4 Suport de curs: Elemente de știința adminitrației Titular: prof.univ.dr.Mihaela Onofrei CAP . 1 NOȚIUNI DE BAZĂ PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ  să… [621643]

4 Suport de curs: Elemente de știința adminitrației
Titular: prof.univ.dr.Mihaela Onofrei

CAP . 1 NOȚIUNI DE BAZĂ PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ

 să cunoască conținutul noțiunii de administrație publică prin prisma
accepțiunilor date în literatura de specialitate;

 Obiective cognitive:
O1 – să definească sintagma administrație publică;
O2 – să specifice modalitățile de constituire a spațiului administrativ;
O3 – să precizeze accepțiunile noțiunii de administrație publică;
O4 – să definească noțiun ea de administrație publică din punct de vedere juridic și
economico -administrativ;
O5 – să descrie organizarea și funcționarea administrației publice ca structură
organizatorică;
O6 – să identifice orientările privind structurarea administrației publice din punct de
vedere metodologic;
O7 – să prezinte administrația publică ca instituție publică;
O8 – să caracterizeze birocrația în accepțiune clasică;
O9 – să descrie relațiile ce se pot institui între birocrație și democrație;
O10 – să prezinte sensur ile actuale ale noțiunii de birocrație.

 Tehnici și procedee didactice:
Metode expozitive: Obiectiv fundamental :

Obiective operaționale:

5  expunerea;
 descrierea;
 explicația.
Metode conversative:
 conversația;
 dialogul;
 problematizarea

1.1. Spațiul de activitate specific administrației

Constituirea unui spațiu administrativ separat este rezultatul unui proces
îndelungat, în două etape: de diviziune și autonomie. Nașterea administrației este legată,
mai întâi, de fenomenul diviziunii sociale, prin intermediul căruia, societatea, până atunci
unificată și omogenă, devine stratificată și eterogenă. Această diviziune socială se
realizează prin următoarele etape :1
 specializarea activităților și a misiunilor sociale (diviziunea muncii și a
funcțiilor);
 disocierea între diferitele dispoziții c u caracter normativ care asigurau
integrarea socială (religie, morală, drept);
 formarea de subansamble, de grupuri parțiale, de instituții, fiecare având
propria logică de funcționare;
 apariția relațiilor de inegalitate între oameni și generalizarea ra porturilor de
dominare/subordonare care traversau societatea în ansamblul său, antrenând constituirea
spațiilor de putere multiple și diversificate.
Diviziunea socială s -a finalizat prin desprinderea din ansamblul instituțiilor, a
unei entități specializat e investită cu putere de constrângere asupra membrilor
colectivității. În felul acesta, asistăm la emergența spațiului politico -administrativ, clădit
în principal pe ordine, simbol al unității sociale și instrument de coerciție.

1 Chevalier, J. – Science administrative ; Presses Universitaires de France; Paris; 1986; p.125

6 Totuși la început, acest s pațiu nu s -a diferențiat, decât într -o mică măsură, de
celelalte structuri sociale. Deosebirile s -au putut constata, atât pe continentul european, în
care funcțiile administrative reprezentau o prelungire a puterii sociale, cât și în afara
Europei; astfel, în S.U.A., se constituise o castă a birocraților, care domina ansamblul
societății și superviza integritatea raporturilor sociale.
Odată cu apariția statelor moderne, spațiul administrativ a devenit autonom, iar
sarcinile administrative au fost încredința te unor profesioniști ai noului domeniu,
remunerați pentru efortul lor și desprinși de mijloacele de producție.
Apariția pe scara istoriei a spațiului administrativ marchează trecerea de la
societatea primitivă la cea de tip statal.
Societatea primitivă nu a avut un aparat specializat de dominație, investit cu
putere de coerciție, deoarece relațiile dintre membrii colectivității erau solidare și plasate
pe baze egalitariste. Și societatea primitivă a cunoscut “postura” de șef, dar poziția
acestuia nu -i conf erea nici o autoritate particulară în societate și nu reprezenta un loc al
puterii. Ales în funcție de priceperea sa și mai ales de calitățile sale de războinic, șeful
îndeplinea o funcție tehnică, care excludea ideea de coerciție.
“Însărcinat cu menținere a păcii sociale și rezolvarea conflictelor interne, el nu
dispune în munca sa de decât de prestigiul personal și de propriul cuvânt, care nu are tăria
legii. Cuvântul șefului nu reprezintă un semn sau un act de putere […] . Șeful este un
conducător fără pu tere, aflat în serviciul societății, dar nu reprezintă o figură
proeminentă.” 2
În societatea modernă apare o relație fundamentală de opoziție între cei care
conduc și cei conduși, proces ilustrat de crearea spațiului politico -administrativ separat.
Rapor turile de dominare creează la toate nivelurile o inegalitate materializată prin
redistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei înșiși, ci și pentru
alții, fără a primi o contraprestație, în schimb.
Societatea modernă cunoaște în acelaș i timp, două tipuri de dominație :
 raporturi de dominare politică, caracterizate de apariția unei puteri de
constrângere și concentrarea sa în mâinile guvernanților;

2 Chevalier, J. – op. cit.; p.127

7  raporturi de dominare economică, apărute în procesul de creare și repartiție a
produsu lui național.
Sunt asigurate astfel, atributele de putere și ordine, considerate “simboluri ale
noțiunii de stat. Rolul și funcțiile sale nu sunt definite prin intermediul pieței. El dispune
de o totală autoritate în acest domeniu”3. Pentru a -și realiza ob iectivele, statul elaborează
legi, coordonează opțiunile individuale, impune o organizare socială coerentă,
ierarhizează anumite funcțiuni și atribuie putere de decizie reprezentanților săi direcți din
admi -nistrația publică.
Din punct de vedere etimologi c, cuvântul “administrație” provine de la
latinescul “ad -ministrare”4 care înseamnă “pentru a servi”.
Folosirea noțiunii de administrație cunoaște trei accepțiuni principale :
1) Administrația înțeleasă ca tip de activitate umană , semnificând acțiunea de a
administra, de a desfășura, deci, munca de un anumit conținut (administrativ);
2) Administrația privită ca mod de organizare a unor activități, concretizat
printr -o structură organizatorică, indispensabilă, pentru înfăptu -irea muncii de
administrație;
3) Administrația ca instituție sau complex de instituții profilate pe domenii de
activitate, cu o structură funcțională, care trebuie să corespundă cerințelor de a îndeplini
sarcini specifice. Totodată, în această accepțiune, administrația, vizează satisfa cerea
anumitor interese ale colectivităților uma -ne, cu respectarea drepturilor și libertăților
legitime ale membrilor acestora.
Cu deosebire, în cazul administrației publice, este avută în vedere, satisfacerea
unor interese ale colectivităților umane, org anizate în forme administrative de tip statal,
denumite, adesea, “interese generale”.
Termenul de „administrație”5 provine din limba latină, „administer” traducându –
se prin: agent, slujitor, servitor, îngrijitor sau, într -un alt sens, instrument. Cuvântul
„administer” s -a format din:

