1Politici publice și schimbare institu țională [631418]

1Politici publice și schimbare institu țională
– formularea politicilor publice și administra ția public ă din România –

2Cuprins

Cuprins …………………………………………………………………………………………………………………….1

Introducere……………………………………………………………………………………………………………..4

Cap.1 Modernizarea administra ției publice: – bune practici, condi ționalități și
schimbare institu țională –………………………………………………………………………………………18
1.1 Contextul conceptual european al moderniz ării administra țiilor publice…………….26
1.1.1 Un exemplu de „bun ă practică”: Marea Britanie…………………………………………26
1.2 Modernizarea administra ției publice în țările Europei continentale…………………….29
1.3 Modernizarea administra ției publice în țările foste comuniste……………………………31
1.4. Modernizarea administra ției publice și schimbarea institu țională……………………..32
1.4.1 Variabila contextual ă – reforma administra ției la nivel European…………………38
1.4.2 Variabila autohton ă – Contextul institu țional………………………………………………42

Cap. 2 Schimbarea institu țională și procesul de tranzi ție………………………………………50
2.1. Institu ții și schimbare institu țională – perspectiva neoinstitu ționalismului………….51
2.2. Schimbarea institu țională în perioada de tranzi ție…………………………………………….59
2.3. Perspective teoretice asupra rela ției între statele membre și instituțiile Uniunii
Europene……………………………………………………………………………………………………………..62

Cap. 3 Modele teoretice pentru analiza alternativelor institu ționale……………………..64
– relația principal agent , reglementarea și bugetarea –………………………………………..64
3.1.1. Rela ția între membrii unei birocra ții administrative și decidentul politic în
perspectiva teoriei weberiene a birocra ției…………………………………………………………..68
3.2. Reglementarea ca instrument al politicilor publice și schimb între reglementat și
reglementator……………………………………………………………………………………………………….78
3.3. Procesul de bugetare și planificarea strategic ă…………………………………………………80

3
Cap. 4…………………………………………………………………………………………………………………….81
Modificarea regulilor de formare a politicilor publice la nivel central………………….81
– un caz pentru schimbarea institu țională -……………………………………………………………81
4.1. Reforma politicilor publice în România…………………………………………………………..84
Avantajele și limitele solu ției procedurale în privin ța elaborării politicilor publice la
nivelul administra ției publice centrale………………………………………………………………..91

Concluzii……………………………………………………………………………………………………………….95

4

Introducere

Începând cu data de 1 ianuarie 2007 România este membr ă a Uniunii Europene. Agenda
publică din ultimii ani a fost ocupat ă într-o propor ție covârșitoare de subiecte legate de
respectarea de c ătre România a condi țiilor impuse de Uniunea European ă pentru
obținerea acestui statut. Rapoartele de monitorizare ale Comisiei Europene au avut uneori
efectele unor barometre politice pentru forma țiunile politice aflate la putere, presta ția
echipelor guvernamentale fiind evaluat ă în func ție de natura aprecierilor formulate în
aceste rapoarte.
Printre domeniile care au f ăcut subiectul acestei monitoriz ări s-a num ărat și administra ția
publică1. În special datorit ă recomand ărilor formulate în aceste rapoarte, aceasta a fost
supusă unui proces de schimbare al c ărui principal obiectiv l-a constituit îndeplinirea
cerințelor impuse de statutul de membru al Uniunii Europene. Spre deosebire de corpusul
de reglement ări reprezentat de acquis -ul comunitar, la nivelul statelor membre ale
Uniunii nu exist ă, în ceea ce prive ște administra ția public ă, un model unic de organizare
și funcționare. Acest fapt se datoreaz ă diferențelor între sistemele politice sau tradi țiile
administrative ale acestor țări (Bouckaert și Pollitt 2000, Kassim et all 2000). Cu toate
acestea, înt ărirea capacit ății administrative a țărilor candidate2 a fost considerat ă o
condiție pentru dobândirea statutului de membru al Uniunii. F ără un model de
administra ție impus de Uniunea European ă, România s-a aflat practic, asemenea altor țări
(Kassim et all, 2000), în situa ția de a alege unul din oferta existent ă la nivelul statelor mai
dezvoltate ale Uniunii.

1 În fiecare dintre rapoartele de țară, a fost semnalat stadiul reformei în ceea ce prive ște administra ția
publică (vezi în special rapoartele de monitorizare ale României din anii 2003, 2004, 2005, 2006, 2007,
2008)
2 Pentru țările candidate la statutul de membru, printre criteriile de aderare se num ără și cel referitor la
necesitatea cre șterii capacit ății administrative (criteriul a fost adoptat la Madrid în cadrul adun ării
Consiliului European din decembrie 1995). Acestui criteriu i se adaug ă cel referitor la capacitatea statelor
candidate de a implementa acquis -ul comunitar ceea ce presupune, de asemenea, cre șterea capacit ății
administrative (criteriu formulat în iunie 2000 la adunarea Consiliului European de la Feira)

5În România, la fel ca în cazul majorit ății țărilor foste comuniste, reforma administra ției
publice a întâmpinat dificult ăți nu atât datorit ă lipsei de experien ță în ceea ce prive ște
inițierea și dezvoltarea unor m ăsuri reformatoare, cât faptului c ă aceste reforme au fost
determinate de presiuni externe, ca urmare a adopt ării obiectivului politic al ader ării la
Uniunea European ă (Goetz 2001, Radaelli 2004). Fiecare dintre țările foste comuniste a
urmat traiectorii diferite ale reformei, România începând prin a- și concentra acest efort în
trei direc ții: descentralizarea administrativ ă, reforma func ției publice și reforma
formulării politicilor publice.
În contextul acestor cerin țe externe, una dintre probleme generate de reformele ini țiate în
țările din sud-estul Europei este legat ă de trecerea de la o administra ție puternic
centralizat ă, caracterizat ă printr-o birocra ție excesiv ă, la o administra ție specific ă statelor
democratice. Natura și ritmul de modernizare a administra ției au fost îns ă diferite pentru
fiecare dintre aceste țări, de cele mai multe ori fiind determinate de efortul depus în
vederea dobândirii statutului de membru al unor strucuturi suprastatale de tipul Uniunii
Europene sau NATO3. Acestor condi ții, de a c ăror realizare a depins integrarea
formal/administrativ ă în clubul țărilor dezvoltate ale Europei, sunt reprezentate de un set
de obiective specifice a c ăror realizare a fost monitorizat ă de organisme precum Comisia
European ă sau Banca Mondial ă (vezi Banca Mondial ă, 2004). Dac ă în cazul unor
domenii realizarea condi țiilor de aderare la Uniunea European ă a fost facilitat ă de
existența unui acquis comunitar, în ceea ce prive ște administra ția acesta nu exist ă4,
condiționarea fiind mai degrab ă legată de inițierea unui proces de modernizare care s ă
conducă la un grad de eficien ță crescut al activit ăților administra ției publice. În aceste
condiții, fiecare dintre țările Uniunii Europene a adoptat un model specific de organizare
și coordonare a administra ției publice conform tradi țiilor și practicilor existente (vezi
Bouchaert și Pollitt, 2000).
Din aceast ă perspectiv ă, principala provocare cu care s-a confruntat și se confrunt ă
România este legat ă de identificarea și adoptarea unui model de dezvoltare a
administra ției publice care s ă răspundă cerințelor de eficien ță impuse de Uniunea

3 Implicațiile sociale și economice ale procesului de aderare la Uniunea European ă au fost mai complexe
comparativ cu cele ale ader ării la NATO. Procesul de aderare a fost asimilat efortului de îndeplinire a
condiționalităților pentru dobândirea statutului de membru. Pentru obiectul acestei lucr ări relevant ă este
condiționalitatea referitoare la cre șterea capacit ății administra ției publice din țările candidate. (vezi
capitolul 1)

6European ă. Criteriul ce trebuie satisf ăcut nu se refer ă strict la natura m ăsurilor luate ci la
crearea unor mecanisme prin care elaborarea și implementarea politicilor publice,
indiferent de con ținutul lor, s ă conducă la creșterea capacit ății administrative.
Măsurile de reform ă a administra ției publice constituie reflexul unor transform ări care
determin ă, în special în contextul ader ării la Uniunea European ă, o reconfigurare a
raporturilor între diferi ți actori afecta ți în acest proces – Guvern, administra ția public ă,
președinție, Parlament4. Această reconfigurare presupune o rebalansare a puterilor în stat5
prin modificarea rolului guvernului în redistribuirea resurselor la nivelul societ ății (vezi
Börzel, 1999), concomitent cu o reformulare a tipului de responsabilizare fa ță de
contribuabili (vezi Hix, 2005).
Implementarea unor m ăsuri asociate cu un proces de modernizare a adiministra ției se
poate dovedi, îns ă, insuficient ă pentru democratizarea societ ăților acestor țări dacă nu
sunt luate în considerare implica țiile acestor m ăsuri care prin natura modific ărilor operate
la nivelul constitutiv al institu țiilor statului ar putea dep ăși aria unor policy as usual . Într-
o astfel de situa ție se impune o analiz ă mai detaliat ă a consecin țelor unei schimb ări care
să contribuie la formularea unei viziuni integratoare asupra caracteristicilor cadrului de
desfășurare a activit ăților administra ției, indiferent de orientarea de principiu oferit ă de o
putere politic ă sau alta. Acest proces de modernizare are loc concomitent cu desf ășurarea
activităților curente ale administra ției ceea ce înseamn ă că măsurile de reform ă ar putea
viza elemente deja conectate într-un context specific. Din aceast ă cauză priectarea și
implementarea unor m ăsuri de modernizare s-ar putea dovedi extrem de laborioase și
expuse unor rezultate incerte. Este posibil ca în aceste condi ții, contextul în care se
desfășoară schimb ările de politici s ă devină mai influent decât coeren ța măsurilor
propriu-zise ini țiate.
„Reformele de politici publice sunt în mod simbolic procese de schimbare mediate care pot fi
înțelese doar dac ă descoperim motivele ac țiunilor ce ghideaz ă eforturile de simplificare a
problemelor practice (…) afirma țiile referitoare la reformele de politici publice sunt produse

4 Modernizarea administra țiilor publice a fost realizat ă mai degrab ă prin propagarea bunelor practici la
nivelul statelor membre (vezi Knill și Lenshow, 2005).
5 Vezi, de pild ă, diferitele perspective de în țelegere a rolului institu țiilor Uniunii Europene în raport cu
statele membre propuse de interguvernamentalism (înt ărirea rolului executivelor la nivelul statelor membre
datorită caracteristicilor procesului de difuzare a politicilor europene), func ționalism (difuzare orizontal ă a
politicilor europene, cu acceptarea suprema ției institu țiilor UE) sau institu ționalism (importan ța acordat ă
comitetelor, ca instrumente de control utilizate de statele membre asupra institu țiilor UE) (Börzel, 1999).

7ale unor cadre de referin ță; ele sunt sistematic legate de presupozi ții care ofer ă standarde
pentru evaluarea preten țiilor de cunoa ștere.” (Dunn, apud Bouchaert ș
i Pollitt, 2000: 29)
Conform lui Dunn, indiferent de traiectoria acestui proces, alternativa6 instituțională
aleasă într-un proces de schimbare institu țională trebuie s ă răspundă unei configura ții
instituționale în care s ă fie posibil ă realizarea de prognoze cu privire la efectele unei
anumite m ăsuri de politici publice luate la nivelul unei organiza ții guvernamentale7.
Capacitatea de previzionare a ac țiunilor guvernamentale, ca instrument de reducere a
incertitudinii, oferit ă de alternativa propus ă include o viziune asupra tipului de raporturi
care se stabilesc între guvern și administra ția public ă, administra ția public ă și
contribuabil sau guvern și parlament (Hammond și Knott, 1996). Chiar în condi țiile unei
formaliz ări a acestor raporturi – prin prevederi formale constitu ționale – dimensiunea
instituțională care subîntinde aceste interac țiuni vizeaz ă mai degrab ă realitatea actului
guvernării decât asumarea normativ ă a unui model a c ărui aplicare ar putea s ă nu se
regăsească de facto în acțiunile curente ale actului guvern ării. Din acest punct de vedere,
dezvoltarea unei analize a politicilor publice se refer ă nu numai la discutarea
fundamentelor ci și la evaluarea efectelor pe care o anumit ă politică publică le are în
urma implement ării acestora.
„Majoritatea demersurilor care au ajuns acum s ă se numeasc ă analiza politicilor nu
se referă la termenii și condițiile guvern ământului <ca în secolul 17 și 18> (n.a.) ci la
ceea ce „guvern ământul” ar trebui s ă facă. O alegere în politici nu înseamn ă în mod
necesar a controla ceea ce se întâmpl ă în realitate. Politicile implementate de c ătre
guvern nu sunt mai mult decât cuvinte pe hârtie. Din aceast ă cauză avem mereu
probleme de „implementare”. Ceea ce se întâmpl ă în lumea real ă este cu totul
altceva. Politicile pot fi fundamentate pe concep ții eronate iar, când se ac ționează
conform lor, conduc la consecin țe diferite decât cele preconizate.” (V. Ostrom, 1989:
xviii)
După cum afirm ă și V. Ostrom, politicile publice nu sunt, într-un stadiu incipient al
formulării lor, mai mult decât vorbe pe hârtie. Rezultatele implement ării ar putea fi

6 Această situație paradoxal ă nu este exclusiv o experien ță româneasc ă, Polonia dar și alte țări din fostul
bloc communist au cunoscut experimen țe asemănătoare. Impunerea unor m ăsuri de înt ărire a statului printr-
un set de reglement ări de reformare a administra ției publice a fost determinat ă de necesitatea cre șterii
calității procesului de luare a deciziilor precum și de tipurile de politici publice ini țiate la nivelul
instituțiilor guvernamentale (Jablonsky, 1996).
7 Alternativa propus ă include atât o interpretare a „realit ății” prezente cât și o viziune despre cum ar trebui
să arate aceast ă „realitate” (vezi cap. 1).

8diferite de cele preconizate. Efectele impunerii unui cadru procedural ar putea fi
determinate nu atât de caracteristicile acestuia cât de cele ale mediului institu țional în
care aceast ă impunere se realizeaz ă. De configura ția acestui mediu depinde capacitatea
actorilor de a atinge un stadiu de cooperare în urma interac țiunilor între ei ceea ce
reprezint ă principalul obiectiv al reformei.
O modalitate de reducere a incertitudinii este reprezentat ă de formalizarea activit ăților
corespunz ătoare actului guvern ării. Demersul de formalizare a activit ăților de elaborare,
implementare și evaluare a politicilor publice desf ășurate în cadrul administra ției centrale,
este determinat, spre deosebire de alte m ăsuri de formalizare8, de cadrul de ob ținere a
acordului în ceea ce prive ște exercitarea unui control asupra fiec ăreia dintre etapele
specifice procesului politicilor publice la nivel central. Eficacitatea unor m ăsuri de
reconfigurare a sistemului administrativ corespunz ătoare acestui proces de formalizare
este determinat ă nu atât de caracteristicile modelului adoptat cât de capacitatea noului
sistem de a reflecta o modalitate de ob ținere a acordului între actorii implica ți în acest
proces.
În ceea ce prive ște țările central și est-europene, acest demers s-a desf ășurat concomitent
cu cel de îndeplinire a condi țiilor de preaderare la Uniunea European ă. Aceste țări s-au
aflat în situa ția de a r ăspunde la dou ă provoc ări. Pe de-o parte, democratizarea
administra ției publice, ca o condi ție obligatorie pentru dobândirea statutului de membru
al Uniunii Europene și, pe de alt ă parte, cre șterea performan ței manageriale a
administra țiilor publice. Datorit ă desfășurării concomitente a acestor procese, de cele mai
multe ori ini țiativele corespunz ătoare au fost considerate identice, procesul de reform ă a
administra ției fiind asociat cu procesul de preg ătire pentru aderarea la Uniunea
European ă. Această situație este cu atât mai explicabil ă cu cât o mare parte a efortului de
îndeplinire a criteriilor de aderare a fost reprezentat de ini țierea unor politici publice a
căror formulare și implementare necesitau trecerea prin filtrul administrativ autohton. De
multe ori, parcursul greoi urmat în implementarea acestor m ăsuri a fost evitat sau atenuat
prin utilizarea unor mecanisme, inclusiv administrative, prin care era facilitat ă, în cadrul

8 Un exemplu îl constituie, adoptarea formal ă de conven ții procedurale de tipul sistemelor de numerotare
sau măsurare care reprezint ă efecte ale unor în țelegeri prealabile între utilizatori. În acest sens,
caracterisiticile sistemului adoptat nu afecteaz ă regulile care guverneaz ă procesul de ob ținere a acordului cu
privire la formalizare.

9aparatului administra ției publice, elaborarea și adoptarea unor m ăsuri9 legate de
integrarea european ă.
Această suprapunere între ini țiativele de reformare a administra ției publice și procesul de
aderare la Uniunea European ă a fost resim țită în majoritatea țărilor recent aderate la
Uniunea European ă, evoluțiile ulterioare ale reformelor ini țiate în perioada premerg ătoare
aderării fiind edificatoare în acest sens. Obiectivul politic al ader ării fiind atins,
continuarea reformelor postaderare cunoa ște traiectorii diferite în aceste țări, principalul
interes fiind, în noile condi ții, creșterea capacit ății de absorb ție a fondurilor structurale
(Banca Mondial ă, 2006). Având în vedere perspectiva unei schimb ări de accent, în cadrul
unei evalu ări a măsurilor de reform ă inițiate în perioada de preaderare, se poate dovedi
utilă și o explorare a posibilelor consecin țe pe care aceste m ăsuri ar putea s ă le aibă în
perioada postaderare, când presiunea politic ă cu privire la implementarea m ăsurilor
corespunz ătoare îndeplinirii criteriilor de aderare ar putea s ă scadă simțitor.
Explorarea efectelor acestor m ăsuri în perioada postaderare în alte țări central și est-
europene se poate dovedi util ă în demersul de adoptare a unui anumit model de reform ă
pentru România. Evaluarea consecin țelor aplic ării unui model de reformare trebuie s ă ia
în considerare nu atât coeren ța conceptual ă a măsurilor ini țiate sau ata șamentul politic
față de caracterul anumitor m ăsuri, cât șansele de func ționare ale modelului adoptat în
condițiile inexisten ței unui impuls politic de intensitatea celui care a sus ținut procesul de
aderare. În aceste condi ții, un demers realist de reformare trebuie s ă fie consistent nu cu
intenția de a răspunde unor cerin țe politice externe, ci cu acele obiective a c ăror realizare
să fie sustenabil ă, în condi țiile modific ării presupozi țiilor specifice administra ției în care
ele se doresc a fi realizate.
Ca urmare a acestor dezvolt ări, abordarea specific ă politicilor publice, ca parte a științelor
politice, a cunoscut o dezvoltare particular ă în ultimii ani în România și datorit ă
interesului crescut manifestat de opinia public ă pentru rezultatele ac țiunilor guvernului.
Aceste ac țiuni se reg ăsesc și sub forma dezvolt ării de programe destinate rezolv ării
problemelor de politici publice aflate pe agenda public ă. Fie că este vorba de asfaltarea

9 Cel mai cunoscut exemplu de solu ție administrativ ă prin care este rezolvat ă, printre altele, problema
coordonării politicilor cu impact asupra integr ării este reprezentat de înfiin țarea unui minister ca cel al
integrării europene. Acesta a constituit unul din actorii principali în procesul de gestionare a integr ării
europene (ca m ăsură ilustrativ ă în acest sens este introducerea consilierilor de integrare la nivelul
ministerelor, ca suport pentru internalizarea reglement ărilor europene pe diverse domenii).

10 străzilor sau de cota unic ă de impozitare, de pre țul la combustibil sau de privatizarea
societăților comerciale cu capital majoritar de stat, programele de politici publice sunt
discutate și analizate din diverse unghiuri și perspective. Astfel c ă, din ce în ce mai mult,
interesul opiniei publice s-a orientat mai degrab ă către conținutul solu țiilor concrete
înaintate de programele politice ale diferitelor partide și mai pu țin către contextul
instituțional al implement ării lor. Probleme cum sunt cele legate de politicile fiscale,
politicile din domeniul s ănătății, educa ției sau muncii și protecției sociale constituie
numai câteva dintre subiectele care fac permanent obiectul dezbaterilor publice.
Această tendință se reflect ă și în literatura de specialitate emergent ă care se întinde de la
radiografieri din diferite perspective a evolu ției întregii societ ăți române ști
postdecembriste (vezi Pasti 2006, Miroiu, Pasti și Codiță 1997, Vl ăsceanu 2001) pân ă la
studii și lucrări științifice specializate care îmbog ățesc spectrul abord ărilor specifice
politicilor publice (Vl ăsceanu și Mărginean 2001; M ărginean 2003; Berevoiescu și
Stănculescu 2003; Cace și Vlădescu 2003; Tesliuc et. all 2001). Principalele direc ții în
care literatura de specialitate s-a dezvoltat în România a urm ărit fie lucr ări introductive,
cu un cuprinz ător conținut teoretic (Miroiu 2001), metodologic și practic (Mungiu-
Pippidi și Ioniță 2002, Miroiu et all 2001) fie rapoarte și documente de politici publice
elaborate de diferite organiza ții neguvernamentale în urma unor cercet ări concentrate pe
studiul interven țiilor guvernamentale din diverse domenii (vezi SAR, Filia, IPP etc.).
Principalele contribu ții academice în acest sens au fost aduse în România fie din
perspectiv ă sociologic ă (Pasti, 2006; P ăunescu, 2006; Vl ăsceanu, 2007), fie din cea a
filosofiei politice (A. Miroiu, 2006).
Din categoria lucr ărilor de specialitate care trateaz ă subiecte de politici publice pot fi de
asemenea men ționate numeroasele studii, analize și cercetări efectuate de diverse
organiza ții nonguvernamentale sau think-tank -uri10, a căror zonă de interes a fost orientat ă
către probleme specifice de politici publice. Aceste studii și analize descriu drumul
parcurs de politicile publice din momentul semnal ării lor pe agenda public ă și până când
au ajuns pe agenda institu țiilor publice, respectiv pân ă în momentul în care rezultatele

10 Printre altele men ționam ONG-uri ca „Filia”, orientat ă în special c ătre promovarea politicilor de gen,
Societatea Academic ă Română (SAR), Funda ția pentru o Societate Deschis ă sau Institutul pentru Politici
Publice (IPP) precum și alte organiza ții nonguvernamentale orientate pe diverse domenii. Aceste organiza ții
au dezvoltat studii și cercetări care ofer ă date, rezultate și concluzii care se refer ă la diverse programe de
politici publice.

11 acțiunii lor au putut fi identificate. Ele cuprind evalu ări ale acestor ini țiative, nu atât din
punctul de vedere al oportunit ății inițierii lor cât al efectelor pe care ar putea s ă le creeze
în diferite orizonturi de timp.
Acestor analize referitoare la activitatea desf ășurată de diferitele organiza ții publice din
cadrul administra ției li se poate ad ăuga un tip de a șteptări formulate pe agenda public ă în
ceea ce prive ște modul în care administra ția public ă ar trebui s ă acționeze pentru
atingerea unui nivel ridicat de performan ță. Aceste a șteptări sunt de cele mai multe ori
legate de o cre ștere a eficien ței și eficacit ății acțiunii guvernamentale care vizeaz ă doar
tangențial capacitatea aparatului administrativ, interesul fiind orientat în principal asupra
caracterului solu țiilor identificate. Numeroasele restructur ări, rearanj ări sau reformul ări
ale structurii guvernului din ultimii ani nu vizeaz ă, din acest punct de vedere, decât
schimbări minore, de suprafa ță, de cele mai multe ori din ra țiuni politice, cu un impact
redus asupra aparatului birocratic al Guvernului (vezi rapoartele de țară realizate de
Comisia European ă în perioada de preaderare). Politicile publice guvernamentale sunt
analizate preponderent din punctul de vedere al rezultatelor, procesul prin care sunt
formulate, implementate și, uneori, evaluate fiind asimilat unei succesiuni de activit ăți a
căror realizare, indiferent de natura lor, depinde de respectarea unor proceduri
administrative. Aceste proceduri, indiferent de puterea lor juridic ă, fie că este vorba de
regulamente de func ționare, ordine ale ministrului, hot ărâri de guvern sau legi, sunt cele
care, într-un fel sau altul, asigur ă calitatea de a fi în slujba interesului public prin
conformitatea juridic ă. Privind din acest punct de vedere, politicile publice sunt „bune”
dacă cadrul de reglementare este „bun”, f ără a fi luate în considerare variabilele extrem
de influente care pot interveni în cadrul procesului prin care politicile publice sunt
formulate, implementate și evaluate în cadrul administra ției publice.
Drept consecin ță, analizele au vizat preponderent politicile publice ca rezultate respectiv
din punctul de vedere al impactului socio-economic al implement ării acestora.
Mecanismele administrative prin care aceste rezultate sunt ob ținute precum și caracterul
instrumentelor de politici publice utilizate, la fel ca presupozi țiile referitoare la rolul jucat
de funcționarii publici în formularea politicilor publice, au f ăcut prea pu țin subiectul unor
analize sistematice care s ă urmărească modul în care este influen țat caracterul procesului
de elaborare și implementare a politicilor publice guvernamentale. Lipsa unor astfel de

12 analize, care nu se rezum ă doar la prezent ări descriptive ale unor aparate administrative,
decriptări ale unor reglement ări europene sau drumul urmat de o ini țiativă prin hățișul de
reglement ări și proceduri, a determinat un anumit gen de atitudine fa ță de activit ățile
desfășurate în cadrul administra ției române ști.
Așteptările opiniei publice în ceea ce prive ște caracterul acestor ac țiuni s-au materializat
sub forma unor cerin țe fie exagerate în ceea ce prive ște posibilit ățile interven ției
guvernamentale, fie insuficient fundamentate prin lipsa informa țiilor referitoare la
mecanismele administrative prin care politicile publice sunt formulate și implementate la
nivelul Centrului Guvernului. Procesul de formulare a politicilor publice la nivelul
administra ției publice din România este, din acest punct de vedere, un proces despre care
se știu foarte pu ține lucruri iar ceea ce se întâmpl ă pe acest parcurs este subiectul unor
presupuneri, specula ții și deducții fundamentate pe analiza rezultatelor implement ării
reglement ărilor sau procedurilor și prea pu țin pe una dintre cele mai importante etape ale
procesului politicilor publice și anume formularea . După cum voi ar ăta în continuare, în
funcție de caracterul politicilor publice ini țiate, în fiecare agen ție guvernamental ă11 cu
atribuții în acest sens procesul de formulare se desf ășoară în mod diferit12, astfel c ă o
analiză a acestuia în întregime ar putea fi una foarte laborioas ă și nu face obiectul acestei
lucrări. Ceea ce îns ă prezintă în comun toate aceste agen ții este modul în care se
raporteaz ă la Ședința de Guvern ca for de luare a deciziilor politice și de politici publice.
Din punct de vedere formal, orice echip ă guvernamental ă inițiază politici publice
conform unui program de guvernare care con ține diferite direc ții de acțiune ce urmeaz ă
să fie implementate odat ă ce a fost ob ținută puterea. Implementarea acestor m ăsuri este
realizată și prin intermediul instrumentelor formalizate oferite de structura organiza țiilor
administra ției publice. Pentru a putea p ăstra coeren ța acestor m ăsuri pe parcursul
detalierii direc țiilor relativ generale de ac țiune formulate în programul de guvernare este
necesară ajungerea la un acord între diferi ți actori implica ți în procesul de formare a

11 Numim agen ție guvernamental ă nu numai organiza țiile care se afl ă în subordinea Primului Ministru sau
cele aflate în coordonarea unui minister dar și ministerele înse și la fel ca orice alt ă organiza ție aflată în
organigrama Guvernului.
12 Vezi de pild ă organigramele diferite ale ministerelor precum și cutumele administrative determinate de
cultura organiza țională dezvoltat ă la nivelul acestor agen ții. Mărimea (vezi Ministerul Transporturilor vs.
Ministerul Culturii), tipul de influen ță asupra caracterului politicilor publice guvernamentale (Ministerul
Economiei și Finanțelor vs Ministerul Educa ției) constituie câteva din elementele care influen țează
configura ția acestei culturi organiza ționale.

13 politicilor publice (deciden ți politici, membrii birocra ției administrative, sindicate, agen ți
economici etc.). Ob ținerea acordului13, ca rezultat al cooper ării între ace ști actori,
reprezint ă obiectivul introducerii unor reguli și proceduri, ca parte a unui cadru
instituțional specific. Coeren ța și fiabilitatea procesului de implementare a politicilor
publice este determinat de capacitatea de a facilita cooperarea între actorii aminti ți mai
sus. În cazul în care acest acord nu este ob ținut, încep s ă se creeze premisele ca regulile și
procedurile care au ca obiectiv ob ținerea și asigurarea cooper ării să fie pasibile de o
schimbare corespunz ătoare. Din acest motiv un proces de schimbare institu țională nu se
referă exclusiv la modificarea caracterului unor politici publice ci la contextul formul ării
și implement ării acestora. Atunci când acest context nu furnizeaz ă cooperarea prin runde
succesive de ob ținere a unor acorduri între actorii implica ți atunci apar premisele
declanșării unui astfel de proces (vezi Schepsle, 2000, 1989). În aceste condi ții,
performan ța unui context institu țional specific este dat ă de capacitatea de furniza, prin
atingerea în urma unor runde repetate de negociere între actori a unor acorduri,
cooperarea . Contextul institu țional cuprinde și sistemul de formulare a politicilor publice
la nivel central. Performan ța acestui sistem este m ăsurată în funcție de capacitatea de a
furniza condi țiile cooper ării între actorii implica ți în procesul politicilor publice. Când
acest sistem nu furnizeaz ă cooperarea atunci fie devine prea rigid, fie sunt identificate
variante alternative de evitare a regulilor care îl sus țin, în consecin ță un sistem informal
dezvoltându-se împreun ă cu premisele unui proces de schimbare (vezi Spiller și Tommasi,
2003).
În demersul de identificare a caracteristicilor configura ției unui astfel de sistem, conform
abordării propuse în aceast ă lucrare, un prim pas este reprezentat de identificarea
actorilor implica ți. Pentru a putea parcurge aceast ă etapă este necesar ă considerarea
acestor actori ca având preferin țe și interese proprii care corespund unui tip de alegeri
realizate în cadrul sistemului. Recunoa șterea raționalității instrumentale a acestora
reprezint ă un punct de plecare în identificarea unui design institu țional care s ă permită
cooperarea. Drept urmare, în cazul unei abord ări din aceast ă perspectiv ă, în procesul de
formulare a politicilor publice la nivelul unei agen ții guvernamentale formalizarea

13 Atingerea acordului nu înseamn ă, în acest caz, ob ținerea unanimit ății ci lipsa tendin ței de eludare
sistematic ă a regulilor prin care se ajunge la o solu ție comun ă.

