1.Mic glosar de termeni juridici 2.Semnificația generală a unor termeni în concepția Legii contenciosului administrativ 3.Părțile acțiunii în… [612706]

CONTENCIOS ADMINISTRATIV
NOTE DE CURS
ORADEA
2015

CUPRINS
Abrevieri
1.Mic glosar de termeni juridici
2.Semnificația generală a unor termeni în concepția Legii contenciosului
administrativ
3.Părțile acțiunii în contencios administrativ
4.Cauza acțiunii în contencios administrativ
5.Obiectul acțiunii în contencios administrativ
6.Tutela administrativă
6.1. Controlul de legalitate exercitat de prefect
6.2. Controlul specializat exercitat de A.N.F.P.
7.Excepția de nelegalitate (controlul judecătoresc indirect)
8.Actele exceptate și limitele controlului
9.Actele administrativ-jurisdicționale
10.Procedura de soluționare a cererilor în contencios administrativ
10.1. Trăsăturile generale ale recursului administrativ
10.2. Forme ale recursului administrativ de drept comun
10.3. Procedura prealabilă în lumina dispozițiilor Legii contenciosului
administrativ
10.3.1. Procedura prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale
10.3.2. Procedura prealabilă în cazul contractelor administrative
10.3.3. Cazurile în care plângerea prealabilă nu este necesară
10.3.4. Termenele procedurii prealabile și natura juridică a acestora
10.4. Instanța competentă în materie de contencios administrativ. Competența
materială și teritorială
10.5. Căile de atac ordinare și extraordinare
10.6. Termenul de introducere a acțiunii judiciare
10.7. Mijloace de probă
10.7.1. Înscrisuri care trebuie anexate cererii de chemare în judecată de către
reclamant
10.7.2. Înscrisuri care trebuie depuse de către autoritatea publică pârâtă

10.8. Suspendarea executării actului
10.8.1. Suspendarea judecătorească provizorie a executării actului
10.8.2. Solicitarea suspendării prin acțiunea principală
10.9. Introducerea în cauză a funcționarului
10.10. Introducerea în cauză a altor subiecte de drept
10.11. Judecarea cererilor în materie de contencios administrativ
10.12. Soluțiile instanței de contencios administrativ
10.13. Termenul de prescripție pentru despăgubiri
10.14. Procedura recursului
10.15. Căile extraordinare de atac
11. Procedura de executare
11.1. Titlul executoriu
11.2. Obligația publicării
11.3. Obligația executării
11.4. Instanța de executare
11.5. Acțiunea în regres
12. Derogări de la dreptul comun
13. Regimul juridic al contravențiilor
13.1. Evoluția legislativă în materie de răspundere administrativ-
contravențională
13.2. Definiția și trăsăturile contravenției
13.3. Sancțiunile contravenționale
13.4. Constatarea contravenției
13.5. Aplicarea sancțiunilor contravenționale
13.6. Căile de atac
13.7. Executarea sancțiunilor contravenționale
Bibliografie orientativă

ABREVIERI
alin. – alineatul
art. – articolul
ADI – asociație de dezvoltare intercomunitară
ANFP – Agenția Națională a Funcționarilor Publici
etc. – și altele
EUROSTAT –
ex. – de exemplu
MAE – Ministerul Afacerilor Externe
MDRAP – Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice
MIE – Ministerul Integrării Europene
M. Of. – Monitorul Oficial al României
NCC – Noul Cod Civil
NCPC – Noul Cod de Procedură Civilă
nr. – numărul
NUTS –
OG – ordonanța Guvernului
OUG – ordonanța de urgență a Guvernului
TVA – taxa pe valoarea adăugată
UE – Uniunea Europeană

1. Mic glosar de termeni juridici
ABROGAREA – scoaterea din vigoare, în tot sau în parte (aborgare totală sau parțială) a
unui act normativ printr-un alt act normativ de valoare juridică egală sau superioară. Abrogarea
poate fi expresă când este pronunțată direct de noul act sau tacită (implicită) când prevederile din
actul anterior devin incompatibile cu dispozițiile noului act.
ACTE CARE PRIVESC RAPORTURILE CU PARLAMENTUL – actele emise de o
autoritate publică, în realizarea atribuțiilor sale, prevăzute de Constituție sau de o lege organică, în
raporturile de natură politică cu Parlamentul.
ACTUL ADMINISTRATIV – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o
autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării
în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor
administrative, în sensul Legii nr. 554/2004, și contractele încheiate de autoritățile publice care au
ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public,
prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii
de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ.
ACTUL ADMINISTRATIV-JURISDICȚIONAL – actul emis de o autoritate administrativă
învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială.
ACTUL DE COMANDAMENT CU CARACTER MILITAR – actul administrativ referitor
la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare,
care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la
conducerea trupei, în timp de pace sau război ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.
ACȚIUNEA ÎN JUSTIȚIE – mijlocul legal prin care conflictul de drept născut din
încălcarea unei norme poate fi adus înaintea justiției. Constituie condiția necesară ca o instanță să
exercite atribuțiile sale jurisdicționale. Se concretizează în cererea de chemare în judecată în materie
civilă, în plângerea prealabilă a persoanei vătămate în materie penală, respectiv în acțiunea în
contencios administrativ în materia litigiilor de drept administrativ.

APELUL – cale de atac ordinară sau al doilea grad de jurisdicție asupra fondului unei cauze.
Potrivit art. 453 alin. 1 din Noul Cod de Procedură Civilă (NCPC), căile extraordinare de atac nu
pot fi exercitate atâta timp cât este deschisă calea de atac a apelului. În conformitate cu art. 460 alin.
1 din NCPC, hotărârile pronunțate în primă instanță pot fi atacate cu apel, dacă legea nu prevede în
mod expres altfel.
În materie de contencios administrativ, calea de atac ordinară împotriva hotărârilor
pronunțate în primă instanță este recursul (art. 20 din Legea nr. 554/2004).
AUTONOMIE LOCALĂ – dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației
publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care
le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.
AUTORITATE DE LUCRU JUDECAT – principiu juridic potrivit căruia hotărârile
judecătorești definitive capătă putere de lucru judecat nemaiputând fi atacate decât prin intermediul
căilor extraordinare de atac. Simplificat, nimeni nu poate fi chemat în judecată pentru aceeași cauză,
având același obiect și de aceeași parte înaintea mai multor instanțe. Autoritatea de lucru judecat se
întemeiază pe tripla identitate: cauză, obiect și parte. Practic, ea împiedică formularea din nou a
unei pretenții asupra căreia instanța s-a pronunțat printr-o hotărâre definitivă. Acest principiu este
reglementat în art. 425 din Noul Cod de procedură civilă.
AUTORITATE PULBICĂ – orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale
care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt
asimilate autorităților publice, în sensul Legii nr. 554/2004, persoanele juridice de drept privat care,
potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public,
în regim de putere publică.
AUTORITĂȚI DELIBERATIVE – consiliul local, consiliul județean, Consiliul General al
Municipiului București, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale
municipiilor.
AUTORITĂȚI EXECUTIVE – primarii comunelor, orașelor, municipiilor, ai subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului București și președintele
consiliului județean.

CALE DE ATAC – mijlocul procesual pus la dispoziția părții interesate sau a procurorului
prin care se creează posibilitatea verificării legalității și temeiniciei hotărârilor judecătorești și
înlăturarea eventualelor greșeli săvârșite. În condițiile prevăzute de lege, căile de atac pot fi
exercitate împotriva oricărei hotărâri judecătorești o singură dată. Potrivit art. 456 din NCPC, calea
de atac ordinară este apelul, iar căile extraordinare de atac sunt recursul, contestația în anulare și
revizuirea.
CALITATE PROCESUALĂ – una din condițiile necesare pentru a fi parte în procesul civil
sau pentru exercitarea acțiunii civile, alături de capacitatea procesuală și existența interesului
judiciar. Este reglementată în art. 35 ¹ din NCPC. Calitatea procesuală constă în identitatea dintre
persoana reclamantului și cel care este titular al dreptului (calitatea procesuală activă), precum și
între persoana pârâtului și cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus
judecății (calitatea procesuală pasivă). Lipsa calității procesuale constituie o excepție de fond,
absolută, peremptorie, poate fi invocată pe cale de excepție în tot cursul judecății și duce la
respingerea acțiunii.
CAPACITATE CIVILĂ – aptitudinea unei persoane de a fi subiect de drepturi și obligații,
precum și aptitudinea de a exercita aceste drepturi și obligații prin acte juridice. Cele două
componente ale capacității civile sunt capacitatea de folosință și capacitatea de exercițiu.
Capacitatea de folosință este aptitudinea de a avea drepturi și obligații civile, ea începe de la
nașterea persoanei fizice și încetează odată cu moartea acesteia, iar pentru persoanele juridice
începe de la data actului de înființare sau de la data înregistrării lor, după caz, și încetează prin
dizolvare, comasare etc. Capacitatea de exercițiu reprezintă capacitatea persoanei de a-și exercita
singură drepturile și de a-și asuma obligații săvârșind acte juridice. Data dobândirii capacității de
exercițiu de către o persoană juridică este data constituirii organelor sale de administrare.
Capacitatea deplină de exercițiu este dobândită de persoana fizică la împlinirea vârstei de 18 ani, în
timp ce minorii care au împlinit 14 ani au capacitate de exercițiu restrânsă. Sancțiunea lispei
capacității civile este nulitatea absolută sau relativă, după caz.
CASARE – desființarea unei hot ărâri judecătorești ca urmare a admiterii unei căi de atac
exercitate. Casarea poate fi totală sau parțială după cum hotărârea este desființată în totalitate sau
în parte. Motivele de casare sunt prevăzute de lege.
CAZURI BINE JUSTIFICATE – împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt
de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

CEREREA CELUI VĂTĂMAT ÎN DREPTURILE SALE PRIN ACTE ADMINISTRATIVE
– potrivit art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, p ersoana vătămată într-un drept recunoscut de lege
sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la
plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h)
din aceeași lege, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita
anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune
morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră
vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul
nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite
operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului
legitim.
CLAUZA – stipulație sau prevedere cuprinsă într-un act juridic. Clauza contractuală este
rezultatul acordului de voință între părți.
COD – act legislativ care cuprinde într-un sistem unitar normele dintr-o ramură a dreptului
(vechiul codex sau codice).
COLECTIVITATE LOCALĂ – totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.
COMITENT – persoană îndreptățită să exercite direcția, supravegherea și controlul asupra
modului de aducere la îndeplinire a funcției încredințate unei alte persoane (prepusul). Răspunderea
comitentului pentru fapta prepusului va putea fi angajată în cazul în care puterea juridică de a da
directive acestuia, de a-l supraveghea și controla exista, în persoana sa, la data săvârșirii faptei
ilicite de către prepus.
COMPETENȚĂ – ansamblul atribu țiilor stabilite de Constituție și de legile care confer ă
autorităților administrative drepturi și obligații de a duce în nume propriu, în realizarea puterii
publice și sub propria responsabilitate, o activitate de natura administrativă.
COMPETENȚA INSTANȚELOR ÎN MATERIE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV –
criteriile de stabilire a competenței materiale a instanțelor de contencios administrativ sunt legate de
nivelul ierarhic al autorității emitente și de valoarea obiectului litigiului. În funcție de aceste criterii,
competența se împarte între secțiile de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor și cele ale

curților de apel. Competența teritorială alternativă aplicabilă în materia contenciosului administrativ
permite reclamantului să aleagă, însă, între instanța de la domiciliul său și instanța de la sediul
autorității pârâte.
CONCESIUNE – convenția încheiată între stat sau unitățile administrativ-teritoriale și
concesionar în temeiul căreia ultima dobândește dreptul și obligația exploatării unui bun proprietate
publică. Dreptul de concesiune este calificat de NCC ca un drept real corespunzător proprietății
publice.
CONSILII LOCALE – consilii comunale, orășenești, municipale și consiliile subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor.
CONTENCIOS ADMINISTRATIV – activitatea de soluționare de către instanțele de
contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre
părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a
unui act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
CONTESTAȚIA ÎN ANULARE – cale extraordinară de atac ce are ca obiect hotărâri
definitive, fiind formulată atunci când contestatorul nu a fost legal citat și nici nu a fost prezent la
termenul când a avut loc judecata. Cazurile în care hotărârile instanțelor de recurs sau hotărârile
instanțelor de apel care, potrivit legii, nu pot fi atacate cu recurs pot face obiectul contestației în
anulare sunt prevăzute în art. 497 alin. 2 din NCPC. Termenul în care ea poate fi introdusă la
instanța a cărei hotărâre se atacă este 15 zile de la data comunicării hotărârii, însă nu mai târziu de
un an de la data rămânerii ei definitive.
CONTRADICTORIALITATE – regulă procesuală care impune ca toate elementele
procesului să fie supuse dezbaterii și discuției părților, iar fiecare parte trebuie să aibă posibilitatea
de a se exprima cu privire la orice element care ar avea legătură cu pretenția dedusă judecății.
Pentru respectarea acestui principiu, nu este necesar ca partea să se fi exprimat efectiv, ci este
suficient ca ea sa fi fost în măsură să o facă. Contradictorialitatea se manifestă atât în raporturile
dintre părți, cât și în raporturile dintre părți și instanță.
CURTEA DE APEL – potrivit art. 96 din NCPC, curtea de apel judecă, în primă instanță,
cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale. Ca instanță de apel,

ea judecă apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de tribunale în primă instanță. Ca
instanță de recurs, judecă în cazurile anume prevăzute de lege, la care pct. 4 adaugă judecarea
oricăror altor cereri date prin lege în competența sa.
DECIZIILE – sunt hotărârile pronunțate de instanțele superioare asupra apelului, recursului,
recursului în interesul legii, precum și hotărârile pronunțate ca urmare a anulării în apel a hotărârii
primei instanțe și reținerii cauzei spre judecare ori ca urmare a rejudecării cauzei pe fond după
casarea cu reținere în recurs.
DECIZIA DE IMPUTARE – act juridic unilateral emis de conducătorul persoanei juridice
păgubite printr-o faptă ilicită sau, uneori, de către organul ierarhic superior prin care se stabilește
suma datorată persoanei păgubite în temeiul răspunderii materiale sau al obligației de restituire,
după caz, de către una sau mai multe persoane angajate în cadrul respectiv persoane juridice,
dispunându-se totodată și recuperarea sumei potrivit legii (rate lunare).
DECONCENTRARE – redistribuirea de competențe administrative și financiare de către
ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile
structuri de specialitate din teritoriu.
DESCENTRALIZARE – transferul de competență administrativă și financiară de la nivelul
administrației publice centrale la nivelul administrației publice locale sau către sectorul privat.
DOMENIUL PRIV AT AL STATULUI SAU AL UNITĂȚILOR ADMINISTRATIV-
TERITORIALE – desemnează totalitatea bunurilor imobile sau mobile asupra cărora statul sau
unitățile administrativ-teritoriale exercită prerogativele dreptului de proprietate privată (posesia,
folosința și dispoziția). Regimul juridic aplicabil este regimul de drept comun, care cunoaște totuși
anumite particularități.
DOMENIUL PUBLIC – desemnează totalitatea bunurilor imobile și mobile de interes
național, județean sau local asupra cărora statul sau/și unitățile administrativ-teritoriale exercită
atributele dreptului de proprietate publică. Prevăzute de lege, aceste bunuri sunt inalienabile (scoase
din circuitul civil), imprescriptibile și insesizabile. Delimitarea între domeniul public de interes
național și cel de interes județean sau local se face în funcție de criteriul uzului și interesului pe care
îl reprezintă bunurile respective.

DREPTUL SUBIECTIV – reprezintă facultatea sau prerogativa recunoscută de lege
persoanei fizice sau juridice, subiect activ al raportului juridic civil, în virtutea căreia ea poate
pretinde subiectului pasiv al aceluiași raport să efectueze o prestație pozitivă sau negativă și, în
toate cazurile, să se abțină de la orice acțiune de natură să afecteze facultatea sau prerogativa sa.
Oricărui drept subiectiv îi corespunde o obligație corelativă.
DREPTUL COMUN – expresie ce desemnează totalitatea normelor juridice prin care se
realizează reglementarea legală, de principiu, a unui raport social sau a unui domeniu de raporturi
sociale, reglementare aplicabilă într-un anumit domeniu ori de câte ori acel domeniu nu este supus
unei reglementări legale speciale, derogatorii.
DREPTUL DE DISPOZIȚIE – atribut al dreptului de proprietate constând în puterea
proprietarului de a înstrăina bunul sau de a constitui asupra lui drepturi reale în favoarea altuia,
precum și de a consuma sau distruge, chiar fără vreun folos, bunul ce-i aparține.
DREPTUL DE FOLOSINȚĂ – atribut al dreptului de proprietate în temeiul căruia
proprietarul are puterea de a utiliza bunul în propriul său interes, dobândind în proprietate fructele
(inclusiv veniturile) pe care le poate obține din acesta.
DREPTUL DE POSESIE – atribut al dreptului de proprietate constând în prerogativa
proprietarului de a stăpâni în fapt, în mod direct și nemijlocit bunul, prin putere proprie și în interes
propriu sau în prerogativa proprietarului de a consimți ca stăpânirea de fapt a bunului să se facă în
numele și în interesul lui, de către o altă persoană.
DREPTUL DE PROPRIETATE – dreptul real ce conferă titularului său aptitudinea de a
întrebuința lucrul potrivit cu natura sau destinația acestuia, de a-l folosi și a dispune de el, în mod
exclusiv și perpetuu, în limitele impuse de lege.
DREPTUL DE REGRES – dreptul celui obligat împreună cu o altă persoană sau pentru o
altă persoană de a pretinde acesteia restituirea datoriei pe care a plătit-o în locul ei. Regresul se
întinde atât asupra datoriei, cât și asupra dobânzilor și cheltuielilor. În cazul în care comitentul a
plătit despăgubiri persoanei prejudiciate prin fapta prepusului său, acesta poate să recupereze de la
autorul faptei cauzatoare de prejudicii suma efectiv plătită.
DREPTUL LA ACȚIUNE – posibilitatea de a pune în mișcare mijloacele procesuale ce