3 Pondaven, C. – Économie des Administra tions Publiques Edition Cujas ; Paris; 1995; p.72
4 Prefixul “ad” subliniază direcția “spre” sau “pentru” înfăptuirea unui obiectiv, iar “ministrare” vine de la
“ministris” care înseamnă “servitor”. Ministrul este servitorul țării sau statului (Oroveanu, M. – Tratat
de Știința administrației, Editura Cerma, București, 1996, p.25).

5 Alexandru, I. – Criza administrației ; editura Allbek; București; 2001; p. 16

8  rădăcina „minus” – „minor”, care înseamnă „mai puțin”;
 prefixul „ad”, care arată direcția „spre” sau „pentru” a înfăptui un obiectiv.
În ansamblu, cuvântul „administer” subliniază starea de inferioritate în raport cu
„magi ster”, ce se traduce prin cel care comandă, superiorul, șeful.
Dicționarul limbii române reține pentru verbul „a administra” explicația: a
conduce, a cârmui. În „Dictionary of American Government and Politics” editat sub
coordonarea profesorului Jay M. Sha fritz, cuvântul „administration” are următoarele
sensuri:
 conducerea și îndrumarea afacerilor guvernelor și instituțiilor;
 termen colectiv pentru toți oficialii din aparatul guvernamental;
 executarea și implementarea politicii publice;
 timpul în ca re se află în funcție un șef executiv, precum președinte,
guvernator sau primar; astfel, administrația Clinton înseamnă acei ani (1992 -2000), când
Bill Clinton a fost președinte al S.U.A.;
 supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plăti tax ele, în
vederea repartizării bunurilor și averii către moștenitori.
În limbajul curent, termenul „administrație” cunoaște mai multe sensuri. Astfel,
prin administrație se poate înțelege:
 conținutul principal al activității puterii executive a statului;
 sistemul de autorități publice care înfăptuiesc puterea executivă;
 conducerea unui agent economic sau instituții social – culturale;
 un compartiment (direcție, secție, sector, serviciu, birou) din unitățile direct
productive sau instituții social – culturale, care nu desfășoară nemijlocit o activitate direct
productivă.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administrație, preocupările teoretice
s-au axat, în principal, pe clarificarea noțiunii de administrație publică, privită ca formă
de exercitar e a puterii executive în stat. Din acest motiv, definițiile din literatura de
specialitate, identifică administrația publică cu ramura executivă a guvernării6.

6 definiția lui James Davis, după Alexandru, I. – op. cit.; p. 19

9 Astfel, John S. Corson și J.P.Harris definesc administrația publică drept
activitatea prin care se realizează scopurile și obiectivele guvernului. Mai mult, Dwight
Waldo releva că, în ansamblul său, procesul administrației publice constă în acțiunile de
realizare a intenției sau dorinței guvernului.
Așadar, administrația publică reprezintă o parte a procesului politic, dobândește
un rol important în formularea politicilor publice și caută mijloacele de implementare a
valorilor politice în societate.

1.2. Administrația – tip de activitate umană

În mod obișnuit, în această accepțiune, a administra înseamnă a înfăptui o
activitate specifică, care presupune a asigura condițiile prielnice desfășurării diverselor
procese social -economice. În acest sens, guvernarea înseamnă administrarea realizată de
către Guvern, alcătuind o activitate publică de adminis trație, care se concretizează prin
lucrări, decizii, acțiuni în serviciul (interesul) țării, al statului respectiv.
În statele democrate funcționează principiul separației puterilor (legislativă,
executivă, judecătorească), având la bază conținutul specifi c al activităților desfășurate
sau funcțiunilor îndeplinite. În acest context, funcțiunea executivă (administrația)
realizată prin instituțiile administrative, este subordonată legislativului și colaborează cu
acesta. Astfel, activitatea specifică administ rației publice constă, în principiu, în
asigurarea condițiilor și punerea în aplicare a deciziilor (actelor normative) adoptate de
puterea legiuitoare.
În mod firesc, nu este posibilă separarea sau delimitarea guvernării de
administrația statului, ale căre i misiuni sunt stabilite de puterea politică. Numai în cazul
unor deficiențe de funcționare ale organelor sau instituțiilor publice, administrația de stat
tinde să guverneze prin ea însăși; “guvernarea birourilor administrative” sau
“tehnocrația” în admini strația publică semni -fică existența unei crize a societății
respective.
În orice compartiment al vieții sociale, procesul complex al adminis -trării, adică
administrația ca activitate, constă dintr -o acțiune chibzuită, rațională și eficientă de