14 activităților se realizeaz ă pe baza unor asump ții în ceea ce prive ște nu atât rezultatele
activității acestor agen ții cât rolul jucat și preferin țele diferi ților actori implica ți
(funcționarii publici sau deciden ții politici). De natura acestor asump ții depinde
caracterul unor proceduri (rigid/flexibil) precum și tipul de organizare pe care îl subîntind
(centralizat/descentralizat). În aceste condi ții modernizarea procesului de formulare a
politicilor publice porne ște de la câteva probleme simple: În ce m ăsură formalizarea
formulării politicilor publice la nivelul unor agen ții ale administra ției publice centrale, ca
parte a procesului de modernizare, difer ă de cutumele de formulare deja existente la
nivelul acestor agen ții? Care sunt asump țiile care fundamenteaz ă o astfel de ini țiativă și
în ce măsură este corespunz ătoare unui obiectiv de atingere a cooper ării între actorii
implicați în procesul de formulare a politicilor publice la nivelul administra ției publice?
Care sunt caracteristicile sistemului propus și costurile pe care le implic ă implementarea
lui? Sunt aceste costuri mai mari decât beneficiile? Cât de realist este importul de bune
practici și care este impactul asupra administra ției? Poate constitui acest import motorul
unei reforme? În ce m ăsură un proces de reform ă a formul ării politicilor publice este
expresia unei moderniz ări reale a administra ției publice având în vedere c ă ea a fost
inițiată ca urmare a unor influen țe exogene (i.e. europene)? Având în vedere faptul c ă nu
există un acquis comunitar în ceea ce prive ște dezvoltarea capacit ății administra ției
publice, procesul de modernizare a acesteia urmeaz ă parcursul obi șnuit de implementare
a unor politici , prin adoptarea de pe „raft” a unor solu ții considerate de bune practici, sau
vizează modific ări la nivel institu țional prin care se asigur ă sustenabilitatea unui proces
de reform ă corespunz ător?
S-ar putea argumenta c ă acest gen de întreb ări eludeaz ă perspectiva în care administra ția
are îndatoriri în calitate de „for ță motrice” a dezvolt ării societ ății române ști. Aceast ă
dezvoltare devenind, în ultima vreme, sinonim ă cu integrarea european ă, orice ini țiativă
care poart ă această siglă ar trebui considerat ă ca atare. F ără a nega acest lucru și în
virtutea datoriei de a sonda, în cea mai autentic ă abordare de politici publice, posibilele
variante de rezolvare a unei probleme, o analiz ă a ofertei europene în ceea ce prive ște
reforma amintit ă mai sus are rolul de a compara ceea ce am considerat c ă ar putea
constitui fundamentul unei moderniz ări autentice și ceea ce constituie fundamentul
măsurilor sugerate de una sau alta dintre solu țiile europene. Aceasta este bazat ă pe

15 existența unor bune practici, standarde și indicatori de calitate, propuse în cadrul
diferitelor programe de asisten ță tehnică de care a beneficiat Guvernul în ultimii ani.
Demersul adoptat în aceast ă lucrare ia în considerare faptul c ă data ader ării la Uniunea
European ă semnific ă, pe lâng ă avantajele economice ob ținute în urma acestui eveniment,
și asumarea unui set de sarcini de c ătre administra ția româneasc ă care implic ă exercitarea
capacității de a formula politici publice. Dat fiind faptul c ă o parte din deciziile de politici
publice vor c ădea în sarcina institu țiilor europene, capacitatea de negociere în ceea ce
privește aceste decizii va depinde de modul în care politicile publice sunt formulate și
fundamentate în prealabil în cadrul administra ției române ști. Aceste politici trebuie s ă
reflecte pozi ția României fa ță de diferitele probleme de politici publice aflate pe agend ă.
Din aceast ă cauză se poate considera c ă, și în perspectiva calit ății de membru a Uniunii
Europene, formularea politicilor publice este mai degrab ă un subiect autohton decât unul
european, fapt care impune o abordare corespunz ătoare în aceast ă privință.
În aceast ă lucrare analizez modernizarea procesului de formulare a politicilor publice
pornind nu de la impunerile europene exprimate sub forma condi ționalităților, ci de la
întrebări care vizeaz ă relația între cet ățeanul român și administra ția care îl reprezint ă în
structurile administrative ale Uniunii Europene. Din acest punct de vedere, analiza unei
reforme în domeniu trebuie s ă înceapă cu întreb ări referitoare nu la cum putem r ăspunde
la cerințele și așteptările Uniunii Europene, ci la viziunea cu privire la caracteristicile și
rolul administra ției române ști, inclusiv existen ța sau inexisten ța unui sistem de formulare
a politicilor publice. În acest context, sprijinul acordat de Uniunea European ă sub forma
programelor de asisten ță tehnică în perioada de preaderare nu trebuie considerat ca o
modalitate de ob ținere a unor solu ții prefabricate ci mijloace de a formula problemele pe
care, din cauza lipsei de experien ță democratic ă, administra ția româneasc ă nu a știut să și
le pună.
Privind din aceast ă perspectiv ă, în aceast ă lucrare îmi propun s ă analizez cadrul alegerilor
unei alternative institu ționale ca obiectiv al moderniz ării administra ției publice române ști.
Voi aduce în discu ție abordarea politicilor publice ca fiind indisolubil legat ă de un set de
concepte și principii cu privire la administra ția public ă precum și la rela ția dintre
alegători, membrii unei birocra ții administrative și deciden ții politici. Prin aducerea în
discuție a acestor perspective, am ca scop identificarea modului în care se manifest ă

16 preferințele indivizilor în cadrul administra ției publice precum și tipul de rela ții care se
stabilesc între ace știa, fie c ă se află în poziția de membri permanen ți ai unei birocra ții
(funcționari publici) fie de deciden ți politici afla ți într-o pozi ție de manageri temporari ai
unui birou. În contextul acestor rela ții, obiectul activit ăților lor, printre care se num ără și
formularea politicilor publice, cap ătă sens numai în contextul unei permanente negocieri
care are ca scop identificarea modului optim de promovare a propriilor preferin țe. Între
aceste preferin țe, urmărirea interesului public nu constituie regula ci doar o excep ție sau
un mijloc prin care, indirect, sunt promovate aceste preferin țe (vezi Niskanen, 1991).
Această perspectiv ă asupra scopurilor și mijloacelor în cadrul administra ției poate oferi o
imagine diferit ă asupra rolului unor reglement ări sau a procedurilor care guverneaz ă
activitatea în cadrul administra ției publice din România. Astfel, reglementarea este
considerat ă expresie a unui schimb între reglementat și reglementator. De asemenea,
modificarea modelului de formare a bugetului public implic ă modific ări la nivel
instituțional ale c ăror costuri sunt analizate din perspectiva îmbun ătățirii regimului
tranzacțiilor între diferi ți actori implica ți în procesul politicilor publice. O ini țiativă de
reformare a activit ăților de formulare a politicilor publice, ca parte a activit ăților
desfășurate în cadrul administra ției publice, nu poate fi considerat ă separat de o
modificare a aspectelor organizatorice ale administra ției în general sau a statutului
funcționarului public. Dac ă o astfel de separa ție ar fi operat ă atunci structurile
administra ției publice, caracterul rela ției dintre decidentul politic și birocrat sau a celei
dintre ace știa si beneficiarul serviciilor sau bunurilor furnizate de administra ție sunt
diferite de obiectul activit ății, preferin țele și scopurile celor care ac ționează în cadrul
administra ției. Separa ția între scopuri și mijloace este din acest punct de vedere mai
degrabă corespunz ătoare viziunii clasice weberiene asupra birocra ției fără să creeze
premisele unei schimb ări reale, asimilat ă unui proces de modernizare.
În aceast ă lucrare vom aborda problema reconfigur ării sistemului de formulare a
politicilor publice la nivelul administra ției publice din România pornind de la premisa c ă
eficacitatea acestuia nu este determinat ă de succesul implement ării unui anumit model de
reformă ci de facilitarea ob ținerii acordurilor între actorii implica ți în procesul de
formulare a politicilor publice. Obiectivul lucr ării este de a explora modul în care cadrul
instituțional influen țează efectele implement ării unor reguli. În cazul studiat în ultimul

17 capitol al acestei lucr ări, aceste reguli se refer ă la formularea politicilor publice la nivelul
central al administra ției publice române ști.

18

Cap.1 Modernizarea administra ției
publice: – bune practici, condi ționalit ăți
și schimbare institu țională –

În acest capitol vom ar ăta că traiectoria m ăsurilor de modernizare a administra ției publice în
unele țări europene indic ă fluctuații în atingerea unor performan țe în procesul de implementare.
Aceste măsuri, revendicate în marea lor majoritate de la preceptele noului management public,
au fost determinate de atingerea unor obiective de cre ștere a performan țelor activit ăților
desfășurate în cadrul acestor administra ții. Aceste fluctua ții sunt determinate de diferen țele între
caracteristicile contextelor institu ționale ale țărilor în care aceste m ăsuri au fost ini țiate. De
asemenea, ar ăt că, la nivelul statelor foste comuniste, procesul de modernizare este determinat
preponderent exogen, prin impunerea unor condi ționalități pentru atingerea obiectivului ader ării
la o structur ă suprastatal ă de de tipul Uniunii Europene. În a doua parte a capitolului vom
aborda problema influen ței acestor condi ționalități asupra demersurilor de modernizare a
administra ției publice în România, cu accent asupra formul ării politicilor publice la nivel central.
În final, vom formula un set de concluzii care sus țin tratarea procesului de modernizare a
administra ției publice mai pu țin ca o politic ă publică as usual ci, mai degrab ă, ca parte a unui
proces de schimbare institu țională în care alegerile diferitelor alternative sunt rezultatul unui
proces de negociere între actorii implica ți în acest proces și mai puțin efectul unor impuneri
guvernamentale revendicate de la noul management public.

Ultimii ani au fost marca ți, printre altele, de eforturile sus ținute ale administra ției publice
de a se conforma cerin țelor impuse de mult dorita aderare a României la Uniunea
European ă. Acest deziderat na țional, cum a fost el denumit, îmbr ățișat de majoritatea
tendințelor politice autohtone ale momentului, a fost înso țit și de încercarea de a crea
premisele form ării unei culturi administrative moderne, europene în special, care s ă
reușească să se compare prin transparen ță, profesionalism și eficiență cu cele ale țărilor
mai dezvoltate ale Uniunii Europene. M ăsuri ale acestor eforturi au fost relevate în

19 principal (fiind și cele mai importante din punct de vedere politic) de rapoartele de țară ale
Comisiei Europene sau de cele ale B ăncii Mondiale, principalii finan țatori ai reformelor
românești. Numero și consultan ți au fost plasa ți în institu țiile administra ției publice
românești, având sarcina de a asista eforturile de reform ă prin identificarea de solu ții prin
care aceast ă modernizare for țată, contra timp, s ă fie realizat ă. S-au elaborat strategii,
planuri de accelerare a reformelor, au fost înfiin țate adev ărate echipe de șoc în cadrul
administra ției care s ă reușească să schimbe „din mers” forma unei administra ții care se
revendica înc ă de la birocra ția comunist ă.
Aceste demersuri î și pot dovedi utilitatea dac ă prin consecin țele pe care le produc la
nivelul administra ției, sunt create premisele unei cre șteri a performan ței acesteia.
Aderarea formal ă a României la Uniunea European ă poate fi, din acest punct de vedere,
asociată cu o oportunitate, mai degrab ă decât cu un obiectiv în sine. Datorit ă presiunii
politice semnificative în ceea ce prive ște îndeplinirea criteriilor de aderare, schimb ările
din cadrul administra ției au stat sub semnul predominant al atingerii obiectivului politic
al aderării la Uniunea European ă, fapt care a determinat considerarea reformei mai
degrabă ca un obiectiv derivat din cel al ader ării și mai pu țin consecin ța dezvolt ării
abilității administra ției publice române ști de a rezolva probleme de politici publice.
Evenimentul dobândirii statutului de membru al Uniunii Europene las ă României
obiectivul continu ării reformelor începute, în condi țiile în care intensitatea puterii
spectrului, cu valoare de stimul, a rapoartelor de țară s-a modificat substan țial, chiar dac ă
el nu a disp ărut complet. Viabilitatea acestor reforme poate fi m ăsurată așadar, urm ărind
evoluția pe care o vor avea m ăsurile luate, dup ă ce puterea de stimulent politic pe care
acest spectru a reprezentat-o ani de-a rândul a disp ărut.
În acest context, dou ă sunt tipurile de perspective care ar putea înso ți implementarea
măsurilor ini țiate în perioada de preaderare. Pe de-o parte, motorul reformei va fi
întreținut prin încercarea de a lega orice m ăsură luată la nivel na țional de recomand ări,
directive sau reglement ări formulate la nivelul Uniunii Europene, în acest fel spectrul
raportului de țară va fi înlocuit cu spectrul conform ării la direc țiile impuse de Uniunea
European ă la care România este membr ă. Existen ța sau inexisten ța unei „voin țe politice”
pentru continuarea reformei va fi m ăsurată în funcție de conformarea sau neconformarea
acesteia la ceea ce îndeob ște, deja, numim standarde europene. Aceast ă înlocuire ar putea

20 fi cea mai plauzibil ă din dou ă puncte de vedere. Pe de-o parte, ea s-a dovedit util ă până
acum prin succesul dobândirii statutului de membru și, pe de alt ă parte, este justificat ă și
de eventualitatea pierderii sprijinului post-aderare acordat României de Uniunea
European ă. Aceste elemente pot constitui în continuare un stimulent suficient de
consistent, pentru a asigura motorul politic al procesului de reform ă.
Cel de-al doilea tip de perspectiv ă, care se poate manifesta concomitent cu primul, și în
care alege s ă se înscrie analiza desf ășurată în aceast ă lucrare, accept ă ca punct de pornire
un fundament al reformei în care obiectivele legate de rela ția institu țional-administrativ ă
cu Uniunea European ă sunt subîntinse de cele care pozi ționează relația între politicile
publice și administra ție numai ca rezultat al unui raport contractual între guverna ți și
guvernan ți. În aceast ă perspectiv ă, e mai important ă identificarea politici publice ca fiind
preponderent expresia preferin țelor constituen ților administra ției publice decât eficien ța
demersului de asimilare din surse institu ționale exogene a unor solu ții prefabricate.
Problema agreg ării unei ac țiuni colective formate la acest nivel const ă în capacitatea de a
regla caracteristicile rela ției între ceea ce produce administra ția și structurile acesteia,
astfel încât orice demers s ă poată fi cât mai u șor asociat cu expresia unei voin țe politice
corespunz ătoare. În aceast ă perspectiv ă, politicile publice nu sunt exclusiv apanajul
administra ției publice ci sunt considerate a fi rezultatul agreg ării unei ac țiuni colective,
indiferent dac ă aceasta ia sau nu forma unei ini țiative a administra ției publice. Asocierea
unei abord ări de politici publice cu ini țiativele administra ției publice este determinat ă, din
acest punct de vedere, doar de efortul de a face cât mai pu țin dificil ă responsabilizarea
administra ției publice, în ceea ce prive ște rezultatele concrete ale activit ății sale, fără însă
ca, în acest mod, politicile publice s ă fie asimilate exclusiv administra ției publice.
În aceste condi ții, demersul de reformare a procesului politicilor publice nu se refer ă la
reflexul administrativ al unor m ăsuri procedurale ci vizeaz ă abilitatea de a trasforma o
acțiune colectiv ă în beneficii, chiar dac ă această acțiune se coaguleaz ă la nivelul unei
comunități, de exemplu, f ără aplicarea unui stimulent guvernamental corespunz ător.
Încercarea de a promova cu mijlocele administra ției publice o abordare de politici publice
la nivelul unei astfel de comunit ăți este un demers care, atunci când fixeaz ă reguli și
norme procedurale, î și poate pierde legitimitatea deoarece obiectivele a c ăror atingere a
justificat ini țial demersul administrativ pot fi atinse f ără să fie necesar ă implicarea

21 statului.
O astfel de modificare de accent plaseaz ă un demers de modernizare a procesului
politicilor publice, în special a mecanismelor decizionale de la nivelul administra ției
publice, nu în perspectiva membrilor acesteia (atât la nivel politic cât și administrativ), ci
din perspectiva celor care o legitimeaz ă, și anume contribuabilii/aleg ătorii. Pentru ace știa
ceea ce conteaz ă nu este natura furnizorului dar mai ales calitatea serviciului. O reform ă a
administra ției publice care se dezvolt ă în jurul valorilor de cre ștere a eficien ței prin
profesionalizare (noul management public), nu modific ă rolul administra ției ci doar îi
diversific ă și întărește mecanismele deja existente, f ără ca, în acest fel, s ă fie garantat ă
calitatea ini țiativelor de politici publice ale administra ției publice (chiar în ciuda unor
sisteme func ționale de m ăsurare a performan ței). Caracteristicile unei abord ări de politici
publice pot deveni sursa unui discurs reformator la nivelul administra ției publice deoarece
modalitățile de justificare a interven țiilor administra ției publice trebuie adaptate la
presiunile pie ței, ale c ăror mecanisme nu permit existen ța unui actor privilegiat și
discreționar cum este statul, cu atât mai mult a unuia care încearc ă să rămân în mod
artificial eficient. Astfel, în ciuda interesului pentru atingerea unor obiective de
performan ță la nivelul administra ției publice prin eforturile de trecere la noul
management public, direc țiile de implementare a acestei abord ări se realizeaz ă utilizând
aceleași mecansime birocratice care se doresc reformate. În aceste condi ții, metodele și
tehnicile asociate cu noul management public nu sunt corelate, atunci când sunt difuzate
la nivelul structurilor administra ției publice, cu o modificare a premiselor activit ății
acesteia ci mai degrab ă ca demersuri metodologice distincte, care pot func ționa
independent de cadrul mai larg al unei schimb ări instituționale.
Majoritatea acestor demersuri, asociate sau nu, în special în perioada post aderare, cu un
proces de integrare european ă au fost considerate parte a unui proces de „modernizare”
(vezi Rice, 1990). Transform ările survenite în majoritatea țărilor foste comuniste au
căpătat, prin aria modific ărilor operate, dimensiunile unei schimb ări institu ționale.
Trecerea de la economia comandat ă politic la cea de pia ță se desfășoară, în contextul unei
reforme politice, printr-o redimensionare a cadrului în care se formeaz ă și se iau deciziile
colective. Aceast ă transformare are loc prin schimbarea regulilor interac țiunii între
structurile formale ale statului și societății.

22 Redimensionarea cadrului formal decizional reprezint ă, în aceste condi ții, consecin ța unei
schimbări institu ționale ale c ăror premise sunt anterioare oric ărei modific ări operate la
acest nivel. Aceste premise pot fi asociate în cazul țărilor din estul și centrul Europei cu
două surse de insatisfac ții (Rose, 1992): Prima este reprezentat ă de rezultatele
nesatisfăcătoare obținute ca urmare a impunerii unor aranjamente institu ționale specifice
planificării centralizate a economiei, în care lipsesc regulile de func ționare a unei
economii de pia ță (nonmarket economy ). Cea de-a doua surs ă este reprezentat ă de
consecin țele regimului autoritar de tip comunist în care distribu ția resurselor se realizeaz ă
pe criterii politice. Cele dou ă surse de insatisfac ție determin ă un fenomen de schimbare
instituțională care are ca scop îmbun ătățirea rezultatelor ob ținute din aranjamente
instituționale corespunz ătoare (Hesse, 1993). În aceste coordonate, modelul contextului
instituțional adoptat este determinat de insatisfac țiile privind rezultatele aranjamentelor
instituționale în care se desf ășoară schimburile între indivizi14 în perioada comunist ă.
Motivele ini țierii unui proces de schimbare sunt determinate de e șecul aranjamentului
instituțional anterior de a asigura regulile care faciliteaz ă schimburile între indivizi
(controlul excesiv al statului, limitarea diferitelor drepturi etc.). Drept urmare schimbarea
instituțională este orientat ă în primul rând c ătre eliminarea acelor inconveniente care au
determinat e șecul aranjamentului institu țional anterior. Acestui gen de transformare, ale
cărui coordonate au fost analizate în ultimii 15 ani nu atât din perspectiva fenomenului
tranziției la economia de pia ță dar, de mai curând, și din perspectiva unui proces de
integrare european ă îi corespunde o analiz ă a cadrului dezvolt ării societ ăților foste
comuniste aflate într-un demers de modernizare for țată.
Schimbarea institu țională la nivelul statelor Europei Centrale și de Est corespunde unui
demers de modificare a regulilor și cadrului în care indivizii realizeaz ă alegeri în cadrul
acestor state (Agh, 1993; Rose, 1992). În acest sens, alegerile între alternativele
instituționale efectuate în cadrul unui proces de schimbare sunt determinate fie de
caracterisiticile tipului de aranjament institu țional vizat, fie de coordonatele contextuale
ale deciziilor luate (Benoit și Schiemann, 2001). Astfel, în timp ce dimensiunile unei

14 Vezi analiza realizat ă de Tommasi referitoare la leg ătura între transformarea economic ă și indicatorii
schimbării institu ționale (Tommasi et all, 2007). Analiza arat ă că schimbarea institu țională este ulterioar ă
dezvoltării economice în aceste țări, ceea ce ar putea constitui unul din punctele de pornire în demersul de
identificare a alternativelor institu ționale luate în considerare într-un proces de modernizare corespunz ător.

23 schimbări institu ționale sunt determinate de amploarea implica țiilor modific ărilor
regulilor jocului, luarea în considerare a contextelor politice în care aceste alegeri sunt
efectuate afecteaz ă obținerea unor rezultate optimale ca urmare a adopt ării unor
aranjamente institu ționale corespunz ătoare. Succesul func ționării acestora depinde de
obținerea acordului celor care urmeaz ă să se conformeze la noua ordine institu țională15.
Atunci când acordul cu privire la elementele noii ordini institu ționale nu ating masa
critică necesar ă, dezvoltarea unui cadru institu țional corespunz ător acestei ordini
stagneaz ă până când se impune alegerea unei alte alternative institu ționale viabile (vezi
Schepsle, 2000).
Preocuparea în procesul de schimbare a regulilor este legat ă, așadar, de stabilirea unei
logici a modului în care acestea conduc la rezultate avantajoase pentru cei care sus țin,
prin conformare, perpetuarea acestor reguli. De vreme ce obiectivul schimb ării este
creșterea bun ăstării prin liberalizarea pie țelor, regulile sunt modelate astfel încât s ă
reflecte o concep ție despre modul în care pie țele sunt protejate de interven ționismul
discreționar al statului. Analiza naturii interven ționiste a statului porne ște de la rolul care
pe care acesta îl joac ă în societate. Cât de mult, în ce fel și mai ales de ce statul trebuie s ă
intervină pe piață rămâne, și în condi țiile unei treceri la economia de pia ță, obiect de
interpretare, chiar și în contextul procesului de transformare institu țională prin care trec
țările din centrul și estul Europei. Afirma ția lui Coase cu privire la evolu ția institu țională
a acestor țări după colapsul sistemului comunist este edificatoare în acest sens:
„Valoarea includerii (…) factorilor institu ționali în corpusul studiilor economice este evident ă
acum, prin evenimentele recente din Europa de Est. Aceste țări foste comuniste sunt sf ătuite
să se îndrepte c ătre economia de pia ță, iar liderii lor doresc acest lucru, dar f ără instituțiile
corespunz ătoare nici un fel de economie de pia ță nu este posibil ă. Dacă am ști mai multe
despre propria noastr ă economie, am fi într-o m ăsură mai mare s ă dăm aceste sfaturi” (Coase,
2005) (trad. a.)
Cu toate acestea, schimbarea institu țională nu vizeaz ă politici specifice cât cadrul mai
larg de reguli și coduri de comportament în care aceste alegeri de politici se desf ășoară

15 Stimulentul politic al ader ării la Uniunea European ă sau NATO a motivat adoptarea unor aranjamente
instituționale specifice unei organiz ări politice de tip liberal-democratic (Schimmelfennig, 2007). Atingerea
unui echilibru institu țional ca urmare a acestui stimulent nu este, drept urmare, rezultatul unui proces
repetitiv de negociere între actorii implica ți într-un proces de schimbare institu țională, ci rezultatul unor
decizii contextuale, desf ășurate unilateral la nivel politic, f ără parcurgerea unui proces de încercare și
eroare corespunz ător unei transform ări institu ționale de asemenea anvergur ă.

24 (Schepsle, 2001). Institu țiile se modific ă în societ ățile post comuniste, concomitent cu
alegerile de politici publice, ca urmare a angajamentelor politice efectuate (vezi și Benoit
et all, 2002). Din acest motiv, procesul de schimbare institu țională s-a desfășurat, în unele
din țările fost comuniste, sincopatic și nelinear, neclaritatea caracteristicilor cadrului
instituțional, ambiguitatea regulilor precum și precaritatea mecanismelor de
implementare și control creind dificult ăți în identificarea unui parcurs al reformei
instituționale.
În acest context apare întrebarea: în func ție de ce criterii asociem alegerile efectuate în
țările foste comuniste cu un proces de schimbare institu țională? De ce nu s-ar putea
considera c ă această ambiguitate este determinat ă exclusiv de incapacitatea de a face
alegeri de politici specifice și nu de costurile pe care le presupune un proces de
reformulare a cadrului în care aceste alegeri sunt efectuate? Incapacitatea de a formula
politici nu determin ă necesar o schimbare institu țională, în consecin ță, este posibil ca
ceea ce poate fi interpretat ca o schimbare institu țională să nu fie decât rezultatul unei
schimbări în politicile adoptate16. Pentru a putea r ăspunde la aceste întreb ări trebuie
identificate premisele unei schimb ări institu ționale precum și factorii care o determin ă.
Ce sunt institu țiile? Ce reprezint ă și ce rol au în raport cu alegerile efectuate de individ?
Ce anume se modific ă pe parcursul unui proces de schimbare institu țională? Care sunt
factorii care influen țează această schimbare? Și, probabil cel mai important, care sunt
criteriile care determin ă alegerile realizate în acest proces?
Alegerile de politici se desf ășoară într-un orizont de timp limitat iar a șteptările în ceea ce
privește rezultatele acestora sunt modelate în func ție de contextul alegerilor efectuate,
precum și de posibilitatea realiz ării unei previziuni cu privire la natura acestor rezultate.
Performan ța societăților postcomuniste este determinat ă de capacitatea de a oferi un
cadru institu țional în care elaborarea de strategii de ob ținere a unor rezultate s ă se
realizeze în condi țiile în care costurile pe care ob ținerea acestora le presupune s ă fie mai
mici decât beneficiile ob ținute (Roller, 2005). Cu cât aceste costuri se dovedesc prea mari

16 Separația între nivelul constitu țional și cel opera țional (vezi E. Ostrom, 2007) reprezentat ă în acest
context de alegerile de politici, respectiv de alegeri constitu ționale (reguli dup ă care se desf ășoară primele
împreună cu cele referitoare la alegerile colective), nu corespunde unei separa ții a tipurilor de alegeri
efectuate de actorii ra ționali implica ți în procesul de schimbare institu țională, ci a tipurilor de reguli care
fac obiectul alegerilor din acest proces. În acest sens actorii pot efectua alegeri combinate care vizeaz ă toate
aceste trei niveluri

25 cu atât exist ă mai multe motive pentru a considera c ă aranjamentele institu ționale impuse
fără parcurgerea unui proces de negociere corespunz ător sunt nesatisf ăcatoare, premisele
unei schimb ări institu ționale fiind în acest fel create. Sustenabilitatea unei alternative
instituționale precum și a unei politici publice nu poate fi ob ținută atunci când regulile
conduc la ob ținerea unor rezultate prea îndep ărtate de preferin țele indivizilor.
Modernizarea acestor societ ăți, înțeleasă ca demers de ra ționalizare a formelor de
organizare în sensul extinderii sferei alegerilor individuale în detrimentul regulilor
impuse exogen (vezi Olsen, 1997), este autentic ă atunci când corespunde unui proces de
maturizare institu țională în care obiectivul este alegerea celor mai bune alternative în
vederea ob ținerii unor rezultate sustenabile.
Atunci când factorul determinant al procesului de modernizare este indus exogen sub
forma unor constrângeri, condi ționalizări și recompense rezultatul unor m ăsuri
corespunz ătoare de reform ă nu reflect ă parcurgerea unor etape de dezvoltare ci doar
decizii de conformare lipsite de un suport institu țional corespunz ător.
După cum am ar ătat mai sus, schimbarea institu țională care caracterizeaz ă procesul de
democratizare a țărilor foste comuniste se manifest ă prin modific ări ale raporturilor între
guvern și parlament, administra ție public ă și guvern sau administra ția public ă și
contribuabili. Dintre aceste raporturi m ă voi concentra în aceast ă lucrare asupra celor care
se desfășoară în zona determinat ă de relațiile între guvern, administra ție și contribuabil.
Privind din perspectiva ini țierii, în cazul țărilor foste comuniste, a unui proces de
îmbunătățire a raporturilor care se stabilesc la acest nivel, interesul de cercetare se
concentreaz ă către identificarea condi țiilor unui proces de modernizare, a c ărui inițiere
este determinat ă preponderent de influen ța externă indusă de adoptarea unor modele de
bună practică. În acest sens, voi prezenta unul din exemplele de bun ă practică în ceea ce
privește reformarea administra ției publice reprezentat de cazul Marii Britanii precum și
câteva indicii cu privire la influen ța institu țională asupra unora dintre rezultatele
reformelor de modernizare a administra țiilor publice în unele din statele Europei
continentale. În continuare voi prezenta principalele elemente ale condi ționalităților
impuse de Uniunea European ă statelor candidate în procesul de preaderare în ceea ce
privește reforma administra ției publice. Dintre aceste elemente, cele asupra c ărora mă voi
concentra sunt legate de modernizarea procesului de formulare a politicilor publice

26 conform direc țiilor propuse de noul management public. Finalul acestui capitol propune o
abordare a procesului de modernizare a administra ției publice în care m ăsurile de reform ă
sunt plasate într-un context autohton specific, ale c ărui coordonate constituie premisele
asumate în acest proces de modernizare.

1.1 Contextul conceptual european al moderniz ării
administra țiilor publice
La sfârșitul anilor ’60 și începutul anilor ’70, s-au produs modific ări majore în ceea ce
privește modul de organizare a structurilor aparatului administrativ, în special în țările cu
tradiție administrativ ă anglosaxon ă, cum ar fi Marea Britanie sau Statele Unite ale
Americii (Ackroyd et all, 2007). Aceste modific ări au condus, la începutul anilor ’80, la
un al doilea val de schimb ări inițiate concomitent cu dezvoltarea unor direc ții noi în
știința politic ă care înlocuiau discursul despre administrarea public ă cu cel despre
managementul public (Dunsire, 1999). Aceste tendin țe s-au reg ăsit într-o serie de reforme
inițiate de guvernele Thatcher în Marea Britanie, Reagan în Statele Unite sau cele din
Noua Zeeland ă. Acestea au fost considerate exemple de bune practici în ceea ce prive ște
eficiența implement ării măsurilor de reform ă revendicate de la preceptele noului
management public (NPM) (Bouchaert și Pollitt, 2000).

1.1.1 Un exemplu de „bun ă practic ă”: Marea Britanie
În urma câ știgării poziției de lider al Partidului Conservator în 1975 și după ocuparea în
anul 1979 a func ției de Prim Ministru, Margareth Thatcher a promovat un set de reforme
care au condus, în urma unei guvern ări de aproape 11 ani17, la redimensionarea sectorului
public prin trasarea unor noi bariere între ceea ce în mod tradi țional era asociat cu acest
sector și sectorul privat. Astfel, principalele utilit ăți publice – gaz, ap ă, electricitate –
naționalizate la sf ărșitul anilor ‘40 de Guvernul Atlee au fost privatizate în perioada
guvernării thatcher-iste. În toat ă această perioad ă aproape 800.000 de angaja ți din
sectorul public au fost trecu ți pe statele de plat ă din sectorul privat, autorit ățile locale au
fost constrânse s ă vândă companiilor din sectorul privat propriet ăți publice. De asemenea,

17 Guvernarea Thatcher a durat din 1979 pân ă în 1990. Dup ă această dată, postul de Prim Ministru al Marii
Britanii a fost ocupat de John Major reprezentant al aceluia și partid. Guvernarea Major a durat pân ă în
1997, când Partidul Laburist a învins în alegeri, postul de prim ministru fiind ocupat de Tony Blair.

27 au fost subcontractate servicii publice cum ar fi cele de colectare a gunoiului, operându-se
totodată și un transfer al bugetelor destinate serviciului de educa ție de la nivel central la
nivel local (John, 1998).
Accentul asupra politicilor de privatizare și liberalizare a pie țelor precum și spargerea
monopolului de stat asupra utilit ăților publice au constituit principalele caracterisitici ale
guvernării thatcher-iste (Mullard, 2006). Unul din motivele ini țierii acestor politici a fost
reprezentat de nivelul cheltuielilor publice care în momentul accederii la putere a aripii
noii drepte din partidul conservator a atins un nivel foarte ridicat (John, 1998). În aceste
condiții, s-a impus o schimbare a politicilor guvernamentale ale c ărei consecin țe au
condus în cele din urm ă la o reformulare a limitelor guvern ării:
„Thatcher-ismul reprezint ă o repudiere clar ă a democra ției sociale. Guvernul
Thatcher a marcat momentul în care ruperea de politicile democra ției sociale a fost
recunoscut ă. Strategia care a condus la mic șorarea capitalului industrial al statului
nu mai constituie acum rezultatul unei tactici temporare ci singurul curs de ac țiune”
(Gamble 1979: 14, 19 apud Mullard, 2006)
Reducerea cheltuielilor publice au devenit preocuparea principal ă a guvernului britanic
sub conducerea lui Margareth Thatcher. Aceast ă politică generală este confirmat ă prin
politicile asumate de guvernul thatcher-ist a șa cum sunt cuprinse și în Cartea Alb ă a
cheltuielilor publice ap ărută în 1979:
„Cheltuielile publice se afl ă în inima dificult ăților economice ale Marii Britanii.
Aceste dificult ăți pot fi surmontate cu rezultate consistente numai prin promovarea
unor politici de reducere a taxelor, mic șorare a dobânzilor precum și a datoriei
guvernamentale”(HMSO, 1979).
Politicile de reform ă inițiate în perioada 1979-1992 de guvernul Thatcher pot fi cuprinse
în trei etape (Bouchaert și Pollitt, 2000):
– Reducerea cheltuielilor guvernamentale . Aceast ă primă etapă corespunde
perioadei cuprins ă între 1979 pân ă în 1982-1983. M ăsurile specifice acestei etape
au fost reprezentate în special de reducerea corpului func ționarilor publici cu 14%,
apoi cu înc ă 6%;
Îmbunătățirea managementului financiar și creșterea eficien ței. Măsurile asociate cu
această etapă au vizat ini țiative de îmbun ătățire a managementului financiar prin
descentralizare bugetar ă și a managementului precum și o cre ștere a

28 profesionalismului la nivelul administra ției publice. În aceast ă perioad ă au fost
înființate Biroul Na țional de Audit și Comisia de Audit. Tot în aceast ă perioad ă
sistemul indicatorilor de performan ță s-a propagat la nivelul administra ției publice; –
Restructurarea . După victoria în alegeri din 1987, guvernul thatcher-ist a continuat
reformele radicale ale sistemului de organizare a administra ției publice precum și a
serviciilor publice. Astfel, sistemele de indicatori de performan ță au fost perfec ționate,
s-a continuat privatizarea utilit ăților publice18 inițiată în prima etap ă. Un moment
important este reprezentat de lansarea raportului Next steps (Următorii pași) în 1988
în urma c ăruia au fost înfiin țate 140 de organiza ții executive la nivel local. Tot în
această etapă au fost implementate m ăsuri de separare a cump ărătorului de furnizor în
administra ția public ă.
Reformele ini țiate în Marea Britanie sub guvernarea Thatcher nu s-au încheiat dup ă ce
Partidul Conservator a pierdut alegerile din 1997, acestea fiind continuate de guvernul
laburist care dup ă preluarea puterii nu a operat na ționalizări sau reangaj ări masive în
sectorul public. Astfel, în ciuda tendin ței de diminuare a formei radicale a reformelor
conservatoare, m ăsurile legate de reforma serviciului public au fost men ținute.
Rezultatele acestor reforme au fost considerate exemplare pentru implementarea
preceptelor NPM (Hughes, 1998). În tabelul de mai jos sunt prezentate principalele
elemente ale NPM, precum și o descriere a m ăsurilor de reform ă și a diferitelor domenii
ale activit ății administra ției publice în care aceste m ăsuri opereaz ă schimbări.

