165Raluca VELI ȘCU, masterand, Departamentul [631533]

165Raluca VELI ȘCU, masterand: [anonimizat], Facultatea de Științe
Politice și Administrative, Universitate a
“Babeș-Bolyai”, Cluj-NapocaPRINCIPIUL SUBSIDIARIT ĂȚII ÎN DREPTUL COMUNITAR
Raluca VELI ȘCU
Subsidiarity will be a permanent concep t for the EC law and policy, since the
Community needs to develop its own method of assimilating national and regional diversitywithin broather integrated structures. Also, th e principle of subsidiarity aplied to the EU is
meant to reassure member states and citizens about their rights. It is a powerful normative
concept, and it may be expected to become an even stronger influence on the evolution of the
EU.
Uniunea European ă este o realitate complex ă – politică,
economic ă, socială, juridică – ce se construie ște pas cu pas
sub ochii no ștri. Plecând de la acest adev ăr, la nivel
european au existat și mai exist ă aprinse dezbateri în
vederea unei posibile reconfigur ări a construc ției
comunitare pentru ca aceasta s ă fie aptă să răspundă noilor provoc ări care vor ap ărea inevitabil în
perspectiva noilor l ărgiri ale Uniunii. În ace st context se încadreaz ă discuțiile despre unul dintre principiile
sine-qua-non ale construc ției comunitare, recunoscut ca atare în ultimul deceniu și aflat, în ultimii ani, în
centrul tuturor dezbaterilor politico-juridice privind func ționarea Comunit ăților: principiul subsidiarit ății.
Subsidiaritatea are ca scop esen țial reafirmarea faptului c ă aceste Comunit ăți au competen țe de
atribuire și nu au voca ția de a opera în beneficiul lor o concen trare de puteri care ar goli de substan ță
competen țele statelor, acestea din urm ă conservând o competen ță generală. În acela și timp, principiul
exclude din câmpul s ău de aplicare domeniile care revin competen ței exclusive a Comunit ății (transferul
de suveranitate dinspre statele memb re înspre Uniune fiind definitiv).
1
Construcția comunitar ă, datorită naturii și finalității sale, dezvolt ă și contradic ții. Prin natura sa
juridică declarată este o organiza ție interna țională (deși o organiza ție interna țională “sui generis”, unde și
resortisan ții statelor membre apar ca subiecte de drept); prin finalitatea urm ărită și prin mijloacele de
acțiune folosite tinde s ă se comporte ca un tot unitar, asemenea unui stat. Pe fondul acestei contradic ții
subsidiaritatea este una dintre solu țiile menite s ă permită funcționarea eficient ă a sistemului, s ă-i asigure
eficiența și echilibrul. 2
De asemenea, în cadrul rela ției Uniune – state membre, o problematic ă important ă o reprezint ă
preocuparea statelor membre pentru propria independen ță și suveranitate. În acest context, subsidiaritatea
are rolul de a risipi aceste nelini ști care se manifest ă la nivel statal. În țelegerea cât mai cuprinz ătoare a
ceea ce presupune no țiunea de subsidiaritate este cu atât mai important ă cu cât, pornindu-se de la ideea de
subsidiaritate, mai mult sau mai pu țin înțeleasă, s-au făcut și se fac în continuare specula ții potrivit c ărora
subsidiaritatea ar putea fi o form ă subtilă de eludare a principiului suveranit ății.3
Totodată, principiul subsidiarit ății este considerat ca un mijloc de a îndep ărta și dezamorsa nelini știle
și opozițiile cu privire la dezvoltarea competen țelor comunitare și, în acela și timp, ca un mijloc de a lupta

1Michel Belanger, J.C. Gautron, L. Grard, “Droit de la Communaute et de l’Union europeennes”, L.G.D.J.,
Paris, 2001, p.65, 66.
2Bianca Predescu, Ion Predescu, Aristide Roibu, “Principiul subsidiarit ății”, RA Monitorul Oficial, Bucure ști,
2001, p.4.
3Liviu-Petru Z ăpârțan, “Construc ția European ă”, Ed. Imprimeriei de Vest, Oradea, 2000, p.7.
Revista Transilvan ă de Științe Administrative, 2(11), 2004, pp. 165-174