10 utilizare a resurselor umane, materiale și financiare, în scopul obținerii unor rezultate
utile maxime, cu eforturi minime. Administrația statului ca activitate concretă, reprezintă,
deci, acțiunea prin care autoritățile publice se preocupă în a asigura satisfacerea cerințelor
de interes general (public) , utilizând în caz de necesitate prerogativele (atribuțiile) de
putere publică.
Din punct de vedere juridic , administra ția se definește ca ansamblul resurselor
umane și materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarea
legilor și de a le aplica, la cazurile concrete și la cerințele vieții sociale. Această din urmă
definiție confirmă poziția subordonată a administrației față de lege, ea, deținând, totodată,
prerogative de putere publică ca re îi permit să se impună voinței individului
(particularilor). Administrația, însă, nu se confundă cu statul însuși. Misiunile
administrației nu sunt niciodată primare, ci secundare; ele constau în a îndeplini sarcinile
pe care organele fundamentale ale s tatului i le încredințează.
Conținutul administrației publice, ca activitate concretă, trebuie inves -tigat în
complexitatea cerințelor vieții social -economice, având menirea să satisfacă, rațional și
eficient, exigențele din ce în ce mai mari ale cetățenil or. Progresul științific și tehnic
impune necontenite îmbunătățiri în desfășurarea activităților specifice, respectiv în
structura administrației, prin utilizarea unor tehnici și metode moderne.
În societatea contemporană, administrația nu mai poate soluți ona problemele din
sfera sa, călăuzindu -se după precedente, bazându -se numai pe sisteme empirice; ea
trebuie să fie dinamică, creatoare și să realizeze operativ obiectivele urmărite. Acest
conținut a devenit mult mai complex, deoarece, în accepțiunea actua lă, a administra
implică mai întâi a prevedea, apoi a organiza, a conduce sau a coordona, precum și a
controla.
Ca urmare, este necesară punerea pe baze științifice a procesului complex al
administrației, îmbunătățirea conținutului și structurii acesteia, pentru a corespunde
diverselor probleme ce reclamă o rezolvare promptă și eficientă. Acest proces de
administrare trebuie să răspundă exigențelor mereu sporite ale oamenilor, favorizând
reducerea costului diverselor activități și rămânând în permanență sub controlul opiniei
publice.

11 Un domeniu de interes al administrației, ca activitate, constă în crearea cadrului
organizatoric necesar producției bunurilor materiale și spirituale ale societății, care
influențează rezultatele obținute și în sectorul privat. Producția, în genere, nu este
posibilă fără organizarea ei adecvată, iar prosperitatea societății însăși, reflectată de
calitatea vieții zilnice a oamenilor, este dependentă în bună parte de produsul creat.
În general, administrarea se dovedește a fi una d intre cele mai utile activități
umane. Cele mai alese însușiri intelectuale ale omului, sprijinite pe mașini moderne, nu
dau rezultatul așteptat dacă nu sunt administrate rațional și eficient, într -un cadru bine
organizat. Un exemplu, în acest sens, îl con stituie societățile comerciale, ca verigi
organizatorice în cadrul cărora se desfășoară activități economico -sociale specifice unui
domeniu, în vederea realizării unor obiective economice prestabilite. Indiferent de tipul
de organizare, forma de proprietat e sau domeniul acțiunii lor, prin activitatea proprie pe
care o desfășoară, societățile comerciale se integrează în procesele producției, circulației
și repartiției P.I.B., în legătură cu care se manifestă un sistem complex de relații
economico -financiare. Aceste relații constituie premisa esențială, precum și rezultatul
procesului reproducției economice. Asigurarea continuității acestei reproducții presupune
circuitul permanent al capitalului, formarea și utilizarea unei multitudini de fonduri, care
se con stituie la nivel micro și macroeconomic, gestionarea resurselor și controlul
proceselor ce au loc; conturând, astfel, spectrul larg al administrației ca activitate
concretă, la acest nivel.
Chiar în domeniul funcțiunilor legiuitoare și judecătorești ale st atului, pentru
exercitarea competențelor specifice, stabilite de legi, este necesar să se asigure o
activitate judicioasă de administrare.
Așadar, activitatea de administrare se regăsește pretutindeni, în toată
complexitatea vieții sociale. Se poate afirma că în societatea modernă, nu există persoană
care nu a luat contact cu administrația, în general, și cu cea publică, în special, și nu a
resimțit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerările ei (prin supradimensionarea
birocrației și a formalismului ). De aceea, oamenii doresc ca administrația publică să
funcționeze pe baze rațio -nale, științifice, astfel încât să servească eficient interesele
generale, iar în relațiile cu publicul, să soluționeze în cel mai scurt timp, cererile acestuia.
Pe un plan m ai larg, îmbunătățirea continuă a activității din sfera administrației, ca și

12 reducerea aparatului administrativ până la limita strictului necesar, constituie premise ale
progresului social, în toată complexitatea sa.

1.3. Administrația – mod de organiza re

Prin prisma condițiilor de îndeplinire a misiunii sale, administrația este
concepută ca structură organizatorică , aflată într -o continuă transformare, capabilă să
se adapteze mediului economic o-social în care evoluează. Nevoia de eficientizare a
aceste i activități, face nec esară studierea structurii admi nistrației și a relațiilor ce se
stabilesc între componentele sale.
Abordată sub aspect structural, administrația reprezintă un ansamblu complex de
entități și funcționari, cu anumite atribuțiuni public e, care caută adesea să -și sporească
autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.
Organizarea administrației publice, ca fenomen social, a apărut odată cu statul.
Însă teoriile științifice despre această organizare se conturează mult m ai târziu, în secolul
al XIX -lea, odată cu apariția științei administrației și dreptului administrativ.
Teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administrației, la
guvernare în general, s -au formulat încă din antichitate. Pot fi luați în co nsiderare, atât
mari filozofi, tribuni ai sclavagismului, cât și împărați creatori ai unor teorii relativ bine
structurate, după care au înfăptuit sau au dorit să înfăptuiască guvernarea. Sunt
edificatoare, în acest sens, următoarele referiri cu caracter istoric:7
 domnia lui Marcus Aurelius, ca și cea a lui Titus Antonius Pius sunt – după
opinia istoricului englez iluminist E. Gibbon – singura perioadă din istorie în care unicul
scop al guvernării a fost fericirea poporului;
 Quintilian este cel mai des citat în lucrările de știința administrației pentru
forța metodologică a celor șapte intrebări ale sale : “CINE? CE? UNDE? CU CE?
PENTRU CE? CUM? CÂND? “ care își păstrează și astăzi întreaga lor actualitate și
utilitate;