alcătuiesc acțiunea civilă, în scopul realizării protecției judiciare a unui drept sau interes civil
pretins.
DREPT PROCESUAL CIVIL – ansamblul normelor juridice care reglementează modul de
judecată și de soluționare a pricinilor privitoare la drepturi și interese civile deduse judecății,
precum și modul de executare a hotărârilor judecătorești sau a altor titluri executorii.
DREPT REAL – drept în temeiul căruia titularul poate să-și exercite atributele asupra unui
lucru determinat, în mod direct și nemijlocit, fără a fi necesară intervenția unei alte persoane. Este
un drept patrimonial, absolut, care conferă titularului său dreptul de urmărire și dreptul de
preferință.
DREPTUL DE A ATACA HOTĂRÂREA JUDECĂTOREASCĂ – element component al
principiului disponibilității, ce exprimă facultatea părților de a sesiza instanța compententă prin
folosirea căii de atac prevăzute de lege, în vederea exercitării de către această instanță a controlului
judiciar asupra hotărârii atacate. În condițiile legii, acest drept poate fi exercitat și de către procuror.
DREPTUL DE A CERE EXECUTAREA HOTĂRÂRII JUDECĂTOREȘTI – element
component al principiului disponibilității, ce exprimă facultatea părții care a câștigat procesul de a
provoca punerea în executare a hotărârii pronunțate, în scopul de a-și realiza concret și integral
dreptul recunoscut în justiție. În condițiile legii, acest drept poate fi exercitat și de către procuror.
DREPT VĂTĂMAT – orice drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normativ,
căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.
EXCES DE PUTERE – exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin
încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților
cetățenilor.
EXECUTAREA SILITĂ – procedură prin care titularul unui drept recunoscut prin titlu
executoriu constrânge, cu ajutorul organelor de stat competente, pe autorul încălcării la executarea
obligației arătate în titlu în vederea respectării dreptului său.
EXPROPRIEREA – desemnează un ansamblu de acte și operațiuni administrative și
jurisdicționale prin care statul sau autorități ale administrației publice impun cesiunea proprietății

unor bunuri imobile aparținând persoanelor fizice sau juridice cu sau fără scop lucrativ, precum și a
celor aflate în proprietatea privată a comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, pentru o cauză de
utilitate publică și în schimbul unei juste și prealabile despăgubiri.
FINE DE NEPRIMIRE – expresii preluate din vechiul drept francez, unde desemnau
anumite excepții peremptorii și de fond ce putea fi ridicate cu privire la exercițiul acțiunii
(prescripția, autoritatea de lucru judecat, decăderea din exercițiul căilor de atac). În terminologia
actuală, ele desemnează numai excepțiile referitoare la inadmisibilitatea acțiunilor (motive pentru
care anumite acțiuni nu pot fi primite spre a fi judecate).
HOTĂRÂRE DEFINITIVĂ – constituie, în temeiul art. 623 alin. 2 din NCPC, un titlu
executoriu (pot fi puse în executare) în temeiul căruia se poate efectua executarea silită. Categoriile
de hotărâri definitive sunt enumerate în cuprinsul art. 625 alin. 1, pct. 1-6 din NCPC. Acestea devin
definitive la data expirării termenului de exercitare a apelului ori recursului sau, după caz, la data
pronunțarii.
HOTĂRÂRE IREVOCABILĂ – hotărâre judecătorească ce nu mai poate fi atacată cu
recurs, conform vechiului Cod de procedură civilă.
INSTANȚĂ DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV – Secția de contencios administrativ și
fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de
apel și tribunalele administrativ-fiscale sau secțiile de contencios administrativ și fiscal ale
tribunalelor.
INSTANȚĂ DE EXECUTARE – instanța care a soluționat fondul litigiului de contencios
administrativ.
INTERES LEGITIM PRIV AT – posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.
INTERES LEGITIM PUBLIC – interesul care vizează ordinea de drept și democrația
constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.
ÎNCHEIERI – cu excepția sentințelor și a deciziilor, toate celelalte hotărâri date de instanță,

dacă legea nu prevede altfel.
ÎNCHEIERI INTERLOCUTORII – categoria încheierilor de ședință prin care instanța, în
cursul judecății, rezolvând total sau parțial anumite aspecte legate de fondul litigios al cauzei, lasă
să se întrevadă rezultatul final al judecății. Aceste încheieri prejudecă fondul și leagă instanța de
măsura pe care a ordonat-o.
JURISDICȚIE ADMINISTRATIVĂ SPECIALĂ – activitatea înfăptuită de o autoritate
administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competența de soluționare a unui
conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității,
asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale.
JURISPRUDENȚĂ – interpretarea dată actelor normative de către instanțe; totalitatea
soluțiilor pronunțate de instanțele judecătorești în litigiile având ca obiect raporturi juridice dintr-un
anumit domeniu.
NESOLUȚIONAREA ÎN TERMENUL LEGAL A UNEI CERERI – faptul de a nu răspunde
solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt
termen.
ORGANISME SOCIALE INTERESATE – structuri neguvernamentale, sindicate, asociații,
fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii
de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative.
PAGUBĂ IMINENTĂ – prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea
previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
PÂRÂT – partea dintr-un proces civil împotriva căruia a fost formulată acțiunea civilă.
PENALITATE – suma de bani sau orice valoare patrimonială, stabilită global sau procentual
prin raportare la valoarea obiectului obligației în sarcina debitorului pentru neexecutarea sau
executarea necorespunzătoare din culpă a oricărei obligații.
PERSOANĂ VĂTĂMATĂ – orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim,
vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal

a unei cereri; în sensul Legii nr. 554/2004, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane
fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private,
precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui
interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.
PERSONALITATE JURIDICĂ – aptitudinea recunoscută de lege unei entități colective de a
fi persoană juridică, respectiv titular de drepturi și obligații.
PLÂNGEREA PREALABILĂ – cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau
celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau
normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia.
PREPUS – persoană care acceptă să facă ceva în interesul altei persoane, punându-se sub
direcția, supravegherea și controlul acesteia. Faptele ilicite păgubitoare săvârșite de prepuși în
îndeplinirea funcțiilor încredințate angajează răspunderea comitentului.
PRINCIPIUL SUBSIDIARITĂȚII – exercitarea competențelor de către autoritatea
administrației publice locale situat ă la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetățean și care
dispune de capacitate administrativ ă necesară.
PROCES CIVIL – activitatea desfășurată în temeiul legii de către instanța de judecată,
părțile interesate, organele de executare silită, alte organe și persoane participante la această
activitate, precum și raporturile stabilite între aceștia, în vederea realizării sau stabilirii drepturilor și
intereselor civile supuse judecății și executării hotărârilor pronunțate.
PROCUROR – persoană ce face parte din parchet, având calitatea de magistrat, și care
exercită atribuții care-i revin potrivit legii. Procurorii fiecărui parchet sunt subordonați
conducătorului instituției, dispozițiile legale ale procurorului ierarhic superior fiind obligatorii
pentru procurorii din subordine.
PUBLIC – tot ceea ce se referă la autoritățile publice, instituțiile publice sau alte persoane
juridice de drept public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor aflate în proprietate
publică, serviciile de interes public, bunurile care sunt de interes public.
RECHIZIȚIE – act de stat ce intervine în circumstanțe cu caracter excepțional (ex. în caz de

război sau calamitate naturală) prin care sunt puse la dispoziția unor organe statale bunuri mobile
sau imobile luate de la populație în folosință temporară, în schimbul unei despăgubiri, în condițiile
impuse de lege.
RECURSUL – cale extraordinară de atac ce urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și
Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept
aplicabile. Hotărârile date în apel, cele date potrivit legii fără drept de apel, precum și alte hotărâri
în cazurile expres prevăzute de lege sunt supuse recursului (art. 477 alin. 1 din NCPC). Termenul de
recurs este de 30 zile de la comunicarea hotărârii, dacă legea nu dispune altfel.
REFUZUL NEJUSTIFICAT DE A SOLUȚIONA O CERERE – exprimarea explicită, cu
exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat
și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii
sau, după caz, a plângerii prealabile.
REVIZUIREA- cale extraordinară de atac prin care se poate solicita revizuirea unei hotărâri
pronunțate asupra fondului sau care evocă fondul, pentru unul din motive menționate în cuprinsul
art. 503 alin. 1, pct. 1-11 din NCPC. Instanța competentă să o soluționeze este instanța care a
pronunțat hotărârea a cărei revizuire se cere. Termenul general de exercitare este de o lună,
socotindu-se în mod diferit în funcție de motivul revizuirii. Hotărârea dată asupra revizuirii este
supusă căilor de atac prevăzute de lege pentru hotărârea revizuită.
SENTINȚA – hotărârea judecătorească prin care cauza este soluționată de prima instanță sau
prin care aceasta se dezînvestește fără a soluționa cauza (art. 418 alin. 1 din NCPC). Hotărârea prin
care judecătoria soluționează căile de atac împotriva hotărârilor autorităților administrației publice
cu activitate jurisdicțională și ale altor organe cu astfel de activitate, în cazurile prevăzute de lege,
se numește, de asemenea, sentință (art. 418 alin. 1 ¹ din NCPC).
SERVICIU PUBLIC – activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică,
în scopul satisfacerii unui interes legitim public.
SUBDIVIZIUNI ADMINISTRATIV-TERITORIALE ALE MUNICIPIILOR – sectoarele
municipiului București sau alte subdiviziuni ale municipiilor, ale căror delimitare și organizare se
fac prin lege.

SUSPENDAREA – încetarea temporară a efectelor actului administrativ unilateral dispusă
de către instanță, la cererea persoanei vătămate, până la pronunțarea instanței de fond. Suspendarea
executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare, până la expirarea
duratei suspendării. Suspendarea poate fi cerută de reclamant și prin acțiunea principală sau printr-o
acțiune separată, iar instanța o poate dispune până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
TRIBUNALUL – instanță judecătorească constituită în fiecare județ, precum și în
municipiul București. În circumscripția fiecărui tribunal sunt cuprinse toate judecătoriile din județ
sau din municipiul București. Competența materială a tribunalului este reglementată de art. 93 din
NCPC.
TUTELA ADMINISTRATIVĂ – exprimă un control exclusiv de legalitate având ca obiect
actele emise de autoritățile administrației publice locale, ce se exercită doar în temeiul și în limitele
legii, prefectul nedispunând de prerogativa anulării sau modificării actelor pe care le consideră
nelegale.
UNITĂȚI ADMINISTRATIV-TERITORIALE – comune, orașe și județe; în condițiile legii,
unele orașe pot fi declarate municipii.

2. Semnificația generală a unor termeni în concepția Legii contenciosului administrativ
Potrivit art. 2 alin. 1, lit. f) din Legea nr. 554/2004 , noțiunea de „contencios administrativ"
desemnează o activitate de soluționare a unor litigii speciale, în care cel puțin una din părți are
calitatea de autoritate publică, în vreme ce cealaltă parte este, de regulă, un particular. Competența
de soluționare a acestor litigii revine instanțelor de contencios administrativ stabilite de același act
normativ. În sensul textului invocat, cauza acestor litigii constă fie în emiterea sau încheierea unui
act administrativ, fie în nesoluționarea în termenul legal sau în refuzul nejustificat de soluționare a
unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim. Legea distinge între actele administrative
unilaterale și actele administrative asimilate. Remarcăm că activitățile autorităților publice
neproducătoare de efecte juridice, așa numitele „operațiuni tehnico-materiale”, nu fac obiectul
acțiunii în contencios administrativ.
În conformitate cu dispozițiile Legii contenciosului administrativ, mai precis cu art. 2 alin. 1,
lit. c), noțiunea de „ act administrativ" desemnează atât actul unilateral (cu caracter individual sau
normativ) emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, cât și contractele pe care
autoritățile publice le încheie pentru punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, pentru
executarea lucrărilor publice, prestarea serviciilor publice sau realizarea achizițiilor publice. Trebuie
reținut, așadar, că legea asimilează actelor administrative și contractele administrative
susmenționate. Categoria acestora din urmă poate fi, desigur, lărgită de legiuitor prin prevederile
unor legi speciale.
Contractele administrative sunt actele bilaterale încheiate de autoritățile publice cu
particularii în scopul gestionării bunurilor proprietate publică și a serviciilor publice prestate
cetățenilor. Astfel, contractul de achiziție publică, deși a fost, la un moment dat, socotit un contract
comercial dat în competența Secției comerciale a tribunalului în circumscripția căruia este situat
sediul autorității contractante, respectiv un contract civil după intrarea în vigoare a Noului Cod
Civil, prin O.U.G. nr. 77/2012 s-a revenit la calificarea corectă a acestuia ca și contract
administrativ, de compentența instanței de contencios administrativ.
Legea asimilează, de asemenea, actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat al
autorității publice de a soluționa o cerere privitoare la un drept sau la un interes legitim, respectiv
nerezolvarea în termenul legal a unei cereri (art. 1 alin. 2). Prin nesoluționarea în termenul legal a
unei cereri, în sensul art. 2 al. 1, lit. h), se înțelege faptul de a nu formula un răspuns la cererea
solicitantului în termen de 30 zile de la momentul înregistrării acesteia, dacă prin lege nu se prevede

un alt termen special. În concepția legiuitorului, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere
reprezintă exprimarea explicită a autorității, făcută cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva
cererea unei persoane. Conform art. 2 alin. 1, lit i), este asimilată acestui refuz cu caracter
nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ ce a fost emis în rezolvarea favorabilă
a unei cereri sau, după caz, a plângerii prealabile. La rândul său, excesul de putere este definit ca
fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorității publice cu încălcarea anumitor limite. Mai
concret, este vorba fie despre încălcarea limitelor competenței sale prevăzute de lege, fie despre
violarea drepturilor și libertăților cetățenilor.
Doctrina1 face distincția între refuzul tacit și refuzul expres al autorității publice, adică între
nesoluționarea în termenul legal a unei cereri și refuzul nejustificat explicit de a rezolva o cerere.
Aceiași autori subliniază caracterul superfluu al folosirii noțiunii de „exces de putere” pentru
definirea refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri privitoare la un drept sau interes legitim,
întrucât un refuz care nesocotește drepturile sau interesele legitime ale cetățenilor este nejustificat,
adică implică în mod necesar un exces de putere. În aceeași opinie, nepunerea în executare a actului
administrativ emis ca urmare a soluționării cererii inițiale sau, după caz, a plângerii prealabile
exprimă, în realitate, o formă de refuz tacit.
În ceea ce privește competența de soluționare a acestei categorii speciale de litigii, este
important să subliniem că în sistemul judiciar român au fost create secții specializate ale
tribunalelor, curților de apel și Înaltei Curți de Casație și Justiție, competența acestora fiind
reglementată de art. 10 din Legea nr. 554/2004 și art. 95-97 din NCPC. Spre deosebire de dreptul
francez unde există o veritabilă jurisdicție administrativă plasată sub autoritatea Consiliului de Stat,
în sistemul nostru secțiile specializate în materie de contencios administrativ funcționează în cadrul
instanțelor de drept comun.
3. Părțile acțiunii în contencios administrativ
Este de remarcat că Legea contenciosului administrativ cuprinde în art. 1 o enumerare, pe
alineate, a subiectelor de sesizare a instanței de contencios, fără a distinge însă între subiectele cu
legitimare procesuală activă și subiectele cu legitimare procesuală pasivă, sau între acestea și
persoanele care pot avea calitatea de participanți în litigiile de contencios administrativ. Este, prin
urmare, rolul literaturii de specialitate să facă lumină în această privință.
Astfel, specialiștii disting între contenciosul obiectiv și contenciosul subiectiv2. Contenciosul
administrativ obiectiv desemnează acea formă de control judecătoresc al actelor administrative ce
1A. Trăilescu, A. Trăilescu, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații , C.H. Beck, București, 2013,
pp. 27-28.
2A. Trăilescu, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ , Dreptul nr. 3/2006, pp.

are ca scop respectarea legii, în vreme ce contenciosul administrativ subiectiv reprezintă acea formă
de control judecătoresc al actelor administrative care poate fi promovată doar de o persoană al cărei
drept a fost lezat printr-o activitate ilicită a administrației publice.
În contenciosul subiectiv pot avea calitatea de reclamant persoanele fizice sau juridice de
drept privat care au fost lezate în drepturile sau în interesele lor legitime printr-un act administrativ,
persoane denumite generic „persoane vătămate”. În mod excepțional, daca persoana lezată într-un
drept sau interes legitim este o persoană juridică de drept public, deci inclusiv o autoritate publică,
și aceasta poate dobândi legitimare procesuală activă în acțiunea în contencios. Art. 2 alin. 1, lit. o)
din Legea nr. 554/2004 definește dreptul vătămat ca fiind orice drept recunoscut de Constituție, lege
sau alt act normativ căruia i se aduce atingere prin actul administrativ invocat. Doctrina3 consideră
că dreptul subiectiv este acea prerogativă recunoscută de lege unei persoane fizice sau juridice,
subiect activ al raportului juridic, de a pretinde subiectului pasiv să săvârșească o anumită acțiune
sau să se abțină de la săvârșirea unei anumite acțiuni, putând recurge, la nevoie, la forța coercitivă a
statului, pentru înfăptuirea conduitei pretinse.
Art. 2 din Legea contenciosului administrativ definește în mod distinct interesul legitim
după cum acesta are caracter public sau privat. Interesul legitim public vizează valori social-politice
deosebit de importante datorită caracterului lor general, precum: ordinea de drept și democrația
constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare sau realizarea competenței autorităților publice. Interesul legitim
privat este strâns legat de realizarea unui drept subiectiv viitor și previzibil prin posibilitatea de a
pretinde o anumită conduită în acest sens.
Existența unui interes legitim privat lezat printr-un act administrativ constituie o condiție de
admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ în cazul în care reclamantul nu poate dovedi
existența unui drept subiectiv încălcat prin actul a cărui anulare o solicită. Deși nu beneficiază de
plenitudinea unui drept recunoscut de lege, acest interes trebuie să aibă totuși suport în lege și să
prefigureze realizarea unui drept subiectiv viitor și previzibil. Este oportun să subliniem faptul că
persoanele fizice și juridice de drept privat vor putea invoca un interes legitim public doar în
subsidiar, în măsura în care lezarea unui astfel de interes este consecința încălcării unui drept
subiectiv sau a unui interes legitim privat.
În contenciosul obiectiv, pot avea calitatea de reclamant anumite autorități publice prevăzute
de lege, cărora li se conferă competența de a acționa pentru restabilirea legalității. Astfel, în virtutea
Legii nr. 554/2004, dobândesc legitimare procesuală activă: Ministerul Public, prefectul, Agenția
Națională a Funcționarilor Publici, orice subiect de drept public și, în anumite condiții, organismele
sociale care apără un interes legitim public sau interesele legitime ale unui grup de persoane.
3D. Rădescu, Dicționar de drept privat , Mondan '94, București, 1997, p. 442.