Preluarea metodelor utilizate în sectorul privat, orientarea c ătre rezultate promovat ă la
nivelul agen țiilor publice, m ăsurarea performan ței precum și celelalte elemente de
reformare a administra ției publice ini țiate în timpul guvern ării thatcher-iste au fost
asociate cu un exemplu de bun ă practică (OECD, 1997) în ceea ce prive ște trecerea de la
administra ția public ă la managementul public.

18 British Telecom, British Gas, British Airports Authority precum și a întreprinderilor de furnizare de ap ă
și de colectare a gunoiului.

29
1.2 Modernizarea administra ției publice în țările Europei
continentale
Rezultatele reformei managementului public în țările cu tradi ție administrativ ă
anglosaxon ă au deschis calea pentru adoptarea reformelor și în zona continental ă
european ă. În țările din aceast ă zonă, mișcările de reform ă au urmat celor britanice,
culminând cu noile ini țiative ale țărilor OECD de la începutul anilor ’90. Adoptarea
preceptelor managementului public legate de descentralizare, devolu ția
managementului, controlul asupra output-ului în cadrul organiza țiilor administra ției
publice, separarea politicului de administra ție, măsurarea performan ței, modelul
ghișeului unic, managementul de personal s-a desf ășurat diferit la nivelul acestor țări
(Torres, 2006). Astfel, dep ărtarea de tradi ția birocratic ă a majorit ății administra țiilor
publice europene a urmat traiectorii diferite, în func ție de configura țiile institu ționale
autohtone specifice acestor țări (vezi Bouchaert și Pollitt, 2000). Indiferent îns ă de
aceste traiectorii, angajamentul politic a fost în marea majoritate a acestor țări îndreptat
către o modernizare a administra țiilor publice conform preceptelor NPM și aplicate cu
succes în special de țările cu tradi ție administrativ ă anglosaxon ă21.
În funcție de aceste configura ții institu ționale, țările zonei Europei continentale pot fi
împărțite astfel (vezi Bouchaert și Pollitt, 2000; OECD, 1997):
– Țările nordice . Danemarca, Olanda, Finlanda, Norvegia;
– Țările germanice : Germania, Elve ția, Austria;
– Țările din sudul Europei ; Franța, Belgia, Spania, Portugalia, Italia;
În ceea ce prive ște inițierea unor m ăsuri de trecere de la administra ția public ă
tradițională la managementul public, reformele din țările Europei continentale au avut
rezultate mai pu țin remarcabile decât cele înregistrate în țările cu tradi ție anglosaxon ă.
Dintre rezultatele diferitelor m ăsuri implementate, cele referitoare la m ăsurarea
performan ței, ca una dintre principalele elemente ale unei reforme îndreptate c ătre
adoptarea noului management public, sunt edificatoare în acest sens:
Conform tabelului de mai sus, țările nordice se dovedesc a fi mai receptive la reformele

30 de tip NPM, în timp ce țările germanice și cele din sudul Europei au ales versiuni mai
puțin radicale în ceea ce prive ște implementarea m ăsurilor de reform ă. Țările germanice,
mențin structura bugetar ă tradițională fără implementarea managementului pe baz ă de
rezultate dar cu dezvoltarea paralel ă în special a contabiliz ării rezultatelor ( accrual
accounting ). Elemente ale bugetului pe baz ă de programe sunt îns ă implementate la nivel
local, fără însă cu o implementare corespunz ătoare la nivel federal (Torres, 2006).
Comparativ cu aceast ă situație, în țările nordice reformele au început din anii ’80 și au
condus la implementarea cu succes a buget ării pe programe sau a managementului
performan ței (vezi pentru cazul Danemarcei, Greve, 2006). Fran ța, la fel ca majoritatea
țărilor din sudul Europei, a asimilat doar par țial măsurile de m ăsurarea a performan ței
prin adoptarea numai a procedurilor corespunz ătoare contabiliz ării rezultatelor ( accrual
accounting ).
Această situație apare mai clar ilustrat ă și în figura de mai jos în care pozi ția măsurilor de
reformă referitoare la implementarea managementul performan ței este evaluat ă în funcție
de depărtarea de sistemul tradi țional birocratic, respectiv orientarea c ătre management.
La polul opus se afl ă situațiile în care managementul în administra ție este promovat
împreun ă cu utilizarea preponderent ă a mecanismelor pie ței.

31

În ciuda diferen țelor între performan țele reformelor ini țiate în cazul țărilor Europei
continentale comparativ cu cele din țările cu tradi ție anglosaxon ă sau cele nordice,
obiectivele de cre ștere a performan ței administra țiilor publice se reflect ă în tendin ța
acestor țări de a continua aceste eforturi de reformare. Importan ța acestor demersuri se
reflectă și în recomand ările formulate de Comisia European ă în ceea ce prive ște
performan ța administrativ ă a statelor candidate la aderarea la Uniunea European ă.

1.3 Modernizarea administra ției publice în țările foste comuniste
Țările din fostul bloc comunist au început procesul de reformare a administra ției publice
în special dup ă 1990, când majoritatea au adoptat sisteme democratice de control asupra
activității guvernamentale. Fiecare dintre țările foste comuniste au aplicat în ritmuri
diferite m ăsurile de reform ă, multe dintre ele fiind nevoite s ă dezvolte, în paralel, o serie
de alte m ăsuri de reformare care dep ășeau sfera strict ă a modului de organizare a
administra ției publice. Aceste m ăsuri au vizat de exemplu liberalizarea presei sau
restituirea bunurilor na ționalizate de comuni ști.
În ce prive ște adoptarea unor m ăsuri de tipul celor propuse de NPM, una dintre sursele
riscurilor la care au fost expuse majoritatea țărilor central și est-europene în efortul de
modernizare, poate fi reprezentat ă de perceperea procesului de reform ă ca fiind similar
îndeplinirii unor condi ționalități. Îndeplinirea acestora era m ăsurată prin intermediul unui
set de criterii considerat obligatoriu pentru ob ținerea statutului de membru al unor
structuri de tipul Uniunii Europene sau NATO și mai pu țin ca rezultat al unor schimb ări
de politici dezvoltate endogen (Goetz, 2001). În aceste condi ții, efortul de reformare nu a
fost determinat preponderent de o evolu ție intern ă a unei cereri pentru astfel de politici,
fiind asimilat mai degrab ă unui obiectiv politic corespunz ător ader ării la aceste
organiza ții. Procesul de transformare a țărilor foste comuniste corespunde unui proces de
modernizare a administra ției publice manifestat prin trecerea de la o administra ție aflată
la toate nivelurile sub control de partid la una democratic ă, construit ă pe principiile
pluralismului și transparen ței. Aceast ă trecere nu a cunoscut traiectorii identice în țările
din centrul și sud-estul Europei, acest fapt datorându-se în bun ă măsură și punctelor de

32 pornire diferite ale reformelor19 inițiate (Agh, 1993).
În majoritatea acestor țări au existat dou ă sau chiar mai multe valuri de reform ă, eșecurile,
succesele temporare și reformul ări ale m ăsurilor de reform ă constituind dovada
inexisten ței unui model de bun ă practică în ceea ce prive ște procesul de modernizare
(Rose, 1993). Acest fapt poate fi pus pe seama unui complex de variabile a c ăror analiz ă
are mai mult relevan ța unui studiu de caz și nicidecum a unor exemple de urmat. F ără o
rețetă de succes în ceea ce prive ște reforma administra ției publice, reformele au fost
deseori sincopatice, trecerea de la o administra ție care se revendica de la birocra ția unui
stat totalitar la una care s ă răspundă caracteristicilor unor societ ăți democratice europene
în formare, dovedindu-se mai degrab ă dificilă prin complexitatea m ăsurilor pe care le
presupune. Aceast ă evoluție divers ă a reformelor în administra ția public ă a avut de altfel
drept consecin ță, printre altele, și modificarea politicii generale de consultan ță a Băncii
Mondiale în ceea ce prive ște țările în tranzi ție, prin trecerea de la orientarea c ătre
adoptarea de „ best practice ” (bune practici) la una de „ good fit ” (practici potrivite) (Goetz,
2001).

1.4. Modernizarea administra ției publice și schimbarea
instituțională
Schimbarea institu țională este determinat ă de redimensionarea instrumentelor și
structurilor de redistribuire a resurselor la nivelul societ ății (Börzel, 1999). Modificarea
componentei administrative a unui proces de schimbare institu țională la nivel autohton
poate fi considerat ă, din acest punct de vedere, parte a procesului de integrare european ă
(vezi Radaelli, 2000). În acest context, aderarea formal ă a României la Uniunea
European ă marcheaz ă una dintre etapele schimb ării institu ționale reflectat ă atât în
caracterul alegerilor de politici publice realizate la nivel domestic cât și în configura ția
cadrului în care aceste alegeri sunt legitimate în raport cu preferin țele actorilor implica ți
în procesul politicilor publice. Particularit ățile procesului de schimbare institu țională sunt
determinate de o serie de factori, printre care se num ără și variabilele

19 Momentul c ăderii comunismului a surprins Ungaria, de exemplu, într-o situa ție mai avansat ă în ce
privește procesul de descentralizare decât cea în care se aflau alte țări din regiune, printre care și România.

33 instituționale20reprezentate de regulile formale de luare a deciziei sau de aranjamentele
instituționale autohtone (Pollittt și Bouchaert, 2000; Goetz, 2001). De asemenea, un alt
factor este reprezentat de tipul de coordonare la nivel na țional a politicilor Uniunii
Europene (Kassim et all, 2006) precum și de caracterul și modul de formare a pozi țiilor
adoptate de România fa ță de agenda de politici publice a Uniunii Europene21. Având în
vedere anvergura acestora și implica țiile lor la nivelul statelor membre, sistemul
instituțional autohton de formare a politicilor publice reprezentat de reguli formale și
informale, structuri de luare a deciziei precum și caracteristicile reformelor ini țiate pot fi
asociate cu reprezent ări ale acestui model de raportare la institu țiile Uniunii Europene.
„Dimensiunile colabor ării între Uniunea European ă și statele membre, permanen ța implicării
acestora din urm ă în politicile publice europene, precum și necesitatea ac ționări la dou ă
niveluri – domestic și european – impun cerin țe semnificative guvernelor statelor membre.
Aceste cerin țe se refer ă la crearea și menținerea unui sistem complex de conexiuni orizontale
și verticale la nivelul fiec ărui stat membru. Guvernele trebuie s ă ia decizii în ceea ce prive ște
scopul coordon ării, procedurile și structurile potrivite pentru ob ținerea rezultatelor și
alocarea responsabilit ăților.„ (Kassim et all, 2000) (trad. a.)
În aceste coordonate, o analiz ă a schimb ării institu ționale vizeaz ă, pe de-o parte, influen ța
asupra cadrului institu țional autohton a condi țiilor impuse în procesul de aderare la
Uniunea European ă și, pe de alt ă parte, ulterior momentului ader ării formale, capacitatea
de a formula strategii de rela ționare cu institu țiile Uniunii Europene, în condi țiile păstrării
unei autonomii institu ționale.
Se impune a șadar stabilirea unor puncte de reper în ceea ce prive ște coordonatele unei
schimbări institu ționale corespunz ătoare. Având în vedere amploarea implica țiilor acestei
schimbări, decizia cu privire la alternativa institu țională aleasă în acest proces nu are
exclusiv determinan ți politici – dup ă cum afirm ă Kassim – ci și contextuali. Ace știa din
urmă se refer ă la moștenirea institu țională care constrânge aria alegerilor politice (vezi
Rose, 1990). Pot fi identificate dou ă seturi de probleme care pot fi întâmpinate în analiza

20 „Natura mecanismelor și resursele alocate coordon ării politicilor variaz ă în funcție de modul în care este
conceput ă relația cu Bruxelles, precum și de care dintre ministere este considerat central în acest proces”
(Kassim et all, 2005) (trad.a.).
21 Variabilele institu ționale nu sunt singurii factori de influen ță asupra unui proces de schimbare
instituțională dar și pozițiile politice adoptate în anumite contexte sau rezultatele ob ținute într-un cadru
instituțional specific. În pofida diversit ății factoriilor schimb ării și luând în considerare faptul c ă analiza
unui astfel de proces nu-i poate cuprinde în totalitate, separa ția formal ă între un nivel institu țional al
schimbării și cel al rezultatelor ob ținute într-un context specific se poate dovedi util ă pentru stabilirea unor
repere ale unui proces de integrare institu țională (Schepsle, 2001; Scharpf, 1989).

34 condițiilor de desf ășurare a acestui proces în contextul integr ării europene.
Primul set de probleme decurge din procesul de armonizare institu țională (institutional
compliance )22 privit din perspectiva institu țiilor Uniunii Europene. În acest sens,
modificările pot fi asociate cu un proces de europenizare a mecanismelor institu ționale
autohtone (Goetz, 2001; Howell, 2004; Knill și Lehmkhul, 2002). Acest proces este
continuu și o parte a lui s-a desf ășurat în perioada de preaderare. Principalul instrument al
acestui sens al integr ării îl constituie adoptarea masiv ă a legisla ției comunitare, sub forma
acquis- ului comunitar, precum și un transfer de politici și direcții de acțiune (Howell,
2004) care a înlocuit procesul domestic de formare a legisla ției prin acordurile succesive
ale constituen ților (Papadimitriou și Phinnemore 2004; Schimmelfennig, Engert și
Knobel, 2003). Adoptarea acquis -ului comunitar, reprezentând o condi ție pentru
atingerea obiectivului ader ării, a avut ca scop asigurarea postaderare a mecanismelor
formale de propagare la nivel domestic a politicilor europene (Howell, 2004). În acest
prim sens, problemele se refer ă la contextul institu țional european al procesului de
integrare. Acestei categorii de probleme îi corespund întreb ări precum: Exist ă limite la
nivelul institu țional domestic în ceea ce prive ște un proces de integrare european ă? Care
sunt limitele influen ței institu țiilor Uniunii Europene în ceea ce prive ște coordonatele
unei schimb ări institu ționale la nivelul statelor membre? Exist ă o legătură între caracterul
pozițiilor exprimate la nivelul institu țiilor europene și modelul autohton de schimbare
instituțională adoptat?23
Cel de-al doilea sens este dat de perspectiva cadrului institu țional autohton24, prin modul
în care sunt legitimate ini țiativele care particularizeaz ă poziția României în rela ția cu
instituțiile Uniunii Europene, precum și statele membre. Modul de raportare la aceste

22 Acesta corespunde unui proces de europenizare prin conformare institu țională (europenization by
institutional compliance ) (Knill și Lenschow, 2005) și se refer ă nu atât la modific ări la nivel autohon a
reglement ărilor în privin ța diferitelor politici publice cât și la legisla ția european ă și necesitatea adopt ării ei
la nivelul statelor membre. În acest prim sens se realizeaz ă modific ări ale structurilor de oportunit ăți
(europenization by changing the domestic oportunity structure ), prin schimbarea unor aranjamente
instituționale domestice, ca urmare a stimul ării unor domenii specifice de politici publice (în general cele
care permit apari ția unor oportunit ăți sau noi pie țe) (Knill și Lenschow, 2005).
23 Majoritatea acestor întreb ări fundamenteaz ă demersul de cercetare a fenomenului europeniz ării (Radaelli,
2000).
24 Acest sens poate fi asociat cu schimbarea cadrului domestic de convingeri și așteptări (europenization by
framing domestic beliefs or expectation ) (Knill și Lenschow, 2005). La nivelul institu țiilor Uniunii
Europene, acesta se materializeaz ă sub forma unor direc ții de acțiune foarte generale, mai mult sau mai
puțin simbolice, care preg ătesc terenul pentru schimb ări instituționale de anvergur ă.

35 instituții, adoptat ulterior evenimentului ader ării, este reflectat nu atât în caracterul
pozițiilor de politici publice adoptate fa ță de o agend ă european ă cât în modelul
instituțional autohton de gestionare a acestor politici (Kassim et all, 2006). Astfel,
relevante pentru acest sens al integr ării, sunt premisele ini țierii unor m ăsuri de reform ă în
sensul schimb ării institu ționale amintite. Întreb ările corespunz ătoare acestui tip de
probleme se refer ă la perspectiva autohton ă a procesului de schimbare institu țională care
situează procesul de integrare european ă într-un context institu țional preexistent specific.
În cazul României, la fel ca în cazul altor țări din centrul și estul Europei care parcurg
acest proces de adaptare institu țională, această perspectiv ă se refer ă la modificarea unor
variabile institu ționale autohtone ale c ăror coordonate sunt supuse unui proces constant
de transformare (Papadimitriou și Phinnemore 2004). Aceste coordonate reprezint ă
regulile jocului în procesul de agregare a ac țiunii colective, procesul de luare a deciziilor,
formarea politicilor publice, func țiile administra ției publice precum și modul în care se
formează pozițiile de politici publice exprimate fa ță de agenda formulat ă la nivelul
instituțiilor europene. Pentru cazul administra ției publice abordat în aceast ă lucrare, o
serie de probleme apar în contextul acestui proces de schimbare institu țională: există o
legătură – cauzal ă sau de alt tip – între modul în care se pozi ționează România în rela ția ei
administrativ ă cu institu țiile Uniunii Europene și modelul de reform ă adoptat la nivelul
administra ției autohtone? Care sunt, în condi țiile unui proces de integrare, priorit ățile în
ceea ce prive ște modificarea sistemului? Capacitatea de coordonare sau cea de formulare
a politicilor publice? Exist ă vreo leg ătură între alegerile institu ționale realizate la nivel
autohton în ceea ce prive ște o reform ă a administra ției publice și relația institu țională cu
Uniunea European ă?
În acest cadru de probleme indus de fenomenul de europenizare, armonizarea
instituțională a celor dou ă sisteme de referin ță – cel exprimat de modalitatea de agregare a
politicilor publice la nivel autohton, respectiv cel care are ca punct de referin ță poziția față
de institu țiile Uniunii Europene – poate fi tratat ă cu aceea și „măsură” teoretic ă. O astfel
de măsură ia în considerare atât schimbarea institu țională determinat ă exogen de un
fenomen de europenizare cât și consecin țele pe care noul context institu țional le creeaz ă la
nivelul preferin țelor constituen ților statului român. Procesul prospectiv de difuzare a
politicilor europene la nivel autohton, prin asimilarea fondurilor structurale, ar putea

36 modifica caracterul alegerilor de politici publice. Unul din factorii care influen țează acest
curs este dat de coordonatele tipului de pozi ționare în raport cu institu țiile Uniunii
Europene25 și poate fi identificat la nivelul statelor membre sub forma modului în care
sunt tratate, inclusiv la nivel administrativ, politicile europene în raport cu cele domestice.
Astfel, alegerile cu privire la un anumit tip de schimbare institu țională autohton ă sunt
determinate și de tipul strategiilor de reglementare adoptate ca instrumente ale unei
guvernan țe europene cu rol de factori de influen țare. În func ție de caracteristicile acestor
instrumente, implica țiile la nivelul administrativ autohton în ceea ce prive ște modelul de
schimbare adoptat corespund func țiilor administrative suscitate de aceste strategii.
Acestea pot avea urm ătoarele orient ări (Knill și Lehmkuhl, 2005):
A) Strategii de conformare (compliance ). Conform acestui tip de strategii, regulile și
standardele adoptate la nivelul UE trebuie absorbite în întregime de cadrul
instituțional al statelor membre. Strategia de conformare induce un
comportament administrativ
corespunz ător (centralizarea procesului de formare a reglement ării, formalizarea
excesivă) la nivelul statelor membre. În cazul aplic ării unor astfel de strategii de
impunere, stimulentele specifice unui proces de schimbare sunt reduse, fapt care
creează condițiile perpetu ării vechiului cadru institu țional prin tergiversarea
reformelor și prezervarea status-quo -ului. Eforturile de conformare vor fi, în
consecin ță, predominante, comparativ cu cele îndreptate c ătre identificarea celor mai
eficiente și eficace solu ții;
B) Strategii orientate c ătre performan ță (performance driven ). În cazul acestui tip de
strategii, adaptarea indus ă la nivel domestic se realizeaz ă prin competi ția între
performan țele aranjamentelor institu ționale specifice statelor membre. Pentru

25 Atitudinea reactiv ă a Franței față de creșterea influen ței institu țiilor suprana ționale din a doua jum ătate a
anilor ‘60, de pild ă, a condus la un declin al Uniunii și la dezvoltarea interguvernamentalismului ca
alternativ ă la neofunc ționalism (Wallace, Wallace și Pollack, 2004). De asemenea, comportamentul Marii
Britanii precum și al altor state europene în contextul procesului de formare a agendei de politici publice
europene au condus la punerea în discu ție a perspectivei în care institu țiile Uniunii Europene sunt
considerate un actor suprastatal cu prerogative m ărite în raport cu puterea de negociere a statelor membre.
Din acest punct de vedere, existen ța unor tradi ții la nivelul statelor membre, atât în ceea ce prive ște
mecanismele de formare a politicilor publice cât și rolul administra ției publice (Pollitt și Bouchaert, 2000),
ca actor distinct în acest proces, a constituit un motiv în plus pentru chestionarea perspectivei în care
instituțiile europene sunt considerate prevalente în procesul de formare a agendei europene de politici
publice.

37 inducerea competi ției, reglement ările Uniunii Europene iau forma unei impuneri
„slabe” prin trasarea unor direc ții generale de ac țiune, fără a oferi detalii cu privire la
natura modific ărilor institu ționale care trebuie operate la nivel domestic. Tot la nivel
domestic, criteriile relevante nu sunt reprezentate, într-un proces de schimbare
instituțională, de costurile pe care înlocuirea vechilor institu ții le presupune, ci
performan ța noului cadru institu țional vizat. În aceast ă situație, este probabil ca
preferințele membrilor unei birocra ții administrative în ce prive ște un proces de
schimbare institu țională să fie influen țate prin presiuni sociale și politice care pot
determina formarea premiselor unei astfel de schimb ări.
C) Strategii de comunicare (communication driven ). În acest caz, reac țiile de schimbare
instituțională de la nivel autohton sunt orientate mai degrab ă către un transfer de
politici (bune practici), și mai puțin către obținerea unor rezultate fiabile într-un cadru
competitiv. Având în vedere costurile schimb ării la nivel autohton, strategiile de
guvernan ță care încurajeaz ă adoptarea de bune practici creeaz ă un teren propice
formării unui mainstreem în ceea ce prive ște adoptarea unui model de schimbare la
nivel domestic. Implica țiile acestor strategii la acest nivel, se reg ăsesc în tendin ța de a
legitima adoptarea unor m ăsuri de modificare institu țională prin legitimarea oferit ă de
acest mainstreem . În aceast ă situație, rezultatele schimb ării institu ționale sunt
preponderent consecin ța efortului de legitimare intern ă a direc țiilor de schimbare
instituțională și mai pu țin al celui de identificare a celor mai bune solu ții, dat fiind
contextul institu țional preexistent la nivel domestic.
Care sunt, în aceste condi ții, premisele unei reforme a administra ției publice ca parte a
schimbării institu ționale determinate de un proces de integrare european ă?
Cele mai multe dintre noile state membre ale Uniunii Europene au adoptat, în perioada de
preaderare, modele de reform ă a administra ției din oferta existent ă la nivelul celorlalte
state europene mai dezvoltate (Goetz, 2000; Bouchaert și Pollitt, 2000). Adoptarea de
bune practici a constituit, în special pentru noii membri ai Uniunii Europene, principala
tendință în ceea ce prive ște procesul de adaptare administrativ ă european ă (Kassim et all,
2006). Dezvoltarea acestui proces, ulterior actului ader ării formale, las ă însă deschis ă
problema identific ării premiselor schimb ării institu ționale sub influen ța statutului de
membru al Uniunii Europene. Pentru a putea determina natura acestor premise în ceea ce

38 privește o modificare a cadrului în care se desf ășoară alegerile referitoare la adoptarea
unui model de schimbare institu țională la nivelul administra ției publice este util ă
identificarea coordonatelor acestei schimb ări, privită ca trecere de la un set de reguli ale
jocului la altul.

1.4.1 Variabila contextual ă – reforma administra ției la nivel European
În ciuda diversit ății abordărilor în ceea ce prive ște administra ția public ă, în fiecare din
cazurile de reform ă a existat un numitor comun, reprezentat de obiectivul cre șterii
capacității administrative. Acest obiectiv a fost considerat ținta general ă de atins pentru
administra țiile țărilor aflate în tranzi ție. Presupozi ția asumat ă implicit este c ă o creștere a
performan ței administrative contribuie la cre șterea performan ței guvern ării (Dunn, 2006).
Cu toate acestea, îndeplinirea acestui obiectiv nu determin ă unilateral o cre ștere a
performan ței guvern ării, ci doar o îmbun ătățire a instrumentului acesteia reprezentat de
administra ția public ă (vezi Lane, 2005). Indiferent de natura obiectivelor de politici
publice asumate politic, performan ța administrativ ă, din punctul de vedere al procesului
de realizare a politicilor publice, este m ăsurată în func ție de capacitatea de a furniza
mecanismele de formulare, implementare monitorizare și evaluare corespunz ătoare.
Drept urmare, componenta administrativ ă a procesului tranzi ției a fost orientat ă către
găsirea drumului de urmat în scopul cre șterii acestei capacit ății administrative.
Identificarea unor modele de reform ă administrativ ă a devenit o provocare pentru
cercetătorii în științe politice, deoarece experien ța tranziției se producea într-un moment
în care, chiar și în țările mai dezvoltate ale Uniunii Europene acest proces nu era, a șa cum
am arătat mai sus, uniform parcurs. În doar câteva dintre aceste țări modul în care aceast ă
reformă s-a desf ășurat poate fi considerat exemplar26. Dificult ățile întâmpinate au fost
legate nu atât de adoptarea unui anumit model, cât de modul în care premisele asumate
prin adoptarea acestuia aveau în vedere presupozi țiile oferite de contextul institu țional în
care acestea se produceau (Schik, 1998). Datorit ă acestor dificult ăți, în cazul unor m ăsuri
de reform ă adoptate acestea au corespuns unui model care, pornind de la alte premise
instituționale decât cele care decurgeau din presupozi țiile sistemului care urma s ă fie

26 După cum am precizat mai sus, reperele în acest sens sunt exemplele Noii Zeelande și Marii Britanii.
Variante ale celor dou ă modele au fost adoptate în unele din țările nordice dar și în țări foste sovietice, cum
ar fi Letonia sau Lituania.

39 schimbat, a condus la ob ținerea unor rezultate nesatisf ăcătoare27.
În majoritatea țărilor central și est-europene, reformele au fost sus ținute extern, ca urmare
a asumării îndeplinirii unor obiective politice de c ătre guvernele țărilor în care acestea au
fost inițiate, principalul finan țator al acestor reforme fiind Comisia European ă, împreun ă
cu alte organisme interna ționale de tipul B ăncii Mondiale sau Fondului Monetar
Internațional (Rice, 1992). Implicarea acestor organiza ții în reformele administra țiilor
publice din aceste țări a fost esen țială, deoarece a ac ționat ca stimul extern, atât politic cât
și tehnic, al reformelor.
Lăsând la o parte analiza condi țiilor și intensit ăților diferite în care acest suport s-a
manifestat, reforma a depins în bun ă măsură și de „disponibilitatea” institu țională a
administra țiilor acestor țări la tipul de schimbare ales28 (Kassim et all, 2006). Provocarea
a fost reprezentat ă, în aceste condi ții, nu atât de asigurarea sus ținerii politice, cât de
capacitatea de a concepe un program de reform ă care, chiar în condi țiile în care propunea
un set de modific ări substan țiale în sistemul administra ției publice, con ținea elementele
necesare asigur ării funcționalității lui într-un context specific. Cu toate acestea sensul
unei asisten țe externe nu a fost de a înlocui efortul depus de aceste țări în acest demers de
reformă ci de a formula problemele și de a prezenta op țiuni de solu ționare. Acest demers
al institu țiilor Uniunii Europene, este asociat cu inten ția de a cre ște capacitatea
administrativ ă a acestor țări astfel încât, odat ă intrate în Uniunea European ă, să fie
capabile s ă formuleze politici publice corespunz ătoare conceptual dar, mai ales, calitativ
celor formulate la nivelul țărilor mai dezvoltate ale Uniunii. Din acest motiv, în multe din
țările candidate la statutul de membru al Uniunii Europene, reforma a început în acele
domenii de interes pentru Uniunea European ă, ele extinzându-se ulterior și la nivelul

27 Printre sursele acestor rezultate nesatisf ăcătoare în privin ța planific ării strategice și coordon ării politicilor
în Polonia, de pild ă, se num ără și lipsa de stabilitate a politicilor și a legisla ției ca rezultat al fluctua țiilor în
componen ța guvernului de coali ție (Poland Country Report, Banca Mondial ă, 2006). O situa ție
asemănătoare se reg ăsește în Slovacia, în care sistemul a fost implementat par țial (Slovakia Country Report,
Banca Mondial ă, 2006). E șecuri, ulterior par țial corectate, s-au produs și în Letonia
(Verheijen/Dobrolyubova, 2006) dar și în Ungaria sau Cehia.
28 Letonia a cunoscut un prim val al reformei administra ției publice care, în ciuda sus ținerii politice din
partea Primului Ministru din acea perioad ă, a eșuat datorit ă inadverten ței între premisele asumate odat ă cu
inițierea măsurilor de reform ă și presupozi țiile oferite de contextul administrativ corespunz ător (Verheijen
și Dobrolyubova, 2006). Acest e șec a fost ulterior atenuat (în 2001, odat ă cu adoptarea Strategiei pentru
reforma administra ției publice și ca urmare a crizei fiscale de la sf ărșitul anilor ’90) prin ini țierea unui al
doilea val de reform ă în care m ăsurile au fost integrate într-o viziune comun ă asupra obiectivelor reformei
administra ției publice.

40 politicilor publice domestice29.
Privind din aceast ă perspectiv ă, demersul de reformare ini țiat în aceste țări poate fi
asociat nu atât cu dezideratul politic30 al creșterii performan ței interne a administra țiilor,
cât cu necesitatea asigur ării cadrului pentru corelarea politicilor europene cu cele
domestice (Kassim et all, 2000). În ceea ce prive ște creșterea performan ței administrative,
majoritatea solu țiilor de reformare a sistemelor de formulare a politicilor publice
urmăresc coordonatele a dou ă dimensiuni: dimensiunea verticală și dimensiunea
orizontală. Inițiativele care vizeaz ă aceste dimensiuni corespund unor etape formale ale
procesului politicilor publice.
Dimensiunea vertical ă se refer ă în special la structura ierarhic ă a sistemului
administra ției publice prin care este asigurat ă coordonarea politicilor publice (SIGMA,
1999). Aceast ă dimensiune s-a dovedit a fi mai prezent ă în administra țiile publice din
țările central și est-europene care au trecut prin experin ța centraliz ării excesive specific ă
statelor comuniste, decât în alte țări europene. În ciuda rigidit ății, coordonarea vertical ă a
politicilor publice este esen țială, îndeosebi în etapa implement ării politicilor publice și, în
general, pentru asigurarea activit ăților curente ale administra ției publice. Accentul pe
dezvoltarea unor ini țiative care conduc la înt ărirea acestei dimensiuni în coordonarea
politicilor publice nu este, îns ă, de natur ă să ofere suficiente instrumente pentru a permite
dezvoltarea unui mecanism de coordonare a pozi țiilor actorilor afecta ți de respectiva
politică publică. În vederea implic ării acestora în procesul politicilor publice desf ășurat la
nivelul administra ției publice se impune dezvoltarea concomitent ă a coordon ării pe
orizontal ă a politicilor publice.
Dezvoltarea orizontal ă a coordon ării politicilor publice corespunde asigur ării unui cadru
de dezbatere și negociere interinstitu țională și/sau interdepartamental ă care permite
formularea coerent ă a politicilor publice, astfel încât acestea s ă reflecte cât mai fidel
pozițiile diferi ților actori implica ți. Acest tip de coordonare vizeaz ă crearea la nivel
național a unor re țele de comunicare, în special în contextul implement ării politicilor

29 Exemplele în acest sens sunt dintre cele mai diverse. Voi men ționa sistemul de evaluare a programelor cu
finanțare european ă, inițial implementat îndeosebi la nivelul Ministerului Finan țelor din aceste țări, ulterior
fiind extins și în celelalte domenii de politici publice ale administra ției publice (v. Banca Mondial ă, 2006).
30 Dezideratul politic se refer ă la dobândirea statutului de membru cu drepturi depline al Uniunii Europene.
Îndeplinirea condi ționalităților impuse în vederea dobândirii acestui statut, de și vizează nu atât ini țierea
unor politici concrete (cum sunt cele anticorup ție) dar impun și modific ări ale caracterului unor
reglement ări (acqui s ul comunitar).