7 Iorgovan, A. – Drept administ rativ. Tratat elementar; Editura Actami; București; 1994; p.7

13  Dioclețian a lăsat lumii câteva principii de guvernare, de exem -plu, aserțiunea
sa cu privire la izolarea celui care are prima responsabilitate în guvernare, la manipularea
sa de către cei din anturaj : “Adesea este în interesul a patru sau cinci miniștri să se
înțeleagă intre ei pentru a-l putea înșela pe suveranul lor. Fiind izolat de oameni prin
înalta sa demnitate, adevărul îi este ascuns. Vede numai cu ochii lor și nu aude altceva
decât relatările lor mincinoase. El conferă posturile cele mai importante viciului și
slăbiciunii și îi dezonorează pe cei mai virtuoși și merituoși dintre supușii săi. Prin astfel
de artificii infame, cei mai buni și mai înțelepți dintre monarhi, cad pradă corupției venale
a curtenilor lor .“8
În principiu, nu putem vorbi despre o organizare de stat în gen eral, ci despre
organizarea unui stat anume sau a unui tip de stat; astfel, devine logică și necesară
referirea la organizarea administrativă a acestuia. Altfel spus, existența tipurilor istorice
de state, a impus conturarea unor tipuri diferențiate de org anizare administrativă. Fiecărui
tip de stat îi este proprie o anumită structură administrativă care a fost influențată de
aspecte de natură militară, geografică, politică și chiar psihol ogică (capriciile împăraților)
În societatea antică, organizarea ora șelor se caracteriza prin suprapunerea a trei
elemente9 :
 sistemul de rudenie (familiile și gințile, ale căror integrare dădea naștere
cetății);
 elementul religios (în sensul că orașul se constituia în jurul unui cult religios
comun);
 factorul politi c; înainte de a fi un teritoriu, cetatea era o comunitate politică,
alcătuită din cetățeni uniți prin legături esențialmente politice.
În acele condiții, funcțiile administrației erau limitate. Ele vizau apărarea,
justiția, ordinea internă, efectuarea rec ensământului și perceperea impozitelor. Uneori,
administrația proceda la intervenții sociale, urmărind garantarea egalității și corectarea
inegalităților de avere, cât și la intervenții economice: perceperea drepturilor de vamă,

8 Iorgovan, A. – op. cit.; p.8

9 Chevalier, J. – op. cit.; p.130

14 instituirea de monopoluri a supra minelor, olăritului și țesăturilor sau controlul
exporturilor.
Asemenea funcții erau rezervate anumitor membri ai orașelor. Astfel, în cetățile
oligarhice “magistrații” erau aleși din interiorul familiilor nobile și bogate (Atena) sau
dintre patrici eni (Roma antică). Spre deosebire, în cetățile democratice, toți cetățenii
puteau să acceadă în funcții publice, dacă erau aleși de popor, cu excepția sclavilor și
metișilor. În plus, funcțiile administrative erau temporare și colegiale, deoarece erau
interzise cumulul și realegerea.
Deși administrația era legată intim de viața social -politică a cetății, nu putem
vorbi, la acea dată, de o structură administrativă specializată și profesionistă.
Imperiul Roman, constituit de Alexandru cel Mare, reprezintă c ea mai vastă
structură administrativă a antichității. Caracterizat de o centralizare puternică, acest
imperiu a beneficiat de toate instrumentele și modalitățile necesare exercitării dominației:
armată, administrații financiare, ministere și birouri. Exemp lul Imperiului Roman este
semnificativ în planul structurii administrației, datorită următoarelor argumente :
 împărțirea riguroasă a teritoriului; Roma era divizată în regiuni și cartiere care
exercitau controlul asupra provinciilor, iar Italia – în două spre-zece regiuni și apoi în
patru districte;
 apariția unei birocrații ierarhizate la nivel central. Cancelaria era centrul unui
enorm aparat administrativ, divizat în patru birouri, condus de un șef de serviciu asistat
de adjuncți, iar finanțele erau co mplet centralizate;
 emergența unei doctrine de stat, ca persoană juridică, abstractă, independentă
de mijloacele de gestiune și titulară de prerogative. Republica constituie prima conturare
a diferențelor dintre stat și societatea civilă.
În societatea feudală, a existat o confuzie între funcțiile administrative și puterea
socială. Proprietatea funciară este sursa, atât a puterii economice și administrative, cât și a
bogăției și autorității, a drepturilor private și politice. Figura centrală este monarhu l,
seniorul care administrează propriile domenii, deținând în același timp drepturi regale.
Administrația nu este decât o putere “domestică “, aflată în serviciul regelui. Structura
administrației nu se diferențiază de celelalte structuri sociale.

15 Criza fe udalismului și creșterea puterii monarhice au determinat procesul de
autonomizare al administrației, legat de edificarea statului modern. În acest context, este
de semnalat faptul că, organizarea modernă a administrației de stat are ca suport modelul
organ izării birocratice, sistematizat de Max Weber . În opinia sa10, birocratizarea
constituie un proces ireversibil, deoarece cerințele economiei și tehnicii impun existența
unui corp de funcționari de profesie, specializați. Prin comparație este de remarcat că în
doctrina marxistă s -a apreciat eronat că organizarea birocra -tică este necesară numai în
sistemul capitalist. Realitatea a confirmat exactitatea teoriei lui Weber, cu atât mai mult,
cu cât organizarea birocratică s -a menținut și în societatea de tip soc ialist.
În practică, organizarea administrației publice și a funcționarilor publici pe
entități și birouri este universal aplicabilă și capabilă să atigă randamente maxime. Fără
îndoială că organizarea birocratică realizată pe baza reglementărilor legale fundamentate
pe conținutul și caracterul obiec -tiv al activităților, este superioară celei anterioare,
tradiționale care avea caracter subiectiv, fiind întemeiată pe inspirația conducătorilor și pe
calită -țile personale ale funcționarilor publici.
În rapor t cu orientările privind structurarea administrației publice se pot distinge
trei direcții metodologice11 principale:
 orientarea strict tehnico -juridică (promovată de lucrările franceze actuale
de drept administrativ), prin care structurarea administrație i de stat echivalează cu
organizarea puterii executive. În această concepție se disting și se cercetează probleme
ca:
 principiile organizării administrative (ale centralizării și descentralizării);
 activitatea președintelui republicii, ca șef al statu lui sau, după caz, a regelui;
 activitatea Consiliului de Miniștri (Guvernului), ministerelor (miniștrilor),
departamentelor ministeriale;
 activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora
(prefect, guvernator, primar, cons ilier);