166împotriva deficitului democratic al Comunit ății. Instrument de legitimare a Comunit ății, principiul
subsidiarit ății este, în egal ă măsură, un instrument indispensabil de legiferare.4
Este cunoscut faptul c ă subsidiaritatea a dat na ștere la numeroase controverse. Apreciat de unii autori
pentru flexibilitatea cu care poate r ăspunde la nevoia de distribuire dinamic ă a competen țelor între
nivelele de putere din cadrul Uniunii dar și ale statelor, pentru al ți autori flexibilitatea este, de fapt,
ambiguitate, ceea ce face principiul inoperant.
Însă, în pofida acestor critici subsidiarita tea a devenit un concept cu o prezen ță permanent ă în
dezbaterea european ă, aceasta din perspectiva obi ectivelor simultane de l ărgire, de aprofundare a
procesului de integrare și de conservare a suveranit ății statelor membre.
Înainte de a încerca s ă înțelegem ceea ce înseamn ă principiul subsidiarit ății la nivel comunitar,
trebuie să începem cu ceea ce a devenit un cli șeu, și anume ambiguitatea subsidiarit ății ca principiu de
drept. În mare parte aceast ă ambiguitate se datoreaz ă modului în care a evoluat principiul în timp. Pe de
altă parte, ambiguitatea conceptului și, în consecin ță, scepticismul unor autori în leg ătură cu acest concept
se datoreaz ă unor considerente care țin de contextul în care a ap ărut subsidiaritatea în cadrul construc ției
europene, context caracterizat de dorin ța creării unui echilibru acceptabil între suveranitatea na țională a
statelor membre și autoritatea Uniunii Europene. Cuvântul “accep tabil” devine deosebit de important în
interpretarea valen țelor subsidiarit ății: acceptabil pentru cine? Pentru st atele membre care sunt sensibile
atunci când este vorba despre su veranitatea lor sau pentru institu țiile comunitare care au nevoie de un
spațiu cât mai amplu de mi șcare pentru realizarea obiectivelor comunitare.
Într-o opinie,5 subsidiaritatea ca principiu de reparti ție a competen țelor între statele membre și
Comunitatea European ă este utilizat ă în dublu sens:
– ca argument ce sprijin ă extinderea competen țelor structurilor comunitare în detrimentul celor
naționale;
– ca argument împotriva extinderii competen țelor comunitare și localizarea lor la nivel na țional ori
la nivelul comunit ăților regionale sau locale.
Un alt posibil r ăspuns îl ofer ă interpretarea lui Patrick Santer6 care consider ă ambiguitatea
principiului voit ă, indusă cu intenție de autorii construc ției europene, pentru a permite celor care se opun
proiectului integra ționist să o interpreteze ca pe o cale de protejare a suveranit ății statelor fa ță de excesul
intervențiilor comunitare iar celor care sprijin ă conceptul de Uniune European ă să priveasc ă acest
fenomen ca pe o extindere a competen țelor comunitare în condi țiile în care o Europ ă mai ampl ă și mai
profundă își propune obiective tot mai ambi țioase pe care statele nu le pot realiza.
Devine din ce în ce mai evident faptul c ă există două perspective din care poate fi discutat con ținutul
conceptului: subsidiaritatea de “sus în jos” profitabil ă instanțelor superioare ale construc ției europene
cărora li se cere s ă intervină în realizarea obiectivelor comunitare și subsidiaritatea de “jos în sus” care
cere acelora și instanțe să nu intervin ă decât în ac țiuni care nu pot fi realizate de c ătre instanțele inferioare.
Într-o încercare de demistificare juridic ă a subsidiarit ății, Consiliul European de la Edimbourgh, din
12 decembrie 1992, ar ăta că “subsidiaritatea este un concept dinamic care permite l ărgirea acțiunii
Comunității atunci când circumstan țele o cer și, invers, care o respinge când ea nu este justificat ă”.
Aceasta înseamn ă că decizia va fi luat ă la nivelul care asigur ă eficiența maximă a acțiunii vizate, iar acest
lucru explic ă și dualitatea principiului.7
Am început prin a sublinia ambiguitatea conceptu lui tocmai pentru a st abili limitele demersului
următor: definirea principiului subsidiarit ății, așa cum este ea v ăzută în dreptul comunitar. În leg ătură cu
acest aspect s-a subliniat c ă subsidiaritatea necesit ă o dublă definire: politic ă și juridică. Ca principiu
politic subsidiaritatea vizeaz ă apropierea cât mai mult a deciziei de cet ățean. Astfel, decizia în ceea ce
privește realizarea propriilo r interese trebuie s ă aparțină comunității ale cărei interese sunt în discu ție,
care poate s ă asigure cea mai eficient ă soluționare. Îns ă, același principiu justific ă interven ția altor
autorități atunci când eficien ța acțiunii locale nu este realizat ă. Ca principiu juridic la nivelul Uniunii
Europene subsidiaritatea este reglementat ă prin Tratatul de la Maastricht.

4Michel Belanger, op. cit ., p. 66.
5Eugen Popa, “Corelarea principiului autonomiei locale cu alte principii de drept”, Ed.Servo Sat, Arad, p. 30.
6Citat și comentat de Liviu-Petru Z ăpârțan în “Construc ția European ă”, selectiv.
7Ioan Alexandru, “Administratia publica”, ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994, p. 632.

167Evoluția subsidiarit ății de la concept la principiu de drept
Principiul subsidiarit ății apare ca fiind unul dintre instrume ntele fundamentale care pot contribui la
organizarea și reorganizarea construc ției europene. Îns ă, pentru a deveni într-adev ăr un element
constitutiv al acestei structur i, principiul subsidiarit ății trebuia convertit într-o norm ă de drept, astfel încât
viziunea politico-filozofic ă pe care o implic ă să se poată materializa în prevederi normative înso țite de
instrumentele necesare promov ării, apărării și sancționării lor.8
Au trecut câteva decenii pân ă când principiul subsidiarit ății a fost integrat viziunii de ansamblu
asupra construc ției europene și transformat în norm ă de drept comunitar.
Dacă în calitate de principiu politic subsidiaritat ea este un concept dinamic, flexibil, acelea și
caracteristici le p ăstrează și ca norm ă de drept comunitar, care, în strâns ă dependen ță cu evolu ția
integrării europene, poate oferi solu ții diferite. Repartizarea competen țelor, în lumina subsidiarit ății,
evoluează în raport cu construc ția european ă, conferind acestui proces un caracter tot mai democratic.
Din punct de vedere juridic, subsidiaritatea este analizat ă în contextul general al Uniunii Europene,
considerându-se c ă “ea este aplicarea principiului în c onformitate cu care Uniunea respect ă identitatea
națională a statelor membre”. (Art. F, din tratatul CE).9
Problema subsidiarit ății s-a pus pentru prima dat ă în context european în 1975, când Comisia
European ă, în răspunsul s ău la raportul Tindemans, sus ținea că ar trebui atribuite Comunit ății
responsabilit ăți numai pentru acele probleme pe care statele me mbre nu mai au capacitatea de a le rezolva
în mod eficace.10 Astfel, Comunit ățile nu vor conduce la crearea unui super-stat centralizat. Aceast ă
definiție reprezint ă ceea ce se nume ște subsidiaritate ini țială. Dacă vor fi atribuite Uniunii competen țe
care nu sunt prev ăzute prin actele constitutive, ele vor fi amendate printr-o procedur ă care va necesita
ratificarea din partea tuturor statelor membre.
Au urmat pu ține discuții în legătură cu acest subiect pân ă la mijlocul anilor ’80, când statele membre,
opunându-se cre șterii puterilor Comisiei au început s ă invoce principiul subsidiarit ății. În fine, principiul
a fost adus în centrul discu țiilor despre Uniunea European ă de articolul 3b al Tratatului de la Maastricht:
“În domenii care nu țin de competen ța sa exclusiv ă, Comunitatea nu intervine, conform principiului
subsidiarit ății, decât dac ă și în măsura în care, obiectivele ac țiunii avute în vedere nu pot fi realizate de o
manieră suficient ă de către statele membre, ele fiind, datorit ă dimensiunilor și efectelor la care dau
naștere, îndeplinite mai bine printr-o ac țiune la nivel comunitar.”11
Rolul subsidiarit ății în cadrul construc ției europene
Pentru a întelege care este rolul atribuit subsidiarit ății la nivel comunitar, ne vom raporta în primul
rând la defini ția inclusă în tratatul de la Maastricht.
Astfel, în ceea ce prive ște obiectul subsidiarit ății, se poate constata o departajare important ă între
concepția politică și juridică promovat ă în legatur ă cu subsidiaritatea. A șa cum se desprinde în mod
evident din prevederea inclus ă în Tratatul de la Maastricht, exist ă patru condi ții care reglementeaz ă
aplicarea principiului:1. să nu existe competen ța exclusiv ă a Comunit ății;
2. să existe competen țe paralele sau concurente;
3. obiectivul s ă nu poată fi realizat de statele membre de o manier ă satisfăcătoare;
4. obiectivul, datorit ă dimensiunii sau efectelor ac țiunii proiectate, s ă poată fi realizat mai bine la nivel
comunitar.
Aceste condi ții trebuie îndeplinite cumula tiv pentru ca principiul s ă poată fi aplicat. Trebuie îns ă
subliniat faptul c ă această dispoziție exclude expres din câmpul de aplicare a principiului subsidiarit ății
domeniile care revin competen ței exclusive a Comunit ății. Astfel, subsidiaritatea nu- și joacă rolul decât în
materiile de competen țe concurente. Cu toate acestea, expresia competen țe concurente nu semnific ă
faptul că Uniunea și statele membre pot inte rveni simultan în acela și domeniu. Este vorba, de fapt, de
competen țe succesive sau alternative. În domeniul competen țelor concurente, statele membre pot
interveni atâta timp cât și în măsura în care Comunitatea nu a intervenit.
12