41 europene, între actorii implica ți în acest proces. Implica țiile acestei abord ări sunt utile, în
aceeași măsură, creșterii capacit ății de absorb ție a fondurilor europene și, prin extensie,
întregului proces de bugetare. De asemenea, adaptarea mecanismelor administrative prin
inițierea unor m ăsuri de reformare se refer ă într-o m ăsură considerabil ă la această latură
a rolului care va fi jucat, în special de administra ția central ă, în procesul implement ării și
formulării politicilor europene. Implementarea m ăsurilor care trateaz ă aceste elemente ale
unei reforme a coordon ării politicilor publice au fost asociate de SIGMA31 unui set de
linii directorare în ceea ce prive ște adoptarea unor m ăsuri de reform ă.
politicilor, în condi țiile asocierii deliberate a obiectivelor reformei cu obiectivul integr ării
și coordon ării interne a politicilor publice europene (Knill, 1998). Impunerea unui demers
de negociere, ca element al coordon ării orizontale, pe întreg parcursul procesului
politicilor publice, ar putea conduce, în aceste condi ții, la o diminuare a puterii politice a
decidenților angrena ți în acest proces în cadrul administra ției, rolul nou adoptat urmând a
fi mai degrab ă de mediatori și integratori ai unor opinii diferite în ceea ce prive ște o
anumită politică publică. La fel, rela țiile între deciden ții politici și funcționarii publici ar
trebui și ele, la rândul lor, s ă se modifice, astfel încât s ă fie posibil ă asigurarea pe
orizontal ă și vertical ă a acestei coordon ări.
În multe din țările foste comuniste, efectele procesului de integrare european ă asupra
sistemului administra ției publice se las ă așteptate, chiar și după câștigarea statutului de
membru al UE, evolu țiile reformelor din aceste țări fiind ilustrative în acest sens.
Introducerea planific ării strategice constituie în continuare un obiectiv nerealizat în
Slovacia (Banca Mondial ă, 2006), aceea și situație fiind întâlnit ă în Slovenia (Hacek,
2006) precum și în Polonia (Banca Mondial ă, 2006) care, în plus, se confrunt ă cu o
creștere a implic ării politicului în structurile administra ției publice (Majcherkiewicz și
Gadowska, 2005). Letonia, în ciuda progreselor înregistrate în ceea ce prive ște
planificarea politicilor publice este în continuare preocupat ă de sistemul de stimulente și
calitatea resurselor umane care ar trebui s ă implementeze acest sistem (Verheijen și
Dobrolyubova, 2006; Banca Mondial ă, 2006). Exemplele acestor țări în demersurile de

31 SIGMA ( Support for Improvment in Governance and Management ) este o ini țiativă comună a OECD și
Uniunii Europene și este finan țată din fondurile UE. Principalele obiective ale aceste ini țiative sunt:
identificare priorit ăților și înregistrarea progreselor în procesul de reform ă; acordarea de asisten ță tehnică în
construc ția institu țională și stabilirea cadrelor de reglementare; faciliteaz ă acordarea de asisten ță din partea
donorilor în sprijinul în vederea conceperii și implementarea planurilor de ac țiune.

42 reformă inițiate, atât ante dar mai ales postaderare, sar putea dovedi folositoare în
demersul de reform ă inițiat la nivelul administra ției publice centrale române ști privind
formularea și coordonarea politicilor publice. Aceste înv ățăminte nu se refer ă numai la
coerența trăsăturilor modelului de reform ă adoptat dar și la genul de consecin țe pe care
adoptarea acestor modele le-a avut în sistemele administrative ale acestor țări. Este, din
acest punct de vedere, dificil de prev ăzut succesul pe care un anumit model îl are într-o
anumită țară, socotind numai dup ă succesul pe care l-a avut în alta (Schick, 1998). Pe de
altă parte, util ă în orice demers de reformare este luarea în considerare a motivelor pentru
care un anumit model nu este pe deplin func țional într-o anumit ă țară, deoarece acestea ar
putea să conțină germenii unui viitor e șec. O evaluare a posibilit ăților de succes ale unui
anumit model, cu atât mai mult atunci când vizeaz ă modificarea nu atât a unor premise,
cât a presupozi țiilor pe care se fundamenteaz ă un sistem administrativ, trebuie s ă ia în
considerare, în aceea și măsură, condițiile în care implementarea lui a fost considerat ă de
succes într-un anumit caz mai degrab ă decât în altul.
În concluzie, traiectoria procesului de reform ă poate fi determinat de contextul
instituțional autohton ale c ărui coordonate determin ă nu atât ritmul implement ării
măsurilor de reform ă cât caracterul acestora și impactul pe care îl au.
În continuare voi prezenta câteva dintre elementele contextului institu țional autohton care,
după cum vom vedea în capitolele urm ătoare ale acestei lucr ări, influen țează triectoria
reformelor ini țiate în cazul României.

1.4.2 Variabila autohton ă – Contextul institu țional
Prin institu ții, înțeleg în aceast ă lucrare regulile formale (Constitu ție, legi, proceduri) și
informale (cutume, practici) care guverneaz ă raporturile care se stabilesc între diferi ți
actori la nivelul societ ății. Variabila autohton ă este reprezentat ă de contextul institu țional
specific format din aceste reguli. În ceea ce prive ște administra ția public ă, caracteristicile
acestui context influen țează nu atât caracterul dar și cadrul în care se desf ășoară alegerile
efectuate de ace ști actori. În perioada comunist ă, administra ția public ă din România, la fel
ca în toate țările din sudul și estul Europei aflate sub zona de influen ță a Uniunii Sovietice,
s-a caracterizat printr-o centralizare excesiv ă sub comanda politic ă a Partidului Comunist
(Agh, 1993). Dup ă 1989, administra ția public ă a fost supus ă unui proces de modernizare

43 ca urmare a recomand ărilor Băncii Mondiale sau Uniunii Europene. Pân ă în 2003, când
au fost ini țiate o serie de m ăsuri de modernizare la nivelul Centrului Guvernului,
problema performan ței la nivelul administra ției publice din perspectiva unei abord ări de
politici publice nu a fost tratat ă prin vreo ini țiativă care să vizeze o abordare integrat ă a
îmbunătățirii activit ăților desfășurate la nivelul administra ției publice centrale.
În continuare voi prezenta câteva elemente ale cadrului institu țional care influen țează
măsurile de reform ă a administra ției publice privitoare la introducerea unei perspective
de politici publice la nivelul acesteia.
Abordarea „legalist ă” a procesului politicilor publice
Având în vedere datele oferite de cadrul formal constitu țional autohton, România poate fi
asimilată țărilor a căror cultur ă administrativ ă este fondat ă pe principiile statului de drept
(Rechtsstaat, état de droit ) (vezi Bouchaert și Pollitt, 2000, p.54)32. În aceast ă perspectiv ă,
cultura administrativ ă este orientat ă preponderent c ătre crearea, promulgarea și
implementarea legilor, conformarea la proceduri sau reguli constituind principalul
stimulent utilizat în proiectarea ini țiativelor Guvernului de c ătre administra ția public ă
(Bouchaert și Pollitt, 2000). Aceasta se reflect ă în utilizarea actelor normative și
reglement ărilor ca instrumente dominante în implementarea politicilor publice
guvernamentale. Implementarea este considerat ă, în aceast ă perspectiv ă, ulterioar ă
adoptării actului normativ și este asociat ă cu punerea în practic ă a prevederilor acestor
reglement ări (în realitate, controlul asupra respect ării lor și mai pu țin a impactului lor).
Această perspectiv ă este prefigurat ă de altfel, în cazul românesc, prin prevederile
Constitu ției României, conform c ărora Guvernul este organul executiv al statului ale
cărui instrumente de promovare a politicilor publice sunt reprezentate de „hot ărâri și
ordonanțe” (Constitu ția României, art.108) care pun în aplicare legile adoptate în
Parlament.
„Legea administrativ ă” sau „procedurile administrative” care reglementeaz ă activitatea
administra ției publice au rolul de a limita aria op țiunilor în ceea ce prive ște alegerile
efectuate, astfel încât s ă fie asigurat controlul asupra acesteia, prin eliminarea posibilit ății
apariției situa țiilor în care „interesul public” este „capturat” de „interese private”

32 Această perspectiv ă este în mod conven țional considerat ă opusă modelului „interesului public” al
administra țiilor publice de tradi ție anglosaxon ă (Bouchaert și Pollitt, 2000).

44 (Hammond și Knott, 1996). O astfel de perspectiv ă implică configurarea corespunz ătoare
a instrumentelor de control în ceea ce prive ște aria alegerilor pe care membrii acesteia le
pot face în privin ța implement ării politicilor publice. Orientarea „legalist-procedural ă” se
regăsește astfel în configurarea instrumentelor juridice de control a ac țiunilor
administra ției publice (vezi Arnold 1987). Ca urmare a acestei tradi ții administrative,
există tendința invocării „ilegalit ății” acțiunilor administra ției prin apelul la lege, ca
mijloc de tragere la r ăspundere în ce prive ște caracterul și rezultatele ac țiunilor
desfășurate în cadrul acesteia (de exemplu „ilegalitatea” neasigur ării, la standarde
„acceptabile”, a seviciilor de s ănătate sau a celor de înv ățământ etc). O alt ă consecin ță a
acestei perspective este reprezentat ă de caracterul deciziilor guvernamentale legate de
implementarea unei anumite politici publice. Acestea vor fi orientate c ătre alegerea
instrumentelor de implementare care permit exercitarea unui control corespunz ător, adică
tot din perspectiv ă juridică, asupra consecin țelor implement ării unor politici publice. Din
acest punct de vedere unul dintre cele mai puternice mijloace de stimulare negativ ă a
administra ției este legat ă de consecin țele neconform ării la regul ă. Respectarea procedurii
este considerat ă suficient ă pentru a compensa lipsa rezultatelor. Un al doilea element al
configura ției institu ționale autohtone este dat de practicile și importan ța procesului de
consultare în formularea politicilor publice. De vreme ce actul normativ este considerat
principala surs ă de legitimare a instrumentelor ini țiativelor administra ției publice,
procesul de consultare va fi, la rândul lui, supus aceleia și perspective
procedurale. Transparen ța actului guvernamental este asigurat ă tot prin lege33, a cărei
nerespectare atrage sanc țiuni de ordin juridic corespunz ătoare34. Astfel, asigurarea
transparen ței decizionale nu este considerat ă parte a procesului de agregare a politicilor
publice la nivelul administra ției publice, cu practicile corespunz ătoare, ci consecin ța
aplicării unei reglement ări (obligativitatea public ării pe site sau a organiz ării de sesiuni
de consultare cu beneficiarii etc.).
Un al treilea element al contextului institu țional autohton, consecin ță a celor dou ă
amintite, este legat de tipul de responsabilizare a func ționarilor publici în ceea ce
privește rezultatele ini țiativelor. Astfel, preponderen ța responsabiliz ării juridice a

33 Legea 52/2003 privind transparen ța decizional ă în administra ția public ă.
34 Capitolul III din Legea 52/2003 privind transparen ța decizional ă în administra ția public ă.

45 administra ției publice împreun ă cu abordarea legalist ă a instrumentarului de solu ționare a
problemelor de politici publice, induce o anumit ă perspectiv ă asupra obiectivului
performan ței în administra ția public ă. Astfel, respectarea legii în administra ție, ca
obiectiv al activit ății sale, primeaz ă în raport cu interesul pentru eficacitatea solu țiilor
identificate. Performan ța este, în acest context, asimilat ă cu capacitatea de a respecta
procedura. Cum asigurarea performan ței la nivelul administra ției publice ar putea fi
discutabil ă prin lipsa unor criterii unice de evaluare a solu țiilor de politici publice
identificate, (inferen ța între ini țierea unor m ăsurile de politici publice și consecin țe – de
exemplu, judecata conform c ăreia creșterea economic ă justifică creșterea pensiilor),
performan ța furnizării publice a serviciilor publice este asociat ă ad litteram inițiativei de
întărire a capacit ății administra ției.
1.3. Implica țiile pentru o reform ă a formul ării politicilor publice în România
O reform ă a formul ării politicilor publice se refer ă la modificarea, în cazul românesc, a
presupozi țiilor pe care se fundamenteaz ă activitatea administra ției publice centrale.
Problema care se pune odat ă cu inițierea unei astfel de reforme este legat ă nu numai de
decizia de a adopta un model mai degrab ă decât altul ci de a asuma în mod consecvent,
înainte de aceasta, un set de presupozi ții specifice, referitoare la rolul administra ției
publice într-o societate. Asumarea preliminar ă a presupozi țiilor stabile ște cadrul în care
modele alternative pot func ționa. Acest set de presupozi ții sunt utilizate în conceperea
coordonatelor în care este evaluat ă activitatea administra ției și nu numai de modul în care
funcționează aceasta. O „îmbun ătățire” a unui sistem administrativ reprezint ă, în aceste
condiții, și adoptarea unei anumite viziuni în ceea ce prive ște ceea ce este „bun” sau
„rău” în administra ție.
O astfel de alegere r ăspunde unei perspective reformatoare atunci când implementarea
anumitor m ăsuri necesare adopt ării unui anumit model este înso țită de asumarea
presupozi țiilor con ținute într-o filosofie referitoare la rolul jucat de administra ție în
procesul politicilor publice la nivelul unei societ ății. Aceast ă filosofie nu corespunde
exclusiv asum ării politice a interesului pentru cre șterea performan ței administra ției, ci
propune o modalitate de în țelegere a rela ției între decidentul politic și funcționarul public,
funcțiile administra ției publice (serviciile furnizate, caracterul reglement ărilor inițiate etc.)
sau structura sistemului de stimulente.

46 În acest context, consider c ă formularea presupozi țiilor care sus țin aceast ă filosofie este
reprezentat ă de trasarea unui cadru în coordonatele c ăruia sunt realizate alegerile în ceea
ce privește caracterisiticile procesului politicilor publice la nivelul administra ției publice.
Trecerea de la perspectiva legalist procedural ă35 la o abordare orientat ă către performan ță
în actul de guvernare, depinde nu atât de adoptarea unor mecansime prin care este
promovat interesul pentru cre șterea performan ței cât de legimitatea func ționării acestora
într-un context institu țional specific. Adoptarea unor m ăsuri care se revednic ă de la NPM
în condițiile adopt ării unei perspective de politici publice care s ă permită propagarea lor
la nivelul organiza țiilor administra ției publice sunt constrânse, spre deosebire de sectorul
privat care le-a inspirat, de cadrul institu țional în care se desf ășoară relațiile între cet ățeni
și guvern ământ. Interesul pentru eficien ță și eficacitate exprimat prin adoptarea unui
model care s ă le asigure sau s ă le promoveze este înso țit în administra ția public ă de
existența unui „bagaj” institu țional care constrânge alegerile în ceea ce prive ște un astfel
de model. În aceste condi ții, chiar dac ă un model poate p ărea coerent la nivel formal, este
esențial pentru succesul func ționării acelui model ca elementele acestuia s ă se integreze
în cadrul mai larg de reguli, cutume sau practici specifice. Diferen ța pentru cre șterea
eficienței în contextul responsabiliz ării publice a administra ției publice este subliniat ă și
de Goodsell care aminte ște de caracterul special al acesteia în raport cu diferite modele
de creștere a performan ței financiare cu referire la administra ția american ă.
Condițiile unor reforme îndreptate c ătre performan ță nu eludeaz ă, după cum afirm ă
Goodsell, caracterisitica fundamental ă a administra ției publice, aceea de a r ăspunde
nevoilor cet ățenilor. C ăutarea performan ței în administra ție nu justific ă considerarea
formulării politicilor publice ca fiind apanajul exclusiv al administra ției publice.
Stabilirea cuantumului pensiilor pentru bugetari sau vânzarea unor întreprinderi cu capital
majoritar de stat este diferit ă, de pild ă, de formularea unei politici publice care vizeaz ă
inițierea unei campanii de informare de c ătre o organiza ție nonguvernamental ă, numai
prin faptul c ă, în primul caz, implementarea ar putea c ădea în sarcina unor organiza ții
reprezentante a unei administra ții publice, în timp ce în al doilea ele sunt desf ășurate în

35 După cum am v ăzut mai sus, aceast ă implementare a politicilor publice preponderent prin intermediul
reglement ărilor corespunde mai degrab ă unei culturi administrative de tip „stat de drept” în care rezultatele
sunt obținute prin impunere guvernamental ă a regulilor, abordare care se deosebe ște de perspectiva
administra țiilor „interesului public” (Bouckaert și Pollitt, 2000).

47 cadrul unei organiza ții nonguvernamentale. Diferen ța între formularea celor dou ă politici
publice este doar una de grad și nu una de natur ă, deoarece ceea ce difer ă este doar
modalitatea formul ării și nu con ținutul politicii publice. În aceast ă perspectiv ă, o
inițiativă de politici publice a administra ției publice care vizeaz ă, de pildă, o strategie în
domeniul turismului este elaborat ă și implementat ă la nivelul unui minister, nu pentru c ă
aceasta nu s-ar putea realiza, în principiu, și la nivelul unei asocia ții a proprietarilor de
hoteluri, de pild ă, ci pentru c ă sunt asumate anumite presupozi ții în legătură cu atribu țiile
și rolul pe care îl joac ă organiza ții ale administra ției publice în domeniul turismului.
Aceste presupozi ții, indiferent de natura lor, fac parte dintr-o anumit ă concepție asumat ă
în ceea ce prive ște nu atât rolul administra ției publice, cât procesul politicilor publice, a șa
cum este dezvoltat în cadrul acesteia. Asocierea politicilor publice cu administra ția
publică se realizeaz ă independent de natura politicilor publice. Singur caracterul public al
politicilor nu este suficient pentru a justifica primordialitatea administra ției publice în
inițierea lor. Privind din perspectiva politicilor publice, sensul unei reforme a
administra ției publice este de a identifica și stabili mecanisme administrative prin care
problemele de politici publice deja existente la nivelul unei societ ăți să fie identificate cu
cât mai mare acurate țe, să fie justificate, argumentate și fundamentate. O astfel de reform ă
nu se refer ă la politicile publice ca atare ci doar la administra ția public ă și modul în care
tratează aceasta politicile publice. Schimbarea const ă în aceste condi ții în modificarea
perspectivei administra ției publice asupra politicilor publice și nicidecum invers,
deoarece ceea ce se modific ă nu sunt problemele de politici publice ci modul în care
administra ția le trateaz ă.
Introducerea unor noi premise în ceea ce prive ște procesul de fundamentare a
politicilor publice prin cre șterea accentului pe expertiza de politici publice în cadrul
administra ției nu poate fi realizat ă, în consecin ță, fără formularea unei viziuni generale în
ceea ce prive ște modelul de func ționare al acesteia. Modificarea unor reglement ări sau
introducerea unor reguli de formulare a politicilor publice creeaz ă, în aceste condi ții, un
cadru formalizat pentru o abordare care nu există în cadrul administra ției publice
românești, datorit ă accentu ării interesului pentru conformarea la reguli preexistent în
cadrul acesteia. O reform ă a formul ării politicilor publice, în condi țiile unor practici
puternic formalizate, presupune modificarea presupozi țiilor pe care se fundamenteaz ă

48 întreaga administra ție public ă centrală, mai mult decât introducerea unor m ăsuri care
operează modific ări la nivelul premiselor. Atunci când în discu ție intervin aspecte legate
de tipul de organizare al administra ției publice, rela țiile între diferi ți actori din cadrul
acesteia, preferin țele lor în raport cu op țiunile de politici publice promovate, precum și
inițiativele de reformare, un demers corespunz ător depășește cadrul tehnic al aplic ării
unor modele, fiind necesar ă punerea în discu ție a presupozi țiilor legate de modul în care
este perceput rolul administra ției publice ca întreg. Aducerea în discu ție a rolului
administra ției în raport cu performan ța acesteia nu poate evita alegerile ideologice legate
de caracterul ac țiunilor desf ășurate în cadrul acesteia. Dup ă cum vom vedea în capitolele
următoare, introducerea documentelor de politici publice, împreun ă cu planurile
strategice, ini țiată la nivelul Centrului Guvernului, este o m ăsură care modific ă numai
premise, f ără să opereze modific ări la nivelul rolului administra ției în procesul politicilor
publice sau cel al rela țiilor care se stabilesc între diferi ți actori la nivelul acesteia.
Desconsiderarea acestor ultime modific ări plaseaz ă demersul de implementare a unor
măsuri care vizeaz ă doar modificarea unor premise, în ciuda obiectivului incontextabil al
creșterii capacit ății administrative, în afara unui demers de reform ă, fiind mai degrab ă
mijloace de înt ărire a controlului birocratic la nivelul administra ției centrale. Asocierea
unui demers de reform ă cu introducerea unor proceduri administrative, reprezint ă efectul
preponderen ței perspectivei procedurale care prive ște procesul de fundamentare a
politicilor publice ca fiind doar o etap ă în cadrul demersului de ini țiere a acestora.
Reforma, datorit ă implica țiilor la nivel institu țional amintite, dep ășește însă nivelul
procedural al impunerii unor reguli administrative și plaseaz ă acest demers în planul unei
modificări de anvergur ă a funcțiilor administra ției publice.
În aceste condi ții, o analiz ă a procesului de modernizare a administra ției publice trebuie
să ia în considerare coeren ța măsurilor în contextul institu țional în care acestea urmeaz ă
să fie implementate. Acest context cuprinde tipul de raporturi care se stabilesc între
guvern și administra ția public ă, între guvern și Parlament sau între administra ția public ă
și cetățeni. În aceast ă privință cercetarea unui proces de modernizare presupune, pe lâng ă
analiza modelului sau configura ției institu ționale autohtone, și adoptarea unei perspective
asupra caracteristicilor interac țiunilor între diver și actori implica ți în acest proces.
Asocierea unui proces de modernizare cu unul de schimbare institu țională deplaseaz ă

49 cercetarea de la analiza structural ă a unor politici de reformare la una care ia în
considerare presupozi țiile asumate în acest demers referitoare la modul în care rela țiile
amintite se desf ășoară. Un exemplu este, de pild ă, separația stratului politic de cel
administrativ la nivelul administra ției, așa cum se refelect ă în formularea prerogativelor
funcționarului public. Diferitele modele care asigur ă această separație (condi țiile de
concediere a func ționarilor publici, sistemul de evaluare a performan ței,
responsabilizarea etc.) pornesc de la presupozi ția că în vederea asigur ării continuit ății la
nivelul ini țiativelor administra ției publice aceast ă separație este necesar ă. Un demers de
punere sub discu ție a presupozi țiilor se refer ă la însăși eficiența operării aceste separa ții
în vederea asigur ării eficacit ății inițiativelor administrative. Un alt exemplu este
activitatea de reglementare desf ășurată de agen țiile și autorit ățile de reglementare
guvernamentale. Diferitele modele de eficientizare a activit ății acestora, nu opereaz ă
modificări la nivelul presupozi țiilor care fundamenteaz ă activitatea acestora, atribu țiile de
reglementare fiind considerate preponderent apanajul unor agen ții guvernamentale.
Modificarea presupozi țiilor constituie principalul obiectiv al unui proces de modernizare.
Pentru ca acest proces s ă fie asociat cu unul de reform ă, discuția preliminar ă trebuie s ă se
desfășoare la nivelul acestor presupozi ții a căror alegere va reflecta ulterior tipul de
model propus spre adoptare.

50

Cap. 2 Schimbarea institu țională și
procesul de tranzi ție

În acest capitol analizez procesul de transformare institu țională corespunz ător unui proces de
tranziție la democra ție al țărilor foste comuniste în raport cu cel de îndeplinire a
condiționalităților impuse de aderarea la Uniunea European ă sau al obliga țiilor care decurg din
statutul de membru. În prima parte sunt prezentate principalele curente revendicate de la
neoinstitu ționalism din care este aalizat ă problema transform ării institu ționale:
instituționalismul istoric, neoinstitu ționalismul sociologic și instituționalismul alegerii ra ționale.
Utilizând premisele procesului de schimbare institu țională propuse de neoinstitu ționalism, sunt
prezentate principalele elemente ale condi ționalităților impuse de Uniunea European ă țărilor
candidate. Având în vedere schimbarea survenit ă în urma dobândirii statutului de stat membru,
de modul în care este în țeleasă relația instituțională între statele membre și Uniunea European ă
depind în continuare alegerile privind aranjamentele institu ționale realizate în cadrul procesului
de schimbare amintit. În scopul identific ării unui cadru al acestor alegeri la nivel autohton, sunt
prezentate principalele teorii referitoare la rela ția între statele membre și Uniunea European ă.
În final, voi sus ține că atingerea unui grad de performan ță ridicat al aranjamentelor institu ționale
alese este determinat ă de gradul de reducere a costurilor de tranzac ție suportate de indivizi în
demersul de ob ținere a unei situa ții de cooperare în urma respect ării regulilor corespunz ătoare
noului context institu țional.
Indivizii ac ționează într-un cadru stabilit de institu ții. Institu țiile desemneaz ă regulile
prin care sunt determinate rezultatele sociale și caracterul alegerilor individuale (North,
2003). Aceste rezultate sociale nu depind de calitatea moral ă a celor care conduc ci de
mecanismele care guverneaz ă formarea ac țiunii colective (Riker, 1980). Aceste
mecanisme reduc incertitudinea în ceea ce prive ște rezultatele alegerilor realizate de cei
care particip ă la acțiunea colectiv ă. Pentru a- și promova propriile preferin țe, interese sau
dorințe, indivizii fac alegeri. Preferin țele sunt determinate de mediul cultural, experien ța

51 sau impulsurile celor care le promoveaz ă. Indiferent de valoarea moral ă a acestora,
fiecare individ are preferin țe specifice. În cazul ac țiunii colective alegerile desf ășurate
conform acestor preferin țe vizeaz ă rezultate care nu pot fi ob ținute decât ca urmare a
colaborării între indivizi. Pentru a ob ține beneficii din interac țiunile cu ceilal ți în cadrul
unei acțiuni individuale sau colective și pentru a evita situa ția în care preferin țele unor
indivizi devin predominante, regulile înlesnesc stabilirea condi țiilor în care fiecare dintre
indivizi poate ob ține beneficii în urma colabor ării. Institu țiile reprezint ă rezultatul
tipurilor de alegeri realizate la un anumit moment de c ătre indivizii care respect ă regulile
deoarece faciliteaz ă obținerea de beneficii personale. Regulile influen țează caracterul
interacțiunilor între indivizi. Aceste reguli ca parte a unui cadru institu țional specific se
referă la raporturile care se stabilesc între membrii unei comunit ăți (cum ar fi de
exemplu institu ția căsătoriei), dar și cele care ordoneaz ă relațiile între Guvern și
Parlament, Guvern și contribuabili, Guvern și administra ția public ă sau administra ția public ă și
contribuabil.
În vederea identific ării acestor coordonate institu ționale specifice, în acest capitol voi prezenta
principalele elemente ale perspectivei institu ționaliste asupra schimb ării institu ționale, privit ă ca
modificare a acestor reguli. Aceast ă perspectiv ă deschide drumul unor abord ări teoretice care,
după cum vom vedea la finalul acestui capitol, permit formularea unor instrumente teoretice de
analiză a relațiilor amintite mai sus.

2.1. Institu ții și schimbare institu țională – perspectiva
neoinstitu ționalismului
Conform regulilor care guverneaz ă instituția pieței, indivizii interac ționează prin schimburi
economice. Pe parcursul acestor schimburi, valoarea func ției de utilitate a fiec ăruia dintre actori
este afectat ă de costurile pe care ace știa trebuie s ă le suporte pentru a ob ține ceea ce doresc.
Conform modelului standard economic, costurile de produc ție influen țează prețul pentru bunurile
sau serviciile tranzac ționate. În urma analizei cadrului de organizare a firmei, ca actor standard în
cadrul pie ței, Coase a propus o perspectiv ă asupra acestor costuri în care sunt incluse, pe lâng ă
cheltuielile legate de ob ținerea acelor bunuri sau servicii și costurile pe care le implic ă regulile,
normele, cutumele sau procedurile prin care aceste bunuri sunt ob ținute. Aceste costuri se
numesc costuri de tranzac ție (Coase, 1960).
Pornind de la aceast ă perspectiv ă asupra costurilor schimburilor economice propus ă de

52 Coase, neoinstitu ționalismul interpreteaz ă schimbarea institu țională ca fiind reprezentat ă
de modificări ale regulilor jocului în ceea ce prive ște modul în care indivizii
interacționează în cadrul societ ății (North, 2003; Williamson, 2005). Institu țiile sunt
reguli consfin țite de membrii unei societ ăți prin acordul, cutumiar sau impus, cu privire la
modul în care se deruleaz ă relațiile la nivelul unei societ ăți (North, 2005). O defini ție mai
largă a institu țiilor, include și structurile organizatorice, elementele culturale, normative
și simbolice care influen țează actorii (vezi March și Olsen, 1984).
La nivelul unei societ ăți, printre aceste reguli se num ără și cele care orienteaz ă relațiile
între guvern ământ și agenții economici (reglementare), între politicieni și birocra ți
(control), respectiv între cet ățeni și guvern ământ (responsabilizare) (Przeworski, 1998).
Schimbarea institu țională determin ă modific ări ale caracterului acestor rela ții precum și
al rezultatelor ob ținute în urma interac țiunilor între indivizi. Tot în perspectiva
neoinstitu ționalismului, aceste rezultate constituie motivul pentru care institu țiile exist ă.
Instituțiile reprezint ă costuri de tranzac ție pe care indivizii le pl ătesc pentru a putea atinge
rezultate a șteptate (Coase, 1960; 2005). Acestea includ costuri de identificare a
informației, costuri decizionale, costuri de impunere a reglement ărilor sau cele de
realizare a politicilor publice. De exemplu atunci când cump ărăm mere, ceea ce pl ătim nu
este doar costul merelor ci și ceea ce reprezint ă costul transportului pân ă la zona
comercial ă unde se vând merele, sau timpul pe care l-am petrecut la coad ă. Aceste costuri
sunt reprezentate și de taxele de utilizare a unei pie țe și așa mai departe. Într-o defini ție
mai larg ă (North, 2005), costurile de tranzac ție includ și instituțiile ca „reguli ale
joculului”. Acestea constau în reglement ări legale formale, norme sociale informale care
ordoneaz ă comportamentul individual și structura interac țiunilor sociale. Aceast ă ultimă
accepțiune a institu țiilor este adoptat ă și în aceast ă lucrare. Spre deosebire de institu ții,
organiza țiile sunt grupuri de indivizi care î și coordoneaz ă acțiunile comune împotriva
altor grupuri de indivizi care la rândul lor ac ționează în cadrul unor organiza ții.
Cine determin ă însă un astfel de proces de schimbare institu țională? Cum are loc aceast ă
schimbare și cum sunt identificate coordonatele noii ordini care se instaleaz ă ca urmare a
acestui proces?
În cazul prezentat mai sus, schimbul pe pia ță este condi ționat de aranjamente
instituționale specifice cum ar fi dreptul la proprietate sau alte proceduri sau reglement ări

53 impuse prin cadrul institu țional. Aceste aranjamente reflect ă credințe și convingeri
împărtășite de majoritatea celor implica ți în cadrul acestor tranzac ții. Convingerile sunt
reprezentate, pe de-o parte, de interpretarea modului în care institu țiile func ționează
precum și de un model normativ despre cum ar trebui acestea s ă funcționeze (North,
2005). Configura ția contextului institu țional determinat de aceste convingeri este
influențată de politicieni sau agen ți economici, afla ți în postura de a decide cu privire la
formarea politicilor publice. Cu timpul, aceste politici induc stabilitatea unui aranjament
instituțional care se men ține și devine predominant în cadrul tranzac țiilor între indivizi.
Schimbarea lui se dovede ște a fi laborioas ă și de cele mai multe ori se realizeaz ă
incremental prin modific ări marginale ale vechiului cadru institu țional (vezi Shirley,
2005). Aceast ă perspectiv ă asupra schimb ării institu ționale implic ă acordarea unei
ponderi importante modului în care institu țiile evolueaz ă de-a lungul timpului (North,
2003).
Neoinstitu ționalismul istoric propune o abordare în care analiza schimb ării institu ționale
vizează cursul istoric al alegerilor efectuate de indivizi. Istoria economiei este din acest
punct de vedere o surs ă de exemple de configura ții instituționale a c ăror modificare a fost
determinat ă de contextul în care acestea s-au produs. Studiul evolu ției istorice a
instituțiilor (cliometrie) este, drept urmare, cheia în țelegerii schimb ării acestora (North,
2003).
”Rolul principal al institu țiilor într-o societate este de a reduce nesiguran ță prin
stabilirea unei structuri stabile (nu neap ărat și eficiente) a interac țiunii umane. Dar
stabilitatea institu țiilor nu exclude în nici un fel faptul c ă ele se transform ă. De la
convenții, coduri de conduit ă și norme de comportament pân ă la jurispruden ță și
drept cutumiar sau contracte între indivizi, institu țiile evolueaz ă și, astfel, modific ă
permanent alegerile care ne stau la dispozi ție.” (North, 2003: p. 13) (trad. a.)
O altă cheie de în țelegere a schimb ării institu ționale este oferit ă de neoinstitu ționalismul
sociologic (IS). Acesta pune accent pe setul de cutume și practici care alc ătuiesc
dimensiunea cultural ă a institu țiilor. Aceasta influen țează modul în care evolueaz ă
instituțiile. Apărut inițial ca un subdomeniu al teoriei organiza ționale, IS propune o
interpretare a ac țiunilor indivizilor ca fiind determinate de coduri de în țelegere, șabloane
morale și simboluri care formeaz ă această dimensiune cultural ă (Hal și Taylor, 1996).
Instituțiile influen țează prin intermediul acestei dimensiuni comportamentul indivizilor.