10 Oroveanu, M. – op. cit.; p.32
11 Iorgovan, A. – op. cit.; p.9

16  activitatea stabilimentelor (instituțiilor) publice și respectiv a serviciilor
publice.
 orientarea filozofico -juridică , care are la bază teoria asupra organizării
sistematice a statului, prin care se evidențiază superioritatea raporturilor, a i nterrelațiilor
dintre autoritățile publice. Aceasta, la rândul său, este bazată pe principiul “unicității
puterii de stat”, având în vedere unicitatea suveranității, adică o autoritate politică
exclusivă (unică). În această optică, organizarea de stat este axată pe trei elemente :
 organele statului sau formele organizatorice prin care se realizează puterea de
stat;
 modul de formare a instituțiilor statului;
 principiile fundamentale de organizare și funcționare a entităților publice.
Este însă de rema rcat că, în acest caz, deși există și funcționează
autoritatea politică și administrativă supremă, nu toate organele administrației publice
trebuie să se subordoneze Guvernului, care exercită conducerea generală în acest
domeniu. Concomitent, sunt create ș i funcționează organe autonome de administrație, ca
cele ale entităților administrativ te ritoriale (de stat) locale. Așa se explică faptul că, în
literatura occidentală, noțiunea de administrație de stat este utilizată pentru a evoca
administrația publică care ține de Guvern sau de șeful de stat. Spre deosebire, activitatea
administrativă a pr imăriior (primarilor) și consiliilor locale este evocată prin sintagma
administrație publică locală. În acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem
administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonării, ci despre un sistem de organizare
a administr ației publice, care pe lângă subordonare, presupune cooperarea între organele
administrative și exercitarea controlului de către Guvern, fie direct, fie prin alte autorități
care îi sunt subordonate.
 orientarea axată pe știința administrației care aborde ază problemele
organizării administrației de stat, în acord cu cerințele acestei științe, alături de cele ale
altor entități, inclusiv a celor economice din sectorul privat. În prezent, există în
numeroase țări, curente și școli orientate cu precădere pe a spectele organizării științifice a
administrației publice, incluzând aici și organizarea muncii funcționarilor.
Structura puterii în interiorul administrației și logica funcționării sale, depind de
intensitatea relațiilor pozitive sau negative pe care le r ealizează cu mediul înconjurător.

17 Trecerea de la conceptul limitat de “organizare”, considerat ca mediu interior, închis și
omogen, la acela deschis de “sistem”, scoate în evidență importanța mediului
înconjurător extern în derularea acti -vităților de admi nistrație publică.
Importanța relațiilor cu mediul este explicată, atât de necesitatea stimulării
organului administrativ de a -și amplifica eficiența acțiunilor sale, cât și de voința sa de a –
și păstra caracteristicile structurale fundamentale.
Relațiile dintre administrație și mediul înconjurător social au o mare
importanță, deoarece condiționează modul în care ea își îndeplinește funcția în societate.
Administrația publică poate alege între posibilitatea deschiderii sau cea a închiderii față
de mediul în conjurător, dar această alegere determină, în practică, dinamica structurii
administrației și gradul ei de eficiență, ca activitate.

1.4. Administrația – instituție publică

În accepțiunea de instituție , administrația este considerată o structură de
funcț ionare, o formă organizatorică sau chiar o organizație socială, deci o entitate sau un
complex de entități publice, care constituie aparatul administrativ public. Administrația
privită ca instituție are trăsături proprii, care îi determină funcțiunea (noți unea de
funcțiune fiind utilizată în sensul de misiune socială) și îi modelează structura.
Cercetarea administrației ca aparat instituțional public, presupune studierea
interrelațiilor care o integrează în societate și încercarea de a înțelege logica socia lă care
îi fundamentează funcțiunile. În acest sens, administrația publică are misiunea socială de
executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel,
problema funcțiunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legată de aceea a funcțiilor
statului, cu sensul de activități ce se realizează prin instituțiile de stat.
În această accepțiune, instituțiile administrative ale statului au competența legală
de a emite decizii executorii, față de care persoanele particulare ți colectivitățile umane
au obligația de a se supune sub imperiul sancțiunilor. Teama de sancțiune este
fundamentul cel mai simplu al supunerii față de conținutul acestor decizii, menite să
slujească interesul general. Pe de altă parte, în caz de nesupunere, folosirea metodei
constrângerii, cu aplicarea de sancțiuni de către aparatul de stat, permite respectarea

18 ordinii legale. Dar, constrângerea presupune consumul unei energii însemnate și
utilizarea ei este în mod necesar, limitată.
În același timp, administ rația statului are și misiunea de a educa și convinge
oamenii de avantajele ordinii sociale existente – la a cărei menținere ea contribuie – și de
legimitatea acțiunilor sale.
Metodele de constrângere și de educare -convingere se împletesc în activitatea de
administrație publică. Astfel, cu cât se amplifică metoda convingerilor, cu atât mai puțin
se utilizează constrângerea, iar procedeele de convingere, în societățile evoluate, tind să
înlăture constrângerea. În fapt, cele două metode se completează recipro c: pe de o parte,
existența autorității și a posibilității constrângerii contribuie la situarea statului deasupra
societății; pe de altă parte, diminuând numărul activităților coercitive și punându -se
accentul pe formarea și cultivarea unei mentalități fav orabile îndeplinirii misiunii
administrației, se asigură creșterea însemnătății metodei convingerii. Constrângerea
devine cu atât mai eficientă, cu cât este utilizată mai rar și inspiră (atunci), mai multă
teamă.
Ca instituție, administrația publică se def inește nu numai prin funcțiunea pe care
o îndeplinește în societate, dar și prin organizarea sa juridică și materială. Sub cel din
urmă aspect, administrația este aparatul de stat care se prezintă sub forma unei ierarhii de
funcționari publici, executanți ai unor activități și supuși unei discipline identice.
Organizarea instituțională , ca expresie a administrației publice, prezintă, din
punct de vedere social, o serie de caracteristici și anume :
 administrația publică, în ipostaza de instituție, nu funcț ionează într -un spațiu
închis; ea se află în strânsă legătură cu celelalte instituții sociale și este influențată de
evoluția și transformările caracteristice vieții sociale;
 administrația reproduce, în organizarea sa, caracteristicile esențiale ale
sistemului social în care se integrează;
 administrația ca instituție are o unitate specifică care îi conferă o relativă
autonomie structurală, deși instituțiile publice, nu sunt într -o perfectă armonie.
Interdependența lor este relativă și evoluția lor rareo ri este sincronă, existând decalaje și
distorsiuni care alcătuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;