8Liviu-Petru Z ăpârțan, op. cit., p.40.
9Eugen Popa, op. cit., p.31.
10John McCormick, “Understanding the European Union”, ed MacMillan, London, 1999, p. 123.
11Ion Jinga, “Uniunea European ă – Realități și perspective”, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1999, p.94.
12Michel Belanger, op. cit., p.67. Pentru aceea și opinie, a se vedea L.P. Z ăpârțan, op. cit., p.40.

168În plan juridic, rolul subsidiari ății nu este acela de împ ărțire a competen țelor între statele membre și
Uniune. Principalul argument în acest sens este acela c ă împărțirea competen țelor formeaz ă obiectul
tratatelor. Rolul principiului este numai de a regla exercitarea competen țelor institu țiilor.13
În același sens, Liviu-Petru Z ăpârțan arată că, devenită normă, subsidiaritatea are ca obiect orientarea
procesului de creare și aplicare a normelor substan țiale: “când acestea sunt elaborate, organele
legislatoare ale dreptului comunitar trebuie s ă le justifice în raport cu principiul subsidiarit ății iar
aplicarea lor trebuie s ă respecte, de asemenea, principiul”.14
Totodată, s-a arătat în literatura de specialitate 15 referitor la cele precizate mai sus, c ă principiul
reunește trei criterii, care formeaz ă, de fapt, con ținutul subsidiarit ății: criteriul legalit ății, al oportunit ății și
al propor ționalității. Acestor criterii se supune exerci țiul competen țelor comunitare. Conform lor,
comunitatea ac ționează numai în limitele competen țelor și obiectivelor prev ăzute de tratate și numai în
virtutea unei necesit ăți, care este numit ă de speciali ști oportunitate. Astfel, se recunoa ște posibilitatea de
intervenție a Comunit ății dacă statele membre nu pot s ă-și soluționeze problemele de o manier ă
suficientă. Criteriul propor ționalității sau al intensit ății acțiunii comunitare limiteaz ă intervenția acesteia
și mai ales intensitatea interven ției la necesitatea atingerii obiectivelor Tratatelor.
În virtutea acestor consider ente, se poate concluziona c ă principiul subsidiarit ății trebuie privit în
raport cu aceste idei fundamentale: în primul rând, el regleaz ă exercițiul competen țelor și nu
atribuirea/distribuirea lor, astfel c ă nu poate schimba echilibrul acestor competen țe; aplicarea
subsidiarit ății nu trebuie s ă modifice echilibrele existente la nivel comunitar, în special în ceea ce prive ște
organizarea și competen ța instituțiilor; subsidiaritatea trebuie s ă contribuie la men ținerea integral ă a
aquis-ului comunitar. Aceste idei se desprind di n documentele Consiliului European de la Edimbourg din
decembrie 1992 și vin să completeze dispozi țiile tratatelor, considerate ca f iind insuficiente pentru a putea
plasa principiul în ansa mblul dreptului comunitar.16
În concluzie, subsidiaritatea nu este un princi piu general aplicabil Tratatelor ci numai situa țiilor în
care acesta recunoa ște o competen ță împărtășită între Comunitate și statele membre. Competen ța
exclusivă a Comunit ății fiind stabilit ă prin Tratate nu este recunoscut ă ca făcând obiectul subsidiarit ății.
Prin urmare, subsidiaritatea nu poate afecta ordinea de drept existent ă. De asemenea, nu se vorbe ște de o
dinamică a competen țelor ci a activit ăților întreprinse. Într-o alt ă opinie, se consider ă că în determinarea
competen țelor Uniunii principiul subsidiarit ății își găsește limitele în necesitatea ca aceasta s ă aibă
suficiente competen țe astfel încât coeziunea sa s ă fie asigurat ă.17
Tratatul de la Maastricht aduce consacrarea constitu țională a principiului subsidiarit ății. Dacă acest
lucru s-a întâmplat la Maastricht, aceasta se datoreaz ă încercărilor Uniunii de a legitima dezvolt ările,
extinderile competen țelor comunitare, justificându-le în fa ța opiniilor publice din statele membre ca fiind
funcționale, necesare și limitate.18 Subsidiaritatea se vrea a fi, de as emenea, un mijloc de aprofundare a
democrației în Comunitate. Ea se insereaz ă începând cu Maastricht în pro cesul legislativ din moment ce
prevederile legislative comunitare trebuie s ă satisfacă toate principiul subsidiarit ății. Din instrument de
legitimare a Comunit ății, prin constitu ționalizarea sa principiul devine și un important instrument de
legiferare. Îns ă, pentru a fi func țional în aceast ă calitate, se impunea o clarificare a mai multor aspecte
legate de acest principiu atât de controversat al construc ției comunitare. Acest lucru s-a întâmplat odat ă
cu Tratatul de la Amsterdam.
Tratatul de la Amsterdam reia în articolul 5 formularea din Tratatul de la Maastricht și completeaz ă
dispozițiile acestuia printr-un protocol anexat acestui tratat.19 Având o important ă semnifica ție pentru
cultura institu țională și constitu țională european ă, protocolul constitu ționalizeaz ă textele deja existente
care se refer ă la principiul subsidiarit ății. Este vorba despre texte de o valoare juridic ă inegală, datorate
fie Curții de Justi ție, fie actelor normative ale institu țiilor comunitare sau ale organelor paracomunitare (în
principal ale Consiliilor Europene de la Birmingham din 16 oct. 1992, și Edimbourgh, din 11-12 dec.