Analizând pe rând acești posibili reclamanți, precizăm că Ministerul Public dobândește această
calitate atunci când sesizează instanța de contencios ca urmare a lezării unui interes legitim public
prin emiterea unui act administrativ cu caracter normativ. Art. 1 alin. 8 recunoaște prefectului,
Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, respectiv oricărui subiect de drept public posibilitatea
de a introduce acțiuni în contencios administrativ, în condițiile în care aceste subiecte sunt
însărcinate de lege să apere ordinea de drept4. Calitatea de reclamant în apărarea unui interes legitim
public sau a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate este recunoscută
și organismelor sociale, incluse expres în sfera de cuprindere a noțiunii de „persoană vătămată ” prin
art. 2 alin. 1, lit. a). Legitimare procesuală activă au și autoritățile publice emitente ale unui act
administrativ individual nelegal, cu condiția ca acesta să fi devenit irevocabil prin producerea de
efecte juridice în circuitul civil.
Este necesar să evidențiem faptul că, în anumite situații, autoritățile publice sunt îndrituite să
sesizeze instanța de contencios administrativ, calitatea de reclamant urmând însă a fi dobândită de
particularul lezat în dreptul sau interesul său legitim. Astfel, Avocatul Poporului are posibilitatea
formulării unei acțiuni în contencios în urma controlului specific realizat în activitatea sa,
petiționarul dobândind de drept calitatea de reclamant în cauză. În ipoteza în care petiționarul nu își
însușește, la primul termen de judecată, acțiunea introdusă de Avocatul Poporului, aceasta va fi
anulată de către instanță. De asemenea, Ministerul Public poate introduce, cu acordul prealabil al
persoanei vătămate, o acțiune în fața instanței de contencios administrativ pentru anularea actului
administrativ individual emis cu exces de putere, atunci când constată, în urma exercitării
atribuțiilor sale, încălcarea unui drept sau interes legitim al persoanei în cauză. Observăm în acest
caz că, spre deosebire de acțiunea promovată de Avocatul Poporului, este nevoie de acordul
prealabil al persoanei vătămate, fără ca textul legal să prevadă soluția pentru situația în care
reclamantul renunță ulterior la acțiune. În absența unei dispoziții exprese, se vor aplica prevederile
dreptului comun, respectiv art. 406 alin. 6 din NCPC.
În cadrul acțiunii în contencios administrativ, calitatea de pârât o are autoritatea publică
emitentă a actului administrativ atacat, indiferent de tipul de contencios. Se impune a evidenția
faptul că legitimarea procesuală pasivă nu este legată de existența personalității juridice civile a
autorității publice. Pentru a fi părți în procesul civil, subiectele trebuie să dispună de capacitate
procesuală de folosință și de capacitate procesuală de exercițiu, în conformitate cu dispozițiile art.
56 și 57 din NCPC. Trebuie adăugat că, în procesul civil, sunt părți nu doar reclamantul și pârâtul,
ci și terții intervenienți. În situația în care se introduce o acțiune în despăgubiri pentru repararea
prejudiciului produs prin actul administrativ, calitatea de pârât revine autorității publice care are
personalitate juridică civilă, și implicit un patrimoniu propriu. Statul va răspunde pentru actele
4A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 6.

emise de autoritățile sale, în timp ce unitățile administrativ-teritoriale vor răspunde pentru actele
emise de autoritățile administrației publice locale.
Cu privire la participarea Ministerului Public la soluționarea cererilor în contencios
administrativ, art. 1 alin. 9 din Legea nr. 554/2004 precizează că procurorul are facultatea de a
participa în orice fază a procesului, ori de câte ori acesta consideră că este necesar pentru apărarea
ordinii de drept, a drepturilor sau a libertăților cetățenilor. Textul nu face distincție între
contenciosul obiectiv și subiectiv, și nici între anularea unui act administrativ normativ și anularea
unui act administrativ individual. Participarea procurorului în aceste procese se materializează în
punerea de concluzii și în posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva hotărârii pronunțate.
4. Cauza acțiunii în contencios administrativ
Lezarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim printr-un act administrativ nelegal,
indiferent că este vorba despre un act administrativ propriu-zis, despre refuzul nejustificat expres
sau tacit de soluționare a unei cereri sau despre un contract administrativ, ca acte administrative
asimilate, constituie cauza acțiunii în contencios administrativ.
În contenciosul subiectiv, actul vătămator are, de regulă, caracter individual, în timp ce, în
cazul contenciosului obiectiv, actul este, de regulă, cu caracter normativ. Explicația constă în faptul
că prin acte administrative individuale se lezează, în principiu, drepturile și interesele legitime ale
unei persoane determinate, în vreme ce actele administrative cu caracter normativ, având un
caracter general și impersonal, lezează de regulă un interes legitim public. Această regulă nu
exclude, însă, eventualele situații excepționale în care un act administrativ cu caracter normativ
vatămă drepturi sau interese personale.
Un act administrativ individual poate leza dreptul subiectiv sau interesul legitim al unei
persoane în mod direct, atunci când persoana vătămată este chiar subiectul de drept căruia i se
adresează acel act, sau în mod indirect, în ipoteza în care o persoană este lezată prin actul
administrativ adresat altui subiect de drept. În acest context, este important să evocăm faptul că
persoana vătămată va putea invoca, în subsidiar, și lezarea unui interes legitim public, dacă această
vătămare rezultă din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Aceasta nu
împiedică, însă, exercitarea concomitentă a unei acțiuni în contencios administrativ de către o
autoritate publică îndrituită de lege, care invocă vătămarea aceluiași interes legitim public, în acest
caz fiind vorba despre contenciosul obiectiv.
5. Obiectul acțiunii în contencios administrativ

Potrivit textului Legii nr. 554/2004, reclamantul are posibilitatea de a solicita instanței de
contencios administrativ anularea actului administrativ nelegal, obligarea unei autorități publice la
emiterea unui act administrativ sau a unui alt înscris în vederea recunoașterii dreptului subiectiv sau
interesului legitim încălcat, obligarea unei autorități publice la punerea în executare a unui act
administrativ, respectiv repararea prejudiciului produs. Obiectul acțiunii în contencios depinde,
așadar, de cauza acesteia. În situația în care vătămarea s-a produs prin emiterea de către o autoritate
publică a unui act administrativ nelegal, acțiunea în contencios va avea ca obiect anularea actului și,
când e cazul, acordarea de despăgubiri pentru repararea prejudiciului. În ipoteza unui refuz
nejustificat de soluționare a unei cereri, reclamantul va putea solicita instanței competente obligarea
autorității publice la emiterea actului administrativ solicitat sau a unui alt înscris, precum și
acordarea de despăgubiri, dacă e cazul. În situația în care reclamantul este chiar autoritatea publică
emitentă, la solicitarea acesteia, instanța se va pronunța și cu privire la validitatea, respectiv efectele
juridice produse de actele încheiate pe baza actului administrativ atacat. În legătură cu acest ultim
aspect, introducerea în cauză a beneficiarilor drepturilor dobândite prin actele juridice subsecvente
este obligatorie.
Așa cum se subliniază în doctrină5, cererea de despagubiri are caracter accesoriu numai în
raport cu acțiunea principală din contenciosul subiectiv. Se face, astfel distincția între contenciosul
de plină jurisdicție (contenciosul subiectiv) și contenciosul în anulare (contenciosul obiectiv). Cu
toate acestea, potrivit art. 1 alin. 7 coroborat cu art. 9 din Legea contenciosului administrativ,
acțiunea îndreptată împotriva ordonanțelor Guvernului poate avea ca obiect solicitarea de
despăgubiri pentru pagubele cauzate prin aceste acte normative, reclamantul neputând însă solicita
anularea acestora.
6. Tutela administrativă
6.1. Controlul de legalitate exercitat de prefect
În dreptul familiei, tutela constituie o măsură de ocrotire a unei persoane fizice lipsită de
discernământul necesar pentru administrarea bunurilor și intereselor sale. Instituția tutelei
administrative a fost preluată în dreptul nostru din sistemul francez, ea reprezentând o
contrapondere la descentralizarea administrativă într-un stat unitar, prin care statul, care recunoaște
o anumită autonomie autorităților administrației publice locale, își rezervă dreptul de a veghea la
respectarea legalității în activitatea acestora.
Controlul de tutelă este, în concret, un control de legalitate a posteriori, exercitat de prefect,
5A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 11.

în condițiile legii. Subliniem faptul că este vorba despre un control al legalității actelor juridice
emise de autoritățile administrației publice locale, în speță de consilii locale, primari, consilii
județene și președinți de consilii județene. Tutela administrativă are ca obiect verificarea legalității,
nu și a oportunității actelor respective. Întrucât legea face referire la „actele emise de autoritățile
autoritățile administrației publice locale” (art. 3 allin. 1 din Legea nr. 554/2004), se consideră că în
categoria acestora intră doar actele administrative unilaterale, nu și contractele administrative6.
Acest control vizează doar actele emise de aceste autorități, nu și persoanele care ocupă funcțiile de
demnitate publică locală. Prin urmare, prefectul nu poate dispune suspendarea din funcție sau
demiterea aleșilor locali.
Rezultă că tutela administrativă exprimă, în realitate, un control exclusiv de legalitate având
ca obiect actele emise de autoritățile administrației publice locale, ce se exercită doar în temeiul și
în limitele legii, prefectul nedispunând de prerogativa anulării sau modificării actelor pe care le
consideră nelegale. Cu prilejul revizuirii Legii fundamentale în 2003, constituantul român ține să
evidențieze într-un articol distinct (art. 123 alin. 4) inexistența raporturilor de subordonare între
autoritățile administrației publice locale (consilii locale, primari, consilii județene și președinți de
consilii județene) și prefect, în calitate sa de reprezentant al Guvernului la nivel județean.
Posibilitatea pe care legea o conferă prefectului este de a ataca în mod direct în fața instanței de
contencios administrativ actele pe care le apreciază ca fiind nelegale. Alin. 3 al art. 3 din Legea nr.
554 consacră suspendarea de drept a actului atacat până la soluționarea cauzei de către instanță.
În ceea ce privește aspectele procedurale ale tutelei administrative, textul Legii
contenciosului administrativ impune, în vederea introducerii acțiunii în anulare, respectarea unui
termen de 6 luni de la data comunicării actului către prefect. Calificat de lege ca termen de
prescripție, termenul de introducere a acțiunii judiciare se calculează de la momentul la care
secretarul unității administrativ-teritoriale își îndeplinește obligația de comunicare a hotărârilor de
consiliu, respectiv a dispozițiilor primarului sau președintelui consiliului județean, după caz, către
prefect, obligație instituită în sarcina sa în temeiul art. 115 alin. 5 din Legea administrației publice
locale nr. 215/2001. În conformitate cu art. 10 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ,
instanța competentă să soluționeze fondul acțiunii introduse de către prefect este tribunalul.
Legiuitorul adaugă că acțiunea prefectului este scutită de taxa de timbru.
Se poate observa că, în temeiul art. 7 alin. 5 din legea specială, procedura plângerii
prealabile nu este obligatorie în cazul acțiunilor introduse de prefect. În consecință, prefectul poate
promova în mod direct acțiunea în fața instanței de contencios administrativ. În practică însă,
prefecții obișnuiesc, de cele mai multe ori, să restabilească legalitatea actelor administrative
contestate pe cale amiabială, excluzând astfel intervenția instanței.
6A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 41.

6.2. Controlul specializat exercitat de A.N.F.P.
Art. 3 referitor la tutela administrativă din Legea nr. 554/2004 consacră și posibilitatea
Agenției Naționale a Funcționarilor Publici de a ataca în fața instanței de contencios administrativ
actele autoritățile publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică și
funcționarii publici. Din chiar cuprinsul textului putem nota că obiectul acestui control este mai
extins decât în cazul controlului de tutelă exercitat de prefect. În cazul A.N.F.P., sunt vizate actele
emise de toate autoritățile și instituțiile publice centrale și locale în domeniul funcției publice. Se
consideră7 că acest control are doar parțial natura juridică a controlului de tutelă, adică numai în ce
privește actele emise de autoritățile administrației publice locale cu încălcarea dispozițiilor legale
relative la funcția publică și funcționarii publici. În aceeași opinie, controlul exercitat de către
A.N.F.P. este calificat ca fiind mai degrabă un control administrativ specializat, finalitatea sa fiind
asigurarea respectării legislației în vigoare în materia funcției publice.
Așa cum rezultă din prevederile art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554, plângerea prealabilă nu este
obligatorie nici în cazul acțiunilor introduse de A.N.F.P., ceea ce nu împiedică însă posibilitatea de
restabilire a legalității pe cale administrativă. În ceea ce privește celelalte condiții de procedură,
acestea sunt identice cu cele stabilite pentru tutela prefectului. Introducerea acțiunii direct la
instanța competentă, respectarea termenului de prescripție de 6 luni, suspendarea de drept a actului
atacat odată cu sesizarea instanței sunt valabile și în cazul controlului exercitat de A.N.F.P.
Termenul de 6 luni curge de la momentul la care s-a cunoscut existența actului nelegal. Referitor la
competența materială a instanței este de reținut că fondul litigiilor privind actele emise de
autoritățile publice centrale se soluționează de curtea de apel.
7. Excepția de nelegalitate (controlul judecătoresc indirect)
Cuprinsul art. 4 din Legea nr. 554 a suferit recent unele modificări ca urmare a adoptării
Legii nr. 76/2012. Textul prevede în mod expres posibilitatea contestării legalității unui act
administrativ oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție. Întrucât legea nu distinge, se poate
deduce că această excepție poate fi invocată inclusiv în cadrul unui proces de contencios
administrativ. Excepția de nelegalitate constituie, așadar, un mijloc specific de apărare prin care o
parte contestă, în cadrul unui proces deja început, legalitatea unui act administrativ de care depinde
rezolvarea fondului litigiului.
După cum rezultă din alin. 1 al art. 4, obiectul excepției de nelegalitate în constituie numai
7A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 42.

actele administrative cu caracter individual, adică cele care dau naștere, modifică sau sting drepturi
și obligații determinate, indiferent de data emiterii acestuia. Prin urmare, excepția de nelegalitate nu
poate viza actele administrative asimilate, precum refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri
privitoare la un drept sau interes legitim. Mai mult, pentru a înlătura orice ambiguitate, legiuitorul
precizează expres că sunt excluse din sfera de cuprindere a obiectului excepției de nelegalitate
actele administrative cu caracter normativ, acestea fiind supuse doar controlului judecătoresc direct.
În literatura de specialitate8 se subliniază ca distincția acte administrative individuale – acte
administrative normative este specifică actelor administrative unilaterale, ceea ce face ca
dispozițiile referitoare la excepția de nelegalitate să nu se aplice actelor administrative bilaterale,
adică contractelor administrative.
Potrivit alin. 2 al art. 4 din același text de lege, compentența de soluționare a excepției de
nelegalitate aparține instanței în fața căreia ea a fost invocată fie la cerere, fie din oficiu. Anterior
modificării textului prin Legea nr. 76/2012, era vorba despre o chestiune prejudicială ce urma să fie
soluționată de instanța de contencios administrativ, ea fiind ulterior transformată într-o chestiune
procedurală prealabilă. În noua versiune a legii, instanța se va pronunța asupra excepției fie printr-o
încheiere interlocutorie, atacabilă numai odată cu fondul, fie prin chiar hotărârea pe care o va
pronunța în cauza dedusă judecății. Pentru soluționarea excepției, instanța va trebui să administreze
probe, putând avea inițiativa punerii în discuția părților a introducerii în cauză a autorității publice
emitente, în conformitate cu dispozițiile NCPC.
Sintetizând, vom menționa că obiectul excepției de nelegalitate vizează doar actele
administrative de autoritate cu caracter individual, indiferent de momentul emiterii lor și de calitatea
autorității publice emitente. Actele administrative cu caracter normativ vor putea fi atacate oricând,
însă numai pe calea controlului judecătoresc direct. După cum se afirmă în doctrină9, toate actele
administrative individuale sunt supuse controlului judecătoresc indirect, fiind exceptate doar actele
autorităților publice în raporturile lor cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar.
Actele administrative individuale vor putea face obiectul excepției în măsura în care nu au putut fi
supuse controlului judecătoresc direct. În cazul în care partea, deși având cunoștință de existența
actului administrativ nelegal, nu a uzat de posibilitatea atacării lui pe cale directă în condițiile
procedurale prevăzute de lege, excepția va fi respinsă ca inadmisibilă în baza principiului nemo
auditur propriam turpitudinem allegans .
Întrucât excepția poate fi invocată oricând, ea va putea fi invocată atât în primă instanță, cât
și în căile de atac, din oficiu de către instanță sau de către partea interesată. Înainte de a se pronunța
asupra legalității actului administrativ contestat, instanța va trebui să se pronunțe asupra
admisibilității excepției. În ipoteza în care actul administrativ individual nu are legătură cu fondul
8A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 45.
9Idem, p. 47.

litigiului, instanța va respinge excepția ca inadmisibilă. Admisibilitatea sau inadmisibilitatea
excepției se pronunță prin încheiere interlocutorie, atacabilă numai odată cu fondul. În situația în
care, însă, soluționarea fondului litigiului este strâns legată de actul administrativ invocat, instanța
va cerceta mai întâi nelegalitatea actului respectiv cu respectarea principiului contradictorialității,
pronunțându-se apoi pe fondul excepției și dispunând admiterea sau respingerea ei ca neîntemeiată.
Asupra temeiniciei excepției instanța se poate pronunța prin încheiere interlocutorie sau prin
hotărârea prin care rezolvă fondul cauzei. În cazul în care instanța constată nelegalitatea actului
administrativ, ea va soluționa litigiul fără a ține cont de actul respectiv. Prin urmare, instanța nu
procedează la anularea actului nelegal, ci nu îl ia în considerare la soluționarea fondului litigiului.
8. Actele exceptate și limitele controlului
Potrivit art. 5 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate în contencios administrativ
două categorii de acte: actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile
acestora cu autoritatea legiuitoare a țării (Parlamentul) și actele de comandament cu caracter militar.
Din modul de redactare a textului rezultă că această prevedere nu admite excepții10. Rațiunea pentru
care legiuitorul român a exclus aceste acte administrative de la orice formă de control judecătoresc
sa găsește în natura lor specifică.
Cu privire la prima categorie de acte, doctrina s-a exprimat în sensul recunoașterii lor ca acte
de guvernământ care atrag răspunderea politică a autorităților emitente. Raporturile autorităților
publice cu Parlamentul sunt reglementate de Constituție. Spre exemplu, poate fi vorba despre
raporturile Guvernului cu Parlamentul sau despre raporturile Președintelui României cu Parlamentul
sau chiar cu Guvernul. Prin urmare, sunt luate în considerare atât actele administrative care privesc
în mod direct raporturile cu Parlamentul, cât și cele care privesc indirect aceste raporturi, ambele
subcategorii fiind excluse controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ.
În ceea ce privește a doua categorie, aceste acte administrative au ca finalitate asigurarea
ordinii și a disciplinei în unitățile militare. După cum se poate deduce din însăși calificarea dată de
legiuitor acestor acte, ele au ca suport dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în
vederea îndeplinirii misiunilor specifice de apărare. Prin excluderea lor de la exercitarea controlului
judecătoresc s-a urmărit, practic, executarea promptă și neîntârziată a ordinelor în cadrul forțelor
armate.
10Există autori în doctrină care califică aceste două categorii de acte ca reprezentând excepții absolute de la controlul
judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, în timp ce actele supuse acestei forme de control doar pentru
exces de putere sunt considerate excepții relative. A se vedea, R.N. Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu,
București, 2009, p. 477. De cealaltă parte, există autori care apreciază că aceste două categorii de acte administrative
sunt excluse de la orice formă de control judecătoresc, devenind astfel excepții absolute. Pentru această opinie, a se
vedea, A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 30.