19  supusă influenței mediului înconjurător, administrația cunoaște un ritm de
dezvoltare propriu; particularitățile și configurația sa organică influențează exercitarea
funcțiunilor sale, (îndeplinirea misiunilor ce -i revin), precum și locul pe care îl are în
societate.
În dinamica instituțională a administrației publice se manifestă și este necesar să
se studieze problemele generate de fenomenu l birocratic indus de funcționarea
instituțiilor administrative, în scopul găsirii soluțiilor de ameliorare a eficienței și de
raționalizare a activității respective; inclusiv a semnificațiilor sale în contextul dezvoltării
societății pe baze democratice.
La rândul său, birocrația poate fi interpretată din mai multe unghiuri, iar
literatura de specialitate consemnează opinii diferite despre fenomenul birocratic . Astfel,
în anii ’30, Harold Laski definea birocrația “ca o formă a guvernării în care efectiv,
domină funcționarii publici”12, în timp ce F. Lane afirma că birocrația înseamnă un mod
de administrare complexă, la scară lărgită, un anumit comportament organizațional.
Dintr -un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocrația franceză
prin formalism și lipsă de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera că
birocrația reprezintă tipul ideal de organizare instituțională spre care tinde societatea
modernă, datorită calităților13 sale, care pot fi sintetizate astfel :
a) birocrația este c aracterizată de competență, ierarhie și o diviziune a muncii pe
birouri;
b) organizarea birocratică facilitează progresul sistemelor economice și
contravine stilurilor primitive de muncă, contribuind la dezvoltarea științei administrației;
c) birocrația re prezintă modul cel mai eficient de organizare al colectivității, în
vederea atingerii anumitor scopuri. Eficiența birocrației este rezultatul modului de
cooperare dintre om și mașină.
Este de real interes tratarea birocrației în literatura germană, care a pus problema
legăturii dintre birocrație și democrație , formându -se două curente; unul care
consideră cele două fenomene ca fiind compatibile și un altul care susține că acestea nu
au nimic în comun.

12 Lane, F. – Current Issues in Public Administration ; St. Mar tin’s Press; New -York; 1982; p.190
13 idem.

20 În opiniile “pro” se afirmă că birocrația are nevoie de competență, or numai
democrația asigură promovarea talentelor, formarea de specialiști și recunoașterea valorii.
În plus, în perioada modernă, ambele concepte au promovat progresul societății (de
exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, în defa voarea nobilimii).
În opiniile “contra” se consideră că, această legătură dintre birocrație și
democrație va genera permanent o stare conflictuală, din două motive și anume :
 disciplina și controlul specifice birocrației lezează pricipiul libertății uman e
caracteristic democrației;
 regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalității în
drepturi.
Cu toate rezervele exprimate, birocrația ca expresie a funcționării instituțiilor
publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorită caracterului de ordine pe care -l
imprimă activității administrative, fapt evidențiat și de Figura nr.1 :

Figura nr.1
Așezată pe baze raționale, științifice, ea poate fi deplin compatibilă cu valorile
democrației: securitate națională, siguranța individul ui, productivitate, eficiență; practic
orice organizație – de la o fabrică de confecții la o uzină constructoare de mașini, de la o
organizație religioasă, la un guvern – va fi întotdeauna birocratizată.

21 Totodată, se constată că, în prezent, noțiunea de bi rocrație are trei sensuri
principale , semnificând :
 puterea sau activitatea birocratică;
 categoria socială a birocraților;
 modul de organizare birocratic.
Puterea birocratică apare ca un fenomen inevitabil, ținând seama de elementele
generale ale exe rcitării puterii în societățile moderne și de trăsăturile caracteristice ale
sistemelor administrative pe care le generează. Astfel, pentru a îndeplini în mod
eficient sarcinile care îi sunt repartizate, orice organizare birocratică a administrației
urmea ză să -și dezvolte trăsăturile caracteristice care favorizează manifestarea propriei
puteri.
O dată ce este instituționalizată, administrația stabilește cu mediul în care
acționează relații care îi amplifică autonomia și îi conferă o competență de inițiativ ă și
legitimitate proprie, independentă de aceea pe care o are puterea politică.
De asemenea, perenitatea organizării birocratice a administrației se explică prin
necesitatea unei structuri ierarhice în societate. Factorii organizaționali operează în două
moduri : într -un mod pozitiv, ei asigură superioritatea relativă a serviciilor administrative
asupra autorităților politice care urmează să le controleze activitatea; într -un mod negativ,
ei tind să scoată administrația de sub orice influență exterioară, a stfel încât să prevaleze
propriile scopuri ale acesteia.
Noțiunea de birocrație nu poate fi concepută în afara categoriei sociale a
birocraților . Funcționarii publici contribuie la îndeplinirea misiunilor administrației,
beneficiind de drepturi, dar și de îndatoriri. Astfel, ei trebuie să aibă stabilitate și să fie
apărați împotriva presiunilor interne sau externe, supunându -se riguros reglementărilor
juridice. Administrația trebuie să dispună, totuși, de dreptul de apreciere, de așa numita
putere discrețio nară asupra momentului și modalităților de acțiune. De asemenea,
administrația are controlul mijloacelor juridice, materiale și umane ale conducerii,
precum și a concepției și acțiunii sale.
Modul de organizare birocratic este o condiție a autonomiei statu lui însuși,
asigură tradiția în domeniul funcției publice și întărește disciplina reglementată de actele
normative. Față de un personal politic schimbător, instituțiile administrației reprezintă

22 continuitatea, permanența și stabilitatea, astfel încât ea îș i sporește influența asupra
societății. Organizarea birocratică are o legitimitate proprie, fiind adevărata apărătoare a
interesului general față de interesele oamenilor politici.