13A se vedea în acest sens Liviu-Petru Z ăpârțan, op. cit., p. 49 și Eugen Popa, op. cit., p. 31.
14Fr. Thoma, citat ă și comentat ă de Liviu-Petru Z ăpârțan, op. cit ., p. 40.
15A se vedea în acest sens Eugen Popa, op. cit ., p.31-32 si L. Cartou citat si comentat de L.P. Z ăpârțan, op. cit .,
pag 49-50.
16idem
17Bianca Predescu, op. cit ., p. 91.
18Michel Belanger, op.cit ., p. 68.
19Protocolul nr. 7 asupra aplic ării principiilor subsidiarit ății și proporționalității.

1691992 precum și Acordul interinstitu țional semnat de Parlament, Consiliu și Comisie la 25 oct. 1993
privind procedurile de punere în lucru ale subsidiarit ății), acestea conferind documenta ția, fondul
protocolului20.
Acest document este motivat de obiectivul l ăudabil de a atinge o mai mare precizie în a defini
criteriile pentru aplicarea principiilor men ționate și, prin aceasta, de a îmbun ătăți consisten ța în
implementarea lor de c ătre toate institu țiile comunitare. Aceasta face parte dintr-un context mai larg al
încercărilor de a aduce procesul de luare a de ciziilor cât mai aproape posibil de cet ățeni.
Protocolul precizeaz ă că subsidiaritatea este un concept dinamic care ar trebui s ă fie aplicat în lumina
obiectivelor enun țate de tratate, men ținându-se aquis-ul comunitar și echilibrul institu țional, principiile
Curții de Justi ție în legătură cu raportul dintre dreptul na țional și cel comunitar.
Principiul subsidiarit ății trebuie s ă orienteze modul în care competen țele Comunit ății trebuie
exercitate, fiind un concept dinamic care permite extinderea ac țiunii comunitare atunci când împrejur ările
o cer și, invers, o limiteaz ă și o opresc atunci când ea nu se justific ă. Această percepție însă subliniaz ă
dificultatea inerent ă oricărei încerc ări de a reduce subsidiaritatea la un set de criterii rigide. O asemenea
acțiune ar contrazice îns ăși esența subsidiarit ății care const ă în flexibilitatea și dinamismul s ău.21
Protocolul sublineaz ă că responsabilitatea pentru a asigura conf ormitatea cu principiul subsidiarit ății
revine tuturor institu țiilor comunitare în domeniile în care î și exercită puterile. Principiul subsidiarit ății
conferă o ghidare asupra modului în care puterile Comunit ății care nu sunt exclusive trebuie exercitate la
nivel comunitar. Este semnificativ faptul c ă Protocolul specific ă, contrar multor comentarii nefondate la
nivel național, că principiul subsidiarit ății nu este o pârghie creat ă pentru a asigura rena ționalizarea
puterii. În schimb, opereaz ă fără prejudecăți pentru a ajuta la identificarea a ceea ce este descris ca fiind
“cel mai bun nivel pentru ac țiunea legislativ ă și administrativ ă în cadrul Uniunii.”22
Protocolul stipuleaz ă că: “pentru orice propunere de m ăsuri legislative comunitare, motivarea pe care
este bazat ă măsura respectiv ă va include și aspectul referitor la conformitatea cu principiul subsidiarit ății
și proporționalității.”
Actele comunitare trebuie s ă demonstreze c ă sunt respectate cerin țele articolului 5 al tratatului (fostul
art. 3b din Tratatul de la Maastr icht), sau, în caz contrar, risc ă să fie anulate de Curtea de Justi ție a
Comunităților Europene. O excep ție în acest sens o constituie acte le care sunt rezultatul exercit ării
competen țelor exclusive ale Comunit ății.
Argumentele care vor conduce la concluzia c ă un obiectiv comunitar poate fi mai bine îndeplinit de
Comunitate trebuie sus ținute cu indicatori calitativi și, ori de câte ori este posibil, și cu indicatori
cantitativi. Aceste cerin țe asigură un minimum de control procedural.
Protocolul ofer ă un set folositor de linii directoare pentru a evalua dac ă acțiunea comunitar ă este
preferabil ă acțiunii la nivel na țional. Condi țiile care sunt necesare a fi îndeplinite pentru ca ac țiunea
Comunității să fie justificat ă sunt cele prev ăzute de Tratatul de la Maastricht: obiectivele ac țiunii propuse
să nu poată fi realizate de o manier ă suficient ă prin acțiunea statelor membre în cadrul sistemului lor
constituțional național și pot fi, deci, mai bine realizate printr-o ac țiune la nivelul Comunit ății. Pentru a
determina dac ă aceste condi ții sunt îndeplinite, Protocolul cere s ă se urmărească trei linii directoare:
• chestiunea examinat ă să aibă aspecte transna ționale care nu pot fi reglementate de o manier ă
satisfăcătoare prin ac țiunea statelor membre;
• o acțiune numai la nivel na țional sau absen ța acțiunii Comunit ății ar fi contrar ă cerințelor
Tratatului sau ar leza semnifica tiv interesele statelor membre;
• o acțiune la nivelul Comunit ății ar produce avantaje manifeste datorită intensității sau efectelor
sale, în compara ție cu acțiunea la nivelul statelor membre.
Nu se acord ă atenție numai aspectelor privind oportunitatea ac țiunii comunitare ci și aspectelor
privind forma ac țiunii comunitare: “forma ac țiunii comunitare va fi cât mai simpl ă posibil, îns ă
consistent ă cu îndeplinirea satisf ăcătoare a obiectivului m ăsurii și cu nevoia de aplicare eficace.” În mod
concret, directivele sunt, în principiu, de preferat regulamentelor și directivele-cadru sunt preferabile
măsurilor detaliate.” Mai mult, “m ăsurile Comunit ății ar trebui s ă lase cât mai mult spa țiu de acțiune