54 Astfel, cadrul cultural ofer ă soluții pentru ac țiunile indivizilor prin șabloanele culturale pe
care le incumb ă. Relația între institu ții și indivizi este explicat ă prin invocarea unei
„rațiuni practice” prin care individul caut ă să-și defineasc ă și să-și explice propria
identitate social ă prin algerile pe care le efectueaz ă. În aceast ă perspectiv ă, organiza țiile
care adopt ă modele institu ționale specifice sunt, de fapt, în c ăutarea unei modalit ăți de a
se revendica de la un patern cultural preexistent. Organiza țiile și indivizii caut ă să se
legitimeze de la un context cultural specific, f ără să acorde prea mult ă importan ță
rezultatelor pe care le ob țin din alegerea unui anumit model cutural. Organiza țiile se
schimbă, în consecin ță, datorită structurii lor izomorfe care permit propagarea ideilor și
modelelor culturale. Preluarea de c ătre organiza ții datorit ă acestui izomorfism a unor
modele culturale, respectiv a unui cadru institu țional specific se desf ășoară cu succes
atunci când s-a realizat și integrarea social ă care a motivat dintru început setul de alegeri
realizate (Hal și Taylor, 1996).
Cercetătorii care se revendic ă de la aceast ă perspectiv ă
„(…) argumenteaz ă că multe din formele și procedurile institu ționale utilizate în
organiza țiile moderne nu au fost adoptate doar pe baza eficien ței în îndeplinirea unui
set de obiective specifice. Ei sus țin că multe din aceste forme și proceduri ar trebui
considerate „practici culturale specifice”, asimilate în cadrul organiza țiilor fără a
viza neap ărat eficien ța ci ca rezultat al unor procese mai generale asociate cu
transmiterea de practici culturale. Chiar și practicile birocratice pot fi obiectul
acestor procese.” (Hal și Taylor, 1996) (trad. a)
O a treia abordare în analiza schimb ării institu ționale se reg ăsește în perspectiva teoriei
alegerii ra ționale asupra institu țiilor. Astfel, instituționalismul alegerii ra ționale (IAR) ,
împrumut ă instrumentele analitice din noua economie a organiza țiilor ( new economics of
organization ) ale cărei fundamente se reg ăsesc în premisele teoretice ale teoriei alegerii
raționale (Moe, 1984; Schlager și Blomquist, 1996). IAR s-a dezvoltat oarecum paralel
față de celelalte curente care se revendic ă de la neoinstitu ționalism, formulând un set de
premise teoretice diferite cu privire la rolul jucat de actorii ra ționali în procesul de
formare a institu țiilor. Astfel, spre deosebire de IS și II, IAR pune accentul pe alegerile
indivizilor prin acceptarea a dou ă caracterisitici ale acestora. Acestea sunt egoismul ( self
interest ) și raționalitatea ( rationality ) care guverneaz ă alegerile indivizilor (Buchanan și
Tullock, 1962). Actorii ac ționează astfel încât rezultatele ob ținute să fie cât mai aproape

55 de un set specific de preferin țe. Caracterul instrumental al ac țiunilor indivizilor se
deosebește prin aceasta de abordarea IS care sus ține că principalul motiv pentru care
indivizii ac ționează este determinat de identificarea și conștientizarea propriei pozi ții într-
un context cultural specific (Hal și Taylor, 1996). La fel, în cazul IRC, comportamentul
actorilor ra ționali nu este influen țat de for țe istorice incontrolabile ci doar de un calcul
strategic de utilitate care se bazeaz ă pe o ierarhie a preferin țelor (intranzitivitate)
(Buchanan și Tullock, 1962).
Spre deosebire de celelalte curente care se revendic ă de la institu ționalism, IRC consider ă
procesul politic ca fiind format dintr-o serie de dileme ale ac țiunii colective (Schlager și
Blomquist, 1996). Indivizii, datorit ă profilului alegerilor pe care le fac, tind s ă
maximizeze atingerea propriului set de preferin țe care îns ă, în cazul ac țiunii colective,
conduc la atingerea unor rezultate suboptimale36. Pentru a evita aceast ă situație, sunt
create institu țiile ca modalit ăți de păstrare a complementarit ății comportamentului
celorlalți indivizi. Cu alte cuvinte, institu țiile au menirea de a asigura ob ținerea unor
rezultate colective cât mai aproape de cele optimale. Crearea și schimbarea institu țiilor
sunt procese dezvoltate în jurul ob ținerii unui acord voluntar al indivizilor care
interrelaționează pentru ca ob ținerea unor rezultate colective s ă fie posibil ă (Moe, 1984).
Instituțiile apar, a șadar, ca urmare a interac țiunii indivizilor. În cadrul acestor interac țiuni,
calculul strategic amintit este dezvoltat de fiecare dintre actorii ra ționali implica ți în acest
proces. În func ție de aceste calcule, ace știa își construiesc o strategie cu ajutorul
informațiilor ob ținute din previziunile privind comportamentul celorlal ți actori.
Posibilitatea previziunii este în acest caz esen țială pentru ca aceste interac țiuni să fie
eficiente, adic ă să conducă la seturi de rezultate care s ă se apropie de preferin țele inițiale
ale actorilor implica ți. În acest context, institu țiile au rolul de a structura aceste
interacțiuni astfel încât previziunile cu privire la comportamentul celorla ți să fie posibile.
Rezultatul acestei structur ări oferă un cadru stabil și eficient în care se desf ășoară
acțiunea colectiv ă. Acesta include:
„(…) reguli utilizate de indivizi pentru a determina cine este inclus în situa țiile
decizionale, cum este structurat ă informa ția și cum ac țiunile individuale sunt
agregate în ac țiuni colective (…), toate acestea se reg ăsesc într-un limbaj comun,

36 Tragedia comunelor (Hardin, 1968) și dilema prizonierului sunt dou ă exemple utilizate pentru a ilustra aceast ă
tendință.

56 împărtășit de către o comunitate și sunt mai pu țin percepute ca p ărți fizice ale unui
mediu extern.” (Kiser și E. Ostrom, 1982: 179) (trad. a.)
Instituțiile, ca și costuri de tranzac ție (North, 2000), pot furniza informa ții și mecanisme
de stimulente negative și pozitive, modalit ăți de structurare a agendei alegerilor prin care
este redus ă incertitudinea în ceea ce prive ște comportamentul indivizilor (Williamson,
2005). Rolul institu țiilor nu se opre ște aici. Prin aceste mecanisme de reducere a
costurilor de tranzac ție, comportamentul indivizilor este în continuare influen țat,
deoarece modelarea a șteptărilor cu privire la anumite ac țiuni influen țează gama de alegeri
pe care individul le poate efectua într-un anumit context institu țional (North, 1990).
Instituțiile apar, de asemenea, în func ție de alegerilor indivizilor cu privire la modalit ățile
de ordonare a acestor interac țiuni. În aceast ă situație, schimbarea institu țională vizează
atingerea unui „ echilibru ” (Schepsle, 1989) institu țional care presupune un acord între
actorii ra ționali. Un context institu țional poate cunoa ște mai multe astfel de situa ții de
echilibru, în func ție de natura interac țiunilor și negocierilor care subîntind aceste ac țiuni.
Căutarea acestui echilibru se realizeaz ă în timpul negocierilor dintre actorii care aleg
dintre mai multe variante institu ționale pe cea considerat ă a oferi beneficiile cele mai
mari. Schimbarea institu țională apare atunci când se formeaz ă o masă critică de actori ale
căror preferin țe nu mai corespund cadrului institu țional existent.
Instituționalismul alegerii ra ționale analizeaz ă, așadar, schimbarea institu țională pornind
de la individ și alegerile sale, mai degrab ă decât de la analize ale evolu ției istorice a
instituțiilor precum II sau argumentele contextuale furnizate de IS. De vreme ce indivizii
stabilesc reguli în ceea ce prive ște cadrul de luare a deciziilor, acestea se reflect ă în
relațiile care se formeaz ă între aleg ători și oamenii politici, între deciden ții politici și
membrii unei birocra ții administrative sau între ace știa și cetățeni (vezi Hammond și
Knott, 2006). Schimbarea institu țională este, datorit ă profilului acestor rela ții, rezultatul
preferințelor actorilor implica ți în proces mai degrab ă decât rezultatul agreg ării „directe”
a acțiunii colective prin intermediul unor mecanisme prestabilite.
Preferințele, precum și alegerile care le înso țesc, sunt aduse în discu ția despre institu ții
pentru rolul pe care îl joac ă în inducerea echilibrelor (Schepsle, 1989). Un cadru
instituțional este determinat prin echilibrul preferin țelor indivizilor. O astfel de situa ție
este atins ă atunci când nu exist ă nici un Y pe care un actor A s ă-l prefere lui X. Aceasta

57 înseamn ă că un nou context institu țional se formeaz ă atunci când nu exist ă, la un moment
dat, o alternativ ă instituțională mai bun ă aflată la dispozi ția indivizilor. Alegerea
preponderent ă a unor op țiuni determin ă coordonatele acestui context. Institu țiile se
schimbă atunci când apare o diferen ță între preferin țele actorilor exprimate și setul de
reguli care sus țin cadrul institu țional în care ace știa fac alegeri.
Provocarea unui proces de schimbare institu țională constă în identificarea modului în
care aceste negocieri se desf ășoară precum și profilului noului context institu țional
rezultat al negocierii ex-ante. În acest sens, teoria contractelor (Williamson, 2005), teoria
firmei (Coase, 1960), teoria principal agent (McCubbins 2005, Jenckings și Meckling
1976, Miller, 2005) ofer ă modele teoretice prin care pot fi identificate condi țiile în care
aceste reguli pot fi alese în vederea reducerii incertitudinii (Schepsle, 1989).
Caracteristicile unui context institu țional ca stare de echilibru pot fi diferite în func ție de
natura preferin țelor indivizilor. Aranjamentele institu ționale care rezult ă în urma acestui
proces sunt, la rândul lor, diferite. Analiza comparat ă a profilului aranjamentelor
instituționale identificate la nivelul diferitelor comunit ăți constituie o surs ă de informa ții
cu privire la forma pe care o pot lua diferitele echilibre institu ționale (Schepsle, 1989).
Rezultatele alegerilor individuale sunt determinate nu atât de preferin țele actorilor
raționali cât de contextul institu țional care determin ă forma op țiunilor între care ace ști
actori raționali urmeaz ă să aleagă (Schepsle, 1989). Natura preferin țelor nu este discutat ă
în cadrul teoriei alegerii ra ționale, subiecte de analiz ă pentru institu ționalismul care se
revendic ă de la aceast ă teorie fiind caracteristicile contextului institu țional în care
alegerile sunt realizate de actorii ra ționali. O astfel de analiz ă a institu țiilor poate fi
orientată în funcție de nivelul la care sunt efectuate alegerile de c ătre indivizi.
E. Ostrom identific ă structura unui context decizional în care se afl ă individul în func ție
de următoarele niveluri (E. Ostrom, 2007):
Un prim nivel vizeaz ă aranjamentele institu ționale – acesta cuprinde definirea tipurilor de
acțiuni permise, necesare și interzise. Un al doilea nivel se refer ă la atributele lumii fizice
asupra c ărora se ac ționează. Acestea, împreun ă cu cel de-al treilea nivel reprezentat de
caracterisiticile comunit ății în care se desf ășoară acțiunile, sunt cel mai pu țin probabil
vizate de indivizi. Astfel, în demersul de promovare a propriilor preferin țe, indivizii vor
avea tendin ța de a opera modific ări ale aranjamentelor institu ționale în vederea

58 promovării politicilor corespunz ătoare propriului set de preferin țe. Aceste modific ări se
referă la regulile privind ob ținerea beneficiilor, sistemul de recompense și pedepse,
monitorizarea activit ății celorlal ți etc. Indivizii, prin ac țiunile pe care le desf ășoară, pot
însă să aducă modificări nu numai unui set specific de politici dar și cadrului institu țional
mai larg care guverneaz ă alegerile de politici (vezi și Shepsle, 2000). În acest sens, E.
Ostrom (E. Ostrom, 2007: 66), identific ă trei astfel de niveluri ale unui demers de
schimbare:
a) operațional ( operational ) – acțiuni directe ale indivizilor în rela țiile între ace știa
precum și cele cu lumea fizic ă;
b) alegeri colective ( colective choice ) – nivel la care indivizii stabilesc reguli care
guverneaz ă nivelul opera țional;
c) constituțional ( constitutional ) – nivel la care indivizii stabilesc regulile și
procedurile pentru realizarea alegerilor colective.
În urmărirea propriilor preferin țe, individul efectueaz ă alegeri la diferite niveluri.
Alegerile efectuate pot viza atât nivelul opera țional cât și cel al alegerilor colective.
Schimbarea politicilor poate viza, la rândul ei, ac țiuni la nivelul alegerilor colective
precum și la nivel constitu țional.
Operând cu aceste niveluri de ac țiune, E. Ostrom diversific ă studiul institu țiilor prin
acceptarea nivelurilor de analiz ă intermediare situate între extremele în care fie controlul
birocratic asupra aloc ării resurselor este excesiv fie ini țiativele sunt orientate c ătre un
proces de dereglementare. Prin ac ționarea la nivelul ac țiunii colective respectiv
constituțional, aranjamentele institu ționale sunt modificate, în aceea și perspectiv ă, fără
apelul la formele extreme de control birocratic respectiv dereglementare. Analizele
instituționale din aceast ă perspectiv ă au ca obiect preponderent diversele solu ții
instituționale identificate la nivelul unor comunit ăți la problemele generate de modul în
care sunt distribuite resursele comune ( common-pool resources ). Perspectiva propus ă de
E. Ostrom, la fel ca și în cazul altor abord ări al căror aparat conceptual se revendic ă de la
teoria alegerii ra ționale în analiza institu țiilor (Shirley, 2005), ofer ă modele de în țelegere
a schimb ării institu ționale pornind de la ra ționalitatea actorilor ra ționali implica ți în
alegerea caracteristicilor contextului institu țional specific.

59 2.2. Schimbarea institu țională în perioada de tranzi ție
Într-o situa ție de echilibru institu țional, actorii care interac ționează la nivelul unei
societăți au atins un nivel al frecven ței utilizării regulilor care sus țin cadrul institu țional
specific, astfel încât un proces de schimbare institu țională se dovede ște a fi foarte dificil
de indus (Schepsle, 1996).
Schimbarea are fa țete dintre cele mai diverse. Liberalizarea pie țelor, transparentizarea
acțiunii guvernamentale, separarea puterilor în stat precum și celelalte principii care
caracterizeaz ă organizarea democratic ă a schimburilor între indivizi au fost considerate
principalele obiective ale tranzi țiilor post comuniste. Dac ă principiile unei astfel de
schimbări apar ca fiind destul de clare și sunt asociate cu diversele ini țiative de schimbare
a regulilor, identificarea solu țiilor devine din ce în ce mai dificil ă pe măsură ce
schimbarea regulilor trebuie s ă se regăsească în beneficiile solu țiilor identificate. Cu alte
cuvinte, rolul regulilor este de a creea avantaje pentru cei care le respect ă. Atunci când
aceste reguli, prin rezultatele pe care le produc, devin dezavantajoase, încep s ă se formeze
premisele pentru schimbarea lor. În aceast ă perspectiv ă schimbarea institu țională nu se
referă la caracterisiticile unui context institu țional dat ci vizeaz ă dinamica transform ărilor
ca urmare a evolu ției relațiilor între actorii care intereac ționează la nivelul societ ății
(Schepsle, 1996).
Chiar dac ă la un moment dat exist ă alternative institu ționale care se dovedesc mai
profitabile, indivizii prefer ă menținerea status-quo -ului deoarece teama de incertitudinea
aferentă unui proces de schimbare reduce for ța stimulentelor pentru ini țierea unui proces
de modificarea a regulilor care caracterizeaz ă un cadru institu țional specific. Costurile
îngropate37 (sunken cost ) ale unei schimb ări institu ționale limiteaz ă tendința de
modificare a unui echilibru institu țional care corespunde la un moment dat caracterului
alegerilor indivizilor (Rothstein, 2005). Cu toate acestea institu țiile s-au schimbat

37 Costurile îngropate ( sunken cost ) sunt costuri care nu mai pot fi recuperate dintr-o anumit ă investiție.
Dacă un pod este construit pân ă la jumătate, moment în care se decide sistarea lucr ărilor, costul construirii
podului pân ă în acel moment este considerat cost îngropat. Costurile îngropate sunt diferite de pierderea
economic ă (economic loss ) deoarece acestea provin dintr-o diferen ță, în timp ce costurile îngropate sunt
costuri pl ătite în trecut care în prezent nu mai au nici o relevan ță. În momentul cump ărării unui bilet de film,
cumpărătorul ar fi putut considera avantajoas ă plătirea pre țului biletului. În momentul intr ării la
cinematograf, deoarece pe baza unor informa ții noi a decis ca dore ște să meargă la o pies ă de teatru,
individul poate renun ța la reprezenta ția cinematografic ă pentru a merge la teatru. În aceast ă situație, costul
plătit pe biletul de cinematograf reprezint ă costul îngropat al mersului la teatru.

60 permanent de-a lungul istoriei (North, 1998). Schimbarea are determinan ți dintre cei mai
diverși, de la r ăzboaie și revoluții până la deciziile unilaterale ale unor elite politice
conducătoare. Indiferent de natura factorilor schimb ării, rezultatele unei configura ții
instituționale ajung s ă fie resim țite de indivizi numai dup ă atingerea unui echilibru stabil
indus de noua ordine institu țională. Pentru a fi autosustenabil ă (self-enforced ) și stabilă
noua ordine institu țională trebuie s ă îndeplineasc ă două condiții (vezi North 2003;
Weingast 2005). Noul model de stabilitate institu țională trebuie, în primul rând, s ă
permită modificarea institu țiilor de c ătre unii actori și, în al doilea rând, trebuie s ă arate
de ce ace ști actori nu sunt stimula ți să modifice institu țiile. Cu alte cuvinte, o ordine
instituțională nu este considerat ă eficientă în sensul atingerii unui nivel al beneficiilor de
către indivizi în condi țiile unor costuri de tranzac ție acceptabile, decât dac ă aceștia din
urmă acceptă respectarea regulilor și nu consider ă avantajos s ă le modifice deoarece
asigură într-un mod acceptabil urm ărirea preferin țelor exprimate la un moment dat. Într-
un proces de schimbare institu țională alternativele luate în considerare în vederea
atingerii unui nou echilibru institu țional urm ăresc urm ătoarele dimensiuni (Alt și Alesina,
2005):
– Modalitatea în care deciziile sunt delegate;
– Structura de conducere a agentului legislativ (modul de selectare a agentului de
bază, gradul de dependen ță de legislativ);
– Procedurile de urmat în luarea deciziilor administrative (dreptul aleg ătorilor de a
lua parte la procesul administrativ);
– Natura și intensitatea monitoriz ării din partea legislativului și capacitatea de a
utiliza recompense și sancțiuni ex-post;
Aceste dimensiuni sunt vizate de alegerile efectuate într-un proces de schimbare
instituțională. Identificarea solu țiilor se poate dovedi laborioas ă deoarece actorii implica ți
în acest proces au preferin țe diverse în ceea ce prive ște configura ția regulilor care vor
susține noua ordine institu țională. Din aceast ă cauză un proces de schimbare nu se
desfășoară linear, în sensul c ă alternativele identificate nu sunt reg ăsite întocmai în
această nouă configura ție. Aceasta este rezultatul unui proces complex în care elementele
noii ordini sunt incluse mai degrab ă incremental din urm ătoarele motive: În primul rând
regulile formale sunt întotdeauna mai u șor de implementat decât cele informale. Elitele

61 conducătoare sau grupurile dominante într-o societate pot determina mai u șor
modificarea cadrului institu țional conform propriilor preferin țe. Acestea pot schimba
regulile jocului f ără să însemne c ă un echilibru institu țional a fost atins prin simpla
adoptare a regulilor. Pentru ca acest echilibru s ă fie atins este necesar ca aceste noi reguli
să înlocuiasc ă sau să fie cât mai aproape de regulile informale care fac și ele parte din
configura ția institu țională. În acest mod apare situa ția în care într-un proces de schimbare
regulile formale impuse de grupul dominant s ă nu fie aliniate regulilor informale. Cu cât
regulile formale sunt mai diferite de regulile informale cu atât un proces de schimbare
instituțională ascunde costuri mai ridicate (Alt și Alesina 2005). O astfel de situa ție ar
putea conduce la formarea unei mase critice de preferin țe care consider ă procesul de
schimbare ca implicând costuri prea mari pentru a merita efortul conform ării la noile
reguli formale impuse de o ordine institu țională alternativ ă. Din aceast ă cauză, soluția
introducerii incrementale a unor noi reguli este preponderent ă într-un proces de
schimbare institu țională, în condi țiile asigur ării mecanismelor prin care regulile pot fi
modificate atunci când se formeaz ă o masă critică de preferin țe care nu mai consider ă
avantajos status-quo -ul institu țional.
Procesul tranzi ției început odat ă cu căderea comunismului s-a desf ășurat sub forma unor
modificări institu ționale de anvergur ă, care au vizat de la redefinirea rolului statului în
raport cu cet ățenii pân ă la redimensionarea politicilor publice și a contextului în care
deciziile corespunz ătoare sunt luate la nivel administrativ (Przeworski, 1998).
Acest proces a fost asimilat unuia de schimbare institu țională datorită implica țiilor pe
care modific ările regulilor și ponderii interven ției guvernamentale le-au avut asupra
indivizilor. Un fenomen de schimbare institu țională apare, a șadar, datorit ă modific ărilor
suportate la nivelul contextelor institu ționale ale statelor în care acest proces se
desfășoară. Privind din perspectiva institu țiilor, alegerea unei configura ții în vederea
atingerii unui echilibru institu țional corespunz ător (Schepsle, 2000) s-a desf ășurat, în
contextul tranzi ției, prin ac țiunea nu atât a constituen ților aceastei configura ții dar și prin
intermediul unor influen țe exogene care au contribuit la formularea modelului de
modificare a acesteia. Aceste influen țe exogene, resim țite indeosebi cu referire la
participarea prospectiv ă la cadrul decizional european institu ționalizat la nivelul Uniunii
Europene, sunt determinate de impunerea unor condi ționalități în ce prive ște

62 caracteristicile configura țiilor institu ționale ale statelor candidate.

2.3. Perspective teoretice asupra rela ției între statele membre și
instituțiile Uniunii Europene
Perspectivele teoretice asupra procesului de extindere a Uniunii Europene vizeaz ă
dimensiunea particular ă a relațiilor între statele membre și instituțiile Uniunii Europene,
ca urmare a unui proces de integrare european ă. Primele, cele mai importante și influente
abordări teoretice referitoare la integrarea european ă sunt neofuncționalismul și
interguvernamentalismul (Juchtenfuchs, 2001; Hix, 2005; Pollack 2001).
Neofuncționalismul (Haas, 1958 apud Hix, 2005) s-a dezvoltat în perioada timpurie a
dezvoltării Uniunii Europene, când procesul de integrare preconiza plasarea deciziilor de
politici publice din diferite domenii sub autoritatea unei organism central suprana țional.
Deciziile comune din anumite domenii de politici publice aveau s ă constituie, în
perspectiva neofunc ționalismului, premisele pentru „ difuzarea func țională” la nivelul
altor domenii de politici publice (Pollack, 2005). În aceste condi ții, rolul primordial în
derularea acestui proces îl au organismele nonstatate, mai degrab ă decât statele suverane.
Cea mai important ă contribu ție a nefunc ționalismului este „ metoda comunitar ă” de
elaborare a politicilor. Conform acestei metode, elaborarea politicilor Comunit ății
Europene se realizeaz ă la nivelul Comisiei. Aceast ă metodă conține un „cod de
procedur ă” pentru comportamentul statelor membre în acest proces (Pollack 2005; Hix
2005; Wallace, Wallace și Pollack, 2004). Neofunc ționalismul accept ă creșterea puterii
organismelor nonstatale în influen țarea procesului de formare a politicilor publice
europene (Haas, 1958 apud Hix, 2005). În acest fel, influen ța structurilor suprana ționale
ale Uniunii Europene asupra puterii de negociere a statelor membre se reflect ă în
conținutul agendei de politici publice europene. În contextul încetinirii procesului de
integrare în anii `60 (Hix, 2005), precum și întărirea rela țiilor interguvernamentale, a
apărut un nou curent de interpretare a rela țiilor între statele membre și Uniunea
European ă. Aceast ă perspectiv ă este cea a interguvernamentalismului (Hoffman, 1966;
Moravcsik, 1991), conform c ăreia scopul guvernelor țărilor membre este de a- și proteja
interesul na țional în negocierile care au loc la nivelul institu țiilor Uniunii Europene
(Hoffman, 1966). Primordialitatea intereselor na ționale în rela ția cu institu țiile Uniunii

63 Europene – la momentul apari ției acestui curent, Comunitatea European ă – a determinat
impunerea unei logici a diversit ății (Hoffman, 1966) în care fiecare stat este interesat de
asigurarea certitudinii, sau a unei incertitudini controlate mai degrab ă decât incertitudinea
delegării autorit ății unor organisme nonstatale (Hix, 2005).
Disputele între interguvernamentali ști și neofunc ționaliști, axate în anii ‘70 în special pe
procesul integr ării europene, au condus la apari ția unor noi curente ale c ăror dezvolt ări
contemporane se reg ăsesc în disputele referitoare la statutul institu țiilor europene în
raport cu statele membre (Wallace, Wallace și Pollack, 2004). Astfel, diversificarea
domeniilor de cercetare în ceea ce prive ște mecanismele de formare a politicilor publice
sau procesul decizional la nivel european se reg ăses în abord ările constructivismului,
interguvernamentalismului liberal sau ale institu ționalismului alegerilor ra ționale. De la
pozițiile extreme formulate în cadrul interguvernamentalismului și neofunc ționalismului,
aceste abord ări trateaz ă problema integr ării sau cele legate de modul de formare a
agendei de politici publice din perspectiva mai larg ă a fenomenului globaliz ării sau
instituționalizării (Wallace, Wallace și Pollack, 2004).
Lipsa de interes pentru modul în care actorii suprana ționali pot influen ța procesul de
integrare (Wallace, Wallace și Pollack, 2004; Wallace și Wallace, 2005) precum și
nesfărșita disput ă între interguvernamentalism și neofunc ționalism au creat contextul
propice apari ției unei abord ări care, fără a se situa de-o parte sau de alta a acestei dispute,
acceptă legitimitatea unor structuri institu ționale suprastatale, punând în acela și timp
problema rolului acestora în termenii acordului de colaborare agreat prin tratate de statele
membre.

64

Cap. 3 Modele teoretice pentru analiza
alternativelor institu ționale
– rela ția principal agent , reglementarea
și bugetarea –

Acest capitol debuteaz ă cu descrierea modelului clasic al organiz ării birocratice a administra ției
publice (Weber) c ăreia i se opune abordarea din perspectiva teoriei alegerii ra ționale (Niskanen)
a relației între deciden ții politici și membrii unei birocra ții administrative. P ăstrând premisele
oferite de teoria lui Niskanen asupra birocra ției, prezint principalele elemente ale modelului
principal agent ca instrument de analiz ă a relațiilor care se stabilesc la nivelul diferitelor agen ții
guvernamentale. În continuare este analizat unul din principalele instrumente ale administra ției
publice și anume reglementarea. Voi argumenta, în perspectiva neoinstiutu ționalismului, c ă
reglementarea, ca instrument al administra ției publice este subîntins ă de politicile publice.
Utilizând exemplul reglement ării utilităților publice argumentez c ă reglementarea este expresia
unui schimb între operatorii unor utilit ăți publice și decidenții politici afla ți la conducerea unei
agenții guvernamentale cu atribu ții de reglementare. În final sunt prezentate câteva implica ții ale
acestor abord ări pentru analiza și identificarea unor alternative institu ționale de formulare a
politicilor publice la nivel central.

În acest capitol voi urm ări consecin țele algerilor exprimate ca urmare a dou ă din tipurile
de preferin țe exprimate într-un proces de schimbare institu țională la nivelul administra ției
publice. Prima se refer ă la natura rela ției între membrii unei birocra ții administrative și
decidenții politici, iar cea de-a doua la rela ția între deciden ții politici și agenții economici
(vezi Przeworsky, 1996). În cazul din urm ă, obiectul rela ției îl reprezint ă conținutul
reglement ărilor ca instrument al politicilor publice. Modelul teoretic utilizat în analiza
acestor dou ă perspective reprezint ă un instrument pentru identificare caracteristicilor
alternativelor pentru formularea politicilor publice la nivel administrativ ca parte a unui

65 proces de schimbare institu țională.
Rezultatele activit ății în cadrul administra ției publice pot fi obiect de îmbun ătățire.
Creșterea performan ței administra ției poate fi corelat ă din acest punct de vedere cu
performan ța contextului institu țional în care aceasta func ționează (Roller, 1996). Înainte
de a analiza diferitele perspective asupra administra ției publice se cuvine a operara o
separație între tipurile de interese exprimate la nivelul acesteia (Stewart, 1996). Primul
aparține funcționarilor publici, personalului contractual și în general tuturor celor care pot
fi considera ți membrii unei birocra ții administrative (Niskanen, 1994). Cea de-a doua
aparține deciden ților politici, superiori ierarhic primilor. Interesul acestora din urm ă este
orientat c ătre obținerea de rezultate de politici publice al c ăror impact s ă fie cât mai
vizibil. În aceast ă a doua perspectiv ă ceea ce conteaz ă este concentrarea pe rezultate
(focus approach ).
Preponderent ă este în acest caz identificarea condi țiilor institu ționale în care pot fi
obținute în mod cât mai eficient rezultate. Managementul public r ăspunde problemelor de
identificare a mecanismelor de stabilire a unor obiective clare de atins în cadrul
administra ției. Facilitarea atingerii acestor obiective constituie, în perspectiva
preferințelor deciden ților politici principalul motiv al ini țierii unor reforme38.
Cea de-a treia perspectiv ă de evaluare a alternativelor institu ționale pentru componenta
administrativ ă a unei schimb ări institu ționale corespunde perspectivei economice
respectiv celei a științelor politice. Orientarea în identificarea unor alternative
instituționale pentru o astfel de separa ție sunt fundamentate pe argumentul „captur ării”
(capture argument ) interesului public de c ătre interese private. Cercetarea alternativelor
pentru cre șterea performan ței administra ției publice, provine din perspectivele oferite de
științele politice în care administra ția public ă nu reprezint ă „cureaua de transmisie a
decidenților politici” ci expresia unor aranjamente institu ționale specifice de ale c ăror
presupozi ții, asumate într-un proces de schimbare institu țională depinde, în continuare, și
performan ța acesteia.

38 În aceast ă perspectiv ă poate fi analizat fundamentul majorit ății reformelor administra țiilor publice.
Aceaste au o puternic ă component ă de management în care sunt propuse m ăsuri orientate exclusiv c ătre
obținerea de performan ță. De cele mai multe ori (vezi Schick, 1998) implementarea unor m ăsuri de cre ștere
a performan ței prin implementarea unor proceduri manageriale la nivelul administra ției publice omite
influența unui context institu țional specific, considerând c ă aceste instrumente pot func ționa independent de
acest cadru institu țional ale c ărui componente, dup ă cum am v ăzut în capitolul precedent, nu sunt
reprezentate exclusiv de cadrul legislativ.

66 Analiza desf ășurată în aceast capitol este fundamentat ă pe cea de-a doua perspectiv ă.
Astfel va fi analizat ă relația între membrii unei birocra ții și deciden ții politici în procesul
de formulare a politicilor publice. Aceast ă analiză urmărește presupozi țiile și concluziile
teoriei asupra birocra ției dezvoltat ă de Niskanen comparativ cu perspectiva clasic ă,
weberian ă. În continuare este prezentat modelul principal agent39, ca instrument teoretic
pentru stabilirea coordonatelor formale ale rela ției între membrii unei birocra ții
administrative și decidentul politic. În urm ătoarea parte a acestui capitol este abordat ă
problema reglement ării ca instrument al politicilor publice, precum și caracteristicile
acesteia în economia rela ției între reglementat și reglementator. În final este abordat ă
problema buget ării, argumentându-se c ă modelul de bugetare pe baz ă de programe
impune modific ări la nivelul regulilor care ordoneaz ă relațiile între deciden ții politici și
membrii unei birocra ții, cu șanse diminuate ca obiectivul performan ței propus de
preceptele noului management public s ă poată fi atins ca urmare a implement ării acestuia.
3.1. Perspective teoretice asupra rela ției între membrii unei birocra ții
administrative și decidentul politic
Acceptând premisele propuse de institu ționalismul alegerii ra ționale, alegerile realizate
de actorii ra ționali se desf ășoară, și în cazul administra ției publice, în condi țiile unui
cadru reprezentat de un set de reguli. Regulile sunt fie formale – constitu ția, legile, sau
reglement ările – fie informale, cum ar fi normele de comportament sau credin țele comune
împărtășite. Datorit ă acestor reguli este posibil ă realizarea unor predic ții în ceea ce
privește rezultatele a șteptate conform preferin țelor actorilor exprimate în procesul politic.
Modificarea regulilor poate avea loc în condi țiile schimb ării preferin țelor actorilor
raționali în ceea ce prive ște modul de ob ținere a acestor rezultate (Hix, 2005). Acest
proces de schimbare institu țională vizează regulile dup ă care se desf ășoară relațiile între
membrii unei birocra ții administrative și deciden ții politici sau contribuabili.
Un prim pas în determinarea contextului unei astfel de schimb ări institu ționale const ă,
după cum am precizat mai sus, în identificarea actorilor care particip ă la negocierile cu
privire la op țiunile de schimbare. Printre ace știa se num ără politicienii, ale c ăror interese
sunt legate de ob ținerea de voturi, membrii unei birocra ții administrative interesa ți de

39 Pentru o analiz ă a legăturii între premisele înaintate de Niskanen și cele ale aplic ării modelului principal-
agent în procesul politicilor publice vezi Bergman și Lane, 1990.