1.5. Alte abordări ale conceptului de administrație publică

Administrația este o activitate veche, întâlnită în toate țările și la toate nivelurile
de guvernare. Cu toate acestea, există o anumită confuzie în ceea ce privește terminologia
utilizată, astfel:
 unii folosesc sintagma “știința administrației”;
 alții preferă să v orbească despre “științe administrative”, la plural, lăsând să se
subînțeleagă faptul că, nu există încă o știință a administrației în sens propriu, ci numai
discipline multiple care au ca punct de sprijin, administrația;
 în fine, alții folosesc expresia “administrație publică”, echivalentul termenului
englez “Public Administration”, care abordează obiectul specific al disciplinei, dar lasă în
suspensie problema de a ști dacă avem sau nu de a face cu o nouă știință.
Aceste incertitudini de vocabular cupri nd divergențele asupra conținutului
științei administrației, ceea ce se explică prin extrema diversitate a curentelor pe care le
găsim la originea acestei discipline.
În sens tradițional, administrația publică reprezintă “un ansamblu de activități
implicat e în susținerea politicilor și programelor grupărilor aflate la putere”14. Ea include
anumite responsabilități de execuție, care diferă de la un departament la altul, fiind
focalizată îndeosebi în domeniile planificării, organizării, coordonării și controlu lui
operațiilor guvernamentale.
Literatura de specialitate a abordat și problema asemănărilor sau
deosebirilor dintre administrația publică și cea privată. Expresia “publică” are legătură cu
publicul, poporul, comunitatea sau societatea. Adjectivul respec tiv evidențiază caracterul
public, în opoziție cu cel privat al subiectului, având se pare cea mai adâncă rezonanță

14 Lane, F. – op. cit.; p.4

23 din forma de proprietate (publică, respectiv privată, după caz). În acest sens au fost
lansate două teze15 și anume:
 administrația publică se distinge de administrațiile private;
 administrația publică se identifică cu administrațiile private.
Prima teză , având caracter clasic, apără natura specifică a administrației publice,
deoarece acționează în serviciul general, este un aparat de acțiun e al puterii politice și
deci nu poate fi confundată cu administrația privată, după cum se poate observa și din
Tabelul nr.1 . Această teză a fost forțată până la extrem, în administrația franceză, care a
făcut o distincție tranșantă între administrațiile p ublice și cele private. Administrațiile de
stat dețin monopolul de gestiune asupra funcțiilor considerate ca publice, prin natura lor.
Spre deosebire, alte servicii sunt de natură privată și chiar dacă le prestează statul, acest
fapt este doar ocazional, a ccidental; statul nu întreprinde activități individuale particulare
iar dacă i se impune acest lucru, trebuie să o facă pentru satisfacerea interesului general,
public.

TIPURI DE ACȚIUNI SECTORUL PUBLIC SECTORUL PRIVAT
1) ORIENTARE NONPROFIT PROFIT
2) RELAȚII
INTERUMANE COOPERARE
COMPETIȚIE
3) MANAGEMENT
STRATEGIC DIFICIL
POSIBIL
4) MARKETING PUBLIC PRIVAT

5) PROCESUL
BUGETAR OPȚIUNE PUBLIC Ă
FIXAREA IMPOZITELOR
 CERERE 
 PRODUCȚIE OPȚIUNEA PIEȚEI
VENITURI -CHELTUIELI
 CERERE =
 PRODUCȚIE
6) STRATEGII DE
DISTRIBUȚIE PARTICIPARE
CLIENTEL Ă
7) PROCESUL POLITIC INEVITABIL
NU ESTE NECESAR

15 Debbasch, Charles –Science administrative. Administration publique; Précis Dalloz; 1976;p.4

24 8)RESPONSABILITATE STAT -SOCIETATE
PRODUC ĂTOR –
CONSUMATOR
9) PRESIUNI/
RECLAMAȚII FĂRĂ POSIBILITĂ ȚI
CERTE DE
SOLUȚIONARE POSIBILE DE
SOLUȚIONAT
10) CONTRACT/
ANGAJAMENT ÎN CONTEXTUL SOCIAL ÎN CONTEXTUL PIEȚEI
Tabel nr.1 Privire comparativă asupra sectoarelor public și privat

Totuși, administrația publică emană din puterea politică și beneficiază de puterea
rezervată conducătorilor. Astfel, ea dobândește prer ogative parti -culare și privilegii,
determinând ca interesele sale să devină unilaterale și anume: putere de acțiune
unilaterală și realizarea unilaterală a contractelor administrative. Apare astfel un
dezechilibru profund, justificat de prăpastia care exi stă între interesul privat și cel public.
Există pericolul ca administrația să acționeze numai în folosul său și de aceea
este necesară instituirea unor norme juridice specifice cărora să li se supună funcția
publică. Acest cadru legal trebuie să cuprindă privilegiile, dar și constrângerile
lucrătorilor din adminis trația publică, necunoscute per sonalului din întreprinderile
private. Departajarea între public și privat se efectuează în funcție de sarcina pe care o
îndeplinește interesul general prin proprii salariați, și care face ca serviciile publice să nu
poată fi asimilate activităților private, altfel spus, să nu poată fi privatizate.
Or, realitatea a dovedit că multe dintre activitățile considerate prin excelență
publice (educație, sănătate, gospodărire ) au devenit mai eficiente printr -o privatizare
corespunzătoare.
Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celei
de-a doua concepții , potrivit căreia administrația de stat se identifică cu afacerile private.
În această optic ă, administrația publică nu este altceva decât o întreprindere, ale cărei
structuri organizatorice sunt identice cu cele aparținând unei instituții private. Un
asemenea punct de vedere triumfă cu precădere în S.U.A. și este justificat chiar de către
orient ările doctrinare, conform cărora procesul de asimilare public -privat se supune
imperativelor democratice.