20Stephen Weatherill, Paul Beaumont, “EU Law”, Penguin Books, 1999, pag 27.
21Stephen Weatherill, P. Beaumont, op. cit ., p.29.
22idem, p.30.

170statelor îns ă luând în considerare necesitatea de a asigura atingerea scopului m ăsurii și cerințele
Tratatului”.
Preocuparea de a se baza mai degrab ă pe aranjamentele na ționale stabilite decât de a le scinda a
dobândit un loc tot mai proemi nent în politica reglementativ ă a Comunit ății. În aceast ă tendință se
încadreaz ă aprecierea mai profund ă a armoniz ării minime și a utiliz ării crescânde a instrumentelor
legislative mai permisive23 precum recomand ări și comunic ări. În acest sens, subsidiaritatea și
proporționalitatea opereaz ă în tandem.
Totuși, Protocolul repet ă mesajul c ă funcția subsidiarit ății nu este de a imuniza ac țiunea națională de
influența normelor comunitare insistând c ă și acolo unde subsidiaritatea conduce la inac țiunea
Comunității, statele membre sunt ținute în ac țiunea lor s ă se conformeze regulilo r generale stabilite de
Tratat, prin luarea tuturor m ăsurilor necesare pentru a asigura îndep linirea obiectivelor impuse de Tratat și
prin reținerea de la orice m ăsură care riscă să compromit ă atingerea obiectivelor Tratatului.
Subsidiaritatea, ca tr ăsătură a culturii institu ționale, este dezvoltat ă în Protocol. Comisia este invitat ă
să facă largi consult ări înainte de a face propuneri legislative și, oricând este posibil, s ă publice
documentele consult ării, cu excep ția cazurilor de urgen ță și confiden țialitate. Propunerile trebuie
justificate cu privire la respectarea principiului subsidiarit ății. Parlamentul și Consiliul, în examinarea
propunerilor Comisiei și pregătirea eventualelor amendamente sunt dir ijate înspre luarea în considerare a
articolului 5. Pe parcursul procedurilor codeciziei și a celor de cooperare institu țională, Consiliului i se
cere să pună la dispozi ția Parlamentului o declara ție de motive ale Consiliului pentru adoptarea pozi ției
comune în lumina principiului subsidiarit ății. De asemenea, Consiliul trebuie s ă informeze Parlamentul
despre aceste motive dac ă consideră că, în parte sau în întregime, pro punerea Comisiei este inconsistent ă
cu articolul 5 din Tratat.
În acest fel, subsidiaritatea este introdus ă în structura politic ă a Comunit ății. Rolul s ău ca o baz ă
pentru controlul judicial al actelo r comunitare nu poate fi exclus și Protocolul încheie men ționând că
revizuirea modului în care este respectat principiul se va face în conformitate cu regulile stabilite de
Tratat. Cu toate c ă aspectele procedurale ale conformit ății cu principiul subsidiarit ății, în special obliga ția
de a oferi motive, cad în sfera controlului jurisdic țional, rămâne dificil de clarificat cum ar putea
desfășura Curtea o form ă mai intens ă de control f ără riscul de a pune la îndoial ă judecata politic ă a
instituțiilor legislative.
În ceea ce prive ște aportul real al Tratatului de la Amsterdam și al Protocolului anexat acestuia cu
privire la aplicarea principiilor subsidiarit ății și proporționalității, opiniile în literatura de specialitate sunt
împărțite. Astfel, exist ă autori care consider ă că Tratatul de la Amsterdam nu aduce modific ări directe
principiului subsidiarit ății și nici explica ții sau clarific ări substan țiale legate de interpretarea sau aplicarea
lui.24 Pe de alt ă parte îns ă, alți autori sublineaz ă importan ța Tratatului și a Protocolului, care aduc o
inovație majoră cu privire la subsidiaritate și anume faptul c ă dispozițiile acestora, prin natura lor, devin
judecabile și intră în competen ța Curții de Justi ție. În acela și sens, se arat ă că Protocolul a introdus
principiul subsidiarit ății în cultura institu țiilor comunitare care iau acum în considerare principiul în mod
sistematic înainte de a emite noi reglement ări. Tratatul de la Amsterdam a amplificat natura și sfera de
aplicare a principiului subsidiarit ății prin Protocol.25 Totodată, prin noile linii directoare introduse prin
Protocol, subsidiaritatea devine în mod efec tiv un instrument de legiferare a Comunit ății: “să permită
Comunității să legifereze mai bine, aceasta este voca ția de ansamblu a acelor dispozi ții”.26
Subsidiaritatea în tratatele comunitare
Analiza prevederilor mai importante ale acesto r documente comunitare despre care se poate
considera c ă sugereaz ă ideea de subsidiaritate, cu alte cuvinte f ăcând o aplicare implicit ă a subsidiarit ății,
și cele care consacr ă în mod explicit acest principiu, în diferite domenii ale interven ției comunitare poate
conferi un r ăspuns la întrebarea fireasc ă în cazul acestui demers, și anume, dac ă fondatorii Comunit ății au
avut sau nu în vedere ca edificiul lor s ă se structureze, al ături de alte concepte, și în jurul ideii de

23Termenii sunt prelua ți din S. Weatherhill, P. Beaumont,“EU Law”, fiind în original: ‘soft law instruments’
24Liviu-Petru Z ăpârțan, op. cit . p. 67. Autorul men ționează că aceeași opinie este împ ărtășită și de Francoise
Thoma.
25S. Weatherill, P. Beaumont, op.cit ., 18.
26Michel Belanger, J. C. Gautron, L. Grard, “Droit de la Communaute et de l’Union europeennes”, p.68.