În ipoteza prejudicierii particularilor prin aceste tipuri de acte administrative, repararea
devine posibilă printr-o acțiune în răspundere pentru fapta ilicită, formulată la instanțele de drept
comun.
Potrivit alin. 2 al art. 5 din Legea contenciosului administrativ, acele administrative pentru
care legea organică prevede în mod expres o altă procedură judiciară în vederea desființării sau
modificării lor, sunt, de asemenea, excluse de la controlul de legalitate pe calea contenciosului
administrativ. Legiuitorul transferă, așadar, compentența controlului, în acest caz, instanțelor de
drept comun. Deși contestată în literatura de specialitate11, această dispoziție a fost considerată de
către Curtea Constituțională ca fiind conformă Legii fundamentale, explicându-și poziția îndeosebi
prin raportare la prevederile art. 52 alin. 1 și 2. Prin urmare, această categorie de acte administrative
este exclusă controlului instanțelor de contencios administrativ, competența instanțelor de drept
comun fiind legitimată prin lege organică12.
Conținutul dispozițiilor alin. 3 al art. 5 din Legea nr. 554 pune în evidență categoria actelor
administrative supuse unui control limitat al instanțelor de contencios administrativ. Textul cuprinde
o enumerare, după care precizează expressis verbis că aceste acte «pot fi atacate numai pentru exces
de putere». Este vorba despre actele emise în aplicarea stării de război, a stării de asediu sau a celei
de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională, ori cele emise în vederea restabilirii
ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și
epizootiilor. Prin Decizia Curții Constituționale nr. 302/2011, dispozițiile art. 5 alin. 3 au fost
declarate neconstituționale întrucât, prin art. 126 alin. 6 din Constituție, sunt exceptate de la orice
formă de control de judecătoresc două categorii distincte de acte: actele de comandament cu
caracter militar și actele care privesc raporturile autorităților publice cu Parlamentul.
În literatura de specialitate13 se consideră că, pentru identitate de rațiune, și celelelate
categorii de acte enumerate la alin. 3 al art. 5 sunt neconstituționale, deși formal ele nu au fost încă
declarate contrare textului Legii fundamentale. În această opinie, actele respective vor putea fi
atacate în fața instanțelor de contencios administrativ, pentru orice motiv de nelegalitate, putându-se
apoi invoca excepția de neconstituționalitate a prevederilor alin. 3. Potrivit aceluiași raționament,
actele enumerate în textul evocat nu mai sunt, practic, exceptate de la controlul judecătoresc în fața
instanțelor de contencios administrativ.
9. Actele administrativ-jurisdicționale
11A se vedea C.-L. Popescu, Contenciosul administrativ potrivit dispozițiilor constituționale revizuite , în Dreptul nr.
3/2004, p. 5.
12Domeniile care fac obiectul legii organice sunt prevăzute în art. 73 din Constituție. Putem da ca exemplu de astfel de
legi : Legea nr. 10/2001 sau Legea nr. 18/1991.
13A se vedea, A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 52.

În conformitate cu prevederile art. 6 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, în sistemul nostru de
drept jurisdicțiile administrative speciale au caracter facultativ și gratuit. Regăsim aceste prevederi
în art. 21 alin. 4 din Constituție. Jurisdicția administrativă specială desemnează o activitate de
soluționare a unor litigii ivite între autoritățile publice și particulari, pusă de lege în competența unei
autorități administrative, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, a asigurării
dreptului la apărare și a independenței activității administrativ-jurisdicționale. Jurisdicția
administrativă specială este definită în art. 2 alin. 1, lit. e) din Legea nr. 554. Legiuitorul organic
este cel care conferă competența de soluționare a unor conflicte născute din acte administrative unei
autorități administrative ce acționează după o procedură jurisdicțională. Așa cum rezultă din chiar
textul Legii contenciosului administrativ (art. 2 alin. 1, lit. d), actul administrativ-jurisdicțional este
«actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție
administrativă specială».
Întrucât este vorba despre un act administrativ special, actul administrativ-jurisdicțional
prezintă o serie de trăsături proprii. În primul rând, actul administrativ-jurisdicțional soluționează un
conflict ivit fie între o autoritate publică și un particular, fie între două autorități publice. Organul
emitent al actului este o autoritate administrativ-jurisdicțională, independentă față de părțile
implicate în litigiu. Actul administrativ-jurisdicțional este emis cu o procedur ă de judecată care are
loc cu citarea părților, contradictorialitatea dezbaterilor și dreptul la apărare al părților fiind
asigurate. Odată cu emiterea lui, autoritatea administrativ-jurisdicțională se dezînvestește de litigiul
soluționat, actul dobândind caracter irevocabil. Astfel, Consiliul Național de Soluționare a
Contestațiilor (CNSC) funcționează, în materia achizițiilor publice, ca un organism independent cu
activitate administrativ-jurisdicțională.
Persoana lezată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ susceptibil de a fi
atacat în fața unei jurisdicții administrative speciale are facultatea de a opta între procedura
obișnuită în fața instanțelor de contencios administrativ sau procedura în fața unei jurisdicții
administrative speciale. Cele două proceduri nu pot fi urmate concomitent. Alegerea făcută inițial în
favoarea jurisdicției administrative speciale nu înlătură, însă, posibilitatea de a renunța la aceasta
pentru instanța de contencios administrativ. În acest caz, există obligația părții de a notifica
autoritatea administrativ-jurisdicțională cu privire la decizia sa de renunțare. Actul administrativ-
jurisdicțional prin care s-a soluționat litigiul poate fi atacat, atunci când este prevăzută o cale de
atac, fie la o jurisdicție administrativă specială, fie la instanța de contencios administrativ.
Legea contenciosului administrativ conține o serie de dispoziții cu caracter derogator în
ipoteza în care partea, deși a atacat inițial actul în fața unei jurisdicții administrative speciale,
renunță ulterior la judecată. În această ipoteză, termenul de sesizare a instanței de contencios
administrativ este de 15 zile de la data comunicării către organul administrativ-jurisdicțional a

deciziei de renunțare, procedura prealabilă nemaifiind necesară. Termenul este identic în cazul
atacării actului administrativ-jurisdicțional prin care s-a soluționat litigiul la instanța de contencios
administrativ, și nu în fața jurisdicției administrative speciale. Momentul de la care acest termen de
sesizare a instanței începe să curgă este data comunicării actului administrativ-jurisdicțional. Prin
lege specială, durata acestui termen poate fi modificată. Spre exemplu, deciziile CNSC pot fi
atacate, în temeiul art. 281 alin. 1 din O.U.G. nr. 34/2006, cu plângere la instanța de contencios
administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare, atât pentru motive de nelegalitate, cât și de
netemeinicie.
10. Procedura de soluționare a cererilor în contencios administrativ
10.1. Trăsăturile generale ale recursului administrativ14
În opinia profesorului Rarincescu, recursul administrativ de drept comun prezintă câteva
caracteristici, care pot fi menținute și azi, chiar dacă cadrul legal al acestuia este oferit de
Constituție, de O.G. nr. 27/2002 și de Legea nr. 554/2004. Astfel, recursul administrativ exprimă
dreptul particularilor de a se adresa autorităților administrației publice pentru a cere modificarea,
anularea sau înlocuirea unui act administrativ vătămător de drepturi sau pentru a solicita adoptarea
unei anumite atitudini. Recursul administrativ presupune existența prealabilă a unui act
administrativ sau a unui fapt administrativ asimilat actului administrativ susceptibile de a fi
contestate. Formularea unui recurs administrativ se justifică în cazul lezării unui drept sau a unui
interes al reclamantului fie prin actul administrativ propriu-zis sau asimilat, fie printr-o operațiune
administrativă. Așa cum se subliniază în doctrină15, prin recursul administrativ se poate contesta
inclusiv o operațiune administrativă, spre deosebire de recursul jurisdicțional în cazul căruia se
poate ataca doar un act administrativ. În cazul recursului administrativ, administrația are obligația de
a formula un răspuns, ceea ce marchează diferența față de simplu denunț adresat acesteia. Recursul
administrativ vizează atât legalitatea, cât și oportunitatea actului administrativ sau a operațiunii
administrative, el nefiind condiționat de respectarea unor proceduri sau termene (?). Decizia prin
care se soluționează recursul administrativ are caracter administrativ și nu jurisdicțional.
10.2. Forme ale recursului administrativ de drept comun
Recursul grațios presupune soluționarea recursului de către aceeași autoritate publică sau,
14C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român , Edit. «Universala» Alcalay & Co., București, 1936, pp. 106-
108.
15D.C. Dragoș, Procedura contenciosului administrativ , Edit. All Beck, București, 2002, p. 69.

uneori, chiar de aceeași persoană care a emis actul.
Recursul ierarhic presupune adresarea cererii autorității care se supraordonează autorității
emitente a actului atacat. În cazul recursului ierarhic impropriu, cererea vizând un anumit domeniu
de activitate sau o anumită situație determinată prin lege se adresează unei autorități cu drept de
control asupra emitentului actului, dar căreia acesta nu i se subordonează. În realitate, este vorba
despre organe specializate cu activitate de control (ex. …………….
Recursul de tutelă este exercitat de prefect în principiu din oficiu, ceea nu exclude însă
posibilitatea cetățenilor de a sesiza prefectul în legătură cu ilegalitatea unui act administrativ emis
de o autoritate locală autonomă16.
10.3. Procedura prealabilă în lumina dispozițiilor Legii contenciosului administrativ
10.3.1. Procedura prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale
Art. 7 din Legea nr. 554/2004 este consacrat procedurii prealabile. Definită la art. 2 alin. 1,
lit. j) din același act normativ, plângerea prealabilă este o cerere prin care se solicită fie autorității
emitente, fie autorității ierarhic superioare reexaminarea unui act administrativ individual sau
normativ, sub aspectul posibilității revocării sau modificării acestuia. Legiuitorul distinge între
regimul aplicabil actelor individuale17 și cel referitor la actele administrative normative. În primul
caz, persoana lezată se va putea adresa instanței de contencios administrativ numai după formularea
unei plângeri prealabile în termen de 30 zile de la data comunicării actului. În cel de-al doilea caz,
legea nu prevede un termen, precizând în mod expres că plângerea poate fi formulată oricând. Alin.
2 al art. 7 impune obligația respectării termenului de 30 zile și în ipoteza în care legea specială
prevedere o procedură administrativ-jurisdicțională pentru care partea nu a optat însă. Termenul de
soluționare a plângerii prealabile este tot de 30 zile de la momentul înregistrării cererii.
Procedura prealabilă este o procedură administrativă care poartă denumirea de «recurs
administrativ grațios » atunci când se desfășoară în fața autorității emitente a actului, respectiv de
«recurs administrativ ierarhic » atunci când are loc în fața autorității ierarhic superioare celei
emitente. Declanșată la inițiativa persoanei lezate într-un drept sau interes legitim, procedura
prealabilă se concretizează în formularea unei plângeri prin care se solicită revocarea totală sau
parțială a actului administrativ contestat, ea având ca scop rezolvarea pe cale amiabilă a conflictului
dintre particular și autoritatea publică. În concepția legiuitorului român, procedura prealabilă
constituie o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ. Sancțiunea
16A se vedea în acest sens, D.C. Dragoș, op. cit., p. 75.
17Este vorba atât despre actul administrativ individual care lezează în mod direct dreptul subiectiv sau interesul
legitim al unei persoane, cât și despre actul administrativ individual adresat altui subiect de drept, care vatămă
indirect dreptul sau interesul legitim al unei persoane. În acest ultim caz, dreptul de a formula plângere se naște din
momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de existența actului.

neîndeplinirii acestei condiții constă în respingerea acțiunii ca inadmisibilă. În temeiul NCPC,
atunci când legea prevede expres obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile, sesizarea
instanței nu se va putea face decât în condițiile anexării dovezii îndeplinirii acesteia la cererea de
chemare în judecată. Neîndeplinirea acesteia va putea fi invocată doar de către pârât prin
întâmpinare, sub sancțiunea decăderii (art. 193 alin. 2 din NCPC). În cazul în care acțiunea judiciară
este promovată înainte de expirarea termenului în care autoritatea publică poate concepe un răspuns
la plângere, instanța va respinge cererea ca fiind prematură.
10.3.2. Procedura prealabilă în cazul contractelor administrative
După cum se specifică în mod expres în textul art. 7 alin. 6 din Legea nr. 554/2004,
introducerea plângerii prealabile în cazul contractelor administrative are semnificația concilierii în
cazul litigiilor comerciale, ceea ce atrage incidența dispozițiilor din NCPC. Astfel, art. 1013 din
NCPC reglementează procedura specială a ordonanței de plată care să permită o recuperare rapidă a
creanțelor certe, lichide și exigibile ce rezultă dintr-un contract civil, inclusiv din cele încheiate între
un profesionist și o autoritate contractantă. La cererea privind ordonanța de plată se va atașa în mod
obligatoriu dovada comunicării somației prevăzute de art. 1014 alin. 1, sub sancțiunea respingerii ei
ca inadmisibilă. Potrivit acestui ultim text, creditorul are obligația de a comunica debitorului, prin
intermediul executorului judecătoresc sau prin scrisoare recomandată, o somație prin care i se va
pune în vedere să plătească suma datorată în termen de 15 zile de la primire. Procedura somației
este obligatorie atât în cazul ordonanței de plată, cât și în cazul introducerii unei acțiuni în fața
instanței de contencios administrativ. Prin urmare, fără notificarea debitorului, acțiunea creditorului
va fi inadmisibilă, iar daca ea este introdusă înainte de expirarea termenului de 15 zile, va fi
respinsă ca prematură.
10.3.3. Cazurile în care plângerea prealabilă nu este necesară
În temeiul art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554, plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul
acțiunilor introduse de către prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public și Agenția Națională a
Funcționarilor Publici. După cum se poate observa, este vorba despre cazul unor acțiuni în
contencios obiectiv, adică despre acele situații anume prevăzute de lege în care se apără un interes
public sau o stare de legalitate obiectivă.
Potrivit aceluiași alineat, în cazul acțiunilor care privesc cererile celor vătămați prin
ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, procedura prealabilă nu este obligatorie. Aceste acțiuni au ca
obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate reclamantului prin dispozițiile unei
ordonanțe a Guvernului. În acest caz este vorba despre acte administrative cu putere de lege ce sunt
supuse controlului de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională.

Art. 7 alin. 5 elimină obligativitatea procedurii prealabile și în cazul actelor administrative
unilaterale asimilate. Mai concret, sunt vizate refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri
referitoare la un drept sau interes legitim, precum și faptul de a nu răspunde solicitantului în
termenul legal (art. 2 alin. 2). Explicația constă în rațiuni de ordin practic ce au ca scop evitarea
tergiversării inițierii demersului în fața instanței de contencios administrativ. Același alineat înlătură
condiția plângerii prealabile în cazul invocării excepției de nelegalitate a actelor administrative
unilaterale individuale. Justificarea se află în faptul că excepția de nelegalitate reprezintă un
incident procedural în cadrul unui proces, menit să permită apărarea părții lezate împotriva actului
administrativ nelegal de care ia cunoștință în timpul desfășurării litigiului.
Procedura prealabilă nu este necesară nici în cazul acțiunii în anularea unui act administrativ
care a fost atacat la o jurisdicție administrativă specială, persoana vătămată renunțând la această
jurisdicție înainte de finalizarea judecății. Procedura administrativ-jurisdicțională având un caracter
special, ea exclude procedura prealabilă generală. De asemenea, actele administrativ-jurisdicționale
sunt susceptibile de a fi atacate numai cale jurisdicțională, ele nefiind supuse controlului
administrativ. În ceea ce privește actele administrative irevocabile, acestea sunt atacabile direct la
instanță, această cale fiind singura prevăzută de lege în cazul actelor administrative unilaterale
intrate deja în circuitul civil. În temeiul art. 14 alin. 5 din Legea nr. 554, procedura prealabilă nu
trebuie urmată nici în situația unei cereri de constatare a suspendării de drept a unui act
administrativ cu același conținut ca și actul a cărui executare a fost suspendată prin hotărârea
instanței de contencios administrativ. Și, în fine, mai există cazurile reglementate prin legi speciale.
10.3.4. Termenele procedurii prealabile și natura juridică a acestora
Termenul general al procedurii prealabile este menționat în art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554,
fiind vorba despre 30 zile de la data comunicării actului administrativ individual. Termenul de 30
zile este obligatoriu și în ceea ce privește actele administrative pentru care legea specială prevede o
procedură administrativ-jurisdicțională, fără ca partea să fi optat pentru aceasta din urmă. În ipoteza
lezării indirecte a unui drept sau interes legitim, adică printr-un act administrativ individual adresat
altui subiect de drept, termenul este de 6 luni de la data la care persoana vătămată a luat cunoștință,
prin orice mijloc, despre existența actului. În ceea ce privește natura juridică a termenului de 6 luni,
art. 7 alin. 7 precizează expres că este un termen de prescripție. Spre deosebire de acesta, în cazul
actului administrativ normativ plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, acest drept având
caracter imprescriptibil.
Cu privire la contractele administrative, legea impune respectarea unui termen de 6 luni care
se calculează de la un moment diferit, în funcție de obiectul litigiului. Astfel, potrivit art. 7 alin. 6,

termenul de 6 luni începe să curgă de la data încheierii contractului în cazul litigiilor legate de
încheierea lui. Daca litigiile au legătură cu modificarea contractului sau cu refuzul modificării de
către una din părți, atunci momentul de la care începe să curgă termenul este data modificării
contractului sau data refuzului de a proceda la modificarea lui. Atunci când litigiul este legat de
executarea contractului, se va lua în calcul data încălcării obligațiilor contractuale. În ceea ce
privește litigiile referitoare la încetarea contractului, termenul curge de la data expirării duratei
contractului sau de la data apariției oricărei alte cauze de stingere a obligațiilor. În cazul litigiilor ce
țin de interpretarea contractului, termenul curge de la data constatării caracterului interpretabil al
unei clauze contractuale.
Ultimul alineat al art. 7 creează posibilitatea introducerii plângerii prealabile privind actele
administrative unilaterale și peste termenul de 30 zile de la data comunicării actului, însă nu mai
târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Legiuitorul califică în mod expres acest termen ca fiind
un termen de prescripție18. Justificarea acestei prorogări trebuie să aibă la bază motive temeinice. În
prima fază, competența de apreciere a temeiniciei motivelor invocate aparține autorității publice. În
faza judecății însă, instanța va putea admite valabilitatea procedurii prealabile îndeplinite în
termenul de 6 luni dacă va constata existența motivelor temeinice. Este de observat faptul că
momentul de la care curge termenul de 6 luni este diferit față de cel indicat pentru termenul inițial
de 30 zile. Astfel, alin. 1 al art. 7 face trimitere la momentul comunicării actului, în timp ce alin. 7
face referire la data emiterii actului.
Prin Decizia Curții Constituționale nr. 797/200719, textul alin. 7 a fost declarat
neconstituțional în situația aplicării acestuia actului administrativ individual adresat altui subiect de
drept față de care persoana vătămată are calitatea de terț. Explicația constă în faptul că, în această
ipoteză, termenul nu poate curge de momentul emiterii actului, întrucât actul administrativ
individual este comunicat destinatarului său, ci trebuie să fie calculat de la momentul la care terții
iau cunoștință, pe orice cale, de existența actului vătămător. În motivare deciziei sale, Curtea
Constituțională a apreciat că sintagma «6 luni de la data emiterii actului» contravine art. 21 din
Legea fundamentală privind liberul acces la justiție. Potrivit aceluiași raționament, se consideră20 că
termenul de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. 7 trebuie să curgă tot de la data la care persoana vătămată
a cunoscut existența actului vătămător.
Spre deosebire de termenul de 6 luni de care poate beneficia persoana vătămată pentru
motive temeinice, termenul de 30 zile nu este definit de legiuitor sub aspectul naturii sale juridice.
O parte a doctrinei21 îl include tot în categoria termenelor de prescripție argumentând că, dacă
18Pentru cazurile de suspendare și întrerupere a prescripției extinctive, a se vedea art. 2532 și 2537 din NCC.
19Publicată în M. Of. nr. 707 din 19 octombrie 2007.
20A se vedea, A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 67.
21Idem, p. 68.