67 mărirea bugetului și de câștigarea independen ței față de deciden ții politici (Niskanen,
1994) sau judec ătorii care doresc înt ărirea puterii judec ătorești (Hix, 2005). Cu cât
numărul actorilor este mai mare cu atât un proces de schimbare institu țională se
desfășoară mai greu, datorit ă numărului mare de runde de negocieri necesare pentru
obținerea unui acord, respectiv a unui nou echilibru institu țional (Shepsle,1986).
Delegarea, ca solu ție în aceast ă situație, are îns ă o serie de costuri printre care
incompatibilit ățile de stimulente ( incentives incompatibility ) între diver și actori implica ți
în acest proces. Astfel, în ciuda accept ării contractului de delegare, ace ști actori î și
păstrează propriile preferin țe și obiective. Acestea, inclusiv cele referitoare la detaliile
regulilor de derulare a contractului, se pot modifica pe parcursul acestui proces. Costurile
legate de aceste modific ări sunt minime atunci când exist ă o aliniere a preferin țelor
actorilor implica ți (Doleys, 2000).
Pentru cazul administra ției publice, schimbarea institu țională poate lua forma unei
reformul ări a coordonatelor rela ției între deciden ții politici și membrii unei birocra ții,
respectiv a regulilor care guverneaz ă procesul de reglementare la nivel guvernamental. În
continuare sunt prezentate dou ă perspective teoretice asupra birocra ției – Niskanen și
Weber – care ofer ă o interpretare asupra rela țiilor care se stabilesc între deciden ții politici
și membrii unei birocra ții.
Administra ția public ă reprezint ă cadrul formal în care deciziile de politici publice
sunt formulate, ini țiate și implementate astfel încât obiectivele puterii politice s ă fie
transformate în rezultate. Modul în care este organizat acest cadru formal influen țează
acest proces (Ham și Hill, 1998).
În perioada medieval ă atingerea acestor obiective era realizat ă, prin constrângerea direct ă,
militară de cele mai multe ori, exercitat ă de un nobil asupra supu șilor. Nobilul era înso țit,
pe lângă armată, de func ționari regali cunosc ători de carte a c ăror sarcin ă era de a ține
evidența acestor decizii și a formula edictele regale care urmau s ă fie implementate.
Importan ța acestor func ționari regali a crescut în epoca modern ă, când „implementarea
directă” a unor m ăsuri a fost înlocuit ă de ordinele scrise transmise c ătre supuși. În aceste
condiții, mesajele scrise erau legitimate de puterea pecetei regale al c ărei efect era similar
cu cel al prezen ței regelui. Legitimarea prin prezen ța armată a măsurilor de influen țare
directă a comportamentului indivizilor era înlocuit ă cu legitimitatea pecetei regale.

68 Transmiterea acestora și ducerea la îndeplinire a poruncilor era garantat ă de forța militar ă
a celui care le transmitea.
În epoca modern ă, legitimitatea prin for ță a edictelor regale a fost înlocuit ă de garan ția
oferită de prerogativele puterii politice. Birocra ția40 s-a dezvoltat ca urmare a cre șterii
legitimit ății acestor prerogative. Drept consecin ță, eficiența transmiterii deciziilor politice
a fost asociat ă cu capacitatea birocra ției de a transforma deciziile politice în ac țiune.

3.1.1. Rela ția între membrii unei birocra ții administrative și decidentul
politic în perspectiva teoriei weberiene a birocra ției
Creșterea eficien ței administrative, constituie principalul obiectiv al teoriei dezvoltat ă de
Weber. Conform acestei teorii, organizarea birocratic ă influen țează direct eficien ța
guvernării. Astfel, „orice norm ă legală poate fi stabilit ă (…) pe baza eficien ței sau
valorilor ra ționale, sau amândou ă, cu preten ția de supunere”, (Weber, 1947: 329).
Pretenția de supunere împreun ă cu raționalitatea apar ca definitorii pentru ini țiativele de
constrângere a indivizilor asupra c ărora acționează o birocra ție. Datorit ă acestei „preten ții
de supunere”, exist ă însă riscul ca ini țiativele birocra ției să fie „capturate” de interesele
private ale celor care formeaz ă birocra ția. Din aceast ă cauză, modul în care este
organizat ă birocrația trebuie s ă elimine, pe cât posibil, acest risc astfel încât eficien ța
guvernării să nu fie afectat ă. Membrii unei birocra ții, conform teoriei weberiene, nu de țin
„mijloacele” prin care este asigurat actul guvern ării. Ei reprezint ă „cureaua de
transmisie” a guvern ării, fără însă a avea un drept sau a putea beneficia de pe urma
acțiunilor desf ășurate în cadrul unei biocra ții. Pentru ca activit ățile specifice unei
birocrații să fie eficiente este necesar ca membrii acesteia s ă fie profesioni ști angaja ți
permanen ți, cu un salariu fix care beneficiaz ă de stabilitatea locului de munc ă. Aceștia
trebuie s ă aibă, de asemenea, o preg ătire corespunz ătoare activit ății pe care o desf ășoară.
Eficiența unei birocra ții depinde, conform teoriei weberiene, de aceste prerogative ale
membrilor s ăi. Astfel, o eficien ță crescută este asigurat ă prin caracterul impersonal a
contribuției membrilor s ăi. Din acest punct de vedere comportamentul ra țional ca
orientare c ătre obiective const ă în identificarea mijloacelor adecvate pentru atingerea

40 Termenul a fost introdus în 1765 de Vincent de Gourmay (vezi Mueller, 2003) și a avut înc ă din
momentul introducerii conota ții negative.

69 unui scop. Weber distinge între ra ționalitatea orientat ă către obiective ( zweckrationell ) de
raționalitatea orientat ă către valoare ( wertrationell ) (Weber 1947: 115). Primul tip de
raționalitate este reprezentat de identificarea acelor mijloace care permit atingerea unui
obiectiv, indiferent de natura acestuia. Cel de-al doilea tip de ra ționalitate vizeaz ă natura
obiectivului care trebuie atins. Weber se refer ă la raționalitate ca fiind sinonim ă cu
eficiența:
„Experien ța tinde în mod universal s ă arate că tipul pur de organizare birocratic ă
administrativ ă (…) este (…) capabil ă să atingă un grad înalt de eficien ță și este, în
acest sens formal, cel mai ra țional mijloc de a exercita controlul asupra fiin țelor
umane. Ea este superioar ă oricărui alt tip de organizare prin precizie, stabilitate,
disciplin ă și siguran ță. În acest fel este posibil ă calcularea cu precizie a rezultatelor
de către liderii organiza ției precum și de către cei care se afl ă în relație cu aceasta. În
sfârșit este superioar ă atât în eficien ță cât și în scopul opera ținilor sale, și este în mod
formal aplicabil ă tuturor tipurilor de sarcini administrative.” (Weber 1968: 337) (trad.
a)

Teoria dezvoltat ă de Weber cu privire la caracterisiticile birocra ției subliniaz ă, așadar,
importan ța unei ra ționalități formale a organiz ării birocratice în vederea ob ținerii unui
grad de eficien ță a activit ăților desf ășurate în cadrul acesteia. El formuleaz ă un set de
caracterisitici ale birocra ției (Weber 1968):
1. În cadrul unei birocra ții administrative exist ă un cadru de jurisdic ții oficiale stabilite
prin legi sau reglement ări administrative;
2. Principiile ierarhiei și a nivelurilor de autoritate sus țin un tip de organizare în care
nivelurile superioare au putere de supervizare a activit ăților desf ășurate la nivelurile
inferioare. Într-un astfel de sistem, autoritatea este împ ărțită între diferitele niveluri ale
organiza ției. Principiul organiz ării ierarhice se reg ăsește atât în structurile administrative
ale statului cât și în cele ale bisericii sau ale organiza țiilor private;
3. Organizarea biroului se bazeaz ă pe documente scrise p ăstrate în forma original ă sau în
copii. Din aceast ă cauză, în cadrul organiza ției birocratice exist ă un corpus de func ționari
care gestioneaz ă aceste documente pentru a ține o eviden ță a activit ății. Acești funcționari
formează ceea ce poart ă denumirea de „birou”;
4. Organizarea activit ăților biroului, necesit ă o pregătire special ă atât în cadrul unei

70 structuri guvernamentale cât și la nivelul organiza țiilor private;
5. În cazul dezvolt ării complete a organiz ării birocratice a unui birou, activitatea de
gestionare a activit ății desfășurate în cadrul acestuia devine o îndatorire permanent ă a
membrilor lui;
6. Organizarea activit ății biroului urmeaz ă reguli generale, care sunt mai mult sau mai
puțin stabile.
Cunoașterea acestor reguli reprezint ă o caracteristic ă specială a membrilor biroului.
Aceasta este reprezentat ă de cuno ștințe de jurispruden ță, management administrativ sau
al afacerilor. Una dintre principalele contribu ții ale teoriei weberiene este legat ă de
formularea condi țiilor în care deciziile sunt luate la nivelul unei organiza ții birocratice.
Astfel, caracterul impersonal al modelului administrativ propus de Weber este impus
printr-un set de reguli care reduc posibilitatea apari ției arbitrarului în ini țiativele
membrilor unei astfel de organiza ții. Aceste caracteristici ale organiz ării birocratice
determin ă un set de implica ții pentru cei care ac ționează în cadrul unei astfel de
organiza ții. Membrii unei birocra ții se bucur ă de un statut special fa ță de ceilal ți guverna ți.
Fiind numi ți pe baz ă de merit de c ătre o autoritate superioar ă aceaștia au avantajul
stabilității locului de munc ă pe care îl de țin pe via ță. În acest fel este garantat ă
obiectivitatea și eficiența activității desfășurate, fiind diminuat riscul implic ării
salariul fix, acordat membrilor unei birocra ții ca m ăsură compensatorie pentru
angajamentul în activit ățile desfășurate în cadrul biroului. Acesta nu este acordat în
funcție de calitatea sau cantitatea muncii depuse ci în func ție de pozi ția ocupat ă în
ierarhie. Salariul fix este înso țit de beneficii acordate în momentul pension ării. Aceast
sistem de stimulente permite dezvoltarea unei cariere de c ătre membrii unei birocra ții
care începe cu nivelurile inferioare ale schemei ierarhice ajungând, cu timpul, pân ă la
cele superioare.
Principiile organiz ării birocratice conform teoriei weberiene împreun ă cu statutul special
al membrilor unei birocra ții administrative asigur ă superioritatea fa ță de alte tipuri de
organizare.
„Motivul decisiv pentru adoptarea unui tip de organizare birocratic ă este dat de
superioritatea tehnic ă față de alte forme de organizare. Mecanismul birocratic
dezvoltat complet se compar ă cu alte forme de organizare, la fel cum ma șina se

71 compară cu alte forme non-mecanice de produc ție. Precizia, viteza, lipsa de
ambiguitate, cuno șterea documentelor, continuitatea, discre ția, unitatea, stricta
subordonare, reducerea conflictelor și a costurilor sunt ridicate la nivelul optim în
cazul organiz ării birocratice.” (Weber, 1968) (trad. a.)
Superioritatea modelului birocratic de organizare const ă în capacitatea acestuia de asigura
stabilitatea necesar ă funcționării mecanismelor de implementare a m ăsurilor
corespunz ătoare atingerii unor obiective. Pentru cazul particular al organiz ării birocratice
a administra ției publice, principiile acestui tip de organizare se reg ăsesc sub forma unei
separații între nivelul politic al administra ției și cel reprezentat de func ționarii publici.
Administra ția public ă este considerat ă instrumentul impersonal al guvern ării, a cărei
stabilitate permite monitorizarea implement ării politicilor publice, indiferent de direc țiile
politice ale actului de guvernare. Membrii birocra ției administrative sunt r ăspunzători,
conform modelului weberian, de aspectele de implementare a politicilor publice, având
totodată rolul de a oferi consultan ță deciden ților politici în elaborarea programelor de
măsuri ce urmeaz ă a fi implementate. Aceast ă perspectiv ă, care corespunde direc ției de
dezvoltare tradi ționale a administra țiilor publice în statele democratice moderne
(Bouchaert și Pollitt, 2000), porne ște de la prezum ția că reprezentatul unei birocra ții
administrative nu este r ăspunzător pentru con ținutul politicilor publice ini țiate la nivelul
administra ției publice. R ăspunderea revine decidentului politic ale c ărui preogative
politice legitimeaz ă stabilirea unei direc ții de politici publice și justifică responsabilizarea
publică a acestuia, în func ție de rezultatele implement ării politicii publice.
Perspectiva tradi țională asupra administra ției, prezent ă sub diverse forme la nivelul
majorității administra țiilor publice europene, accept ă neutralitatea membrilor unei
birocrații administrative în raport cu caracterul politicilor publice pe care le
implementeaz ă, ca urmare a rela ției cu deciden ții politici afla ți în pozi ții de conducere în
cadrul organiza țiilor administra ției publice. În consecin ță, responsabilizarea pentru aceste
politici este a liderilor politici ai organiza ției și nu implic ă expunerea public ă a membrilor
acesteia.
Neutralitatea membrilor administra ției publice precum și gradul corespunz ător de
responsabilizare a acestora au devenit chestionabile odat ă cu mutarea accentului de la
studiul ra ționalității organiz ării birocratice la un tip diferit de ra ționalitate care pune

72 accentul mai degrab ă pe individ ca actor ra țional ale c ărui acțiuni sunt determinate de
alegeri specifice.
3.1.2. Rela ția între membrii unei birocra ții administrative și decidentul politic în
perspectiva teoriei alegerii ra ționale.
Fundamentându-se pe principiile individualismului metodologic (vezi Riker, 1980),
teoria alegerii ra ționale sau teoria politic ă pozitivă pornește de la un set de asump ții
privind ra ționalitatea individului. Studiul birocra ției din perspectiva teoriei alegerii
raționale (Downs, 1967; Tullock, 1965; Niskanen, 1994), propune o abordare economic ă
a comportamentului membrilor acesteia. În cadrul unei birocra ții administrative, ace știa
sunt considera ți actori ra ționali interesa ți de promovarea propriilor preferin țe, la fel cum
în relațiile de tip economic sunt interesa ți de obținerea profitului (Downs, 1967; Tullock,
1965).
„Individul intr ă într-o rela ție de schimb în care î și promoveaz ă propriul interes prin
furnizarea unui produs sau serviciu care este în beneficiul individului aflat de
cealaltă parte a tranzac ției. La baz ă, acțiunea politic ă și colectiv ă în perspectiva
individualist ă a statului este în mare parte aceea și. Doi sau mai mul ți indivizi
consider ă mutual avantajos s ă își uneasc ă forțele pentru a atinge unele obiective
comune.” (Buchanan și Tullock, 1968) (trad. a.)
Alegerile individului, ca actor ra țional, sunt determinate, pe parcursul acestor tranzac ții,
de preferin țe (vezi Miroiu, 2006). Conceptul de preferință este utilizat cu referire la acele
înclinații, interese, dorin țe care constituie mobilul alegerilor pe care individul le
efectueaz ă în cadrul ac țiunilor pe care le desf ășoară. Alegerea între diferite variante de
acțiune este considerat ă rațională atunci când este efectuat ă în conformitate cu caracterul
preferințelor actorului ra țional. În aceste condi ții, pentru a putea determina care dintre
variantele alegeriii este cea mai avantajoas ă, individul apeleaz ă, conform teoriei
dezvoltat ă de Buchanan și Tullock (Buchanan și Tullock, 1962), la un calcul al utilit ății.
Calculul utilit ății const ă în determinarea raportului între avantajele, respectiv
dezavantajele pe care le presupune alegerea unei anumite op țiuni. Astfel, alegerile
dezvoltate de indivizi sunt caracterizate printr-o ra ționalitate instrumental ă deoarece, prin
intermediul lor, individul ajunge într-o situa ție „mai bun ă” decât cea în care se afla
înaintea alegerii. Aceasta înseamn ă că, individul va efectua un anumit tip de alegeri
atunci când acestea conduc la maximizarea valorii propriei func ții de utilitate. Fiecare

73 individ are o func ție de utilitate diferit ă, deoarece fiecare are preferin țe diferite. Datorit ă
diversității acestor func ții de utilitate, variabilele asociate cu conceptul de preferin țe nu
este abordat de Tullock și Buchanan (Buchanan și Tullock, 1968: 3.3.2). Ceea ce este
însă cert este faptul c ă fiecare individ ac ționează în func ție de propriile preferin țe, în
conformitate cu o func ție de utilitate specific ă.
Să revenim îns ă la problema tipului de organizare birocratic și a relațiilor care se
stabilesc în cadrul organiza țiilor de acest gen. Acceptând presupozi țiile teoriei privitoare
la comportamentul economic al indivizilor atunci, în cazul studierii organiz ării
birocratice, se pune întrebarea: Modul în care ac ționează membrii în cazul administra ției
publice tradi ționale de tip weberian este diferit de cel în care ac ționează în relațiile
obișnuite de pe pia ță?
Răspunsul oferit de teoria alegerii ra ționale este c ă nu. În teoria clasic ă a birocra ției
guvernul era considerat factorul care echilibreaz ă și transform ă opțiunile contribuabililor
în politici publice. Politicienii ale și prin votul democratic afla ți în postura de lideri ai
organiza țiilor birocratice reprezentante ale guvernului precum și membrii acestora,
reprezenta ți de func ționarii publici, sunt, la fel ca orice alt individ, interesa ți de
promovarea propriilor intereselor, în func ție de o ierarhie a preferin țelor specific ă.
Această schimbare de accent în ceea ce prive ște comportamentul indivizilor în cadrul
birocrațiilor administrative are implica ții asupra întregului proces de formare a politicilor
publice la nivelul administra ției publice deoarece, spre deosebire de ra ționalitatea
specifică tipului de organizare birocratic, indivizii nu mai sunt parte a unui angrenaj
administrativ impersonal ci fac alegeri individuale conform unei func ții de utilitate
specifice. Ra ționalitatea comportamentului indivizilor împreun ă cu maximizarea
propriului interes în cadrul organiza țiilor administra ției publice reprezint ă o caracteristic ă
a alegerilor pe care indivizii le realizeaz ă.
Urmărirea interesului public de membrii unei birocra ții administrative nu este, acceptând
aceste premise, rezultatul exercit ării unei voca ții profesionale, la fel ca în teoria clasic ă
weberian ă, ci consecin ța alegerilor efectuate în conformitate cu un set de preferin țe
proprii. Dac ă satisfacția urmăririi interesului public nu mai constituie principala motiva ție
a funcționarilor publici atunci care sunt stimulentele pe care ace știa le au pentru a putea
desfășura activit ățile specifice unui birou?

74 Preferințele indivizilor sunt dintre cele mai diferite dar este totu și posibil ca printre
aceștia să existe unele cazuri care s ă confirme interesul pentru atingerea dezinteresat ă a
unor obiective publice. Aceste cazuri nu reprezint ă regula, a șa cum propune teoria clasic ă
a birocra ției, preferin țele preponderente ale membrilor unei birocra ții administrative fiind
mai degrab ă legate de îmbun ătățirea condi țiilor de munc ă, creșterea salariului sau a
prestigiului agen ției publice în care ace știa își desfășoară activitatea (Niskanen, 1994).
Mai mult, conform teoriei lui Niskanen, aceast ă situație special ă este cu atât mai pu țin
probabil ă cu cât este suficient ca un singur individ s ă-și urmărească interesul personal
pentru ca ceilal ți să-l urmeze.
„(…) Într-un mediu birocratic, o persoan ă care serve ște propriilor interese sau o
percepție diferit ă a interesului public este deseori suficient pentru a-i determina pe
ceilalți să serveasc ă propriilor percep ții ale interesului public. Este imposibil pentru
orice birocrat s ă acționeze în interes public, datorit ă informa ției limitate pe care o
deține precum și a intereselor conflictuale ale celorlal ți indiferent de motiva țiile sale
personale” (Niskanen, 1994: 39) (trad. a.)
Astfel, ob ținerea unor rezultate în interesul public se desf ășoară ca rezultat al aceluia și tip
de calcul al utilit ății în care sunt puse în balan ță dezavantajele nepromov ării, respectiv
avantajele promov ării obiectivelor corespunz ătoare acestui interes. Ca urmare a acestui
calcul, membrii unei birocra ții vor încerca s ă identifice obiective care pot fi asimilate
acestui interes public, numai în contextul rela ției cu decidentul politic (Niskanen, 1994).
După cum vom vedea, aceast ă relație poate fi interpretat ă ca fiind similar ă celei între un
principal și un agent (vezi Bergman și Lane, 2005). Printre detaliile contractuale se
numără și condițiile, sanc țiunile, modalit ățile de control și beneficiile pe care membrii
unei birocra ții administrative ar putea s ă le obțină în urma atingerii acestor obiective. În
această relație, decidentul politic are rolul de principal ( principal ) iar membrul unei
birocrații de agent ( agent )41 (Bergman și Lane 1990; Lane 2005:10; Moe, 1984).
Principalul nu cunoa ște toate condi țiile realiz ării prevederilor contractului de c ătre agent
(Lane, 2005), la fel cum acesta din urm ă are informa ții limitate referitoare la motivele
inițierii unui anumit curs al ac țiunii în urm ărirea interesului public42.

41 Abordarea din perspectiva rela ției principal agent a fost ini țial aplicat ă relațiilor dezvoltate între angaja ți,
consiliul de administra ție și acționari în cadrul firmei (Jensen și Meckling, 1976; Moe, 1984).
42 În relația principal agent se respinge conceptul de interes public ca motiva ție a acțiunilor membrilor unei
birocrații administrative (Bergman și Lane 1990; Bøhren, 1998). Interesul public este, în aceste condi ții

75 În acest cadru teoretic analiza comportamentului membrilor unei birocra ții administrative
vizează identificarea condi țiilor în care ace știa își respect ă partea lor de contract.
Întrebarea care apare este: ce anume încearc ă să maximizeze în cadrul unei birocra ții
administrative membrii acesteia, ca urmare a promov ării propriilor preferin țe? Conform
teoriei dezvoltate de Niskanen (Niskanen, 1994), membrii unei birocra ții administrative
sunt interesa ți de maximizarea bugetului propriului birou43. Astfel, membrii unui birou
mai mare au o influen ță și respect crescute, salariul pe care îl primesc este mai consistent
comparativ cu alte birouri iar impactul deciziilor luate de ace știa este mai important.
Altfel spus, cu cât un birou este mai influent, cu atât membrii lui vor avea interesul ca
această stare de lucruri s ă se perpetueze, dup ă cum au interesul s ă beneficieze în urma
stimulentelor care decurg din aceast ă situație. Ca urmare, m ărimea bugetului influen țează
calculul utilit ății promov ării de către membrii unei birocra ții administrative a interesului
public.
Cu acest gen de motivare în alegerile efectuate în cadrul unui birou, membrii acestuia î și
vor orienta activit ățile astfel încât acestea s ă presupun ă o mărire a bugetului . Accordarea
acestei m ăriri a bugetului depinde de decidentul politic, situat deobicei la nivelul
conducerii unui birou. Printre preferin țele acestuia, ca urmare a unei alte rela ții
contractuale în care se afl ă cu aleg ătorii, se num ără și calitatea, cantitatea și frecven ța
serviciilor oferite de respectivul birou. De vreme ce membrii unei birocra ții administrative
se află în pozi ția de furnizori ai unor astfel servicii și de vreme ce exist ă beneficiari
dispuși să plătească pentru aceste servicii, atunci rela ția între furnizori și deciden ții
politici, ca beneficiari, poate fi interpretat ă ca fiind mai degrab ă una de pia ță. Decidentul
politic va finan ța un birou atâta vreme cât, în schimb, biroul furnizeaz ă serviciile publice
promise44 (Niskanen, 1994).
În ceea ce prive ște furnizarea de servicii publice, membrii unei birocra ții administrative

reprezentat de cererea formulat ă de decidentul politic, ca agent, la rândul lui, al aleg ătorilor.
43 Noțiunea de birou ( bureau ) desemneaz ă orice agen ție sau departament care face parte dintr-o birocra ție
administrativ ă și care urm ărește atingerea unor obiective publice (Niskanen, 1994). În aceast ă categorie
intră departamentele din cadrul unui minister, agen țiile subordonate și, în general, orice organiza ție public ă
care func ționează ca o birocra ție și este finan țată din fonduri publice. Membrii unei astfel de organiza ții
sunt reprezenta ți de func ționari publici, manageri publici sau personal contractual.
44 „Un birou furnizeaz ă un set de ac țiuni promise precum și rezultatele a șteptate în urma acestor ac țiuni, în
schimbul unui buget” (Niskanen, 1994, p. 25)

76 se află într-o situa ție de monopol45 în timp ce decidentul politic într-una de monopsonie
(Niskanen, 1994). Consecin țele acestei situa ții se reg ăsesc în modalitatea de formare a
prețului pentru serviciile publice furnizate de c ătre un birou. Într-o rela ție de pia ță
normală, în care nu exist ă monopol asupra furniz ării unui serviciu și nici o monopsonie în
ceea ce prive ște beneficiarii acestuia, pre țul este fixat în func ție de cerere și ofertă. În
cazul unei agen ții publice, decidentul politic formuleaz ă o cerere pentru rezultatul
activității membrilor acesteia. Cu cât cererea este mai mare cu atât acest rezultat este mai
scump. De vreme ce agen ția are ca unic scop ob ținerea unui buget mai mare, rela ția între
decidentul politic și agenție se desf ășoară sub forma unui schimb – decidentul politic
„promite” finan țarea biroului iar, în schimb, membrii biroului „promit” furnizarea
respectivului serviciu la parametrii asocia ți cu interesul public (Niskanen, 1994).
Condițiile furniz ării serviciului care alc ătuiesc detaliile contractuale ale rela ției între
decidentul politic și membrul unei birocra ții administrative sunt rezultatul unei negocieri
permanente care se finalizeaz ă printr-o ofert ă de combina ție preț pe unitate de serviciu
furnizat (Niskanen, 1994). Datorit ă poziției pe care o ocup ă și a setului de preferin țe pe
care îl promoveaz ă, membrii unei birocra ții administrative ofer ă un preț care, indiferent
de locul pe curba cererii, este corespunz ător celui mai mare pre ț pe care decidentul politic
este dispus s ă-l plătească. În consecin ță, bugetul biroului se m ărește prin ob ținerea celui
mai mare pre ț din cele care s-ar putea ob ține pe unitate de serviciu furnizat. Birourile au
în consecin ță următoarele caracteristici (Niskanen, 1968):
1) Membrii unei birocra ții maximizeaz ă bugetul total al biroului, în condi ții de
cerere și costuri date, astfel încât acesta este mai mare sau egal cu costurile totale
minime necesare producerii rezultatului;
2) Birourile tranzac ționează promisiunea ob ținerii unui anumit rezultat (sau
combina ție de rezultate) pentru un buget dat. Membrii unui birou promit atingerea
unui obiective, pentru care solicit ă acordarea unui anumit nivel al fondurilor
reflectat în buget.
Din procesul de negociere cu privire la acordarea bugetului unui birou, decidentul politic
nu iese în acest fel cu un câ știg real. Pentru cantitatea optimal ă, costul ultimei unit ăți de
serviciu furnizat este egal ă cu beneficiul. Biroul va continua s ă producă unități de servicii

45 Situația în care exist ă mai mulți cumpărători și un singur furnizor.

77 și dincolo de acest punct, astfel încât costul marginal tinde s ă fie egal cu valoarea
marginal ă. Atâta vreme cât politicianul va fi dispus s ă plătească pentru o unitate
adițională, agenția o va furniza. În consecin ță, agenția va produce unit ăți de servicii pân ă
în momentul în care politicianul nu mai acord ă o valoare acestor servicii, mai exact, pân ă
când valoarea marginal ă a serviciului este
zero (Niskanen, 1994). În consecin ță, agenția va urm ări să reducă costul astfel încât s ă nu
depășească prețul dispus a fi pl ătit de decidentul politic – prin intermediul bugetului –
pentru
unitate de serviciu furnizat ă. Nici în aceast ă situație decidentul politic nu este avantajat
deoarece punctul de pornire nu este valoarea real ă a costurilor pentru unitatea de serviciu
furnizat, ci cea propus ă de agenție, care se dovede ște a fi mai mare decât cea real ă.
Consecin ța
acestui ra ționament privind comportamentul maximizator de utilitate al membrilor unei
birocrații administrative se poate reg ăsi în procesul de realizare a bugetului (Leruth și
Paul, 2006)60.
Asumând aceste presupozi ții cu privire la comportamentul membrilor unei birocra ții
administrative, procesul de alc ătuire a bugetului poate fi considerat un proces repetitiv de
negociere între ace știa și deciden ții politici. În acest proces, membrii unei birocra ții
administrative joac ă un rol important, în pozi ția avantajoas ă în care se afl ă datorită
surplusului de informa ții pe care le de țin cu privire la condi țiile furniz ării unui anumit
serviciu. Ca urmare, pentru a reduce dezavantajul informa țional al decidentului politic,
formularea termenilor contractului vizeaz ă diminuarea asimetriei informa ționale existente
la nivelul rela ției cu membrii unei birocra ții, astfel încât costurile pentru promovarea
propriilor preferin țe – incluse fiind aici și cele asociate cu un interes public care fac
obiectul contractului cu votan ții – să fie cât mai reduse. Ace ști termeni se reg ăsesc în
sisteme de stimulente negative și pozitive corespunz ătoare61 (Earnhart, 2000), în
proceduri de monitorizare și control (McCubbins și Schwartz, 1984) sau de m ăsurare și
evaluare a performan ței. În aceast ă perspectiv ă, întregul proces de formulare a politicilor
publice la nivelul unei birocra ții administrative se desf ășoară în coordonatele acestui
contract (Bergman și Lane, 1990; Lane, 2005; Moe, 1984; Epstein și O’Halloran, 1999).

78 3.2. Reglementarea ca instrument al politicilor publice și schimb
între reglementat și reglementator
„De fiecare dat ă când întâlne ști un individ care atunci când se refer ă la arpents, toises și
pieds46 le numește hectare, metri și centrimetri , fii sigur, omul e prefect.”47 Remarca lui
Chateaubriandt referitoare la ini țiativa guvernamental ă de standardizare a unit ăților de
măsură în Fran ța secolului XIX, este semnificativ ă pentru demersul de centralizare
administrativ ă, în contextul urm ăririi obiectivului politic de înt ărire a statului unitar
național francez (Scott, 2007). Principiul egalit ății între cet ățeni, pe baza c ăruia se
fundamenta noul stat francez, era compatibil cu introducerea pe teritoriul Fran ței a unui
sistem unic de m ăsurare. Aceast ă simplificare prin standardizare a constituit instrumentul
unei politici guvernamentale asociat cu un proces de reform ă a cărui aplicare, în ciuda
beneficiilor preconizate, a presupus costuri de conformare pentru utilizatori. Astfel,
datorită nivelului ridicat al acestor costuri, o lung ă perioad ă utilizarea sistemului metric
unic s-a suprapus cu utilizarea unit ăților de m ăsură tradiționale regionale, fapt care a
condus la apari ția unor inadverten țe persistente între pays réel și pays légal48 (Scott, 2006).
Ca urmare, mecanismele administrative de impunere erau dezvoltate în vederea atingerii
obiectivelor de conformare vizate74 (însărcinarea prefectului cu implementarea la nivel
local a politicilor guvernamentale). În acest fel, schimbarea institu țională se regăsea nu
atât în caracterul tipului de reglement ări inițiate cât în premisele pe care acestea le
furnizau pentru aplicarea mecanismelor de implementare (centralizare excesiv ă,
primordialitatea solu țiilor impuse la nivel central, comparativ cu cele de la nivel local).
Exemplul introducerii sistemului metric este util pentru obiectivele acestui studiu pentru
a aduce în discu ție problema func țiilor reglement ării și a modului de formare într-un
context institu țional specific. O schimbare institu țională nu vizeaz ă, din acest punct de
vedere, numai identificarea și aplicarea stimulentelor pentru ca o reglementare s ă fie
respectat ă – cum s-a întâmplat și în cazul impunerii sistemului metric în Fran ța secolului
XIX – ci condi țiile și caracteristicile procesului de formare a ei. Astfel, dac ă introducerea
sistemului metric era considerat ă a fi perfect compatibil ă cu principiile politice ale
revoluției franceze (Scott, 2006), impactul aplic ării acestei standardiz ări era considerat

46 Unități de măsură tradiționale franceze (fr. în orig.).
47 În Scott C. James (2007), În numele statului , Ed. Polirom.
48 „Țara reală” și „țara legal ă” (fr. în orig.).