171subsidiaritate. Cu alte cuvinte, subsidiaritatea a fost sau nu luat ă în considerare la începuturile construc ției
europene sau a fost inclus ă mai târziu în acest edificiu?
Referitor la subsidiaritate, în reglement ările comunitare putem spune c ă există două mari situa ții, și
anume, perioada anterioar ă anului 1993, pentru care putem aprecia c ă întâlnim o subsidiaritate implicit
înțeleasă din reglement ările conținute în Tratatele institutive, aspect înt ărit prin practica Cur ții de Justi ție
de la Luxembourg și perioada ulterioar ă Tratatului de la Maastricht, car e a introdus prin articolul 3b în
mod expres acest principiu, astfel încât putem aprecia c ă ne aflăm în fața unei subsidiarit ăți explicite.
Tratatul privind instituirea Comunit ății Europene a C ărbunelui și Oțelului cuprinde doar dou ă
referiri indirecte la no țiunea de subsidiaritate și aceasta a fost singura solu ție posibil ă la acea vreme.
Reglementarea atât de vag ă referitoare la subsidiaritate trebuie îns ă corelată cu conjunctura politic ă și
militară în care s-a semnat Tratatul CECO.
Art. 5 CECO prevede urm ătoarele: “ Comunitatea îndepline ște misiunea sa, în condi țiile prevăzute de
prezentul Tratat, cu interven ții limitate.
Pentru a se realiza aceasta:
– clarifică și faciliteaz ă acțiunea celor interesa ți în culegerea informa țiilor, în organizarea de
consultări și în definirea obiectivelor generale;
– pune mijloace financiare la dispozi ția întreprinderilor pentru investi țiile lor și particip ă la
schimbările pentru readaptare;
– asigură stabilirea, men ținerea și respectarea condi țiilor normale de concuren ță și nu exercit ă o
acțiune direct ă asupra produc ției și a pieței decât în circumstan țele în care este necesar ă;
– susține public motivele ac țiunii sale și ia măsurile necesare pentru asigurarea respect ării
regulilor prev ăzute de prezentul tratat.
Instituțiile Comunit ății exercită aceste activit ăți cu un aparat administrativ redus, în cooperare strâns ă
cu cei interesa ți.”27
Art. 95-1 CECO: “În toate cazurile care nu sunt prev ăzute în prezentul tratat, în care o decizie sau o
recomandare a Înaltei Autorit ăți apare necesar ă pentru realizarea func ționalității pieței comune a
cărbunelui și oțelului și, conform dispozi țiilor art. 5, a obiectivelor Comunit ății, așa cum sunt definite prin
art. 2, 3, și 4, aceste decizii sau aceste recomand ări pot fi luate dup ă avizul Consiliului dat cu unanimitate
și după consultarea Comitetului Consultativ. Aceea și decizie sau recomandare, luat ă în aceea și formă,
determină eventualele sanc țiuni aplicabile.”28
Articolul 5 a stabilit c ă interven ția Comunit ății pentru realizarea misiun ii sale va fi limitat ă,
neexercitând o ac țiune direct ă asupra pie ței și producției decât atunci când circumstan țele o cer. Aceast ă
dispoziție se datora în principal reticen ței statelor de a accepta o autoritate suprana țională care să dicteze
formularea politicilor și acțiunilor guvernelor na ționale în domeniul economic. Ea poate fi interpretat ă în
sensul subsidiarit ății.
Referitor la art. 95-1 CECO, subsidiaritatea implicit ă privește competen ța de reglementare ce în
sistemul CECO era de ținută de Înalta Autoritate. La baza acestei reglement ări s-a avut în vedere efectul
util al ac țiunii comunitare în vederea atingerii finalit ății Tratatelor. Acest articol d ă posibilitatea unei
interpretări extensive a puterii de reglementare de care se bucur ă CECO, atâta timp cât prin termenii “în
toate cazurile care nu sunt expres prev ăzute în prezentul tratat” se d ă posibilitatea exercit ării puterii de
decizie în m ăsura în care ac țiunea Înaltei Autorit ăți se dovede ște a fi conform ă scopului comunitar.
În literatura de specialitate se arat ă că, în aceast ă perioadă, deși subsidiaritatea implicit ă își găsea o
reglementare adecvat ă, totuși ea nu era efectiv ă, în practic ă recurgându-se prea pu țin la măsuri în sensul
dispozițiilor art.5 și art. 95-1 CECO întrucât ac țiunile întreprinse în acest sens d ădeau naștere la vii
dispute ce amenin țau soarta Comunit ății abia înfiin țate.
Tratatele CEE și CEEA conțin referiri implicite la subsidiaritate, în dispozi țiile art. 235 CEE și art.
203 CEEA ce instituie o reglemen tare cu caracter general relativ ă la competen țele Comunit ăților în raport
cu statele, iar în mod particular Tr atatul CEE prin art. 90 se preocup ă de situația investițiilor făcute în
beneficiul întreprinderilor publice.
Astfel, în art. 235 CEE și art. 203 CEEA se arat ă că: “Dacă o acțiune a Comunit ății apare ca necesar ă
pentru realizarea (în func ționarea pie ței comune) unor directive ale Comunit ății, fără ca prezentul tratat s ă

27B. Predescu, “Principiul subsidiarit ății”, p. 58.
28Idem, p. 59.