termenul special de 6 luni este susceptibil de suspendare și întrerupere, cu atât mai mult se impune
admiterea suspendării și a întreruperii prescripției în cazul termenelui general de 30 zile pentru
identitate de regim juridic aplicabil particularilor leza ți. În sprijinul acestui punct de vedere este
invocat și textul art. 254722 din NCC. În cazul terților lezați prin acte administrative individuale
adresate altui subiect de drept, termenul de 6 luni este considerat tot un termen de prescripție.
Pentru identitate de rațiune, termenul de 6 luni este considerat un termen de prescripție și în cazul
contractelor administrative. Într-o altă opinie exprimată în literatura de specialitate, termenul de 30
zile prevăzut în alin. 1 este calificat ca un termen de recomandare23. Pentru combaterea acestui
punct de vedere, se susține că, dacă plângerea prealabilă ar putea fi formulată oricând, sancțiunea
tardivității acesteia nu ar mai avea nici o rațiune. Pe de altă parte, în situațiile în care legiuitorul a
dorit să nu instituie un termen obligatoriu pentru înaintarea plângerii prealabile, cum este cazul
atacării actelor administrative normative, a recurs la o dispoziție expresă în acest sens.
Termenul de soluționare a plângerii prealabile este de 30 zile de la momentul înregistrării la
autoritatea publică competentă. Întrucât nici Legea nr. 554/2004 și nici O.G. nr. 27/2002 nu prevăd
vreo sancțiune pentru nerespectarea acestui termen, ceea ce justifică calificarea acestuia ca termen
de recomandare24. De altfel, în temeiul O.G. nr. 27/2002, termenul de 30 zile este susceptibil de
prelungire în situația în care este necesară o cercetare mai amănunțită a aspectelor sesizate prin
petiție. Legea lasă la latitudinea conducătorului autorității publice decizia prelungirii cu 15 zile a
termenului inițial de soluționare a petiției.
10.4. Instanța competentă în materie de contencios administrativ. Competența
materială și teritorială
După cum rezultă din cuprinsul art. 10 alin. 1, criteriile de stabilire a competenței materiale a
instanțelor de contencios administrativ sunt legate de nivelul ierarhic al autorității emitente și de
valoarea obiectului litigiului.
Referitor la primul criteriu, textul face distincție între actele emise de autoritățile
administrației publice locale și județene25, pe de o parte, și actele administrative emise de
autoritățile publice centrale, pe de altă parte. În ce privește prima categorie de acte, competența de
soluționare a fondului aparține tribunalelor administrativ-fiscale26, iar în ce privește a doua
22„Dacă din lege sau din convenția părților nu rezultă în mod neîndoielnic că un anumit termen este de decădere, sunt
aplicabile regulile de la prescripție.”
23A se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. II, ed. 4, All Beck, București, 2005, p. 589.
24Pentru această opinie, a se vedea A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 69.
25Se consideră că sunt vizate atât actele autorităților publice ale statului, cât și ale unităților administrativ-teritoriale :
actele consiliilor locale, ale primarilor, ale consiliilor județene, ale președinților de consilii județene, ale prefecților
și serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din
județe.
26Potrivit art. 30 din Legea nr. 554/2004, până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se soluționează

categorie, fondul este soluționat de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel,
dacă prin lege organică nu se prevede contrariul27.
Cel de-al doilea criteriu se referă la acțiunile privind anularea actelor administrației
specializate fiscale și vamale. Astfel, litigiile privind taxe și impozite, contribuții, datorii vamale,
precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei se soluționează, în primă instanță, de
tribunalele administrativ-fiscale, iar cele care depășesc 1.000.000 lei sunt de competența curții de
apel. Alin. 1¹ al art. 10 din Legea nr. 554 consacră o excepție de la această regulă. Este vorba despre
cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale având ca obiect finanțări
nerambursabile din partea Uniunii Europene, indiferent de cuantumul lor, a căror competență de
soluționare în primă instanță aparține secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților de
apel. Întrucât excepțiile sunt de strictă interpretare, litigiile referitoare la actele administrative ale
autorităților administrației publice locale și județene având ca obiect finanțări nerambursabile din
partea U.E. de până la 1.000.000 lei vor fi de competența în primă instanță a tribunalului, ca urmare
a aplicării criteriului valoric.
În ceea ce privește competența teritorială a instanțelor de contencios administrativ, se aplică
dispozițiile NCPC. Necompetența de ordine privată poate fi invocată doar de către pârât prin
întâmpinare sau, dacă aceasta nu e obligatorie, cel mai târziu până la primul termen de judecată la
care părțile sunt legal citate. Regula generală stabilește că instanța competentă este cea de la
domiciliul pârâtului. Competența teritorială alternativă aplicabilă în materia contenciosului
administrativ permite reclamantului să aleagă, însă, între instanța de la domiciliul său și instanța de
la sediul autorității pârâte. Odată aleasă instanța de la domiciliul pârâtului, reclamantul nu va putea
invoca ulterior excepția necompetenței teritoriale a instanței învestite. Există și situații de excepție,
expres prevăzute de lege, când competența teritorială a instanțelor de contencios administrativ este
exclusivă28.
10.5. Căile de atac ordinare și extraordinare
Potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004, sentințele pronunțate de tribunalele administrativ-
fiscale, respectiv de către secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel sunt
atacabile cu recurs la instanța ierarhic superioară. Astfel, recursul împotriva sentințelor pronunțate
de tribunalele administrativ-fiscale este de compentența secțiilor de contencios administrativ și
de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor.
27Excepțiile de la regulă trebuie, așadar, să fie prevăzute prin lege organică. Cu titlu de exemplu, putem menționa
cauzele având ca obiect raporturile de serviciu ale funcționarilor publici.
28Cu titlu de exemplu, vom menționa că acțiunea în anularea Ordinului președintelui Autorității Naționale pentru
Cetățenie de admitere sau respingere a sesizării de retragere a cetățeniei, dacă solicitantul (titularul sesizării) nu are
domiciliul sau reședința în România (Legea nr. 21/1991) este de competența tribunalului atât în primă instanță, cât și
în ultimă instanță.

fiscal ale curților de apel, iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios
administrativ și fiscal ale curților de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a
Înaltei Curți de Casație și Justiție, dacă prin lege organică nu se prevede altfel. Intrarea în vigoare,
începând cu 1 februarie 2013, a dispozițiilor NCPC impune corelarea acestora cu prevederile Legii
nr. 554/2004. În anumite materii speciale, calea de atac a recursului a fost înlocuită cu apelul29. Pe
lângă căile ordinare de atac, hotărârile instanțelor de contencios administrativ sunt susceptibile de fi
atacate cu contestație în anulare și revizuire, căi extraordinare de atac.
10.6. Termenul de introducere a acțiunii judiciare
Dacă acțiunile în anularea actelor administrative normative și acțiunea împotriva
ordonanțelor Guvernului au caracter imprescriptibil, în cazul celorlalte acțiuni în contencios
administrativ, se impune respectarea unor termene prevăzute de lege : termenul general de 6 luni și
termenul special de 1 an. Depășirea acestora atrage respingerea acțiunii ca inadmisibilă.
Așa cum rezultă din cuprinsul art. 11 din Legea contenciosului administrativ, termenul
general de introducere a acțiunii judiciare prin care se solicită anularea unui act administrativ
individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei
cauzate este de 6 luni. Momentul de la care curge acest termen poate fi : data comunicării
răspunsului la plângerea prealabilă30; data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a
cererii31; data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile32; data expirării termenului
legal de soluționare a cererii; data expirării termenului de 30 zile calculat de la comunicarea actului
administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau a plângerii prealabile33; data încheierii
procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii în cazul contractelor administrative34. În ceea
ce privește natura juridică a termenului, alin. 5 al art. 11 precizează clar că este vorba despre un
29Cu titlu de exemplu, vom menționa materia achizițiilor publice.
30În cazul exercitării în termenul legal atât a recursului grațios, cât și a recursului ierarhic, termenul general curge de
la momentul comunicării ultimului răspuns la plângerea prealabilă. În cazul nesoluționării plângerii prealabile în
termen de 30 zile, termenul de 6 luni va curge de la data expirării termenului de 30 zile pentru comunicarea
răspunsului la ultima plângere prealabilă.
31În acest caz, procedura prealabilă nu este necesară, prin urmare termenul de 6 luni curge de la data comunicării către
petent a răspunsului nefavorabil.
32În acest caz, fiind vorba despre un refuz tacit, plângerea prealabilă nu este necesară, iar termenul de 6 luni curge de
la expirarea termenului legal de 30 zile de soluționare a cererii.
33În această situație este vorba despre refuzul punerii în executare a actului administrativ emis la cererea reclamantului
sau în urma plângerii prealabile. Reclamantul are dreptul de a se adresa instanței în termenul de 6 luni care începe să
curgă de la expirarea termenului de 30 zile de la comunicarea actului administrativ emis ca urmare a primului
demers administrativ.
34În cazul în care nu se încheie un asemenea proces-verbal, creditorul are obligația de a-l soma pe debitor, înainte de a
sesiza instanța, în vederea plății datoriei în termen de 15 zile de la primirea somației. În cazul în care debitorul nu
plătește în termenul de 15 zile, creditorul va putea recurge la procedura ordonanței de plată. Sub sancțiunea
respingerii ca inadmisibilă din pricina prematurității sale, acțiunea nu va putea fi introdusă de creditor înainte de
expirarea termenului de 15 zile. Așadar în cazul contractelor administrative, termenul de 6 luni va curge de la
momentul expirării termenului de 15 zile menționat în art. 1014 alin. 1 din NCPC.

termen de prescripție, prin urmare susceptibil de suspendare și întrerupere.
În cazul acțiunilor în contencios obiectiv, termenul de 6 luni curge de la data când s-a
cunoscut existența actului nelegal de către autoritățile abilitate de lege să le introducă, și anume :
prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici. În
cazul acestor acțiuni, procedura prealabilă nu este obligatorie. În situația în care actele
administrative normative sunt atacate de particularii lezați în drepturile sau interesele lor legitime
private, se impune respectarea termenului de 6 luni de la comunicarea răspunsului la plângerea
prealabilă, cu precizarea că atât acțiunea în anulare, cât și procedura prealabilă au caracter
imprescriptibil35. ????
În ceea ce privește acțiunea în despăgubiri, având în vedere caracterul său accesoriu, se
aplică regulile și termenul de promovare privind acțiunea principală în anulare, în virtutea
principiului accesorium sequitur principale . În temeiul art. 19 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, dacă
cererea în despăgubiri se formulează separat de acțiunea în anulare, ea se va adresa instanței de
contencios administrativ compentente în termen de 1 an de la data la care persoana vătămată a
cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. În acest caz, este vorba despre o normă de
trimitere, termenul de 1 an fiind prevăzut de art. 11 alin. 2, ca termen special în raport cu termenul
general de 6 luni.
Prin urmare, prorogarea termenului este posibilă, pentru motive temeinice, în cazul actului
administrativ individual, nu mai târziu însă de un an de la data comunicării actului, data luării la
cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere. Termenul
special de 1 an este calificat în mod expres ca termen de decădere (art. 11 alin. 5). Acest termen
poate fi aplicat atât în cazul acțiunilor în contencios subiectiv, cât și în cazul acțiunilor în contencios
obiectiv, cu condiția să fie atacat un act administrativ individual lato sensu (act unilateral, refuz
nejustificat și contract administrativ). Momentul de la care termenul de 1 an începe să curgă diferă
în funcție de obiectul acțiunii judiciare, și anume : data comunicării sau luării la cunoștință despre
existența actului administrativ unilateral individual a cărui anulare se cere; data introducerii cererii,
în cazul refuzului nejustificat al autorității publice de a recunoaște reclamantului dreptul sau
interesul său legitim; data încheierii procesului-verbal de conciliere în cazul contractelor
administrative; data când autoritățile publice compentente au luat cunoștință despre existența actului
nelegal. Întrucât în cazul actelor administrative normative acțiunea în anulare poate fi introdusă
oricând, termenul de 1 an nu este aplicabil acestora???. Cu privire la temeinicia motivelor invocate
de reclamant pentru a beneficia de prorogarea termenului general, se va pronunța instanța învestită
cu soluționarea acțiunii în contencios administrativ promovată peste termenul de 6 luni.
Potrivit art. 11 alin. 2¹ din Legea contenciosului administrativ, în situația suspendării
35Pentru detalii, a se vedea A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 93.

procedurii de soluționare a plângerii prealabile în temeiul dispozițiilor unei legi speciale, termenul
general de 6 luni curge după reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data
expirării termenului legal de soluționare, dacă a expirat termenul special de 1 an. Așa cum se
notează și în literatura de specialitate36, conținutul prevederilor alin. 2¹ apare ca fiind lipsit de
claritate. Se apreciază, astfel, că această dispoziție reglementează o împrejurare ce constituie un
motiv temeinic pentru introducerea acțiunii în termenul special de 1 an de la momentul comunicării
actului, și anume suspendarea soluționării plângerii prealabile în temeiul unei legi speciale.
Termenul general de 6 luni devine aplicabil în ipoteza în care, pe durata suspendării procedurii
prealabile, a expirat termenul de 1 an. În acest ultim caz, momentul de la care începe să curgă
termenul general este data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă sau data expirării
termenului legal de soluționare a plângerii37. Rezultă că termenul de 6 luni nu operează pe durata
suspendării procedurii prealabile, ceea ce înseamnă că acesta nu este susceptibil nici de suspendare,
nici de întrerupere. Se vorbește, în acest caz, doar despre o amânare a cursului prescripției acțiunii38.
Conform aceleiași logici, dacă suspendarea procedurii prealabile s-a dispus după împlinirea
termenului de 6 luni de la expirarea termenului de soluționare a plângerii, acțiunea în anulare
nefiind introdusă în acest termen, sancțiunea care intervine este respingerea acțiunii ca prescrisă.
Este oportun să subliniem faptul că, pe durata suspendării procedurii prealabile, acțiunea în
anulare este inadmisibilă datorită caracterului său prematur, ceea ce nu împiedică însă reclamantul
să solicite instanței competente suspendarea provizorie a executării actului administrativ nelegal în
temeiul art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
10.7. Mijloace de probă
10.7.1. Înscrisuri care trebuie anexate cererii de chemare în judecată de către reclamant
Așa cum rezultă din conținutul prevederilor art. 12 din Legea nr. 554/2004, reclamantul are
obligația de a atașa la acțiune copia actului administrativ atacat sau răspunsul primit din partea
autorității publice prin care i se comunică refuzul soluționării cererii sale. În absența unui răspuns
din partea autorității, reclamantul va anexa în copie cererea depusă, certificată prin numărul și data
înregistrării la autoritatea publică. În situația obligativității îndeplinirii procedurii prealabile,
reclamantul va depune orice înscris relevant pentru a face dovada realizării acestui demers
36Idem, p. 96. Se propune, de lege ferenda, ca textul să prevadă că pe durata suspendării procedurii prealabile
termenul de 6 luni nu curge și condiția ca suspendarea să nu depășească un termen rezonabil.
37Acest termen este fie termenul general de 30 zile, prevăzut de art. 7 alin. 4 din Legea nr. 554/2004, fie un alt termen
impus de legea specială.
38În acest sens, C.T. Ungureanu, Statornicirea prescripției extinctive în Codul civil (Legea nr. 287/2009), comparativ
cu reglementarea anterioară , Dreptul nr. 7/2012, p. 32.

administrativ, respectiv copia răspunsului autorității publice la plângere sau, în absența unui răspuns
la aceasta, o copie a plângerii înregistrate la autoritatea pârâtă. În ipoteza unui refuz din partea
autorității de punere în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a
solicitării sale sau a plângerii prealabile, reclamantul va anexa la acțiune și copia certificată după
actul respectiv. În cazul acțiunii în obligarea unei autorități la emiterea unui act sau a unui alt
înscris, se va anexa copia cererii înregistrate la autoritatea vizată și copia răspunsului nefavorabil
primit, după caz. Atunci când este vorba despre un contract administrativ, se va anexa la cererea de
chemare în judecată copia contractului respectiv și copia procesului-verbal de conciliere, iar dacă
acesta din urmă nu există, copia somației adresate pârâtului în vederea executării contractului. În
practică, cea mai mare parte a înscrisurilor care constituie mijloace de probă în cauzele de
contencios administrativ se depun la instanță de către autoritatea publică emitentă, deținătoare a
dosarului administrativ ce a servit la emiterea actului atacat.
10.7.2. Înscrisuri care trebuie depuse de către autoritatea publică pârâtă
La momentul primirii cererii de chemare în judecată, instanța va fixa termen de judecată și
va dispune citarea părților. Instanța va solicita autorității emitente să-i transmită întreaga
documentație care a stat la baza emiterii actului administrativ atacat sau a refuzului autorității de a-i
recunoaște reclamantului dreptul sau interesul legitim invocat, precum și orice alte lucrări necesare
soluționării cauzei. Autoritatea pârâtă are obligația de a pune de urgență la dispoziția instanței toate
documentele solicitate, indiferent de obiectul acțiunii în contencios administrativ și indiferent de
calitatea reclamantului. Sancțiunea care intervine în cazul nerespectării acestei obligații în termenul
stabilit de instanță este aplicarea unei amenzi judiciare39 în sarcina conducătorului autorității publice
pârâte, amendă care se plătește statului. Potrivit dispozițiilor NCPC, amenda se stabilește de către
instanță prin încheiere interlocutorie și executorie, care se comunică celui obligat în cazul în care
măsura a fost luată în lipsă. Împotriva acestei încheieri, cel sancționat va putea formula o cerere de
reexaminare prin care se poate solicita fie să se revină asupra acesteia, fie să se dispună reducerea
ei. Termenul pentru introducerea cererii de reexaminare este de 15 zile de la data luării măsurii sau
de la data comunicării încheierii. Cererea de reexaminare se soluționează, cu citarea părților, prin
încheiere definitivă dată în camera de consiliu, de către un complet diferit de cel care a aplicat
amenda.
10.8. Suspendarea executării actului
39Aceasta este în cuantum de 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