79 nesemnificativ în raport cu miza politic ă a acestei ini țiative.
Pe lângă alte servicii furnizate public, ca obiect al contractului între diferi ți actori ale
căror preferin țe se regăsesc în caracterul unor politici publice (deciden ți politici, membrii
unei birocra ții, agenții economici, sindicate etc.), se num ără și reglementarea49. Aceasta
constă în stabilirea de standarde, proceduri sau reguli care produc obliga ții de conformare
pentru alte agen ții administrative, pentru agen ți economici sau cet ățeni (Hood et all,
1998). Din perspectiva modelului principal agent administra ția public ă va acționa și în
cazul elabor ării reglement ărilor, ca proces de furnizare a unui serviciu, asemenea unui
actor de sine st ătător, cu preferin țe și alegeri proprii. Procesul de elaborare a politicilor
publice care se concretizeaz ă cu impunerea prevederilor unor reglement ări ca modalitate
de implementare a acestora, reprezint ă modul de desf ășurare a schimburilor între actorii
menționați mai sus. O analiz ă a procesului de reglementare trebuie s ă țină cont nu numai
de condi țiile atingerii unor obiective publice sau de performan ța acestora cât de contextul
instituțional în care schimburile între actori se realizeaz ă. Drept urmare, important într-o
perspectiv ă instituțională a procesului politicilor publice nu sunt caracterisiticile specifice
ale politicilor publice ca atare ci cadrul institu țional în care acestea sunt ini țiate.
În aceast ă parte voi identifica câteva aspecte legate de condi țiile institu ționale care
influențează caracterul reglement ării ca serviciu public cu o furnizare de asemenea
publică. În acest demers, administra ția public ă este considerat ă a fi cadrul formal pentru
formarea politicilor publice guvernamentale în care diferite categorii de actori ra ționali
acționează conform unor preferin țe proprii. Din aceast ă perspectiv ă, utilizarea
mecanismelor de monitorizare și control corespunz ătoare unui proces de transparentizare
a procesului de formare a reglement ării constituie consecin ța caracteristicilor rela ției de
tip principal agent care se stabile ște între membrii unei birocra ții și decidentul politic.
Controlul, în acest context, se desf ășoară în condi țiile unei permanente negocieri între
acești actori cu privire la caracterul ini țiativelor de reglementare. Conform discu ției din
capitolul precedent referitoare la caracteristicile rela ției între membrul unei birocra ții și
decidentul politic, acest cadru de negociere care permite exprimarea pozi țiilor actorilor

49 Mă refer la reglementare ca fiind o ini țiativă guvernamental ă care, modificând comportamentul
indivizilor, creeaz ă obligații și vizează obținerea unor rezultate conforme obiectivelor generale stabilite
(Hodgson, 2006). În acest sens, procesul de reglementare const ă în stabilirea de standarde, reguli și
metodologii sau m ăsuri singulare prin care sunt implementate politicile publice (Crafts, 2006).

80 implicați are menirea de a rafina controlul asupra respect ării contractului între nivelul
politic și cel administrativ, aducându-l cât mai aproape de obiectivele concrete de politici
publice.

3.3. Procesul de bugetare și planificarea strategic ă
În cazul reglement ării utilităților publice am ar ătat că contextul institu țional influen țează
performan ța reglement ării datorit ă aranjamentelor care asigur ă observabilitatea și
controlul respect ării termenilor contractului între diferi ți actori implica ți în procesul de
formare a politicilor publice. Atunci când furnizarea serviciilor publice este realizat ă prin
intermediul unei organiza ții publice (administra ție), resursele necesare asigur ării acestora
provin de la bugetul de stat. Formarea bugetului la nivelul administra ției publice este
determinat ă, la rândul ei, de tipul de rela ții contractuale care se stabilesc între deciden ții
politici și furnizorii acestor servicii publice reprezenta ți, de exemplu, de o agen ție public ă.
În acest capitol, voi încerca s ă arăt că formarea bugetului este determinat ă nu atât de
performan ța unui model de bugetare cât de contextul institu țional în care acesta este
implementat. Pentru a ilustra acest lucru s ă luăm exemplul50 unei municipalit ăți în care
deciziile comune de politici publice sunt luate pe baza regulii majorit ății.

50 Exemplul este oferit de Buchanan (Buchanan, 1977).

81

Cap. 4 Modificarea regulilor de formare a
politicilor publice la nivel central
– un caz pentru schimbarea institu țională –

În acest capitol voi verifica sustenabilitatea concluziilor formulate în capitolul precedent referitoare la:
relația între deciden ții politici și membrii unei birocra ții administrative, cadrul institu țional al formul ării
reglement ării prin considerarea acesteia ca schimb între reglementat și reglementator, respectiv
caracteristicile institu ționale de care depinde implementarea unui model de bugetare pe baz ă de programe
prin intermediul planurilor strategice. Aceste concluzii sunt aplicate modelului de reform ă a sistemului de
formulare a politicilor publice la nivelul central al administra ției publice române ști. La final constat
existența unei discrepan țe între premisele85asumate prin intermediul m ăsurilor de reform ă și
„disponibilitatea” institu țională a administra ției publice din România în ceea ce prive ște adoptarea
acestei perspective. Aceast ă discrepan ță este determinat ă de perspectiva în care procesul de modernizare a
administra ției publice este tratat independent de unul de dezvoltare institu țională. Această discrepan ță
conduce la rezultate suboptimale în ceea ce prive ște implementarea unor m ăsuri de modernizare
(procedurile privind formularea politicilor publice la nivel central) datorit ă incapacit ății cadrului
instituțional de a permite cooperarea între diferi ți actori implica ți în procesul politicilor publice.

Reforma administra ției publice a f ăcut parte din criteriile de aderare impuse de Uniunea
European ă țărilor candidate51. Pe lâng ă criteriile formulate în cadrul reuniunii Consiliului

51 O premisă este parte component ă a unui ra ționament. În cadrul unui discurs, premisele sunt utilizate în
vederea ob ținerii, pe baza unui argument, a unei concluzii. Adev ărul unei concluzii este fundamentat pe
adevărul premiselor precum și corectitudinea procesului de extragere din premise a concluziei.
Presupozi țiile, în sensul folosit în aceast ă lucrare, constituie fundamentul formul ării unor premise.
Presupozi țiile pot fi legate de un sistem de credin țe de a cărui coeren ță depinde fiabilitatea primelor. De
exemplu, o propozi ție (care poate sta ca premis ă în cadrul unui ra ționament) de genul “fratele meu este
student” con ține presupozi ția că am un frate. Neconcordan ța cu realitatea a acestei presupozi ții determin ă
lipsa de sens atât a propozi ției “fratele meu este student” cât și a propozi ției “fratele meu nu este student”
(Strawson, P. Introduction to Logical Theory. New York: Wiley, 1952.). În acest context, premisele sunt
considerate instrumente pe baza c ărora sunt formulate concluzii. În exemplul dat, un ra ționament care se
bazează pe premisa c ă “fratele meu e student” poate fi unul corect, f ără ca însă concluzia (datorit ă

82 European de la Copenhaga în 1993, acestora li s-a ad ăugat un criteriu un plus în cadrul
unei întâlniri a aceluia și consiliu în 1995 la Madrid. Conform acestuia țările care aspir ă la
statutul de membru al Uniunii Europene trebuie s ă-și întărească capacitatea
administrativ ă. Un astfel de demers care implic ă nu numai o reevaluare a instrumentelor
administrative de implementare a politicilor, dar și măsuri concrete cum ar fi
descentralizarea sau stabilirea statutului func ționarului public, a condus la ini țierea unui
proces de reform ă în țările fostului bloc comunist care și-au exprimat inten ția de a adera
la Uniunea European ă. Ca urmare a acestui fapt, mobilul reformei administra ției publice
inițiate în aceste țări nu s-a originat exclusiv într-o necesitate intern ă ci a fost asimilat
procesului politic de integrare european ă. Consecin țele asupra solu țiilor de reformare, în
condițiile inexisten ței unui aquis comunitar în domeniu au fost dintre cele mai diverse,
fiind vorba în cele mai multe cazuri de solu ții adoptate în țările Uniunii Europene
adaptate la caracteristicile administra țiilor țărilor candidate (Pollit și Bouchaert, 2000;
Goetz, 2000).
Una dintre perspectivele în care poate fi privit actul guvern ării se refer ă la efortul de
păstrare a puterii prin abilitatea de a atinge obiective și a implementa m ăsuri de politici
publice con ținute sau derivate din Programul de Guvernare. Orientarea c ătre obiective a
actului guvern ării reprezint ă, în acest context, o modalitate prin care alegerile efectuate la
nivelul ac țiunii colective pot fi reg ăsite mai pu țin dificil în efectele implement ării
inițiativelor de politici publice ale Guvernului. În acest mod, ac țiunile administra ției
publice centrale pot fi identificate sub forma ini țiativelor guvernamentale, fapt care
influențează și raporturile care se stabilesc între stratul politic și cel administrativ al
administra ției (Pollitt și Bouckaert, 2000). În func ție de aceste raporturi este stabilit și
cadrul de negociere cu privire la caracterul și modul în care sunt implementate ini țiativele
de politici publice (sau propunerile de acte normative) (Vibert, 2006).
În acest capitol voi realiza o analiz ă a relației, în cazul României, între ministerele de
linie, Ședința de Guvern și Centrul Guvernului pornind de la premisele formulate în
capitolul 3 al acestei lucr ări.
Inițiativele de reform ă a formul ării politicilor publice împreun ă cu introducerea

nechestion ării presupozi țiilor pe care se fundamenteaz ă această premisă) să fie adev ărată. În cadrul acestei
lucrări, voi adopta aceste sensuri pentru conceptului de presupozi ție, respectiv premis ă.

83 planificării strategice induc modific ări institu ționale care vizeaz ă regulile și procedurile
care ordoneaz ă relațiile între birocra ți și politicieni la nivelul administra ției publice
centrale în cadrul procesului de formulare a politicilor publice. Profesionalizarea
administra ției publice, cre șterea competitivit ății funcționarilor publici și a calit ății
serviciilor publice reprezint ă, în acest context, modalit ăți de reducere a costurilor de
tranzacție pentru atingerea unor obiective politice. Modernizarea administra ției publice
presupune, în acest context, redefinirea coordonatelor institu ționale ale rela ției între
membrii unei birocra ții și deciden ții politici astfel încât rezultatele acestei rela ții să fie cât
mai aproape de preferin țele indivizilor.
În aceast ă perspectiv ă, orientarea c ătre obiective a actului guvern ării, promovarea unui
sistem de m ăsurare a performan ței, analiza de impact, tehnicile de monitorizare a
implement ării politicilor publice corespund unei paradigme de în țelegere a rela țiilor care
se formeaz ă în interiorul organiza țiilor reprezentante a administra ției publice. Dat ă fiind
tradiția administrativ ă legalistă a „statului de drept” (Bouckaert și Pollit, 2000) de la care
se poate spune c ă se revendic ă cadrul administrativ din România, adoptarea la nivelul
Centrului Guvernului a unor metodologii revendicate de la noul mangement public ar
putea întâmpina unele dificult ăți legate nu atât de procesul de implementare, cât de unele
presupozi ții referitoare la rolul pe care diferi ți actori îl joac ă în procesul politicilor
publice la nivelul
aparatului administrativ al Guvernului. Unul dintre ace ști actori este Centrul Guvernului
(CG) care în România este reprezentat în principal de Secretariatul General al Guvernului
(SGG).
În aceast ă parte a lucr ării voi considera administra ția public ă precum și alte organiza ții
guvernamentale de tipul agen țiilor de reglementare ca fiind costuri de tranzac ție
corespunz ătoare implement ării obiectivelor de politici publice cuprinse în programul de
guvernare. În urma analizei efectuate se constat ă că aceste costuri de tranzac ție sunt mai
ridicate comparativ cu beneficiile ob ținute ca urmare a desf ășuării activit ăților în cadrul
administra ției publice. Aceast ă situație este determinat ă, conform unei perspective
instituționaliste asupra procesului de modernizare, de influen ța exogen ă indusă de o
politică de adoptare de bune practici. Analiza arat ă că modific ările institu ționale
reprezentate de adoptarea unor reglement ări și proceduri la nivelul ministerelor în ceea ce

84 privește procesul de formulare a politicilor publice și planificare strategic ă sunt
incompatibile cu cadrul mai larg de practici, cutume și reglement ări care ordoneaz ă
activitatea în cadrul administra ției publice. În acest demers vor fi urm ărite următoarele
componente ale influen ței asupra activit ăților din cadrul ministerelor:
– reducerea asimetriei informa ționale ca obiectiv al ordon ării activit ăților de
fundamentare a politicilor publice la nivel central (sisteme de control și
monitorizare);
– caracterul rigid/flexibil al regulilor de formulare a politicilor publice;
– aranjamentele institu ționale pentru planificarea strategic ă și modelul de bugetare.
În încheiere voi formula un set de concluzii referitoare la posibilele implica ții asupra
abordării din aceste perspective a regulilor pentru formularea politicilor publice la nivelul
central al administra ției publice.

4.1. Reforma politicilor publice în România
Un demers concertat de reformare a administra ției publice debuteaz ă în cazul României
cu adoptarea Strategiei privind accelerarea reformei administra ției publice 2004/200652.
Acest document propune o abordare a reformei din trei perspective: descentralizarea,
reforma func ției publice și îmbunătățirea procesului de formulare a politicilor publice la
nivel central. M ăsurile corespunz ătoare primei direc ții au fost dezvoltate în special în
cadrul Ministerului de Interne prin Unitatea pentru Coordonarea Reformei în
Administra ția Public ă (UCRAP), celei de-a doua în cadrul Agen ției Naționale a
Funcționarilor Publici (ANFP), respectiv Institutul Na țional de Administra ție (INA) iar
celei de-a treia în cadrul Secretariatul General al Guvernului (SGG) prin Unitatea de
Politici Publice (UPP). Ultima dintre acestea a ini țiat adoptarea unui set de m ăsuri menite
să asigure un mecanism func țional de asigurare a coeren ței, prin coordonarea la nivel
central, a politicilor publice, precum și o creștere a calit ății inițiativelor de politici publice
ale institu țiilor guvernamentale. SGG a devenit astfel principalul actor în reformarea
sistemului de formulare a politicilor publice prin dezvoltarea unui mecanism

52 Înainte de formularea acestei strategii a mai existat un demers similar ini țiat prin adoptarea în 2001 a
strategiei privind accelarea reformei în administra ția public ă. Rezultatele nesatisf ăcătoare ale implement ării
acestei strategii au justificat reformularea traiectoriei reformei în acest domeniu
(http://www.mai.gov.ro/Documente/Strategii/Strategie%20catre%20monitor%206_05_2004%20MO.pdf ).

85 administrativ formalizat de formulare a politicilor publice. Începând cu 2003, ini țiativele
acestei unit ăți au vizat îndeosebi activit ățile de fundamentare a politicilor publice la nivel
central. Cu un puternic suport extern (în special Banca Mondial ă, Comisia European ă dar
și DFID – Department for International Development de pe lâng ă Ambasada Marii
Britanii), SGG a dezvoltat diferite faze ale acestei reforme, orientate c ătre ceea ce poate fi
asociat cu îndeplinirea urm ătoarelor trei obiective:
– fundamentarea ini țiativelor guvernamentale prin asigurarea unui mecanism de
coordonare pe vertical ă a politicilor publice (prin acest mecanism sunt formalizate
documentele de politici publice de tipul strategiilor, propunerilor de politici publice dar și
notele de fundamentare pentru actele normative, SGG urmând a juca rolul de filtru
calitativ al acestora);
– asigurarea mecanismului de coordonare pe orizontal ă a politicilor publice, prin
reformarea comisiilor și comitetelor interministeriale și, mai târziu, prin introducerea
planurilor strategice care vizeaz ă, printre altele, coordonarea pe orizontal ă la nivel
ministerial (interdepartamental);
– crearea unui mecanism de corelare a priorit ăților de politici publice cu bugetul
(introducerea planurilor strategice la nivelul ministerelor urmeaz ă să asigure fundamentul
conceptual pentru introducerea programelor ca baz ă pentru formarea bugetului de stat)53.
Îndeplinirea acestui obiectiv implic ă asigurarea unei colabor ări permanente între
Ministerul Finan țelor Publice și SGG.
Aceste direc ții ale reformei se revendic ă de la un cadru conceptual conform c ăruia
coerența este asigurat ă prin cre șterea importan ței rolului jucat de Centrul Guvernului54
(reprezentat în cazul României de SGG împreun ă cu aparatul de lucru al Primului
Ministru) în procesul de elaborare a politicilor publice ale Guvernului (SIGMA, 2005).
Deteriorarea rela ției între centru și periferie la nivelul administra ției centrale, a
determinat în perioada de tranzi ție o scădere a capacit ății echipelor guvernamentale de a
asigura coeren ța politicilor (Rapoartele de țară, 2003, 2004). Aceast ă situație, căreia i se

53 Vezi Strategia pentru îmbun ătățirea sistemului de elaborare, coordonare și planificare a politicilor
publice la nivelul administra ției publice centrale adoptat ă prin H.G. 870/2006.
54 Coordonarea la nivel na țional a politicilor publice este de fapt func ție de ceea ce este considerat a fi
important a fi coordonat. Astfel, în timp ce unele țări consider ă că programele pe care le dezvolt ă sunt bine
coordonate, observatori din alte sisteme politice le-ar putea considera a fi extrem de dezorganizate. Unele
sisteme politice aplic ă funcțiile de coordonare asupra procesului de luare a deciziilor, în timp ce alte țări
acordă o mai mare importan ță coordon ării implement ării acestor decizii (Kassim et all, 2000:3).

86 adaugă lipsa puterii administrative55 a Primului Ministru asupra ac țiunilor
guvernamentale, a justificat tendin ța înființării de agen ții subordonate direct Primului
Ministru. Cu acela și motiv poate fi justificat ă înființarea Cancelariei Primului Ministru, ca
parte a Centrului Guvernului, destinat ă asigurării controlului, în primul rând politic, al
Primului Ministru asupra con ținutului și procesului de implementare a politicilor publice
ale Guvernului.
Conținutul direc țiilor de reform ă referitoare la activitatea de formulare a politicilor
publice la nivel central este consistent cu perspectiva asupra moderniz ării administra ției
care se revendic ă de la principiile noului management public. Aceste principii se refer ă la
creșterea performan ței administra ției publice atât în ceea ce prive ște calitatea serviciilor
furnizate, cât și la nivelul modelului de organizare adoptat (vezi capitolul 1). Printre
principalele consecin țe ale adopt ării acestor principii se num ără înlocuirea interesului
pentru elementele de „ input ” la nivelul organiza țiilor reprezentante ale administra ției
publice centrale cu controlul asupra „ output ”-ului, profesionalizarea administra ției prin
separarea func țiilor administrative de cele politice, precum și creșterea dimensiunii
participative în procesul politicilor publice (Hughes, 1998: 63). La nivelul administra ției
această schimbare se reg ăsește sub forma unei treceri de la suscitarea preponderent ă a
funcției strategice la nivelul administra ției față de func ția de gestiune/administrativ ă
(Bondar, 2007).
În ceea ce prive ște raportul între func ția de gestiune și cea strategic ă precum și accentul
pus pe activit ățile specifice func ției strategice exercitate în institu țiile administra ției
centrale, este necesar ă clarificarea termenului de planificare și a componentelor lui. Într-
un sens, planificarea este asimilat ă (J. Kornai, 1986) unei analize ex-ante a posibilit ăților
și compararea diferitelor solu ții alternative la o anumit ă problem ă. În aceast ă perspectiv ă,
planificarea este și rezultatul ac țiunii de planificare, adic ă planul propriu-zis care urmeaz ă
să fie implementat și care este acceptat ca document programatic în activit ățile unei
anumite institu ții guvernamentale sau la nivelul intregului guvern.
În al doilea sens, planificarea este asimilat ă unui control birocratic excesiv, materializat

55 Puterea administrativ ă a Primului Ministru este similar ă, în acest context, cu capacitatea de a p ăstra
coerența măsurilor adoptate la nivelul Ședinței de Guvern. Aceast ă capacitate con ține nu numai un demers
de urmărire a sarcinilor trasate în cadrul Ședinței de Guvern dar și unul care presupune asigurarea cadrului
politico- administrativ al urm ăririi obiectivelor strategice ale Guvernului.

87 sub forma impunerii de c ătre institu țiile guvernamentale a unor standarde sau/ și a
obiectivelor unei ac țiuni. Obligativitatea impus ă de stat în ceea ce prive ște îndeplinirea
acestor standarde este cea care, odat ă cu inițierea reformei administra ției publice, trebuie
eliminată ca o condi ție a introducerii economiei de pia ță și a mecanismelor care permit
funcționarea acesteia56. Cu toate acestea, înt ărirea statului este o condi ție a succesului
reformei prin faptul c ă pune la încercare eficacitatea mijloacelor institu ționale presupuse
sau asumate în cadrul procesului politicilor publice.
Dezvoltarea func ției strategice în cadrul institu țiilor guvernamentale reprezint ă un prim
pas în cre șterea eficacit ății pe termen lung a activit ății guvernamentale. Implementarea
unui mecanism de rezolvare a unor probleme de politici publice precum și a unuia care
ordoneaz ă activitățile din cadrul administra ției centrale este îns ă premerg ătoare unei
abordări strategice (Bondar, 2006).
Reglementarea cadrului de desf ășurare a activit ăților în cadrul administra ției publice
centrale prin care este standardizat procesul de evaluare a posibilit ăților de solu ționare
sau implementare vizeaz ă, conform distinc ției operate de E. Ostrom (vezi cap. 2) zona
constitutiv ă a acțiunilor guvernamentale ca interven ții ale statului.
Ceea ce urm ăresc în acest capitol nu sunt îns ă caracteristicile acestei interven ții ci cadrul
de reguli care permite atingerea cooper ării între diferi ți actori în procesul de formare a
politicilor publice la nivelul administra ției publice. Din acest punct de vedere este posibil
ca impunerea unor m ăsuri guvernamentale s ă conduc ă la obținerea unor rezultate
imediate pozitive dar care nu influen țează configura ția unui cadru de formare a acestor
măsuri în sensul unui proces de modernizare. Astfel, consider important ă capacitatea
acestui cadru de a permite acordul între actori mai degrab ă decât calitatea unor politici
publice specifice (o solu ție cum este cea de impunere a unor standarde de calitate pentru
produse sau servicii oferite pe pia ță ca și cea care respinge ideea unei astfel de
standardiz ări sunt considerate „egale” ca importan ță din punctul de vedere al cadrului în

56 Necesitatea separa ției efectuat ă de Kornai între cele dou ă moduri de în țelegere a planific ării este util ă
pentru considerarea acesteia ca instrument a cre șterii eficien ței activit ăților guvernamentale și nu ca
modalitate de fixare de obiective specifice. Impunerea, din acest punct de vedere, nu constituie aspectul
definitoriu al planific ării ci este o modalitate prin care este asigurat ă rigurozitatea parcurgerii etapelor în
elaborarea și implementarea unei solu ții astfel încât s ă crească probabilitatea ob ținerii succesului în
rezolvarea problemelor (Kornai, 1986).

88 care aceste m ăsuri se formeaz ă și ulterior sunt implementate57). Principiile care stau la
baza unei modific ări de accent de la func ția de gestiune c ătre funcția strategic ă sunt
legate de acest cadru al form ării unor solu ții de politici publice f ără a fi influen țate de
natura acestor solu ții. Pentru ca formarea acestui cadru de negociere între actori s ă fie
posibilă iar cooperarea s ă fie obținută important este nu caracterul unor solu ții ci cadrul
instituțional specific în care acest demers se realizeaz ă. Cu alte cuvinte, natura solu țiilor
nu trebuie s ă influențeze mecanismele prin care acestea sunt identificate, implementate
sau evaluate.
Trecerea de la administra ția public ă la managementul public vizeaz ă introducerea unor
mecanisme de monitorizare a activit ății administra ției publice, posibilitatea corel ării
priorităților politice cu cheltuielile bugetare, precum și posibilitatea m ăsurării
performan ței guvernamentale pe baza indicatorilor de performan ță (vezi Banca Mondial ă,
2006). Metodele și tehnicile a c ăror utilizare le presupune58, au în vedere cre șterea
performan ței administra ției. Gradul de adoptare a acestor modele de ob ținere a
performan ței în administra ția public ă este diferit la nivelul țărilor europene, fiind
dependent de o serie de variabile, în func ție de contextul specific în care ele sunt
implementate (Pollitt și Bouckaert, 2000).
4.2 Rela ția principal agent între Ședința de Guvern și ministerele de linie
După cum am ar ătat în capitolul 3, principala problem ă propusă de modelul principal
agent este de a reduce posibilitatea comportamentului oportunist al agentului în
detrimentul preferin țelor principalului. În acest sens, asimetria informa țională și
imperfec țiunea contractului între principal și agent (hazard moral) constituie principalele
surse ale acestui comportament. În cazul administra ției publice lan țul relațiilor de acest
tip este mai mare, fapt care conduce la o cre ștere a incertitudinii în ceea ce prive ște
atingerea obiectivelor de c ătre principal (decidentul politic) (Moe, 1984). În aceste
situații, problema este de a surmonta imperfec țiunea mai mult decât a unui singur

57 Semnificativ în acest sens ar putea fi situa ția administra ției Marii Britanii, respective a Germaniei în
perioada
Margareth Thatcher, respectiv Helmut Khol. Similitudinile în politicile de schimbare în domeniul economic
nu sunt reg ăsite la nivelul m ăsurilor luate în ceea ce prive ște politicile de reform ă a administra ției publice.
Diferențele de abordare sunt semnificative în acest sens deoarece sus țin posibilitatea ca în ciuda unor
politici economice similare urm ărind acelea și principii s ă nu îi corespund ă similitudini în politica de
reformare a administra ției publice (Barzelay și Fuchtener, 2003).
58 Metodele utilizate în analiza de impact a politici publice (analiza cost beneficiu, analiza multicriteriu
etc.).

89 contract. Cu cât lan țul relațiilor de tip principal agent este mai mare cu atât sunt mai mici
șansele atingerii unor obiective de politici publice prin apelul la rela ții contractuale
succesive cu mai mul ți agenți.
Așa cum am men ționat mai sus, o astfel de situa ție este cea reprezentat ă de tipul de rela ții
care se stabilesc între electorat și politicieni, între politicieni și Guvern, respectiv între
Guvern și administra ția public ă (Moe, 1984; Hammond și Knott, 2006)59. De pild ă,
sloganul „S ă trăiți bine!” transmite un mesaj politic simplu și ușor de acceptat. Lucrurile
se complic ă atunci când politicile publice care dau via ță acestui mesaj sunt transpuse în
practică, deoarece apar întreb ări cu privire la „cât de bine?” sau „ce înseamn ă mai exact
acest bine?” și mai ales „cine anume va furniza acest bine?”. Sau, mai mult, „când putem
spune că trăim bine? Atunci când a fost atins ă o anumit ă valoare a venitului mediu? Cum
se stabile ște aceast ă valoare? Și dacă această valoare este identificat ă, cum putem decide
dacă ea corespunde unei st ări de „bine” a popula ției?”. Din orice punct de vedere am
privi lucrurile, r ăspunsurile la aceste întreb ări, oricât de precise ar fi, sunt mereu
interpretabile pentru c ă nu exist ă un registru unic de r ăspuns. Un pensionar ar putea
considera, de exemplu, c ă nu trăiește bine pentru c ă pensia nu-i permite s ă cumpere
suficiente medicamente, în timp ce un om de afaceri ar putea considera c ă trăiește foarte
bine deoarece noua politic ă de taxe îl avantajeaz ă. În cazul rela ției între guvern și
administra ția public ă centrală miza contractului poate fi considerat ă mai mare deoarece
rezultatele derul ării acestuia sunt ob ținute la „sfâr șitul” lanțului de rela ții contractuale, în
care prima este cea între electorat și Parlament. Modelul principal agent poate fi aplicat
succesiv acestor rela ții (Kassim și Menon, 2005). O alt ă posibilitatea ar putea fi
considerarea acestor rela ții ca desf ășurându-se simultan. Acest punct de vedere este
discutabil, deoarece obiectul oric ărui contract stabilit de c ătre electorat vizeaz ă, indiferent
de natura lui, un set de politici publice, fapt care poate situa ini țiativele administra ției
publice ca fiind consecin ța prevederilor contractuale între Guvern și administra ție și nu,
în mod direct, celor ale contractului între cet ățeni și Parlament. Considerarea impactului
inițiativelor administra ției publice ca fiind consecin ța unei rela ții separate a acesteia cu

59 Relația între aleg ători și administra ție poate fi și ea interpretat ă ca fiind una de tip principal-agent. În
aceste condi ții, relația între administra ție și deciden ții politici guvernamentali poate fi considerat ă a fi mai
degrabă una de parteneriat decât una de tip principal-agent (Maranto 2005). Aceast ă relație de parteneriat s-
ar putea desf ășura paralel cu cea de tip principal-agent între decidentul politic și administra ția public ă, de
vreme ce primul este parte într-un contract încheiat numai cu o parte a contribuabililor (o majoritate).

90 electoratul constituie, de fapt, dovada imperfec țiunilor contractului între electorat și
Parlament, respectiv celui între Parlament și Guvern.
Voi aplica modelul principal agent rela ției între Ședința de Guvern și administra ția
publică centrală deoarece am considerat c ă este cea mai aproape de obiectivele de politici
publice care fac obiectul contractului cu electoratul. Voi urm ări să identific prevederile
acestui contract sub forma regulilor care vizeaz ă procesul de formare a politicilor publice
și să formulez unele concluzii cu privire la consecin țele unei astfel de abord ări asupra
atribuțiilor administra ției publice centrale în raport cu conducerea politic ă a acesteia. O
atenție deosebit ă voi acorda rolului SGG/CG, ca fiind unul dintre principalele
instrumente ale Ședinței de Guvern utilizate pentru urm ărirea modului de desf ășurare a
„contractului” cu ministerele de linie. De asemenea, voi încerca s ă identific specificul
acestei rela ții ca expresie a încerc ării Ședinței de Guvern, ca for de decizie, de a atenua
efectele genului de probleme propuse de modelul principal agent. În acest sens, voi
încerca s ă asociez ini țiativele unei reforme a administra ției publice centrale cu încercarea
de a atenua, printre altele, problema asimetriei informa ționale ( hazard moral, respectiv
selecție adversă) existent ă între Ședința de Guvern și administra ția public ă centrală. De
asemenea, voi trece în revist ă avantajele și dezavantajele strategiilor de reducere a acestei
asimetrii.
Ședința de Guvern este un for politic în care se iau decizii cu privire la anumite probleme
de politici publice. În cadrul acesteia sunt adoptate hot ărâri care vizeaz ă cursul unor
acțiuni și urmeaz ă să fie puse în aplicare prin intermediul aparatului administrativ al
ministerelor sau agen țiilor guvernamentale (SIGMA, 2004, 2007). Investirea unei echipe
guvernamentale de c ătre Parlament cu putere decizional ă corespunde implement ării unui
program de guvernare, pe baza c ăruia sunt formulate direc ții concrete de politici publice.
În aceste condi ții, conform celor precizate în capitolul precedent, se poate afirma c ă
echipa guvernamental ă intră, odată cu adoptarea programului de guvernare, într-o relație
contractual ă cu administra ția publică, implementarea obiectivelor acestuia constituind
obiectul contractului. În aceste condi ții, administra ția public ă își poate modifica rolul,
privind din punctul de vedere al guvernului, din ini țiatoare și organ de implementare a
unor politici publice, în cel de gestionar în numele principalului ( Ședința de Guvern) a
relației cu furnizorii externi de politici publice. Indiferent îns ă de situa ții, administra ția

91 publică poate fi considerat ă într-o rela ție contractual ă cu echipa guvernamental ă (Lane,
2005).
Odată stabiliți termenii contractului, una dintre problemele care pot ap ărea este legat ă de
modalitățile de monitorizare a respect ării acestora. Cum putem ști dacă îndeplinirea
prevederilor lui se materializeaz ă în termeni de rezultate ale unor politici? În rela ția care
se formeaz ă între guvern și ministere este necesar ă identificarea unor modalit ăți de
evaluare a performan ței ministerelor în îndeplinirea termenilor contractului. Instrumentul
administrativ care întrune ște condițiile pentru a îndeplini aceast ă funcție este reprezentat
în majoritatea statelor europene (SIGMA, 2007) de Centrul Guvernului. La acest nivel al
administra ției centrale se reg ăsesc pârghiile administrative care permit formarea unei
imagini de ansamblu asupra stadiului de realizare a termenilor contractului în raport cu
obiectivele programului de guvernare. Aceast ă funcție riscă să fie perceput ă ca un
instrument a c ărui utilizare creeaz ă un set de mize politice prin posibilitatea de a influen ța
corpul administrativ al ministerelor prin intermediul unor filtre politico-administrative.
Îndeplinirea unei astfel de func ții poate avea interpret ări diferite. În majoritatea țărilor
europene, dar și în Australia sau Canada, func țiile CG sunt îndeplinite prin intermediul
unei structuri care nu este în totalitate ata șată politic de echipa guvernamental ă
(Bouchaert și Pollitt, 2000; Banca Mondial ă, 2006; SGMA, 2007). În aceste țări există la
nivelul CG o zon ă incertă de separa ție între politic și administrativ.