172fi prevăzut puterile de ac țiune pentru aceasta, Consiliul hot ărăște în unanimitate asupra propunerilor
Comisiei și, după consultarea Parlamentulu i European, ia dispozi țiile necesare”29.
Până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, aceste dispozi ții au fost considerate în
doctrină ca un instrument de dezvoltare a competen țelor comunitare. Dispozi țiile articolului 235 CEE
permit Consiliului s ă uzeze de prerogative pe care tratatul nu i le-a conferit, în m ăsura în care acest lucru
se justific ă pentru a fi realizat mai bine scopul Comunit ății. Pe de alt ă parte, în mod implicit
reglementarea con ține și limitele acestei extensii de competen țe, limite date tot de finalitatea construc ției
europene. Referitor la acest articol în literatura de specialitate s-a exprimat și opinia conform c ăreia
acesta, prin faptul c ă prevede pentru Consiliu dreptul de a ac ționa și în alte domenii decât cele conferite
inițial – politic ă comercial ă, responsabilitatea contractual ă a Comunit ății, armonizarea legisla țiilor
naționale – nu implic ă în nici un fel ideea de subsidiaritate. Aceast ă prevedere se refer ă doar la atribuirea
de noi competen țe pentru o serie de politici comunitare, f ără a se preciza îns ă care sunt raporturile care se
stabilesc între CEE și statele membre și modul în care se realizeaz ă partajarea acestor competen țe.
Articolul 203 CEEA, conferind institu țiilor comunitare posibilitatea de a exercita și alte atribu ții
decât cele stabilite în mod expres, și de a acționa în domenii care nu intr ă în mod direct în competen țele
comunitare, atunci când aceasta se justific ă prin necesitatea îndeplinirii obiectivelor Comunit ății, a
inspirat opinia potrivit c ăreia aceast ă dispoziție sugereaz ă numai par țial ideea de subsidiaritate. Aceasta
deoarece nu se refer ă în mod explicit la dou ă dintre premisele esen țiale ale subsidiarit ății: obiectivele s ă
nu poată fi realizate de o manier ă suficientă prin acțiunea statelor membre și aceste obiective s ă poată fi
mai bine realizate printr-o ac țiune a Comunit ății.
Trebuie precizat c ă articolele amintite au fost aplicate dup ă o perioad ă îndelungat ă de taton ări,
conținutul reglement ării căpătând eficien ță juridică după 1972.
În perioada în care exista doar o subsidiaritate implicit ă, Curții de Justi ție i-a revenit misiunea s ă
interpreteze aplicarea textelor enun țate din Tratatele CECO, CEEA și CEE.
Putem aprecia c ă până la adoptarea Actului Unic European și a Tratatului de la Maastricht art. 235
CEE a fost temeiul subsidiarit ății implicite, aceast ă reglementare pierzându- și parțial din interes dup ă
adoptarea actelor de modificare a Tratatelor constitutive.
AUE deschide epoca reglement ării explicite a subsidiarit ății, chiar dac ă ea este limitat ă doar în
privința mediului. Cu toate c ă termenii nu sunt la fel de preci și ca și în Proiectul Spinelli, art. 130 R
paragraful 4 cuprins în titlul VII cu privir e la mediu, modificând reglementarea ini țială cuprinsă în
Tratatul CEE, arat ă: “ Comunitatea intervine în materia mediului în m ăsura în care obiectivele prev ăzute
în paragraful 1 (p ăstrarea, protejarea și îmbunătățirea calității mediului; asigurarea unei utiliz ări prudente
și raționale a resurselor naturale) pot fi mai bine real izate la nivel comunitar decât la nivelul statelor
membre luate separat. F ără a prejudicia anumite m ăsuri având caracter comunitar, statele membre asigur ă
finanțarea și execuția altor m ăsuri”.30 Aici apare pentru prima dat ă enunțat principiul subsidiarit ății, fără
însă a se folosi aceast ă denumire.
În concluzie, statele membre au o competen ță de principiu în materia protec ției mediului iar
Comunitățile au o competen ță subsidiar ă pe care o exercit ă conform specificului de reglementare
comunitar. Faptul c ă în materia protec ției mediului Comunit ăților le este recunoscut ă puterea de
reglementare juridic ă nu este de natur ă să împiedice statele în exercitarea autorit ății, fie prin acte de
aplicare efectiv ă a normei comunitare, fie prin legi ce sunt compatibile cu decizia Consiliului.
Odată cu Tratatul de la Maastricht principiul subsidiarit ății și-a găsit locul în mai multe dispozi ții ale
acestuia, fie printr-o reglementare explicit ă, directă, fie printr-o reglementare indirect ă. Chiar în
preambulul tratatului se folose ște expres termenul de “principiul subsidiarit ății”, la alineatul 12 ar ătându-se:
“Hotărârea de a continua procesul de creare a unei Uniuni f ără sfârșit și mult mai strânse între popoarele
Europei, în care deciziile s ă fie luate cât mai mult posibil de c ătre cetățeni, conform principiului
subsidiarit ății”.31
La redactarea Tratatului de la Maastricht nu s-a vizat o simpl ă referire la principiul subsidiarit ății, ci
dimpotriv ă, se precizeaz ă chiar întinderea ac țiunii comunitare, f ăcând apel la principiul propor ționalității.

29idem, p. 64.
30O. Manolache, “Drept comunitar”, p. 43.
31“Tratatul Uniunii Europene”, Tratatul de la Maastricht cu modific ările aduse de Tratatul de la Amsterdam,
traducere de Theodor Tudoroiu, Ed. Lucretius, Bucuresti, 1997, p. 18.