10.8.1. Suspendarea judecătorească provizorie a executării actului
Art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea solicitării suspendării provizorii
a executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Condițiile cerute
în mod expres se referă la existența unor «cazuri bine justificate» și la necesitatea prevenirii unei
pagube iminente. Este vorba, practic, despre existența unor dubii puternice privind nelegalitatea
actului rezultate din împrejurări concrete de fapt și de drept și despre caracterul iminent al
producerii unui prejudiciu grav. Aceste condiții de fond trebuie îndeplinite cumulativ, la care se
adaugă condiția de formă a îndeplinirii procedurii prealabile a cărei dovadă trebuie anexată la
cererea de suspendare.
Cererea de suspendare poate fi formulată de o persoană fizică sau juridică lezată într-un
drept sau interes legitim printr-un act administrativ unilateral. În mod excepțional, obiectul
suspendării îl poate constitui un act normativ când prin acesta este lezat un drept sau interes legitim
privat. Dacă este vorba despre un interes public major, cererea de suspendare a actului administrativ
normativ poate fi introdusă de Ministerul Public din oficiu sau în urma sesizării. Condiția impusă de
alin. 3 al art. 14 este ca interesul public să fie de natură a perturba în mod grav funcționarea unui
serviciu public administrativ.
Competența de soluționare a cererii de suspendare aparține instanței de contencios
administrativ competentă să soluționeze fondul. Potrivit alin. 2 al art. 14, instanța este obligată să
soluționeze cererea de suspendare de urgență și cu precădere, cu citarea părților. În caz de admitere
a cererii, instanța dispune suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței
de fond asupra acțiunii în anulare. Este important de subliniat faptul că legiuitorul impune persoanei
vătămate, în acest caz, un termen de 60 zile pentru introducerea acțiunii în anulare. În consecință,
dacă acțiunea în anulare nu este înregistrată la instanța competentă în termen de 60 zile de la
momentul pronunțării hotărârii de suspendare, suspendarea încetează de drept și fără nici o
formalitate. Întrucât textul Legii nr. 554/2004 precizează expres că nu pot fi formulate mai multe
cereri de suspendare succesive pentru aceleași motive, o astfel de cerere va fi, prin urmare, respinsă
ca inadmisibilă.
Hotărârea în primă instanță prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept. Calea
de atac împotriva acesteia este recursul. Termenul de formulare a recursului este de 5 zile de la
comunicarea hotărârii, el având caracter nesuspensiv de executare. Prin urmare, soluția suspendării
va fi menținută și pe durata soluționării recursului.
În ipoteza în care autoritatea publică emite un nou act administrativ cu același conținut ca și
actul suspendat, sancțiunea care intervine este suspendarea de drept, reclamantul putând sesiza, în
acest caz, instanța fără a urma procedura prealabilă.
În ceea ce privește efectul suspendării, acesta constă în încetarea oricărei forme de

executare, până la expirarea duratei suspendării. În situația în care acțiunea în anulare nu este
introdusă în termen de 60 zile de la pronunțarea hotărârii de suspendare, suspendarea va înceta după
expirarea termenului de 60 zile, actul putând fi pus în executare.
10.8.2. Solicitarea suspendării prin acțiunea principală
Suspendarea executării actului poate fi solicitată și prin acțiunea principală atunci când nu a
fost în prealabil cerută suspendarea provizorie, reclamantul nefiind amenințat cu executarea
imediată a actului. În ipoteza în care s-a dispus suspendarea provizorie, reclamantul nu mai justifică
interesul solicitării suspendării și prin acțiunea în anulare. În conformitate cu art. 15 alin. 4 din
Legea nr. 554, dacă acțiunea în anulare este admisă, măsura suspendării provizorii se prelungește de
drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Acest lucru este valabil chiar dacă
suspendarea nu a fost cerută prin acțiunea principală. În caz de respingere a acțiunii de fond, va fi
respinsă și cererea de suspendare în virtutea principiului accesorium sequitur principale, ceea ce va
duce și la încetarea suspendării provizorii.
În situația în care suspendarea provizorie a fost respinsă, suspendarea va putea fi solicitată
prin acțiunea principală, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, fără a putea fi invocată
autoritatea de lucru judecat, având în vedere că temeiurile legale sunt diferite40.
Soluția asupra cererii accesorii de suspendare trebuie să fie concordantă cu soluția dată
asupra fondului cauzei. În ceea ce privește condițiile și regulile de procedură aplicabile cererii
accesorii de suspendare, acestea sunt aceleași cu cele ale cererii de suspendare provizorie. Doctrina
subliniază, totuși, existența unor deosebiri cu privire la momentul introducerii acțiunii și la obiectul
cererii accesorii. Se consideră41, astfel, că cererea de suspendare provizorie poate fi introdusă numai
până la introducerea cererii principale, iar cererea accesorie poate fi formulată odată cu acțiunea în
anulare sau ulterior, printr-o cerere separată ce va fi depusă până la soluționarea în fond a cauzei.
Așadar, introducerea cererii de suspendare după soluționarea fondului sau chiar direct în recurs este
inadmisibilă. Referitor la obiectul cererii de suspendare, în cazul suspendării provizorii obiectul
cererii îl reprezintă suspendarea executării actului până la pronunțarea instanței de fond asupra
acțiunii în anulare, pe când în cazul cererii accesorii obiectul îl constituie suspendarea executării
actului până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Efectele admiterii acțiunii în anulare sunt diferite după cum este vorba despre solicitarea
suspendării provizorii sau despre o cerere accesorie de suspendare. În primul caz, dacă se admite
acțiunea de fond, suspendarea se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a
cauzei. În cea de-a doua situație, dacă se admite acțiunea în anulare, se va admite automat și cererea
accesorie de suspendare a executării actului până la judecarea recursului declarat împotriva hotărârii
40Pentru acest punct de vedere, a se vedea A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., pp. 111-112.
41Idem, p. 112.

de fond. În ipoteza în care reclamantul nu solicită suspendarea în nici una din cele două modalități
prevăzute de lege, există posibilitatea ca actul să fie pus în executare de către autoritatea publică și
acțiunea în anulare să fie admisă, iar recursul, dacă va fi declarat, are caracter suspensiv de
executare față de hotărârea primei instanțe, în temeiul art. 20 alin. 2 din Legea contenciosului
administrativ.
10.9. Introducerea în cauză a funcționarului
Procesele de contencios administrativ au, de regulă, ca părți o persoană fizică sau juridică
lezată într-un drept sau interes legitim, în calitate de reclamant, și autoritatea publică emitentă a
actului administrativ atacat, în calitate de pârât. Cadrul procesual este guvernat de principiul
disponibilității părților consacrat de art. 942 din NCPC. Potrivit art. 16 alin. 1 din Legea nr. 554,
persoana vătămată se poate îndrepta atât împotriva autorității publice pârâte, cât și împotriva
persoanei care a participat la elaborarea, emiterea sau încheierea actului sau care se face vinovată de
refuzul rezolvării cererii referitoare la un drept sau interes legitim.
Introducerea în cauză a funcționarului este admisibilă în anumite condiții. Astfel cum
acestea sunt evidențiate în doctrină43, ele se referă la : existența unei acțiuni în contencios subiectiv;
reclamantul să fi solicitat odată cu acțiunea principală despăgubiri pentru repararea prejudiciului
cauzat sau pentru întârziere; persoana chemată în judecată să aibă calitatea de funcționar în cadrul
autorității publice pârâte; obiectul acțiunii să constea doar în obligarea acestuia la plata de
despăgubiri în solidar cu autoritatea pârâtă. Acțiunea reclamantului va putea fi admisă daca se va
dovedi, pe de o parte, că acțiunea în despăgubiri este întemeiată și, pe de altă parte, că funcționarul
este vinovat întrucât a luat parte la producerea prejudiciului prin contribuția sa la elaborarea actului
atacat. Instanța are obligația de a verifica dacă funcționarul respectiv are atribuții în domeniul în
care actul a fost emis sau s-a refuzat emiterea și dacă a efectuat operațiuni tehnico-administrative în
legătură cu actul respectiv. Dacă funcționarul nu avea prevăzute în fișa postului atribuții în acest
sens, culpa sa este evidentă.
Funcționarul pârât are posibilitatea de a-l chema în garanție pe superiorul ierarhic de la care
a primit ordinul scris să elaboreze sau să nu întocmească actul respectiv. Cererea de chemare în
garanție va putea fi admisă dacă se va face dovada că funcționarul public s-a opus emiterii actului
sau, deși a insistat ca actul să fie emis, superiorul său ierarhic a dat un ordin scris în sens contrar, iar
în acest caz, instanța îl va obliga pe superiorul ierarhic la plata de despăgubiri în solidar cu
autoritatea publică pârâtă.
Pe lângă funcționarul vinovat, în procesele de contencios administrativ pot fi introduse și
42…………………
43A se vedea A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., pp. 116-117.

alte persoane din inițiativa lor sau la cererea părților, în conformitate cu dispozițiile Codului de
procedură civilă privind intervenția voluntară și forțată, chemarea în garanție, arătarea titularului
dreptului.
10.10. Introducerea în cauză a altor subiecte de drept
Instanța de judecată poate avea inițiativa introducerii în cauză a altor persoane în temeiul art.
22 alin. 3 din NCPC, judecătorul urmând să pună în discuția părților necesitatea introducerii
acestora. Atunci când niciuna din părți nu solicită introducerea terțului în proces, iar pricina nu
poate fi soluționată fără participarea acestuia, cererea va fi respinsă fără a fi judecată pe fond. În
baza art. 16¹ din Legea nr. 554/2004, instanța poate introduce în proces, la cerere, organismele
sociale interesate sau poate pune în discuție, din oficiu, necesitatea introducerii lor în cauză, precum
și a altor subiecte de drept. Aceste dispoziții vor fi coroborate în sensul introducerii din oficiu a
acelor organisme care acționează pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime ale anumitor
categorii de persoane, ținând seama de situația specială în care se află sau de necesitatea ocrotirii
unui interes general sau de grup.
10.11. Judecarea cererilor în materie de contencios administrativ
Art. 17 din Legea nr. 554 instituie câteva reguli speciale aplicabile proceselor de contencios.
Acestea se referă la judecarea de urgență și cu precădere a cererilor, în ședință publică și în
completul stabilit de lege. Pe lângă celeritatea judecății, legiuitorul prevede și faptul că cererile
formulate în temeiul Legii contenciosului administrativ se timbrează potrivit reglementărilor
privitoare la cererile neevaluabile în bani, exceptând contractele administrative care se taxează la
valoare. Intenția vădită a legiuitorului este de a facilita accesul la justiție al particularilor în
conflictele lor cu autoritățile publice. De asemenea, instanțele de contencios administrativ au
obligația de a redacta și motiva hotărârile pronunțate în cel mult 30 zile.
10.12. Soluțiile instanței de contencios administrativ

În conformitate cu art. 22 alin. 6 din NCPC, judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot
ceea ce s-a cerut, păstrând limitele învestirii sale. Prin urmare, instanța se va pronunța numai asupra
obiectului acțiunii înaintate.
Astfel, în temeiul art. 18 alin. 1, instanța poate să anuleze total sau parțial actul administrativ
atacat, poate să oblige autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ, să elibereze un alt

înscris sau, după caz, să efectueze o altă operațiune administrativă. Instanța poate, de asemenea, să
dispună obligarea autorității publice la executarea unui act administrativ unilateral sau a unui
contract administrativ. În cazul contractelor administrative, instanța poate să oblige autoritatea
publică să încheie contractul la care reclamantul este îndreptățit sau poate chiar suplini
consimțământul uneia dintre părți atunci când interesul public o cere.
Această ultimă posibilitate a instanței este criticată în literatura de specialitate44. În
susținerea acestei opinii se invocă ca argument faptul că particularii pot să se prevaleze doar în
subsidiar de un interes public dacă vătămarea acestuia decurge din încălcarea dreptului subiectiv sau
a interesului legitim privat. De asemenea, se consideră că interesul public este reprezentat de către
autoritatea publică, iar atunci când refuzul încheierii contractului provine de la reclamant autoritatea
publică nu mai are interesul practic să îl oblige la încheierea acestuia, executarea lui fiind deja
compromisă.
În cazul în care instanța optează pentru obligarea autorității pârâte la încheierea contractului
administrativ sau dacă impune uneia dintre părțile contractante îndeplinirea unei obligații, soluțiile
pot fi stabilite sub sancțiunea unei penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere.
În doctrină se apreciază că dispoziția art. 18 alin. 5 a fost implicit abrogată prin art. 83 lit. k)45 din
Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură
civilă. În lumina prevederilor art. 906 din NCPC, nu se pot acorda daune cominatorii pentru
neexecutarea obligațiilor de a face și de a nu face, cum este cazul obligațiilor stabilite prin aceste
hotărâri judecătoreaști. Debitorul va putea fi obligat la plata de penalități pentru întârzierea
executării acestor obligații doar în faza executării silite, de către instanța de executare, în temeiul
art. 905 alin. 146 din NCPC.
Art. 18 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 permite instanței să stabilească, la cererea părții
interesate, un termen de executare a obligațiilor impuse prin hotărârea judecătorească, sub
sancțiunea plății unei amenzi de către conducătorul autorității publice pârâte pentru fiecare zi de
întârziere. Doctrina47 apreciază că, deși Noul Cod de Procedură Civilă nu mai prevede amenda ca
mijloc de coerciție pentru obligarea debitorului la executare, prevederile art. 18 alin. 6 care fac
trimitere la art. 24 alin. 248 din Legea nr. 554/2004 sunt încă în vigoare. În această opinie, deși
Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă
44Idem, p. 123.
45Acesta prevede că la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă se abrogă orice alte dispoziții contrare,
chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale.
46"Dacă în termen de 10 zile de la comunicarea încheierii de încuviințare a executării debitorul nu execută obligația de
a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, acesta poate fi constrâns la îndeplinirea ei,
prin aplicarea unor penalități, de către instanța de executare. "
47A se vedea A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., pp. 124-125.
48În cazul în care termenul nu este respectat, se aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei
obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la
penalități, în condițiile art. 894 (905 în urma republicării) din Codul de procedură civilă.

a modificat dispozițiile art. 24 alin. 2 din Legea contenciosului administrativ, sancțiunea civilă a
amenzii a fost păstrată pentru neexecutarea hotărârilor instanței de contencios administrativ.
Atunci când reclamantul a solicitat și acordarea de despăgubiri, instanța va hotărî și asupra
acestora pentru daunele materiale și morale cauzate prin actul nelegal sau prin refuzul nejustificat al
autorității publice. Totodată, instanța se poate pronunța cu privire la legalitatea operațiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului sau a refuzului. În acest caz, instanța nu
efectuează un control direct sau indirect de legalitate, ci efectuează o activitate de apreciere a
probelor invocate și depuse de părți.
10.13. Termenul de prescripție pentru despăgubiri
Despăgubirile pot fi solicitate odată cu acțiunea principală în contencios subiectiv sau pe
cale separată. În prima ipoteză, termenul de prescripție a dreptului la acțiune este identic cu cel
stabilit pentru acțiunea principală, adică 6 luni. În cea de-a doua situație, acțiunea în despăgubiri va
fi promovată separat, după admiterea acțiunii principale, dacă reclamantul nu a cunoscut cuantumul
prejudiciului la data introducerii acțiunii principale. În acest ultim caz, termenul de prescripție a
acțiunii în despăgubiri este de 1 an și curge, potrivit art. 19 alin 1 din Legea nr. 554/2004, de la data
la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Competența de stabilire a
acestei date aparține instanței, pe baza oricărui mijloc de probă.
Art. 19 alin. 2 face trimitere la termenul prevăzut de art. 11 alin. 2 din același text de lege, a
cărui natură juridică este precizată de art. 11 alin. 5 ca termen de decădere, prin urmare
nesusceptibil de întrerupere sau suspendare. Reclamantul va avea, astfel, interesul să promoveze
acțiunea în despăgubiri chiar înaintea soluționării acțiunii principale, pentru a nu se împlini
termenul de decădere. În această situație, instanța va proceda la suspendarea judecății acțiunii în
despăgubiri, având în vedere caracterul său accesoriu în raport cu acțiunea principală. Așadar,
soluția dată acțiunii accesorii va depinde de soluția dată cererii principale.
În baza aceluiași principiu accesorium sequitur principale, competența de soluționare a
acțiunii în despăgubiri aparține instanței învestite cu acțiunea principală, regulile de procedură
aplicabile fiind cele prevăzute în materie de contencios administrativ. Fiind vorba despre cereri cu
caracter patrimonial, se va aplica taxa de timbru impusă de Legea nr. 146/1997, respectiv de 10%
din valoarea pretinsă, fără a se depăși însă 39 lei49. Adăugăm că dispozițiile art. 19 alin. 1 și 2 sunt
aplicabile și contractelor administrative.
10.14. Procedura recursului
49Art. 3 lit. m) din Legea nr. 146/1997.

În temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, hotărârile primei instanțe sunt atacabile cu recurs,
în termen de 15 zile de la comunicare. Legiuitorul prevede expres caracterul suspensiv de executare
al recursului, precum și celeritatea judecății în recurs, având în vedere obligația instanței de a-l
judeca de urgență. Motivele de recurs sunt prevăzute de art. 488 alin. 1 din NCPC. Spre deosebire
de recursul civil, recursul în materie de contencios administrativ suspendă de drept executarea
hotărârilor primei instanțe. Competența de judecare a acestuia aparține instanței imediat superioară
instanței de fond. Instanța poate admite sau respinge recursul în urma analizei motivelor de
nelegalitate a hotărârii instanței de fond.
În cazul admiterii recursului, instanța va casa sentința și va rejudeca litigiul în fond.
Trimiterea cauzei la prima instanță poate avea loc doar în două situații expres menționate de alin. 3
al art. 20, și anume atunci când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără judecarea fondului
sau dacă judecata în primă instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată atât la
administrarea probelor cât și la dezbaterea fondului. În aceste cazuri, trimiterea cauzei spre
rejudecare la prima instanță poate avea loc o singură dată. Prin urmare, după rejudecarea cauzei de
către prima instanță, dacă se exercită din nou calea de atac a recursului, cauza se va rejudeca în fond
de către instanța de recurs.
În situația în care judecata în primă instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată
la administrarea probelor, dar care a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanța de recurs,
casând sentința, va rejudeca litigiul în fond. De asemenea, dacă prima instanță a respins, în mod
greșit, acțiunea în contencios administrativ în baza unei excepții procedurale, instanța de recurs va
casa hotărârea atacată și va reține cauza spre rejudecare în fond. Dacă, însă, instanța de recurs
constată că prima instanță a respins în mod corect acțiunea reclamantului ca inadmisibilă, va
respinge recursul, fără a rejudeca fondul.
10.15. Căile extraordinare de atac
Art. 21 din Legea nr. 554/2004 este consacrat căilor extraordinare de atac în materie de
contencios administrativ. Alin. 1 al acestui articol a fost abrogat prin art. 54 pct. 5 din Legea nr.
76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, în timp
ce alin. 2 al aceluiași articol a fost abrogat prin Legea nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. 2 al art.
21 din Legea contenciosului administrativ.
În urma abrogării alin. 1, devin aplicabile dispozițiile NCPC privind contestația în anulare și
revizuirea (art. 503-508, respectiv art. 509-513). Având în vedere că textul Legii nr. 299/2011 a fost

declarat neconstituțional prin Decizia nr. 1039/201250, alin. 2 al art. 21 mai prevede încă un motiv
de revizuire a hotărârilor instanțelor de contencios administrativ, în afara celor prevăzute de Codul
de procedură civilă.
Curtea Constituțională a decis că dispozițiile art. 21 alin. 2 teza întâi din Legea nr. 554/2004
sunt neconstituționale în măsura în care se interpretează în sensul că nu pot face obiectul revizuirii
hotărârile definitive și irevocabile pronunțate de instanțele de recurs cu încălcarea principiului
priorității dreptului Uniunii Europene, atunci când nu evocă fondul cauzei. În consecință,
prevederile legale sunt în vigoare51 și se aplică în cazul hotărârilor definitive și irevocabile prin care
se rezolvă fondul cauzelor de contencios administrativ. În ceea ce privește art. 21 alin. 2 teza a II-a
din Legea nr. 554/2004, acestea au fost declarate neconstituționale prin Decizia nr. 1609/201052
"pentru redactare defectuoasă, generatoare de confuzii și incertitudini care se pot constitui în
veritabile obstacole în calea exercitării efective a dreptului de acces liber la justiție".
11. Procedura de executare
11.1. Titlul executoriu
În conformitate cu prevederile art. 22 din Legea contenciosului administrativ, hotărârile
judecătorești pronunțate potrivit Legii nr. 554/2004 reprezintă titluri executorii. Astfel, dacă
debitorul nu execută de bunăvoie hotărârea instanței de contencios administrativ, aceasta se va
aduce la îndeplinire pe calea executării silite, ceea ce presupune sesizarea organului de executare
potrivit dispozițiilor Noului Cod de Procedură Civilă, în cazul în care nu există prevederi contrare în
legea specială.
Art. 632 alin. 2 din NCPC conține o enumerare prin care delimitează sfera de cuprindere a
noțiunii de "titluri executorii". În concret, este vorba despre hotărârile executorii, hotărârile
definitive, precum și orice alte hotărâri sau înscrisuri care pot fi puse în executare în temeiul legii.
Prevederile art. 633 pct. 2 din NCPC precizează că sunt hotărâri executorii hotărârile date în primă
instanță fără drept de apel, cum sunt și hotărârile instanțelor de contencios administrativ atacabile
doar cu recurs suspensiv de executare. Potrivit art. 634 alin. 1 pct. 2 și 5 din NCPC, sunt definitive
hotărârile date în primă instanță fără drept de apel, cum este cazul hotărârilor instanțelor de
contencios administrativ dacă nu au fost atacate cu recurs, respectiv hotărârile din recurs chiar dacă
ele soluționează fondul pricinii. Constituie, așadar, titluri executorii hotărârile instanței de fond
50M. Of. nr. 61/29.01.2013.
51De reținut că, într-o situație similară, ICCJ a decis că normele juridice abrogate printr-o lege declarată
neconstituțională nu reintră în vigoare (Decizia nr. 8/2010, M. Of. nr. 416/14.06.2011), cu precizarea că interpretarea
legii se face întotdeauna în favoarea cetățenilor.
52M. Of. nr. 70/27.01.2011.

nerecurate sau al căror recurs a fost respins, precum și hotărârile instanței de recurs prin care s-a
soluționat fondul proceselor de contencios administrativ.
11.2. Obligația publicării
Art. 23 din Legea nr. 554/2004 impune publicarea hotărârilor judecătorești definitive și
irevocabile prin care s-a anulat total sau parțial un act administrativ cu caracter normativ. Legea
stabilește caracterul general obligatoriu al acestor hotărâri, precum și neretroactivitatea acestora.
Prin urmare, anularea pe cale judecătorească a actelor administrative normative produce efecte
juridice doar pentru viitor, iar data de la care încetează efectele juridice ale actelor normative
anulate este data publicării în Monitorul Oficial în ceea ce privește actele normative ale
administrației publice centrale, respectiv data publicării în monitoarele oficiale ale județelor sau al
municipiului București în cazul actelor provenind de la autoritățile publice din unitățile
administrativ-teritoriale. Actele administrative normative produc efecte, respectiv încetează să
producă efecte doar în condiții de publicitate. Drept consecință, actul normativ anulat continuă să
producă efecte până la momentul publicării hotărârii judecătorești. Se cuvine să adăugăm că
publicarea hotărârii devine posibilă doar după motivarea acesteia, iar termenul general prevăzut de
lege pentru motivare este de 30 zile. Din acest motiv, doctrina53 apreciază că se impune consacrarea
unui termen mai scurt în cazul hotărârilor de contencios administrativ.
11.3. Obligația executării
Hotărârile instanțelor de contencios administrativ, în marea lor majoritate, stabilesc în
sarcina autorităților publice obligații de a face având ca obiect încheierea, înlocuirea sau
modificarea unui act administrativ, obligații care nu pot fi executate de reclamant pe cheltuiala
autorității publice pârâte. Acest lucru explică și faptul că reclamantul nu poate solicita instanței să-l
autorizeze să ducă el însuși la îndeplinire obligația debitorului. Aceste hotărâri ale instanțelor de
contencios administrativ nu sunt susceptibile nici de executare silită, autoritățile publice neputând fi
constrânse la executarea unei obligații de a face. Legea specială a prevăzut, în cazul lor, o
modalitate specifică de executare.
Astfel, dacă o asemenea hotărâre nu este adusă la îndeplinire de bunăvoie în termenul
stabilit în cuprinsul acesteia sau în cel mult 30 zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii în
absența fixării unui termen, se aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei
obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, reclamantul
53A se vedea în acest sens A. Trăilescu, A. Trăilescu, op. cit., p. 140.

având concomitent dreptul la penalități în condițiile NCPC. Din coroborarea dispozițiilor art. 24 din
Legea nr. 554/2004 și ale art. 905 din NCPC, aceste măsuri de constrângere se dispun de către
instanța de executare, la solicitarea reclamantului.
Potrivit dispozițiilor NCPC, atunci când obligația nu este evaluabilă în bani, instanța poate
impune debitorului obligația de plată a unei penalități de la 100 la 1000 lei pe fiecare zi de întârziere
până la executarea obligației stabilite în titlul executoriu, iar atunci când obiectul obligației este
evaluabil în bani, se va putea fixa o penalitate între 0,1% și 1% din valoarea obiectului obligației, pe
zi de întârziere. Aceste penalități vor fi stabilite prin încheiere definitivă și executorie dată cu citarea
părților. În cazul în care în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a
penalității, debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare va
fixa, la cererea creditorului, suma definitivă datorată, prin încheiere definitivă dată cu citarea
părților. Debitorul are posibilitatea de a cere, pe calea contestației la executare, înlăturarea sau
reducerea penalității dacă execută obligația prevăzută în titlul executoriu, pe de o parte, și dacă face
dovada existenței unor motive temeinice care au pricinuit întârzierea în executare, pe de altă parte.
Art. 24 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 reglementează răspunderea penală pentru
neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive și
irevocabile pronunțate de instanța de contencios administrativ în termen de 30 zile de la data
aplicării amenzii prevăzute de același text, în alin. 2. Dispozițiile legii speciale privind executarea
silită a hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ se completează cu
prevederile NCPC, așa cum se precizează expres în alin. 2¹ al aceluiași articol.
Exemplu : dacă printr-o hotărâre de contencios administrativ instanța stabilește în sarcina
autorității publice obligația de a preda un bun mobil, vor deveni incidente dispozițiile NCPC privind
efectuarea executării silite care prevăd că executorul judecătoresc va proceda la ridicarea bunului de
la debitor sau de la persoana la care se află, urmând să-l pună pe creditor în drepturile sale. Atunci
când este vorba despre o obligație de a da (o sumă de bani), se vor aplica prevederile de drept
comun din materia executării silite, nefiind incidente dispozițiile art. 24 din legea specială.
11.4. Instanța de executare
Instanța de executare este definită în art. 2 alin. 1, lit. ț) ca fiind instanța care a soluționat
fondul litigiului de contencios administrativ. Doctrina54 subliniază că instanța de executare este
instanța care are compentența să soluționeze litigiul în fond, pentru a evita să se înțeleagă faptul că
instanța de recurs ar putea deveni instanță de executare în situația rejudecării fondului cauzei după
casare. Reamintim că art. 20 alin. 3 din Legea nr. 554 a fost modificat prin Legea nr. 76/2012, care a
54Idem, p. 145.

optat cu precădere pentru casarea cu reținere spre rejudecare în vederea asigurării celerității
procesului.
În conformitate cu prevederile art. 25 din Legea contenciosului administrativ, instanța de
executare va putea aplica debitorului care nu-și execută obligația de a face stabilită prin hotărârea
judecătorească atât o amendă civilă, cât și o amendă pentru fiecare zi de întârziere până la
momentul executării obligației. După cum rezultă din textul legii, aceste sancțiuni se aplică la
cererea reclamantului printr-o hotărâre care se ia în camera de consiliu, de urgență și cu citarea
părților. Cererea reclamantului este scutită de taxa de timbru. Calea de atac ce poate fi exercitată
împotriva hotărârii instanței de executare este recursul, în termen de 5 zile de la comunicare. Aceste
prevederi sunt aplicabile și în cazul punerii în executare a hotărârilor instanțelor de contencios prin
care se soluționează litigii având ca obiect contracte administrative.
11.5. Acțiunea în regres
Art. 26 din Legea nr. 554 consacră dreptul conducătorului autorității publice de a se îndrepta
cu o acțiune în regres împotriva celor care se fac vinovați de neexecutarea hotărârii, în condițiile
dreptului comun. Așa cum este definită în doctrină55, acțiunea în regres reprezintă mijlocul juridic
prin care cel obligat pentru altul sau alături de altul poate pretinde acestuia restituirea datoriei sau a
părții din datorie pe care a plătit-o în locul lui.
În practică, reclamantul îl acționează, de regulă, în judecată pe conducătorul autorității
publice, având în vedere prezumția de culpă care nu mai face necesară dovedirea acesteia. În
situația în care instanța a aplicat o amendă și penalități de întârziere, conducătorul autorității se va
îndrepta împotriva persoanei vinovate pentru recuperarea sumelor plătite pentru neexecutarea
hotărârii judecătorești. În ipoteza în care autoritatea publică a fost obligată prin hotărârea instanței
de contencios administrativ la plata de despăgubiri în scopul reparării prejudiciului produs
reclamantului prin emiterea actului ilegal sau ca urmare a refuzului nejustificat de soluționare a
cererii depuse, suma de bani va fi recuperată de la conducătorul acelei autorități și/sau de la o altă
persoană fizică, aflată în serviciul ei, care a participat la producerea prejudiciului. Temeiul legal al
acțiunii în regres a conducătorului autorității publice se va regăsi în dreptul comun sau eventual în
alte legi speciale.
Atunci când cel vinovat de cauzarea prejudiciului are calitatea de prepus, acțiunea în regres
va fi formulată de conducătorul autorității publice dotate cu personalitate juridică, întrucât
autoritatea sau instituția publică a plătit despăgubirile în calitate de comitent. Dacă instituția publică
nu este înzestrată cu personalitate juridică și instanța a stabilit răspunderea patrimonială a statului,
55

Ministerul Finanțelor are obligația legală de a se întoarce cu o acțiune în regres împotriva celui
vinovat de producerea prejudiciului (art. 1384 alin. 2 din NCC).
În caz de răspundere patrimonială solidară a autorității publice și a funcționarului vinovat,
autoritatea publică se va putea îndrepta împotriva acelei persoane pentru partea ei din datorie, care
se va stabili proporțional cu contribuția avută la producerea prejudiciului. Potrivit art. 1383 din
NCC, sarcina reparării datoriei va fi împărțită în mod egal între funcționar și conducătorul
autorității publice atunci când contribuția acestora la cauzarea prejudiciului nu poate fi stabilită.
Recuperarea prejudiciului de la un funcționar public se va realiza pe baza unei decizii de imputare
emise de către conducătorul autorității publice, în temeiul art. 8456 și 8557 din Legea nr. 188/1999.
12. Derogări de la dreptul comun
Potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispozițiile Legii contenciosului administrativ se
completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, adică cu dreptul
comun în materie. Normele de drept comun se vor putea aplica doar în măsura în care sunt
compatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice și persoanele lezate în
drepturile sau interesele lor legitime. Astfel, alineatele 2 și 3 ale art. 28 conțin două asemenea
incompatibilități.
În dreptul comun, instanța are facultatea de a suspenda judecata atunci când a fost începută
urmărirea penală pentru o infracțiune ce ar putea avea o înrâurire hotărâtoare asupra hotărârii ce se
va pronunța în cauză. În temeiul Legii nr. 554/2004 însă, instanța de contencios administrativ nu
poate suspenda judecarea pricinii dacă s-a început urmărirea penală pentru o infracțiune săvârșită în
legătură cu actul administrativ atacat, iar reclamantul stăruie în continuarea judecății. Această
posibilitate de derogare rezultă din chiar cuprinsul art. 413 alin. 1, pct. 2 din NCPC. Ea privește atât
actul administrativ propriu-zis, cât și actul administrativ asimilat, întrucât legea nu distinge.
Cea de-a doua prevedere derogatorie de la dreptul comun se referă la dreptul de a renunța la
56 "Răspunderea civilă a funcționarului public se angajează:
a) pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în
temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile."
57"(1) Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. a) și b) se
dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de
imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată,
iar în situația prevăzută la lit. c) a aceluiași articol, pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile.
(2) Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de
contencios administrativ.
(2¹) Ordinul sau dispoziția de imputare rămasă definitivă ca urmare a neintroducerii ori respingerii acțiunii la
instanța de contencios administrativ constituie titlu executoriu.
(3) Dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie
în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

judecată al reclamantului. Astfel, potrivit art. 406 alin. 1 din NCPC, reclamantul are posibilitatea de
a renunța oricând la judecată, în tot sau în parte, verbal sau în scris. În temeiul art. 28 alin. 3 din
legea specială, autoritățile publice nu pot renunța la judecata acelor acțiuni ce au ca obiect exclusiv
apărarea unui interes public sau anularea unui act normativ, decât dacă acțiunea respectivă a fost
promovată și pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele de
drept privat. Rezultă că acțiunea în contencios obiectiv nu poate fi retrasă, cu excepția acelor acțiuni
care au ca obiect și apărarea unor drepturi subiective sau interese legitime private, care pot fi
protejate chiar de titularii lor.

13. Regimul juridic al contravențiilor
13.1. Evoluția legislativă în materie de răspundere administrativ-contravențională
De-a lungul timpului, natura juridică a regimului contravențional a suferit modificări,
existând o succesiune de acte normative care reflectă această evoluție. În România, regăsim ilicitul
contravențional în sfera ilicitului penal începând cu Regulamentele Organice. Condica Criminală
din 1841 și Codicele penal Știrbei din 1850 împart ilicitul penal în abateri, vini și crime. Codul
penal român împarte faptele penale în contravenții, delicte și crime, în funcție de criteriul sancțiunii
aplicate. Contravențiile erau fapte săvârșite fără intenție, sancționate cu închisoare sau amendă,
pedepse ce nu puteau fi aplicate persoanelor juridice. Codul penal din 1936 menține prevederile
Codului penal anterior. Anul 1950 marchează începutul unui proces de dezincriminare a
contravențiilor ce vor fi calificate ca abateri administrative. Actul normativ care scoate
contravențiile din sfera ilicitului penal este Decretul nr. 184/1954. Este de remarcat faptul că
România nu optează pentru sistemul unui Cod contravențional, ci consacră sistemul unei legi-cadru
în materie. Ca element de noutate, Decretul nr. 184/1954 conține posibilitatea sancționării
persoanelor juridice (fostele organizații socialiste). Decretul evocat uilizează în mod expres
sintagma de "abatere administrativă", sancțiunea amenzii nemaiputând fi transformată în pedeapsă
privativă de libertate.
În urma adoptării acestui decret, instituția răspunderii contravenționale este preluată din
știința dreptului penal în știința dreptului administrativ, devenind o răspundere administrativă.
Decretul nr. 184/1954 a fost ulterior abrogat prin Legea nr. 32/1968 privind stabilirea și
sancționarea contravențiilor. Așa cum rezultă din expunerea sa de motive, legea a avut ca scop
consolidarea aspectului de legalitate, reducerea numărului de acte normative în materia
contravențiilor, stabilirea mai judicioasă a faptelor calificate drept contravenții. În ciuda acestor
intenții declarate, după 1968 sfera ilicitului contravențional s-a extins considerabil, aspect ce se va
accentua după decembrie 1989. Legea nr. 32/1968 a devenit dreptul comun în materie, ea fiind
completată de alte acte normative ce cuprind dispoziții derogatorii, cum este Decretul nr. 153/1970
pentru stabilirea și sancționarea unor contravenții privind regulile de conviețuire socială, ordinea și
liniștea publică.
După 1990, decretul din 1970 a fost înlocuit cu Legea nr. 61/1991 pentru sancționarea
faptelor de încălcare a unor norme de conviețuire socială, a ordinii și a liniștii publice. Acest act
normativ prevede procedura de aplicare a sancțiunii închisorii contravenționale, desființată în urma
revizuirii Constituției în anul 2003. Contravenția beneficiază de o reglementare constituțională,

această formă a ilicitului neputând fi ulterior desființată prin lege sau prin alt act inferior
Constituției. Contravenția are o natură extrapenală, urmând ca legiuitorul ordinar să determine
natura sa juridică. Având în vedere multitudinea de acte normative adoptate în materie după 1990
(ex. O.G. nr. 12/1994, Legea nr. 97/1998, O.G. nr. 55/1994, Legea nr. 180/2002 etc.), doctrina
susține că se impune reglementarea unui statut autonom al răspunderii contravenționale. În prezent,
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor reprezintă dreptul comun în materie, fiind
posibil ca, într-o etapă viitoare, să fie necesară codificarea acestui domeniu.
13.2. Definiția și trăsăturile contravenției
Opinia dominantă în literatura de specialitate este aceea care consideră contravenția drept o
instituție a dreptului administrativ, cu trăsături distincte. Contravenția poate fi privită atât ca
fenomen social, cât și ca fenomen juridic. În primul caz, declararea unei anumite fapte drept
contravenție depinde de aprecierea membrilor societății. Din punct de vedere juridic, o faptă este
calificată drept contravenție fie de către puterea legiuitoare, fie de către o anumită autoritate
administrativă, în funcție de gradul de pericol social al acesteia, incriminarea presupunând și
stabilirea unei sancțiuni pentru săvârșirea ei.
Art. 1 din O.G. nr. 2/2001 conține o definiție a contravenției care conține o modificare de
fond constând în renunțarea la delimitarea contravenției de infracțiune în funcție de gradul de
pericol social. Definiția cuprinde însă și anumite inadvertențe. Se consideră, astfel, că sintagma de
"lege contravențională" ar trebui înlocuită cu cea de "legislație contravențională"58. De asemenea, se
apreciază că o faptă nu poate fi sancționată, ci doar făptuitorul poate fi sancționat59.
Astfel, în art. 1 din O.G. nr. 2/2001 contravenția este definită ca „fapta săvârșită cu
vinovăție, stabilită și sancționată prin lege, ordonanță, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz,
prin hotărâre a consiliului local al comunei, orașului, municipiului sau al sectorului municipiului
București, a consiliului județean ori a Consiliului General al Municipiului București”.
După cum se precizează în literatura de specialitate, din definiția citată se desprind două
trăsături ale contravenției (D.A. Tofan, op. cit., vol. II, 2004, p. 198). Mai întâi, contravenția
constituie o faptă săvârșită cu vinovăție, prin care se aduce atingere unor valori sociale care nu sunt
ocrotite de legea penală. Contravenția constă într-o faptă cu caracter ilicit, de pericol social mai
redus decât infracțiunea, ce poate fi săvârșită cu două forme de vinovăție, intenția sau culpa.
Deosebirea față de ilicitul penal constă în faptul că sancționarea intervine indiferent de forma de
vinovăție cu care este săvârșită. Eventuala nesancționare a faptelor săvârșite din culpă trebuie
prevăzută expres. Atunci când intenția reprezintă un element constitutiv al contravenției potrivit
58D.A.Tofan, Drept administrativ, All Beck, București, 2004, p. 197.
59Idem, p. 198.

