm sunt cele controlate sau manipulate de către factorii de decizie.

Pentru identificarea problemelor similare, este recomandată sinectica, pentru ca ceea ce pare a fi o problemă nouă nu este decât o problemă veche, acoperită, care sugerează soluții de rezolvare a problemei aparent noi. Analogiile care se fac trebuie să fie la sfârșit plauzibile. Pentru a analiza o

17

problema de politică publică pot fi folosite patru tipuri de analogii:

1.Analogii personale – analiștii de politică publică inființează analogii personale încercând să se imagineze experimentând o situație problematică în același fel în care o fac și alți actori.

2.Analogii directe – cu ajutorul lor se caută relații identice între două sau mai multe situații problematice.

3.Analogii simbolice – prin intermediul lor se descoperă relații similare între o situație problematică și un proces simbolic.

4.Analogii fanteziste – analiștii sunt liberi total să caute similarități între o situație problematică și o situație imaginară.

Brainstorming este o metodă care este folosită pentru identificarea și conceptualizarea situațiilor problematice, ca și generarea un număr cât mai mare de soluții. Această metodă însemnând parcurgerea unor etape:

1.alcătuirea unui grup de persoane care stiu situația considerată problematică;

2.prima dată, eforturile să se concentreze pe elaborarea de idei, și apoi să se treacă la evaluarea acestora pentru ca ideile să nu fie inhibate de critici premature;

3.în etapa de elaborare de idei atmosfera de lucru a colectivului este cât mai deschisă și permisivă;

4.la sfârșitul etapei de evaluare a ideilor, colectivul prioritizeaza ideile și le cuprinde într-o propunere care are o conceptualizare a problemei și soluțiile posibile pentru rezolvarea acesteia.

Avantajul acestei metode este că se fundamentează pe cunoștințele unor colective de oameni

care cunosc situația, dar mai puțin pe experți individuali. Rezultatele activităților acestei metode sunt evaluate în funcție de acordul dintre membrii grupului de brainstorming.

Analiza din perspective multiple reprezintă o metodă de analiză sistematică a problemelor și a

soluțiilor posibile din trei perspective: personală, organizațională și tehnică.

1.tehnic se pune baza pe gândirea cauzală, analiza obiectivă, previzionare, optimizare. Sunt folosite analiza cost-beneficiu, metode econometrice de analiză a datelor statistice, teoria probabilității;

2.organizațional sunt coordonate procedurile și regulile de operare, rutina organizațională;

3.personal sunt văzute problemele și soluțiile în termeni de percepții, nevoi și valori individuale. Această perspectivă pune baza pe intuiție, carismă, leadership și interes personal cât și factori care guvernează politicile și impactul produs de ele.

Analiza asumpțiilor reprezinta o tehnică folosită pentru sintetizarea asumpțiilor aflate în conflict despre o problemă de politică publică.

Ea înseamnă parcurgerea a cinci proceduri succesive:

1.Identificarea și analizarea actorilor care au un interes sa rezolve problema sau care sunt afectați de aceasta. Actorii sunt identificați, ierarhizați și prioritizați conform gradului în care influențează sau sunt influențați de procesul de politică publică. Conform acestei analize sunt identificați actorii care sunt indepărtați în mod normal din analiza problemei de politică publică, grupurile disidente care au părere contrară grupului majoritar.

2.Identificarea asumpțiilor. Analiștii merg dinspre soluția recomandată pentru o problemă spre setul de date pe baza cărora s-a intocmit recomandarea pentru a afla asumpțiile implicite sau explicite care stau la baza recomandării.

3.Confruntarea asumpțiilor. Acum, analiștii confruntă seturi de recomandări și asumpții care diferă foarte mult unele de altele. Fiecare asumpție identificată este confruntată cu o asumpție contrară. Dacă asumpția contrată nu este credibilă, ea este îndepărtată de la considerații viitoare; dacă este credibilă, ea este controlată pentru a servi ca fundament pentru conceptualizarea complet nouă .

4.Combinarea asumpțiilor. Asumpțiile sunt negociate și prioritizate în funcție de certitudinea relativă și de importanța pentru diverși actori cheie. Doar cele mai importante asumpții sunt adunate într-o listă care este acceptată de un număr mare de actori.

5.Sintetizarea asumpțiilor. Setul de asumpții acceptabile pot fi bază pentru formarea unei noi conceptualizări a problemei.