25 Astfel, dacă se dorește apărarea drepturilor și libertăților individuale și
autonomia administrativă este necesar ca serviciile publice și agențiile corespunzătoare
acestora să fie supuse regulilor de drept comun. În felul acesta, administrația publică
trebuie să -și îndeplinească sarcinile, la aceleași standarde de calitate ca o instituție
particulară.
Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la bază rațiuni
de eficientizare a activităților sectorului public. Regulile de gestiune aparținând
întreprinderilor private, pot fi și trebuiesc aplicate și serviciilor publice. Preocupările de
reducere a costurilor și de sporire a randamentu lui trebuie să pătrundă și în sectorul
public.
Aceste imperative conduc la identificarea administrației publice cu
administrațiile private și la refuzul de a delimita funcția publică, de restul pieței muncii.
Creșterea rolului statului în viața economică a dus la asumarea de către
administrația publică a numeroase activități, comparabile cu cele întreprinse în sectorul
particular. Și, totuși, prerogativele multiple atribuite administrației au apărut ca tot atâtea
obstacole în calea democratizării sale. Ele sunt, în egală măsură, contrare unei bune
gestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun și crearea
unei legislații specifice au încurajat lipsa de inițiativă și adoptarea unei atitudini pasive în
administrația publică.
De exemplu, un întreprinzător dintr -o instituție privată va studia cu multă atenție
și minuțiozitate documuntele necesare întocmirii unui contract, deoarece aceste
operațiuni îi vor afecta propriul patrimoniu. Într -o instituție publică, dimpotrivă, un
contract ant poate recurge la privilegiile administrației prevăzute de lege, pentru a
modifica clauzele contractuale. De aceea, funcționarii publici vor avea mai puțină grijă
față de documentele elaborate, deoarece gradul lor de răspundere este mult mai redus
decât într-o situație similară, din sectorul privat. Pe acest fond, a fost lansată ideea
caracterului incompatibil între activitățile publice și cele private, fapt care a servit drept
acoperire pentru numeroasele greșeli de gestiune comise în serviciile publice .
Alinierea necesară a administrației publice la regulile juridice atribuite
particularilor și la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie să ducă la
ignorarea specificului administrației publice. Aceasta reprezintă un instrument de acți une

26 finanțat din fonduri publice, un mijloc prin care statul își exercită propriile funcții.
Administrația publică contribuie la realizarea de utilități sociale, fie prin ea însăși, fie prin
controlul și orientarea inițiativelor private. Această finalitate specifică serviciilor publice,
nu poate fi contestată chiar dacă administrația publică este încurajată să se inspire din
virtuțile sectorului privat.
1.6. Rolul administrației publice într -un stat de drept

Administrația publică reprezintă acea activitate care constă în principal în
organizarea și executarea prevederilor Constituției, a tuturor actelor normative și a
celorlalte acte juridice emise de autoritățile statului de drept.
În statele totalitare, aparatul administrativ se află întotdeauna la dispoz iția
exclusivă a puterii unice, fiind organizat centralizat și unitar la nivelul întregii
colectivități naționale. În condițiile statului de drept funcționează principiul separației
puterilor, iar descentralizarea serviciilor publice și autonomia administr ativă reprezintă
coordonate fundamentale. În baza lor, structurile organizatorice și funcționale ale
administrației se pot constitui, atât la nivel statal – rezultând administrația publică centrală,
cât și la nivelul colectivităților locale, unde este organ izată și funcționează administrația
publică locală.
În fiecare țară există o anumită putere administrativă. Aceasta se datorează
continuității activității administrației și a serviciilor sale pe de o parte, precum și a
performanței funcționarilor publici, pe de altă parte. Administrația exercită o anumită
influență asupra guvernului, sugerându -i anumite atitudini. Administrația are putere
pentru că ea însăși înseamnă putere.
Într-o formă generală, permanența actuală a funcționarilor și continuitatea
adminis trației estompează amploarea schimbărilor politice care rezultă din deplasări în
majoritatea parlamentară și din ascensiunea la putere a unor partide aflate în opoziție sau
chiar necunoscute.
În administrație, anumite organe și servicii exercită în domenii le care le sunt
proprii influențe speciale. Diferiți funcționari din ministere au un cuvânt greu de spus în
fața oamenilor politici. Există chiar o tendință a administrației de a deveni independentă
față de puterea politică și de a nesocoti autoritatea ace steia.

27 Din acest motiv, dintotdeauna guvernele s -au preocupat de a frâna administrația
și de a se proteja împotriva nesupunerii și forței excesive a funcționarilor. Astfel,
guvernul și -a rezervat mijloacele de acțiune, el fiind cel care -i numește, avanseaz ă și
revocă pe funcționarii superiori, exercită puterea ierarhică și puterea disciplinară. Uneori,
guvernul este slab înarmat în acest sens (de exemplu, prin acordarea dreptului la grevă al
funcționarilor în unele țări).
Funcționarii profită de avantajele atașate funcției și doresc ca ele să se reflecte în
aceasta. Dar administrația nu acționează în propriul interes economic, nici în cel al
președintelui sau regelui, după caz. În țările moderne, ea este destinată rezolvării
problemelor de interes public, fi ind legată de sistemul statal. Deși trebuie să colaboreze
cu publicul, administrația este investită cu mijloace de constrângere, deși în practică le
întrebuințează pe cele de excepție.
Evidențierea rolului administrației publice în condițiile statului de d rept, necesită
o abordare sistematică, privind analiza structurală și funcțională a administrației care se
referă atât la comportamentul intern al acesteia, cât și la raporturile cu celelalte elemente
ale sistemului soc ial.

Termeni cheie : spațiu administr ativ, administrație publică, structură organizatorică,
birocrație, democrație, putere birocratică, fenomen birocratic.

Teste de autoevaluare

1. Arătați care sunt modalitățile de constituire a spațiului de activitate a administrației
publice.
2. În ce constă a dministrația publică ca tip de activitate umană?
3. Definiți din punct de vedere juridic administrația publică?
4. Prezentați administrația publică din punct de vedere a organizării structurale.
5. Prezentați noțiunea de birocrație în accepțiunea lui Max Weber.
6. Reliefați abordările noțiunii de administrație publică în literatura de specialitate.