actului normativ care o incriminează, fapta comisă din culpă nu va constitui contravenție. În al
doilea rând, definiția precizează actele normative prin care pot fi stabilite și sancționate
contravenții: legi, ordonanțe, hotărâri ale Guvernului, hotărâri ale consiliilor locale sau județene.
Această a doua trăsătură este cunoscută în doctrină sub denumirea de principiul legalității
contravenționalizării (M. Preda, …..) Atât în materie penală, cât și în materie contravențională se
aplică principiul supremației legii, pe care majoritatea specialiștilor îl corelează cu necesitatea
adoptării unui Cod al contravențiilor (A. Iorgovan, op. cit., vol. II, 1996, p. 249).
Se impune să precizăm că prin hotărârile autorităților administrației publice locale sau
județene se stabilesc și se sancționează contravenții în toate domeniile de activitate pentru care
acestora le sunt stabilite atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt
stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului, adică prin acte cu forță
juridică superioară . Hotărârile consiliilor locale sau județene ori, după caz, ale sectoarelor
municipiului București prin care s-au stabilit contravenții cu nesocotirea limitelor de competență ale
acestora sunt nule de drept. Nulitatea se constată de instanța de contencios administrativ
competentă, la cererea oricărei persoane interesate. Astfel, contravenția, datorită gradului său
mai redus de pericol social și diversității domeniilor în care poate fi săvârșită, poate fi reglementată
atât prin lege, cât și prin alte acte normative. Dispozițiile din actele normative prin care se stabilesc
și se sancționează contravențiile intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării, iar în
cazul hotărârilor consiliilor locale sau județene, punerea în aplicare se face și cu respectarea
condițiilor prevăzute la art. 49 alin. 2 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, potrivit
căruia aducerea la cunoștință publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în 5 zile de la data
comunicării oficiale către prefect. Textul ordonanței precizează expres că, în cazuri urgente, se
poate prevedea intrarea în vigoare într-un termen mai scurt, dar nu mai puțin de 10 zile.
După cum se subliniază în doctrină, ordonanța introduce dispoziții speciale cu privire la
administrația publică a municipiului București (D. A. Tofan, op. cit., vol. II, 2004, p. 201).
Consiliului General al Municipiului București îi este recunoscută competența materială generală în
stabilirea și sancționarea contravențiilor, ceea ce nu împiedică stabilirea și a altor domenii de
activitate pe lângă cele enumerate în art. 2 alin. 3 din ordonanță în competența consiliilor de sector.
13.3. Sancțiunile contravenționale
Subiect al răspunderii contravenționale poate fi atât persoana fizică, cât și persoana juridică.
În ceea ce privește sancțiunile contravenționale, legea distinge între sancțiunile
contravenționale principale și sancțiunile contravenționale complementare. Textul ordonanței
enumeră drept sancțiuni contravenționale principale avertismentul, amenda contravențională și

prestarea unei activități în folosul comunității. Mai numeroase, sancțiunile contravenționale
complementare enumerate în art. 5 alin. 3 sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau
rezultate din contravenții; suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a
autorizației de exercitare a unei activități; închiderea unității; blocarea contului bancar; suspendarea
activității agentului economic; retragerea licenței sau a avizului pentru anumite operațiuni ori pentru
activități de comerț exterior, temporar sau definitiv; desființarea lucrărilor și aducerea terenului în
starea inițială. Ordonanța permite stabilirea, prin legi speciale, și a altor sancțiuni contravenționale
principale sau complementare.
La stabilirea sancțiunii se va ține cont de principiul proporționalității acesteia cu gradul de
pericol social al faptei săvârșite. Criteriile în funcție de care se aplică sancțiunile complementare
sunt natura și gravitatea faptei, după cum se menționează expres în textul ordonanței. Cu privire la
aplicarea sancțiunilor, legiuitorul prevede, totodată, că pentru una și aceeași contravenție se poate
aplica numai o sancțiune contravențională principală și una sau mai multe sancțiuni complementare.
În timp ce avertismentul și amenda contravențională se pot aplica oricărui contravenient
persoană fizică sau juridică, prestarea unei activități în folosul comunității se poate aplica numai
contravenienților persoane fizice. Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate
redusă, putând fi aplicat și în cazul în care actul normativ de stabilire și sancționare a contravenției
nu prevede această sancțiune. Amenda contravențională are caracter administrativ, ea făcându-se
venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz. Prestarea unei activități în folosul
comunității poate fi stabilită numai prin lege și numai pe o durată ce nu poate depăși 300 de ore.
Această sancțiune se stabilește alternativ cu amenda. În cazul neachitării amenzii, instanța va
dispune înlocuirea acesteia cu sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității, hotarârea
fiind supusă doar apelului.
Dacă aceeași persoană a săvârșit mai multe contravenții, sancțiunea se aplică pentru fiecare
contravenție. Când contravențiile au fost constatate prin același proces-verbal, sancțiunile
contravenționale se cumulează, fără a putea depăși dublul maximului amenzii prevăzut pentru
contravenția cea mai gravă sau, după caz, maximul general stabilit în ordonanță pentru prestarea
unei activități în folosul comunității. În cazul în care la săvârșirea unei contravenții au participat mai
multe persoane, sancțiunea se va aplica fiecăreia separat.
Cauzele care înlătură caracterul contravențional al faptei se constată numai de instanța de
judecată. Aplicarea sancțiunii amenzii contravenționale se prescrie în termen de 6 luni de la data
săvârșirii faptei, iar executarea sancțiunilor contravenționale se prescrie dacă procesul-verbal de
constatare a contravenției nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de la data
aplicării sancțiunii.

13.4. Constatarea contravenției
Contravenția se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în
actul normativ care stabilește și sancționează contravenția, denumite în mod generic agenți
constatatori. Elementele pe care trebuie să le cuprindă procesul-verbal de constatare a contravenției
sunt prevăzute punctual în cuprinsul art. 16 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001. Ordonanța cuprinde o serie
de cerințe specifice în cazul în care contravenientul este: minor, persoană fără cetățenie, cu cetățenie
străină sau domiciliul în străinătate, respectiv persoană juridică. Lipsa mențiunilor privind numele,
prenumele și calitatea agentului constatator, numele și prenumele contravenientului, iar în cazul
persoanei juridice lipsa denumirii și a sediului acesteia, a faptei săvârșite și a datei comiterii acesteia
sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal, care se constată și din
oficiu. De asemenea, sub sancțiunea nulității procesului-verbal, eventualele obiecțiuni formulate de
contravenient trebuie consemnate în mod distinct. Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de
agentul constatator și de contravenient.
13.5. Aplicarea sancțiunilor contravenționale
Atunci când agentul constatator este competent, prin procesul-verbal de constatare va aplica
sancțiunea. În celelalte cazuri, va trimite procesul-verbal organului competent în vederea aplicării
sancțiunii prin rezoluție scrisă pe procesul-verbal. Sancțiunea se aplică în limitele prevăzute de actul
normativ și trebuie să fie proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite, ținându-se
seama de împrejurările în care a fost săvârșită fapta, de modul și mijloacele de săvârșire a acesteia,
de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum și de circumstanțele personale ale contravenientului
și de celelalte date înscrise în procesul-verbal. Persoana împuternicită să aplice sancțiunea dispune
și confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenții, iar, în cazul în care
bunurile nu se găsesc, contravenientul este obligat la plata contravalorii lor în lei.
Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie, contravenientului și,
dacă este cazul, părții vătămate și proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de către
organul care a aplicat sancțiunea, în termen de cel mult o lună de la data aplicării acesteia. În
situația în care contravenientul a fost sancționat cu amendă, precum și dacă a fost obligat la
despăgubiri, o dată cu procesul-verbal, acestuia i se va comunica și înștiințarea de plată.
Dacă persoana împuternicită să aplice sancțiunea apreciază că fapta a fost săvârșită în astfel
de condiții încât, potrivit legii penale, constituie infracțiune, sesizează organul de urmărire penală
competent. În cazul în care fapta a fost urmărită ca infracțiune și ulterior s-a stabilit de către
procuror sau de către instanță că ea ar putea constitui contravenție, actul de sesizare sau de

constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluția, ordonanța sau, după caz, de pe hotărârea
judecătorească, se trimite de îndată organului în drept să constate contravenția, pentru a lua măsurile
ce se impun conform legii. Termenul de 6 luni pentru aplicarea sancțiunii în acest ultim caz curge de
la data sesizării organului în drept să aplice sancțiunea.
13.6. Căile de atac
În ceea ce privește căile de atac, textul ordonanței permite ca împotriva procesului-verbal de
constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii să se poate face plângere în termen de 15 zile de
la data înmânării sau comunicării acestuia. Plângerea se depune la judecătoria în a cărei
circumscripție a fost săvârșită contravenția. După cum se subliniază în mod foarte clar de legiuitor,
controlul aplicării și executării sancțiunilor contravenționale principale și complementare este de
competența exclusivă a instanței. În același context, se impune precizarea că plângerea are caracter
suspensiv de executare.
Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor se
soluționează cu precădere. Dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea prin care s-a soluționat
plângerea poate fi atacată numai cu apel, care se soluționează de secția de contencios administrativ
și fiscal a tribunalului. Declararea apelului suspendă executarea hotărârii.
13.7. Executarea sancțiunilor contravenționale
Procesul-verbal neatacat în condițiile prevăzute de O.G. nr. 2/2001 , precum și hotărârea
judecătorească irevocabilă prin care s-a soluționat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo
altă formalitate. Împotriva actelor de executare se poate face contestație la executare, în condițiile
legii.
Avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este prezent la constatarea
contravenției și sancțiunea este aplicată de agentul constatator. În celelalte cazuri, avertismentul se
socotește executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contravenției sau a hotărârii
judecătorești prin care s-a dispus înlocuirea amenzii contravenționale cu avertismentul.
Punerea în executare a sancțiunii amenzii contravenționale se poate face de către organul din
care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului-
verbal de constatare a contravenției în termenul prevăzut de lege, sau de către instanța
judecătorească, în celelalte cazuri. În cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termen de
30 de zile de la rămânerea definitivă a sancțiunii și nu există posibilitatea executării silite, acesta va
sesiza instanța în circumscripția căreia s-a săvârșit contravenția, în vederea înlocuirii amenzii cu

sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității, ținându-se seama, după caz, și de partea
din amendă care a fost achitată.
Instanța procedează la înlocuirea amenzii cu sancțiunea prestării unei activități în folosul
comunității pe o durată maximă de 50 de ore, iar pentru minori începând cu vârsta de 16 ani, de 25
de ore. Hotărârea prin care s-a aplicat sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității este
supusă recursului.
Activitatea de executare silită a sumelor reprezentând amenzi contravenționale aplicate
persoanelor fizice a fost preluată din 2007 de organele de specialitate din cadrul unităților
administrativ-teritoriale în a căror rază domiciliază contravenientul, iar sumele corespunzătoare se
fac venit integral la bugetul local.
Executarea sancțiunilor contravenționale complementare se face potrivit dispozițiilor legale.
Confiscarea se aduce la îndeplinire de organul care a dispus această măsură, în condițiile prevăzute
de lege. În scopul executării despăgubirii stabilite pe bază de tarif, se aplică dispozițiile referitoare
la executarea silită a creanțelor.

Bibliografie orientativ ă
Legislație
1.Constituția României revizuită (extras), republicată în Monitorul Oficial nr. 767 din 31
octombrie 2003;
2.O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în M. Of. nr. 410 din 25
iulie 2001;
3. O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, publicată în M.
Of. nr. 84 din 1 februarie 2002;
4.Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, publicată în M. Of. nr. 658 din
21 iulie 2004, republicată în M. Of. nr. 225 din 24 martie 2008;
5.Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 1154 din 7
decembrie 2004;
6.Legea nr. 134/2010 privind Noul Cod de procedură civilă, republicată în M. Of. nr. 545 din 3
august 2012.
Doctrină
1. Apostol Tofan D., Drept administrativ , vol. I-II, All Beck, București , 2003-2004;
2. Bogasiu G., Legea contenciosului administrativ comentată și adnotată, Universul Juridic,
București, 2008;
3. Constantinescu M., Iorgovan A., Muraru I., Tănăsescu E. S., Constituția României revizuită –
comentarii și explicații – , All Beck, București, 2004 ;
4. Dragoș D.C., Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații , ed. 2, C.H. Beck,
București, 2009;
5. Dragoș D. C., Recursul administrativ și contenciosul administrativ , All Beck, București, 2001;
6. Iorgovan A., Vișan L., Ciobanu A.-S., Pasăre D.I., Legea contenciosului administrativ.
Comentariu și Jurisprudență , Universul Juridic, București, 2008;
7. Iorgovan A., Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicații și jurisprudență , ed. a
2-a, Ed. Kullusys, București, 2006;
8. Nănescu A.-R., Regimul de contencios administrativ al actelor premergătoare , C.H. Beck,
București, 2011;
9. Petrescu R.N., Drept administrativ , Hamangiu, București, 2009 ;

10. Preda M., Vasilescu B., Drept administrativ. Partea specială , Lumina Lex, București, 2007;
11. Puie O., Contenciosul administrativ , vol. I-II, Universul Juridic, București, 2009;
12. Puie O., Executarea hotărârilor judecătorești în contenciosul administrativ , ed. a 2-a, C.H.
Beck, București, 2008;
13. Rîciu I., Procedura contenciosului administrativ: aspecte teoretice și repere jurisprudențiale ,
Hamangiu, București, 2012;
14. Trăilescu A., Trăilescu A., Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații , C.H.
Beck, București, 2013.
***Revista „Dreptul”
*** Revista de Drept p ublic;
*** Studii de drept românesc;
*** Studia Iurisprudentia – Studia Universitatis Babeș-Bolyai;
*** Revista Transilvană de Științe administrative;
*** AGORA International Journal of Juridical Sciences.
Jurisprudență
1.Bîrsan G.V., Cristea S., Contencios administrativ – jurisprudență , Universul Juridic,
București, 2005;
2.Bîrsan G.V., Georgescu B., Excepția de nelegalitate. Jurisprudența secției de contencios
administrativ și fiscal a ICCJ pe anul 2009 , Hamangiu, București, 2011;
3.Bogasiu G., Procedura prealabilă în contenciosul administrativ. Practică judiciară ,
Hamangiu, București, 2006;
4.Comșa M., Barbu S.G., Contencios administrativ și fiscal. Sinteză de jurisprudență ,
Hamangiu, București, 2013;
5.Costaș C.F., Gestionarea domeniului public : jurisprudență relevantă a C.J.U.E. și a
instanțelor naționale , Hamangiu, București, 2012;
6.Curtea Constituțională a României, Decizii relevante ale Curții Constituționale 2007-2010 ,
Universul Juridic, București, 2011;
7.Curtea de Apel București, Culegere de practică judiciară în materia contenciosului
administrativ 1999-2002, Editura Rosetti, București, 2003;
8.Curtea de Apel Iași, Culegere de practică judiciară pe anul 2011, în materie civilă și litigii
cuprofesioniști, penală, de contencios administrativ și fiscal, pentru conflicte de muncă și asigurări
sociale, Hamangiu, București, 2012;
9.Ionescu M., Contencios administrativ. Practică judiciară 2010-2011 , Edit. Moroșan, 2012;

10.Înalta Curte de Casație și Justiție, Jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal
pe anul 2009, Hamangiu, București, 2010;
11.Lupașcu D., Tribunalul București. Culegere de practică judiciară, 1992-1998. Contencios
administrativ, contravenții, C.H. Beck, București, 2000;
12.Mrejeru T., Culegere de decizii ale Curții Supreme de Justiție , Tribuna Economică,
București, 1999;
13.Neagu L., Suspendarea executării actului administrativ. Practică judiciară , Hamangiu,
București, 2011;
14.Niculeasa M. I., Jurisprudența Curții Constituționale în materia contenciosului
administrativ, Editura Juridică Fokus, București, 2006;
15.Pasăre D.-I., Vișan L., D. Lupașcu (coord.), Curtea de Apel București – Culegere de
practică judiciară 2005 în materia contenciosului administrativ și fiscal , Universul Juridic,
București, 2006;
16.Podaru O., Drept administrativ. Practică judiciară comentată. Vol. I. Actul administrativ
(II). Un secol de jurisprudență (1909-2009) , Hamangiu, București, 2010;
17.Sîngeorzan D.-E., Contencios administrativ. Răspunderea patrimonială a autorității publice
și a funcționarului public responsabil. Practică judiciară , Hamangiu, București, 2014;
18.Șerban D.-D., Jurisprudență comentată în materia achizițiilor publice, vol. II, Wolters
Kluwer, București, 2011;
19.Zaharie C.G., Practică administrativă : culegere de decizii , Pro Universitaria, București,
2011.