173În acest sens, în art. 3b se arat ă: “Comunitatea activeaz ă în limitele competen țelor care îi sunt conferite și
a obiectivelor care sunt desemnate prin prezentul Tratat. În domeniile care nu țin de competen ța sa
exclusivă, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiarit ății, decât dac ă și în măsura în care
obiectivele ac țiunii considerate nu pot fi realizate de o manier ă satisfăcătoare de c ătre statele membre și
poate astfel, având în vedere dimensiunile sau efectele ac țiunii considerate, s ă fie mai bine realizat ă la
nivel comunitar. Ac țiunea Comunit ății nu dep ășește ceea ce este necesar pe ntru atingerea obiectivelor
prezentului Tratat”.32
Introducerea principiului propor ționalității este de natur ă să limiteze ac țiunea comunitar ă, întrucât
aceasta este ținută să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea finalit ății urmărite prin tratate.
În literatura de specialitate s-a apreciat c ă principiul propor ționalității privește atât competen țele exclusive
cât și pe cele concurente, ceea ce este preferat de state care în mod evident nu doresc s ă cedeze din
suveranitate, principiul subsidiarit ății fiind acceptat în sensul și în limitele pe care statele le decid.
Tratatul de la Maastricht acord ă cea mai mare importan ță acestui principiu, nu numai prin
reglementarea explicit ă a subsidiarit ății ci și prin reluarea în numeroase dom enii reglementate în Tratat a
principiului, chiar dac ă de o manier ă implicită.
Referitor la subsidiaritate, Tratatul de la Amsterdam nu modific ă articolele identificate în Tratatul de
la Maastricht ca f ăcând o aplicare implicit ă sau explicit ă a subsidiarit ății
Însă cel mai important aport în materie de subs idiaritate este adus prin Protocolul-anex ă asupra
aplicării principiilor subsidiarit ății și proporționalității. Acest Protocol stabile ște o serie de linii directoare
pentru aplicarea principiilor men ționate, stabile ște obligații în sarcina tuturor institu țiilor comunitare în
vederea respect ării și aplicării subsidiarit ății în dreptul comunitar pentru a se atinge o mai mare precizie
în definirea criteriilor pentru aplicar ea acestor principii, pentru a se îmbun ătăți consisten ța în
implementarea lor de toate institu țiile, toate acestea încadrându-se în contextul mai larg al încerc ării de a
se aduce procesul de luare a deciziilor mai aproape de cet ățeni, de a ajuta la identificarea celui mai bun
nivel pentru ac țiunea legislativ ă și administrativ ă în cadrul Uniunii.
Odată cu Tratatul de la Nisa lipsa referirilor la subsidiaritate poate s ă se constituie într-un dezavantaj,
ducând la sc ăderea interesului pentru acest concept care, a șa cum am ar ătat, reprezint ă un important
instrument al construc ției comunitare.
Din cele ar ătate se poate concluziona c ă principiul subsidiarit ății nu a fost inclus de la început în
cadrul construc ției europene ci a fost luat în c onsiderare mult mai târziu ca o posibil ă soluție la
numeroasele probleme cu care Comunit ățile au început s ă se confrunte. Într-adev ăr, principiul poate
contribui la rezolvarea unor “dileme” comunitare, câteva dintre aceste finalit ăți ale subsidiarit ății fiind
sintetizate în cele ce urmeaz ă:
• acesta a fost v ăzut ca un principiu care s ă ajute la determinarea competen țelor Comunit ății în
domenii noi și în cele existente.
• în al doilea rând, subsidiaritatea a fost invocat ă ca un mecanism pentru limitarea ferm ă a
competen țelor comunitare în vederea protej ării suveranit ății statelor.
• o altă finalitate atribuit ă principiului subsidiarit ății a fost aceea de a sus ține crearea și întărirea unei
Uniuni Europene federale.
• în fine, a fost v ăzut ca un principiu cu ajutorul c ăruia puteau fi avansate și apărate autonomia și
interesele subna ționale.
Faptul că aceste viziuni contradictorii pot fi reg ăsite toate în no țiunea de subsidiaritate, sugereaz ă o
flexibilitate a conceptului care, la un moment dat, se poate constitui într-un avantaj.
Principiul subsidiarit ății este o modalitate de organizare politic ă de proximitate, care îmbin ă
necesitatea suveranit ății cu respectul autonomiilor, fii nd singura care poate asuma diversit ățile Uniunii
Europene și obiectivele simultane de l ărgire și aprofundare a procesului de integrare și de conservare a
suveranității statelor membre.
Aceasta deoarece ideea de subsidiaritate este fondat ă pe acceptarea societ ății plurale dar într-un sens
mai profund decât cel în țeles de democra ție: nu numai diversitatea opiniilor ci și diversitatea capacit ăților
de acțiune și de performan țe, în acela și timp individuale și sociale.

32 Idem, p. 28.

174Bibliografie:
1. Ioan Alexandru, “Administra ția publică”, Ed. Lumina Lex, Bucure ști, 1999.
2. Michel Belanger, Jean Claude Gautron, Loic Grard, “Droit de la Communaute et de l’Union
europeennes”, L.G.D.J., Paris, 2001.
3. Desmond Dinan, “Encyclopedia of th e European Union”, Ed. MacMillan, 2000.
4. Ion Jinga, “Uniunea European ă – Realități și perspective”, Ed. Lumina Lex, 1999.
5. Lasok & Bridge, “Law & Institutions of the European Union”, Ed. Butterworth, 1994.
6. Peter Lynch, “Minority Nationalism & European Inte gration”, University of Wales Press, Cardiff,
1996.
7. John McCormick, “Understa nding the EU”, MacMillan, 1999.
8. Chantal Millon-Delsol, “Statul subsidiar – Ingerin ța și neingerin ța statului: principiul subsidiarit ății
în fundamentele istoriei europene”, Ed. Funda ției pentru Studii Europene, Cluj-Napoca, 2002.
9. Nicolae P ăun, A.C. P ăun “Istoria construc ției europene de la Tratatele de la Roma la Tratatul de la
Nisa”, II, anexe, Documente ale construc ției europene, statistici, tabele de sintez ă, E.F.E.S., Cluj-Napoca,
2000.
10. Eugen Popa, “Corelarea principiului autonomiei lo cale cu alte principii de drept”, Ed. Servo Sat,
Arad.
11. Bianca Predescu, Ion Predescu, Aristide Roibu, “Principiul subsidiarit ății”, R.A. Monitorul Oficial,
București, 2001.
12. Geoffrey K. Roberts, Patricia Hogwood, “European Politics Today”, Manchester University Press,
1997.
13. Theodor Tudoroiu, “Tratatul Uniunii Europene”, Ed. Lucre țius, Bucure ști, 1997. (Tratatul de la
Maastricht asupra Uniunii Europene cu modific ările aduse de Tratatul de la Amsterdam).
14. Vasile Vese, Adrian Ivan, “Tratatul de la Nisa”, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 2001.
15. Stephen Weatherill, Paul Beaumont, “EU Law”, Penguin Books, 1999.
16. Liviu-Petru Z ăpârțan, “Construc ția European ă”, Ed. Imprimeriei de Vest, Oradea, 2000.