19

CONCLUZII

Procesul de analiza a politicilor publice este un fenomen extrem de complex. Trebuie remarcat aspectul de proces. Actori din diverse zone ale structurilor guvernamentale și neguvernamentale sunt implicați în mai multe aspecte ale procesului de formare a politicilor publice. Aceștia au valori și interese diferite, percepții diferite asupra situațiilor, au dorințe diferite cu privire la cursul de adoptat în anumite politici publice. Un element care dă complexitate procesului de analiză a politicilor publice este durata ciclurilor de politici publice. De la implementare până la evaluare trec ani de zile, necesarul de timp pentru a urmări un ciclu de politică publică de la apariția problemei până la implementare și evaluare, având de-a face uneori cu secvențe temporale de zeci de ani. Pentru studiile de impact problema duratei ciclurilor de politică publică este cu adevărat critică. O politică publică are multiple departamente guvernamentale, atât la nivel central cât și la nivel local. Unii spun ca ar fi bine să ne oprim cu analiza asupra unui subsistem precis de politica guvernamentală, pentru a evita abordările generale care urmăresc un întreg program guvernamental. O serie de dezbateri sunt lansate de diverși actori urmărind o miză în adoptarea și implementarea într-un fel specific a politicii publice în drept. Actorii propun diverse rezolvări administrative pentru soluționarea problemelor de politică publică în dezbatere, definesc diferit severitatea cauzelor problemei, impactul asupra publicului și definește soluții alternative de rezolvarea a problemelor. Analistul urmărește toate aceste dezbateri și scoate eența dezbaterii în diferite momente. Rolul dezbaterii în adoptarea și implementarea de politici publice este de mare importanță, analistul acordându-i atenția cuvenită. Orice participant are o anumită dorință în aprobarea unei rezolvări de politică publică. În decizie sunt adunate interese financiare, valori, principii. Diverși actori implicați vor arăta pe timpul dezbaterii diverse variante asupra problemei, vor descrie realitatea selectiv, vor micșora poziția oponenților, îșsi vor discredita oponenții.

Mai mulți autori au încercat să arate și să analizeze tensiunea care există între politică și analiza de politici publice. Dau un sens vag faptului că “rațiunea este curată și politica este murdară”, oamenii observă des înlocuirea politicii cu luarea deciziei raționale.

Politicile publice sunt considerate un potențial domeniu de analiză rațională, credință în adevăr, și urmărirea gradului de dezvoltare al societății ca un tot.

Se vorbește despre modele ale politicii care se aseamănă analizelor. Realizarea politicilor publice este definită ca un proces secvențial care nu urmează ordinea firească. Realizarea acestuia începe de la departamentele de comunicare ale instituților politice, de la comitetele legislative la Camerele Parlamentului, unde este transformat într-o “politică publică alternativă” sau program. Programul depășește greutățile birocratice către aplicarea concretă pe teren, unde este implementat și evaluat. Adevăratul proces de realizare al politicii este descris ca o aproximare a normei, cu deviații ocazionale. Analiza rațională este în mod suficient politică, deoarece implică alternativa de a introduce anumite lucruri și de a exclude altele. Analiza de politici publice este o dovadă politică și vice-versa.

Analistul trebuie să studieze actori, dezbateri, evoluție legislativă, cu ajutorul tehnicilor de cercetare, trebuie să găsească cea mai bună cale pentru a ușura situația și a înțelege și de a face și pe alții s-o înțeleagă.

Prin politicile publice, statul intervine în activitatea economică și socială. El modifică realitatea, într-o direcție dorită.

20

BIBLIOGRAFIE

1.Ionescu V.R. Marchis G., Uniunea Europeana-prezent si perspective, Editura Didactica si Pedagogica, Bucuresti,2007

2.http://documents.tips/documents/analiza-politicilor-publice-si-evaluarea-programelor-in-ap.html

3.http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/POLITICI-PUBLICE-DEFINITII-CON332024189.php

4.http://www.studentie.ro/referate/drept/referat-politici-publice_i46_c989_63829.html

5.http://documents.tips/documents/claudia-curs-tmda-2013-an-iii-ap.html

6.http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/Introducere-in-domeniul-politi73129.php

7.http://www.scritub.com/administratie/Administratie-publica-MASTER-M144320722.php

8.https://www.yumpu.com/ro/document/view/28824652/analiza-politicilor-publice-ai-evaluarea-programelor-arn-administraaie-/23

9.http://www.scritub.com/management/MANAGEMENTUL-SECTORULUI-PUBLIC20416128.php

10.http://graduo.ro/cursuri/stiinta-administratiei/strategii-si-politici-publice-140051

11.http://documents.tips/documents/politici-publice-curs.html

12.http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/Analiza-de-politici-publice519161118.php

13.http://www.preferatele.com/docs/economie/3/ce-sunt-politicile-p22.php

14.https://www.yumpu.com/ro/document/view/28824652/analiza-politicilor-publice-ai-evaluarea-programelor-arn-administraaie-/21

15.http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/CE-SUNT-POLITICILE-PUBLICE35371.php

21