Avantajele și limitele solu ției procedurale în privin ța elabor ării
politicilor publice la nivelul administra ției publice centrale
Introducerea unei abord ări de politici publice vizeaz ă îmbunătățirea rezultatelor
schimburilor între diferi ți actori (deciden ți politici, membrii unei birocra ții administrative,
sindicate, agen ți economici, contribuabili etc.) realizate la nivelul administra ției publice
centrale prin modificarea cadrului institu țional reprezentat de regulile și procedurile în
coordonatele c ărora se realizeaz ă aceste schimburi. Ra ționalizarea prin standardizare a
politicilor publice guvernamentale are ca scop reducerea asimetriei informa ționale
privind un anumit tip de informa ții (cele legate de impactul unei politici publice sau
orizontul de timp vizat pentru implementare), referitoare la activit ățile desfășurate la
nivelul administrativ al gestion ării politicilor publice la nivel central.

92 Prin impunerea prezent ării unor astfel de date, se urm ărește o îmbun ătățire a deciziilor de
politici publice, ceea ce în termenii modelului principal agent este sinonim cu o
rebalansare, post-contractare, a gradului de informare a principalului în ceea ce prive ște
acțiunile aparatului administrativ al ML. Din punctul de vedere al raporturilor dintre
Ședința de Guvern și ML, impunerea unor standarde de fundamentare, precum și
introducerea unor instrumente de management de tipul planific ării strategice, reprezint ă
soluții de monitorizare a contractului încheiat între Guvern și ML. Acest contract, ale
cărui prevederi de principiu se reg ăsesc în programul de guvernare, este ulterior detaliat
prin intermediul politicilor publice ini țiate la nivelul administra ției centrale. Direc țiile
sectoriale de politici publice specificate în programul de guvernare sau ini țiativele de
politici publice care pot ap ărea pe parcursul guvern ării sunt dezvoltate la nivelul ML sub
conducerea politic ă a membrilor Guvernului. Astfel, hot ărârile Ședinței de Guvern, pe
lângă celelalte instrumente de validare a deciziilor politice (i.e. ordinele ministrului)
constituie modalitatea prin care, pe parcursul guvern ării, sunt asigurate condi țiile
îndeplinirii acestor prevederi. Prin intermediul instrumentelor de monitorizare, evaluare
ex-ante și ex-post, precum și sistemul de planificare strategic ă sunt asigurate, la nivelul
administra ției centrale, modalit ățile prin care guvernul înt ărește capacitatea acesteia de a
respecta prevederile „contractuale” ale programului de guvernare. Cu toatea acestea,
există câteva elemente care pot atenua efectele pozitive ale aplic ării instrumentelor
menționate, în special din cauza problemelor legate de capacitatea acestor instrumente de
a reduce costurile de tranzac ție la nivelul schimburilor care se realizeaz ă între difieri ți
actori la nivelul administra ției publice centrale (deciden ții politici, memebrii birocra ției
administrative, reglementa ți și reglementatori). Aceste costuri de tranzac ție sunt
reprezentate de costurile pe care le presupune modificarea cadrului institu țional
reprezentat nu atât de reguli și proceduri cât de cadrul mai larg de cutume și practici
caracterisitice culturii administrative autohtone.
Formularea direc țiilor de politici publice în cadrul programului de guvernare se poate
dovedi în aceste condi ții dificil de urm ărit, având în vedere faptul c ă inițiativele
administra ției publice, atunci când ele exist ă, sunt de cele mai multe ori reprezentate de
eforturi de a r ăspunde unor reglement ări aflate în vigoare și mai puțin obiectivelor care au
justificat ini țierea acelor reglement ări (de exemplu, prinderea unui num ăr mai mare de

93 infractori nu poate fi considerat un obiectiv în sine, ci un mijloc pentru realizarea anumitor
politici publice privind infrac ționalitatea – un alt mijloc ar putea fi de pild ă modificarea
pedepselor, cel pu țin unul din indicatori ar ar ăta un rezultat similar). Drept urmare,
succesul implement ării poate fi afectat de gradul de imprecizie al ini țiativelor
administra ției publice prin care se urm ărește opera ționalizarea direc țiilor de politici
publice. Aceast ă imprecizie poate conduce la situa ții în care obiectivele de politici publice
propuse în programul de guvernare s ă nu fie realizate, iar procesul de implementare s ă fie
defectuos. Existen ța unor perspective diferite în ceea ce prive ște politicile publice atrage
o orientare diferit ă în analizarea ini țiativelor administra ției publice. Astfel, dac ă într-o
perspectiv ă orientat ă către rezultate, interesul pentru obiective este cel care se dovede ște
primordial în raport cu activitatea de concepere și inițiere a reglement ării, într-o
perspectiv ă procedural-legalist ă, realizarea unor obiective de politici publice este ob ținută
în principal prin intermediul reglement ării. În aceast ă ultimă perspectiv ă, interesul pentru
reglementare (conformare la procedur ă) devine predominant și afecteaz ă, și prin
caracterul statutului membrilor administra ției publice îns ărcinați cu obținerea rezultatelor
de politici publice, succesul introducerii, sub motivul unui demers de modernizare, a unei
perspective orientat ă către rezultate în cadrul administra ției publice. Interesul pentru
reglementare, a șa cum reiese și din analiza datelor implement ării măsurilor pentru
introducerea unei perspective de politici publice la nivelul administra ției publice
românești (vezi anexa 1) reprezint ă consecin ța incapacit ății cadrului institu țional de a
permite atingerea, în runde succesive, a cooper ării între actorii implica ți în procesul
politicilor publice. Lipsa cooper ării, care are drept consecin ță volatilitatea politicilor
publice, reprezint ă o caracteristic ă nu a actorilor care în mod ra țional sunt orienta ți către
urmărirea propriilor preferin țe ci a cadrului institu țional ale c ărui caracteristici determin ă
atingerea performan ței în ceea ce prive ște obținerea acestei cooper ări.
Introducerea exogen ă a unor reglement ări în ceea ce prive ște abordarea de politici publice
la nivelul administra ției publice centrale poate avea urm ătoarele consecin țe:
În primul rând, este influen țată calitatea actului de guvernare . Aceast ă situație poate
apărea atunci când contextul administrativ în care sunt implementate m ăsurile de
reformare a sistemului de formulare a politicilor publice este orientat mai degrab ă către
respectarea procedurilor, decât c ătre atingerea unor obiective de politici publice

94 observabile și măsurabile. Respectarea procedurilor înlocuie ște, în aceast ă cultură,
eficiența în termeni de rezultate a ac țiunilor administra ției publice centrale. Dat fiind
faptul că responsabilizarea nivelului mediu de conducere al acestei administra ții (nivelul
directorilor de departamente) nu este de tip politic, fiind încadrat statutului func ționarilor
publici, îndeplinirea obiectivelor nu face parte din priorit ățile activit ății lor ci mai
degrabă conformarea la aceste proceduri. În aceste condi ții, crearea unui sistem de
monitorizare, precum și orientarea c ătre rezultate la acest nivel de conducere este
incompatibil cu cadrul organizatoric în care ar urma s ă fie implementat.
În al doilea rând, datorit ă caracteristicilor cadrului institu țional orientat c ătre o abordare
legalist-procedural ă a actului guvern ării (Bouckaert și Pollitt, 2000), impunerea unui
parcurs administrativ și a unui profil calitativ minimal pentru propunerile de politici
publice creează oportunit ăți strategice în disputele politice din interiorul Guvernului.
Fără a fi rezultatul unor runde repetate de negocieri având ca rezultat o situa ție de
cooperare, impunerea prin reglementare determin ă crearea unor avantaje strategice care
pot fi utilizate de actorii afla ți în situa ții preferen țiale (în postura de putere).

95

Concluzii
În aceast ă lucrare am parcurs urm ătoarele etape. Am semnalat o diferen ță între
performan ța implement ării unor m ăsuri de modernizare a administra ției publice centrale
la nivelul statelor europene. Existen ța acestor diferen țe le-am asociat cu caracterul
configura țiilor contextelor institu ționale specifice acestor țări. În final am ar ătat că un
demers de reformare corespunz ător unei schimb ări institu ționale de tipul celei parcurse
de țările foste comuniste este sustenabil atunci când porne ște nu de la exemplele de bun ă
practică identificate la nivel european ci de la premisele contextului institu țional autohton
care reflect ă capacitatea actorilor implica ți în procesul de formare a politicilor publice de
a atinge o situa ție de cooperare. În acest sens, am prezentat în urm ătorul capitol câteva
perspective teoretice asupra schimb ării institu ționale (neoinstitu ționalism) precum și
factorii care pot influen ța aceast proces. Am ar ătat că procesul de aderare la Uniunea
European ă a presupus ini țierea unor m ăsuri asociate cu efortul de îndeplinire a unor
condiționalități. Îndeplinirea acestor condi ționalități a vizat printre altele, f ără a fi însă la
fel de inflexibil ca procesul de adoptare a acquis -ului comunitar, ini țierea unor m ăsuri
asociate cu un proces de modernizare. În perspectiva oferit ă de aceast ă lucrare, aceste
măsuri nu înlocuiesc procesul de schimbare institu țională ci reprezint ă preponderent
consecin țele unor decizii unilaterale. Pentru a justifica aceast ă poziție am prezentat
principalele teorii cu privire la integrarea european ă argumentând c ă de modul în care
este conceput ă relația între statele membre și instituțiile Uniunii Europene depinde tipul
de aranjamente institu ționale adoptate la nivel autohton. În finalul acestui capitol am
arătat că utilitatea identific ării unor perspective teoretice în stabilirea unor coordonate de
formulare a alternativelor institu ționale subiect a alegerilor corespunz ătoare unui proces
de schimbare institu țională.
Astfel, în capitolul urm ător, am analizat în perspectiva clasic weberian ă, respectiv cea a
teoriei alegerii ra ționale asupra birocra ției formulate de Niskanen, rela ția între membrii
unei birocra ții administrative și deciden ții politici, componentele modelului principal
agent ca instrument pentru identificarea caracteristicilor contractului între ace știa,

96 respectiv reglementarea ca schimb între diferi ți actori implica ți în procesul politicilor
publice la nivelul administra ției publice. În finalul acestui al treilea capitol am analizat
implicațiile institu ționale ale adopt ării unui model de bugetare ca parte a unor m ăsuri de
reformă care se revendic ă de la noul management public. În capitolul al patrulea am testat
concluziile formulate în capitolele anterioare utilizând drept exemplu regulile de
formulare a politicilor publice la nivelul administra ției centrale. În acest demers, am
analizat rela ția între ministerele de linie, Ședința de Guvern și Centrul Guvernului din
perspectiva modelului principal agent, respectiv a componentelor regulilor pentru
formularea politicilor publice (documentele de politici publice și planurile strategice).
Din argumentele prezentate în aceast ă lucrare pot fi trase dou ă concluzii: În primul rând,
măsurile de reform ă referitoare la formularea și coordonarea politicilor publice la
nivel central sunt ini țiate pe baza acelora și presupozi ții care fundamenteaz ă sistemul
actual al administra ției publice care se dore ște a fi reformat prin aceste m ăsuri. În
aceste condi ții, măsurile de modernizare reprezint ă de fapt modific ări ale unor premise, în
cadrul aceluia și sistem, f ără a fi înso țite de modific ări ale presupozi țiilor pe care se
fundamenteaz ă acesta. Astfel, introducerea planurilor strategice, porne ște de la acelea și
presupozi ții oferite de actualul sistem în ceea ce prive ște rolul managerilor în procesul
coordonării politicilor publice sau fundamentul sistemului de stimulente Pentru cazul
documentelor de politici publice se asum ă presupozi ția, corespunz ătoare unei
administra ții specifice „statului de drept”, conform c ăreia o reglementare poate facilita
proliferarea unui anumit tip de abordare în cadrul organiza țiilor reprezentante a
administra ției publice. Din analiza efectuat ă reiese c ă documentele de politici publice nu
constituie rezultatul unui acord între actorii implica ți în procesul de formare a politicilor
publice ci componenta unei proceduri care, în perspectiva rigidiz ării regulilor de formare
a politicilor publice, îngreuneaz ă atingerea acestui acord . Drept urmare, modificarea
regulilor de formare a politicilor publice nu constituie rezultatul unui proces de dezvoltare
instituțională ci cel al impunerii unilaterale a unei proceduri pe c ăile administrative uzuale.
A doua concluzie este legat ă de prima și se refer ă la implica țiile pe care le are pentru un
proces de reform ă distincția dintre m ăsuri care vizeaz ă modificarea unor presupozi ții si
cele care vizeaz ă modificarea unor premise. Aceast ă distincție corespunde celor două
planuri ale reformei . Primul plan este legat de asigurarea coerenței interne a noului

97 sistem propus . „Noul sistem” reprezint ă o component ă a unei alternative institu ționale a
cărei performan ță este dată de capacitatea de a permite atingerea acordurilor între indivizi.
În consecin ță, coerența acestui sistem este independent ă de caracteristicile institu ționale
ale cadrului în care acesta este implementat. Con ținutul planurilor strategice, la fel ca al
documentelor de politici publice, pot fi consistente din punct de vedere logic f ără însă a
asigura un grad de performan ță al noului sistem. Cel de-al doilea plan este legat de
presupozi țiile asumate în cadrul procesului de modernizare, precum și de modul în care
acestea le înlocuiesc pe cele care sus țin sistemul care se dore ște a fi schimbat . Acest plan
corespunde unui nivel constitu țional al procesului de modernizare și este premerg ător
oricărui demers care vizeaz ă formularea unor premise în ceea ce prive ște implementarea
unor măsuri de reformare. În ceea ce prive ște administra ția public ă, un demers în acest
plan presupune „reinventarea ro ții”, adic ă identificarea acelor elemente care permit
trecerea de la un anumit set de presupozi ții la cele care asigur ă funcționalitatea noului
sistem. Un astfel de proces poate justifica traiectoriile distincte ale procesului de
reformare din diferitele țări europene, precum și inexisten ța unui model de bun ă practică.
Din acest punct de vedere, reforma nu înseamn ă doar o îmbun ătățire ci schimbarea unui
sistem cu altul. Un demers poate fi, în consecin ță, asociat unei reforme numai atunci când
el vizeaz ă modificarea presupozi țiilor unui sistem și nu reflexe marginale ale unor m ăsuri
introduse pe calea oferit ă de sistemul care se dore ște schimbat. În aceast ă situație, un
demers de reform ă în domeniul administra ției publice ajunge rezultatul unei lu ări de
poziție ideologice deoarece presupune asumarea unei viziuni în ceea ce prive ște tipul și
rezultatul activit ăților sau raporturilor care se stabilesc între diferi ți actori în cadrul
administra ției.
Modernizarea procesului de formulare a politicilor publice se refer ă, după cum am
încercat s ă demonstrez, la modificarea, în cazul românesc, a presupozi țiilor pe care se
fundamenteaz ă activitatea administra ției publice centrale, mai mult decât la schimbarea
unor premise în coordonatele aceluia și sistem. Problema care se pune odat ă cu inițierea
unei astfel de reforme este legat ă nu atât de decizia de a adopta un model mai degrab ă
decât altul ci de a asuma în mod consecvent, odat ă cu acesta, un set de presupozi ții
specifice, referitoare la rolul administra ției publice în contextul schimburilor care se
realizează între diferi ți actori la nivelul societ ății. Acest set de presupozi ții dau seama de

98 cadrul în care este evaluat ă activitatea administra ției și nu numai de modul în care
funcționează aceasta. O „îmbun ătățire” a unui sistem administrativ reprezint ă, în aceste
condiții, și adoptarea unei anumite viziuni în ceea ce prive ște ceea ce este „bun” sau „r ău”
în administra ție. Fără o astfel de asumare, a pune problema alegerii la nivelul
administra ției române ști a unui set de m ăsuri de reform ă a formul ării politicilor publice
este la fel de corect cu a pune, de pild ă, problema alegerii între diferite modele de
structurare pe baz ă de caste a societ ății britanice.
O astfel de alegere r ăspunde unei perspective de modernizare atunci când implementarea
măsurilor necesare adopt ării unui anumit model este înso țită de asumarea presupozi țiilor
conținute într-o filosofie referitoare la rolul jucat de administra ție în procesul politicilor
publice. Aceast ă filosofie prezint ă o viziune asupra rela ției între decidentul politic și
funcționarul public, domeniului de ac țiune al administra ției (serviciile furnizate, genul de
reglement ări inițiate etc.), sistemul de stimulente dar și modul de organizare a institu țiilor
administra ției publice.
Formularea presupozi țiilor care sus țin aceast ă filosofie reprezint ă componenta uneia
dintre alternativele care apar într-un proces de schimbare institu țională. Performan ța
acestei alternative este determinat ă de capacitatea noii configura ții institu ționale de a
permite atingerea cooper ării între actorii implica ți în procesul politicilor publice. A
accepta caracterul predominant al politicilor publice implementate prin reglement ări
specifice ini țiate de administra ție123 comparativ cu cel care conduce la mutarea accentului
și asupra altor instrumente de implementare, corespunde unei viziuni asupra rolului
administra ției publice. În a doua variant ă, cea care subîntinde conceptual m ăsurile ini țiate
în cazul românesc, formularea politicilor publice nu este considerat ă a fi apanajul
exclusiv al administra ției publice. Astfel, formularea unei politici publice care vizeaz ă, de
pildă, cuantumul pensiilor pentru bugetari sau vânzarea unor întreprinderi cu capital
majoritar de stat este diferit ă de formularea unei politici publice care vizeaz ă inițierea
unei campanii de informare de c ătre o organiza ție nonguvernamental ă, numai prin faptul
că, în primul caz, implementarea ar putea c ădea în sarcina unor organiza ții reprezentante
a unei administra ții publice, în timp ce în al doilea ele sunt desf ășurate în cadrul unei
organiza ții nonguvernamentale. Diferen ța între formularea celor dou ă politici publice este
doar una de grad și nu una de natur ă, deoarece ceea ce difer ă este doar modalitatea

99 formulării și nu con ținutul politicii publice. O ini țiativă de politici publice a
administra ției publice care vizeaz ă o strategie în domeniul turismului este elaborat ă și
implementat ă la nivelul unui minister nu pentru c ă aceasta nu s-ar putea realiza, în
principiu, și la nivelul unei asocia ții a proprietarilor de hoteluri, de pild ă, ci pentru c ă
există anumite presupozi ții în legătură cu atribu țiile și rolul pe care îl joac ă organiza țiile
administra ției publice în ceea ce prive ște domeniul turismului.
Modalitatea de formulare este reglementat ă, la nivelul administra ției publice, printr-un set
de proceduri care corespunde unui mod de organizare a acesteia. Ordonarea unor
activități de formulare a politicilor publice la nivel central prin intermediul unor
proceduri specifice se supune, din acest punct de vedere, unor ra țiuni care vizeaz ă
creșterea eficien ței organizatorice a administra ției și, indirect, con ținutul sau calitatea
politicilor publice. O astfel de ordonare are în vedere îmbun ătățirea instrumentelor
implicate la nivelul administra ției publice în procesul politicilor publice, ca fiind o
variantă, dintre cele posibile, prin care o anumit ă politică publică este formulat ă,
implementat ă sau monitorizat ă.
În formularea presupozi țiilor, este util a face distinc ție între con ținutul politicilor publice
și cadrul administrativ al formul ării și implement ării lor. Activit ățile de formulare sunt
mai degrab ă asociate cu con ținutul tehnic al unei politici care presupune, pe lâng ă
asumarea unor op țiuni valorice cu privire la un set de solu ții sau activit ăți propuse, și
fundament ări ale acestor solu ții prin aplicarea unor metode științifice referitoare la
impactul pe care l-ar putea avea asupra mediului economic sau social. Aceast ă parte a
formulării este caracteristic ă unei expertize specifice, în func ție de tipurile de solu ții
identificate, în timp ce cadrul în care sunt desf ășurate aceste activit ăți sunt
corespunz ătoare dimensiunii administrative a formul ării. Accentuarea aspectelor tehnice
legate de formulare sau a celor procedurale corespunde în aceea și măsură unei
perspective asupra conceptului de calitate în ceea ce prive ște formularea politicilor
publice (Radaelli, 2004)124. Diferitele m ăsuri ale acestor accentu ări pot fi puse pe seama
caracteristicilor culturii administrative specifice. (Pollitt și Bouckaert, 2000; Torress și
Pina, 2004).
În ceea ce prive ște formularea politicilor publice, existen ța unor op țiuni valorice în cazul
fundament ării unei anumite solu ții de politici publice este indisolubil legat ă de asumarea

100unei pozi ții politice în ceea ce prive ște acea politic ă publică. În acest context, rolul
expertului în analiza unei politici publice este de a oferi argumente fundamentate în ceea
ce privește o anumit ă poziție politic ă. Modul în care aceast ă fundamentare este efectuat ă
din punct de vedere procedural este fundamental diferit ă de natura regulilor care
ordoneaz ă activitățile administra ției publice, fapt care creeaz ă o diferen ță substan țială
între rolul jucat de cel care vegheaz ă ca aceast ă procedur ă administrativ ă să fie respectat ă
și cel care contribuie la fundamentarea unei anumite politici publice. În România, datorit ă
culturii administrative orientat ă către respectarea reglement ărilor, mai important este ca
aceste proceduri s ă fie respectate decât ca fundamentarea s ă fie adecvat ă luării unei
poziții în ceea ce prive ște o anumit ă politică publică. Cadrul procedural este mai
important decât cadrul valoric în care se realizeaz ă fundamentarea. Acest fapt are o
influență decisiv ă asupra abord ării care propune ca principal rol al administra ției
formularea și implementarea politicilor publice, deoarece, dat fiind accentul pus pe
procedur ă, respectarea reglement ării înlocuie ște un demers de fundamentare a respectivei
politici publice (Radaelli, 2004). Aceast ă situație are un set de efecte asupra rolului
experților de politici publice din cadrul administra ției publice, precum și asupra
funcționarilor publici sau a raporturilor dintre ace știa și deciden ții politici. Având în
vedere c ă soluțiile de politici publice con țin asump ții valorice în ceea ce prive ște
rezolvarea unei anumite probleme, indiferent dac ă sunt prezentate variante de solu ționare
alternative, plasarea formul ării politicilor publice într-un context puternic formalizat, cum
este cel al administra ției române ști, nu conduce la o modificare a modului în care sunt
elaborate politicile publice ci, dimpotriv ă, la înt ărirea perspectivei procedurale.
Obiectivul cre șterii performan ței administra ției publice este asociat, din acest punct de
vedere, nu cu natura rezultatelor unor politici publice, care de cele mai multe ori con țin
opțiuni valorice distincte în ceea ce prive ște o anumit ă politică publică, ci cu sc ăderea
cazurilor de neconformare la reglement ările în vigoare.
Introducerea unor premise diferite în ceea ce prive ște fundamentarea politicilor publice
prin creșterea accentului pe expertiza de politici publice în cadrul administra ției nu poate
fi realizat ă, în consecin ță, fără formularea unei viziuni generale în ceea ce prive ște modul
de funcționare al acesteia. Modificarea unor reglement ări sau introducerea unor reguli de
formulare a politicilor publice, creeaz ă un cadru formalizat pentru o abordare care nu

101există în cadrul administra ției publice române ști, datorit ă accentu ării interesului pentru
conformarea la reguli, preexistent ă în cadrul acesteia. O reform ă a formul ării politicilor
publice, în condi țiile unor practici puternic formalizate, presupune modificarea
presupozi țiilor pe care se fundamenteaz ă întreaga administra ție public ă centrală, mai mult
decât introducerea unor m ăsuri care opereaz ă modificări la nivelul premiselor.
Pornind de la analiza realizat ă în capitolul anterior asupra cadrului de formulare a
politicilor publice la nivel central, alegerile în ceea ce prive ște profilul regulilor de
formulare a politicilor publice se poate desf ășura în dou ă direcții:
1) Accentul pe perspectiva procedural ă. Conform acestei perspective, rolul interven ției
guvernamentale este preponderent de implementare a legisla ției (elaborare de
reglement ări și proceduri). Rela ția între decidentul politic și membrii birocra ției
administrative se desf ășoară în termenii unei rela ții ierarhice, caracterizat ă prin interesul
pentru conformarea la proceduri mai degrab ă decât responsabilizarea pentru atingerea
unor obiective de politici publice. Aceast ă perspectiv ă asupra actului guvernamental este
însoțită de întărirea administra ției centrale, prin centralizarea și formalizarea excesiv ă a
procesului de formare a reglement ării. În ceea ce prive ște formarea pozi țiilor României în
privința punctelor de pe agenda european ă de politici publice, reflexul domestic al
procesului de difuzare a politicilor publice european ă va fi corespunz ător unei centraliz ări
a relației cu institu țiile Uniunii Europene (vezi cazul Fran ței și Poloniei). Acest fapt poate
avea drept consecin ță o întărire a puterii de negociere la nivel domestic a administra ției
publice centrale în procesul de formare a politicilor publice (riscul accentu ării deficitului
democratic), concomitent cu dezvoltarea într-un ritm lent a unui proces de reform ă,
subsecvent celui de schimbare institu țională, caracterizat prin prezervarea status-quo -ului.
Accentul pe perspectiva de politici publice (fundamentat ă pe premisele teoretice ale
componentelor schimb ării institu ționale discutate în aceast ă lucrare) – corespunde unei
abordări în care difuzarea politicilor publice europene se realizeaz ă, pe orizontal ă, la
nivelul întregii administra ții, prin dezvoltarea de re țele sau adoptarea unei perspective
contractualiste asupra rela ției între membrii unei birocra ții administrative și deciden ții
politici. În aceast ă perspectiv ă, ritmul procesului de reform ă a administra ției publice este
mai alert dar cu costuri ridicate. Tipul de administra ție public ă propus de aceast ă
perspectiv ă pune accentul pe rela țiile de tip contractual între deciden ții politici și membrii

102administra ției publice (e.g. contract de management), în acela și timp cu diminuarea
accentului pe dimensiunea voca țională a membrilor administra ției publice.
Conform acestei orient ări, procesul de reform ă a administra ției publice nu este consecin ța
unei ini țiative guvernamentale as usual , ci reprezint ă rezultatul unei schimb ări
instituționale de anvergur ă care se concretizeaz ă nu numai prin finalizarea adopt ării unor
reguli formale sau prin rezultate ale unor politici secven țiale ci prin unul de modificare a
cadrului și regulilor procesului prin care sunt atinse acordurile între diferi ți actori la
nivelul administra ției publice centrale (cre șterea rolului comitetelor interministeriale).
Astfel, unul dintre elementele acestei redefiniri se refer ă la schimbarea perspectivei
procedurale, orientat ă către conformarea la regul ă, cu una în care parametrii interven ției
guvernamentale sunt stabili ți în func ție de performan ța politicilor publice ini țiate ca
resort al reglement ării. Consecin ța direct ă a acestei perspective este reprezentat ă,
deopotriv ă, de transparentizarea procesului de formulare a politicilor publice, promovarea
unei perspective strategice asupra activit ății administra ției precum și creșterea
dimensiunii participative a actului guvernamental (e.g. coreglementarea,
autoreglementarea).
Fiabilitatea m ăsurilor de reform ă ar putea depinde, în aceste condi ții, de contextul
instituțional în care sunt realizate alegerile în privin ța unei schimb ări la nivelul
administra ției publice. Alegerile în ceea ce priv ște o variant ă instituțională țin însă de o
voință politică corespunz ătoare. Aceast ă schimbare, într-o perspectiv ă comparat ă, este
determinat ă în aceea și măsură de zestrea tradi țiilor care condi ționează și limiteaz ă aria
alegerilor efectuate. Este dificil, din acest punct de vedere, a estima beneficiile pe care o
astfel de schimbare ar putea s ă le aducă la fel cum este dificil a prognoza consecin țele
prezervării status-quo -ului în contextul procesului de integrare european ă a României. Cu
toate acestea, indiferent de caracterisiticile sale, un proces de schimbare institu țională
apare ca fiind iminent în aceste condi ții iar alegerile efectuate vizeaz ă nu atât rezultate
concrete cât cadrul institu țional al acestor alegeri.

103Bibliografie
1. Ackroyd Stephen, Kirckpatrick Ian și Walker Richard M. (2007), “Public
management reform in UK and its consequences for professional organization: a
comparative analysis”, în Public Administration , vol. 85, no. 1, 9-26;
2. Agh Attila (1993), „The „comparative revolution and the transition in central and
southern Europe”, în Journal of Theoretical Politics , 5(2), 231-252;
3. Alt și Alesina (2005), „Economia politic ă: o perspectiv ă de ansamblu”, în Manual
de Știință Politică, edit. Goodin Robert E. Și Klingemann Hans-Dieter, Polirom;
Andrews Mathews (2006), „Beyond „best practice” and „basic first” in adopting
performance budgeting reform”, în Public Administration Review , 66, 5, p.147-
161;
4. Arnold R. Douglass (1987), „Political control of administrative officials”, în
Journal of Law, Economics and Organization , vol. 3, no. 2, pp. 279-286;
5. Aspinwall Mark D. Și Schneider Gerald (2000), „Same menu, separate tables:
The institutional turn in political science and the study of european integration” în
European Journal of Political Research, 38:1-36;
6. Balla Steven J. (1998), „Adminsitrative procedures and political control of the
bureaucracy”, în American Political Science Review , vol. 92, no.3, 663-673;
7. Bergman Michael și Lane J.E (1990), „Public policy in a principal agent
perspective”, în Journal of Theoretical Politics , 2, 339;
8. Berevoiescu I. și Stănculescu M. (2003), Sărac, lipit, caut alt ă viață! Fenomenul
sărăciei extreme și zonelor s ărace în România , Ed.Nemira;
9. Benoit Kenneth și Schimann John W. (2001), „Institutional choice in new
democracies – bargaining power over Hungary’s 1989 electoral law”, în Journal
of Theoretical Politics , 13 (2); 153-182;
10. Blanckart Charles B. și Koester Gerrit B. (2006), „Political Economics vs. Public
Choice –two views of political economy in competition”, în International Review
for Social Sciences , vol. 59, no. 2;
11. Bondar Florin (2007), „Reforma formul ării politicilor publice între schimbarea
premiselor și schimbarea presupozi țiilor”, în Politici Publice și Administra ție
Publică, edit. Bondar Florin, ed. Polirom;

10412. Bondar Florin (2007), „Formulation of Public Policy: From line management to
strategic function”, în Post Comunist Public Administration – Restoring
Professionalism and Accountability , edit. Coombes David și Laszlo Vass,
NISPAcee;
13. Boyer William (1960), „Policy making by governmental agencies ”, în Midwest
Journal of Political Science , vol.4; no.3; 267 – 288;
14. Bundred, Steve (2006), „The Future of regulation in the public sector”, în Public
Money and Management ;
15. Cace I. și Vlădescu C. (2003), Starea de s ănătate a popula ției roma din România
și accesul la serviciile de s ănătate, Ed.Expert;
16. Chan H.S., Rosenbloom D.H. (1994), „Legal control of public administration – a
principal agent perspective”, International Review of Administrative Sciences ,
vol.60, 559-574;
17. Dunn William și Miller Y. David (2007), „A critical theory of New Public
Management”, în Post Comunist Public Administration – Restoring
Professionalism and Accountability , edit. Coombes David și Laszlo Vass,
NISPAcee;
18. Dunsire Andrew (1999), „Then and now: public administration 1953-1999”, în
Political Studies, XLVII, 360-378;
19. Earnhart D. (2000), „Optimal mix of penalties in a principal agent model under
different institutional arrangements”, în The Review of Economics and Statistics ,
82(4):634-645;
20. Eggertsson Thrainn (1999), Economia neoinstitu țională (comportament și
instituții), Ed. CEU;
21. Epstein David și O‘Halloran Sharyn (1999), „Asymmetric information, delegation
and the structure of policy making”, în Journal af Theoretical Politics , 11 (1); 37-
56;
22. Fiorina Moris (1995), „Rational choice and the (new?) institutionalism”, în Polity ,
vol. 28, no.1, pp.107-114;
23. Grabbe Heather (2003), „The implications of EU enlargement”, în Developments
in Central and Eastern European Politics 3 , edit. White Stephen, Lewis Paul și

105Jody Batt, Palgrave;
24. Hix Simon (2005), The Political System of the European Union , Palgrave
MacMillan;
25. Hix Simon (2007), „Euroscepticism as anticentralization – a rational choice
institutionalist perspective”, în European Union Politics , vol. 8(1): 131-150;
26. Hodgson Patricia (2006), „The rise and rise of regulatory state”, în Political
Quarterly , vol. 77, no. 2;
27. Hofmann, Christian (2003), „Using different budgeting procedures to coordinate
principal /agent relationships”, în Schmalenbach Business Review , vol.55, pp.22-
45;
28. Lijphart Arend (2006), Modele ale Democra ției, Ed. Polirom;
29. Miroiu Adrian (2001), Introducere în analiza politicilor publice , Ed. Punct,
Bucuresti;
30. Miroiu Adrian, R ădoi Mireille, Zulean Marian (2002), Politici publice , Bucure ști,.
Ed. Politeia-SNSPA;
31. Miroiu Adrian (2007), Fundamentele Politicii , vol. 1 și 2 Ed. Polirom;
32. Miroiu M., Pasti V. și Codiță C. (1997), Romania – starea de fapt , edit. Polirom;
33. Mungiu Pippidi Alina și Ioniță Sorin coord. (2004), Politici publice: teorie și
practică; Ed. Polirom;
34. North Douglas (2003), Instituții, Schimbare Institu țională și Performan ță
Economic ă, Ed. Știința, Chișinău;
35. Pasti Vladimir (2006), Noul Capitalism Românesc , ed. Polirom;